POST�POWANIE ADMINISTRACYJNE H POST�POWANIE przed S�DAMI ADMINISTRACYJNYMI Eugeniusz Bojanowski Zbigniew Cie�lak Jacek Lang pod redakcj� Jacka Langa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis� Warszawa 2004 Poszczeg�lne rozdzia�y napisali: Eugeniusz Bojanowski � I, II � 9, V, VIII Zbigniew Cie�lak � IV Jacek Lang � II � 1-8, 10-11, III, VI, VII Projekt ok�adki i stron tytu�owych Micha� Piotrowski Redaktor Agata J�drasik Redaktor techniczny Ma�gorzata Tas � Copyright by Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. Warszawa 2004 Wszelkie prawa zastrze�one. �adna cz�� tej ksi��ki nie mo�e by� powielana ani rozpowszechniana za pomoc� urz�dze� elektronicznych, mechanicznych, kopiuj�cych, nagrywaj�cych i innych � bez pisemnej zgody autora i wydawcy. ISBN 83-7334-367-9 Redakcja Ksi��ek: ul. Wi�niowa 50, 02-520 Warszawa; tel.: 646-97-47, 646-99-03 Dzia� Handlowy: ul. gen. K. Sosnkowskiego 1, 02-495 Warszawa tel.: (22) 723-07-37; centr. (22) 572-95-00 (do 07); fax (22) 572-95-08 www.LexisNexis.pl; e-mail: [email protected] Ksi�garnia Internetowa: http://ksiegaraia.LexisNexis.pl Wydawnictwo Prawnici-R T.exisNexis Sp. z no. � Warszawa 7.004 Wydanie pierwsze. Druk uko�czono w sierpniu 2004 r. Sk�ad i �amanie: Agencja Master, ��d�. Druk i oprawa: Drukarnia Semafic, Warszawa SPIS TRE�CI Rozdziali. GENEZA I ROZW�J POST�POWANIA ADMINISTRACYJNEGO ...........11 Rozdzia� II. OG�LNE POST�POWANIE ADMINISTRACYJNE .......................17 � 1. Wprowadzenie..............................................................17 � 2. Zakres obowi�zywania........................................................18 � 3. Zasady og�lne ..............................................................22 1. Wprowadzenie ............................................................22 2. Przegl�d zasad ustanowionych w kodeksie post�powania administracyjnego .............23 2.1. Zasada legalno�ci......................................................23 2.2. Zasada prawdy obiektywnej..............................................24 2.3. Zasada uwzgl�dniania interesu spo�ecznego i s�usznego interesu obywateli............................................................24 2.4. Zasada pog��biania zaufania obywateli do organ�w pa�stwa .....................25 2.5. Zasada pog��biania �wiadomo�ci i kultury prawnej obywateli ....................26 2.6. Zasada udzielania informacji i pomocy prawnej...............................27 2.7. Zasada czynnego udzia�u strony w post�powaniu..............................27 2.8. Zasada �ostatniego s�owa" strony..........................................28 2.9. Zasada przekonywania..................................................28 2.10. Zasada wnikliwo�ci, szybko�ci i prostoty (racjonalno�ci)........................29 2.11. Zasada ugodowego za�atwiania spraw spornych...............................29 2.12. Zasada pisemno�ci.....................................................30 2.13. Zasada dwuinstancyjno�ci post�powania ....................................31 2.14. Zasada trwa�o�ci decyzji ................................................32 2.15. Zasada s�dowej kontroli decyzji...........................................32 � 4. Organy prowadz�ce post�powanie ...............................................33 1. Wprowadzenie ............................................................33 2. Organy administracji publicznej ...............................................34 3. Inne organy pa�stwowe .....................................................34 4. Inne podmioty.............................................................35 5. Zdolno�� organu do prowadzenia post�powania w danej sprawie ......................35 � 5. Strona i podmioty wyst�puj�ce na prawach strony ...................................37 1. Ustawowe poj�cie strony ....................................................37 2. Podmioty wyst�puj�ce na prawach strony........................................39 � 6. Przepisy porz�dkowe.........................................................41 Spis tre�ci � 7. Post�powanie przed organami pierwszej instancji...................................46 1. Wszcz�cie post�powania ...................................................46 2. Post�powanie wyja�niaj�ce..................................................47 2.1. �rodki dowodowe.....................................................48 2.2. Zasady post�powania dowodowego........................................51 2.3. Rozprawa ...........................................................52 3. Zawieszenie post�powania..................................................53 3.1. Rodzaje zawieszenia...................................................53 3.2. Czynno�ci organu zwi�zane z zawieszeniem.................................54 4. Decyzje i postanowienia....................................................55 5. Ugoda .................................................................57 6. Zwi�zanie organu w�asn� decyzj�.............................................58 7. Wykonanie decyzji i postanowienia ...........................................59 � 8. Post�powanie przed organami drugiej instancji.....................................59 1. Wszcz�cie post�powania odwo�awczego .......................................59 2. Organy w�a�ciwe do rozpatrzenia odwo�ania ....................................61 3. Post�powanie odwo�awcze..................................................62 � 9. Wznowienie post�powania, stwierdzenie niewa�no�ci, uchylenie, zmiana oraz wyga�ni�cie decyzji .....................................................64 1. Wznowienie post�powania..................................................64 2. Stwierdzenie niewa�no�ci...................................................69 3. Uchylenie i zmiana decyzji..................................................73 4. Wyga�ni�cie decyzji.......................................................76 � 10. Udzia� prokuratora w post�powaniu.............................................77 1. Wprowadzenie ...........................................................77 2. Formy dzia�ania..........................................................78 3. Obowi�zki organu ........................................................78 �11. Op�aty i koszty post�powania..................................................79 Literatura podstawowa ...........................................................80 Rozdzia� III. INNE POST�POWANIA UREGULOWANE W KODEKSIE POST�POWANIA ADMINISTRACYJNEGO ............................81 � 1. Post�powanie w sprawie za�wiadcze� ............................................81 1. Pogl�dy nauki na funkcje i charakter za�wiadcze� .................................81 2. Za�wiadczenie w rozumieniu kodeksu post�powania administracyjnego.................83 3. Wszcz�cie i tok post�powania.................................................85 � 2. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo��..............................................88 1. Wprowadzenie ............................................................88 2. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo�� mi�dzy organami jednostek I, samorz�du terytorialnego.....................................................88 i 3. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo�� mi�dzy organami administracji rz�dowej ............89 4. Rozstrzyganie spor�w mi�dzy organami jednostek samorz�du terytorialnego a organami administracji rz�dowej ......................................................89 � 3. Kompetencje organu administracji publicznej a w�a�ciwo�� s�du powszechnego ............90 � 4. Post�powanie w sprawie skarg i wniosk�w ........................................92 1. Zarys stanu prawnego......................................................92 2. Zakres post�powania w sprawie skarg i wniosk�w................................92 3. Przyj�cie skargi lub wniosku ................................................94 4. Rozpatrywanie skarg i wniosk�w.............................................97 5. Za�atwianie skarg i wniosk�w...............................................101 6. Kontrola i nadz�r nad stosowaniem przepis�w reguluj�cych post�powanie w sprawie skarg i wniosk�w................................................103 Literatura podstawowa ..........................................................108 Spis tre�ci Rozdzia� IV. POST�POWANIE W SPRAWACH PODATKOWYCH.....................109 � 1. Uwagi wst�pne.............................................................109 � 2. Charakterystyka post�powa� podatkowych........................................113 1. Post�powanie w sprawach konkretyzowania zobowi�za� podatkowych ................113 2. Post�powanie w sprawach odpowiedzialno�ci p�atnika i inkasenta....................114 3. Post�powanie w sprawie odpowiedzialno�ci os�b trzecich..........................114 4. Post�powanie w sprawach zabezpieczania wykonania zobowi�za� podatkowych.........114 5. Post�powanie w sprawach informacji podatkowych...............................115 6. Post�powanie w sprawie wydawania za�wiadcze� ................................115 7. Post�powanie w sprawach podj�cia czynno�ci sprawdzaj�cych ......................115 8. Post�powanie w sprawach kontroli skarbowej ...................................116 9. Post�powanie w sprawach tajemnicy skarbowej..................................116 � 3. Przedmiot post�powania podatkowego...........................................116 � 4. Podmioty post�powania podatkowego ...........................................118 1. Organy podatkowe ........................................................118 2. Strony post�powania.......................................................121 3. Inni uczestnicy post�powania ................................................124 4. Podmiot legitymowany do wszcz�cia post�powania ...............................126 5. Podmiot legitymowany do zako�czenia post�powania..............................128 � 5. Porz�dek czynno�ci w post�powaniu podatkowym jurysdykcyjnym ....................130 1. Wprowadzenie ..........................................................130 2. Zasady og�lne post�powania podatkowego.....................................133 3. Wszcz�cie post�powania...................................................134 4. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo��..........................................134 5. Wy��czenie pracownika organu podatkowego i organu podatkowego .................135 6. Udost�pnianie akt........................................................136 7. Post�powanie wyja�niaj�ce.................................................136 8. Zaj�cie stanowiska przez organ i rozstrzygni�cie zagadnienia wst�pnego ..............139 9. Zawieszenie post�powania .................................................140 10. Podejmowanie rozstrzygni�cia ..............................................141 11. Tok czynno�ci post�powania odwo�awczego....................................142 12. Tok czynno�ci w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji podatkowej.............143 � 6. Rozstrzygni�cia w post�powaniu podatkowym jurysdykcyjnym........................145 1. Rodzaje rozstrzygni��......................................................145 2. Zakres i przes�anki rozstrzygni�� .............................................146 3. Rozstrzygni�cia sprawy podatkowej ...........................................147 4. Rozstrzygni�cie w sprawie innej decyzji........................................149 � 7. Porz�dek czynno�ci w post�powaniu podatkowym kontrolnym ........................150 1. Czynno�ci sprawdzaj�ce....................................................150 2. Kontrola podatkowa .......................................................151 � 8. Porz�dek czynno�ci w post�powaniu podatkowym w sprawie o�wiadczenia wiedzy.........153 1. Post�powanie w sprawie informacji ...........................................153 2. Post�powanie w sprawach wydawania za�wiadcze� ...............................154 � 9. Materialno-techniczne i organizacyjne podstawy post�powania podatkowego..............155 1. Terminy ................................................................155 2. Podania.................................................................156 3. Dor�czenia i wezwania.....................................................156 4. Op�aty i koszty post�powania................................................156 � 10. Skutki prawne rozstrzygni�� podatkowych i funkcje procedur ........................157 1. Skutki materialnoprawne ..................................................157 2. Skutki procesowe........................................................158 3. Funkcje post�powania podatkowego..........................................158 Literatura podstawowa ..........................................................160 8 Spis tre�ci Rozdzia� V. POST�POWANIE W SPRAWACH UBEZPIECZE� SPO�ECZNYCH 161 Literatura podstawowa ..........................................................164 Rozdzia� VI. POST�POWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI.................165 � 1. Zarys stanu prawnego........................................................165 � 2. Przedmiot post�powania egzekucyjnego..........................................167 � 3. Podmioty post�powania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy ......................169 � 4. Zasady og�lne post�powania egzekucyjnego ......................................174 � 5. Tok post�powania egzekucyjnego...............................................176 � 6. �rodki przymusowe .........................................................180 � 7. Post�powanie zabezpieczaj�ce .................................................189 � 8. Post�powanie w sprawach zagranicznych.........................................191 1. Pomoc obcego pa�stwa przy dochodzeniu nale�no�ci pieni�nych powsta�ych na terytorium Polski.......................................................191 2. Udzielanie pomocy obcemu pa�stwu przy dochodzeniu nale�no�ci pieni�nych powsta�ych na jego terytorium ...............................................192 Literatura podstawowa..........................................................193 Rozdzia� VII. POST�POWANIE KARNE, PORZ�DKOWE I DYSCYPLINARNE W ADMINISTRACJI...............................................195 � 1. Post�powanie w sprawach o wykroczenia.........................................195 1. Wprowadzenie...........................................................195 2. Przedmiot post�powania w sprawach o wykroczenia ..............................196 3. Podmioty post�powania w sprawach o wykroczenia...............................196 4. Rodzaje post�powania .....................................................199 5. �rodki zaskar�enia........................................................201 6. Odszkodowanie za nies�uszne ukaranie lub zatrzymanie............................203 � 2. Post�powania porz�dkowe i dyscyplinarne........................................203 1. Post�powanie porz�dkowe..................................................203 2. Post�powania dyscyplinarne.................................................206 � 3. Inne post�powania..........................................................209 Literatura podstawowa ..........................................................212 Rozdzia� VIII. POST�POWANIE PRZED S�DAMI ADMINISTRACYJNYMI ...........213 � 1. Organizacja s�downictwa administracyjnego w Polsce...............................213 1. Geneza s�downictwa administracyjnego........................................213 2. Najwy�szy Trybuna� Administracyjny w Polsce..................................214 3. Naczelny S�d Administracyjny...............................................216 4. Organizacja s�downictwa administracyjnego po 1 stycznia 2004 roku .................218 � 2. Podstawowe zasady post�powania s�dowoadministracyjnego..........................225 1. Uwagi wst�pne...........................................................225 2. Zasada prawa do s�du administracyjnego.......................................225 3. Zasada dwuinstancyjno�ci post�powania s�dowoadministracyjnego...................227 4. Zasada rozporz�dzalno�ci i kontradyktoryjno�ci w post�powaniu s�dowoadministracyjnym...................................................228 5. Zasada jawno�ci post�powania s�dowoadministracyjnego ..........................229 6. Zasada udzielania pomocy stronom post�powania s�dowoadministracyjnego............230 � 3. W�a�ciwo�� s�d�w administracyjnych ...........................................231 1. Uwagi do konstrukcji �sprawy s�dowoadministracyjnej" ...........................231 2. W�a�ciwo�� wojew�dzkich s�d�w administracyjnych..............................233 3. Szczeg�lna w�a�ciwo�� Naczelnego S�du Administracyjnego........................238 � 4. Podmioty post�powania s�dowoadministracyjnego..................................240 1. Skar��cy jako strona post�powania ...........................................240 1.1. Skar��cy posiadaj�cy interes prawny ......................................240 Spis tre�ci 1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator .............. 241 1.3. Organizacja spo�eczna ................................... 249 2. Podmioty uczestnicz�ce w post�powaniu na prawach strony.............. 242 3. Organ administracji publicznej jako strona post�powania................... 243 4. S�d administracyjny jako organ prowadz�cy post�powanie.................... 243 5. Zdolno�� s�dowa i procesowa........................................... 245 6. Pe�nomocnictwo.........................................................246 � 5. Post�powanie przed wojew�dzkim s�dem administracyjnym .........................248 1. Wszcz�cie post�powania s�dowoadministracyjnego ..............................248 1.1. Skarga (wniosek) uruchamiaj�ca post�powanie ..............................248 1.2. Przes�anki dopuszczalno�ci skargi ........................................250 1.2.1. Wyczerpanie �rodk�w zaskar�enia ...................................250 1.2.2. Termin wniesienia skargi ..........................................252 1.2.3. Tryb wniesienia skargi ............................................253 1.3. Skutki wniesienia skargi................................................255 2. Czynno�ci poprzedzaj�ce rozpraw�...........................................256 2.1. Wst�pne badanie skargi ................................................256 2.2. Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia post�powania mediacyjnego .............257 2.3. Ocena dopuszczalno�ci przeprowadzenia post�powania w trybie uproszczonym .....258 2.4. Ustalenie mo�liwo�ci przyznania stronie prawa pomocy .......................258 3. Posiedzenia s�dowe ......................................................259 3.1. Uwagi wst�pne ......................................................259 3.2. Posiedzenia niejawne..................................................260 3.3. Rozprawa s�dowa ....................................................261 4. Zawieszenie i umorzenie post�powania .......................................262 5. Cofni�cie skargi .........................................................265 6. Dor�czanie pism w post�powaniu s�dowoadministracyjnym........................266 7. Zbieg post�powania s�dowoadministracyjnego z post�powaniem administracyjnym......268 � 6. Zasady ropoznawania i orzekania w sprawie ze skargi do wojew�dzkiego s�du administracyjnego ......................................................269 1. Zasady rozpoznawania skargi...............................................269 2. Zasady orzekania w sprawie ze skargi.........................................271 3. Zakaz reformationis in peius................................................275 4. Orzeczenie s�du .........................................................275 5. Zwi�zanie organu i s�du wydanym wyrokiem ..................................276 6. �rodki podejmowane przez s�d w celu dyscyplinowania organ�w administracji publicznej..............................................................277 � 7. Post�powanie przed Naczelnym S�dem Administracyjnym...........................278 1. Uwagi wst�pne..........................................................278 2. Wniesienie skargi kasacyjnej ...............................................278 3. Czynno�ci wst�pne po wniesieniu skargi kasacyjnej ..............................281 4. Rozpoznanie skargi kasacyjnej ..............................................281 � 8. Wzruszanie prawomocnych orzecze� s�du administracyjnego.........................283 1. Wznowienie post�powania s�dowoadministracyjnego.............................283 2. Uniewa�nienie prawomocnego orzeczenia s�du administracyjnego...................287 � 9. Prawomocno�� i skuteczno�� orzecze� s�du administracyjnego .......................288 � 10. Koszty post�powania s�dowoadministracyjnego...................................290 Literatura podstawowa ..........................................................292 SKOROWIDZ RZECZOWY....................................................293 Rozdzia� I GENEZA I ROZW�J POST�POWANIA ADMINISTRACYJNEGO Post�powanie administracyjne jest procedur� zwi�zan� ze stosowaniem norm prawa administracyjnego, wskutek czego dochodzi do wydania decyzji administracyjnej kszta�tuj�cej uprawnienia i/lub obowi�zki podmiot�w niepodporz�dkowa-nych organizacyjnie organom administracji publicznej, a wi�c przede wszystkim obywateli i ich organizacji1. To wsp�czesne rozumienie post�powania administracyjnego wcale nie jest tak odleg�e od jego �r�de� i pierwowzoru, je�li si� zwa�y, �e pocz�tk�w procedury administracyjnej upatruje si� w przepisach reguluj�cych wydanie aktu administracyjnego2. Uznanie potrzeby porz�dkowania czynno�ci organ�w administracyjnych w zakresie wydania aktu administracyjnego nie wsz�dzie doprowadzi�o do wykszta�cenia si� odr�bnej, sformalizowanej procedury w tym zakresie. Mo�na wyr�ni� dwa zasadnicze �podej�cia" do tej kwestii. W pierwszym z nich, nie uchybiaj�c trosce o nale�yte wydanie aktu administracyjnego, nie widzi si� konieczno�ci tworzenia sformalizowanej (na wz�r s�dowy) procedury; w drugim owa troska wyra�a si� w�a�nie w istnieniu ustawowo ustanawianej odpowiedniej procedurze. Gdy chodzi o pierwsze z wymienionych podej��, aktualnie w szczeg�lno�ci dotyczy ono Francji. Jest to o tyle interesuj�ce, �e to w�a�nie Francja jest ojczyzn� s�downictwa administracyjnego, kt�re wywar�o niew�tpliwy wp�yw na wykszta�cenie post�powania administracyjnego. Zdaniem francuskiej nauki prawa administracyjnego, jak pisze J. Borkowski: �Orzecznictwo [s�dowe � E.B.] stanowi 1 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 8. 2 Por. m.in. E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 207; J. ��towski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 216, a tak�e M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa 1985, s. 99. Na zwi�zek post�powania administracyjnego z prawem administracyjnym wskazuje te� J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje og�lne. Cz�� II, Krak�w 2001, s. 156-161. 12 /. Geneza i rozw�j post�powania administracyjnego we Francji wa�ne �r�d�o zasad post�powania administracyjnego, kszta�tuje bowiem tre�� i form� r�nych czynno�ci administracji [...], jednak�e idea kodyfikacji post�powania administracyjnego napotyka na znaczne opory, a to z obawy przed zbytni� sztywno�ci� ustawowej regulacji prawnej"3. Brak skodyfikowanej procedury rekompensowany jest uwzgl�dnieniem w praktyce organ�w administracyjnych orzecznictwa s�dowego4, w ostateczno�ci za� pozostaje skarga do s�du administracyjnego, kt�ry autorytatywnie orzeknie, czy w�adza wykonawcza swoj� decyzj� nie naruszy�a praw obywatela. Przywi�zywanie ogromnej wagi do s�downictwa administracyjnego i jego orzecznictwa sprawia, �e we Francji zakres regulacji ustawowej w tym zakresie jest skromniejszy (mutatis mutandis) ni� w innych pa�stwach. F. Longchamps przywo�uje opini� jednego z francuskich administraty-wist�w (niewymienionego z nazwiska), wed�ug kt�rego: �[we Francji � E.B.] wolimy powierzy� tworzenie prawa s�dziom ni� ustawodawcom; bo wszyscy s�dziowie francuscy maj� dobre wykszta�cenie prawnicze, a o wszystkich ustawodawcach nie mo�na tego powiedzie�"5. Jak ju� wy�ej wskazano, istnieje i drugie podej�cie do porz�dku wydawania aktu administracyjnego, a historycznie wyrazi�o si� ono w doprowadzeniu do wyodr�bnienia si� sformalizowanej procedury administracyjnej. Podstaw� tego kierunku by�o orzecznictwo s�d�w administracyjnych. Jak zauwa�a J. ��tow-ski: �[...] g��wn� zas�ug� w tworzeniu podstaw nowoczesnego ustawodawstwa o post�powaniu administracyjnym nale�y bez w�tpienia przypisa� Austriakom, a zas�ug� t� dziel� mi�dzy siebie s�downictwo i nauka: austriacki Trybuna� Administracyjny na przestrzeni 50 lat (1875-1925) pracowicie precyzowa� i uog�lnia� zasady wyprowadzane z rozdrobnionego ustawodawstwa i praktyki, wysuwaj�c na plan pierwszy te, kt�re uznawa� za post�powe i zgodne z ide� praworz�dno�ci. Zesp� najwybitniejszych austriackich uczonych opracowa� na tej podstawie projekt ustawy, kt�ry sta� si� prawem 21 lipca 1925 r."6 Podkre�lenie roli kodyfikacji austriackiej jest konieczne r�wnie� z tego wzgl�du, �e stanowi�a ona pierwowz�r pierwszej polskiej kodyfikacji post�powania administracyjnego. Mia�a ona miejsce w 1928 r., a wprowadzona zosta�a rozporz�dzeniem Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o post�powaniu administracyjnym7. Powy�sza regulacja � o wszelkich cechach kodyfikacji � wprowadzona by�a stosunkowo nied�ugo po odzyskaniu przez Rzeczpospolit� Polsk� niepodleg�o�ci. 3 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Post�powanie administracyjne i s�d�w oadministra-cyjne, Warszawa 2003, s. 70. 4 J. ��towski, op.cit., s. 216. 5 F. Longchamps, Wsp�czesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 53. 6 J. ��towski, op.cit., s. 213-214. Nie by�a to jednak pierwsza kodyfikacja post�powania administracyjnego. Za tak� uwa�a si� kodyfikacj� hiszpa�sk� z 18 pa�dziernika 1889 r. 7 Dz.U. RP nr 38, poz. 341. /. Geneza i rozw�j post�powania administracyjnego 13 Poprzedzi�y j�: ustawa z 1 sierpnia 1923 r. o �rodkach prawnych od orzecze� w�adz administracyjnych8 oraz ustawa z 31 maja 1924 r. o �rodkach prawnych przeciw orzeczeniom i zarz�dzeniom pa�stwowych w�adz szkolnych9. Odnotowa� r�wnie� nale�y uprzednie utworzenie w Polsce s�downictwa administracyjnego ustaw� z 3 sierpnia 1922 r. o Najwy�szym Trybunale Administracyjnym10, kt�rego orzecznictwo tak�e wp�yn�o na kszta�t omawianego rozporz�dzenia. Doda� r�wnocze�nie nale�y, �e obok post�powania administracyjnego jurysdykcyjnego rozporz�dzeniami Prezydenta RP z tego samego dnia, tj. 22 marca 1928 r., uregulowano post�powanie egzekucyjne11 oraz post�powanie karno-admi-nistracyjne 12 Rozporz�dzenie o post�powaniu administracyjnym bez wi�kszych nowelizacji obowi�zywa�o do 1961 r. W roku 1950 za spraw� uchwa�y Rady Pa�stwa i Rady Ministr�w z 14 grudnia w sprawie rozpatrywania i za�atwiania odwo�a�, list�w i za�ale� ludno�ci oraz krytyki prasowej13 dosz�o do istotnej destabilizacji regu� okre�lonych w rozporz�dzeniu o post�powaniu administracyjnym z 1928 r. Przepisy te bowiem dopuszcza�y mo�liwo�� uchylania i zmiany decyzji administracyjnych poza trybem okre�lonym w przepisach rozporz�dzenia, co podwa�a�o istot� rozstrzygni�� zawartych w ju� ostatecznych decyzjach. Ta m.in. okoliczno�� sta�a si� jedn� z wa�nych przes�anek prac nad now� regulacj� post�powania administracyjnego, w kt�rej ustawowo zsynchronizowano by te dwa rodzaje post�powania14. Ustaw� Kodeks post�powania administracyjnego uchwalono 14 czerwca 1960 r.; ustawa wesz�a w �ycie po vacatio legis z dniem 1 stycznia 1961 r. i obowi�zuje do dnia dzisiejszego. G��wnie za spraw� zmian nast�puj�cych �na zewn�trz" kodeksu post�powania administracyjnego, w jego otoczeniu, ustawa ta by�a kilkadziesi�t razy nowelizowana. Do najwa�niejszych nowelizacji nale�y zaliczy� do�� gruntown� zmian� samego kodeksu w roku 1980, w ramach kt�rej powo�ano r�wnie� Naczelny S�d Administracyjny. Warto przy tej okazji zwr�ci� uwag� na dwukrotne nowelizacje kodeksu post�powania administracyjnego wywo�ywane tymi samymi 8 Dz.U. RPnr91, poz. 712. O tej ustawie W. Dawidowicz pisa�, i�: �ustanowi�a jak gdyby skr�t systemu og�lnego post�powania administracyjnego", a wzorowana by�a na obowi�zuj�cej na terenie b. Galicji ustawie z 12 maja 1896 r.; zob. [w:] Og�lne post�powanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 12-13. 9 Dz.U. RP nr 76, poz. 784. 10 Dz.U. RP nr 67, poz. 600; ustawa ta zosta�a zast�piona przez rozporz�dzenie Prezydenta RP z 27 pa�dziernika 1932 r. o Najwy�szym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP nr 94, poz. 806). 11 Rozporz�dzenie o post�powaniu przymusowym w administracji (Dz.U. RP nr 36, poz. 342). 12 Rozporz�dzenie o post�powaniu karno-adrninistracyjnym (Dz.U. RP nr 36, poz. 365). 13M.P. z 1951 r. nrA-l,poz. 1. 14 Bli�ej o okoliczno�ciach i przebiegu prac nad projektem kodeksu post�powania administracyjnego zob. W. Dawidowicz, op.cit., s. 14-19. 14 /. Geneza i rozw�j post�powania administracyjnego de facto przyczynami, cho� id�ce dok�adnie w przeciwnych kierunkach; i tak: ustaw� z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Pa�stwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych15 znowelizowano kodeks post�powania administracyjnego w celu przystosowania go do dwustopniowego (w miejsce dotychczasowego tr�jstopniowego) podzia�u terytorialnego, a ustaw� z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niekt�rych ustaw w zwi�zku z wdro�eniem reformy ustrojowej pa�stwa16 znowelizowano kodeks post�powania administracyjnego, tym razem, by m.in. przystosowa� go do przywr�conego w�a�nie tr�jstopniowego podzia�u administracyjnego pa�stwa (art. 2). Podobny �obr�t" ko�o historii uczyni�o, gdy chodzi o zmiany kodeksu post�powania administracyjnego w zwi�zku z post�powaniem podatkowym � ustaw� z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym S�dzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy � Kodeks post�powania administracyjnego (art. 11 pkt 85) w��czono post�powanie podatkowe do kodeksu post�powania administracyjnego, zachowuj�c jedynie pewne szczeg�lne rozwi�zania, co znalaz�o wyraz w przepisach dzia�u III k.p.a. Ustaw� z 29 sierpnia 1997 r. � Ordynacja podatkowa17 uchylono art. 164-179 k.p.a., a tym samym, tym razem, wy��czono post�powanie podatkowe z kodeksu. Te i inne zmiany kodeksu post�powania administracyjnego, dokonywane niejednokrotnie w nast�pstwie wa�nych i istotnych przekszta�ce� ustrojowych, a r�wnocze�nie trwanie kodeksu post�powania administracyjnego w jego podstawowym kszta�cie, wskazuj� na uniwersalno�� i wysoki poziom regulacji jego rozwi�za� w zakresie post�powania administracyjnego. Jest to te� dow�d na to, �e wyb�r dla regulacji post�powania administracyjnego formy kodeksu by� w pe�ni uzasadniony. W literaturze zauwa�a si�, �e kodeks post�powania administracyjnego nie jest kodeksem w �cis�ym tego s�owa znaczeniu. �Wbrew ustalonemu w ci�gu stuleci znaczeniu nazwy �kodeks� nie stanowi on zbioru przepis�w w sensie corpus iuris clausam, zbioru przepis�w reguluj�cych wyczerpuj�co pewn� dziedzin� prawa"18. Wydaje si� jednak, �e dla oceny charakteru i zakresu regulacji w kodeksie post�powania administracyjnego bardziej istotne jest to, co on reguluje, ni� to, czego w nim nie ma. Zwa�ywszy na zakres uregulowania problematyki post�powania administracyjnego, nale�y przyj��, �e uznanie ustawy z 14 czerwca 1960 r. za kodeks jest w pe�ni usprawiedliwione; czym innym jest natomiast zjawisko dekodyfikacji post�powania administracyjnego, co ze szczeg�ln� si�� znalaz�o wyraz w wy��czeniu z kodeksu post�powania administracyjnego problematyki post�powania podatkowego. 15 Dz.U. nr 16, poz. 91 z p�n. zm. 16 Dz.U. nr 162, poz. 1126 z p�n. zm. 17 Dz.U. nr 137, poz. 926 z p�n. zm. 18 J. Filipek, op.cit, s. 161. /. Geneza i rozw�j post�powania administracyjnego 15 Literatura podstawowa Adamiak B� Borkowski J., Post�powanie administracyjne i s�dowoadministmcyjne Warszawa 2003 i nowe wydanie 2004. Dawidowicz W., Og�lne post�powanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje og�lne. Cz�� II, Krak�w 2001. Janowicz Z., Kodeks post�powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999. ��towski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990. Rozdzia� II OG�LNE POST�POWANIE ADMINISTRACYJNE � 1. Wprowadzenie Aktualnie w kodeksie post�powania administracyjnego unormowane s� cztery post�powania: :! � post�powanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, � post�powanie w sprawach rozstrzygania spor�w o w�a�ciwo��, j � post�powanie w sprawach skarg i wniosk�w, � post�powanie w sprawach wydawania za�wiadcze�. Post�powanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzj� administracyjn� jest okre�lane w nauce mianem post�powania og�lnego wzgl�dnie jurysdykcyjnego. Post�powanie to bowiem jest powszechne i prawotw�rcze. Jest powszechne, gdy� rozci�ga si� na wszystkie sprawy indywidualne, kt�re wchodz� w zakres dzia�ania organ�w administracji publicznej i mog� by� rozstrzygni�te (za�atwione) w drodze aktu administracyjnego. Jednocze�nie jest ono prawotw�rcze, gdy� prowadzi do powstania, zmiany lub zniesienia stosunk�w prawnych (okre�lonych praw i obowi�zk�w) wzgl�dnie ich aktywizacji. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z kszta�towaniem norm prawa administracyjnego, w drugim � z ich prawnym (urz�dowym) potwierdzeniem. Obok post�powania og�lnego istniej� post�powania szczeg�lne, zwane niekiedy specjalnymi albo autonomicznymi. Ich istnienie jest konsekwencj� utrzymania w mocy odr�bnych przepis�w normuj�cych post�powanie w okre�lonych sprawach (np. podatkowych), wchodz�cych w zakres dzia�ania organ�w administracji publicznej albo normuj�cych post�powanie w sprawach nale��cych do okre�lonych organ�w lub jednostek organizacyjnych (np. polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urz�d�w konsularnych), rozstrzyganych w drodze decyzji. Post�powanie szczeg�lne mo�e by� samoistne albo niesamoistne. B�dzie samoistne (autonomiczne), gdy b�dzie post�powaniem ca�kowicie innym ni� poste- //. Og�lne post�powanie administracyjne powanie unormowane w kodeksie post�powania administracyjnego, co raczej ma rzadko miejsce, albo b�dzie w przewa�aj�cej mierze innym, reguluj�cym inaczej poszczeg�lne fazy i etapy post�powania, a w pozosta�ym zakresie b�dzie odsy�a� do og�lnego post�powania albo innego post�powania szczeg�lnego. Post�powania szczeg�lnego nie nale�a�oby jednak uto�samia� z przepisami szczeg�lnymi, reguluj�cymi odmiennie niekt�re czynno�ci lub instytucje proceduralne og�lnego post�powania. Dlatego te� nie nale�a�oby przepis�w szczeg�lnych reguluj�cych niekt�re elementy post�powania, na przyk�ad w sprawach ubezpiecze� spo�ecznych, traktowa� jako post�powania szczeg�lnego w wy�ej przyj�tym tego s�owa znaczeniu. Rzecz jasna, nie jest post�powaniem szczeg�lnym w przyj�tym tu znaczeniu post�powanie w sprawie sporu o w�a�ciwo�� organu do rozstrzygania sprawy decyzj� administracyjn� w post�powaniu administracyjnym lub post�powanie w sprawie za�wiadczenia albo post�powanie w sprawach skarg i wniosk�w. Najog�lniej mo�na powiedzie�, i� wymienione post�powania nie maj� na celu rozstrzygni�cia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, moc� kt�rej nast�puje zmiana sytuacji prawnej okre�lonego podmiotu, na podstawie materialnego prawa administracyjnego, bezpo�rednio i co do istoty. (To zastrze�enie jest potrzebne, gdy� post�powanie w sprawie skargi lub wniosku tak�e mo�e doprowadzi� do takiego skutku, lecz nie bezpo�rednio. Zob. rozdzia� III.). Og�lne post�powanie administracyjne sk�ada si� z dw�ch cz�ci: post�powania zwyczajnego i post�powania nadzwyczajnego1. Post�powanie zwyczajne ko�czy si� z chwil� podj�cia decyzji ostatecznej, rozstrzygaj�cej spraw� administracyjn�. Post�powanie nadzwyczajne wszczyna si� w celu wznowienia post�powania albo uchylenia, zmiany lub stwierdzenia niewa�no�ci decyzji ostatecznej. Przedmiotem tego post�powania jest zatem decyzja ostateczna rozstrzygaj�ca spraw� administracyjn�. W wyniku tego post�powania mo�e nast�pi� wznowienie post�powania zako�czonego decyzj� ostateczn� (art. 145) albo uchylenie decyzji ostatecznej, jej zmiana lub stwierdzenie niewa�no�ci. Jak z tego wynika, post�powania nadzwyczajne s�u�� kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznych z punktu widzenia ich zgodno�ci z przepisami post�powania administracyjnego oraz prawa administracyjnego, a tak�e celowo�ci (por. art. 161 k.p.a.). � 2. Zakres obowi�zywania Zakres obowi�zywania og�lnego post�powania administracyjnego wyznaczaj� --------��l-~~r�^*�iri A/TA- przedmiot, organy prowadz�ce post�powanie oraz ustawowe wy��czenia. M�- 1 W. Dawidowicz (Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 14) zdaje si� odchodzi� od tego nazewnictwa, aczkolwiek nie neguje samego podzia�u. � 2. Zakres obowi�zywania 19 wi�c o ustawowych wy��czeniach, trzeba mie� na uwadze szczeg�lne przepisy normuj�ce to post�powanie w okre�lonych sprawach albo przed okre�lonymi organami inaczej, a tak�e przepisy szczeg�lne ustanowione po wej�ciu w �ycie kodeksu post�powania administracyjnego (lex posterioris) oraz przepisy reguluj�ce niekt�re czynno�ci post�powania: odmiennie, dodatkowo albo rozszerzaj�ce Nadto na zakres obowi�zywania og�lnego post�powania administracyjnego b�d� mie� wp�yw szczeg�lne uprawnienia wynikaj�ce z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz z um�w i zwyczaj�w mi�dzynarodowych (zob. art. 4 k.p.a.). Przedmiotem og�lnego post�powania jest indywidualna sprawa rozstrzygana decyzj� administracyjn�. To, kt�ra sprawa indywidualna b�dzie przedmiotem tego post�powania, zale�e� zatem b�dzie od poj�cia decyzji administracyjnej. W nauce prawa i orzecznictwie s�dowym rozumie si� pod tym poj�ciem akt administracyjny zewn�trzny, tzn. tak� czynno�� opart� na przepisie prawa administracyjnego, kt�ra w spos�b jednostronny (tj. w�adczy) okre�la sytuacj� prawn� indywidualnie oznaczonej osoby, niepodlegaj�cej s�u�bowo organom administracji publicznej. Przez spraw� indywidualn� nale�y natomiast rozumie� wszystkie okoliczno�ci faktyczne i prawne, ze wzgl�du na kt�re zainteresowana osoba ��da wydania decyzji administracyjnej albo ze wzgl�du na kt�re w�a�ciwy organ administracji publicznej mo�e lub powinien tak� decyzj� wyda�. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworz�ce tzw. stan faktyczny sprawy oraz o prawa i obowi�zki, kt�re na podstawie obowi�zuj�cych przepis�w prawa administracyjnego mog� lub powinny by� przyznane lub na�o�one na osob� � adresata decyzji administracyjnej. Wyra�enie �sprawy indywidualne rozstrzygane decyzj� administracyjn�" zosta�o wprowadzone do kodeksu post�powania administracyjnego dopiero w 1980 roku. Pierwotnie kodeks dla okre�lenia przedmiotu og�lnego post�powania administracyjnego u�ywa� zwrotu �indywidualne sprawy z zakresu administracji pa�stwowej". Wed�ug ustawodawcy wyra�enie to mia�o lepiej odzwierciedla� nowe funkcje i zasi�g post�powania administracyjnego unormowanego w kodeksie. W praktyce utrudnia�o ono jednak w�a�ciwe okre�lenie jego przedmiotu. Obecne wyra�enie tak�e jest kontrowersyjne2. Poj�cie decyzji administracyjnej mo�e by� bowiem r�nie rozumiane. Nie wynika bowiem z niego wprost, i� chodzi o decyzje kszta�tuj�ce norm� prawa administracyjnego materialnego. Dlatego te� nale�a�oby wr�ci� do wyra�enia u�ytego w art. 1 rozporz�dzenia Prezydenta RP z 1928 r. o post�powaniu administracyjnym: �postanowienia rozporz�dzenia maj� zastosowanie we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego [...]". 2 Zob. W. Dawidowicz, Post�powanie administracyjne. Zarys wyk�adu, Warszawa 1983, s. 28, kt�ry pisze: �Okre�lenie przez ustawodawc� �sprawy indywidualnej* jako �rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej* niczego w istocie nie wyja�nia, poniewa� pozostaje nadal otwarte pytanie � co oznacza �decyzja administracyjna*, a zw�aszcza, jakie przepisy prawne stanowi� podstaw� tej decyzji". Zob. tak�e J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Krak�w 1986, s. 148, p. 10. 20 //. Og�lne post�powanie administracyjne Unormowane w kodeksie post�powania administracyjnego post�powanie prowadz� r�ne podmioty. Zgodnie z kodeksem organem prowadz�cym to post�powanie b�dzie bowiem ka�dy podmiot, kt�ry jest uprawniony do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przede wszystkim b�d� to jednak organy administracji publicznej, a wi�c naczelne, centralne i terenowe organy administracji rz�dowej oraz organy samorz�du terytorialnego; nast�pnie inne organy pa�stwowe, a wi�c Prezydent RP, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Pa�stwowa Inspekcja Pracy, G��wny Inspektor Ochrony Danych Osobowych itd. W charakterze organ�w prowadz�cych post�powanie mog� wyst�pi� tak�e inne organy i jednostki organizacyjne. Kodeks obecnie okre�la je zbiorcz� nazw�: �inne podmioty". Chodzi tu mi�dzy innymi o r�ne organy pa�stwowych i samorz�dowych jednostek organizacyjnych, na przyk�ad o kierownik�w s�u�b, inspekcji oraz stra�y podporz�dkowanych organom administracji publicznej, prezes�w agencji pa�stwowych, organy fundacji publicznych, organy szk� publicznych, instytut�w badawczo-rozwojowych. Wreszcie b�dzie tutaj chodzi� tak�e o organy organizacji spo�ecznych w szerokim tego s�owa znaczeniu, a wi�c o r�ne organizacje zawodowe, sp�dzielcze, samorz�du zawodowego, wyznaniowego, gospodarczego i spo�ecznego oraz wszelkie pozosta�e organizacje i organy spo�eczne, wyst�puj�ce samodzielnie lub powo�ywane przy organach pa�stwowych wzgl�dnie organach administracji publicznej albo przy podporz�dkowanych im jednostkach organizacyjnych. Oczywi�cie, aby organy lub podmioty mog�y prowadzi� post�powanie administracyjne, musi by� spe�niony wym�g, o kt�rym by�a mowa wy�ej, a wi�c musz� one mie� kompetencje do za�atwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Kompetencja ta mo�e wynika� ju� to z przepis�w o w�a�ciwo�ci organu administracji publicznej, ju� to z przepis�w powo�uj�cych inny organ lub podmiot do za�atwiania takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kompetencja taka mo�e wynika� r�wnie� z zawartego porozumienia pomi�dzy organem pa�stwowym lub organem administracji publicznej a innym podmiotem. B�dzie to mi�dzy innymi porozumienie, jakie mo�e by� zawarte na podstawie art. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorz�dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z p�n. zm.) pomi�dzy organem administracji rz�dowej a gmin�. Jak powiedzieli�my, na zakres obowi�zywania post�powania og�lnego wp�ywa r�wnie� utrzymanie w mocy przepis�w szczeg�lnych normuj�cych post�powanie administracyjne inaczej w okre�lonych sprawach albo przed niekt�rymi organami, a tak�e przepisy szczeg�lne ustanowione po wej�ciu w �ycie kodeksu post�powania administracyjnego i reguluj�ce niekt�re czynno�ci post�powania odmiennie, dodatkowo lub rozszerzaj�ce Kodeks utrzymuje w mocy przepisy szczeg�lne normuj�ce post�powanie w sprawach karnych skarbowych oraz w sprawach uregulowanych w ustawie � 2. Zakres obowi�zywania 21 z 1997 r. � Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926 z p�n. zm.), a tak�e w sprawach nale��cych do w�a�ciwo�ci polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urz�d�w konsularnych (art. 3 � 1 i � 2 k.p.a.). Wy��czenie post�powania w sprawach karno-skarbowych jest bezwarunkowe. Inaczej jest w przypadku post�powania w sprawach uregulowanych w ustawie z 1997 r. � Ordynacja podatkowa oraz przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i urz�dami konsularnymi. Tu kodeks przewiduje mo�liwo�� unormowania tego post�powania tak�e przez przepisy og�lnego post�powania administracyjnego, tj. unormowanego w kodeksie post�powania administracyjnego. Oczywi�cie z regu�y � cz�ci tego post�powania i tylko wtedy, gdy kodeks lub przepisy odr�bne b�d� to przewidywa�. Ustawodawca jest bowiem �wiadomy r�nicy, jaka zachodzi mi�dzy spraw� karno-skarbow� a sprawami, kt�re organy podatkowe lub polskie przedstawicielstwa dyplomatyczne i urz�dy konsularne za�atwiaj� decyzjami. W przypadku pierwszej stosuje si� normy prawa karnego, w przypadku drugiej � normy prawa finansowego i administracyjnego, w przypadku trzeciej � normy prawa administracyjnego. Bior�c pod uwag� charakter sprawy, ustawodawca przewidzia� te� mo�liwo�� rozci�gni�cia przepis�w kodeksu post�powania administracyjnego w ca�o�ci lub cz�ci na post�powanie w sprawach nale��cych do polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urz�d�w konsularnych w drodze rozporz�dzenia Rady Ministr�w (art. 3 � 5). Kodeksu post�powania administracyjnego nie stosuje si� tak�e do post�powania w sprawach wynikaj�cych z: 1) nadrz�dno�ci i podleg�o�ci organizacyjnej w stosunkach mi�dzy organami pa�stwowymi i innymi pa�stwowymi jednostkami organizacyjnymi, 2) podleg�o�ci s�u�bowej pracownik�w organ�w i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczeg�lne nie stanowi� inaczej. Na zakres obowi�zywania maj� tak�e wp�yw przepisy wydane po wej�ciu w �ycie kodeksu post�powania administracyjnego. Prawo i przyj�te zasady stanowienia prawa, jak dot�d, nie sprzeciwiaj� si� bowiem temu. Dlatego te� w nauce post�powania administracyjnego przyjmuje si�, i� klauzula powszechnej mocy obowi�zywania kodeksu jest ograniczona pod wzgl�dem czasu; obejmuje ona tylko przepisy zamieszczone w kodeksie, utrzymane w mocy przez kodeks oraz przewidziane przez kodeks. Obecnie t� dat� b�dzie 1 wrze�nia 1980 r., a wi�c dzie� wej�cia w �ycie ustawy z 1980 r. o Naczelnym S�dzie Administracyjnym i zmianie ustawy � Kodeks post�powania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 z p�n. zm.), kt�ra to ustawa w art. 12 stanowi�a: �Z dniem wej�cia w �ycie niniejszej ustawy [...] trac� moc wszelkie przepisy dotycz�ce spraw unormowanych w Kodeksie post�powania administracyjnego". Przyk�ady przepis�w reguluj�cych niekt�re czynno�ci post�powania odmiennie stanowi� przepisy szczeg�lne okre�laj�ce zdolno�� prawn� i zdolno�� do czynno�ci prawnych stron (por. art. 30 � 1 k.p.a.), przepisy szczeg�lne reguluj�ce dor�- U. Og�lne post�powanie administracyjne czanie pism osobom fizycznym (por. art. 42 k.p.a.) czy przepisy wskazuj�ce na inny organ, w�a�ciwy do rozpatrzenia odwo�ania (por. art. 127 � 2 k.p.a.). Przyk�adami za� przepis�w szczeg�lnych reguluj�cych niekt�re cz�ci post�powania administracyjnego dodatkowo (uzupe�niaj�co), wzgl�dnie rozszerzaj�co, mog� by�: przepisy przewiduj�ce dodatkowe wymagania dla podania (por. art. 63 � 2 k.p.a.), przepisy przewiduj�ce dodatkowe �rodki przymusu, jakie mo�na zastosowa� do opornego �wiadka (art. 88 � 3 k.p.a.), przepisy przewiduj�ce obowi�zek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 � 1 k.p.a.), przepisy przewiduj�ce dodatkowe sk�adniki decyzji administracyjnej (por. art. 107 � 2 k.p.a.), przepisy sprzeciwiaj�ce si� ugodzie jako formie za�atwienia sprawy (art. 114 k.p.a.), przepisy okre�laj�ce inne wymogi tre�ci odwo�ania (art. 123 k.p.a.) czy te� przepisy przewiduj�ce inne przypadki lub inne zasady uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy kt�rej strona naby�a prawo, ani�eli te, kt�re s� okre�lone w kodeksie post�powania administracyjnego (por. art. 163 k.p.a.). � 3. Zasady og�lne 1. Wprowadzenie M�wi�c o zasadach, mo�na mie� na my�li podstawowe za�o�enia konstrukcyjne post�powania administracyjnego, przes�dzaj�ce o jego strukturze i funkcjach (a wi�c o modelu), stanowi�ce wytw�r doktryny prawa. Tak rozumiane zasady s� te� cz�ci� okre�lonej doktryny i w niej znajduj� sw�j wyraz. Przez zasady og�lne mo�na te� rozumie� zasady przedstawione w postaci przepis�w prawnych, zgrupowanych w odr�bnym rozdziale kodeksu post�powania administracyjnego. W tym przypadku b�dziemy mie� do czynienia z zasadami, kt�re zosta�y wybrane przez okre�lonego ustawodawc�. W podr�czniku b�dziemy m�wi� o zasadach, kt�re zosta�y sformu�owane przez ustawodawc� i zamieszczone w rozdziale 2 kodeksu post�powania administracyjnego pod tytu�em �Zasady og�lne". B�d� to zatem zasady, kt�re: � maj� charakter normatywny, � s� og�lnymi wskaz�wkami, jak nale�y rozumie� pozosta�e przepisy kodeksu, � m�wi� o podstawowych obowi�zkach organ�w prowadz�cych post�powanie administracyjne, � ka�� uwzgl�dnia� pewne nadrz�dne warto�ci kosztem dora�nych rozwi�za�, � stanowi� swego rodzaju uog�lnienie ca�ej regulacji og�lnego post�powania administracyjnego. Niekt�re zasady zawarte w kodeksie s� sformu�owane tak og�lnie, i� mog� odnosi� si� do innych post�powa� w nim unormowanych3, a tak�e do wszelkich form aktywno�ci administracji publicznej. Na przyk�ad zasada dzia�ania na podstawie 3 Tj. w sprawie skarg i wniosk�w, w sprawie o w�a�ciwo��. za�wiadcze� czy w sprawie rozstrzygania spor�w � 3. Zasady og�lne 23 przepis�w prawa, wyra�ona w art. 6 k.p.a., czy zasada prawdy obiektywnej wzgl�dnie przekonywania, wyra�one w art. 7 i 11 k.p.a. St�d te� w nauce mo�na znale�� pogl�dy, i� okre�lone w kodeksie zasady og�lne powinny by� stosowane tak�e poza post�powaniem administracyjnym przez wszystkie organy wykonuj�ce zadania publiczne. Postulat ten dzisiaj, w dobie pa�stwa prawnego i demokratycznego oraz s�dowej kontroli administracji publicznej, straci� swoje ostrze. Nie znaczy to jednak, i� pomocniczo nie powinien by� tak�e stosowany wsp�cze�nie. Zasady zapisane w kodeksie s� r�nie nazywane. R�nie s� te� one klasyfikowane. Wynika to z nast�puj�cych powod�w: � kodeks nie wy