KANCELARIA SEJMU Biuro Informacyjne Andrzej Zi�ba �'� �voH J f PARLAMENT WIELKIEJ BRYTANH '*, v. "-i- .:L�' ��.&? #' Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1994 Redakcja naukowa serii: TADEUSZ MO�DAWA BIBLIOTEKA Wydzia�u Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego ul. Nowy �wiat 69, 00-046 Warszawa lei. 20-03-81 w. 295, 296 3- 60&; � Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 1994 ISBN 83-7059-094-2 Wydawnictwo Sejmowe Redaktor: Magdalena I�ykowska Przygotowanie do druku: zesp� Druk: Zesp�l Poligrafii i Mikrofilmowania Warszawa, marzec 1994 SPIS TRE�CI I. Historia parlamentaryzmu brytyjskiego ............ I� Konstytucyjna pozycja Parlamentu .............. ffl. Normy parlamentarne ..................... IV. Struktura Parlamentu ..................... V. System wyborczy ....................... VI. Status cz�onk�w Parlamentu ................. VIL Grupy parlamentarne ..................... VIII. Organy Parlamentu ...................... K. Zasady dzia�ania Parlamentu ................. X. Funkcja ustawodawcza .................... XL Parlament a inne organy w�adzy ................ XE. Aparat pomocniczy Parlamentu ................ Wyniki wybor�w powszechnych do Izby Gmin w latach 1966-1992 Podstawowa literatura ........................ 5 7 8 10 12 14 17 19 27 31 37 41 43 47 1^i^��^�i^��i^�ii^^-^^^^^^^^^^^^^^^� ��f*~' IfWsfct IIMUMiaUfCaa. \ MamM JiLm- <^tn^ tf^Utoty WlfaWf 1 i1 d y-wt-W-fr/;**1'*' . ^w**^** w-*** ~ ^r* ^f/"*^. r/j pU wUtffc-ww� *^w^(V wWw^A " f ^ d/T^�Mriftov / f ."... UMO\ w- I. fflSTORIA PARLAMENTARYZMU BRYTYJSKIEGO �wiatowy presti� ustrojowy parlamentu brytyjskiego kszta�towa� si� w toku d�ugotrwa�ej ewolucji historycznej. T� szczeg�ln� pozycj� legislatywy Zjednoczonego Kr�lestwa w�r�d przedstawicielstw innych pa�stw odnotowa� ju� w 1865 r. znany brytyjski polityk John Bright, nazywaj�c j� �matk� parlament�w". Wsp�czesny Parlament brytyjski wywodzi si� ze zgromadzenia dygnitarzy przy dworze kr�lewskim pod nazw� Kuria Kr�lewsk�(Cu-~n�nRegi�), a w szczeg�lno�ci z wyodr�bnionej z czasem Wjejkiej Rady (Magnum Consilium). Za dat� powstania Parlamentu przyjmuje si� rok ,, j i 1265. Od tej pory bowiem Wielka Rada przesta�a by� zjazdem feuda��w \($tiM,\ i przekszta�ci�a si� w organ reprezentacji wszystkich uprzywilejowanych stan�w: baron�w, rycerstwa i mieszczan. W tym samym czasie zacz�to stosowa� sam termin �parlament" na okre�lenie rozszerzonej rady. Dopiero jednak w ci�gu XryjJCV_slulecia Parlament angielski osi�gn�� posta� organizacyjn�, kt�ra w g��wnym zarysie-przetrwa�a po dzie� dzisiejszy. Angielska, a p�niej brytyjska praktyka konstytucyjna wnios�y do dor�Borparlamentary�miriwiatowego wiele znacz�cych rozwi�za�, kt�re zawa�y�y na kszta�cie nowo�ytnego parlamentu. Do takich nale�y zasada dwuizbowo�ci. Przyj�ta w dobie �redniowiecznego parlamentaryzmu angielskiego, r�ni�a si� od regu�y organizacyjnej kontynentalnych zgromadze� stanowych. W Europie kontynentalnej bowiem poszczeg�lne stany obradowa�y oddzielnie, a w tym samym czasie w izbie ^ ni�szej Parlamentu angielskiego zasiada�y obok siebie stanjjzlachecki (/ i mieszcza�ski. R�wnie� czynne prawo wyborcze opiera�o si� w Anglii _ 3 G/WiLme ^praynate�no�ci stanowej, ale na cenzusie maj�tkowym. Te w�a�nie O/mWA-' kfoi^l�ooa� <^(jmMcu c^jis uf/Yolf�li/ rm\j �, (f 5 (U IH^M^B^^^H^^HI^^^^^^^^^H^^M^H^^^MHB^^^^^HBBKi^^H^^^^ (oEwtafci IdJtiJtfybwtyz^ | /ewtanww/-v&4USbb foi^ttoC^l 1 J1 d L <J) J f- tyrwiwH, 0L/vvti<i j�w/m^/w* 4Wto? - Borff* kA^vA4wY_ r i n/rajUA) ttf 4XXM�*L VCW*W* TWy.r1 WWHir^wf ^ f, Ao*rti~wM ^R^(<W ^^M^ i .y^a Kr*fewikx �'� ���'�� I. fflSTORIA PARLAMENTARYZMU BRYTYJSKIEGO �wiatowy presti� ustrojowy parlamentu brytyjskiego kszta�towa� si� w toku d�ugotrwa�ej ewolucji historycznej. T� szczeg�ln� pozycj� legislatywy Zjednoczonego Kr�lestwa w�r�d przedstawicielstw innych pa�stw odnotowa� ju� w 1865 r. znany brytyjski polityk John Bright, nazywaj�c j� �matk� parlament�w". Wsp�czesny Parlament brytyjski wywodzi si� ze zgromadzenia dygnitarzy przy dworze kr�lewskim pod nazw� KjuiriaJCrSKwska (Cu-'ria^Regi�), a w szczeg�lno�ci z wyodr�bnionej z czasem^/iglkiej Rady (Magnum Consilium). Za dat� powstania Parlamentu przyjmuje si� rok 1265. Od tej pory bowiem Wielka Rada przesta�a by� zjazdem feuda��w i przekszta�ci�a si� w organ reprezentacji wszystkich uprzywilejowanych stan�w: baron�w, rycerstwa i mieszczan. W tym samym czasie zacz�to stosowa� sam termin �parlament" na okre�lenie rozszerzonej rady. Dopiero jednak w ci�gu _XIV iJCYjslulecia Parlament angielski osi�gn�� posta� organizacyjn�, kt�ra w g��wnym zarysie-przetrwa�a po dzie� dzisiejszy. Angielska, a p�niej brytyjska praktyka konstytucyjna wnios�y do dorobku parlamentary�mu"�wiatowego wiele znacz�cych rozwi�za�, kt�re zawa�y�y na kszta�cie nowo�ytnego parlamentu. Do takich nale�y zasada dwuizbowo�ci. Przyj�ta w dobie �redniowTecznego parlamentaryzmu angielskiego, r�ni�a si� od regu�y organizacyjnej kontynentalnych zgromadze� stanowych. W Europie kontynentalnej bowiem poszczeg�lne stany obradowa�y oddzielnie, a w tym samym czasie w izbie ^ni�szej Parlamentu angielskiego zasiada�y obok siebie stan_szlachecki (/ i mieszcza�ski. R�wnie� czynne prawo wyborcze opiera�o si� w Anglii 3 G/wwi_me na przynale�no�ci stanowej, ale na cenzusie maj�tkowym. Te w�a�nie o/mw>- Uoi^kcW c&wu/�tiL c*su im^Aa/ m^ .�. fff�fffC fOfijUlt� AwmJW/-}/ ^\^/m/^Ju *JW!ftMfa. zasady bez istotnych zmian zosta�y przyj�te u podstaw modelowych za�o�e�, nie uznaj�cego r�nic stanowych, parlamentaryzmu doby klasycznej1. "~ Przy podejmowaniu uchwal dwuizbowy Padament angielski proce-dowa� na gruncie zasady kolejnego rozpatrywania sprawy przez obie izby, dla kt�rych z czasem przyj�y si� nazwy: w odniesieniu do izby ni�szej � Izba_Gmin (House ofCommons), a_dq izby wy�szej � Izba lord�w (House ofLords). Odmienno�� praktyki angielskiej polega�a na tym, i� w zgromadzeniach stanowych ka�dy stan obradowa� i podejmowa� uchwa�y oddzielnie i niejako r�wnolegle, niezale�nie od obrad innych stan�w. Tak�e i procedura kolejnego debatowania sprawjjrzez izby znalaz�a w katalogu^asa^djiailamentaryzmu klasycznego trwa�e miejs�eT' Od XV w. rozwija�a si� w Anglii instytucja mandatu poselskiego jako reprezentacji narodowej. Wcze�niejsze rozwi�zania wzorowane na konstrukcjach cywilistycznych funkcj� przedstawiciela pojmowa�y jako pe�nomocnictwo, udzielone delegatowi przez jego mocodawc�w w prowincji, do podejmowania dzia�a�" �ci�le okre�lonych w instrukcjach. Wydane w 1406 r. przepisy prawa reguluj�ce tryb powo�ywania pos��w do Izby Gmin zapocz�tkowa�y ewolucj�, kt�ra doprowadzi� mia�a do przyj�cia w XVIII stuleciu instytucji wolnego mandatu poselskiego. Od tej pory pose� m�g� g�osowa� wed�ug swobodnego uznania, zatem nie b�d�c jak dawniej skr�powany instrukcj�, kiedy to reprezentowa� wy��cznie partykularne, a nie og�lnonarodowe interesy swojego kraju. f Ponadto �redniowieczny Parlament angielski rozwin�� instytucjonalne formy kontroli nad dzia�alno�ci� kr�lewskich doradc�w. Zw�aszcza instytucja impeachment (postawienia w stan oskar�enia) stworzy�a zal��ki przysz�ej odpowiedzialno�ci konstytucyjnej i parlamentarnej ministr�w. W Parlamencie epoki �redniowiecza wykszta�cone zosta�y tak�e podstawy instytucji nietykalno�ci poselskiej. Odnotowane w historycznym przekroju instytucje i procedury ustrojowe wesz�y 1 Za klasyczny parlamentaryzm uchodzi model systemu rz�d�w postulowany w angielskiej (a p�niej brytyjskiej) i francuskiej doktrynie konstytucyjnej XVII i XVIII stulecia. #vz^e � fowv/w4 - fofa Q K^L ^ E-frJ* - ~!l^ � Uk - do kanonu parlamentaryzmu klasycznego. Sta�y si� jegoJSlarami^ajfid-ni^e�nie przynios�y Anglii zas�u�on� reputacj� ojczyzny nowo�ytnego, parlamentu. H. KONSTYTUCYJNA POZYCJA PARLAMENTU _PQ2ycj�JParlamentu w�r�d innych instytucji ustroju pa�stwowego okre�la jedna z koronnych zasad brytyjskiej konstytucji � suwerenno�� Parlamentu. Normatywnie mamy tu do czynienia z konstytucyjnym modelem nadrz�dnej roli czy supremacji Parlamentu. W tym sensie system brytyjski nie mo�e by� uto�samiany z monteskiuszo-wsk� teori� tr�jpodzia�u w�adzy. Podstawowe zadanie podzia�u w�adz brytyjski model oparty na supremacji Parlamentu jednak spe�nia. Historycznie idea suwerenno�ci Parlamentu s�u�y�a bowiem w�a�nie r�wnowa�eniu przez ten organ w�adzy monarchy. Wsp�cze�nie za spraw� ustrojowej tradycji tej idei Parlament uznawany jest za forum podejmowania najwa�niejszych decyzji pa�stwowych, wypracowanych przez polityczny mechanizm podzia�u w�adzy mi�dzy parti� rz�dz�c� a opozycj�. Najszerszy rozg�os i najbardziej rozbudowan� teoretycznie posta� nada� doktrynie suwerenno�ci Parlamentu profesor prawa konstytucyjnego w Oxfordzie Albert Venn Dicey (1835-1922). Rozr�nia� on suwerenno�� w uj�ciu politycznym i prawnym. Je�eli podmiotem suwerenno�ci politycznej by� og� wyborc�w, to suwerenno�� prawna by�a atrybutem Parlamentu. Jako suweren w znaczeniu prawnym Parlament osi�gn�� pozycj� organu niczym nie ograniczonego w procesie tworzenia prawa. W konsekwencji Parlament mo�e dowolnie kszta�towa� system prawa niezale�nie od tego, czy chodzi o zmian� prawa stanowionego (statute law), czy precedensowego (case law). Oznacza to tak�e, �e �aden inny organ pa�stwowy, np. s�d, nie mo�e kwestionowa� roli Parlamentu i og�asza� ustawy za niewa�ne. W my�l tradycyjnej formu�y ustrojowej�kr�la w Parlamencie" pe�ni� funkcji prawotw�rczej brytyjska legislatywa osi�ga przy udziale: monarchy, Izby Lord�w i Izby Gmin._Z_j)rawnegQ punktu widzenia traktowana jest zatem jako instytucja tr�jsegnentowa, |te '.. ": �:%� %�^�. :�1L � '-y � ''-J� . �'&' w kt�rej na mocy normy konstytucyjnej pierwszoplanowa rola przypada obecnie Izbie Gmin. Wsp�cze�nie tr�jcz�onowa struktura legislatywy Zjednoczonego Kr�lestwa demonstrowana jest przy okazji donios�ych uroczysto�ci pa�stwowych, takich jak otwarcie sesji Parlamentu. Symboliczna jedno�� wszystkich trzech sk�adnik�w Parlamentu osi�gni�ta zostaje proceduralnie w Izbie Lord�w. Do sali obrad Izby Lord�w przybywaj� zwo�ane na now� sesj� Gminy, aby wsp�lnie wys�ucha� wyg�aszanej przez kr�low� mowy tronowej. Wsp�cze�nie pozycja Parlamentu jako prawnego suwerena uleg�a daleko id�cej transformacji. W sferze normatywnej tradycyjn� wyk�adni� zasady suwerenno�ci Parlamentu os�abiaj� i modyfikuj� przepisy Ustawy o Wsp�lnotach Europejskich z 1972 r. Najistotniejszy z nich przyznaje prymat ustawodawstwu Wsp�lnoty w przypadku kolizji z normami prawa krajowego Wielkiej Brytanii. R�wnie� w sferze praktyki konstytucyjnej nowoczesny system partyjny zmodyfikowa� zak�adany przez suwerenno�� Parlamentu stosunek podporz�dkowania rz�du legislatywie. Za spraw� unii personalnej pokrywaj� si� sk�ady kierownictwa partii rz�dz�cej i gabinetu. W�a�nie gabinet, opieraj�cy si� na poddanej �cis�ej dyscyplinie partyjnej wi�kszo�ci parlamentarnej, przejmuje na siebie zadanie jednolitego kierowania polityk� pa�stwa. W tych warunkach ustawodawstwo jest opracowywane w gabinecie, a zadaniem Parlamentu jest przyj�cie projektu. Odbywa si� to oczywi�cie na gruncie demokratycznych procedur parlamentarnych, gwarantuj�cych udzia� zinstytucjonalizowanej opozycji. W konsekwencji proces ustawodawczy�jako dzia�anie niezwykle z�o�one proceduralnie i politycznie�musi uwzgl�dnia� wyst�powanie takich fakt�w ustrojowych jak opinia publiczna, wi�kszo�� parlamentarna i stanowisko s�d�w. , III. NORMY PARLAMENTARNE Z gwarantowanej przez przywilej parlamentarny regu�y autonomii Parlamentu wynika prawo legislatywy do okre�lenia swojego trybu pracy oraz struktury. Wi�kszo�� takich przepis�w wsp�czesne parla- menty zamieszczaj� w swoich regulaminach. W Wielkiej Brytanii normy rz�dz�ce wewn�trznym �yciem Parlamentu opieraj� si�, podobnie jak inne ogniwa porz�dku konstytucyjnego, na logice konstytucji nie-skodyfikowanej2. Dlatego, tak jak w skali pa�stwa, tak samo i w wymiarze parlamentarnym, przepisy nie przyj�y postaci jednej kompleksowej regulacji prawnej w obr�bie ka�dej z izb. Przepisy odnosz�ce si� do funkcjonowania Parlamentu zawarte s� w normach prawa konstytucyjnego (ustawy, zasady prawa precedensowego) i w konwenansowych normach konstytucyjnych. Normy parlamentarne wynikaj� ponadto z postanowie� regulaminowych sta�ych (standing order s) oraz z przej�ciowych, przyj�tych na czas sesji � postanowie� regulaminowych sesyjnych (sessional order�), a wreszcie z konwenans�w parlamentarnych (parliamen-tary comention�). Najwa�niejsze regu�y organizuj�ce funkcjonowanie izb publikowane s� w odr�bnych dla ka�dej z nich rejestrach �Joumals of the House". W odniesieniu do norm parlamentarnych rol� autorytatywnej wyk�adni � analogiczn� do tej, jak� wobec norm konstytucyjnych odgrywaj� ustalenia doktryny � wype�nia g�o�ne dzie�o Tomasa Erskine Maya pt. Traktat o prawie, przywilejach, post�powaniu i zwyczajach Parlamentu (1844). Wielokrotnie od tamtego czasu aktualizowany, Traktat jest wsp�cze�nie oceniany jako �zbiorowa m�dro�� urz�dnik�w izby", b�d�ca nadal �Bibli�" procedury parlamentarnej3. W�r�d wymienionych norm powa�n� rol� odgrywaj� zw�aszcza postanowienia regulaminowe. Obie izby uchwalaj� odr�bne zbiory po- 2 Brytyjski porz�dek konstytucyjny nie zna przyj�tego w Europie kontynentalnej poj�cia konstytucji w znaczeniu ustawy zasadniczej wyposa�onej w normy o najwy�szej mocy prawnej, okre�laj�cej podstawy organizacji politycznej spo�ecze�stwa. System podstawowych urz�dze� organizacji pa�stwowej oraz wzajemne relacje mi�dzy nimi w warunkach brytyjskich reguluj� konstytucyjne normy prawa stanowionego (statme law); konstytucyjne normy prawa precedensowego (case law) oraz konwenansowe normy konstytucyjne (corwentions of the constitution), a tak�e ustalenia nauki zawarte w renomowanych podr�cznikach prawa konstytucyjnego. Konstytucja Wielkiej Brytanii przyjmuje zatem posta� konstytucji w znaczeniu materialnym. Zawarte w niej normy prawne nie posiadaj� mocy nadrz�dnej i wyst�puj� w powi�zaniu z (nie maj�cymi charakteru prawa) normami konwenansowymi. 3 Zob. O. McDonald, Parliamenl ot Work. Methuen, London 1989, s. 9. stanowie�. W Izbie Gmin ich rejestr liczy ponad sto. Uchwalane s� w formie rezolucji i obowi�zuj� do czasu ich zmiany lub odwo�ania. W obu izbach bezsporne i zweryfikowane przez praktyk� minionej sesji sessional orders uzyskuj� prolongat� w pierwszym dniu nowej sesji. Standing i sessional orders reguluj� tylko niekt�re zagadnienia proceduralne, przede wszystkim zwi�zane z ustalaniem porz�dku obrad, sposobem g�osowania wniosk�w, form� debaty, regu�ami odraczania posiedze� i zasadami zamkni�cia dyskusji. Znacz�ce uzupe�nienie do porz�dku regulaminowego izb wnosz� niepisane zasady praktyki � konwenanse parlamentarne, uformowane na historycznej przestrzeni si�gaj�cej niekiedy XVI w. Wsp�czesna praktyka w Izbie Gmin cz�sto opiera si� na regu�ach stanowionych przez spikera (Speaker) w trakcie przewodniczenia obradom. IV. STRUKTURA PARLAMENTU Legislatywa Zjednoczonego Kr�lestwa, jak ju� by�a mowa, swoj� struktur� nawi�zuje do tradycji ustrojowej i stanowi w my�l idei �kr�la w Parlamencie" konstrukcj� tr�j segmentow�. Zasadniczy korpus Parlamentu tworz� jednak dwie izby � Izba Lord�w (House of Lord�) i Izba Gmin (House of Commons). Z punktu widzenia klasycznych kanon�w systemu parlamentarnego Izba Lord�w wype�nia tradycyjne funkcje izby wy�szej, podczas gdy Izba Gmin po dzi� dzie� okre�lana jest oficjalnie jako izba ni�sza. W historycznym rozwoju wzajemne odniesienia mi�dzy obiema izbami podlega�y daleko id�cym przeobra�eniom. Jako nominalnie wy�sza, Izba Lord�w ewoluowa�a z pozycji hegemona wobec Izby Gmin, poprzez etap zr�wnowa�onych wp�yw�w (balance ofpower) a� do obecnej roli � drugorz�dnego sk�adnika legislatywy. Wsp�cze�nie Izba Gmin bez w�tpienia stanowi centralny o�rodek w�adzy parlamentarnej. Jej przewaga zosta�a ostatecznie przypiecz�towana w przepisach ustaw o Parlamencie z 1911 i 1949 r. Spos�b wy�aniania Izby Lord�w odbiega od kanon�w demokratycznych i opiera si� na zasadach dziedziczenia i mianowania. Wedle 10 danych z 1992 r. prawo zasiadania w izbie mia�o 1211 par�w, z tego 777 lord�w dziedzicznych, 26 lord�w duchownych, 20 lord�w prawa i 386 lord�w do�ywojtnichi Najbardziej zr�nicowana jest kategoria lord�w dziedzicznych (hereditary peer�). Tworz� j� parowie Anglii, Szkocji, Wielkiej Brytanii i Zjednoczonego Kr�lestwa. Parowie Anglii i Szkocji wywodz� si� z czas�w sprzed zawi�zania unii realnej obu kr�lestw z 1707 r. Tytu� para Wielkiej Brytanu nadawany by� w okresie mi�dzy uni� z 1707 r. "azawarcieinunii z Irlandi� z 1800 r. Tytu� dziedziczony z nadania po tej ostatniej dacie to paLZJednoczonego Kr�lestwa. Ustawa o parostwie z 1963, r. wprowadzi�a mo�liwo�� zrzeczenia si� dziedzicznego tytu�u lordowskiego (np. dla zasiadania w Izbie Gmin). Przepisy tej ustawy przyznawa�y r�wnie� ^zj^kinijko^iejtom � jteiedziczkom tytu�u para � prawo zasiadania w Izbie Lord�w. W przypadku kobiet dziedziczenie tytu�u lordowskiego nie by�o r�wnoznaczne z prawem zasiadjnia w Izbie, Lojd�.\y. Wy�omu w tej praktyce dokona�a ustawa o parostwie do�ywotnim z_L958 r., przyznaj�c prawo do zasiadania w izbie kobietom piastuj�cym" godno�� para do�ywotniego. I tak np. w sesji parlamentarnej 1987/88 na og�ln� liczb� 1198 par�w, kobiety zajmowa�y 68 foteli w Izbie Lord�w, w tym 20 jako dziedziczki tytu�u lordowskiego i 48 legitymuj�cych si� parostwem do�ywotnim. Lordami_duchownymi (spiritual lords) s� hierarchowie Ko�cio�a _�ngl^J5SEego^� aicybiskupL Lantejrtiury_ LYortcu, biskupi JLondynu, Durham i Winchesteru. Do grupy tej nale�y ponadto 21 innych^bisku-"p�w anglika�skich zasiadaj�cych w Izbie tylko w okresielprawowania urz�du i powo�ywanych w kolejno�ci starsze�stwa. � Lordowjejjrawa (lords ofappeai potocznie law lords) powo�ywa-mJj�Tpr�ez monarch� na mocy ustaw o s�downictwie apelacyjnym z~1876Tl877 r. lilianowani ;s� do�ywotnio spo�r�d do�wiadczonych praktyk�w wymiaru sprawiedliwo�ci, do wype�niania funkcji s�dowych izby. "~"~"~���'��� ' Ostatni� kategori� par�w tworz� 10nJo>^ do�ywotni (life peer�). Godno�� t� wprowadzi�a odnotowana ustawa �-4958.^. Otrzymuj� j�, po rekomendacji premiera, z mianowania monarchy, kobiety i m�czy�ni zas�u�eni w �yciu publicznym pa�stwa. 11 fc .-"*"' ' ^ *^ ~*y orraWo UM\>**V*lf dodoMbwM*- ^ ^ ^^offaMWfy0 � l 'In*! rba Gmin jest remgientacja pochodz�c� w ca�o�ci z wybor�w powszechnych. Spo�r�c(65j)deputowanych (Members ofParliament� MP) tworz�cych to zgromadzenie, 524 reprezentuje okr�gi wyborcze Anglii; 38 Walii; 72 to przedstawiciele Szkocji, a 17 � P�nocnej Irlandii. Po wyborach powszechnych do Izby Gmin z kwietnia 1992 r., w jej sk�adzie zasiada m.ia 60 kobiet, 3 czarnosk�rych parlamentarzyst�w! 3 Dochodzenia azjatyckiego. " ' u# (J57 jsoitosajcjmfc V. SYSTEM WYBORCZY Dziedziczny i do�ywotni charakter cz�onkostwa w Izbie Lord�w sprawia, i� w Wielkiej Brytanii termin �powszechne wybory parlamentarne" oznacza w istocie wybory do Izby Gmin. Wybory powszechne (general election) s� aktem o du�ej donios�o�ci ustrojowej. W ich wyniku zostaje wy�oniona nie tylko wi�kszo�� w Izbie Gmin, ale tak�e szef rz�du, kt�rym zostaje lider zwyci�skiej partii. --;- Warunki funkcjonuj�cego w Zjednoczonym Kr�lestwie systemu dw�ch partii dominuj�cych � Partii Konserwatywnej (Conservative Party) i Partii Pracy (Labour Party) � przes�dzaj� o tym, �e wyb�r Izby Gmin jest r�wnocze�nie procesem wyboru partii rz�dz�cej. To wzajemne zaz�bianie si� system�w wyborczego i partyjnego prowa^ �fzTdo tego, �e brytyjskie prawo wyborcze dostosowane jest do modelu dwupartyjnego. Co wi�cej, przepisy wyborcze stwarzaj� korzystne warunki dla dw�ch najsilniejszych partii, sprzyjaj�c tym samym zasadzie dwupartyjno�ci. Zw�aszcza podzia� mandat�w na podstawie wi�kszo�ci wzgl�dnej (zwyk�ej), sprz�ony z koncepcj� jednomanda-towego okr�gu wyborczego, skutecznie preferuje obydwie wielkie partie, dyskryminuj�c jednocze�nie partie �trzecie". Po stronie zalet brytyjskiego systemu wyborczego odnotujmy, �e jest to system prosty, zrozumia�y dla wyborcy. Jest to tak�e, co podkre�la doktryna prawa konstytucyjnego, system zapewniaj�cy wysoki poziom stabilno�ci rz�d�w. Prawo wyborcze do Izby Gmin reguluje ustawa o przedstawicielstwie narodu z 1989 r. Czynne prawo wyborcze posiadaj� osoby 12 olUa L�W*Wj/. legitymuj�ce si� obywatelstwem Commonwealthu4 b�d� Republiki Irlandii, je�eli uko�czy�y 18 lat i zamieszkuj� na terytorium Wielkiej Brytanii. Spe�nienie tych warunk�w stanowi podstaw� wpisu do rejestru wyborc�w, prowadzonego z urz�du w ka�dym okr�gu wyborczym i aktualizowanego jesieni� (10 pa�dziernika) ka�dego roku. Odnotowane wymogi, przy podwy�szonej granicy wieku do 21 lat, stanowi� podstaw� przyznania biernego prawa wyborczego. Do zarejestrowania kandydatury na deputowanego wymagany jest /p/j^J, ponadto wniosel(dw�cn)wyborc�w, figuruj�cych w rejestrze g�osuj�- � ' "J" * ^-j^. ^^ . . X"" > �'�-v . _ _ _ > _ _ . -w r _ i J _. cych w danym ok~r�gu, podpisany prze^s^ii^w)^rc�w1_Ka�dy__:> J(QOQ kandydat sldada kaucj� wyborcz�w wysoko�c^p^^funt�w^ kt�ra jest r zwracana w przypadku otrzyniajiia^c^liajmniej 5 proc, oddanych ** g�os�w. W�r�d kategorii obywateli wy��czonych z czynnego prawa wyborczego brytyjski ustawodawca wymienia cz�onk�w Izby Lord�w, osoby odbywaj�ce kar� pozbawienia wolno�ci, skazanych w ci�gu minionych 5 lat za korupcj� i nadu�ycia wyborcze, oraz osoby wy��czone przez jislawodawstwo o zdrowiu psychicznym. Z biernego prawa wyborczego do Izby Gmin nie mog� korzysta�: bankruci, osoby, kt�re odbywa�y kar� pozbawienia wolno�ci powy�ej l roku, duchowie�stwo ko�cio��w: anglika�skiego, szkockiego, irlandzkiego i rzymskokatolickiego, parowie oraz osoby wyszczeg�lnione w ustawie z 1975 r. o uznaniu za niezdolnych do zasiadania w Izbie Gmin (House ofCommons Dis�uali-ficationAct,l915). ^^G^S ; Wybory odbywaj� si� w(651Jednomandatowych okr�gach, w kt�rych wyborcy g�osuj� bezpo�rednio na deputowanego do Izby Gmia Zasady podzia�u na okr�gi wyborcze okre�laj� przepisy ustaw z 1949 i 1958 r. o rozdziale miejsc do IzbyjGmin. Naich'podstawie powo�uje si� cztery sta�e graniczne komisje pa�stwowe ^oundary Commission�) dla Anglii, Irlandii P�nocnej, Szkocji i Walii. Dokonuj � one nie rzadziej ni� raz na 15 lat przegl�du granic i liczebno�ci okr�g�w 4 Terniin �obywatel Commonwealthu" obejmuje nast�puj�ce kategorie os�b: obywateli brytyjskich; obywateli Brytyjskich Terytori�w Zale�nych; obywateli kraj�w cz�onkowskich Commonwealthu oraz obywateli brytyjskich stale przebywaj�cych za granic�. Do tej ostatniej kategorii nie odnosi si� wym�g zamieszkiwania na terytorium Zjednoczonego Kr�lestwa. ,,,.., , '..,.,., 13 �:1 wyborczych w celu zapewnienia zbli�onej si�j^psyf^Wy-brany^do Izby Gmin zostaje ten Kandydat, kt�ry otrzymai(zwyk�� wi�kszo�� g�osowy) Frekwencja wyborcza w trakcie wybor�w z i^STT; wynios�a175,Tproc., a w ostatnich wyborach z 1992 r. � 76,9 proc. uprawnionych do g�osowania. Udzia� w wyborach nie jest obowi�zkowy. Okresowe przegl�dy prawa wyborczego, pod k�tem wprowadzenia nieodzownych zmian, dokonywane s� na forum Konferencji Spikera (Speaker's Conference). Jest to obraduj�ca pod przewodnictwem spikera komisja parlamentarna, kt�rej sk�ad osobowy odzwierciedla uk�ad paSyny w izbie. Wnioski prac komisji kierowane s� do premiera w formie listu spikera. W praktyce parlamentarnejJOCw. Konferencja Spikera zosta�a zwo�ana pi�ciokrotnie, w tym ostatni raz w 1978 r. VI. STATUS CZ�ONK�W PARLAMENTU - , .'S Na status cz�onk�w Parlamentu ma wp�yw przede wszystkim odnotowana ju� instytucja wolnego mandatu poselskiego. Czyni�c z deputowanego reprezentanta ca�ego narodu, zwalnia go od obowi�zku wype�niania instrukcji wyborc�w. Konstrukcja ta nie os�abia bynajmniej bezpo�redniej wi�zi deputowanego z wyborcami, kt�ra zw�aszcza w warunkach brytyjskich jest silna. Rejestr funkcji publicznych i stanowisk, kt�rych dotyczy zakaz ��czenia (incompatibilitas) z mandatem w Izbie Gmin, zawarty w ustawie z 1975 r. o uznaniu za niezdolnych do zasiadania w Izbie Gmin, obejmuje oko�o 90 stanowisk. Mo�na w�r�d nich przyk�adowo wskaza� urz�dnik�w s�u�by cywilnej administracji pa�stwowej, niekt�rych urz�dnik�w zarz�du lokalnego, s�dzi�w, zawodowych wojskowych, funkcjonariuszy policji, osoby prowadz�ce kancelarie prawne, obywateli brytyjskich wybranych do zgromadze� parlamentarnych innych pa�stw nie b�d�cych cz�onkami Commonwealthu itp. 5 Po przeprowadzonej w 1983 r. korektorze granic okr�g�w, �rednia liczba uprawnionych do g�osowania przypadaj�cych na dany okr�g wynosi�a (wg danych z 1990 r.) dla: Anglii � 69 600; Irlandii P�nocnej � 66 500; Szkocji � 54 700 i Walii � 50 000. 14 Wi�kszo�� postanowie� normuj�cych status prawnoustrojowy parlamentarzyst�w i izb in corpore pochodzi ze zbioru praw i immunitet�w okre�lanego jako parlamentarny przywilej (parliamentary pri-vilege). Z formalnoprawnego punktu 6w parliamentary priyilege uznawany jest w brytyjskiej doktrynie prawa konstytucyjnego za szczeg�lny rodzaj prawa (special kind of law), do kt�rego wyk�adni i egzekucji uprawniony jest Parlament, ale kt�rego normy uznawane s� za cz�� prawa krajowego. Tre�� zbioru tworz� zasady przyj�te przez obydwie izby z intencj� stworzenia gwarancji skutecznego wykonywania konstytucyjnych funkcji i ochrony poszczeg�lnych parlamentarzyst�w, jak i izb jako takich przed naciskami z zewn�trz. Niekt�re ze zbioru norm parliamentary privilege maj� charakter przepis�w ustawowych. Wi�kszo�� jednak przyj�ta zosta�a w postaci wsp�lnych rezolucji obydwu izb b�d� postanowie� spikera. t: Sam termin parliamentary privilege wsp�czesna doktryna prawa konstytucyjnego ocenia krytycznie uznaj�c go za nieadekwatny i proponuje, aby w jego miejsce przyj�� okre�lenie �prawa i immunitety"6. Katalogi owych �praw i immunitet�w" w obu izbach s� tak dalece zbli�one, i� w literaturze fachowej omawiane s� ��cznie. Mimo to, kiedy na pocz�tku kadencji Parlamentu spiker wyst�puje do Korony o �wszystkie starodawne i niepodwa�alne przywileje", to czyni to tylko w imieniu Izby Gmin. Na czo�o uprawnie� wynikaj�cych z parliamentary privilege wysuwa si� materia immunitetowa. W warunkach brytyjskich obejmuje ona zw�aszcza: zakaz aresztowania, zwolnienie od pe�nienia funkcji przysi�g�ego, zwolnienie od obowi�zku stawania w s�dzie w charakterze �wiadka oraz zwolnienie od sprawowania funkcji szeryfa. Z przywileju parlamentarnego wywodzi si� ponadto prawo izby do stwierdzenia ustania prawnych podstaw piastowania mandatu oraz do uznania mandatu za op�niony. Ochrona praw parlamentarzyst�w nale�y do izby. Dla tego celu, a tak�e dla ochrony autorytetu i godno�ci izby, dysponuje ona katalogiem kar porz�dkowych, wymierzanych w zale�no�ci od 6 Obszerniejsz� charakterystyk� stanowiska doktryny zob. S. de Smith, Constitutional and Administrative Law, Penguin, London 1987, s. 326. 15 okoliczno�ci b�d� deputowanym, b�d� osobom z zewn�trz, dopuszczaj�cym si� naruszenia przywileju czy te� obrazy Parlamentu. Do najwa�niejszych obowi�zk�w parlamentarzysty nale�y uczestniczenie w pracach izby. Z punktu widzenia kluczowych funkcji Parlamentu procedura parlamentarna gwarantuje cz�onkom obydwu izb udzia� w dzia�alno�ci ustawodawczej, a tak�e inicjowanie post�powania kontrolnego w izbie. W Izbie Gmin sporz�dzany jest rejestr interes�w finansowych prowadzonych przez pos��w, poniewa� wa�nym zobowi�zaniem parlamentarzysty jest z�o�enie o�wiadczenia o powi�zaniu jego interes�w finansowych z debatowan� spraw�. W razie gdy zwi�zek interes�w finansowych deputowanego ze spraw� b�d�c� w toku debaty jest aktualny oraz ma charakter bezpo�redni i osobisty, w�wczas o�wiadczenie deputowanego skutkuje jego wy��czeniem od g�osowania. Od stycznia 1992 r. roczne pobory deputowanych zosta�y podniesione do wysoko�ci 30 854 funt�w. R�wnolegle podniesiono im fundusz na pokrycie koszt�w zwi�zanych z prowadzeniem biura do wysoko�ci 39 960 funt�w. Ponadto deputowani otrzymuj� dodatki przeznaczone na: pokrycie koszt�w podr�y, zrekompensowanie wy�szych koszt�w utrzymania w Londynie, diety mieszkaniowe oraz inne nie przewidziane wydatki. O zwrot wydatk�w poniesionych w zwi�zku z uczestniczeniem w pracach izby, a tak�e o zwrot koszt�w podr�y mog� wyst�powa� cz�onkowie Izby Lord�w, kt�rzy jednak diet nie otrzymuj�. � Formalna rezygnacja z mandatu w Izbie Gmin wi��e si� z historycznie uzasadnion� procedur�. Od czas�w rezolucji Gmin z 1623 r. obowi�zuje norma, na mocy kt�rej deputowani do izby ni�szej nie mog� zrzec si� mandatu. W tej sytuacji zamierzaj�cy zrezygnowa� z mandatu deputowany wyst�puje do kanclerza skarbu (Chancellor ofthe Exche-guer) o mianowanie na jeden z historycznych urz�d�w tytularnych, z kt�rymi wsp�cze�nie nie wi��� si� ani �adne obowi�zki ani wynagrodzenie. Poniewa� zasada og�lna zabrania funkcjonariuszowi administracji pa�stwowej (z wyj�tkiem cz�onk�w rz�du) zasiadania w Parlamencie � to przez fakt przyj�cia nominacji na wzmiankowany historyczny urz�d tytularny deputowany zostaje pozbawiony mandatu. 16 ��j Q - oh>[*z Ctt�ytraCyor^a bf*2�? f5*^"'! f�* ' ^ j^&^e-f-o^n^ <kpV4f.' l p^uAilM (-ZuTGc-trfrz* fW^o-S <L>*���/**** H A<J^&JiU*iLLf (f (f* VII. GRUPY PARLAMENTARNE System dwupartyjny w Wielkiej Brytanii znajduje dalece zinstytucjonalizowane odbicie w organizacji deputowanych w Izbie Gmin. Ju� w 1937 r. ustawa o ministrach Korony uznawa�a parti�, kt�ra w Izbie Gmin dysponuje najwi�ksz� (po partii rz�dz�cej) liczebnie si�� za �opozycj� do Rz�du Jego Kr�lewskiej Mo�ci". Z kolei konwenansowa norma konstytucji wprowadza zasad�, �e �komisje parlamentarne s� pod wzgl�dem ich partyjnej reprezentacji miniaturami Izby Gmin"7. Zinstytucjonalizowana w przepisach prawa i normach konstytucyjnych zasada dwupartyjno�ci zawa�y�a r�wnie� na uk�adzie frakcji parlamentarnych w Izbie Gmin. Z punktu widzenia roli odgrywanej w obr�bie struktur organizacyjnych krajowego aparatu partyjnego frakcje parlamentarne, zar�wno u konserwatyst�w jak i u labourzyst�w, zajmuj� miejsce centralne i zachowuj� daleko id�c� autonomi�. Z kolei frakcje parlamentarne s� wewn�trznie zr�nicowane. Ustro-jowo-polityczny status deputowanych sta� si� podstaw� tradycyjnego podzia�u na szeregowych deputowanych, zajmuj�cych tylne �awy (backbenchers) i deputowanych zasiadaj�cych we frontowych �awach obydwu izb (frontbenchers). Przy czym w zale�no�ci od tego, czy partia sprawuje rz�dy czy jest w opozycji, w Izbie Gmin frontowe �awy z jej ramienia zajmuj� odpowiednio b�d� ministrowie b�d� rzecznicy opozycji (w odniesieniu do stosownych resort�w) tworz�cy rodzaj alternatywnego wobec rz�du cia�a, nazwanego plastycznie �gabinetem cieni" (Shadow Gabinet). W obu partiach na dzia�alno�� frakcji i dyscyplin� w jej szeregach kluczowy wp�yw wywieraj � parlamentami funkcjonariusze partyjni nazywani whipami8. Przekazuj� oni zw�aszcza opinie szeregowych pos��w kierownictwu partii, informuj� deputowanych o porz�dku obrad oraz stoj� na stra�y �si�y g�os�w" deputowanych przez zapewnienie ich udzia�u w wa�nych debatach i g�osowaniach. Obok g��wnego whipa 7 Zob. C.F. ?a.d&sld,Brit!shConstitution, Allen, London 1972, s. 10. ;' l* � 8 Termin �whip" wywodzi si� ze s�ownictwa �owieckiego i pierwotnie oznacza� naganiacza (whip lub whipper�) sfory ps�w my�liwskich. Na gruncie terminologii ustrojowej obrazowo wyra�a porz�dkuj�ce i dyscyplinuj�ce funkcje parlamentarnych rzecznik�w dyscypliny partyjnej. BIBLIOTEKA Wydzia�u Dziennikarstwa i Nauk Poiifycznyc�i 17 Uniwersytetu Warszawskiego ul. Nowy �wiat 69. 00-O16 Warszaw* tel. 20-03-81 w. 295, 296 &.:*:"�- �>- (ChiefWhip) zadania te wykonuj�, w obydwu g��wnych partiach, zast�pca g��wnego whipa i 10-12 pos��w sprawuj�cych funkcje �m�odszych whip�w" (junior whips). Cz�onkowie frakcji parlamentarnych podzieleni s� na grupy po oko�o 20-30 deputowanych, z kt�rych ka�da utrzymuje kontakt z jednym z whip�w m�odszych. Wa�n� rol� w kierowaniu frakcj� parlamentarn� partii rz�dz�cej odgrywa lider Izby Gmin (leader ofthe House ofCommons). Jest to cz�onek gabinetu ministr�w, kt�remu powierza si� misj� czuwania nad realizacj� rz�dowego programu ustawodawczego. Zast�puje on premiera podczas jego nieobecno�ci w izbie i kieruje dzia�alno�ci� frakcji parlamentarnej. W Partii Konserwatywnej frakcj� parlamentarn� tworzy organ pod nazw� Komitet Konserwatywnych i Unionistycznych Deputowanych (Conservative and Unionist Members' Committee), znany powszechnie pod nazw� (od roku za�o�enia) Komitet 1922. Zasiadaj�cy w nim szeregowi deputowani odbywaj� spotkania raz w tygodniu. Komitetowi przewodniczy deputowany nie wchodz�cy w sk�ad rz�du czy �gabinetu cieni", mianowany na t� funkcj� przez lidera partii. Frakcja stanowi forum dyskusyjne, na kt�rym jest uzasadniana i oceniana polityka kierownictwa partii. Mimo �e Komitet 1922 nie jest upowa�niony do podejmowania decyzji w przedmiocie polityki czy kontroli lidera ifrontbenchers, to jego opinie wa�� na stanowisku konserwatyst�w wjzbie Gmin. W zale�no�ci od statusu ustrojowego Partii Konserwatywnej (rz�dz�ca czy opozycyjna) cz�onkowie jej kierownictwa uczestnicz� w spotkaniach frakcji parlamentarnej b�d� na zaproszenie (dotyczy to ministr�w, gdy partia sprawuje rz�dy) b�d� z urz�du (odnosi si� to do cz�onk�w �gabinetu cieni", gdy partia znajduje si� w opozycji). Konserwatywni cz�onkowie Izby Lord�w zbieraj� si� na odr�bnych, mniej sformalizowanych spotkaniach. W Labour Party frakcja parlamentarna nosi nazw� Parlamentarnej Partii Pracy (Parliamentary Labour Party � PLP). Jej sk�ad tworz� ��cznie labourzystowscy deputowani do Izby Gmin i labourzystowscy parowie. W posiedzeniach frakcji uczestnicz� wszyscy jej cz�onkowie wesp� z cz�onkami rz�du. W okresach sprawowania w�adzy przez Labour Party, dla utrzymywania kontakt�w mi�dzy szeregowymi parla- 18 mentarzystami obu izb a rz�dem tworzy si� tzw. Komitet Porozumiewawczy (Liaison Committee). Sk�ad tego organu tworz� w po�owie reprezentanci backbenchers z obu izb, a w drugiej � przedstawiciele rz�du. Kiedy partia pozostaje w opozycji, frakcj� parlamentarn� kieruje Komitet Parlamentarny (Parliamentary Committee), okre�lany r�wnie� jako �gabinet cieni". Sk�ada si� on z og�em 19 os�b, z tym z 12 wybieranych na pocz�tku ka�dej sesji, a ponadto z lidera partii, przewodnicz�cego PLP, zast�pcy lidera, g��wnego whipa w Izbie Gmin oraz trzech labourzystowskich par�w (w tym lidera i whipa opozycji w Izbie Lord�w). Spotkania frakcji odbywaj� si� czasem nawet dwa razy w tygodniu. W por�wnaniu z frakcj� parlamentarn� u konserwatyst�w Parlamentarna Partia Pracy � PLP stanowi cia�o o wiele bardziej wp�ywowe politycznie. """" " R�wnie� przedstawiciele zasiadaj�cy w Parlamencie z ramienia innych partii tworz� frakcje. Obok Liberalnych Demokrat�w na cotygodniowych spotkaniach zbiera si� wsp�lna frakcja parlamentarna partii nacjonalistycznych szkockiej i walijskiej. Deputowani organizuj� si� ponadto na gruncie parlamentarnej przynale�no�ci frakcyjnej w partyjne komisje resortowe (party committe-es) w rodzaju komisji finans�w, handlu i przemys�u, spraw zagranicznych i Commonwealthu itp. W obu g��wnych partiach tworzy si� po oko�o 20 tego typu cia�. VIII. ORGANY PARLAMENTU ORGANY KIEROWNICZE IZB Na pierwsze miejsce w�r�d organ�w Parlamentu wysuwa si� instytucja spikera Izby Gmin. Tradycja ustrojowa tego urz�du rozwija si� nieprzerwanie od 1377 r. Wybierany przez zasiadaj�cych w izbie przedstawicieli hrabstw i uprzywilejowanych miast, zawsze spo�r�d rycerstwa, spiker a� do XVII stulecia by� przede wszystkim zaufanym monarchy. Do dzisiaj, na mocy utartego zwyczaju, spiker nowo wybranej izby zwraca si� do kr�lowej o aprobat� dla swej osoby. Pierwotna 19 lojalno�� spikera wobec monarchy uleg�a wskutek wielowiekowej ewolucji zasadniczemu przeobra�eniu. W konsekwencji dzisiaj pozostaje on oficjalnym reprezentantem izby w jej stosunkach z Koron�, Izb� Lord�w i innymi organami w�adzy. Wsp�cze�nie spiker wybierany jest spo�r�d deputowanych do Izby Gmin. Prawo wysuni�cia kandydatury praktyka parlamentarna przyznaje rz�dowi. Po konsultacjach z opozycj� i uzyskaniu akceptacji ze strony wszystkich ugrupowali w izbie, zg�asza on stosowny wniosek celem przeg�osowania. Sta�o si� og�lnie akceptowan� zasad�, �e spiker raz wybrany przez izb� danej kadencji jest ponownie wybierany w kolejnych kadencjach. W ten spos�b sw�j urz�d sprawuje do przej�cia na emerytur� lub do�ywotnio. Jako deputowany do Izby Gmin nadal wykonuje swoje powinno�ci wobec okr�gu wyborczego. Poniewa� natura sprawowanego urz�du poch�ania wiele czasu, spiker poleca sprawy zwi�zane z obs�ug� wyborc�w deputowanemu z s�siedniego okr�gu. Od 1728 r. datuje si� tradycja uznaj�ca, �e podstawow� zasad� okre�laj�c� ustrojowy status spikera jest ca�kowita apolityczno�� tego urz�du. Oznacza to, �e przy wykonywaniu codziennych obowi�zk�w spikera, mimo �e jest cz�onkiem jednej z partii, obowi�zuje �cis�a bezstronno��. W zwi�zku z tym nigdy nie przemawia on jako pose� na forum izby, nie bierze udzia�u w g�osowaniu9. Kandyduj�c ponownie w wyborach powszechnych spiker dystansuje si� od programowych spor�w kampanii wyborczej i wyst�puje jako �spiker ubiegaj�cy si� o ponowny wyb�r". Neutralno�� urz�du oznacza rezygnacj� z udzia�u w �yciu politycznym. Rzutuje to r�wnie� na sfer� �ycia prywatnego, nakazuj�c spikerowi zaprzestanie bywania w klubach politycznych, ograniczenie kontakt�w z kolegami-deputowanymi z ramienia w�asnej partii, a nawet zwyczaj sto�owania si� poza jadalni� Izby Gmia Szczeg�lny status spikera wyra�a tak�e wysokie uposa�enie (np. w 1991 r., ��cznie z parlamentarn� diet�, wynios�o 61 791 funt�w), mieszkanie w Pa�acu Westminsterskim oraz godno�� para i emerytura po odej�ciu ze stanowiska. 9 Wyj�tek polegaj�cy na obowi�zku oddania g�osu przez spikera stanowi sytuacja, w kt�rej na skutek r�wnego rozk�adu g�os�w w izbie (tied vote) nie mo�e doj�� do rozstrzygni�cia poddanej pod g�osowanie kwestii. Nawet w�wczas spiker stara si�, aby oddany przez niego �glos rozstrzygaj�cy" (casting voie) nie zamyka� sprawy ostatecznie. 20 Przewodniczenie obradom izby to centralna funkcja spikera, kt�rej donios�o�� ustrojowa wysuwa si� przed obowi�zki reprezentacyjne urz�du. Spiker wyposa�ony jest w szerokie uprawnienia proceduralno--porz�dkowe. Czuwa m.in. nad przestrzeganiem norm proceduralnych izby i dokonuje ich wyk�adni; odracza posiedzenia izby; decyduje o kolejno�ci zabierania g�osu. Wykonuj�c uprawnienia dyscyplinuj�ce debat�, mo�e wymieni� z nazwiska deputowanego naruszaj�cego jej zasady, a nawet wykluczy� go z posiedzenia. Do zada� spikera nale�y tak�e mianowanie przewodnicz�cych niekt�rych komisji parlamentarnych i zarz�dzanie wybor�w uzupe�niaj�cych. Ponadto spiker decyduje, czy projekt ustawy ma charakter finansowy, co ma znaczenie o tyle istotne, �e okre�la zakres udzia�u Izby Lord�w w pracach nad tym projektem. Rozstrzyga tak�e o wniesieniu pod obrady izby skargi o naruszenie immunitetu poselskiego. Wreszcie spiker z urz�du przewodniczy ka�dej z czterech komisji do spraw granic okr�g�w wyborczych (Boundary Commission�), a tak�e Konferencji Spikera. Do zast�powania spikera w przewodniczeniu obradom izby upowa�nieni s�: przewodnicz�cy Komisji Bud�etowej (Chairman of Ways and Mean�) i dwaj jego zast�pcy. Przewodnicz�c obradom izby spiker korzysta z pomocy urz�dnik�w parlamentarnych nie b�d�cych deputowanymi. Nale�y do nich sekretarz Izby Gmin (Clerk ofthe House ofCommons), kt�ry spe�nia funkcj� doradcy i konsultanta w zakresie prawa, praktyki i procedury parlamentarnej. Z kolei stra�nik parlamentarny � Serjeant-at-Arms odpowiedzialny jest za utrzymanie porz�dku 5 zachowanie bezpiecze�stwa na terenie izby. Nosi on te� w ceremonialnym pochodzie symbol w�adzy spikera � podarowan� przez monarch� bu�aw�. W czasie sesji spoczywa ona na parlamentarnym stole (tobie of the House) usytuowanym po�rodku sali obrad przed fotelem spikera dla wskazania, �e przewodniczy on obradom. Od kwietnia 1992 r. Izbie Gmin przewodniczy � jako 155 z kolei spiker � pani Betty Boothroyd, pierwsza kobieta na tym urz�dzie. Dla podkre�lenia wagi sprawowanych funkcji spiker przebiera si� w ciemn� tog� przetykan� z�oceniami � bia�� trefion� peruk�. Na mocy przyj�tej w 1660 r. normy regulaminowej posiedzeniom Izby Lord�w przewodniczy z urz�du lord kanclerz (Lord Chancellor). 21 B�d�c spikerem izby wy�szej lord kanclerz jest r�wnocze�nie cz�onkiem gabinetu kieruj�cym resortem sprawiedliwo�ci,..apanadton�jwy�-szym funkcjonariuszem pa�stwowym angielskiego s�downictwa. Urz�d lorda kanclerza jest symbolem powi�za� i wzajemnego oddzia�ywania na siebie wszystkich trzech w�adz, tak charakterystycznego dla ustrojowego mechanizmu w systemie parlamentarnym. Kandydata do sprawowania tej funkcji rekomenduje premier, jednak bez obowi�zku konsultowania si� w tej kwestii z izb�. W por�wnaniu ze spikerem Izby Gmin lord kanclerz jako przewodnicz�cy Izby Lord�w ma o wiele mniejszy zakres obowi�zk�w. Honorowo pojmowane rygory dyskusji zwalniaj� go od przestrzegania porz�dku obrad, przywo�ywania m�wc�w do porz�dku, kierowania dyskusj�, udzielania g�osu. Taki pasywny model przewodniczenia sprowadza rol� lorda kanclerza do czynno�ci ceremonialno-protokolar-nych, takich jak og�aszanie decyzji izby, wynik�w g�osowania, mianowanie sekretarzy izby itp. Jako spiker izby wy�szej lord kanclerz zasiada w trakcie przewodniczenia jej obradom na usytuowanej przy ko�cu g��wnej osi sali posiedze� kanapie, tradycyjnie nazywanej woolsack10. Z ty�u za nim z�o�ona jest bu�awa (srebrny buzdygan ze z�oconymi ornamentami d�ugo�ci oko�o 1,5 m) symbolizuj�ca w�adz� monarchy, na mocy kt�rej izba zbiera si� na sesje. Jako wysoki rang� cz�onek gabinetu, kt�ry cz�sto i aktywnie uczestniczy w debatach i g�osowaniach na terenie izby, lord kanclerz nie jest zwi�zany rygorem apolityczno�ci. Zwalnia te� sprawowany urz�d w Izbie Lord�w wraz z ust�pieniem rz�du. W razie nieobecno�ci lorda kanclerza, w przewodniczeniu obradom zast�puje go kt�ry� z czterech zast�pc�w. Pod wzgl�dem historycznej tradycji i parlamentarnego protoko�u w �cis�ym zwi�zku z urz�dem lorda kanclerza pozostaj� ponadto urz�dnicy izby: sekretarz Parlamentu (Clerk ofParliament�) oraz wype�nia- 1� Woolsack (dosl. w�r we�ny) � rodzaj kanapy czy te� wielkiego pufa wype�nionego we�n� i obleczonego r�wnie� we�nianym, purpurowego koloru okryciem. Wykonywany by� pocz�tkowo z we�ny angielskich owiec, zgodnie z tradycj� datuj�c� si� od czas�w �redniowiecznych, kiedy handel we�n� stanowi� g��wne �r�d�o bogactwa kraju i symbol jego prosperity. Obecnie woolsack wykonywany jest z we�ny pochodz�cej z kraj�w Commonwealthu. jacy wa�ne obowi�zki ceremonialne parlamentarny wo�ny (Gentleman Usher of the Black Rod). Wsp�cze�nie odpowiada on przede wszystkim za bezpiecze�stwo i porz�dek na terenie izby. KOMISJE PARLAMENTARNE T^;i% Obydwie izby powo�uj� z�o�ony system komisji. Obecnie mo�na wyr�ni� pi�� typ�w komisji: 1) Komisj� Ca�ej Izby; 2) komisje specjalne; 3) komisje podstawowe; 4) komisje wsp�lne; 5) komisje projekt�w ustaw prywatnych. Nadrz�dna formu�a organizuj�ca dzia�alno�� tych cia� parlamentarnych przyjmuje posta� wspomnianej ju� zasady konstytucyjnej. Nakazuje ona, aby sk�ad komisji wjzbie Gmin odzwierciedla� uk�ad partyjny na forum izby. ^ Komisja Ca�ej Izby (Committee of the Whole House). Praktyka powo�ywania takich komisji ma miejsce w obydwu izbach. W takim wypadku dana izba nadal obraduje jako plenum, jednak dzieje si� to przy odformalizowanej procedurze. Nie wymagane jest tu �uorum, istnieje mo�liwo�� zabierania g�osu wi�cej ni� jeden raz w tej samej sprawie. Komisja Ca�ej Izby obraduje te� bez udzia�u spikera, kt�rego w Izbie Gmin zast�puje przewodnicz�cy Komisji Bud�etowej, w Izbie Lord�w za� pierwszy zast�pca lorda kanclerza � przewodnicz�cy do spraw komisji (Chairman of Committee�), wybierany przez izb� na pocz�tku ka�dej sesji i z urz�du kieruj�cy pracami ka�dej komisji w izbie. Rezygnacja z przewodnictwa spikera w obradach Komisji Ca�ej Izby wywodzi si� z tradycji ustrojowej datuj�cej si� od czas�w, gdy spiker Izby Gmin jako zaufany monarchy kr�powa� swoj� obecno�ci� swobod� dyskusji w izbie. W Izbie Lord�w procedura obrad plenarnych w formie Komisji Ca�ej Izby stosowana jest dla rozpatrywania prawie wszystkich projekt�w ustaw publicznych. W Izbie Gmin powy�szy tryb obrad rezerwowany jest dla ustaw o du�ej donios�o�ci konstytucyjnej i podejmowany zostaje tylko na wniosek. ^ Komisje specjalne (select committee�). Rola ich polega generalnie na badaniu okre�lonych odcink�w polityki pa�stwowej, a tak�e prowadzeniu dochodze� we wskazanych sprawach. W ramach tak zakre�lonych kompetencji komisje specjalne maj� prawo podejmowania czyn- :�� 22 23 no�ci �ledczych, wzywania �wiadk�w, tworzenia podkomisji i zlecania im podejmowania dochodze� w terenie, wyst�powania o udost�pnienie dokument�w. Post�powanie przed komisjami specjalnymi w trakcie przes�ucha� jest jawne. Po zako�czeniu czynno�ci w konkretnej sprawie komisje przedk�adaj� izbie publiczne raporty. Sk�adaj� tak�e sprawozdania okresowe dotycz�ce ich dzia�alno�ci rutynowej. Dzia�ania podejmowane przez komisje specjalne przynosz� Parlamentowi i opinii spo�ecznej informacje o wielu donios�ych faktach z �ycia publicznego. W Izbie Lord�w nie wyst�puj� ograniczenia dotycz�ce liczby cz�onk�w komisji, podczas gdy w Izbie Gmin liczba cz�onk�w komisji ograniczona jest og�lnie do 15 deputowanych, a w przypadku resortowych komisji specjalnych � do 11. Komisje specjalne w Izbie Gmin powo�ywane s� na czas kadencji Parlamentu. Ich cz�onkowie dokonuj� wyboru swoich przewodnicz�cych, kt�rymi mog� zosta� deputowani zar�wno spo�r�d partii rz�dz�cej, jak i opozycji. W Izbie Lord�w przewodnicz�cych komisji wybiera ca�a izba. Dla sprawowania kontroli nad rz�dem Izba Gmin tworzyfl4/esor-towych komisji specjalnych (departmental select committees). S� to komisje: Rolnictwa, Obrony, O�wiaty, Nauki i Sztuki, Zatrudnienia, Energii, Ochrony �rodowiska, Spraw Zagranicznych, Zdrowia, Spraw Wewn�trznych, Handlu i Przemys�u, Ubezpiecze� Socjalnych, Transportu oraz Skarbu i Administracji Pa�stwowej. Ponadto w oparciu o kryterium terytorialne dzia�aj�: Komisja ds. Szkockich i Komisja ds. Walijskich. W�r�d pozosta�ych, nieresortowych komisji specjalnych, powo�ywane s�: Komisja Rachunk�w Publicznych, Komisja ds. Poselskich Przywilej�w, Komisja Selekcyjna, Komisja Regulaminowa, Komisja ds. Parlamentarnego Komisarza, a tak�e Komisja ds. Ustawodawstwa Europejskiego. Ich dzia�alno�� dotyczy b�d� spraw wewn�trznych izby, b�d� wybranych, szczeg�lnie istotnych aspekt�w dzia�alno�ci pa�stwowej. W Izbie Lord�w z kolei funkcjonuj�cdwie}du�e komisje specjalne: Komisja ds. Wsp�lnot Europejskich oraz Komisja Nauki i Technologii. Powo�uj� one po kilkana�cie podkomisji. Tworzy si� tak�e komisje specjalne ds. poszczeg�lnych zagadnie� ustawodawstwa prywatnego oraz wewn�trznych problem�w izby. Wreszcie, obowi�zki z tytu�u wype�niajtiiajgrzezjzb� Lord�w funkcji najwy�szego s�du apelacyjnego J \ wykonuj� dwie specjalne komisje izby: Komisja Odwo�awcza (Appeal 'Committee) \ Komisja Apelacyjna (Appdlate Committee). J^ Komisje podstawowe (standing committees') jako instytucje pojawi�y si� na trwa�e w Parlamencie na pocz�tku obecnego stulecia. Zadania komisji podstawowych zwi�zane s� przede wszystkim z funkcj� ustawodawcz� Parlamentu. Polegaj� one na rozpatrywaniu projekt�w ustaw publicznych, kierowanych do komisji na okre�lonym etapie post�powania ustawodawczego. W zale�no�ci od zada� zlecanych komisjom podstawowym w Izbie Gmin tworzone s�: 1) zwyczajne komisje podstawowe; 2) komisje podstawowe drugiego czytania; 3) komisje ds. prowincji Zjednoczonego Kr�lestwa oraz 4) specjalne komisje podstawowe. Quorum w komisji wynosi 17 os�b lub 1/3 jej cz�onk�w, wy��czaj�c przewodnicz�cego. Do pe�nienia tej funkcji spiker wyznacza deputowanych spo�r�d wyselekcjonowanej wcze�niej grupy�Panelu Przewodnicz�cych (Chairmen's Panel). Liczebno�� poszczeg�lnych komisji podstawowych r�ni si� w zale�no�ci od ich rodzaj�w. W zwyczajnych komisjach podstawowych (ordinary standing committees) waha si� od 16 do 50 cz�onk�w, za� w powo�ywanych na etapie drugiego czytania procedury ustawodawczej komisjach podstawowych drugiego czytania (second reading committees) � odpowiednio mi�dzy 20 a 80. Nominacji cz�onk�w komisji dokonuje Komisja Selekcyjna, zawsze w odniesieniu do konkretnego projektu ustawy. Komisje podstawowe, z wyj�tkiem komisji ds. prowincji, nie maj� w�asnych nazw, lecz oznaczane s� kolejnymi literami alfabetu tworz�c np. Komisj� Podstawow� A, B, C itd. Wtrakcie sesji tworzy si�zwykle do 10 komisji tego rodzaju. Jako cia�a powo�ywane tylko do rozpatrywania konkretnego projektu ustawodawczego komisje podstawowe nie maj� oznaczonej kadencji. Obrady komisji podstawowych s� z zasady jawne. Wa�nym ogniwem systemu komisji podstawowych s� komisje o w�a�ciwo�ci ograniczonej do terytorium jednej z prowincji Zjednoczonego Kr�lestwa. Projekty ustaw tycz�ce Szkocji kierowane s� do trzech komisji podstawowych. Wielka Komisja Szkocka (Scottish Grand Committee) rozpatruje w szczeg�lno�ci za�o�enia projekt�w ustaw odsy�anych do niej na etapie drugiego czytania, preliminarze bud�etowe oraz inne sprawy o wy��cznie szkockim charakterze. Jej sk�ad tworz� deputowani ze wszystkich 72 szkockich okr�g�w wybor- 24 25 czych. Regulamin przewiduje mo�liwo�� odbywania spotka� komisji tak�e w stolicy Szkocji, Edynburgu. Pozosta�e sprawy tej prowincji rozpatruj�, posiadaj�ce status zwyczajnych komisji podstawowych, dwie komisje szkockie. Projekty regulacji prawnych odnosz�ce si� do pozosta�ych prowincji kierowane s� do Wielkiej Komisji Walijskiej (Welsh Grand Committee) � obraduj�cej w sk�adzie 38 pos��w z okr�g�w walijskich