KANCELARIA SEJMU Biuro Informacyjne Andrzej Zięba •'• •voH J f PARLAMENT WIELKIEJ BRYTANH '*, v. "-i- .:L•' ••.&? #' Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1994 Redakcja naukowa serii: TADEUSZ MOŁDAWA BIBLIOTEKA Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego ul. Nowy Świat 69, 00-046 Warszawa lei. 20-03-81 w. 295, 296 3- 60&; © Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 1994 ISBN 83-7059-094-2 Wydawnictwo Sejmowe Redaktor: Magdalena Iżykowska Przygotowanie do druku: zespół Druk: Zespól Poligrafii i Mikrofilmowania Warszawa, marzec 1994 SPIS TREŚCI I. Historia parlamentaryzmu brytyjskiego ............ IŁ Konstytucyjna pozycja Parlamentu .............. ffl. Normy parlamentarne ..................... IV. Struktura Parlamentu ..................... V. System wyborczy ....................... VI. Status członków Parlamentu ................. VIL Grupy parlamentarne ..................... VIII. Organy Parlamentu ...................... K. Zasady działania Parlamentu ................. X. Funkcja ustawodawcza .................... XL Parlament a inne organy władzy ................ XE. Aparat pomocniczy Parlamentu ................ Wyniki wyborów powszechnych do Izby Gmin w latach 1966-1992 Podstawowa literatura ........................ 5 7 8 10 12 14 17 19 27 31 37 41 43 47 1^i^——^—i^—•i^—ii^^-^^^^^^^^^^^^^^^™ Łłf*~' IfWsfct IIMUMiaUfCaa. \ MamM JiLm- <^tn^ tf^Utoty WlfaWf 1 i1 d y-wt-W-fr/;**1'*' . ^w**^** w-*** ~ ^r* ^f/"*^. r/j pU wUtffc-ww™ *^w^(V wWw^A " f ^ d/T^ŁMriftov / f ."... UMO\ w- I. fflSTORIA PARLAMENTARYZMU BRYTYJSKIEGO Światowy prestiż ustrojowy parlamentu brytyjskiego kształtował się w toku długotrwałej ewolucji historycznej. Tę szczególną pozycję legislatywy Zjednoczonego Królestwa wśród przedstawicielstw innych państw odnotował już w 1865 r. znany brytyjski polityk John Bright, nazywając ją „matką parlamentów". Współczesny Parlament brytyjski wywodzi się ze zgromadzenia dygnitarzy przy dworze królewskim pod nazwą Kuria Królewską(Cu-~nćnRegiś), a w szczególności z wyodrębnionej z czasem Wjejkiej Rady (Magnum Consilium). Za datę powstania Parlamentu przyjmuje się rok ,, j i 1265. Od tej pory bowiem Wielka Rada przestała być zjazdem feudałów \($tiM,\ i przekształciła się w organ reprezentacji wszystkich uprzywilejowanych stanów: baronów, rycerstwa i mieszczan. W tym samym czasie zaczęto stosować sam termin „parlament" na określenie rozszerzonej rady. Dopiero jednak w ciągu XryjJCV_slulecia Parlament angielski osiągnął postać organizacyjną, która w głównym zarysie-przetrwała po dzień dzisiejszy. Angielska, a później brytyjska praktyka konstytucyjna wniosły do doróBorparlamentaryźmiriwiatowego wiele znaczących rozwiązań, które zaważyły na kształcie nowożytnego parlamentu. Do takich należy zasada dwuizbowości. Przyjęta w dobie średniowiecznego parlamentaryzmu angielskiego, różniła się od reguły organizacyjnej kontynentalnych zgromadzeń stanowych. W Europie kontynentalnej bowiem poszczególne stany obradowały oddzielnie, a w tym samym czasie w izbie ^ niższej Parlamentu angielskiego zasiadały obok siebie stanjjzlachecki (/ i mieszczański. Również czynne prawo wyborcze opierało się w Anglii _ 3 G/WiLme ^praynateżności stanowej, ale na cenzusie majątkowym. Te właśnie O/mWA-' kfoi^lćooać <^(jmMcu c^jis uf/Yolfąli/ rm\j „, (f 5 (U IH^M^B^^^H^^HI^^^^^^^^^H^^M^H^^^MHB^^^^^HBBKi^^H^^^^ (oEwtafci IdJtiJtfybwtyz^ | /ewtanww/-v&4USbb foi^ttoC^l 1 J1 d L - Uoi^kcW c&wu/źtiL c*su im^Aa/ m^ .„. fffófffC fOfijUltó AwmJW/-}/ ^\^/m/^Ju *JW!ftMfa. zasady bez istotnych zmian zostały przyjęte u podstaw modelowych założeń, nie uznającego różnic stanowych, parlamentaryzmu doby klasycznej1. "~ Przy podejmowaniu uchwal dwuizbowy Padament angielski proce-dował na gruncie zasady kolejnego rozpatrywania sprawy przez obie izby, dla których z czasem przyjęły się nazwy: w odniesieniu do izby niższej — Izba_Gmin (House ofCommons), a_dq izby wyższej — Izba lordów (House ofLords). Odmienność praktyki angielskiej polegała na tym, iż w zgromadzeniach stanowych każdy stan obradował i podejmował uchwały oddzielnie i niejako równolegle, niezależnie od obrad innych stanów. Także i procedura kolejnego debatowania sprawjjrzez izby znalazła w katalogu^asa^djiailamentaryzmu klasycznego trwałe miejsćeT' Od XV w. rozwijała się w Anglii instytucja mandatu poselskiego jako reprezentacji narodowej. Wcześniejsze rozwiązania wzorowane na konstrukcjach cywilistycznych funkcję przedstawiciela pojmowały jako pełnomocnictwo, udzielone delegatowi przez jego mocodawców w prowincji, do podejmowania działań" ściśle określonych w instrukcjach. Wydane w 1406 r. przepisy prawa regulujące tryb powoływania posłów do Izby Gmin zapoczątkowały ewolucję, która doprowadzić miała do przyjęcia w XVIII stuleciu instytucji wolnego mandatu poselskiego. Od tej pory poseł mógł głosować według swobodnego uznania, zatem nie będąc jak dawniej skrępowany instrukcją, kiedy to reprezentował wyłącznie partykularne, a nie ogólnonarodowe interesy swojego kraju. f Ponadto średniowieczny Parlament angielski rozwinął instytucjonalne formy kontroli nad działalnością królewskich doradców. Zwłaszcza instytucja impeachment (postawienia w stan oskarżenia) stworzyła zalążki przyszłej odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. W Parlamencie epoki średniowiecza wykształcone zostały także podstawy instytucji nietykalności poselskiej. Odnotowane w historycznym przekroju instytucje i procedury ustrojowe weszły 1 Za klasyczny parlamentaryzm uchodzi model systemu rządów postulowany w angielskiej (a później brytyjskiej) i francuskiej doktrynie konstytucyjnej XVII i XVIII stulecia. #vz^e Ł fowv/w4 - fofa Q K^L ^ E-frJ* - ~!l^ Ą Uk - do kanonu parlamentaryzmu klasycznego. Stały się jegoJSlarami^ajfid-ni^eśnie przyniosły Anglii zasłużoną reputację ojczyzny nowożytnego, parlamentu. H. KONSTYTUCYJNA POZYCJA PARLAMENTU _PQ2ycjęJParlamentu wśród innych instytucji ustroju państwowego określa jedna z koronnych zasad brytyjskiej konstytucji — suwerenność Parlamentu. Normatywnie mamy tu do czynienia z konstytucyjnym modelem nadrzędnej roli czy supremacji Parlamentu. W tym sensie system brytyjski nie może być utożsamiany z monteskiuszo-wską teorią trójpodziału władzy. Podstawowe zadanie podziału władz brytyjski model oparty na supremacji Parlamentu jednak spełnia. Historycznie idea suwerenności Parlamentu służyła bowiem właśnie równoważeniu przez ten organ władzy monarchy. Współcześnie za sprawą ustrojowej tradycji tej idei Parlament uznawany jest za forum podejmowania najważniejszych decyzji państwowych, wypracowanych przez polityczny mechanizm podziału władzy między partię rządzącą a opozycję. Najszerszy rozgłos i najbardziej rozbudowaną teoretycznie postać nadał doktrynie suwerenności Parlamentu profesor prawa konstytucyjnego w Oxfordzie Albert Venn Dicey (1835-1922). Rozróżniał on suwerenność w ujęciu politycznym i prawnym. Jeżeli podmiotem suwerenności politycznej był ogół wyborców, to suwerenność prawna była atrybutem Parlamentu. Jako suweren w znaczeniu prawnym Parlament osiągnął pozycję organu niczym nie ograniczonego w procesie tworzenia prawa. W konsekwencji Parlament może dowolnie kształtować system prawa niezależnie od tego, czy chodzi o zmianę prawa stanowionego (statute law), czy precedensowego (case law). Oznacza to także, że żaden inny organ państwowy, np. sąd, nie może kwestionować roli Parlamentu i ogłaszać ustawy za nieważne. W myśl tradycyjnej formuły ustrojowej„króla w Parlamencie" pełnię funkcji prawotwórczej brytyjska legislatywa osiąga przy udziale: monarchy, Izby Lordów i Izby Gmin._Z_j)rawnegQ punktu widzenia traktowana jest zatem jako instytucja trójsegnentowa, |te '.. ": •:%• %Ź^Ł. :±1L • '-y • ''-JŁ . •'&' w której na mocy normy konstytucyjnej pierwszoplanowa rola przypada obecnie Izbie Gmin. Współcześnie trójczłonowa struktura legislatywy Zjednoczonego Królestwa demonstrowana jest przy okazji doniosłych uroczystości państwowych, takich jak otwarcie sesji Parlamentu. Symboliczna jedność wszystkich trzech składników Parlamentu osiągnięta zostaje proceduralnie w Izbie Lordów. Do sali obrad Izby Lordów przybywają zwołane na nową sesję Gminy, aby wspólnie wysłuchać wygłaszanej przez królową mowy tronowej. Współcześnie pozycja Parlamentu jako prawnego suwerena uległa daleko idącej transformacji. W sferze normatywnej tradycyjną wykładnię zasady suwerenności Parlamentu osłabiają i modyfikują przepisy Ustawy o Wspólnotach Europejskich z 1972 r. Najistotniejszy z nich przyznaje prymat ustawodawstwu Wspólnoty w przypadku kolizji z normami prawa krajowego Wielkiej Brytanii. Również w sferze praktyki konstytucyjnej nowoczesny system partyjny zmodyfikował zakładany przez suwerenność Parlamentu stosunek podporządkowania rządu legislatywie. Za sprawą unii personalnej pokrywają się składy kierownictwa partii rządzącej i gabinetu. Właśnie gabinet, opierający się na poddanej ścisłej dyscyplinie partyjnej większości parlamentarnej, przejmuje na siebie zadanie jednolitego kierowania polityką państwa. W tych warunkach ustawodawstwo jest opracowywane w gabinecie, a zadaniem Parlamentu jest przyjęcie projektu. Odbywa się to oczywiście na gruncie demokratycznych procedur parlamentarnych, gwarantujących udział zinstytucjonalizowanej opozycji. W konsekwencji proces ustawodawczy—jako działanie niezwykle złożone proceduralnie i politycznie—musi uwzględniać występowanie takich faktów ustrojowych jak opinia publiczna, większość parlamentarna i stanowisko sądów. , III. NORMY PARLAMENTARNE Z gwarantowanej przez przywilej parlamentarny reguły autonomii Parlamentu wynika prawo legislatywy do określenia swojego trybu pracy oraz struktury. Większość takich przepisów współczesne parla- menty zamieszczają w swoich regulaminach. W Wielkiej Brytanii normy rządzące wewnętrznym życiem Parlamentu opierają się, podobnie jak inne ogniwa porządku konstytucyjnego, na logice konstytucji nie-skodyfikowanej2. Dlatego, tak jak w skali państwa, tak samo i w wymiarze parlamentarnym, przepisy nie przyjęły postaci jednej kompleksowej regulacji prawnej w obrębie każdej z izb. Przepisy odnoszące się do funkcjonowania Parlamentu zawarte są w normach prawa konstytucyjnego (ustawy, zasady prawa precedensowego) i w konwenansowych normach konstytucyjnych. Normy parlamentarne wynikają ponadto z postanowień regulaminowych stałych (standing order s) oraz z przejściowych, przyjętych na czas sesji — postanowień regulaminowych sesyjnych (sessional orderś), a wreszcie z konwenansów parlamentarnych (parliamen-tary comentionś). Najważniejsze reguły organizujące funkcjonowanie izb publikowane są w odrębnych dla każdej z nich rejestrach „Joumals of the House". W odniesieniu do norm parlamentarnych rolę autorytatywnej wykładni — analogiczną do tej, jaką wobec norm konstytucyjnych odgrywają ustalenia doktryny — wypełnia głośne dzieło Tomasa Erskine Maya pt. Traktat o prawie, przywilejach, postępowaniu i zwyczajach Parlamentu (1844). Wielokrotnie od tamtego czasu aktualizowany, Traktat jest współcześnie oceniany jako „zbiorowa mądrość urzędników izby", będąca nadal „Biblią" procedury parlamentarnej3. Wśród wymienionych norm poważną rolę odgrywają zwłaszcza postanowienia regulaminowe. Obie izby uchwalają odrębne zbiory po- 2 Brytyjski porządek konstytucyjny nie zna przyjętego w Europie kontynentalnej pojęcia konstytucji w znaczeniu ustawy zasadniczej wyposażonej w normy o najwyższej mocy prawnej, określającej podstawy organizacji politycznej społeczeństwa. System podstawowych urządzeń organizacji państwowej oraz wzajemne relacje między nimi w warunkach brytyjskich regulują konstytucyjne normy prawa stanowionego (statme law); konstytucyjne normy prawa precedensowego (case law) oraz konwenansowe normy konstytucyjne (corwentions of the constitution), a także ustalenia nauki zawarte w renomowanych podręcznikach prawa konstytucyjnego. Konstytucja Wielkiej Brytanii przyjmuje zatem postać konstytucji w znaczeniu materialnym. Zawarte w niej normy prawne nie posiadają mocy nadrzędnej i występują w powiązaniu z (nie mającymi charakteru prawa) normami konwenansowymi. 3 Zob. O. McDonald, Parliamenl ot Work. Methuen, London 1989, s. 9. stanowień. W Izbie Gmin ich rejestr liczy ponad sto. Uchwalane są w formie rezolucji i obowiązują do czasu ich zmiany lub odwołania. W obu izbach bezsporne i zweryfikowane przez praktykę minionej sesji sessional orders uzyskują prolongatę w pierwszym dniu nowej sesji. Standing i sessional orders regulują tylko niektóre zagadnienia proceduralne, przede wszystkim związane z ustalaniem porządku obrad, sposobem głosowania wniosków, formą debaty, regułami odraczania posiedzeń i zasadami zamknięcia dyskusji. Znaczące uzupełnienie do porządku regulaminowego izb wnoszą niepisane zasady praktyki — konwenanse parlamentarne, uformowane na historycznej przestrzeni sięgającej niekiedy XVI w. Współczesna praktyka w Izbie Gmin często opiera się na regułach stanowionych przez spikera (Speaker) w trakcie przewodniczenia obradom. IV. STRUKTURA PARLAMENTU Legislatywa Zjednoczonego Królestwa, jak już była mowa, swoją strukturą nawiązuje do tradycji ustrojowej i stanowi w myśl idei „króla w Parlamencie" konstrukcję trój segmentową. Zasadniczy korpus Parlamentu tworzą jednak dwie izby — Izba Lordów (House of Lordś) i Izba Gmin (House of Commons). Z punktu widzenia klasycznych kanonów systemu parlamentarnego Izba Lordów wypełnia tradycyjne funkcje izby wyższej, podczas gdy Izba Gmin po dziś dzień określana jest oficjalnie jako izba niższa. W historycznym rozwoju wzajemne odniesienia między obiema izbami podlegały daleko idącym przeobrażeniom. Jako nominalnie wyższa, Izba Lordów ewoluowała z pozycji hegemona wobec Izby Gmin, poprzez etap zrównoważonych wpływów (balance ofpower) aż do obecnej roli — drugorzędnego składnika legislatywy. Współcześnie Izba Gmin bez wątpienia stanowi centralny ośrodek władzy parlamentarnej. Jej przewaga została ostatecznie przypieczętowana w przepisach ustaw o Parlamencie z 1911 i 1949 r. Sposób wyłaniania Izby Lordów odbiega od kanonów demokratycznych i opiera się na zasadach dziedziczenia i mianowania. Wedle 10 danych z 1992 r. prawo zasiadania w izbie miało 1211 parów, z tego 777 lordów dziedzicznych, 26 lordów duchownych, 20 lordów prawa i 386 lordów dożywojtnichi Najbardziej zróżnicowana jest kategoria lordów dziedzicznych (hereditary peerś). Tworzą ją parowie Anglii, Szkocji, Wielkiej Brytanii i Zjednoczonego Królestwa. Parowie Anglii i Szkocji wywodzą się z czasów sprzed zawiązania unii realnej obu królestw z 1707 r. Tytuł para Wielkiej Brytanu nadawany był w okresie między unią z 1707 r. "azawarcieinunii z Irlandią z 1800 r. Tytuł dziedziczony z nadania po tej ostatniej dacie to paLZJednoczonego Królestwa. Ustawa o parostwie z 1963, r. wprowadziła możliwość zrzeczenia się dziedzicznego tytułu lordowskiego (np. dla zasiadania w Izbie Gmin). Przepisy tej ustawy przyznawały również ^zj^kinijko^iejtom — jteiedziczkom tytułu para — prawo zasiadania w Izbie Lordów. W przypadku kobiet dziedziczenie tytułu lordowskiego nie było równoznaczne z prawem zasiadjnia w Izbie, Lojdó.\y. Wyłomu w tej praktyce dokonała ustawa o parostwie dożywotnim z_L958 r., przyznając prawo do zasiadania w izbie kobietom piastującym" godność para dożywotniego. I tak np. w sesji parlamentarnej 1987/88 na ogólną liczbę 1198 parów, kobiety zajmowały 68 foteli w Izbie Lordów, w tym 20 jako dziedziczki tytułu lordowskiego i 48 legitymujących się parostwem dożywotnim. Lordami_duchownymi (spiritual lords) są hierarchowie Kościoła _ąngl^J5SEego^» aicybiskupL Lantejrtiury_ LYortcu, biskupi JLondynu, Durham i Winchesteru. Do grupy tej należy ponadto 21 innych^bisku-"pów anglikańskich zasiadających w Izbie tylko w okresielprawowania urzędu i powoływanych w kolejności starszeństwa. « Lordowjejjrawa (lords ofappeai potocznie law lords) powoływa-mJjąTprźez monarchę na mocy ustaw o sądownictwie apelacyjnym z~1876Tl877 r. lilianowani ;są dożywotnio spośród doświadczonych praktyków wymiaru sprawiedliwości, do wypełniania funkcji sądowych izby. "~"~"~———'•—— ' Ostatnią kategorię parów tworzą 10nJo>^ dożywotni (life peerś). Godność tę wprowadziła odnotowana ustawa ż-4958.^. Otrzymują ją, po rekomendacji premiera, z mianowania monarchy, kobiety i mężczyźni zasłużeni w życiu publicznym państwa. 11 fc .-"*"' ' ^ *^ ~*y orraWo UM\>**V*lf dodoMbwM*- ^ ^ ^^offaMWfy0 • l 'In*! rba Gmin jest remgientacja pochodzącą w całości z wyborów powszechnych. Spośróc(65j)deputowanych (Members ofParliament— MP) tworzących to zgromadzenie, 524 reprezentuje okręgi wyborcze Anglii; 38 Walii; 72 to przedstawiciele Szkocji, a 17 — Północnej Irlandii. Po wyborach powszechnych do Izby Gmin z kwietnia 1992 r., w jej składzie zasiada m.ia 60 kobiet, 3 czarnoskórych parlamentarzystów! 3 Dochodzenia azjatyckiego. " ' u# (J57 jsoitosajcjmfc V. SYSTEM WYBORCZY Dziedziczny i dożywotni charakter członkostwa w Izbie Lordów sprawia, iż w Wielkiej Brytanii termin „powszechne wybory parlamentarne" oznacza w istocie wybory do Izby Gmin. Wybory powszechne (general election) są aktem o dużej doniosłości ustrojowej. W ich wyniku zostaje wyłoniona nie tylko większość w Izbie Gmin, ale także szef rządu, którym zostaje lider zwycięskiej partii. --;- Warunki funkcjonującego w Zjednoczonym Królestwie systemu dwóch partii dominujących — Partii Konserwatywnej (Conservative Party) i Partii Pracy (Labour Party) — przesądzają o tym, że wybór Izby Gmin jest równocześnie procesem wyboru partii rządzącej. To wzajemne zazębianie się systemów wyborczego i partyjnego prowa^ ćfzTdo tego, że brytyjskie prawo wyborcze dostosowane jest do modelu dwupartyjnego. Co więcej, przepisy wyborcze stwarzają korzystne warunki dla dwóch najsilniejszych partii, sprzyjając tym samym zasadzie dwupartyjności. Zwłaszcza podział mandatów na podstawie większości względnej (zwykłej), sprzężony z koncepcją jednomanda-towego okręgu wyborczego, skutecznie preferuje obydwie wielkie partie, dyskryminując jednocześnie partie „trzecie". Po stronie zalet brytyjskiego systemu wyborczego odnotujmy, że jest to system prosty, zrozumiały dla wyborcy. Jest to także, co podkreśla doktryna prawa konstytucyjnego, system zapewniający wysoki poziom stabilności rządów. Prawo wyborcze do Izby Gmin reguluje ustawa o przedstawicielstwie narodu z 1989 r. Czynne prawo wyborcze posiadają osoby 12 olUa L«W*Wj/. legitymujące się obywatelstwem Commonwealthu4 bądź Republiki Irlandii, jeżeli ukończyły 18 lat i zamieszkują na terytorium Wielkiej Brytanii. Spełnienie tych warunków stanowi podstawę wpisu do rejestru wyborców, prowadzonego z urzędu w każdym okręgu wyborczym i aktualizowanego jesienią (10 października) każdego roku. Odnotowane wymogi, przy podwyższonej granicy wieku do 21 lat, stanowią podstawę przyznania biernego prawa wyborczego. Do zarejestrowania kandydatury na deputowanego wymagany jest /p/j^J, ponadto wniosel(dwócn)wyborców, figurujących w rejestrze głosują- « ' "J" * ^-j^. ^^ . . X"" > •'—-v . _ _ _ > _ _ . -w r _ i J _. cych w danym ok~ręgu, podpisany prze^s^ii^w)^rców1_Każdy__:> J(QOQ kandydat sldada kaucję wyborcząw wysokośc^p^^funtów^ która jest r zwracana w przypadku otrzyniajiia^c^liajmniej 5 proc, oddanych ** głosów. Wśród kategorii obywateli wyłączonych z czynnego prawa wyborczego brytyjski ustawodawca wymienia członków Izby Lordów, osoby odbywające karę pozbawienia wolności, skazanych w ciągu minionych 5 lat za korupcję i nadużycia wyborcze, oraz osoby wyłączone przez jislawodawstwo o zdrowiu psychicznym. Z biernego prawa wyborczego do Izby Gmin nie mogą korzystać: bankruci, osoby, które odbywały karę pozbawienia wolności powyżej l roku, duchowieństwo kościołów: anglikańskiego, szkockiego, irlandzkiego i rzymskokatolickiego, parowie oraz osoby wyszczególnione w ustawie z 1975 r. o uznaniu za niezdolnych do zasiadania w Izbie Gmin (House ofCommons Disąuali-ficationAct,l915). ^^G^S ; Wybory odbywają się w(651Jednomandatowych okręgach, w których wyborcy głosują bezpośrednio na deputowanego do Izby Gmia Zasady podziału na okręgi wyborcze określają przepisy ustaw z 1949 i 1958 r. o rozdziale miejsc do IzbyjGmin. Naich'podstawie powołuje się cztery stałe graniczne komisje państwowe ^oundary Commissionś) dla Anglii, Irlandii Północnej, Szkocji i Walii. Dokonuj ą one nie rzadziej niż raz na 15 lat przeglądu granic i liczebności okręgów 4 Terniin „obywatel Commonwealthu" obejmuje następujące kategorie osób: obywateli brytyjskich; obywateli Brytyjskich Terytoriów Zależnych; obywateli krajów członkowskich Commonwealthu oraz obywateli brytyjskich stale przebywających za granicą. Do tej ostatniej kategorii nie odnosi się wymóg zamieszkiwania na terytorium Zjednoczonego Królestwa. ,,,.., , '..,.,., 13 •:1 wyborczych w celu zapewnienia zbliżonej siłj^psyf^Wy-brany^do Izby Gmin zostaje ten Kandydat, który otrzymai(zwykłą większość głosowy) Frekwencja wyborcza w trakcie wyborów z i^STT; wyniosła175,Tproc., a w ostatnich wyborach z 1992 r. — 76,9 proc. uprawnionych do głosowania. Udział w wyborach nie jest obowiązkowy. Okresowe przeglądy prawa wyborczego, pod kątem wprowadzenia nieodzownych zmian, dokonywane są na forum Konferencji Spikera (Speaker's Conference). Jest to obradująca pod przewodnictwem spikera komisja parlamentarna, której skład osobowy odzwierciedla układ paSyny w izbie. Wnioski prac komisji kierowane są do premiera w formie listu spikera. W praktyce parlamentarnejJOCw. Konferencja Spikera została zwołana pięciokrotnie, w tym ostatni raz w 1978 r. VI. STATUS CZŁONKÓW PARLAMENTU - , .'S Na status członków Parlamentu ma wpływ przede wszystkim odnotowana już instytucja wolnego mandatu poselskiego. Czyniąc z deputowanego reprezentanta całego narodu, zwalnia go od obowiązku wypełniania instrukcji wyborców. Konstrukcja ta nie osłabia bynajmniej bezpośredniej więzi deputowanego z wyborcami, która zwłaszcza w warunkach brytyjskich jest silna. Rejestr funkcji publicznych i stanowisk, których dotyczy zakaz łączenia (incompatibilitas) z mandatem w Izbie Gmin, zawarty w ustawie z 1975 r. o uznaniu za niezdolnych do zasiadania w Izbie Gmin, obejmuje około 90 stanowisk. Można wśród nich przykładowo wskazać urzędników służby cywilnej administracji państwowej, niektórych urzędników zarządu lokalnego, sędziów, zawodowych wojskowych, funkcjonariuszy policji, osoby prowadzące kancelarie prawne, obywateli brytyjskich wybranych do zgromadzeń parlamentarnych innych państw nie będących członkami Commonwealthu itp. 5 Po przeprowadzonej w 1983 r. korektorze granic okręgów, średnia liczba uprawnionych do głosowania przypadających na dany okręg wynosiła (wg danych z 1990 r.) dla: Anglii — 69 600; Irlandii Północnej — 66 500; Szkocji — 54 700 i Walii — 50 000. 14 Większość postanowień normujących status prawnoustrojowy parlamentarzystów i izb in corpore pochodzi ze zbioru praw i immunitetów określanego jako parlamentarny przywilej (parliamentary pri-vilege). Z formalnoprawnego punktu 6w parliamentary priyilege uznawany jest w brytyjskiej doktrynie prawa konstytucyjnego za szczególny rodzaj prawa (special kind of law), do którego wykładni i egzekucji uprawniony jest Parlament, ale którego normy uznawane są za część prawa krajowego. Treść zbioru tworzą zasady przyjęte przez obydwie izby z intencją stworzenia gwarancji skutecznego wykonywania konstytucyjnych funkcji i ochrony poszczególnych parlamentarzystów, jak i izb jako takich przed naciskami z zewnątrz. Niektóre ze zbioru norm parliamentary privilege mają charakter przepisów ustawowych. Większość jednak przyjęta została w postaci wspólnych rezolucji obydwu izb bądź postanowień spikera. t: Sam termin parliamentary privilege współczesna doktryna prawa konstytucyjnego ocenia krytycznie uznając go za nieadekwatny i proponuje, aby w jego miejsce przyjąć określenie „prawa i immunitety"6. Katalogi owych „praw i immunitetów" w obu izbach są tak dalece zbliżone, iż w literaturze fachowej omawiane są łącznie. Mimo to, kiedy na początku kadencji Parlamentu spiker występuje do Korony o „wszystkie starodawne i niepodważalne przywileje", to czyni to tylko w imieniu Izby Gmin. Na czoło uprawnień wynikających z parliamentary privilege wysuwa się materia immunitetowa. W warunkach brytyjskich obejmuje ona zwłaszcza: zakaz aresztowania, zwolnienie od pełnienia funkcji przysięgłego, zwolnienie od obowiązku stawania w sądzie w charakterze świadka oraz zwolnienie od sprawowania funkcji szeryfa. Z przywileju parlamentarnego wywodzi się ponadto prawo izby do stwierdzenia ustania prawnych podstaw piastowania mandatu oraz do uznania mandatu za opóźniony. Ochrona praw parlamentarzystów należy do izby. Dla tego celu, a także dla ochrony autorytetu i godności izby, dysponuje ona katalogiem kar porządkowych, wymierzanych w zależności od 6 Obszerniejszą charakterystykę stanowiska doktryny zob. S. de Smith, Constitutional and Administrative Law, Penguin, London 1987, s. 326. 15 okoliczności bądź deputowanym, bądź osobom z zewnątrz, dopuszczającym się naruszenia przywileju czy też obrazy Parlamentu. Do najważniejszych obowiązków parlamentarzysty należy uczestniczenie w pracach izby. Z punktu widzenia kluczowych funkcji Parlamentu procedura parlamentarna gwarantuje członkom obydwu izb udział w działalności ustawodawczej, a także inicjowanie postępowania kontrolnego w izbie. W Izbie Gmin sporządzany jest rejestr interesów finansowych prowadzonych przez posłów, ponieważ ważnym zobowiązaniem parlamentarzysty jest złożenie oświadczenia o powiązaniu jego interesów finansowych z debatowaną sprawą. W razie gdy związek interesów finansowych deputowanego ze sprawą będącą w toku debaty jest aktualny oraz ma charakter bezpośredni i osobisty, wówczas oświadczenie deputowanego skutkuje jego wyłączeniem od głosowania. Od stycznia 1992 r. roczne pobory deputowanych zostały podniesione do wysokości 30 854 funtów. Równolegle podniesiono im fundusz na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem biura do wysokości 39 960 funtów. Ponadto deputowani otrzymują dodatki przeznaczone na: pokrycie kosztów podróży, zrekompensowanie wyższych kosztów utrzymania w Londynie, diety mieszkaniowe oraz inne nie przewidziane wydatki. O zwrot wydatków poniesionych w związku z uczestniczeniem w pracach izby, a także o zwrot kosztów podróży mogą występować członkowie Izby Lordów, którzy jednak diet nie otrzymują. • Formalna rezygnacja z mandatu w Izbie Gmin wiąże się z historycznie uzasadnioną procedurą. Od czasów rezolucji Gmin z 1623 r. obowiązuje norma, na mocy której deputowani do izby niższej nie mogą zrzec się mandatu. W tej sytuacji zamierzający zrezygnować z mandatu deputowany występuje do kanclerza skarbu (Chancellor ofthe Exche-guer) o mianowanie na jeden z historycznych urzędów tytularnych, z którymi współcześnie nie wiążą się ani żadne obowiązki ani wynagrodzenie. Ponieważ zasada ogólna zabrania funkcjonariuszowi administracji państwowej (z wyjątkiem członków rządu) zasiadania w Parlamencie — to przez fakt przyjęcia nominacji na wzmiankowany historyczny urząd tytularny deputowany zostaje pozbawiony mandatu. 16 ••j Q - oh>[*z CttóytraCyor^a bf*2»? f5*^"'! f™* ' ^ j^&^e-f-o^n^ *«««/**** H A- (ChiefWhip) zadania te wykonują, w obydwu głównych partiach, zastępca głównego whipa i 10-12 posłów sprawujących funkcje „młodszych whipów" (junior whips). Członkowie frakcji parlamentarnych podzieleni są na grupy po około 20-30 deputowanych, z których każda utrzymuje kontakt z jednym z whipów młodszych. Ważną rolę w kierowaniu frakcją parlamentarną partii rządzącej odgrywa lider Izby Gmin (leader ofthe House ofCommons). Jest to członek gabinetu ministrów, któremu powierza się misję czuwania nad realizacją rządowego programu ustawodawczego. Zastępuje on premiera podczas jego nieobecności w izbie i kieruje działalnością frakcji parlamentarnej. W Partii Konserwatywnej frakcję parlamentarną tworzy organ pod nazwą Komitet Konserwatywnych i Unionistycznych Deputowanych (Conservative and Unionist Members' Committee), znany powszechnie pod nazwą (od roku założenia) Komitet 1922. Zasiadający w nim szeregowi deputowani odbywają spotkania raz w tygodniu. Komitetowi przewodniczy deputowany nie wchodzący w skład rządu czy „gabinetu cieni", mianowany na tę funkcję przez lidera partii. Frakcja stanowi forum dyskusyjne, na którym jest uzasadniana i oceniana polityka kierownictwa partii. Mimo że Komitet 1922 nie jest upoważniony do podejmowania decyzji w przedmiocie polityki czy kontroli lidera ifrontbenchers, to jego opinie ważą na stanowisku konserwatystów wjzbie Gmin. W zależności od statusu ustrojowego Partii Konserwatywnej (rządząca czy opozycyjna) członkowie jej kierownictwa uczestniczą w spotkaniach frakcji parlamentarnej bądź na zaproszenie (dotyczy to ministrów, gdy partia sprawuje rządy) bądź z urzędu (odnosi się to do członków „gabinetu cieni", gdy partia znajduje się w opozycji). Konserwatywni członkowie Izby Lordów zbierają się na odrębnych, mniej sformalizowanych spotkaniach. W Labour Party frakcja parlamentarna nosi nazwę Parlamentarnej Partii Pracy (Parliamentary Labour Party — PLP). Jej skład tworzą łącznie labourzystowscy deputowani do Izby Gmin i labourzystowscy parowie. W posiedzeniach frakcji uczestniczą wszyscy jej członkowie wespół z członkami rządu. W okresach sprawowania władzy przez Labour Party, dla utrzymywania kontaktów między szeregowymi parla- 18 mentarzystami obu izb a rządem tworzy się tzw. Komitet Porozumiewawczy (Liaison Committee). Skład tego organu tworzą w połowie reprezentanci backbenchers z obu izb, a w drugiej — przedstawiciele rządu. Kiedy partia pozostaje w opozycji, frakcją parlamentarną kieruje Komitet Parlamentarny (Parliamentary Committee), określany również jako „gabinet cieni". Składa się on z ogółem 19 osób, z tym z 12 wybieranych na początku każdej sesji, a ponadto z lidera partii, przewodniczącego PLP, zastępcy lidera, głównego whipa w Izbie Gmin oraz trzech labourzystowskich parów (w tym lidera i whipa opozycji w Izbie Lordów). Spotkania frakcji odbywają się czasem nawet dwa razy w tygodniu. W porównaniu z frakcją parlamentarną u konserwatystów Parlamentarna Partia Pracy — PLP stanowi ciało o wiele bardziej wpływowe politycznie. """" " Również przedstawiciele zasiadający w Parlamencie z ramienia innych partii tworzą frakcje. Obok Liberalnych Demokratów na cotygodniowych spotkaniach zbiera się wspólna frakcja parlamentarna partii nacjonalistycznych szkockiej i walijskiej. Deputowani organizują się ponadto na gruncie parlamentarnej przynależności frakcyjnej w partyjne komisje resortowe (party committe-es) w rodzaju komisji finansów, handlu i przemysłu, spraw zagranicznych i Commonwealthu itp. W obu głównych partiach tworzy się po około 20 tego typu ciał. VIII. ORGANY PARLAMENTU ORGANY KIEROWNICZE IZB Na pierwsze miejsce wśród organów Parlamentu wysuwa się instytucja spikera Izby Gmin. Tradycja ustrojowa tego urzędu rozwija się nieprzerwanie od 1377 r. Wybierany przez zasiadających w izbie przedstawicieli hrabstw i uprzywilejowanych miast, zawsze spośród rycerstwa, spiker aż do XVII stulecia był przede wszystkim zaufanym monarchy. Do dzisiaj, na mocy utartego zwyczaju, spiker nowo wybranej izby zwraca się do królowej o aprobatę dla swej osoby. Pierwotna 19 lojalność spikera wobec monarchy uległa wskutek wielowiekowej ewolucji zasadniczemu przeobrażeniu. W konsekwencji dzisiaj pozostaje on oficjalnym reprezentantem izby w jej stosunkach z Koroną, Izbą Lordów i innymi organami władzy. Współcześnie spiker wybierany jest spośród deputowanych do Izby Gmin. Prawo wysunięcia kandydatury praktyka parlamentarna przyznaje rządowi. Po konsultacjach z opozycją i uzyskaniu akceptacji ze strony wszystkich ugrupowali w izbie, zgłasza on stosowny wniosek celem przegłosowania. Stało się ogólnie akceptowaną zasadą, że spiker raz wybrany przez izbę danej kadencji jest ponownie wybierany w kolejnych kadencjach. W ten sposób swój urząd sprawuje do przejścia na emeryturę lub dożywotnio. Jako deputowany do Izby Gmin nadal wykonuje swoje powinności wobec okręgu wyborczego. Ponieważ natura sprawowanego urzędu pochłania wiele czasu, spiker poleca sprawy związane z obsługą wyborców deputowanemu z sąsiedniego okręgu. Od 1728 r. datuje się tradycja uznająca, że podstawową zasadą określającą ustrojowy status spikera jest całkowita apolityczność tego urzędu. Oznacza to, że przy wykonywaniu codziennych obowiązków spikera, mimo że jest członkiem jednej z partii, obowiązuje ścisła bezstronność. W związku z tym nigdy nie przemawia on jako poseł na forum izby, nie bierze udziału w głosowaniu9. Kandydując ponownie w wyborach powszechnych spiker dystansuje się od programowych sporów kampanii wyborczej i występuje jako „spiker ubiegający się o ponowny wybór". Neutralność urzędu oznacza rezygnację z udziału w życiu politycznym. Rzutuje to również na sferę życia prywatnego, nakazując spikerowi zaprzestanie bywania w klubach politycznych, ograniczenie kontaktów z kolegami-deputowanymi z ramienia własnej partii, a nawet zwyczaj stołowania się poza jadalnią Izby Gmia Szczególny status spikera wyraża także wysokie uposażenie (np. w 1991 r., łącznie z parlamentarną dietą, wyniosło 61 791 funtów), mieszkanie w Pałacu Westminsterskim oraz godność para i emerytura po odejściu ze stanowiska. 9 Wyjątek polegający na obowiązku oddania głosu przez spikera stanowi sytuacja, w której na skutek równego rozkładu głosów w izbie (tied vote) nie może dojść do rozstrzygnięcia poddanej pod głosowanie kwestii. Nawet wówczas spiker stara się, aby oddany przez niego „glos rozstrzygający" (casting voie) nie zamykał sprawy ostatecznie. 20 Przewodniczenie obradom izby to centralna funkcja spikera, której doniosłość ustrojowa wysuwa się przed obowiązki reprezentacyjne urzędu. Spiker wyposażony jest w szerokie uprawnienia proceduralno--porządkowe. Czuwa m.in. nad przestrzeganiem norm proceduralnych izby i dokonuje ich wykładni; odracza posiedzenia izby; decyduje o kolejności zabierania głosu. Wykonując uprawnienia dyscyplinujące debatę, może wymienić z nazwiska deputowanego naruszającego jej zasady, a nawet wykluczyć go z posiedzenia. Do zadań spikera należy także mianowanie przewodniczących niektórych komisji parlamentarnych i zarządzanie wyborów uzupełniających. Ponadto spiker decyduje, czy projekt ustawy ma charakter finansowy, co ma znaczenie o tyle istotne, że określa zakres udziału Izby Lordów w pracach nad tym projektem. Rozstrzyga także o wniesieniu pod obrady izby skargi o naruszenie immunitetu poselskiego. Wreszcie spiker z urzędu przewodniczy każdej z czterech komisji do spraw granic okręgów wyborczych (Boundary Commissionś), a także Konferencji Spikera. Do zastępowania spikera w przewodniczeniu obradom izby upoważnieni są: przewodniczący Komisji Budżetowej (Chairman of Ways and Meanś) i dwaj jego zastępcy. Przewodnicząc obradom izby spiker korzysta z pomocy urzędników parlamentarnych nie będących deputowanymi. Należy do nich sekretarz Izby Gmin (Clerk ofthe House ofCommons), który spełnia funkcję doradcy i konsultanta w zakresie prawa, praktyki i procedury parlamentarnej. Z kolei strażnik parlamentarny — Serjeant-at-Arms odpowiedzialny jest za utrzymanie porządku 5 zachowanie bezpieczeństwa na terenie izby. Nosi on też w ceremonialnym pochodzie symbol władzy spikera — podarowaną przez monarchę buławę. W czasie sesji spoczywa ona na parlamentarnym stole (tobie of the House) usytuowanym pośrodku sali obrad przed fotelem spikera dla wskazania, że przewodniczy on obradom. Od kwietnia 1992 r. Izbie Gmin przewodniczy — jako 155 z kolei spiker — pani Betty Boothroyd, pierwsza kobieta na tym urzędzie. Dla podkreślenia wagi sprawowanych funkcji spiker przebiera się w ciemną togę przetykaną złoceniami ł białą trefioną perukę. Na mocy przyjętej w 1660 r. normy regulaminowej posiedzeniom Izby Lordów przewodniczy z urzędu lord kanclerz (Lord Chancellor). 21 Będąc spikerem izby wyższej lord kanclerz jest równocześnie członkiem gabinetu kierującym resortem sprawiedliwości,..apanadtonąjwyż-szym funkcjonariuszem państwowym angielskiego sądownictwa. Urząd lorda kanclerza jest symbolem powiązań i wzajemnego oddziaływania na siebie wszystkich trzech władz, tak charakterystycznego dla ustrojowego mechanizmu w systemie parlamentarnym. Kandydata do sprawowania tej funkcji rekomenduje premier, jednak bez obowiązku konsultowania się w tej kwestii z izbą. W porównaniu ze spikerem Izby Gmin lord kanclerz jako przewodniczący Izby Lordów ma o wiele mniejszy zakres obowiązków. Honorowo pojmowane rygory dyskusji zwalniają go od przestrzegania porządku obrad, przywoływania mówców do porządku, kierowania dyskusją, udzielania głosu. Taki pasywny model przewodniczenia sprowadza rolę lorda kanclerza do czynności ceremonialno-protokolar-nych, takich jak ogłaszanie decyzji izby, wyników głosowania, mianowanie sekretarzy izby itp. Jako spiker izby wyższej lord kanclerz zasiada w trakcie przewodniczenia jej obradom na usytuowanej przy końcu głównej osi sali posiedzeń kanapie, tradycyjnie nazywanej woolsack10. Z tyłu za nim złożona jest buława (srebrny buzdygan ze złoconymi ornamentami długości około 1,5 m) symbolizująca władzę monarchy, na mocy której izba zbiera się na sesje. Jako wysoki rangą członek gabinetu, który często i aktywnie uczestniczy w debatach i głosowaniach na terenie izby, lord kanclerz nie jest związany rygorem apolityczności. Zwalnia też sprawowany urząd w Izbie Lordów wraz z ustąpieniem rządu. W razie nieobecności lorda kanclerza, w przewodniczeniu obradom zastępuje go któryś z czterech zastępców. Pod względem historycznej tradycji i parlamentarnego protokołu w ścisłym związku z urzędem lorda kanclerza pozostają ponadto urzędnicy izby: sekretarz Parlamentu (Clerk ofParliamentś) oraz wypełnia- 1° Woolsack (dosl. wór wełny) — rodzaj kanapy czy też wielkiego pufa wypełnionego wełną i obleczonego również wełnianym, purpurowego koloru okryciem. Wykonywany był początkowo z wełny angielskich owiec, zgodnie z tradycją datującą się od czasów średniowiecznych, kiedy handel wełną stanowił główne źródło bogactwa kraju i symbol jego prosperity. Obecnie woolsack wykonywany jest z wełny pochodzącej z krajów Commonwealthu. jacy ważne obowiązki ceremonialne parlamentarny woźny (Gentleman Usher of the Black Rod). Współcześnie odpowiada on przede wszystkim za bezpieczeństwo i porządek na terenie izby. KOMISJE PARLAMENTARNE T^;i% Obydwie izby powołują złożony system komisji. Obecnie można wyróżnić pięć typów komisji: 1) Komisję Całej Izby; 2) komisje specjalne; 3) komisje podstawowe; 4) komisje wspólne; 5) komisje projektów ustaw prywatnych. Nadrzędna formuła organizująca działalność tych ciał parlamentarnych przyjmuje postać wspomnianej już zasady konstytucyjnej. Nakazuje ona, aby skład komisji wjzbie Gmin odzwierciedlał układ partyjny na forum izby. ^ Komisja Całej Izby (Committee of the Whole House). Praktyka powoływania takich komisji ma miejsce w obydwu izbach. W takim wypadku dana izba nadal obraduje jako plenum, jednak dzieje się to przy odformalizowanej procedurze. Nie wymagane jest tu ąuorum, istnieje możliwość zabierania głosu więcej niż jeden raz w tej samej sprawie. Komisja Całej Izby obraduje też bez udziału spikera, którego w Izbie Gmin zastępuje przewodniczący Komisji Budżetowej, w Izbie Lordów zaś pierwszy zastępca lorda kanclerza — przewodniczący do spraw komisji (Chairman of Committeeś), wybierany przez izbę na początku każdej sesji i z urzędu kierujący pracami każdej komisji w izbie. Rezygnacja z przewodnictwa spikera w obradach Komisji Całej Izby wywodzi się z tradycji ustrojowej datującej się od czasów, gdy spiker Izby Gmin jako zaufany monarchy krępował swoją obecnością swobodę dyskusji w izbie. W Izbie Lordów procedura obrad plenarnych w formie Komisji Całej Izby stosowana jest dla rozpatrywania prawie wszystkich projektów ustaw publicznych. W Izbie Gmin powyższy tryb obrad rezerwowany jest dla ustaw o dużej doniosłości konstytucyjnej i podejmowany zostaje tylko na wniosek. ^ Komisje specjalne (select committeeś). Rola ich polega generalnie na badaniu określonych odcinków polityki państwowej, a także prowadzeniu dochodzeń we wskazanych sprawach. W ramach tak zakreślonych kompetencji komisje specjalne mają prawo podejmowania czyn- :«• 22 23 ności śledczych, wzywania świadków, tworzenia podkomisji i zlecania im podejmowania dochodzeń w terenie, występowania o udostępnienie dokumentów. Postępowanie przed komisjami specjalnymi w trakcie przesłuchań jest jawne. Po zakończeniu czynności w konkretnej sprawie komisje przedkładają izbie publiczne raporty. Składają także sprawozdania okresowe dotyczące ich działalności rutynowej. Działania podejmowane przez komisje specjalne przynoszą Parlamentowi i opinii społecznej informacje o wielu doniosłych faktach z życia publicznego. W Izbie Lordów nie występują ograniczenia dotyczące liczby członków komisji, podczas gdy w Izbie Gmin liczba członków komisji ograniczona jest ogólnie do 15 deputowanych, a w przypadku resortowych komisji specjalnych — do 11. Komisje specjalne w Izbie Gmin powoływane są na czas kadencji Parlamentu. Ich członkowie dokonują wyboru swoich przewodniczących, którymi mogą zostać deputowani zarówno spośród partii rządzącej, jak i opozycji. W Izbie Lordów przewodniczących komisji wybiera cała izba. Dla sprawowania kontroli nad rządem Izba Gmin tworzyfl4/esor-towych komisji specjalnych (departmental select committees). Są to komisje: Rolnictwa, Obrony, Oświaty, Nauki i Sztuki, Zatrudnienia, Energii, Ochrony Środowiska, Spraw Zagranicznych, Zdrowia, Spraw Wewnętrznych, Handlu i Przemysłu, Ubezpieczeń Socjalnych, Transportu oraz Skarbu i Administracji Państwowej. Ponadto w oparciu o kryterium terytorialne działają: Komisja ds. Szkockich i Komisja ds. Walijskich. Wśród pozostałych, nieresortowych komisji specjalnych, powoływane są: Komisja Rachunków Publicznych, Komisja ds. Poselskich Przywilejów, Komisja Selekcyjna, Komisja Regulaminowa, Komisja ds. Parlamentarnego Komisarza, a także Komisja ds. Ustawodawstwa Europejskiego. Ich działalność dotyczy bądź spraw wewnętrznych izby, bądź wybranych, szczególnie istotnych aspektów działalności państwowej. W Izbie Lordów z kolei funkcjonującdwie}duże komisje specjalne: Komisja ds. Wspólnot Europejskich oraz Komisja Nauki i Technologii. Powołują one po kilkanaście podkomisji. Tworzy się także komisje specjalne ds. poszczególnych zagadnień ustawodawstwa prywatnego oraz wewnętrznych problemów izby. Wreszcie, obowiązki z tytułu wypełniajtiiajgrzezjzbę Lordów funkcji najwyższego sądu apelacyjnego J \ wykonują dwie specjalne komisje izby: Komisja Odwoławcza (Appeal 'Committee) \ Komisja Apelacyjna (Appdlate Committee). J^ Komisje podstawowe (standing committees') jako instytucje pojawiły się na trwałe w Parlamencie na początku obecnego stulecia. Zadania komisji podstawowych związane są przede wszystkim z funkcją ustawodawczą Parlamentu. Polegają one na rozpatrywaniu projektów ustaw publicznych, kierowanych do komisji na określonym etapie postępowania ustawodawczego. W zależności od zadań zlecanych komisjom podstawowym w Izbie Gmin tworzone są: 1) zwyczajne komisje podstawowe; 2) komisje podstawowe drugiego czytania; 3) komisje ds. prowincji Zjednoczonego Królestwa oraz 4) specjalne komisje podstawowe. Quorum w komisji wynosi 17 osób lub 1/3 jej członków, wyłączając przewodniczącego. Do pełnienia tej funkcji spiker wyznacza deputowanych spośród wyselekcjonowanej wcześniej grupy—Panelu Przewodniczących (Chairmen's Panel). Liczebność poszczególnych komisji podstawowych różni się w zależności od ich rodzajów. W zwyczajnych komisjach podstawowych (ordinary standing committees) waha się od 16 do 50 członków, zaś w powoływanych na etapie drugiego czytania procedury ustawodawczej komisjach podstawowych drugiego czytania (second reading committees) — odpowiednio między 20 a 80. Nominacji członków komisji dokonuje Komisja Selekcyjna, zawsze w odniesieniu do konkretnego projektu ustawy. Komisje podstawowe, z wyjątkiem komisji ds. prowincji, nie mają własnych nazw, lecz oznaczane są kolejnymi literami alfabetu tworząc np. Komisję Podstawową A, B, C itd. Wtrakcie sesji tworzy sięzwykle do 10 komisji tego rodzaju. Jako ciała powoływane tylko do rozpatrywania konkretnego projektu ustawodawczego komisje podstawowe nie mają oznaczonej kadencji. Obrady komisji podstawowych są z zasady jawne. Ważnym ogniwem systemu komisji podstawowych są komisje o właściwości ograniczonej do terytorium jednej z prowincji Zjednoczonego Królestwa. Projekty ustaw tyczące Szkocji kierowane są do trzech komisji podstawowych. Wielka Komisja Szkocka (Scottish Grand Committee) rozpatruje w szczególności założenia projektów ustaw odsyłanych do niej na etapie drugiego czytania, preliminarze budżetowe oraz inne sprawy o wyłącznie szkockim charakterze. Jej skład tworzą deputowani ze wszystkich 72 szkockich okręgów wybor- 24 25 czych. Regulamin przewiduje możliwość odbywania spotkań komisji także w stolicy Szkocji, Edynburgu. Pozostałe sprawy tej prowincji rozpatrują, posiadające status zwyczajnych komisji podstawowych, dwie komisje szkockie. Projekty regulacji prawnych odnoszące się do pozostałych prowincji kierowane są do Wielkiej Komisji Walijskiej (Welsh Grand Committee) — obradującej w składzie 38 posłów z okręgów walijskich z delegowanymi 5 posłami dodatkowymi spoza Walii, oraz do Komisji ds. Irlandii Północnej (Northern Ireland Committee). Rzadko powoływane są ostatnie z omawianej grupy komisji w Izbie Gmin, a mianowicie komisje podstawowe specjalne (special standing committees). Łączą one w sobie cechy komisji podstawowych (standing) i specjalnych (select) w ten sposób, że właściwa dla komisji podstawowych procedura ustawodawcza rozbudowana zostaje o możliwość przeprowadzenia pewnej liczby przesłuchań. Taki mieszany tryb stosuje się wówczas, gdy materia ustawodawcza odnosi się bądź do kwestii o wysokim stopniu społecznej złożoności, bądź do zupełnie nowej problematyki. Przewodniczącym komisji podstawowej specjalnej zostaje z urzędu szef odpowiedniej resortowo komisji specjalnej. Skład członkowski ustala Komisja Selekcyjna włączając do special standing committee pewną liczbę deputowanych zasiadających w podobnej komisji specjalnej. W Izbie Lordów funkcje komisji podstawowych spełnia Komisja Projektów Ustaw Publicznych (Public Bili Committee). ^'' Komisje wspólne (joint committees) ustanawia się w trakcie każdej sesji dla przeanalizowania bądź szczegółowej problematyki, bądź konkretnego projektu ustawy, a nawet pakietu projektów określonego typu (np. dotyczących nowelizacji czy usystematyzowania określonej gałęzi prawa). Projekty rozpatrywane są zwłaszcza pod kątem ich zasadności i jurydycznej poprawności. Członkowie komisji wybierani są w równej liczbie przez każdą z izb osobno. Zakres pełnomocnictw komisji, czas i miejsce jej spotkań, określane są w drodze porozumienia między izbami. Komisja wybiera spośród swego składu przewodniczącego. Sprawozdanie komisji wspólnej jest przedstawiane obydwu izbom. Jeżeli komisja rozpatruje projekt ustawy, wówczas sprawozdanie przedstawia się tej izbie, w której projekt został zgłoszony. Również izba, w której wykonano inicjatywę ustawodawczą, wnioskuje o skierowanie projektu do komisji wspólnej. 26 ^ Ostatnią grupę stanowią komisje projektów ustaw prywatnych (private bili committees). Ich ustrój, funkcje i procedura zależą od tego, czy skierowany do nich projekt obciążony jest sprzeciwem (opposed bili)11- W tym przypadku rozpatrywany jest przez komisję, która w Izbie Gmin obraduje w składzie 4 deputowanych powołanych przez Komisję Selekcyjną spośród parlamentarzystów nie mających żadnego interesu w sprawie. Postępowanie przed komisją przypomina wówczas kontradyktoryjną procedurę sądową, gdzie dochodzi do konfrontacji stron, tj. wnioskodawcy projektu i oponenta. Z kolei komisja dla postępowania niespornego składa się z przewodniczącego Komisji Budżetowej, wiceprzewodniczącego i 3 deputowanych wyznaczonych przez Komisję Selekcyjną. W Izbie Lordów komisje ds. rozpatrywania projektów obciążonych sprzeciwem składają się z 5 członków, a projekty nie kwestionowane rozpatruje jednoosobowo pehiiący funkcję zastępcy spikera Chairman of Committees. -,"jĄz'yj/óJM-1C?^- c^i ćh> ^o/\ftt'f 3/MM /ł l 1 IX. ZASADY DZIAŁANIA PARLAMENTU KADENCJA, ROZWIĄZANE PARLAMENTU Kadencja Parlamentu określona jest w ustawie o Parlamencie z 1911 r., która wytycza jej górną granicę czasową na 5 lat. Dla przedłużenia kadencji wymagana jest zgoda obydwu izb. W ostatnich dziesięcioleciach kadencję Parlamentu przedłużono dwukrotnie: w okresie I wojny światowej do 7 lat i 10 miesięcy oraz II wojny światowej do 9 lat i 7 miesięcy. W praktyce ustrojowej Parlament rozwiązywany jest zwykle przed upływem 5 lat W warunkach brytyjskich rozwiązanie Parlamentu stanowi normalny sposób zakończenia pełnomocnictw Izby Gmin i powoduje rozpisanie nowych wyborów powszechnych. 1! Za projekt obciążony sprzeciwem uważa się nie ten, który spotkał się ze sprzeciwem w Parlamencie, ale ten, wobec którego zainteresowana strona wniosła petycję, bądź też projekt, który rozpatruje przewodniczący Komisji Budżetowej w Izbie Gmin bądź w Izbie Lordów przewodniczący do spraw komisji. 27 T.-^-.-ss-r.- Prawnie decyzja o rozwiązaniu należy do prerogatyw monarchy. Zgodnie z normą konstytucyjną królowa podejmuje ją jednak tylko na wniosek premiera i ogłasza postanowienie o rozwiązaniu w formie proklamacji. Politycznie decyzja w tej sprawie należy do partii rządzącej. To jej lider — sprawujący urząd premiera — występuje z wnioskiem o rozwiązanie Parlamentu w momencie, który uznaje za najbardziej dogodny dla interesów wyborczych własnej partii. Sama formuła treściowa proklamacji gwarantuje przy tym ciągłość rządów parlamentarnych, gdyż w jej tekście — obok postanowienia o rozwiązaniu Parlamentu —znajdują się klauzule nakazujące rozpisanie nowych wyborów parlamentarnych i określające termin pierwszego posiedzenia nowego Parlamentu. SESJE : W ramach kadencji Parlament zbiera się na rocznych sesjach trwających — z przerwami na weekendy, okresy świąteczne i ferie — od listopada do października. Uroczystego otwarcia nowej sesji Parlamentu dokonuje królowa, która do zgromadzonych w sali Izby Lordów parlamentarzystów z obydwu izb wygłasza mowę tronową (Speech from the Throne) będącą w istocie programem polityki rządu na najbliższy rok. W trakcie sesji izby obradują na posiedzeniach, których Gminy odbywają około 168 w roku, zaś Izba Lordów 150. Sesję parlamentarną kończy instytucja prorogacji, czyli odroczenia sesji (prorogation) uroczyście ogłaszana parlamentarzystom z obydwu izb w sali Izby Lordów, również w formie królewskiej proklamacji. Zakończenie sesji przerywa bieg wszystkich prac nad nie ukończonymi projektami ustaw publicznych. Przerwa między sesjami trwa około tygodnia. POSIEDZENIA IZB Posiedzenia plenarne w obydwu izbach rozpoczynają się w godzinach popołudniowych, gdyż przed południem zbierają się komisje. Izba Gmin obraduje od poniedziałku do czwartku w godz. 14.30 - 22.30, a nierzadko obrady te przeciągają się do północy i dłużej. W piątki, dla umożliwienia deputowanym powrotu na wieczór do ich okręgów wy- 28 borczych, izba obraduje w godz. 9.00 - 15.00. Izba Lordów regularnie obraduje od wtorku do czwartku oraz w większość poniedziałków. W te dni posiedzenia izby rozpoczynają się o godz. 14.30 bądź 15.00. W wyjątkowych przypadkach, kiedy izba zbiera się w piątki, jej obrady rozpoczynają się o godz. 11.00. a s: v': Znane brytyjskiej praktyce parlamentarnej wyłączenia jawności obrad należą do wyjątkowych rzadkości. Wyrazem zasady jawności jest udział publiczności obecnej na galeriach w obydwu izbach w trakcie ich obrad plenarnych. W latach siedemdziesiątych zapoczątkowane zostały transmisje radiowe z obrad Parlamentu, a telewizyjne w latach osiemdziesiątych. Od 1909 r. ukazuje się w charakterze oficjalnego organu Parlamentu wydawnictwo „Hansard"12, w którym publikowane są dzienne i tygodniowe sprawozdania z posiedzeń obydwu izb. Pierwszoplanową rolę w ustaleniu porządku obrad odgrywają w obydwu izbach przedstawiciele parlamentarnych instancji partyjnych. W Izbie Gmin tygodniowy i dzienny porządek obrad powstaje z udziałem obydwu głównych whipów — ze strony partii rządzącej i opozycji. Taka droga osiągania wspólnych stanowisk określana jest jako procedura uzgodnień „za fotelem spikera" (arrangements „behind the Speaker's chair"). Przyjęty w tym trybie tygodniowy porządek obrad podaje do wiadomości każdego czwartku lider Izby Gmin. Deputowani otrzymują także druki informujące o dziennym porządku obrad (Order Paper). Każdego tygodnia w piątek rano posłowie otrzymują od głównego whipa program prac izby na przyszły tydzień. Zawiadomienie o tym (nosi także nazwę „whip") zawiera oznaczenie skali ważności poszczególnych punktów programu obrad wyrażone podkreśleniami (od l do 3 linii), a ponadto określa wagę obecności posła w trakcie debaty jako: oczekiwanej (reguested); koniecznej (necessa-ry) i bezwzględnej (essential). W trakcie rutynowych posiedzeń Parlamentu frekwencja jest jednak niska. Na ponad 1200 parów uprawnionych do uczestniczenia w obradach Izby Lordów średnia obecność w przekroju roku wynosi około 320 parów. Również guorum w izbie jest niskie i wynosi 3 osoby. Ustalona 12 Nazwa wydawnictwa pochodzi od nazwiska rodziny księgarzy i wydawców, która już od XIX w. publikowała wydawnictwa parlamentarne. 29 "& ;.V, przez praktykę proceduralną norma przyjmuje, zwłaszcza w kwestiach materii ustawodawczej, że przy frekwencji poniżej 30 osób posiedzenie winno być odroczone. O wysokiej absencji na forum Izby Gmin przesądzają obciążenia deputowanych wynikające bądź z członkostwa w komisjach, bądź ze zobowiązań wobec okręgu wyborczego. W trakcie ważnych debat na sali posiedzeń izby obecnych jest nieraz 20 deputowanych. Notabene sala posiedzeń liczącej 651 posłów Izby Gmin zapewnia miejsca siedzące dla 437 spośród nich. Quorum w izbie na mocy praktyki wynosi 40 deputowanych. Większość nieobecnych na forum obrad przebywa jednak w obrębie Pałacu Westminsterskiego. Stąd też za sprawą rygorów dyscypliny partyjnej, jej rzecznicy — whipowie potrafią, przy rozstrzygających debatach i głosowaniach, w ciągu krótkiego czasu zwołać potrzebną liczbę posłów do sali obrad plenarnych. Wspólne dla obu izb reguły rządzące debatą plenarną stanowią, iż jej uczestnicy przemawiają z miejsca w którym siedzą, zabierają głos tylko jeden raz w danej sprawie, oraz że ich wystąpienia są wygłaszane a nie czytane. Odmiennie w obydwu izbach adresowane są wystąpienia dyskutantów. Parowie kierują swoje przemówienie do kolegów z izby, podczas gdy w Izbie Gmin deputowani zwracają się do spikera. Ponadto pragnący zabrać głos deputowany musi zasygnalizować swój zamiar spikerowi, która to czynność określana jest jako „złapanie oka spikera". Głosowanie w obydwu izbach odbywa się według bardzo zbliżonej procedury, w której decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów. Izba głosuje pod przewodnictwem spikera, który ogłasza również rezultat głosowania. Jest to rodzaj głosowania imiennego, przeprowadzanego w trybie voting in divisions. Głosuje się tutaj w ten sposób, że deputowani opuszczają salę obrad: głosujący „za" (aye) przez drzwi po prawej stronie spikera; głosujący „nie" (no) drzwiami lewymi. O samym podziale głosujących przesądza w warunkach brytyjskiej praktyki ustrojowej logika dyscypliny partyjnej w Parlamencie. Głosy są obliczane przez 4 urzędników i 4 deputowanych (po dwóch z każdej strony sali). Oficjalny rejestr głosujących — Division Lists — jest ogłaszany następnego dnia w wydawnictwie „Hansard". Głosowanie w trybie vo-ring in dMsions trwa około 10 minut, a izba odbywa w sesji 200-300 tego typu głosowań. 30 Zasadnicza różnica proceduralna dotyczy statusu przewodniczącego w poszczególnych izbach. O ile wiemy rygorowi apolityczności spiker Izby Gmin nie bierze udziału w głosowaniu (wyjąwszy przypadek tzw. głosu rozstrzygającego — casting vote), o tyle lord kanclerz bierze czynny udział w głosowaniach Izby Lordów. X. FUNKCJA USTAWODAWCZA Materię ustawodawczą tworzy w porządku prawnym Wielkiej Brytanii kilka typów ustaw. Wśród odpowiadających im projektów najpowszechniejsze są projekty ustaw publicznych (public billś)13. Dotyczą one spraw o znaczeniu ogólnym i kierowane są do nie ograniczonego kręgu adresatów. Projekty ustaw publicznych wnoszone przez parla-mentarzystę-członka rządu noszą nazwę projektów rządowych (go-vernmet billś). Z kolei projekty ustaw publicznych zgłaszane z inicjatywy ustawodawczej szeregowych parlamentarzystów (backbencherś) określane są jako projekty posłów „prywatnych" (private member's billś). Celem tych ostatnich jest bądź regulacja drażliwych społecznie kwestii, Tjądź zasygnalizowanie potrzeby zmiany prawa w kwestiach Bardziej szczegółowych. Zupełnie czym innym są projekty ustaw prywatnych (private billś). Dotyczą regulacji o bardziej partykularnym kręgu oddziaływania. Ustawodawstwo tego typu normuje status prawny poszczególnych korporacji, organizacji gospodarczych czy jednostek lokalnych takich jak władze miasta, hrabstwa, zarząd portu itp. Niekiedy przedmiotem ustawodawstwa prywatnego są kwestie bardziej szczegółowe w rodzaju małżeństwa, naturalizacji, rozwodu czy statusu stanowego. Dwa pozostałe typy projektów inicjują szczególne odmiany ustawodawstwa publicznego. Uchwalone projekty ustaw finansowych (mo-ney billś) tworzą w istocie specyficzny rodzaj ustaw publicznych, nor- 13 W tłumaczeniach polskiej literatury fachowej dość powszechnie przyjmuje się, że termin „bili" oznacza projekt ustawy, zaś „act" ustawę. Dla określenia tej ostatniej stosowany jest również termin „statute". Historycznie określał on raczej ustawodawczy dorobek całej sesji Parlamentu. W tym kontekście statut by! zbiorem ustaw. 31 mujących sprawy finansów państwa. Ich specyfikę określa, obok treści, odmienna procedura legislacyjna. Przewiduje ona wykonanie inicjatywy ustawodawczej tylko w Izbie Gmin oraz ogranicza zakres udziału Izby Lordów w pracach nad money bills, pozbawiając ja prawa sprzeciwu wobec stanowiska Izby Gmia Projekty ustaw mieszanych (hybrid bills) z kolei wprowadzają ustawodawstwo typu publicznego, które w określonych warunkach normuje prawa osób prywatnych czy korporacji. Zwykle formę ustawodawstwa mieszanego przyjmują regulacje prawne dotyczące robót publicznych o zasięgu lokalnym, np. budowy mostu czy tunelu, w tym gruntów prywatnych przeznaczonych pod budowę. Na ogół z inicjatywą hybrid bills występuje rząd. Porządek prawny Wielkiej Brytanii formalnie nie zna żadnych rzeczowych ograniczeń' inicjatywy ustawodawczej Parlamentu. Jednak wśród odnotowanych typów ustawodawstwa znakomita większość — bo ponad 70 na blisko 100 rocznie uchwalanych ustaw — przypada na ustawy publiczne przyjmowane z inicjatywy rządowej. Każdy z wyodrębnionych typów ustawodawstwa uchwalany jest w trybie odbiegającym od pozostałych, mimo to możliwe jest wyróżnienie uniwersalnych, zbliżonych stadiów procesu ustawodawczego. Występują też zasadnicze podobieństwa w procedurze ustawodawczej obydwu izb. Najczęściej, a zarazem w najbardziej rozbudowanej strukturalnie formie, stosowana jest procedura rozpatrywania rządowych projektów ustaw publicznych. Oficjalne wniesienie projektu ustawy pod obrady izby poprzedzają, zwłaszcza kiedy projekt odnosi się do spraw o dużej doniosłości publicznej, wytworzone przez praktykę formy konsultacji. Zarys postulowanych regulacji prawnych publikowany jest w dokumencie rządowym nazywanym „Białą księgą" (White Paper), a następnie jest przedstawiany Parlamentowi dla uzyskania wstępnej oceny. Innego rodzaju opracowanie rządowe pod nazwą „Zielonej księgi" (Green Paper) zawiera zbiór bardziej luźnych propozycji ustawodawczych i kierowane jest do społeczeństwa w celu zapoznania się ze stanowiskiem różnych kręgów opinii publicznej. Zasadniczy tryb uchwalania ustawy — prezentowany tutaj na przykładzie procedury stosowanej w Izbie Gmin — obejmuje sześć podstawowych stadiów: 1) pierwsze czytanie; 2) drugie czytanie; 3) skierowa- 32 w t projektu pod obrady komisji; 4) rozpatrzenie sprawozdania komisji; 5) trzecie czytanie; 6) promulgacja ustawy przez monarchę. Pierwsze czytanie (first reading} jest w istocie formalnym wykonaniem prawa inicjatywy ustawodawczej. Prawnie obowiązuje tutaj zasada równorzędności izb, zgodnie z którą projekt (z wyjątkiem money bills) może zostać zgłoszony w którejkolwiek z nich. W praktyce jednak przeważająca większość projektów, w tym zwłaszcza rządowych, inicjowana jest w Izbie Gmin. W trakcie drugiego czytania (second reading) izba debatuje nad kluczowymi założeniami i celami projektu. Na tym etapie izba podejmuje decyzję o poddaniu rozpatrywanego projektu bardziej szczegółowej analizie. Istnieje też możliwość skrócenia procedury ustawodawczej, kiedy izba odsyła projekt do komisji drugiego czytania. Badanie projektu na forum second reading committee kończy się wnioskiem o przyjęcie bądź odrzucenie projektu. W normalnym trybie ustawodawczym izba na posiedzeniu plenarnym uchwala na zakończenie drugiego czytania wniosek o skierowanie projektu pod obrady komisji. Rozpatrywanie projektu przez komisję {committee stage) odbywa się z reguły w komisjach podstawowych. Rzadko na tym etapie projekty kierowane są do komisji specjalnych. W przypadkach zaś gdy projekt dotyczy materii konstytucyjnej, jego rozpatrywaniem na etapie committee stage zajmuje się Komisja Całej Izby. Dokonywana tutaj szczegółowa i drobiazgowa analiza tekstu dotyczy kolejnych artykułów projektu. W trakcie obrad komisji zgłoszonych zostaje większość poprawek. Projekt z wniesionymi poprawkami powraca na forum izby w stadium kolejnym — rozpatrywania sprawozdania komisji (report stage}. Teraz przedmiotem obrad stają się wyłącznie proponowane przez komisję poprawki, nie zaś—jak to miało miejsce w poprzednim etapie — poszczególne artykuły projektu. Izba może ponadto wnosić dalsze poprawki zgłoszone w trakcie plenarnej debaty. Celem debaty trzeciego czytania (third reading} jest dokonanie ostatecznego przeglądu projektu, bez możności wnoszenia istotnych, merytorycznych poprawek. Po akceptacji poprawionego i uzgodnionego tekstu, projekt kierowany jest do Izby Lordów. 33 :>3SŁ:-.-3$.-* - i*.Vv""'^'Ł-'v" Projekt w Izbie Lordów przechodzi, jak już wspomniano, przez podobne stadia ustawodawcze jak w izbie niższej. Pierwsze czytanie inicjuje bądź przesłanie projektu przez Izbę Gmin (jak to odnotowano powyżej), bądź wykonanie inicjatywy ustawodawczej w Izbie Lordów. Procedura w izbie wyższej nie zna instytucji komisji drugiego czytania ani komisji podstawowych. Na etapie committee stage trafia on pod obrady Komisji Całej Izby. Po przejściu przez kolejne stadia, projekt, który został zgłoszony w Izbie Lordów jest kierowany do Izby Gmin, a stamtąd po zaaprobowaniu do królowej. Projekt zaś, który wpłynął z izby niższej, a następnie został przyjęty w Izbie Lordów, przesyłany jest również do królowej w celu uzyskania sankcji królewskiej (royal assent). Kiedy dochodzi do rozbieżności między izbami na tle proponowanych przez drugą izbę zmian, wówczas izba, która uchwaliła projekt, może owe postulowane zmiany: odrzucić, zaakceptować bądź negocjować. W ostatnim przypadku powołuje się wspólną komisję do rozpatrzenia rozbieżności. Przy braku porozumienia, kiedy Izba Lordów odrzuca (wyjąwszy money bills) projekt ustawy, Izba Gmin na mocy ustaw o Parlamencie z 1911 i 1949 r. może ponownie uchwalić, w nowej sesji projekt ustawy w nie zmienionym brzmieniu. Przyjęty w ten sposób projekt zostanie, niezależnie od stanowiska Izby Lordów, promulgowa-ny przez monarchę. Opatrzone sankcją królewską ustawy publikowane są następnie przez Sekretariat Parlamentu (Parliament Office), a bezpośrednio odpowiedzialnym za ogłoszenie tekstu ustawy jest sekretarz Parlamentu. W ścisłym związku z uprawnieniami ustawodawczymi Parlamentu pozostają akty ustawodawstwa delegowanego (delegated legisla-tion). W myśl idei suwerenności Parlamentu nie jest on ograniczony ani co do zakresu uprawniert, które może na mocy ustaw przekazywać, ani też co do zakresu podmiotów, którym uprawnienia prawotwórcze przekazuje. Większość aktów ustawodawstwa delegowanego (nazywanego w doktrynie brytyjskiej również „ustawodawstwem podporządkowanym" — secondary legislation) nosi zróżnicowane nazwy: orders in council, regulations, rules i określana jest zbiorowym pojęciem statutory Instruments, oznaczającym: „akty normatywne z upoważnienia ustawy i czerpiące z tego upoważnienia moc 34 Tryb ustawodawczy v Schemat rozpatrywania projektów ustaw publicznych (publlc bills) Gabinet „Zielona księga" „Biała księga" Padamentarzyści obydwu izb - członkowie Gabinetu Izba Gmin I czytanie - wykonanie inicjatywy ustawodawczej n czytanie-debata parlamentarna Prace w komisji Plenarna debata nad sprawozdaniem komisji III czytanie - redakcja ostatecznego tekstu Izba Lordów I czytanie II czytanie j- debata parlamentarna Prace w trybie Komisji Całej Izby III czytanie - przyjęcie ostatecznego tekstu Sankcja królewska (promulgacja) Publikacja ustawy konsultacje na etapie opracowywania rządowego projektu ustawy , • (governmenl bili) zasadnicze stadia procedury ustawodawczej zainicjowanej w Izbie Gmin WJuiftMirtwrrf,*- faMJd foudrtk ^fjA^ (i ustawową"14. W praktyce krąg podmiotów uprawnionych do tego rodzaju działalności prawotwórczej ograniczony jest do instytucji bezpośrednio odpowiedzialnych przed Parlamentem. Ponadto ustawodawstwo delegowane z istoty podlega określonym formom kontroli parlamentarnej. Większość tych projektów opracowywana jest w departamentach prawnych właściwych ministerstw. Na tym etapie projekty często konsultowane są z zainteresowanymi instytucjami i partiami. Rocznie wydawanych jest około 2000 aktów normatywnych z upoważnienia ustawy. W warunkach brytyjskich przepisy określające składniki budżetu państwa oraz jego realizację rozproszone są w kilku aktach normatywnych. Projekty preliminarzy wydatków (estimateś), a także propozycje dotyczące dochodów państwa przedkładane są Izbie Gmin oddzielnie i w różnej formie. Rok budżetowy rozpoczyna się l kwietnia i trwa do końca marca roku następnego. Opracowane w resortach preliminarze wydatków rozpatrywane są kolejno w Ministerstwie Skarbu, a następnie przez gabinet Projekty preliminarzy wydatków kierowane są do Izby Gmin przy końcu lutego, zaś w marcu kanclerz skarbu przedstawia w Izbie Gmin expose budżetowe (budget statement). Uzasadnia w nim przedłożone uprzednio projekty preliminarzy wydatków oraz złożone w dniu wygłaszania exposć projekty rezolucji budżetowych określające założenia polityki podatkowej. Wnioski kanclerza skarbu aprobuje podejmowana po wysłuchaniu expose" prowizoryczna uchwała izby. W formie aktu normatywnego wnioski te przedkładane są później jako projekt budżetowy (finance bili). Ustawa budżetowa (Finance Acf) zostaje uchwalona dopiero po kilku miesiącach debat parlamentarnych, a sankcję królewską uzyskuje pod koniec lipca. W brytyjskiej tradycji ustrojowej na budżet państwa istotny wpływ wywierają ponadto przepisy uchwalanej w lipcu lub sierpniu każdego roku ustawy o przeznaczeniu kredytów (Appropriation Acf) oraz ustawy o skarbie państwa (Consolidated Fund Acf). 14 Zob. W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, Wyd. UJ, Kraków 1960, s. 87. 36 XI. PARLAMENT A INNE ORGANY WŁADZY '•• PARLAMENT A MONARCHA Jako monarchiczna głowa państwa królowa zwołuje Parlament na sesje, dokonuje ich otwarcia oraz rozwiązuje Izbę Gmin. W tym ostatnim wypadku idzie zarówno o sytuacje ustrojowe, w których rozwiązanie Parlamentu stanowi rutynowy sposób zakończenia kadencji, jak i o niezmiernie rzadkie współcześnie okoliczności, w których rozwiązanie jest konsekwencją konfliktu między gabinetem ministrów a większością parlamentarną w Izbie Gmin15. Jako konstytucyjny suweren monarchini nadaje godność para (zarówno dziedzicznego jak i dożywotniego) wpływając tym samym na kształt osobowy izby wyższej Parlamentu. Wreszcie na mocy tradycji konstytucyjnej formuły „króla w Parlamencie", królowa po dziś dzień formalnie pozostaje integralnym składnikiem brytyjskiej legislatywy. Wyrazem tego jest udział w funkcji ustawodawczej w postaci dysponowania prawem sankcji królewskiej wobec uchwalonych ustaw. Odnotowane uprawnienia królowej w odniesieniu do Parlamentu zachowują współcześnie wymiar czysto nominalny. Faktyczne ich wykorzystanie uzależnione jest całkowicie od politycznej woli premiera—jak to ma miejsce przy rozwiązywaniu Parlamentu czy nadawaniu godności para, kiedy monarchini działa „za radą i zgodą premiera". Zaś w przypadku sankcji prawo sprzeciwu monarchy wygasło na skutek niewykonywania i dzisiaj sprowadza się do aprobującej protokolarnej procedury. PARLAMENT A GABINET Konstytucyjny model rządów w Zjednoczonym Królestwi e określa-ją założenia akademickiego kanonu systemu parlamentarnego. Miano- 15 Rozwiązanie Izby Gmin w następstwie przegłosowania wotum nieufności wobec gabinetu Jamesa Callaghana miało miejsce 28 marca 1979 r., poprzedni tego rodzaju przypadek w odniesieniu do gabinetu Ramsaya MacDonalda odnotowano w 1924 r. !6 Ostatni przypadek odmowy przyznania sankcji królewskiej miał miejsce w 1707 r., za panowania królowej Anny (1702-1714) z dynastii Orańskiej w stosunku do projektu ustawy o powołaniu milicji w Szkocji. 37 wany przez nie odpowiadającego politycznie monarchę premier tworzy z jego upoważnienia rząd, który polityczną odpowiedzialność ponosi przed Izbą Gmin. Ten mechanizm ustrojowy jednoznacznie podporządkowuje gabinet ministrów Parlamentowi. Jednak konstytucyjne relacje w płaszczyźnie stosunków między legislatywą a egzekutywą mają współcześnie wymiar fasadowy. Do daleko idącego zmodyfikowania i skorygowania klasycznego modelu odpowiedzialności parlamentarnej gabinetu doszło pod wpływem funkcjonowania systemu dwóch masowych, poddanych surowej dyscyplinie organizacyjnej partii. Politycznie mechanizm funkcjonowania systemu dwupartyjnego przesądza, że premierem zostaje lider partii, która wygrała wybory i dysponuje tym samym większością w Izbie Gmin. Licząc się dalej z logiką dwupartyjności, premier powołuje w skład gabinetu czołowych polityków własnej partii, zapewniając w ten sposób jednorodność polityczną tego organu. Za sprawą dyscypliny partyjnej, lojalności wobec rządu i patronażu, czyli systemu nominacji na stanowiska publiczne, premier oraz tworzący sztab najbliższych współpracowników z jego partii podporządkowują sobie politycznie frakcję parlamentarną, która tworzy jednocześnie większość w Izbie Gmin. Zatem zwarta z reguły większość partii rządzącej w Izbie Gmin nie jest zainteresowana ani w obaleniu swego własnego rządu, ani w uchwaleniu wotum nieufności swemu przywódcy i jego sztabowi. Nie może więc być mowy w tych warunkach ani o parlamentarnej odpowiedzialności gabinetu ministrów, ani o trójpodziale władz. Konstytucyjny podział władzy (na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą) zostaje we współczesnych warunkach brytyjskich zastąpiony modelem politycznego czy też pionowego podziału władzy na: panującą politycznie nad większością parlamentarną partię rządzącą i prowadzoną przez „gabinet cieni" partię opozycyjną. W takim układzie inny wymiar zyskują znajdujące się prawnie w dyspozycji Parlamentu środki kontroli. Klasyczna kontrola rządu polegająca na ujawnianiu, kierowaniu pod dyskusję i poddawaniu krytycznej ocenie działalności egzekutywy, wykonywana jest w politycznym modelu podziału władzy nie przez Parlament, ale przez jego część, a mianowicie przez frakcję parlamentarną partii opozycyjnej. Opozycja jest więc podmiotem kontrolującym, ale nie władczo. Kontrola władcza 38 Struktura naczelnych władz państwowych Wielkiej Brytanii Monarcha (królowa) mianowanie lidera zwycięskiej partii Premier powołanie z upoważnienia monarchy nadawanie godności para Izba Lordów* Gabinet (rząd) Izba Gmin wybory powszechne Elektorat ———————*• wybór, mianowanie ———————*- odpowiedzialność polityczna * Skład Izby Lordów wyłaniany jest na podstawie zasad dziedziczenia i mianowania. W odniesieniu do parów nie dziedziczących tytułu, aktu mianowania (nadania godności) dokonuje monarcha „za zgodą i radą premiera". nad działalnością rządu należy w tym modelu do wyborców, którzy ją wykonują w drodze głosowania w wyborach powszechnych. Instytucjonalne środki kontrolowania rządu w obrębie Parlamentu obejmują przede wszystkim działalność komisji. Wykonywaniu funkcji kontrolnej służą zwłaszcza komisje specjalne ze swoimi uprawnieniami do prowadzenia przesłuchali świadków (w tym ministrów), czy prawem występowania o udostępnienie dokumentów państwowych. Ponadto ważnymi środkami, do których Opozycja JKM odwołuje się przy ocenie i prowadzeniu krytyki polityki rządu są wyodrębnione procedury debat parlamentarnych. Okazję do poddania wstępnej ocenie i krytyce programu rządowego stwarza debata nad mową tronową. Ma ona miejsce w Izbie Gmin w okresie 6 dni oraz 4 dni w Izbie Lordów — po uroczystym otwarciu sesji Parlamentu. Będąca głównym punktem tej uroczystości mowa tronowa wygłaszana przez monarchę stanowi, jak już to odnotowano, prezentację programu rządowego. W toku debaty opozycja może zgłaszać poprawki, które w formie „adresu dziękczynnego" kierowane są do gabinetu ministrów. Kolejny instrument kontroli parlamentarnej stanowi instytucja „dni opozycji" (Opposition Days). Wprowadzona w 1982 r., przeznacza do dyspozycji partii opozycyjnych 20 dni obrad plenarnych w trakcie sesji Izby Gmin. W myśl założeń „dni" frakcje parlamentarne partii opozycyjnych mają prawo wnieść do porządku dziennego obrad plenarnych izby wybrany przez siebie temat z zakresu polityki rządowej. Najbardziej systematyczną formą bieżącej kontroli rządu są debaty na wniosek o odroczenie obrad (adjournment debateś). Mają one miejsce w trakcie każdego posiedzenia na 30 minut przed zakończeniem porządku dziennego, a także w trakcie całodziennych obrad poprzedzających przerwy wakacyjne i świąteczne. Przedmiotem debat są sprawy wnoszone z inicjatywy szeregowych posłów i dotyczące zazwyczaj (choć nie tylko) spraw okręgu wyborczego. Wśród debat parlamentarnych podejmowanych w ramach trybu kontrolnego największe znaczenie przypisuje się instytucji „godziny pytań" (Question Time). Stwarza ona instytucjonalne ramy do kierowania pod adresem członków rządu z premierem na czele zapytań (que-stions). Przewidziany normami regulaminowymi czas tej procedury 40 przypada na obrady plenarne izby w pierwsze cztery dni tygodnia w godz. 14.30 — 15.30. Treść debat stanowią odpowiedzi udzielane osobiście przez ministrów i premiera na zapytania poselskie. Układ sił partyjnych w Izbie Gmin przesądza o tym, że instytucje kontroli parlamentarnej podporządkowane zostają rygorom walki politycznej. Wykorzystywane przez opozycję rodzą jedynie skutki polityczne. Nie są natomiast w stanie wywołać skutków prawnych, ponieważ każdy wniosek zgłoszony przeciwko rządowi musi upaść z powodu dysponowania przez partię rządzącą większością w Izbie Gmin. PARLAMENT A SĄDY W ustroju państwowym Zjednoczonego Królestwa występują także zinstytucjonalizowane więzi między Parlamentem a władzą sądowniczą. Ściślej chodzi tu o sądowe kompetencje izby wyższej. Izba Lordów wypełnia w brytyjskim wymiarze sprawiedliwości funkcje najwyższego sądu apelacyjnego dla całej Wielkiej Brytanii w zakresie prawa cywilnego oraz w sprawach karnych w odniesieniu do Anglii, Irlandii Północnej i Walii. W praktyce na mocy ustalonej tradycji sprawami orzecznictwa w Izbie Lordów zajmują się: lord kanclerz, lordowie prawa i inni parowie, którzy sprawują bądź sprawowali wysokie urzędy sędziowskie, włączając w to byłych lordów kanclerzy i emerytowanych lordów prawa. Sąd Izby Lordów działa jako Komisja Apelacyjna izby, a jej orzeczenia zatwierdza cała izba. XII. APARAT POMOCNICZY PARLAMENTU Personel obsługi Izby Gmin liczy 900 pracowników pełnoetatowych i 200 zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin. Swoje obowiązki wykonują oni w sześciu departamentach administracyjno-technicznych poddanych nadzorowi Komisji Izby Gmin (House ofComnions Com-missiori) — organu złożonego z 6 deputowanych, któremu z urzędu przewodniczy spiker. 41 Departament Sekretarza Izby Gmin (Department ofthe Clerk of the House) zajmuje się obsługą łegislacyjno-techniczną, kwestiami proceduralnymi, sporządzaniem protokołów oraz doradztwem w tym zakresie. Zorganizowany wewnętrznie w 6 biur takich jak np. Biuro Stołu czy Biuro Projektów Ustaw Publicznych kierowany jest przez Sekretarza Izby Gmin. Od historycznego urzędu parlamentarnego bierze swoją nazwę Departament Porządkowy (Department of the Serjeant at Armś). Na czoło obowiązków tej komórki organizacyjnej wysuwają się zadania porządkowe oraz powinności gwaranta bezpieczeństwa obrad izby. Departament wypełnia ponadto liczne funkcje ceremonialne oraz administruje Pałacem Westminsterskim. Pracami departamentu kieruje strażnik parlamentarny— Serjeant at Arms. Departament Biblioteki (Department of the Library) zajmuje się gromadzeniem i systematyzowaniem danych oraz zaopatrywaniem na tej podstawie w raporty informacyjne deputowanych, ich personelu i komisji specjalnych. Wykonywaniem tych obowiązków zajmują się dwa działy: parlamentarny i badawczy oraz Biuro Informacji Publicznej. Departament Urzędowego Protokołu Izby Gmin (Department of the Official Report ofthe House ofCommons) odpowiada za protokołowanie wszystkich posiedzeń, zarówno izby jak i komisji podstawowych. Sporządza też ich zbiór w formie Urzędowego Stenogramu („Official Report"), czyli „Hansard". Dwie kolejne komórki organizacyjne — Dział Administracyjny (Administration Department) i Dział Gastronomiczny (Refreshment Department) prowadzą bieżącą obsługę parlamentarzystów, a także personelu technicznego izby. W Izbie Lordów pod kierownictwem Sekretarza Parlamentu funkcje obsługi technicznej: sporządzanie protokołów i stenogramów obrad, publikację uchwalonych ustaw itp. wypełnia zespół urzędników parlamentarnych i dodany im personel administracyjny nazywany Sekretariatem Parlamentu (Parliament Office). WYNIKI WYBORÓW POWSZECHNYCH DO IZBY GMIN W LATACH 1966-1992 Partie polityczne Rok wyborów A - procent głosów B - liczba mandatów 1966 1970 1974 1974 1979 1983 1987 1992 (11)* (X) Partia Pracy A 48 43 37 39 37 28 31 34 (Labour Party -LP) B 363 288 301 319 269 209 229 271 Partia A 42 46 38 36 44 42 42 42 Konserwatywna B 253 330 297 277 339 397 376 336 (Conservative Party -CP) Partia Liberalna A 8 7 19 18 14 - - - (1945-1981) B 12 6 14 13 11 - - - (Liberał Party -Lib-P) Sojusz Partii liberalnej A _ _ - - - 25 23 - i Partii Socjaldemokraty- B - - - - - 23 22 - cznej (1981-1988) (LJberal-Social Democratic AUiance -LSDA) Partia Liberalnych A _ _ _ - - - - 18 Demokratów B - - - - - - - 20 (od 1988) (Liberał Democrat Party -LDP) Inne - , ,; A 2 4 6 7 5 5 4 6 B 2 6 23 26 16 21 23 24 Ogółem B 630 630 635 635 635 650 650 651 * W roku 1974 wybory powszechne do Izby Gmin odbyły s« dwukrotnie: w lutym (II) i w październiku (X). Na podstawie: D. Butler, D. Kavanagh, The British General Election of 1992, Maomillan, London 1992, s. 284-285. 42 43 5t rnngers' Gnllery S Mr Spcakcr T Table of rhe Howse O GovcrnMcnr Officiuls' Box (adnsrrs W Alinisrtrs^ D Dispatch Boxss C Clerhs of rlie Houst X Cross Bentlies The Chamber of the House of Commons The Chambcr of thc Housc of Lords 8)8LIOTEKA Wydziatti Dziennikarstwa i Nauk P