POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE H POSTĘPOWANIE przed SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI Eugeniusz Bojanowski Zbigniew Cieślak Jacek Lang pod redakcją Jacka Langa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis™ Warszawa 2004 Poszczególne rozdziały napisali: Eugeniusz Bojanowski — I, II § 9, V, VIII Zbigniew Cieślak — IV Jacek Lang — II § 1-8, 10-11, III, VI, VII Projekt okładki i stron tytułowych Michał Piotrowski Redaktor Agata Jędrasik Redaktor techniczny Małgorzata Tas © Copyright by Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. Warszawa 2004 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych — bez pisemnej zgody autora i wydawcy. ISBN 83-7334-367-9 Redakcja Książek: ul. Wiśniowa 50, 02-520 Warszawa; tel.: 646-97-47, 646-99-03 Dział Handlowy: ul. gen. K. Sosnkowskiego 1, 02-495 Warszawa tel.: (22) 723-07-37; centr. (22) 572-95-00 (do 07); fax (22) 572-95-08 www.LexisNexis.pl; e-mail: biuro@LexisNexis.pl Księgarnia Internetowa: http://ksiegaraia.LexisNexis.pl Wydawnictwo Prawnici-R T.exisNexis Sp. z no. — Warszawa 7.004 Wydanie pierwsze. Druk ukończono w sierpniu 2004 r. Skład i łamanie: Agencja Master, Łódź. Druk i oprawa: Drukarnia Semafic, Warszawa SPIS TREŚCI Rozdziali. GENEZA I ROZWÓJ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ...........11 Rozdział II. OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE .......................17 § 1. Wprowadzenie..............................................................17 § 2. Zakres obowiązywania........................................................18 § 3. Zasady ogólne ..............................................................22 1. Wprowadzenie ............................................................22 2. Przegląd zasad ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego .............23 2.1. Zasada legalności......................................................23 2.2. Zasada prawdy obiektywnej..............................................24 2.3. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli............................................................24 2.4. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa .....................25 2.5. Zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli ....................26 2.6. Zasada udzielania informacji i pomocy prawnej...............................27 2.7. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu..............................27 2.8. Zasada „ostatniego słowa" strony..........................................28 2.9. Zasada przekonywania..................................................28 2.10. Zasada wnikliwości, szybkości i prostoty (racjonalności)........................29 2.11. Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych...............................29 2.12. Zasada pisemności.....................................................30 2.13. Zasada dwuinstancyjności postępowania ....................................31 2.14. Zasada trwałości decyzji ................................................32 2.15. Zasada sądowej kontroli decyzji...........................................32 § 4. Organy prowadzące postępowanie ...............................................33 1. Wprowadzenie ............................................................33 2. Organy administracji publicznej ...............................................34 3. Inne organy państwowe .....................................................34 4. Inne podmioty.............................................................35 5. Zdolność organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie ......................35 § 5. Strona i podmioty występujące na prawach strony ...................................37 1. Ustawowe pojęcie strony ....................................................37 2. Podmioty występujące na prawach strony........................................39 § 6. Przepisy porządkowe.........................................................41 Spis treści § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji...................................46 1. Wszczęcie postępowania ...................................................46 2. Postępowanie wyjaśniające..................................................47 2.1. Środki dowodowe.....................................................48 2.2. Zasady postępowania dowodowego........................................51 2.3. Rozprawa ...........................................................52 3. Zawieszenie postępowania..................................................53 3.1. Rodzaje zawieszenia...................................................53 3.2. Czynności organu związane z zawieszeniem.................................54 4. Decyzje i postanowienia....................................................55 5. Ugoda .................................................................57 6. Związanie organu własną decyzją.............................................58 7. Wykonanie decyzji i postanowienia ...........................................59 § 8. Postępowanie przed organami drugiej instancji.....................................59 1. Wszczęcie postępowania odwoławczego .......................................59 2. Organy właściwe do rozpatrzenia odwołania ....................................61 3. Postępowanie odwoławcze..................................................62 § 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie, zmiana oraz wygaśnięcie decyzji .....................................................64 1. Wznowienie postępowania..................................................64 2. Stwierdzenie nieważności...................................................69 3. Uchylenie i zmiana decyzji..................................................73 4. Wygaśnięcie decyzji.......................................................76 § 10. Udział prokuratora w postępowaniu.............................................77 1. Wprowadzenie ...........................................................77 2. Formy działania..........................................................78 3. Obowiązki organu ........................................................78 §11. Opłaty i koszty postępowania..................................................79 Literatura podstawowa ...........................................................80 Rozdział III. INNE POSTĘPOWANIA UREGULOWANE W KODEKSIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ............................81 § 1. Postępowanie w sprawie zaświadczeń ............................................81 1. Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń .................................81 2. Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.................83 3. Wszczęcie i tok postępowania.................................................85 § 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość..............................................88 1. Wprowadzenie ............................................................88 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek I, samorządu terytorialnego.....................................................88 i 3. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji rządowej ............89 4. Rozstrzyganie sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej ......................................................89 § 3. Kompetencje organu administracji publicznej a właściwość sądu powszechnego ............90 § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków ........................................92 1. Zarys stanu prawnego......................................................92 2. Zakres postępowania w sprawie skarg i wniosków................................92 3. Przyjęcie skargi lub wniosku ................................................94 4. Rozpatrywanie skarg i wniosków.............................................97 5. Załatwianie skarg i wniosków...............................................101 6. Kontrola i nadzór nad stosowaniem przepisów regulujących postępowanie w sprawie skarg i wniosków................................................103 Literatura podstawowa ..........................................................108 Spis treści Rozdział IV. POSTĘPOWANIE W SPRAWACH PODATKOWYCH.....................109 § 1. Uwagi wstępne.............................................................109 § 2. Charakterystyka postępowań podatkowych........................................113 1. Postępowanie w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych ................113 2. Postępowanie w sprawach odpowiedzialności płatnika i inkasenta....................114 3. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności osób trzecich..........................114 4. Postępowanie w sprawach zabezpieczania wykonania zobowiązań podatkowych.........114 5. Postępowanie w sprawach informacji podatkowych...............................115 6. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ................................115 7. Postępowanie w sprawach podjęcia czynności sprawdzających ......................115 8. Postępowanie w sprawach kontroli skarbowej ...................................116 9. Postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej..................................116 § 3. Przedmiot postępowania podatkowego...........................................116 § 4. Podmioty postępowania podatkowego ...........................................118 1. Organy podatkowe ........................................................118 2. Strony postępowania.......................................................121 3. Inni uczestnicy postępowania ................................................124 4. Podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania ...............................126 5. Podmiot legitymowany do zakończenia postępowania..............................128 § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym ....................130 1. Wprowadzenie ..........................................................130 2. Zasady ogólne postępowania podatkowego.....................................133 3. Wszczęcie postępowania...................................................134 4. Rozstrzyganie sporów o właściwość..........................................134 5. Wyłączenie pracownika organu podatkowego i organu podatkowego .................135 6. Udostępnianie akt........................................................136 7. Postępowanie wyjaśniające.................................................136 8. Zajęcie stanowiska przez organ i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ..............139 9. Zawieszenie postępowania .................................................140 10. Podejmowanie rozstrzygnięcia ..............................................141 11. Tok czynności postępowania odwoławczego....................................142 12. Tok czynności w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji podatkowej.............143 § 6. Rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym........................145 1. Rodzaje rozstrzygnięć......................................................145 2. Zakres i przesłanki rozstrzygnięć .............................................146 3. Rozstrzygnięcia sprawy podatkowej ...........................................147 4. Rozstrzygnięcie w sprawie innej decyzji........................................149 § 7. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym kontrolnym ........................150 1. Czynności sprawdzające....................................................150 2. Kontrola podatkowa .......................................................151 § 8. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym w sprawie oświadczenia wiedzy.........153 1. Postępowanie w sprawie informacji ...........................................153 2. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ...............................154 § 9. Materialno-techniczne i organizacyjne podstawy postępowania podatkowego..............155 1. Terminy ................................................................155 2. Podania.................................................................156 3. Doręczenia i wezwania.....................................................156 4. Opłaty i koszty postępowania................................................156 § 10. Skutki prawne rozstrzygnięć podatkowych i funkcje procedur ........................157 1. Skutki materialnoprawne ..................................................157 2. Skutki procesowe........................................................158 3. Funkcje postępowania podatkowego..........................................158 Literatura podstawowa ..........................................................160 8 Spis treści Rozdział V. POSTĘPOWANIE W SPRAWACH UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH 161 Literatura podstawowa ..........................................................164 Rozdział VI. POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI.................165 § 1. Zarys stanu prawnego........................................................165 § 2. Przedmiot postępowania egzekucyjnego..........................................167 § 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy ......................169 § 4. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego ......................................174 § 5. Tok postępowania egzekucyjnego...............................................176 § 6. Środki przymusowe .........................................................180 § 7. Postępowanie zabezpieczające .................................................189 § 8. Postępowanie w sprawach zagranicznych.........................................191 1. Pomoc obcego państwa przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na terytorium Polski.......................................................191 2. Udzielanie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium ...............................................192 Literatura podstawowa..........................................................193 Rozdział VII. POSTĘPOWANIE KARNE, PORZĄDKOWE I DYSCYPLINARNE W ADMINISTRACJI...............................................195 § 1. Postępowanie w sprawach o wykroczenia.........................................195 1. Wprowadzenie...........................................................195 2. Przedmiot postępowania w sprawach o wykroczenia ..............................196 3. Podmioty postępowania w sprawach o wykroczenia...............................196 4. Rodzaje postępowania .....................................................199 5. Środki zaskarżenia........................................................201 6. Odszkodowanie za niesłuszne ukaranie lub zatrzymanie............................203 § 2. Postępowania porządkowe i dyscyplinarne........................................203 1. Postępowanie porządkowe..................................................203 2. Postępowania dyscyplinarne.................................................206 § 3. Inne postępowania..........................................................209 Literatura podstawowa ..........................................................212 Rozdział VIII. POSTĘPOWANIE PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI ...........213 § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce...............................213 1. Geneza sądownictwa administracyjnego........................................213 2. Najwyższy Trybunał Administracyjny w Polsce..................................214 3. Naczelny Sąd Administracyjny...............................................216 4. Organizacja sądownictwa administracyjnego po 1 stycznia 2004 roku .................218 § 2. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego..........................225 1. Uwagi wstępne...........................................................225 2. Zasada prawa do sądu administracyjnego.......................................225 3. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego...................227 4. Zasada rozporządzalności i kontradyktoryjności w postępowaniu sądowoadministracyjnym...................................................228 5. Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego ..........................229 6. Zasada udzielania pomocy stronom postępowania sądowoadministracyjnego............230 § 3. Właściwość sądów administracyjnych ...........................................231 1. Uwagi do konstrukcji „sprawy sądowoadministracyjnej" ...........................231 2. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych..............................233 3. Szczególna właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego........................238 § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego..................................240 1. Skarżący jako strona postępowania ...........................................240 1.1. Skarżący posiadający interes prawny ......................................240 Spis treści 1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator .............. 241 1.3. Organizacja społeczna ................................... 249 2. Podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony.............. 242 3. Organ administracji publicznej jako strona postępowania................... 243 4. Sąd administracyjny jako organ prowadzący postępowanie.................... 243 5. Zdolność sądowa i procesowa........................................... 245 6. Pełnomocnictwo.........................................................246 § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym .........................248 1. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego ..............................248 1.1. Skarga (wniosek) uruchamiająca postępowanie ..............................248 1.2. Przesłanki dopuszczalności skargi ........................................250 1.2.1. Wyczerpanie środków zaskarżenia ...................................250 1.2.2. Termin wniesienia skargi ..........................................252 1.2.3. Tryb wniesienia skargi ............................................253 1.3. Skutki wniesienia skargi................................................255 2. Czynności poprzedzające rozprawę...........................................256 2.1. Wstępne badanie skargi ................................................256 2.2. Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego .............257 2.3. Ocena dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym .....258 2.4. Ustalenie możliwości przyznania stronie prawa pomocy .......................258 3. Posiedzenia sądowe ......................................................259 3.1. Uwagi wstępne ......................................................259 3.2. Posiedzenia niejawne..................................................260 3.3. Rozprawa sądowa ....................................................261 4. Zawieszenie i umorzenie postępowania .......................................262 5. Cofnięcie skargi .........................................................265 6. Doręczanie pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym........................266 7. Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego z postępowaniem administracyjnym......268 § 6. Zasady ropoznawania i orzekania w sprawie ze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ......................................................269 1. Zasady rozpoznawania skargi...............................................269 2. Zasady orzekania w sprawie ze skargi.........................................271 3. Zakaz reformationis in peius................................................275 4. Orzeczenie sądu .........................................................275 5. Związanie organu i sądu wydanym wyrokiem ..................................276 6. Środki podejmowane przez sąd w celu dyscyplinowania organów administracji publicznej..............................................................277 § 7. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym...........................278 1. Uwagi wstępne..........................................................278 2. Wniesienie skargi kasacyjnej ...............................................278 3. Czynności wstępne po wniesieniu skargi kasacyjnej ..............................281 4. Rozpoznanie skargi kasacyjnej ..............................................281 § 8. Wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego.........................283 1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.............................283 2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego...................287 § 9. Prawomocność i skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego .......................288 § 10. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego...................................290 Literatura podstawowa ..........................................................292 SKOROWIDZ RZECZOWY....................................................293 Rozdział I GENEZA I ROZWÓJ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Postępowanie administracyjne jest procedurą związaną ze stosowaniem norm prawa administracyjnego, wskutek czego dochodzi do wydania decyzji administracyjnej kształtującej uprawnienia i/lub obowiązki podmiotów niepodporządkowa-nych organizacyjnie organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim obywateli i ich organizacji1. To współczesne rozumienie postępowania administracyjnego wcale nie jest tak odległe od jego źródeł i pierwowzoru, jeśli się zważy, że początków procedury administracyjnej upatruje się w przepisach regulujących wydanie aktu administracyjnego2. Uznanie potrzeby porządkowania czynności organów administracyjnych w zakresie wydania aktu administracyjnego nie wszędzie doprowadziło do wykształcenia się odrębnej, sformalizowanej procedury w tym zakresie. Można wyróżnić dwa zasadnicze „podejścia" do tej kwestii. W pierwszym z nich, nie uchybiając trosce o należyte wydanie aktu administracyjnego, nie widzi się konieczności tworzenia sformalizowanej (na wzór sądowy) procedury; w drugim owa troska wyraża się właśnie w istnieniu ustawowo ustanawianej odpowiedniej procedurze. Gdy chodzi o pierwsze z wymienionych podejść, aktualnie w szczególności dotyczy ono Francji. Jest to o tyle interesujące, że to właśnie Francja jest ojczyzną sądownictwa administracyjnego, które wywarło niewątpliwy wpływ na wykształcenie postępowania administracyjnego. Zdaniem francuskiej nauki prawa administracyjnego, jak pisze J. Borkowski: „Orzecznictwo [sądowe — E.B.] stanowi 1 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 8. 2 Por. m.in. E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 207; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 216, a także M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa 1985, s. 99. Na związek postępowania administracyjnego z prawem administracyjnym wskazuje też J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Kraków 2001, s. 156-161. 12 /. Geneza i rozwój postępowania administracyjnego we Francji ważne źródło zasad postępowania administracyjnego, kształtuje bowiem treść i formę różnych czynności administracji [...], jednakże idea kodyfikacji postępowania administracyjnego napotyka na znaczne opory, a to z obawy przed zbytnią sztywnością ustawowej regulacji prawnej"3. Brak skodyfikowanej procedury rekompensowany jest uwzględnieniem w praktyce organów administracyjnych orzecznictwa sądowego4, w ostateczności zaś pozostaje skarga do sądu administracyjnego, który autorytatywnie orzeknie, czy władza wykonawcza swoją decyzją nie naruszyła praw obywatela. Przywiązywanie ogromnej wagi do sądownictwa administracyjnego i jego orzecznictwa sprawia, że we Francji zakres regulacji ustawowej w tym zakresie jest skromniejszy (mutatis mutandis) niż w innych państwach. F. Longchamps przywołuje opinię jednego z francuskich administraty-wistów (niewymienionego z nazwiska), według którego: „[we Francji — E.B.] wolimy powierzyć tworzenie prawa sędziom niż ustawodawcom; bo wszyscy sędziowie francuscy mają dobre wykształcenie prawnicze, a o wszystkich ustawodawcach nie można tego powiedzieć"5. Jak już wyżej wskazano, istnieje i drugie podejście do porządku wydawania aktu administracyjnego, a historycznie wyraziło się ono w doprowadzeniu do wyodrębnienia się sformalizowanej procedury administracyjnej. Podstawą tego kierunku było orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak zauważa J. Łętow-ski: „[...] główną zasługę w tworzeniu podstaw nowoczesnego ustawodawstwa o postępowaniu administracyjnym należy bez wątpienia przypisać Austriakom, a zasługę tę dzielą między siebie sądownictwo i nauka: austriacki Trybunał Administracyjny na przestrzeni 50 lat (1875-1925) pracowicie precyzował i uogólniał zasady wyprowadzane z rozdrobnionego ustawodawstwa i praktyki, wysuwając na plan pierwszy te, które uznawał za postępowe i zgodne z ideą praworządności. Zespół najwybitniejszych austriackich uczonych opracował na tej podstawie projekt ustawy, który stał się prawem 21 lipca 1925 r."6 Podkreślenie roli kodyfikacji austriackiej jest konieczne również z tego względu, że stanowiła ona pierwowzór pierwszej polskiej kodyfikacji postępowania administracyjnego. Miała ona miejsce w 1928 r., a wprowadzona została rozporządzeniem Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym7. Powyższa regulacja — o wszelkich cechach kodyfikacji — wprowadzona była stosunkowo niedługo po odzyskaniu przez Rzeczpospolitą Polską niepodległości. 3 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądów oadministra-cyjne, Warszawa 2003, s. 70. 4 J. Łętowski, op.cit., s. 216. 5 F. Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 53. 6 J. Łętowski, op.cit., s. 213-214. Nie była to jednak pierwsza kodyfikacja postępowania administracyjnego. Za taką uważa się kodyfikację hiszpańską z 18 października 1889 r. 7 Dz.U. RP nr 38, poz. 341. /. Geneza i rozwój postępowania administracyjnego 13 Poprzedziły ją: ustawa z 1 sierpnia 1923 r. o środkach prawnych od orzeczeń władz administracyjnych8 oraz ustawa z 31 maja 1924 r. o środkach prawnych przeciw orzeczeniom i zarządzeniom państwowych władz szkolnych9. Odnotować również należy uprzednie utworzenie w Polsce sądownictwa administracyjnego ustawą z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym10, którego orzecznictwo także wpłynęło na kształt omawianego rozporządzenia. Dodać równocześnie należy, że obok postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego rozporządzeniami Prezydenta RP z tego samego dnia, tj. 22 marca 1928 r., uregulowano postępowanie egzekucyjne11 oraz postępowanie karno-admi-nistracyjne 12 Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym bez większych nowelizacji obowiązywało do 1961 r. W roku 1950 za sprawą uchwały Rady Państwa i Rady Ministrów z 14 grudnia w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej13 doszło do istotnej destabilizacji reguł określonych w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Przepisy te bowiem dopuszczały możliwość uchylania i zmiany decyzji administracyjnych poza trybem określonym w przepisach rozporządzenia, co podważało istotę rozstrzygnięć zawartych w już ostatecznych decyzjach. Ta m.in. okoliczność stała się jedną z ważnych przesłanek prac nad nową regulacją postępowania administracyjnego, w której ustawowo zsynchronizowano by te dwa rodzaje postępowania14. Ustawę Kodeks postępowania administracyjnego uchwalono 14 czerwca 1960 r.; ustawa weszła w życie po vacatio legis z dniem 1 stycznia 1961 r. i obowiązuje do dnia dzisiejszego. Głównie za sprawą zmian następujących „na zewnątrz" kodeksu postępowania administracyjnego, w jego otoczeniu, ustawa ta była kilkadziesiąt razy nowelizowana. Do najważniejszych nowelizacji należy zaliczyć dość gruntowną zmianę samego kodeksu w roku 1980, w ramach której powołano również Naczelny Sąd Administracyjny. Warto przy tej okazji zwrócić uwagę na dwukrotne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego wywoływane tymi samymi 8 Dz.U. RPnr91, poz. 712. O tej ustawie W. Dawidowicz pisał, iż: „ustanowiła jak gdyby skrót systemu ogólnego postępowania administracyjnego", a wzorowana była na obowiązującej na terenie b. Galicji ustawie z 12 maja 1896 r.; zob. [w:] Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 12-13. 9 Dz.U. RP nr 76, poz. 784. 10 Dz.U. RP nr 67, poz. 600; ustawa ta została zastąpiona przez rozporządzenie Prezydenta RP z 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP nr 94, poz. 806). 11 Rozporządzenie o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz.U. RP nr 36, poz. 342). 12 Rozporządzenie o postępowaniu karno-adrninistracyjnym (Dz.U. RP nr 36, poz. 365). 13M.P. z 1951 r. nrA-l,poz. 1. 14 Bliżej o okolicznościach i przebiegu prac nad projektem kodeksu postępowania administracyjnego zob. W. Dawidowicz, op.cit., s. 14-19. 14 /. Geneza i rozwój postępowania administracyjnego de facto przyczynami, choć idące dokładnie w przeciwnych kierunkach; i tak: ustawą z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych15 znowelizowano kodeks postępowania administracyjnego w celu przystosowania go do dwustopniowego (w miejsce dotychczasowego trójstopniowego) podziału terytorialnego, a ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa16 znowelizowano kodeks postępowania administracyjnego, tym razem, by m.in. przystosować go do przywróconego właśnie trójstopniowego podziału administracyjnego państwa (art. 2). Podobny „obrót" koło historii uczyniło, gdy chodzi o zmiany kodeksu postępowania administracyjnego w związku z postępowaniem podatkowym — ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (art. 11 pkt 85) włączono postępowanie podatkowe do kodeksu postępowania administracyjnego, zachowując jedynie pewne szczególne rozwiązania, co znalazło wyraz w przepisach działu III k.p.a. Ustawą z 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa17 uchylono art. 164-179 k.p.a., a tym samym, tym razem, wyłączono postępowanie podatkowe z kodeksu. Te i inne zmiany kodeksu postępowania administracyjnego, dokonywane niejednokrotnie w następstwie ważnych i istotnych przekształceń ustrojowych, a równocześnie trwanie kodeksu postępowania administracyjnego w jego podstawowym kształcie, wskazują na uniwersalność i wysoki poziom regulacji jego rozwiązań w zakresie postępowania administracyjnego. Jest to też dowód na to, że wybór dla regulacji postępowania administracyjnego formy kodeksu był w pełni uzasadniony. W literaturze zauważa się, że kodeks postępowania administracyjnego nie jest kodeksem w ścisłym tego słowa znaczeniu. „Wbrew ustalonemu w ciągu stuleci znaczeniu nazwy «kodeks» nie stanowi on zbioru przepisów w sensie corpus iuris clausam, zbioru przepisów regulujących wyczerpująco pewną dziedzinę prawa"18. Wydaje się jednak, że dla oceny charakteru i zakresu regulacji w kodeksie postępowania administracyjnego bardziej istotne jest to, co on reguluje, niż to, czego w nim nie ma. Zważywszy na zakres uregulowania problematyki postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że uznanie ustawy z 14 czerwca 1960 r. za kodeks jest w pełni usprawiedliwione; czym innym jest natomiast zjawisko dekodyfikacji postępowania administracyjnego, co ze szczególną siłą znalazło wyraz w wyłączeniu z kodeksu postępowania administracyjnego problematyki postępowania podatkowego. 15 Dz.U. nr 16, poz. 91 z późn. zm. 16 Dz.U. nr 162, poz. 1126 z późn. zm. 17 Dz.U. nr 137, poz. 926 z późn. zm. 18 J. Filipek, op.cit, s. 161. /. Geneza i rozwój postępowania administracyjnego 15 Literatura podstawowa Adamiak B„ Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministmcyjne Warszawa 2003 i nowe wydanie 2004. Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Kraków 2001. Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990. Rozdział II OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE § 1. Wprowadzenie Aktualnie w kodeksie postępowania administracyjnego unormowane są cztery postępowania: :! — postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, — postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, j — postępowanie w sprawach skarg i wniosków, — postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną jest określane w nauce mianem postępowania ogólnego względnie jurysdykcyjnego. Postępowanie to bowiem jest powszechne i prawotwórcze. Jest powszechne, gdyż rozciąga się na wszystkie sprawy indywidualne, które wchodzą w zakres działania organów administracji publicznej i mogą być rozstrzygnięte (załatwione) w drodze aktu administracyjnego. Jednocześnie jest ono prawotwórcze, gdyż prowadzi do powstania, zmiany lub zniesienia stosunków prawnych (określonych praw i obowiązków) względnie ich aktywizacji. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z kształtowaniem norm prawa administracyjnego, w drugim — z ich prawnym (urzędowym) potwierdzeniem. Obok postępowania ogólnego istnieją postępowania szczególne, zwane niekiedy specjalnymi albo autonomicznymi. Ich istnienie jest konsekwencją utrzymania w mocy odrębnych przepisów normujących postępowanie w określonych sprawach (np. podatkowych), wchodzących w zakres działania organów administracji publicznej albo normujących postępowanie w sprawach należących do określonych organów lub jednostek organizacyjnych (np. polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych), rozstrzyganych w drodze decyzji. Postępowanie szczególne może być samoistne albo niesamoistne. Będzie samoistne (autonomiczne), gdy będzie postępowaniem całkowicie innym niż poste- //. Ogólne postępowanie administracyjne powanie unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego, co raczej ma rzadko miejsce, albo będzie w przeważającej mierze innym, regulującym inaczej poszczególne fazy i etapy postępowania, a w pozostałym zakresie będzie odsyłać do ogólnego postępowania albo innego postępowania szczególnego. Postępowania szczególnego nie należałoby jednak utożsamiać z przepisami szczególnymi, regulującymi odmiennie niektóre czynności lub instytucje proceduralne ogólnego postępowania. Dlatego też nie należałoby przepisów szczególnych regulujących niektóre elementy postępowania, na przykład w sprawach ubezpieczeń społecznych, traktować jako postępowania szczególnego w wyżej przyjętym tego słowa znaczeniu. Rzecz jasna, nie jest postępowaniem szczególnym w przyjętym tu znaczeniu postępowanie w sprawie sporu o właściwość organu do rozstrzygania sprawy decyzją administracyjną w postępowaniu administracyjnym lub postępowanie w sprawie zaświadczenia albo postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Najogólniej można powiedzieć, iż wymienione postępowania nie mają na celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, mocą której następuje zmiana sytuacji prawnej określonego podmiotu, na podstawie materialnego prawa administracyjnego, bezpośrednio i co do istoty. (To zastrzeżenie jest potrzebne, gdyż postępowanie w sprawie skargi lub wniosku także może doprowadzić do takiego skutku, lecz nie bezpośrednio. Zob. rozdział III.). Ogólne postępowanie administracyjne składa się z dwóch części: postępowania zwyczajnego i postępowania nadzwyczajnego1. Postępowanie zwyczajne kończy się z chwilą podjęcia decyzji ostatecznej, rozstrzygającej sprawę administracyjną. Postępowanie nadzwyczajne wszczyna się w celu wznowienia postępowania albo uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przedmiotem tego postępowania jest zatem decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę administracyjną. W wyniku tego postępowania może nastąpić wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145) albo uchylenie decyzji ostatecznej, jej zmiana lub stwierdzenie nieważności. Jak z tego wynika, postępowania nadzwyczajne służą kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznych z punktu widzenia ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawa administracyjnego, a także celowości (por. art. 161 k.p.a.). § 2. Zakres obowiązywania Zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego wyznaczają --------——l-~~r»^*łiri A/TA- przedmiot, organy prowadzące postępowanie oraz ustawowe wyłączenia. Mó- 1 W. Dawidowicz (Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 14) zdaje się odchodzić od tego nazewnictwa, aczkolwiek nie neguje samego podziału. § 2. Zakres obowiązywania 19 wiąc o ustawowych wyłączeniach, trzeba mieć na uwadze szczególne przepisy normujące to postępowanie w określonych sprawach albo przed określonymi organami inaczej, a także przepisy szczególne ustanowione po wejściu w życie kodeksu postępowania administracyjnego (lex posterioris) oraz przepisy regulujące niektóre czynności postępowania: odmiennie, dodatkowo albo rozszerzające Nadto na zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego będą mieć wpływ szczególne uprawnienia wynikające z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz z umów i zwyczajów międzynarodowych (zob. art. 4 k.p.a.). Przedmiotem ogólnego postępowania jest indywidualna sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną. To, która sprawa indywidualna będzie przedmiotem tego postępowania, zależeć zatem będzie od pojęcia decyzji administracyjnej. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym rozumie się pod tym pojęciem akt administracyjny zewnętrzny, tzn. taką czynność opartą na przepisie prawa administracyjnego, która w sposób jednostronny (tj. władczy) określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonej osoby, niepodlegającej służbowo organom administracji publicznej. Przez sprawę indywidualną należy natomiast rozumieć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz o prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę — adresata decyzji administracyjnej. Wyrażenie „sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną" zostało wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego dopiero w 1980 roku. Pierwotnie kodeks dla określenia przedmiotu ogólnego postępowania administracyjnego używał zwrotu „indywidualne sprawy z zakresu administracji państwowej". Według ustawodawcy wyrażenie to miało lepiej odzwierciedlać nowe funkcje i zasięg postępowania administracyjnego unormowanego w kodeksie. W praktyce utrudniało ono jednak właściwe określenie jego przedmiotu. Obecne wyrażenie także jest kontrowersyjne2. Pojęcie decyzji administracyjnej może być bowiem różnie rozumiane. Nie wynika bowiem z niego wprost, iż chodzi o decyzje kształtujące normę prawa administracyjnego materialnego. Dlatego też należałoby wrócić do wyrażenia użytego w art. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym: „postanowienia rozporządzenia mają zastosowanie we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego [...]". 2 Zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 28, który pisze: „Określenie przez ustawodawcę «sprawy indywidualnej* jako «rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej* niczego w istocie nie wyjaśnia, ponieważ pozostaje nadal otwarte pytanie — co oznacza «decyzja administracyjna*, a zwłaszcza, jakie przepisy prawne stanowią podstawę tej decyzji". Zob. także J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 148, p. 10. 20 //. Ogólne postępowanie administracyjne Unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie prowadzą różne podmioty. Zgodnie z kodeksem organem prowadzącym to postępowanie będzie bowiem każdy podmiot, który jest uprawniony do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przede wszystkim będą to jednak organy administracji publicznej, a więc naczelne, centralne i terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego; następnie inne organy państwowe, a więc Prezydent RP, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Państwowa Inspekcja Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych itd. W charakterze organów prowadzących postępowanie mogą wystąpić także inne organy i jednostki organizacyjne. Kodeks obecnie określa je zbiorczą nazwą: „inne podmioty". Chodzi tu między innymi o różne organy państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, na przykład o kierowników służb, inspekcji oraz straży podporządkowanych organom administracji publicznej, prezesów agencji państwowych, organy fundacji publicznych, organy szkół publicznych, instytutów badawczo-rozwojowych. Wreszcie będzie tutaj chodzić także o organy organizacji społecznych w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc o różne organizacje zawodowe, spółdzielcze, samorządu zawodowego, wyznaniowego, gospodarczego i społecznego oraz wszelkie pozostałe organizacje i organy społeczne, występujące samodzielnie lub powoływane przy organach państwowych względnie organach administracji publicznej albo przy podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych. Oczywiście, aby organy lub podmioty mogły prowadzić postępowanie administracyjne, musi być spełniony wymóg, o którym była mowa wyżej, a więc muszą one mieć kompetencje do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Kompetencja ta może wynikać już to z przepisów o właściwości organu administracji publicznej, już to z przepisów powołujących inny organ lub podmiot do załatwiania takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kompetencja taka może wynikać również z zawartego porozumienia pomiędzy organem państwowym lub organem administracji publicznej a innym podmiotem. Będzie to między innymi porozumienie, jakie może być zawarte na podstawie art. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) pomiędzy organem administracji rządowej a gminą. Jak powiedzieliśmy, na zakres obowiązywania postępowania ogólnego wpływa również utrzymanie w mocy przepisów szczególnych normujących postępowanie administracyjne inaczej w określonych sprawach albo przed niektórymi organami, a także przepisy szczególne ustanowione po wejściu w życie kodeksu postępowania administracyjnego i regulujące niektóre czynności postępowania odmiennie, dodatkowo lub rozszerzające Kodeks utrzymuje w mocy przepisy szczególne normujące postępowanie w sprawach karnych skarbowych oraz w sprawach uregulowanych w ustawie § 2. Zakres obowiązywania 21 z 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926 z późn. zm.), a także w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (art. 3 § 1 i § 2 k.p.a.). Wyłączenie postępowania w sprawach karno-skarbowych jest bezwarunkowe. Inaczej jest w przypadku postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie z 1997 r. — Ordynacja podatkowa oraz przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi. Tu kodeks przewiduje możliwość unormowania tego postępowania także przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, tj. unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Oczywiście z reguły — części tego postępowania i tylko wtedy, gdy kodeks lub przepisy odrębne będą to przewidywać. Ustawodawca jest bowiem świadomy różnicy, jaka zachodzi między sprawą karno-skarbową a sprawami, które organy podatkowe lub polskie przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne załatwiają decyzjami. W przypadku pierwszej stosuje się normy prawa karnego, w przypadku drugiej — normy prawa finansowego i administracyjnego, w przypadku trzeciej — normy prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę charakter sprawy, ustawodawca przewidział też możliwość rozciągnięcia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub części na postępowanie w sprawach należących do polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych w drodze rozporządzenia Rady Ministrów (art. 3 § 5). Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z: 1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na zakres obowiązywania mają także wpływ przepisy wydane po wejściu w życie kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo i przyjęte zasady stanowienia prawa, jak dotąd, nie sprzeciwiają się bowiem temu. Dlatego też w nauce postępowania administracyjnego przyjmuje się, iż klauzula powszechnej mocy obowiązywania kodeksu jest ograniczona pod względem czasu; obejmuje ona tylko przepisy zamieszczone w kodeksie, utrzymane w mocy przez kodeks oraz przewidziane przez kodeks. Obecnie tą datą będzie 1 września 1980 r., a więc dzień wejścia w życie ustawy z 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 z późn. zm.), która to ustawa w art. 12 stanowiła: „Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [...] tracą moc wszelkie przepisy dotyczące spraw unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego". Przykłady przepisów regulujących niektóre czynności postępowania odmiennie stanowią przepisy szczególne określające zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron (por. art. 30 § 1 k.p.a.), przepisy szczególne regulujące dorę- U. Ogólne postępowanie administracyjne czanie pism osobom fizycznym (por. art. 42 k.p.a.) czy przepisy wskazujące na inny organ, właściwy do rozpatrzenia odwołania (por. art. 127 § 2 k.p.a.). Przykładami zaś przepisów szczególnych regulujących niektóre części postępowania administracyjnego dodatkowo (uzupełniająco), względnie rozszerzająco, mogą być: przepisy przewidujące dodatkowe wymagania dla podania (por. art. 63 § 2 k.p.a.), przepisy przewidujące dodatkowe środki przymusu, jakie można zastosować do opornego świadka (art. 88 § 3 k.p.a.), przepisy przewidujące obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 § 1 k.p.a.), przepisy przewidujące dodatkowe składniki decyzji administracyjnej (por. art. 107 § 2 k.p.a.), przepisy sprzeciwiające się ugodzie jako formie załatwienia sprawy (art. 114 k.p.a.), przepisy określające inne wymogi treści odwołania (art. 123 k.p.a.) czy też przepisy przewidujące inne przypadki lub inne zasady uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, aniżeli te, które są określone w kodeksie postępowania administracyjnego (por. art. 163 k.p.a.). § 3. Zasady ogólne 1. Wprowadzenie Mówiąc o zasadach, można mieć na myśli podstawowe założenia konstrukcyjne postępowania administracyjnego, przesądzające o jego strukturze i funkcjach (a więc o modelu), stanowiące wytwór doktryny prawa. Tak rozumiane zasady są też częścią określonej doktryny i w niej znajdują swój wyraz. Przez zasady ogólne można też rozumieć zasady przedstawione w postaci przepisów prawnych, zgrupowanych w odrębnym rozdziale kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku będziemy mieć do czynienia z zasadami, które zostały wybrane przez określonego ustawodawcę. W podręczniku będziemy mówić o zasadach, które zostały sformułowane przez ustawodawcę i zamieszczone w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego pod tytułem „Zasady ogólne". Będą to zatem zasady, które: — mają charakter normatywny, — są ogólnymi wskazówkami, jak należy rozumieć pozostałe przepisy kodeksu, — mówią o podstawowych obowiązkach organów prowadzących postępowanie administracyjne, — każą uwzględniać pewne nadrzędne wartości kosztem doraźnych rozwiązań, — stanowią swego rodzaju uogólnienie całej regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Niektóre zasady zawarte w kodeksie są sformułowane tak ogólnie, iż mogą odnosić się do innych postępowań w nim unormowanych3, a także do wszelkich form aktywności administracji publicznej. Na przykład zasada działania na podstawie 3 Tj. w sprawie skarg i wniosków, w sprawie o właściwość. zaświadczeń czy w sprawie rozstrzygania sporów § 3. Zasady ogólne 23 przepisów prawa, wyrażona w art. 6 k.p.a., czy zasada prawdy obiektywnej względnie przekonywania, wyrażone w art. 7 i 11 k.p.a. Stąd też w nauce można znaleźć poglądy, iż określone w kodeksie zasady ogólne powinny być stosowane także poza postępowaniem administracyjnym przez wszystkie organy wykonujące zadania publiczne. Postulat ten dzisiaj, w dobie państwa prawnego i demokratycznego oraz sądowej kontroli administracji publicznej, stracił swoje ostrze. Nie znaczy to jednak, iż pomocniczo nie powinien być także stosowany współcześnie. Zasady zapisane w kodeksie są różnie nazywane. Różnie są też one klasyfikowane. Wynika to z następujących powodów: — kodeks nie wyodrębnia wszystkich zasad ogólnych w osobnych artykułach i nie nadaje im tytułów (nie oznacza ich nazwami), — treść niektórych artykułów określających zasady zmieniała się w czasie obowiązywania kodeksu wskutek dokonywania zmian w ustroju politycznym i gospodarczym państwa. 2. Przegląd zasad ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego 2.1. Zasada legalności Zasada ta jest wyrażona w art. 6 k.p.a., który brzmi: „Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Takie brzmienie nadała mu ustawa z 25 maja 1990 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 34, poz. 201). Korespondował on z ówcześnie obowiązującą Konstytucją, która w art. 3 ust. 2 stanowiła: „Wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa". Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. art. 6 k.p.a. jest częściowo nieaktualny. Nowa Konstytucja stanowi bowiem w art. 7, iż: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". W myśl Konstytucji źródłem prawa są zaś Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i przez organ wskazany w Konstytucji. Źródłami prawa są też akty prawa miejscowego, ustanowione przez terenowe organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego. Stąd wniosek, iż organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej, muszą opierać się na przepisach prawnych zawartych w wyżej wymienionych źródłach prawa. Zasadę legalności realizują przede wszystkim przepisy określające elementy treści decyzji oraz przesłanki jej nieważności. Zgodnie więc z art. 107 decyzja powinna między innymi zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast według art. 156 organ administracji publicznej winien stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości albo bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa względnie zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. 24 //. Ogólne postępowanie administracyjne 2.2. Zasada prawdy obiektywnej Jest to zasada wyrażona w art. 7, w części mówiącej, iż organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej znajduje rozwinięcie w postanowieniach poświęconych dowodom (zob. rozdział 4 kodeksu postępowania administracyjnego „Dowody")- W szczególności w art. 75 § 1, który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz w art. 77 § 1, który stanowi, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasadzie prawdy obiektywnej przeciwstawia się zasadę prawdy formalnej. Gdyby kodeks przyjął tę zasadę, wówczas organ prowadzący postępowanie ograniczałby się jedynie do badania określonych faktów, na przykład faktów spornych między stronami postępowania albo faktów, na które powołuje się strona we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego albo w toku postępowania wyjaśniającego. 2.3. Zasada uwzględniania interesu społecznego i stusznego interesu obywateli Została ona wyrażona w końcowej części art. 7. Nakazuje ona brać pod uwagę w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy załatwianiu sprawy nie tylko prawo, lecz także interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ogólnie rzecz biorąc, przez interes trzeba rozumieć relację między jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce lub grupie społecznej. Przez występujące w tym określeniu kryterium „korzystność stanu" należy rozumieć partycypację w dobrach (wartościach) występujących w ograniczonej ilości i nierówno rozdzielonych między ludzi. Korzystność jakiegoś stanu może też polegać na tym, że sprzyja on partycypacji w dobrach. Stan obiektywny, o który tu chodzi, to stan wywołany albo działaniem sił przyrody, albo działaniem człowieka. Stan wywołany działaniem człowieka może być, z punktu widzenia prawa, stanem prawnym lub faktycznym. Stanem obiektywnym może zatem być także stan obowiązywania prawa — decyzji, umowy cywilnoprawnej itp. Ponadto stanem tym może być korzyść, jaka dla jednostki czy grupy społecznej wynika z danego stanu obiektywnego, czyli określony interes. Będzie to miało miejsce, gdy zaspokojenie określonego interesu indywidualnego będzie leżało w interesie społecznym4. To, co zostało powiedziane, dotyczyło interesu w ogóle. Co jednak należy rozumieć przez interes społeczny i słuszny interes obywateli? Tymi bowiem wyraże- 4 W. Leisner, Privatinteressen als offentliches Interesse, „Die Offentliche Verwaltung" 1970, nr 7, s. 221-223. § 3. Zasady ogólne 25 niami posługuje się kodeks. Przez interes społeczny należy rozumieć relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść społeczeństwu. Z kolei przez społeczeństwo należy tu rozumieć zbiorowość, która ma określoną organizację państwową. Społeczeństwem jest więc zbiorowość, która jest zorganizowana w państwo, albo — mówiąc jeszcze inaczej — na którą rozciąga się określona władza państwowa. Przez społeczeństwo nie należy więc rozumieć każdej grupy społecznej czy też określonej zbiorowości ludzi lub całej ludzkości. W nauce prawa społeczeństwo to zbiorowość ludzi wyznaczona zasięgiem władzy państwowej oraz urządzenia i instytucje powstałe w wyniku wzajemnego oddziaływania ludzi należących do tej zbiorowości. W podanym określeniu interesu społecznego była mowa o korzyści, jaka ma wynikać dla społeczeństwa ze stanu obiektywnego. O jaką zatem korzyść tu chodzi? Ogólnie mówiąc o wszystko to, co odpowiada wartościom kulturowym, społecznym i ekonomicznym społeczeństwa. O tym, co jest korzystne dla społeczeństwa, decyduje samo społeczeństwo przez swoje organizacje. W naszym przypadku zatem przede wszystkim za pośrednictwem wyłonionej z siebie organizacji państwowej. Ocena, co przynosi korzyść, należy zatem do organów władzy państwowej. Jest to ocena niejako formalna, wyposażona w cechy właściwe wypowiedziom państwa. Odpowiednio przez interes obywateli można zatem rozumieć relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi czy może przynieść obywatelom. Interes obywateli będzie interesem słusznym, gdy będzie istniał niezależnie od przekonania osób występujących w omawianej relacji, a więc gdy będzie miał obiektywny charakter. Z tak ujętej zasady nie wynika wyraźnie, który interes ma przewagę w przypadku kolizji. Z kolejności, w jakiej kodeks wymienia w art. 7 te interesy, oraz z faktu, że chodzi o słuszny interes obywateli, a nie o każdy interes, można wnioskować, iż w intencji ustawodawcy leżało nieprzeciwstawianie wymienionych interesów. Można to rozumieć jako zalecenie szukania takiego rozwiązania, które pozwala na równoczesne uwzględnienie obu tych interesów. Jest to możliwe, gdyż interes społeczny jest bardziej pojemny, a organy administracji publicznej mają z zasady większe możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Poza tym trzeba mieć na względzie i to, że w wielu przypadkach zaspokojenie słusznych interesów obywateli może leżeć w interesie społecznym. ; 2.4. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa Zasada ta jest umieszczona w art. 8 k.p.a. w części pierwszej. W myśl tej zasady organy administracji publicznej mają prowadzić postępowanie administracyjne //. Ogólne postępowanie administracyjne w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Z zasady tej wynika dla organów prowadzących postępowanie obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz unikania takich działań, które mogłyby podważyć to zaufanie lub je osłabić. Naczelny Sąd Administracyjny za takie działanie uznał: „Zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzenie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie niedotrzymanie tych zapowiedzi"5. Niezgodne z zasadą zaufania będzie także niedotrzymanie obietnicy, nieuwzględnienie w postępowaniu i przy rozstrzyganiu sprawy dobrej wiary, niebranie pod uwagę dobrych obyczajów, przyjętych w danej miejscowości zwyczajów itp. 2.5. Zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli Została ona wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 z późn. zm.). Nakazuje ona organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli. Kodeks stawia więc przed organami prowadzącymi postępowanie administracyjne także cel oświatowo-wy-chowawczy, jednocześnie wskazuje na aksjologiczne podstawy innych zasad — informowania stron o stanie faktycznym i prawnym sprawy, przekonywania czy nakłaniania do ugodowego załatwienia sprawy. Można więc widzieć w niej także dopełnienie owych zasad. Organ właściwy w sprawie będzie musiał brać pod uwagę tę zasadę na przykład przy pisemnym upoważnieniu pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (por. art. 268a k.p.a.). Także rada gminy upoważnia organ wykonawczy jednostki pomocniczej czy inne organy i jednostki organizacyjne do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 4 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym) czy też starosta, który będzie upoważniał pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. art. 38 ust. 2 ustawy z 1998 r. o samorządzie powiatowym). 5 Wyrok NSA z 20 lipca 1993 r. (SA/Wr 301/93), cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 74. § 3. Zasady ogólne 27 2.6. Zasada udzielania informacji i pomocy prawnej Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek informowania stron oraz udzielania stronom i innym osobom wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania obejmuje tylko te okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Informowanie o tych okolicznościach ma być „należyte i wyczerpujące". Organ prowadzący postępowanie winien poinformować strony o tych okolicznościach z urzędu. Udzielanie stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu wyjaśnień i wskazówek ma na celu uchronienie ich przed szkodą, jaką te osoby mogłyby ponieść z powodu nieznajomości prawa. Wyjaśnienia i wskazówki mają być „niezbędne". Zdaniem Sądu Najwyższego nieudzielenie informacji lub pomocy powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji6. Zasada udzielania informacji i pomocy prawnej znajduje odbicie między innymi w następujących przepisach: — w art. 107 § 1 k.p.a., który przewiduje, iż decyzja powinna zawierać także pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie albo czy jest dopuszczalne wniesienie powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego; — w art. 66 § 1 i § 2 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, oraz obowiązek poinformowania go, że odrębne podanie, złożone zgodnie z zawiadomieniem w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania; — w art. 66 § 3 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zwrotu podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem, jeżeli jest on niewłaściwy, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd; — w art. 79 k.p.a., który nakłada na prowadzącego postępowanie wyjaśniające obowiązek zawiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub z oględzin. 2.7. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu Zasada ta została wprowadzona w 1980 r. ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego. ' Wyrok SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 a capite). Zasada ta przejawia się głównie w przepisach normujących postępowanie wyjaśniające oraz w przepisach nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie powiadamianie stron o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu. Jako przykład można podać art. 78 i 79 oraz art. 61 § 4 i art. 109 k.p.a. W art. 78 kodeks nakazuje uwzględniać żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W art. 79 natomiast nakazuje zawiadamiać strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin oraz umożliwiać stronom obecność przy przeprowadzaniu dowodów, zadawanie pytań świadkom, biegłym i innym stronom oraz składanie wyjaśnień. W art. 61 § 4 kodeks nakazuje organom prowadzącym postępowanie zawiadomić o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a w art. 109 § 1 — doręczyć stronom decyzję rozstrzygającą sprawę. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy adnotacją (zob. art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). 2.8. Zasada „ostatniego słowa" strony Zasada „ostatniego słowa" nakazuje organowi administracji publicznej przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest ona zapisana w drugiej części art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji państwowej mogą odstąpić od tej zasady w tych samych przypadkach i pod takim samym warunkiem, w jakich mogą odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (por. art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). 2.9. Zasada przekonywania W myśl zasady przekonywania organy administracji publicznej winny wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Gdy przedmiotem postępowania będzie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, wówczas będzie chodzić o przesłanki faktyczne i prawne, tj. o treść normy prawnej i ocenę zebranego materiału dowodowego. Gdy prawo upoważnia organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy według uznania, wówczas będzie § 3. Zasady ogólne 29 chodzić także o wyjaśnienie powodów, dla których organ zamierza rozstrzygnąć sprawę w taki, a nie inny sposób, względnie dlaczego tak, a nie inaczej postąpił, załatwiając sprawę. Wyjaśnienie zasadności przesłanek załatwienia sprawy ma służyć dobrowolnemu wykonaniu decyzji administracyjnej. W myśl tej zasady organ nie wyjaśnia zatem zasadności przesłanek w każdym przypadku, lecz jedynie wtedy, gdy są powody przypuszczać, iż strona nie wykona decyzji dobrowolnie i trzeba będzie zastosować środki przymusu. Będzie tu zatem chodzić głównie o decyzje nakładające na stronę obowiązek określonego zachowania się lub świadczenia (zob. art. 11 k.p.a.). 2.10. Zasada wnikliwości, szybkości i prostoty (racjonalności) Zasada wnikliwości, szybkości i prostoty została zapisana w art. 12 § 1, który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, iż przepis ten ustanawia przeciwstawne i wzajemnie hamujące się dyrektywy postępowania7. Organ może bowiem działać albo wnikliwie, albo szybko i za pomocą najprostszych środków. Nie może natomiast działać zarówno wnikliwie, jak i szybko i za pomocą najprostszych środków. Chociaż nakazy te rzeczywiście są przeciwstawne, to jednak trzeba przyjąć, iż tak właśnie organy prowadzące postępowanie administracyjne mają działać. Nie wystarczy zatem, aby organ prowadził postępowanie tylko wnikliwie; powinien to czynić nadto szybko i za pomocą najprostszych środków. Według ustawodawcy tylko wtedy organ prowadzący postępowanie będzie działał racjonalnie. Artykuł 12 w § 2 stanowi nadto, iż sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W ten sposób ustawodawca uściśla omawianą zasadę. Zasada wnikliwości i szybkości postępowania oraz prostoty znajduje swój wyraz w przepisach określających terminy załatwienia sprawy oraz tryb postępowania w przypadku ich niedotrzymania (art. 35 i 36 k.p.a.). 2.11. Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych Jest ona zapisana w art. 13 k.p.a. Została ona wprowadzona w 1980 r. ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego. Przewiduje ona, iż sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed 7 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 8. > 3. Zasady ogólne 31 organem administracji publicznej, a organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Kodeks nie określa jednak czynności, które winny być podjęte przez organ. Trzeba zatem przyjąć, iż w grę będzie tu wchodzić przede wszystkim poinformowanie stron o możliwości załatwienia sprawy w drodze ugody zawartej przed organem administracji publicznej oraz — ewentualnie — przedstawienie stronom projektu ugody. Organ skłaniający do ugody winien jednak pamiętać, iż ugoda może być zawarta tylko wówczas, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, jeżeli przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Ugodę mogą zawierać tylko strony, których interesy oparte są na normach prawa materialnego. Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych jest rozwinięta w artykułach 114-122 k.p.a. Określają one szczegółowo przesłanki, formę i treść ugody oraz tryb i skutki prawne jej zawarcia. 2.12. Zasada pisemności Zasada ta została zapisana w art. 14 k.p.a., który brzmi: „§ 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. § 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji". W piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA przez użyte w tym artykule wyrażenia: „sprawy należy załatwiać" oraz „sprawy mogą być załatwiane" rozumie się wszystkie czynności organu prowadzącego postępowanie, a nie tylko czynności kończące postępowanie, tj. decyzje lub postanowienia8. Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż według tego artykułu treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Tymczasem kodeks w art. 72, poświęconym protokołom i adnotacjom, stanowi: „Czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności". Zestawiając art. 14 z art. 72, okazuje się, że ustawodawca, zapisując w art. 14 zasadę pisemności, jednak nie brał pod 1 Por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 90-91. uwagę wszystkich czynności, jakie są podejmowane w postępowaniu; co więcej, nie brał pod uwagę także tych czynności organu, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Gdyby bowiem miał na myśli wszystkie wyżej wymienione czynności, nie postawiłby warunku, iż treść i istotne motywy (sic\) ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Według art. 72 adnotacja jest bowiem podpisywana tylko przez pracownika! To, co wyżej powiedziano na temat art. 14 k.p.a., nie oznacza, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru pisemnego. Byłoby to bowiem sprzeczne z wieloma przepisami kodeksu, nakazującymi utrwalać czynności organu i uczestników postępowania na piśmie. Na przykład z art. 67, który w § 1 stanowi: „Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie". 2.13. Zasada dwuinstancyjności postępowania W art. 15 kodeks stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją w postępowaniu prowadzonym przez jeden organ będzie musiała być na żądanie uprawnionego podmiotu rozpoznana i rozstrzygnięta w drugim postępowaniu, prowadzonym przez organ drugiej instancji, a więc przez organ wyższego stopnia albo inny organ wskazany przez ustawę. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza dwa wyjątki od tej zasady. W art. 127 § 3 stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej, a także od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych gmin odwołanie nie służy. Strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tych organów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także przepisy szczególne, wprowadzone ustawą wydaną po wejściu w życie kodeksu, mogą dla określonych kategorii spraw ograniczyć postępowanie do jednej instancji, stanowiąc, iż decyzja wydana w tych sprawach przez organ pierwszej instancji jest ostateczna. Jest to zazwyczaj związane ze zmianami w ustroju administracji publicznej względnie ze zmianą poglądów na umiejscowienie kompetencji w systemie organów administracji publicznej do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnych albo otwarcia dla pewnej kategorii spraw drogi postępowania sądowego. Przykład takiego wyjątku mogła stanowić ustawa z 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, w której zawarty był przepis, iż decyzje wydane przez wojewodę są ostateczne. //. Ogólne postępowanie administracyjne 2.14. Zasada trwatości decyzji Zasada trwałości decyzji jest zapisana w art. 16 § 1 k.p.a. w następujący sposób: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Konsekwencją tak rozumianej zasady trwałości jest domniemanie mocy obowiązywania decyzji ostatecznej oraz „zamknięcie" sprawy w postępowaniu administracyjnym decyzją ostateczną. Oznacza to niedopuszczalność żądania powtórnego rozpatrzenia sprawy już rozstrzygniętej decyzją (np. na wniosek strony), a także niedopuszczalność jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia inną decyzją przez organ, który wydał uprzednio decyzję ostateczną, albo przez inny organ. Na straży zasady trwałości stoją art. 127, 134 i 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dwa pierwsze artykuły normują prawo składania odwołania oraz obowiązki organu odwoławczego, trzeci — ustanawia sankcje nieważności decyzji wydanej w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zasada trwałości nie jest bezwzględna. Artykuł 16 § 1 zdanie drugie dopuszcza wszak możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, o ile jest to przewidziane w kodeksie lub w ustawach szczególnych (por. rozdział 12 i 13 działu II kodeksu). Także art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w innych przypadkach oraz na innych zasadach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Oprócz tego kodeks nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, a także jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Chodzi tu także o decyzje ostateczne. 2.15. Zasada sądowej kontroli decyzji Zasada sądowej kontroli decyzji jest zawarta w art. 16 § 2 k.p.a. mówiącym o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnej ustawie. Obecnie zasady i tryb zaskarżania decyzji administracyjnej, a także postanowień i innych aktów prawnych określa ustawa z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kodeksie zostały jedynie przepisy uzupełniające i regulujące zbieg postępowania administracyjnego z sądowoadministracyjnym. Na przykład art. 107 § 1 infine przewiduje, iż decyzja, w stosunku do której może być wniesiona § 4. Organy prowadzące postępowanie 33 skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności skargi, a art. 189 stanowi, iż prokurator, który wniósł skargę na decyzję do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. § 4. Organy prowadzące postępowanie 1. Wprowadzenie Wyrażenie „organy prowadzące postępowanie administracyjne" jest sformułowaniem umownym. Kodeks z reguły używa innych zwrotów. Na przykład mówi o postępowaniu przed organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1) albo o organach administracji publicznej obowiązanych do załatwienia sprawy (art. 35 § 1). Z wyrażeniem tym spotykamy się jednak na przykład w art. 52 k.p.a., poświęconym instytucji pomocy prawnej. W przepisie tym organem prowadzącym postępowanie jest organ administracji publicznej, który zwraca się do właściwego organu o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Przez wyrażenie „organy prowadzące postępowanie administracyjne" będziemy zatem rozumieć podmioty uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, która winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym w tej roli występują różne organy i jednostki organizacyjne. Mogą one należeć do różnych systemów organizacyjnych, a niektóre z nich mogą nawet być usytuowane poza administracją publiczną. Przykładem może być samorządowe kolegium odwoławcze, powołane do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez organy samorządu terytorialnego w sprawach własnych czy organy odwoławcze w sprawach ubezpieczeń społecznych albo organ organizacji społecznej: zawodowej, samorządowej, spółdzielczej lub innej. Różnie też może przedstawiać się ich legitymacja do występowania w charakterze organów prowadzących postępowanie. Niektóre organy mogą wywodzić swoje uprawnienia z porozumienia zawartego przez organ właściwy ustawowo do prowadzenia postępowania z innym organem przejmującym to uprawnienie. W postępowaniu administracyjnym organem prowadzącym postępowanie może zatem być organ powołany z mocy prawa (ustawy lub innego aktu będącego źródłem prawa powszechnego) albo na podstawie porozumienia zawartego między organem powołanym z mocy prawa a innym organem państwowym lub podmiotem. Organ prowadzący postępowanie może wyznaczyć inny organ do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Może to jednak zrobić tylko w przypadkach ściśle określonych w kodeksie. Na przykład w przypadku wyłączenia organu od załatwienia sprawy organ wyższy, wskazany przez kodeks jako organ właściwy, może wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (zob. art. 26 § 2 k.p.a.). § 4. Organy prowadzące postępowanie 35 Organ prowadzący postępowanie może także upoważnić pracownika kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do prowadzenia postępowania w określonym zakresie i do wydawania decyzji administracyjnych. Pracownik taki nie będzie jednak organem prowadzącym postępowanie w przyjętym tu znaczeniu. Pracownik, mimo prawnego umocowania, działa bowiem na rzecz organu upoważniającego i w jego imieniu. W świetle prawa jego działania zawsze będą więc działaniami organu upoważniającego. 2. Organy administracji publicznej Według kodeksu postępowania administracyjnego organami prowadzącymi postępowanie administracyjne będą przede wszystkim organy administracji publicznej. Będzie tu zatem chodzić o organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc z jednej strony o Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniącego funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, wojewodów oraz inne terenowe organy administracji rządowej, a z drugiej strony o marszałka województwa, starostę, burmistrza (prezydenta miasta), wójta, pozostałe organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów. 3. Inne organy państwowe Ponadto postępowanie administracyjne będą prowadzić również inne organy państwowe, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów — materialnych i ustrojowych — lub na podstawie porozumienia rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej będzie należeć do ich właściwości. Przykładem organu państwowego prowadzącego postępowanie administracyjne może być: Prezydent RP, podejmujący decyzje o nadaniu obywatelstwa, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zezwalający na przykład na udzielenie informacji o zarejestrowanych zbiorach, organ Państwowej Inspekcji Pracy nakazujący kierownikowi zakładu pracy wstrzymanie robót, gdy naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników, względnie nakazujący usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie czy też nawet nakazujący zaprzestania przez zakład działalności bądź działalności określonego rodzaju9. 9 Por. ustawę z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1362 z późn. zm.). 4. Inne podmioty Postępowanie administracyjne mogą prowadzić także państwowe jednostki organizacyjne niemające statusu organu państwowego, a także niepaństwowe jednostki organizacyjne. Jako przykład pierwszych można podać agencje rządowe, będące państwowymi osobami prawnymi i jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa. Przykładem drugich mogą być różne służby, inspekcje i straże działające w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, inne komunalne jednostki organizacyjne podległe organom samorządu terytorialnego, organy organizacji spółdzielczych, zawodowych, samorządowych i innych organizacji społecznych. Wymienione podmioty muszą być również powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. 5. Zdolność organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie Organ będzie mógł skutecznie prowadzić postępowanie w określonej sprawie, jeżeli: 1) będzie organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie (instan-cyjnie), 2) nie będzie podlegał wyłączeniu z postępowania (odsunięciu od sprawy). Ad 1) Organ jest właściwy rzeczowo, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego wchodzi do jego zakresu działania. Zakres działania organu z zasady określają przepisy prawa ustrojowego. Wskazują one, które sprawy ujęte rzeczowo (przedmiotowo) należą do danego organu. Zakres działania danego organu może też wyznaczać porozumienie o przekazaniu określonych spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną zawarte między organem ustawowo wyposażonym w kompetencje do rozstrzygania określonych spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej a innym organem lub podmiotem. Zakres działania nie musi pokrywać się z kompetencją do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeżeli organ kompetentny upoważni inny organ do załatwiania spraw określonej kategorii, w tym do wydawania decyzji w jego imieniu, wtedy podmiot, który został upoważniony, będzie organem właściwym rzeczowo, lecz nie będzie miał ustawowej kompetencji do samodzielnego rozstrzygania tych spraw, a organ, który upoważnił inny podmiot do wydawania decyzji, będzie nadal organem posiadającym kompetencje, lecz nie właściwym rzeczowo (!). Właściwość miejscową organu prowadzącego postępowanie kodeks określa zależnie od przedmiotu sprawy albo miejsca zamieszkania lub pobytu względnie siedziby strony lub jednej ze stron. Przedmiot sprawy wyznacza właściwość miejscową, jeżeli sprawa dotyczy nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy. W pierwszym przypadku właściwość miejscową wyznacza miejsce położenia nieruchomości, w drugim — miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Kodeks nie określa, co należy rozumieć przez zakład pracy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi tu o zakład pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Po zastąpieniu tego pojęcia w nowym kodeksie pracy pojęciem pracodawcy przez zakład pracy należy rozumieć wszystkie formy organizacyjno-prawne, w jakich działa pracodawca. Według miejsca zamieszkania lub pobytu względnie siedziby określa się właściwość we wszystkich innych sprawach. Według miejsca zamieszkania wyznacza się właściwość miejscową wtedy, gdy strona lub jedna ze stron zamieszkuje w kraju. Przez zamieszkanie rozumie się miejsce, które strona wskazuje jako miejsce stałego lub czasowego zamieszkania. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy jest urzędowym potwierdzeniem tego faktu i jako takie winno mieć decydujące znaczenie dla określenia tej właściwości, chyba że strona, o którą chodzi, albo organ prowadzący postępowanie udowodni co innego. Według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron określa się właściwość miejscową wtedy, gdy żadna ze stron nie ma miejsca zamieszkania w kraju. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju także miejsca pobytu, właściwość miejscową wyznacza się według miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli strona jest osobą prawną albo państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, wówczas właściwość miejscową wyznacza się według miejsca siedziby takiej strony w kraju, a jeżeli nie ma ona siedziby w kraju, to według miejsca ostatniej siedziby w kraju. Jeżeli mimo to nie można ustalić właściwości miejscowej, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w razie niemożliwości ustalenia takiego miejsca — do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Organ prowadzący postępowanie będzie właściwy również funkcjonalnie (in-stancyjnie), gdy podejmowane przez niego czynności albo prowadzone postępowanie będą wyrazem funkcji, jaką mu wyznacza kodeks. Ta sama sprawa wskutek odwołania może być bowiem rozpatrywana i rozstrzygana decyzją przez inny organ, z reguły wyższy. Organ ten na mocy przepisów kodeksu staje się organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie (instancyjnie). Podobnie będzie w przypadku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność organu, który jest właściwy do załatwienia podania o wznowienie postępowania (czyli organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), wówczas o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do prowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 5. Strona i podmioty występujące na prawach strony 37 Jak z przedstawionych przypadków wynika, właściwość funkcjonalna jest oparta na przepisach prawa proceduralnego. Ad 2) Organ prowadzący postępowanie podlega wyłączeniu, jeżeli sprawa dotyczy interesów majątkowych: — jego kierownika, małżonka oraz krewnych i powinowatych kierownika do drugiego stopnia, a także osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, — osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nią w stosunkach wyżej określonych. Wyłączony organ powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W przypadku wyłączenia organu postępowanie prowadzi organ wyższego stopnia nad organem wyłączonym albo organ wyższego stopnia nad organem, w którym stanowisko kierownicze zajmuje osoba^ której dotyczą wymienione interesy majątkowe lub które to interesy dotyczą osób pozostających z nią w stosunkach wyżej określonych. Organ wyższego stopnia może do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczyć inny podległy organ. Jeżeli stanowisko kierownicze w organie wyższym zajmuje osoba pełniąca funkcje naczelnego organu administracji rządowej, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów. Wyłączenie organu może nastąpić także wskutek wyłączenia członka organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w tych wszystkich przypadkach, w których wyłączeniu z mocy prawa lub na swój wniosek podlega pracownik organu (por. art. 24 k.p.a.). O wyłączeniu członka postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organ wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego lub z urzędu. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej wyznaczy do załatwienia sprawy samorządowe kolegium odwoławcze w innym województwie (art. 27 § 3). § 5. Strona i podmioty występujące na prawach strony 1. Ustawowe pojęcie strony Według kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 38 //. Ogólne postępowanie administracyjne Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne — również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Taką definicję strony wprowadzono do kodeksu już w 1960 roku. Zastąpiła ona określenie strony przyjęte w rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a więc w pierwszej polskiej kodyfikacji postępowania administracyjnego. W rozporządzeniu z 1928 r. stroną była tzw. osoba interesowana, która uczestniczyła w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu. Osobą interesowana był każdy, kto żądał czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosiła lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczyła. Rozporządzenie Prezydenta z 1928 r. wprowadziło zatem do postępowania administracyjnego dwie kategorie podmiotów — stronę i osobę interesowana. Strona uczestniczyła w postępowaniu na podstawie materialnoprawnej legitymacji. W konsekwencji posiadała ona wszystkie prawa — zdaniem ówczesnego prawodawcy — niezbędne do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze podmiotu tego postępowania i do ochrony jej praw i interesów opartych na prawie. Natomiast osoba interesowana wyposażona była w o wiele węższy zakres uprawnień, a co za tym idzie także jej interesy były słabiej chronione. Dysponowała ona bowiem jedynie takimi środkami prawnymi, które były potrzebne do zmuszenia władzy publicznej do podjęcia działania i ustosunkowania się do zgłoszonego żądania. Osoba interesowana miała bowiem prawo dowiadywania się o stanie sprawy, w pewnych przypadkach także prawo do udziału w rozprawie administracyjnej, składania w związku z rozprawą wniosków i żądań, prawo do działania przez pełnomocnika oraz prawo do zwrotu niektórych kosztów. Na przykład osoba, która żądała wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia jej sprawy in merito, do załatwienia której w taki sposób brak było prawnej podstawy, była zawiadamiana o tym, chyba że okoliczności sprawy uniemożliwiały to względnie zawiadomienie czyniły bezprzedmiotowym. W każdym przypadku organ miał jednak obowiązek poczynić o tym odpowiednią adnotację w aktach sprawy. W określeniu przyjętym w kodeksie przez interes prawny należy rozumieć roszczenie prawne (prawo podmiotowe) i interes oparty na prawie, tzn. taki interes, który może być wzięty pod uwagę jedynie wtedy, gdy obowiązujące przepisy prawne to przewidują. Interes prawny może zatem polegać na rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy decyzją administracyjną albo na uchyleniu lub zmianie takiej decyzji względnie stwierdzeniu jej nieważności itp. O rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną może ubiegać się strona albo sprawę taką w ten sposób może rozstrzygnąć organ administracji publicznej. Interes prawny może być określony wyczerpująco w przepisach prawnych — i wówczas mówimy, iż określony podmiot ma roszczenie prawne — i może nie być § 5. Strona i podmioty występujące na prawach strony 39 tak określony; ma to zwykle miejsce wtedy, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają załatwienie sprawy według uznania organu. Strony muszą posiadać zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Zdolność tę ocenia się według przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku odpowiednich przepisów w prawie administracyjnym — według przepisów prawa cywilnego. Strony będące osobami prawnymi, państwowymi lub samorządowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, organizacjami społecznymi nieposiadającymi osobowości prawnej działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Przez ustawowych przedstawicieli działają także strony będące osobami fizycznymi, jeżeli nie posiadają zdolności do czynności prawnych. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, natomiast w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku — kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Jeżeli charakter czynności nie wymaga osobistego działania strony, może ona działać przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Strona udziela pełnomocnictwa na piśmie lub zgłasza do protokołu. W sprawach mniejszej wagi organ prowadzący postępowanie może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Przedstawiciel może także występować za stronę nieobecną. Takiego przedstawiciela wyznacza sąd na wniosek organu prowadzącego postępowanie. W pewnych przypadkach przedstawiciela takiego może wyznaczyć sam organ prowadzący postępowanie; będzie to mógł uczynić, jeżeli zajdzie konieczność podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki. Tak ustanowiony przedstawiciel może jednak działać jedynie do czasu wyznaczenia przez sąd stałego przedstawiciela dla osoby nieobecnej. 2. Podmioty występujące na prawach strony W postępowaniu administracyjnym oprócz strony (jednej lub więcej), jej pełnomocnika względnie przedstawiciela, kuratora albo osoby zarządzającej masą spadkową mogą uczestniczyć także inne podmioty. Można je podzielić na: //. Ogólne postępowanie administracyjne — podmioty występujące na prawach strony, — osoby zainteresowane przedmiotem rozstrzygnięcia, " — składających skargę lub wniosek, — świadków, biegłych. W tym miejscu przedstawimy pierwszą grupę podmiotów. W grupie tej znajdują się: 1) organizacje społeczne, 2) prokurator, ¦ : 3) Rzecznik Praw Obywatelskich, 4) inne podmioty (osoby) dopuszczone do postępowania na podstawie przepisów odrębnych. Kodeks postępowania administracyjnego normuje tylko uczestnictwo w postępowaniu organizacji społecznej i prokuratora. Pozostałe podmioty uczestniczą w postępowaniu na podstawie przepisów odrębnych. Udział organizacji społecznej w postępowaniu zależy od organu prowadzącego postępowanie. Organ ten może dopuścić organizację społeczną do udziału w postępowaniu, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione celem statutowym organizacji i przemawia za tym interes społeczny, a sprawa dotyczy innej osoby. Organ przesądza o tym w drodze postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna występuje z podaniem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z własnej inicjatywy. Z reguły czyni to po otrzymaniu od organu prowadzącego postępowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, którą może być zainteresowana ze względu na swoje cele statutowe. Także prokurator sam podejmuje decyzje o udziale w postępowaniu. Kodeks wymaga jedynie, aby jego udział miał na celu zapewnienie zgodności z prawem przebiegu postępowania i podjętych w nim rozstrzygnięć. Kodeks nie upoważnia jednak organu prowadzącego postępowanie do oceny udziału prokuratora pod kątem dochowania tego warunku. Prokurator może brać udział w każdym stadium postępowania, a więc tak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, służących stwierdzeniu nieważności decyzji, wznowieniu postępowania czy uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. W praktyce prokurator bierze udział przede wszystkim we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, wnosząc tzw. sprzeciw od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. W razie jego niezałatwienia w wymienionym terminie mają odpowiednie zastosowanie przepisy określające postępowanie w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. § 6. Przepisy porządkowe 41 Przepisy określające tryb wnoszenia sprzeciwu oraz termin jego rozpatrzenia i załatwienia wyznaczają inaczej pozycję prokuratora w postępowaniu. W porównaniu do strony ma on bowiem nieco inne prawa w toczącym się postępowaniu. Na przykład prokurator, składając sprzeciw wobec decyzji podjętej w postępowaniu dotkniętym wadą powodującą wznowienie postępowania, wnosi go do organu właściwego do wznowienia postępowania, a nie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Rzecznik Praw Obywatelskich może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 14, poz. 147). W postępowaniu tym przysługują mu prawa prokuratora. Przykłady innych podmiotów biorących udział w postępowaniu na prawach strony mogą stanowić wojewódzki inspektor ochrony środowiska w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, naczelny lekarz uzdrowiska, któremu przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji nie-uwzględniającej jego opinii, albo recenzent biorący udział w przewodzie habilitacyjnym w postępowaniu przed Centralną Komisją do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. § 6. Przepisy porządkowe Kodeks nie wyodrębnia przepisów porządkowych w osobnym rozdziale. Znajdują się one w różnych jego miejscach. Kodeks także nie definiuje tego pojęcia. W nauce przyjmuje się, iż pełnią one funkcje pomocnicze wobec podstawowych instytucji postępowania administracyjnego. Regulują one bowiem głównie kwestie należące do organizacji postępowania. Przepisy te zatem w pierwszym rzędzie będą służyć urzeczywistnieniu zasady szybkości i prostoty postępowania oraz pisem-ności. Mają one jednak pewne znaczenie także dla urzeczywistnienia pozostałych zasad, szczególnie prawdy obiektywnej, udziału strony w postępowaniu i zasady pogłębiania zaufania. Do przepisów porządkowych zalicza się więc przede wszystkim postanowienia regulujące: — podania (art. 63-66 k.p.a.), — wezwania (art. 50-56 k.p.a.), ¦ ; — doręczenia i zawiadomienia (art. 39-49 k.p.a.), .. • < — terminy (art. 57-60 k.p.a.), , ., — protokoły i adnotacje (art. 67-72 k.p.a.), — udostępnienie akt stronom (art. 73-74 k.p.a.). Ogólnie przez podanie należy rozumieć uzewnętrznienie przez stronę lub inną osobę swojej woli w postępowaniu administracyjnym. Podanie jest więc nazwą ogólną, obejmującą różne formy wypowiedzi strony i innych uczestników postępo- 42 //. Ogólne postępowanie administracyjne § 6. Przepisy porządkowe wania albo mających zamiar postępowanie takie wszcząć. Rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym jako podania wymieniało prośby, odwołania, skargi, zażalenia itp. W rozporządzeniu tym podania były zatem uważane za rodzaj wypowiedzi zawierającej żądanie (prośbę) podjęcia przez organ określonej czynności. Inaczej podanie potraktował kodeks postępowania administracyjnego. W art. 63 § 1, określając tryb wnoszenia podania, w nawiasie wymienił: „żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Interpretując ów przepis dokładnie, należałoby przez podanie rozumieć wszystkie wymienione czynności. Takie rozumienie tego przepisu byłoby jednak sprzeczne z § 2 art. 63. Mówi się w nim bowiem, iż podanie powinno między innymi zawierać żądanie. Wyjaśnienie trudno zaś zaliczyć do działań, które zawiera żądanie podjęcia określonej czynności. Podania mogą być wnoszone do protokołu pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie. Kodeks dopuszcza więc jedynie taki sposób wnoszenia podań, który pozwala na ich pisemne utrwalenie. Nie można zatem wnieść podania tylko ustnie, bezpośrednio do pracownika albo telefonicznie. Poza tym podanie musi spełniać minimum wymagań formalnych, określonych w kodeksie i poza nim, tj. zawierać: 1) wskazanie osoby, od której pochodzi, 2) jej adres, 3) żądanie, 4) podpis wnoszącego, jeżeli podanie wniesiono pisemnie albo ustnie do protokołu; gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (por. art. 63 § 3 k.p.a.), 5) czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie spełnia wymienionych wymogów, organ ma obowiązek podjęcia odpowiednich czynności mających na celu usunięcie braków. Dopiero gdy jest to niemożliwe, może pozostawić podanie bez rozpoznania. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego podanie, organ winien ustalić ten adres na podstawie posiadanych danych. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ winien wezwać wnoszącego do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kodeks dokładnie reguluje także następstwa wniesienia podania do organu niewłaściwego. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a można ustalić organ właściwy, wówczas organ, do którego wniesiono podanie, winien przekazać je niezwłocznie do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli nie można ustalić organu właściwego na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, wówczas organ, który otrzymał po- 43 danie, winien zwrócić podanie wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei jeżeli wniesione podanie dotyczy kilku spraw, dla których załatwienia są właściwe różne organy, organ, do którego wniesiono podanie, winien uczynić przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do jego właściwości i zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach pozostałych winien wnieść odrębne podania do właściwych organów. Wniesienie podania do niewłaściwego organu nie ma ujemnych następstw dla zachowania przewidzianych terminów względnie ich ustalenia. Jeżeli podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a następnie organ przekazał je do organu właściwego, uważa się, że podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu (gdy ten był wyznaczony). Jeżeli natomiast podanie dotyczy kilku spraw, dla których załatwienia właściwe są różne organy, wówczas przyjmuje się, że odrębne podania zostały wniesione w dniu złożenia pierwszego podania, jeżeli zostały one wniesione zgodnie z zawiadomieniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Kodeks używa pojęcia „wezwanie" w dwóch znaczeniach: — jako pisma skierowanego przez organ do określonej osoby (zob. art. 54, 84 § 1 k.p.a.) oraz — jako wezwania określonej osoby do pewnego zachowania się (por. art. 50 i51k.p.a.). Z wezwaniem zawsze łączy się obowiązek odpowiedniego zachowania się. Ta cecha różni wezwanie od zawiadomienia strony czy innego uczestnika postępowania albo organu wyższego stopnia przez organ. Z zawiadomieniem strony mamy do czynienia na przykład w art. 61 § 4, w którym mówi się o zawiadomieniu innych stron o wszczęciu postępowania, w art. 65 § 1, gdzie mówi się o zawiadomieniu o przekazaniu podania właściwemu organowi, a także w art. 66 § 1, w którym jest mowa o zawiadomieniu o innych organach właściwych do rozpatrzenia pozostałych spraw. Z zawiadomieniem organu wyższego stopnia mamy do czynienia na przykład w art. 23 k.p.a., w którym mówi się o zawiadomieniu o czynnościach podjętych w przypadku sporu o właściwość. Pojęciem zawiadomienia kodeks posługuje się także w przypadku powiadomienia organu przez stronę. Na przykład w art. 41 § 1 mówi się o obowiązku strony zawiadomienia organu o zmianie adresu. Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W tych przypadkach zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Kodeks wyczerpująco reguluje kwestię doręczania pism. W szczególności określa, kto może pismo doręczyć, komu, gdzie oraz w jaki sposób, a także jak do- -Bjsod 9zpojp m 9fnd$jsBU •9iu9jbzbz Azrąs 9Jojj[ bu 'bitoi gjgjui Xuzbm bu npSjS b 'BMOMjsuBd BoiuuigfBj f9j9[qo AMBjds J5[b 9fnuifgqo 3IU OJ OMBJęf •UI3S9J3JUI UlAuZBM gUOttipBSBZn OJ JS9f ipzgf 'qoAuOIUpjAzj3lA\n 9Z3JBJ UlXj A\ 'MOSldpO I 5[3JBJOU q3IU Z 3IUBZpfeZJOdS ZBJO j^MBjdS }JJB 3IUBp d d ub§jq I •psouuAzo jBuo5[op Xjoj5[ 'B5[raA\ooBJd zgzjd BUBSidpod oAą buuiay b(o -Bjoupy •BiireModSjsod qrq AMBjds BJP 9iu9zobuz ąoAoBfBiu mre§jo psouuAzo -Bjsozod z 3is Bzpfezjods gpBjoupy SpBjoupe piuzojpo AzgjBU n{O5[ojojd po BIJ) 31U9Z0BUZ gOBfBUl XjU3UItl5[Op 3UUI ZBJO SlUISld BU 3IUBUZ3Z -Bjop buzoui n^O5jojojd op nuB§jo fepogz bz 'biubuzsz niuszo^z od ai siąoso nsidpod op XuotMBjspszjd i XuBjXzopo oAq uaiuiMod oSa uojjs BiuBqon^s3zjd jo^ojojj •3jo3[ojojd av Auoia\ouio o/Lą -iMod nsidpod ^Bjg 'OBSidpod {O5[Ojojd aiudSjsBu XuuiA\od 3JOJ5[ 'foA\op5zjn psou {Bizpn iuXoBJOTq 'xuXuoaqo moqoso uii5 bu Buo|BMJjn qosods Auur m bjbjsoz psouu^zo az BqXqo '^MBids BpSraSAzijszoi B|p 3IU9zobuz feofelBui BiuBModSjsod psouu^zo fapzB5j z Sis Bzpfezjods jojjojoaj I BIUB{OA\pO BIU3|S3IUA\ op nuTuusj niu3iqXqon o aiiraiAYOirejsod bu 9fn§rqsXzjd 9iu 5jBup -9{bzbz Aznjs nuiujjgj BiuaoojMAzjd 9iMorapo o Biu9iA\ouBjsod po 'ai XofezpBA\ojd ubSjo giMBjds a\ Aauosbjm BiMBUBjsod nuiuuaj niuaooiMAzjd o •UIULI3J \/Lą XUO{S9J5[O f9IOJ5[ B{p 'pSOUU^Z3 OTUpdop Az9|BU 9TUS9Z0 -oupaf 'BiU9Tq/(qon Xu^zoXzjd BtuBjsn Biup po rap i nSfep a\ 0S9iua\ AzgjBU nuiuusj 9iU90OJA\Xzjd o 5qsoij 'Autm o§9f zgq ojidfejSBU 9iu9iqXqon gz 'iuqopodopA\BJdn ipz9f 'o§9uba\os9J9juibz 9qsojd bu oidfejSBU gzom nujuiJ3j aj ¦psopsAzid m Mouiuiagj niugzsruBU A\O5[pOJS BpSfpod ZBJO 9IUIUIJ9J M AA\BjdS BIU9TA\JB{BZ9IU qoXuUIA\ qOSO BIU9JBJS11 I uAzoAzjd BIU9IUSBfAM BIU9ZpfeZJBZ ZBJO nUIUIJ9J 0§9M0J[JBp0p BTU9Z0 -buzXm op 9pu9j9duio5[ — Biudojs o§3zszXav iavoub§jo b 'Biudojs o§9zszAa\ nuB§JO Op BIU9JBZBZ OA\Bld 9IU0JJS OJpBU sfBUZ^Zjd S5[9pO^[ '^MBjds BIU91MJBJBZ T1UIUJJ9J O§9MOU BIUBZB5[SA\ ZBJO AuAzO^Zjd fgf BIUBpod '90O{MZ O ^UOJJS BIU9IUIOpBIMBZ Op UB§JO 9fnZB|A\OqOZ SJ[9pO5[ 9IUIUIJ9J AV XAVBjds BIU9IA\JB{BZ9IU -Ul) qXjJ ZBJO 9IUIUIJ9J AV /AOUIUJJ9J UB§JO Z9Zjd •nuiuiJ9j BIU9IA\JB{BZ9TU 9f0U9M5[9SUO BTUBZ0I|qO qOSOds 9lUpBf5[Op '(Z § LL 'WB ZBJO L 5ts ba\Xzbu utuijg 91S5[9pO5[ M JSOjd/W 9Z0UJ ¦jCinzpoS i Biup biu BUI OSOUUAZO T3UO|S9JJ[O UI^JOJ^ M. ' zbjo 'BUBUO5[op o 0§9J0J5[ nSfep PA 'TISBZO BIU9Z3BUZO B^p nUTUIJ9J O5[Bf---- :qoBTU9ZOBUz ąooMp a\ nuiuijgj raapSfod sis gfnSn^sod S5[3po^i "BJBS9JpB Z9Zjd Bp5(Xzjd o§3f XA\orapo mup m suozoSjop o^bjsoz oj ouisid sz 'Sis bzbami ns5[9p -O5[ /COOUI 2 'AMBjdS J5JB Op 9f BZOBJM AjOJ5[ 'AA\OUipO BJBp I Bp5(Xzjd O§9f 9TA\OUI -po o BpBjoupB z Aombpbu 5is bobjmz ouisid 'qosods Aum a\ oą\v ubSjo /Cum qn^ aj -ZOOd Z9Zjd nUI 0§9UB^S9Zjd BUISXd BpSMzjd BIMBUipO JBS9jpB Xp9C[ 'fj 'ri5[pB imSmp ^ 'tisidpod fof n^Bjq Su^zoAzjd i 'omsid B|Bjq9po bjoj5[ '5qoso 9f ZBJO BIU9Z05jOp 5jBp BZpjSTMJod UIBS XoBfBZ09JOp t\5[pBd/Czjd UlXzSA\J3Td ^ 'BUISld BpSMzjd /CMOUipO p[jn5[S 9Z5[BJ B '0§9J BjU9TuAz0n pSOA\I\ZOUJ9TU quf BTU9Z09JOp BTU3Zpj9IAVJod pO AoJOiqpO 9IS BIUB^qon 9UA\Bjd I5[jn5[S 9Z5[BJ BJS3J5[O S5[9pO^J o§9uzoqqnd Biup po rap ^\ gmA^dn od 9UBuo?[op bz 5is bzbami a\ ifzAogp 9jU9zo5joq •btubzsb^So o§9uzoqqnd qosods psoMOospiuj p m a\ qn| 9iU9Z3zs3TA\qo zszjd ifzAasp bxubzo5jop 'BIM.OUBJS 5[BJ 3U]_0§3Z0ZS Asid9Zld 91_t O '3SOAUJZOUI BZOZStldop S5[9pO5[ 9pZS3Jy\\. •tusxd ruoiqpo op q3KuotuMBjdn qoso 5[bj op A n\B5[0\ av BUisid 5is Bzo -Ul ZBJO qox n\B5[0\ av UIOpBZXUB§JO ' 9ZOUI O UJO5[JSOUp9f 0§3J BIUp 0§9IUJBJS0 UI9MX{dtl Z 9UBUO5(Op BZ 9IS BZBAM1 3TUBA\od3jsod pjoj5[ 'psoraoqonj9iu bu uiAuzoopiA\ nsspjui m Zpfeq '3MOpOA\BZ PSOUUAZO 3fOMS 9ftlUO5[XA\ JBS9JpB UlAjCJ^f /A 'BIU9Z0ZS9IUIod 0§9UUI ąn\ BJlliq Oq|B BJBS3jpB BIUB5[ZS9IUI q3BIMZjp BU 9IS BZOZSaiUItl UlAj O 9IU9IUI0pBIMBZ B 'AuiuiS 9izp5zjn m. ąn\ ui^uMoB5[iunui05[9pj-OA\ojzood gizpSzjn a\ rap i S9J5[o bu 5is BpBp[S OraSld fo7.AtA AUBZB5[SA\ qOSOds M BUJSld BIU3Z05jOp pS0UZ0UI9IU 3IZBJ ^ ¦BJBS9jpB BIUB5[ZS9IUI q9BIAVZjp BU 9ra9IUI0pBIA\BZ 5lS BZ0ZS9IUin AoJOZOp ą\\\ BpBISBS 5[BJ Op BUISld niU9Z03JOp O 'IA\OJBS9jpB BUISld BIU -Bppo 5is Xpfpod 9j Xqoso Ap§ 'nraop Aojozop ąn\ BpBisfes 'B^rcuMoraop oSgpojop 5[BJ Op UI3IUBM0JIA\5[0d BZ 9IS BZOSjOp BUISld niUB5[ZS9lUI M BJBS9JpB pSOU09qO9IU t!5[pBdKzjd ^V '^Ts 31UBJSBZ BJBS9JpB 9IZp§ 'nosfollll UlApZB5[ M 9IS BZ05jOp BUISld Xq3ZJJ0d f9UZ09lUO5[ 91ZBJ A\ 9Z5[BJ B 'XUOJS9J5[O pZ^M qOSOds A\ BUISld BIU9Z09JOP PSOMIJZOUI9IU 9IZBJ J& TIUB§JO n^B^OT^ M 9Z5IBJ 9UBZ09JOp pAq B§OUI BUISld '[9Z0BUI 9iu aui^oSazozs Asidgzjd ip?9f "AoBJd nospiui ąn\ niuB5[zs9iui qoi m 9is BUisid uiAuzoAzii uioqoso '^ubSio qnj Aqoso guorazBModn gum zgzjd ąn\ '9JZ90d Z9Zjd UI9lUBA\OJIM5(Od BZ 9IS BZ09JOp BUISld Sgf AA\ouipo oqjB BiU9Z99jop BiU9zpj3iA\jod po X3Joiqpo 9is biu ]q m ouisid AobCezoSjop OBModSjsod usiuim 5(Bf 9Z5JBJ b 'BUisid biu -9zo5jop psoAMjzoui9iu n5[pBdAzjd a\ qn| BjBS9JpB osouo9qosiu pod BUisid 5is bzoSj S17 3MOypb2jod KSIĆ32UJ '9 § 46 //. Ogólne postępowanie administracyjne § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 47 § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 1. Wszczęcie postępowania Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć postępowanie z urzędu także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody — postępowanie umorzyć (art. 61 § 1 i 2 k.p.a.). Żądanie strony powinno mieć formę podania. Winno ono zatem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i podpis oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Takie podanie strona może wnieść pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo ustnie do protokołu. Żądanie wniesione do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego oraz pracownika organu, który sporządził protokół. Gdy podanie wnosi osoba, która nie umie lub nie może złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba, przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 infine). Jeżeli podanie zostało wniesione do niewłaściwego organu, organ administracji publicznej powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Podobnie powinien postąpić organ, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne organy. Wówczas organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości i zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podania do właściwego organu. O wszczęciu postępowania na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Postępowanie wszczyna się z urzędu, gdy ma ono dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Organ wszczynając postępowanie z urzędu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę. Postępowanie może być wszczęte także na żądanie prokuratora lub organizacji społecznej (por. art. 182 oraz art. 31 k.p.a.). Kodeks stanowi, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania (żądania) organowi administracji publicznej lub dzień doręczenia stronie (stronom) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Dzień otrzymania przez organ podania z żądaniem wszczęcia postępowania nie zawsze będzie dniem wszczęcia tego postępowania. Aby dzień ten był datą wszczęcia postępowania, organ prowa- dzący postępowanie musi stwierdzić, iż podanie z takim żądaniem pochodzi od strony, tj. osoby, która żąda wszczęcia danego postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli organ właściwy w sprawie nie zakwalifikuje otrzymanego żądania jako żądania pochodzącego od strony, wówczas takie żądanie nie będzie powodować wszczęcia postępowania. Organ winien wtedy zwrócić podanie i — zależnie od charakteru sprawy — pouczyć wnoszącego, iż jego żądanie nie może spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego lub obowiązku, albo wniesiono je do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych zawartych w podaniu, albo właściwy w sprawie jest sąd itp. W tych wszystkich przypadkach nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc organ administracji publicznej nie rozstrzyga tych kwestii w toku postępowania10. Datą wszczęcia postępowania z urzędu będzie dzień doręczenia stronie (stronom) zawiadomienia o wszczęciu postępowania. 2. Postępowanie wyjaśniające Postępowanie wyjaśniające w szerokim rozumieniu obejmuje wszystkie czynności, które są podejmowane przez organ prowadzący postępowanie po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania lub po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania z urzędu — aż do przystąpienia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Natomiast przez postępowanie wyjaśniające w znaczeniu ścisłym rozumie się przeprowadzenie dowodów w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją lub postanowieniem. Postępowanie wyjaśniające w znaczeniu ścisłym określa się też niekiedy postępowaniem dowodowym. Przeprowadzanie dowodu istnienia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odbywa się według zasad i za pomocą środków określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks wymaga bowiem, aby organ prowadzący postępowanie: — dopuścił jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, — w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, — uwzględnił żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, a także umożliwił jej branie udziału w przeprowadzeniu dowodu, — ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, — umożliwił stronie (stronom) wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. ' Odnośnie do innych poglądów zob. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 183 i n. //. Ogólne postępowanie administracyjne i 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 49 Równocześnie kodeks stanowi, iż środkami dowodowymi między innymi mogą być: dokumenty urzędowe, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony, oświadczenie strony. Ponadto przepisy odrębne mogą wskazać inny środek dowodowy jako prawnie przewidziany dla ustalenia pewnych faktów albo jako środek możliwy do wykorzystania dla udowodnienia pewnych okoliczności. Na przykład ustawa z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz.U. nr 122, poz. 1321) dopuszcza korzystanie z wyników badań diagnostycznych, opinii i ekspertyz wyspecjalizowanych jednostek. 2.1. Środki dowodowe Jak powiedzieliśmy, kodeks postępowania administracyjnego nie określa wszystkich środków, za pomocą których można przeprowadzić dowód. W kodeksie jest mowa jedynie o następujących środkach: 1) dokumentach urzędowych, 2) zeznaniach świadków, 3) opiniach biegłych, 4) oględzinach, 5) przesłuchaniu strony, 6) oświadczeniu strony. Ad 1) Aby dokument był dokumentem urzędowym, powinien być sporządzony przez właściwy organ oraz mieć przepisaną formę. Właściwość organu wyznaczają przepisy o zakresie działania i kompetencjach organu. Na właściwość tę wskazuje także kodeks postępowania administracyjnego, kiedy mówi, że w przypadku dokumentu urzędowego chodzi o dokument sporządzony przez organ państwowy w sprawie należącej do jego zakresu działania albo przez organ jednostki organizacyjnej lub podmiot w zakresie spraw poruczonych im z mocy prawa lub w drodze porozumienia, wymienionych w art. 1 k.p.a. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to można obalić tylko w jeden sposób — przeprowadzając dowód przeciwko treści zakwestionowanego dokumentu. Ad 2) Kodeks nie podaje definicji świadka. Ogranicza się jedynie do wskazania, kto nie może być świadkiem w ogóle, oraz do wskazania, kto ma prawo do odmówienia zeznania w charakterze świadka, a także kto ma prawo do odmówienia odpowiedzi na pytania (zob. art. 82 oraz art. 83 k.p.a.). Ad 3) O opinię biegłego zwraca się organ prowadzący postępowanie. Czyni to, gdy w sprawie „wymagane są wiadomości specjalne". Ad 4) Organ prowadzący postępowanie może także „w razie potrzeby" przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, oso- by te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. W razie niewykonania grozi im kara grzywny oraz zastosowanie środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. art. 85 oraz art. 88 k.p.a.). Ad 5) Organ prowadzący postępowanie dowodowe może także przesłuchać stronę. Może to jednak zrobić tylko wtedy, jeżeli brak jest środka dowodowego albo jeżeli zostały one wyczerpane, a pozostały niewyjaśnione fakty, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Do przesłuchania strony stosuje się przepisy dotyczące świadków z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (zob. art. 86, 88, 88a k.p.a.). Z tego też powodu przesłuchanie strony zalicza się do tzw. środków dowodowych pomocniczych. Ad 6) Oświadczenie strony zostało wprowadzone do kodeksu w 1987 r. W intencji ustawodawcy oświadczenie miało zastąpić urzędowe zaświadczenie wszędzie tam, gdzie przepis prawa nie wymagał urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Co więcej, ustawodawca liczył, że dzięki temu przyjmowanie przez organ od strony oświadczeń stanie się podstawową formą postępowania wyjaśniającego, natomiast forma stosowana w dotychczasowym postępowaniu — przedstawianie zaświadczeń wydawanych przez właściwe organy — byłaby formą szczególną, uwarunkowaną wymogiem prawa lub wyraźnym żądaniem strony. Na tej drodze ustawodawca pragnął też osiągnąć znaczącą poprawę obsługi obywateli w urzędach administracji państwowej, instytucjach i jednostkach gospodarki uspołecznionej, a także ułożyć na innych zasadach stosunki między urzędem a obywatelem. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Organ odbierający oświadczenie ma obowiązek uprzedzić o tym stronę, jak również poinformować ją o prawie do nieskładania oświadczenia w ogóle albo odnośnie do niektórych kwestii. To prawo strony będzie wtedy aktualne, kiedy organ zwróci się do strony z propozycją złożenia oświadczenia. Takie zachowanie organu jest konsekwencją przyjętej przez kodeks zasady informowania strony oraz czuwania nad tym, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Kodeks nie przyznaje oświadczeniu strony nadzwyczajnej mocy dowodowej. W postępowaniu administracyjnym ma ono taki sam walor jak zeznanie świadka, opinia biegłego, oględziny i inne środki dowodowe niewymienione w art. 75 § 1 k.p.a. Oświadczenie nie może zatem uchodzić w postępowaniu administracyjnym a priori za dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Taki walor ma tylko dokument sporządzony w przepisanej przez prawo formie i przez powołany do tego organ, a więc tzw. dokument urzędowy. Fakt podany w oświadczeniu musi być zatem traktowany tak samo jak fakt wskazany za pomocą innego środka dowodowego. Odebranie przez organ od strony oświadczenia nie zwalnia zatem tego organu z obowiązku zebrania i rozpatrzenia także innych środków dowodowych oraz //. Ogólne postępowanie administracyjne oceny okoliczności (faktu) wymienionych w oświadczeniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Od pozostałych środków dowodowych wymienionych expressis verbis w art. 75 § 1 oraz w art. 86 k.p.a. oświadczenie strony odróżnia jedynie to, że zawsze musi być odebrane od strony i — co za tym idzie — włączone do materiału dowodowego zebranego przez organ w danej sprawie. Można zatem powiedzieć, że w porównaniu do innych środków dowodowych odgrywa ono o tyle większą rolę. Mimo pewnego podobieństwa do przesłuchania, o którym mówi się w art. 86, będzie on miał spore znaczenie w tych postępowaniach, które są wszczynane na żądanie strony i w których przepisy szczególne nie określają bliżej sposobu ustalania faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Jego upowszechnianiu sprzyjać będzie praktyka składania oświadczeń na piśmie albo już w podaniu jako jego wymagany element możliwy, ale niekonieczny załącznik do niego, albo później, już w toku postępowania, na ręce pracownika do akt sprawy względnie przez pocztę lub biuro podawcze. Innymi słowy, wówczas, gdy organ (pracownik) będzie odbierał oświadczenie uprzednio przez stronę napisane i podpisane i tylko wręczone lub przekazane organowi. Taka praktyka może, co prawda, budzić pewne wątpliwości, gdyż w zasadzie jest niezgodna z językową wykładnią art. 75 § 2. Niemniej wydaje się być słuszna, szczególnie w niektórych kategoriach spraw, tym bardziej że przesłuchanie strony może dojść do skutku dopiero po uprzednim wykorzystaniu innych środków dowodowych albo z powodu braku takowych, a także dlatego, że z inicjatywą przesłuchania z reguły występuje organ. Strona ma raczej niewielki wpływ na poszerzenie jego zakresu, może jedynie żądać jego ograniczenia, korzystając z prawa odmowy odpowiedzi na pytanie (albo w ogóle nie wyrazić zgody na przesłuchanie). Natomiast mając prawo złożenia oświadczenia, strona może łatwo „wprowadzić" do postępowania nowy fakt lub stan prawny i uczynić go przedmiotem postępowania dowodowego oraz przesłanką rozstrzygnięcia. Mimo wszystko sądzę, że wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego oświadczenia strony w jego obecnej postaci i przypisanie mu funkcji zastępczego środka dowodowego było co najmniej przedwczesne. Cele, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, wymagają raczej innych rozwiązań proceduralnych, idących wręcz w przeciwnym kierunku — uwolnienia strony wszędzie tam, gdzie jest to tylko możliwe, od ciężaru udowadniania istnienia faktu czy stanu prawnego, które organ prowadzący postępowanie ma ustalić. Zatem zamiast przewidywać możliwość zastępowania zaświadczeń wydawanych przez urzędy oświadczeniami strony składanymi pod rygorem odpowiedzialności karnej, raczej powinno się zobowiązać organ prowadzący postępowanie do potwierdzania faktów lub stanów prawnych we własnym zakresie, na przykład nakładając nań obowiązek zwrócenia się w takich sytuacjach do innego organu, właściwego do potwierdzenia, z żąda- § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 51 niem uczynienia tego bezzwłocznie, co przy pewnym postępie w wyposażeniu urzędów w nowoczesne środki łączności, zbierania i przechowywania informacji rzeczywiście może mieć miejsce11. 2.2. Zasady postępowania dowodowego W artykule 75 kodeks stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kodeks nie ogranicza przy tym organu prowadzącego postępowanie dowodowe do środków dowodowych wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w konkretnym postępowaniu będzie możliwe sięgnięcie po inny środek, np. po dokument nieurzędowy12, ekspertyzę lub opinię placówki naukowej. W pewnych sprawach wykorzystanie określonego środka będzie a priori przesądzone w przepisach szczególnych. Wtedy sięgnięcie po taki środek nie będzie zależeć od uznania organu prowadzącego postępowanie dowodowe. W tym przypadku po prostu ocenę przydatności określonego środka dla wyjaśnienia sprawy przeprowadził wcześniej ustawodawca i wyraził ją w przepisie szczególnym. W nauce niekiedy mówi się, że art. 75 wyraża zasadę równej mocy środków dowodowych. W myśl tego przepisu bowiem organ nie powinien przedkładać jednego środka nad inne, uważając go za lepszy, o większej mocy dowodowej. W kodeksie w brzmieniu z 1960 r. zasada ta miała charakter bezwzględny. Kodeks nie zawierał bowiem przepisów, które nakazywałyby uznawać jakiś środek za pełny, a więc niepodlegający ocenie z punktu widzenia jego wiarygodności i przydatności. Sytuacja zmieniła się dopiero po wprowadzeniu w 1980 r. przepisów o dokumentach urzędowych oraz o przesłuchaniu strony. Dzisiaj zatem zasada równej mocy środków dowodowych ma dwa wyjątki: zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy stanowi bowiem dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, natomiast według art. 86 k.p.a., jeżeli w postępowaniu dowodowym pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ w celu ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie dowodowe ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Chodzi tu o zebranie wszystkich dostępnych środków dowodowych, a następnie ich rozpatrzenie, a więc nie tylko o zapoznanie się z nimi, lecz także o ocenę ich prawdziwości i znaczenia dla ustalenia okoliczności potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy. 11 J. Lang, Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym, „Organizacja. Metody. Technika" 1988, nr 11-12, s. 34-37. 12 Będzie tutaj chodzić o dokument prywatny. Dawniej rozróżniano dokumenty publiczne i prywatne. Dokumentem publicznym był dokument uznany za publiczny przez obowiązujące przepisy albo wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji, albo przez osobę zaufania publicznego. Dokumenty publiczne stanowiły zupełny dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, oświadczone lub zarządzone. Dokumenty prywatne stanowiły dowód zupełny jedynie na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wydawcy. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 360 i n. 52 //. Ogólne postępowanie administracyjne W wykonaniu tego obowiązku organowi powinna pomagać strona. Kodeks przyznał jej bowiem prawo do żądania przeprowadzenia dowodu oraz do udziału w jego przeprowadzaniu, w tym do zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom oraz do składania wyjaśnień. W związku z tym organ ma obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.) oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Od tego ostatniego obowiązku organ może odstąpić jedynie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z drugiej strony kodeks przyznaje organowi prawo do zmieniania, uzupełniania lub uchylania swoich postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodu. Organ może to robić w każdym stadium postępowania, które prowadzi. Ta zasada, zwana zasadą dyspozycyjności, dobrze oddaje charakter i funkcje postępowania administracyjnego. Postępowanie to bowiem jest elementem złożonego procesu (ciągu działań), mającego na celu wykonanie zadania postawionego przed administracją publiczną przez organ władzy ustawodawczej i rząd; zadania, za którego wykonanie odpowiada zawsze administracja publiczna. Zasada dyspozycyjności nie kłóci się z zasadą udziału strony w postępowaniu dowodowym, omówioną wyżej. Jak powiedzieliśmy, dzięki niej organ uzyskuje pełniejszy materiał dowodowy i lepszy wgląd w interes strony. Jednocześnie strona uzyskuje sposobność przedstawienia swoich racji jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy decyzją, a w konsekwencji może bezpośrednio kontrolować przebieg postępowania i proces stosowania norm proceduralnych i materialnych. 2.3. Rozprawa Rozprawa jest główną fazą postępowania wyjaśniającego. Ogólnie można ją określić jako skoncentrowanie w określonym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania dowodowego, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują poszczególnych czynności postępowania wyjaśniającego13. W 1960 r. w kodeksie wyraźnie odróżniano rozprawę obligatoryjną od fakultatywnej. Tę ostatnią można było przeprowadzić, jeżeli w ten sposób dało się osiągnąć znaczne przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Obecnie kodeks stanowi, iż organ przeprowadzi rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Jednocześnie kodeks przewiduje, iż 13 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 154. § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 53 organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ przygotowując rozprawę, wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, a także świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę. Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu, przed którym toczy się postępowanie. Gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego. Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego (zob. art. 95-96 k.p.a.). 3. Zawieszenie postępowania Postępowanie administracyjne winno toczyć się szybko, a organ winien posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (por. art. 12 k.p.a.). Tak postępując, organ winien jednocześnie działać w sprawie wnikliwie i podejmować „wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (por. art. 7 i 12 k.p.a.). To zaś oznacza, że organ w pewnych przypadkach będzie musiał zawiesić bieg postępowania do czasu, kiedy w postępowaniu będzie mógł wziąć udział następca prawny strony lub nowy przedstawiciel względnie kurator, kiedy nastąpi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) itp. Brak bowiem w postępowaniu strony lub jej przedstawiciela, a w przypadku nieobjęcia spadku — osoby zarządzającej masą spadkową, nierozstrzygnięcie sprawy przez inny organ lub sąd, od rozstrzygnięcia którego zależy prawidłowość załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania, albo czyniłyby postępowanie bezprzedmiotowym, albo postępowanie to nie byłoby dokładne i wnikliwe, a interes społeczny i słuszny interes strony nie mogłyby zostać w pełni uwzględnione. 3.1. Rodzaje zawieszenia Kodeks przewiduje zawieszenie obligatoryjne i fakultatywne. Zawieszenie obligatoryjne będzie miało miejsce wtedy, jeżeli wystąpią niżej wymienione okoliczności: 54 //. Ogólne postępowanie administracyjne 1) nastąpi śmierć strony lub jednej ze stron i nie będzie możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, a w przypadku spadków nieobjętych — nie będzie osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej ani kuratora wyznaczonego przez sąd na wniosek organu (zob. art. 97 § 1 oraz art. 30 § 5 k.p.a.); 2) umrze przedstawiciel ustawowy strony (por. art. 30 § 2 i 3); 3) strona lub jej przedstawiciel ustawowy utraci zdolność do czynności prawnych; 4) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a organ uzna, iż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (zob. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 2 i 3). W innych przypadkach organ może zawiesić postępowanie, ale nie musi. Może to zrobić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: — wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, oraz — nie sprzeciwią się temu inne strony, — zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. 3.2. Czynności organu związane z zawieszeniem Organ zawiesza postępowanie w drodze postanowienia. O wydaniu postanowienia zawiadamia wszystkie strony postępowania. Jeżeli postępowanie zostało zawieszone na żądanie strony, organ nadto poucza strony, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania powinny zwrócić się o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie żądanie wszczęcia postępowania będzie z mocy prawa uważane za wycofane. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania stronom służy zażalenie. Zawieszenie postępowania oznacza wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie oraz niepodejmowanie czynności procesowych, z wyjątkiem tych, które są niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Ponadto w czasie obligatoryjnego zawieszenia organ ma obowiązek poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Jeżeli zawieszenie postępowania nastąpiło z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ winien sam rozstrzygnąć zagadnienie wstępne i kontynuować postępowanie administracyjne aż do jego zamknięcia decyzją załatwiającą sprawę. Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 4. Decyzje i postanowienia Organ załatwia sprawę co do jej istoty w całości lub w części przez wydanie decyzji. Decyzja powinna zawierać: — oznaczenie organu, — datę wydania, — oznaczenie strony lub stron, — powołanie podstawy prawnej, — rozstrzygnięcie, — uzasadnienie faktyczne i prawne, — pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, — podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Oznaczenie organu pozwala ustalić, czy decyzję podjął organ właściwy w sprawie. W przeciwnym razie decyzja jest nieważna (por. art. 156 § 1). Data wydania pozwala między innymi ustalić upływ terminu przewidziany dla załatwienia sprawy oraz dzień, od którego biegnie rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. Oznaczenie strony lub stron pozwala stwierdzić ważność decyzji. W myśl art. 156 § 1 pkt 4 decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest bowiem nieważna. Umożliwia też ustalenie prawa do odwołania. Powołując podstawę prawną decyzji, organ winien podać przepisy określające jego właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, a także przepisy prawa materialnego upoważniające go do rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 1 i 2). Zamieszczenie w decyzji tej informacji ułatwia ocenę jej legalności. Rozstrzygnięcie albo inaczej osnowa decyzji to określenie prawa lub obowiązku strony. Inaczej mówiąc, jest to ta część decyzji, w której organ ustanawia zakaz albo nakaz określonego zachowania się, działania względnie przyznaje uprawnienie, wyraża zgodę na określoną działalność albo — odwrotnie — nakłada lub stwierdza pewien obowiązek. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś — wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, chyba że decyzja rozstrzyga sporne interesy stron albo została wy- //. Ogólne postępowanie administracyjne dana na skutek odwołania. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. Pouczenie o przysługujących stronie środkach prawnych jest wykonaniem ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasady udzielania stronom pomocy prawnej, zasady czynnego udziału strony oraz zasady dwuinstancyjności (por. art. 9, 10 oraz art. 15 k.p.a.), a także zasady sądowej kontroli decyzji (por. art. 16 § 2 k.p.a.). Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej decyzję pozwala zorientować się, czy decyzję podpisała osoba, która powinna się wyłączyć z postępowania albo która miała być wyłączona, względnie, czy za organ decyzję podpisała osoba, która w dniu wydania decyzji nie pełniła już funkcji organu. Ten element decyzji pozwala też ustalić, czy osoba podpisująca jest pracownikiem upoważnionym do wydawania decyzji w imieniu organu, czy też tylko do wydawania zaświadczeń albo załatwiania innych spraw (por. art. 268a k.p.a.). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Postanowienie powinno zawierać: — oznaczenie organu, — datę wydania, — oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, — powołanie podstawy prawnej, — rozstrzygnięcie, — pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, — uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia, — podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy określające formę i treść decyzji. Na przykład tak jak w przypadku decyzji, tak i w przypadku postanowienia organ może odstąpić od uzasadnienia, gdy uwzględnia ono w całości żądanie strony lub osoby biorącej udział w postępowaniu albo gdy z dotychczasowych przepisów wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Podobnie jak w przypadku decyzji nie dotyczy to postanowień rozstrzygających sporne interesy stron oraz postanowień wydanych na skutek zażalenia. Decyzję doręcza się stronom na piśmie. Postanowienia doręcza się natomiast na piśmie tylko wtedy, kiedy służy od nich zażalenie lub skarga do sądu admini- § 7. Postępowanie przed organami pierwszej instancji 57 stracyjnego. Decyzje i postanowienia mogą być stronom ogłaszane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony (stron), a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść i istotne motywy takiego ogłoszenia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Kodeks normuje ponadto formę oraz tryb uzupełnienia treści decyzji i postanowień, poprawienia błędów pisarskich i rachunkowych, a także innych oczywistych omyłek oraz formę i tryb wyjaśniania wątpliwości (zob. art. 111-113). 5. Ugoda Ugoda jest drugą, alternatywną formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej co do jej istoty, w całości lub części. Jej zastosowanie nie jest jednak nieograniczone. Może być ona wykorzystana tylko wówczas, gdy: 1) przemawia za tym charakter sprawy, 2) w sprawie już toczy się postępowanie, 3) zawarcie ugody może przyczynić się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, 4) przepis prawa nie sprzeciwia się zawarciu ugody. W nauce przyjmuje się, iż charakter sprawy będzie przemawiał za ugodą, jeżeli strony będą mieć sprzeczne interesy. Jeżeli ugoda jest zawarta przed organem odwoławczym, wówczas decyzja organu pierwszej instancji traci moc; na jej miejsce wchodzi bowiem ugoda. Ugoda musi być zatwierdzona przez organ prowadzący postępowanie w drodze postanowienia. Tylko wówczas ma ona moc obowiązującą. Jak z tego wynika, ugoda jest szczególną formą rozstrzygania spraw administracyjnych. U jej podstaw leży idea zastąpienia aktywności organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające aktywnością stron zainteresowanych ugodowym załatwieniem sprawy, przy jednoczesnym zachowaniu dla organu prowadzącego postępowanie „ostatniego słowa", tj. prawa do zatwierdzenia ugody albo odmowy jej zatwierdzenia. Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, datę, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz pracownika organu upoważnionego do sporządzenia ugody. Zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia ugody następuje w formie postanowienia. Postanowienie to powinno być wydane w ciągu 7 dni od dnia zawarcia ugody. Organ powinien odmówić zatwierdzenia ugody, jeżeli została ona zawarta z naruszeniem prawa, interesu społecznego bądź słusznego interesu strony albo nie uwzględnia stanowiska innego organu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody itp.; por. art. 106 k.p.a.). 58 //. Ogólne postępowanie administracyjne W razie odmowy zatwierdzenia ugody strona może złożyć zażalenie do organu drugiej instancji. Strona może też pozostawić sprawę do rozstrzygnięcia organowi w drodze decyzji albo zawrzeć nową ugodę. Ugoda staje się wykonalna w dniu, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu jest ostateczne. Organ potwierdza na egzemplarzu ugody jej wykonalność. Z tą chwilą ugoda wywiera takie same skutki prawne jak decyzja ostateczna. 6. Związanie organu wtasną decyzją Organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że z tą chwilą organ nie może jej cofnąć i w jej miejsce wydać nowej decyzji, pozytywnej lub negatywnej, jeżeli wyraźny przepis nie będzie go do tego upoważniał. Zasada związania organu własną decyzją nie ma zatem bezwzględnego charakteru. Ustawodawca, podzielając znaczenie tej zasady dla pewności porządku prawnego oraz ochrony praw nabytych z decyzji, jednocześnie dał możliwość organowi zweryfikowania swojej decyzji czy też usunięcia jej z porządku prawnego, jeżeli miałoby się okazać, że jest ona wadliwa albo niesłuszna. Wyjątki od zasady związania dotyczą zarówno decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych. Gdy chodzi o decyzję nieostateczną, organ, który ją wydał, może ją uchylić lub zmienić w następujących przypadkach: 1) jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (art. 132 k.p.a.), 2) jeżeli z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją przez ministra (organ równorzędny w postępowaniu) zwróci się strona w trybie przewidzianym dla odwołania (art. 127 § 3 k.p.a.). Ponadto minister (organ równorzędny w postępowaniu) i samorządowe kolegium odwoławcze mogą wznowić postępowanie i uchylić własną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Własną decyzję ostateczną organ może uchylić lub zmienić albo stwierdzić jej nieważność w następujących przypadkach: 1) kiedy na mocy decyzji ostatecznej strona nie nabyła prawa, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 k.p.a.), 2) kiedy strona, która na mocy decyzji ostatecznej nabyła prawo, zgadza się na jej uchylenie lub zmianę, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 k.p.a.), 3) kiedy decyzję ostateczną wydał minister (organ równorzędny w postępowaniu) lub samorządowe kolegium odwoławcze, a zachodzą przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 i 156 k.p.a.). i 8. Postępowanie przed organami drugiej instancji 59 Ponadto każdą decyzję ostateczną, a więc także swoją, może uchylić lub zmienić minister (organ równorzędny w postępowaniu), jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. 7. Wykonanie decyzji i postanowienia Kodeks przyjmuje, iż decyzje organu pierwszej instancji nie podlegają wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Od tej zasady są trzy wyjątki. Po pierwsze — decyzja może być wykonana z chwilą jej doręczenia na piśmie lub ogłoszenia ustnie, jeżeli jest zgodna z żądaniem strony, a gdy w postępowaniu bierze udział więcej stron, to z żądaniem wszystkich stron. Są to tzw. decyzje pozytywne. Po drugie — przed upływem terminu do wniesienia odwołania wykonaniu będzie podlegać także decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Po trzecie — decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się w decyzji. Rygor ten można także nadać później, po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. W tym przypadku rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się postanowieniem, na które służy zażalenie. Inaczej jest w przypadku postanowienia. Tu obowiązuje zasada przeciwna: wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Jednakże organ, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. § 8. Postępowanie przed organami drugiej instancji 1. Wszczęcie postępowania odwoławczego Postępowanie odwoławcze wszczyna się na skutek odwołania. Odwołanie jest zwyczajnym środkiem prawnym, za pomocą którego strona niezadowolona z decyzji może dochodzić jej uchylenia lub zmiany. Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub jej ustnego ogłoszenia. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. //. Ogólne postępowanie administracyjne Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Poza tym odwołanie winno spełniać wymogi podania. Trzeba też pamiętać, iż przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a więc organu pierwszej instancji. Organ ten powoduje wstrzymanie wykonania decyzji, jeżeli zachodzi taka potrzeba, a także zawiadamia o wniesieniu odwołania pozostałe strony. Ponadto organ winien rozważyć, czy odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i czy w związku z tym nie wydać nowej decyzji (art. 132 k.p.a.). Nową decyzję organ będzie mógł wydać, jeżeli: 1) uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, 2) odwołanie wniosły wszystkie strony, 3) pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (jeżeli odwołanie wniosła jedna strona), 4) nie upłynął termin przewidziany przez kodeks na przesłanie odwołania i akt sprawy do organu odwoławczego, tj. termin 7 dni. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie. Jeżeli organ nie wydał nowej decyzji, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Organ odwoławczy bada, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało ono wniesione w terminie. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne między innymi w następujących przypadkach: 1) jeżeli zostało wniesione od decyzji ostatecznej, 2) jeżeli zostało wniesione od decyzji, od której ustawa odrębna nie przewiduje odwołania, 3) jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie ma prawa do wniesienia odwołania (np. przez osobę, która brała udział w rozprawie tylko ze względu na jej przedmiot, por. art. 90 § 3 k.p.a.). Odwołanie będzie wniesione po terminie, gdy organ pierwszej instancji otrzyma je po upływie przewidzianego terminu, np. kiedy strona nada pismo w polskim urzędzie pocztowym dopiero po upływie 14 dni od doręczenia jej decyzji (por. art. 57 § 5 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania albo wniesienia go po terminie organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu terminu. Od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to można jednak zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). ; 5. Postępowanie przed organami drugiej instancji 61 2. Organy właściwe do rozpatrzenia odwołania Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia albo inny organ wskazany przez ustawę. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego — samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów — właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów innych niż określone wyżej — odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku — organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych — odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku — organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Organizację, zakres i formy działania samorządowego kolegium odwoławczego reguluje ustawa z 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych14. Od 1994 r. kolegia są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, prowadzącymi gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej. Przedtem były one organami sejmików samorządowych i utrzymywały się ze składek wpłacanych przez poszczególne gminy. Organami kolegium są: zgromadzenie ogólne kolegium oraz prezes kolegium. W skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Liczbę członków kolegium określa zgromadzenie ogólne na wniosek prezesa kolegium. Członkostwo w kolegium ma charakter etatowy i pozaetatowy. Maksymalną liczbę członków etatowych określa Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Prezesa kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium, wybranych przez zgromadzenie ogólne bezwzględną większością głosów 3/5 swojego składu. Prezes Rady Ministrów także odwołuje prezesa kolegium. Następuje to w przypadkach określonych w ustawie: 1) rezygnacji ze stanowiska, 2) skazania prawomocnym wyrokiem orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, 3) gdy przestał spełniać ustawowe wymogi, od których zależy powołanie na członka kolegium, 4) stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. 14 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm. 62 //. Ogólne postępowanie administracyjne Wiceprezesa kolegium również powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, lecz na wniosek prezesa kolegium. Powołanie następuje spośród członków etatowych. Kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu przeprowadzonego przez komisję w składzie: prezes i dwóch członków kolegium wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Tryb przeprowadzenia konkursu określa Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Przed 1999 r. na czele samorządowego kolegium odwoławczego stał przewodniczący kolegium, którego wybierał sejmik samorządowy. Sejmik samorządowy powoływał także członków kolegium spośród kandydatów przedstawionych mu przez przewodniczącego kolegium. Kolegium orzeka z reguły w składzie trzyosobowym, wyznaczonym w sposób określony w regulaminie kolegium. Przewodniczącym składu jednakże ma być prezes kolegium lub etatowy członek kolegium. Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Kolegium wydaje orzeczenie po odbyciu niejawnej narady (składu orzekającego), obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Orzeczenia kolegium wydawane są w formie decyzji lub postanowień. Tylko orzeczenia w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej mają formę orzeczenia, od którego przysługuje sprzeciw. Przykładem organu odwoławczego wskazanego przez inną ustawę może być Rada do Spraw Uchodźców, utworzona ustawą z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 127, poz. 1400 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2003 r. nr 128, poz. 1175 z późn. zm.) między innymi w celu rozpatrywania środków zaskarżania decyzji i postanowień wydanych przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w sprawach nadania lub pozbawiania statusu uchodźcy. Członkowie Rady powołani są przez Prezesa Rady Ministrów na pięcioletnią kadencję spośród osób wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem praktycznym w zakresie problematyki uchodźców. Część kandydatów przedstawia Minister Spraw Zagranicznych oraz Minister Sprawiedliwości. 3. Postępowanie odwoławcze Celem postępowania odwoławczego jest sprawdzenie, czy niezadowolenie strony (stron) z podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji jest uzasadnione, czy też nie, a także ustalenie, czy decyzję tę można uchylić lub zmienić w świetle obowiązującego prawa i czy byłoby to zgodne z interesem społecznym (publicznym) albo czy nie należałoby umorzyć postępowania. Podstawą owej oceny jest materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i jego decyzja rozstrzygająca sprawę. Organ odwoławczy zatem nie jest powołany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego powtórnie, od początku, tak jakby nie było postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma jednak obowiązek zapoznać się z zebranymi w sprawie dowodami oraz ocenić ich moc dowodową i sposób ich wykorzystania przez organ pierwszej instancji dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy nie jest jednak ograniczony w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i w ocenie legalności postępowania organu pierwszej instancji i jego decyzji do materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji. Kodeks upoważnia go bowiem do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego lub do zlecenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może też — jeżeli dojdzie do wniosku, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części — uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę będącą przedmiotem odwołania, winien rozważyć, czy nie należałoby wstrzymać natychmiastowego wykonania decyzji. Gdyby bowiem później okazało się, że decyzja ta jest niezgodna z prawem i z tego powodu organ lub sąd uchylił ją, wówczas strona miałaby roszczenie o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę. Organ odwoławczy kończy postępowanie decyzją, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty, nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (reformatio in peius). Do końca 2003 r. organ odwoławczy mógł też uchylić decyzji, w całości albo w części, i tym zakresie orzec co do istoty, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie przepisu prawnego dopuszczającego rozstrzygnięcie sprawy według uznania. Organ może umorzyć postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe albo gdy strona cofnęła odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a cofnięcie odwołania nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. 64 //. Ogólne postępowanie administracyjne § 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie, zmiana oraz wygaśnięcie decyzji 1. Wznowienie postępowania Uzyskanie przez decyzję administracyjną procesowego statusu decyzji ostatecznej sprawia, iż do głosu dochodzi „postulat trwałości skutków"15. Trwałość ta jednak nie ma wartości absolutnej i w pewnych przypadkach musi ustąpić miejsca względom praworządności, a bywa, że i celowości. Powyższa idea znajduje odzwierciedlenie w zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., który dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych, jak też stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, ale tylko i wyłącznie „w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Dotyczy to zwłaszcza takich ostatecznych decyzji, co do których okazało się, że są prawnie wadliwe. Nie każda jednak wada uzasadnia eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Aby nie pozostawiać swobodnej ocenie organów stosujących prawo, które z wad mają taki charakter, ustawodawca egzemplifikuje te wady w postaci wyraźnie określonych przesłanek. Przyjmuje się, że kwalifikowana wadliwość ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć źródło w naruszeniach prawa popełnionych w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji lub też może mieć miejsce w samej decyzji. Powyższe zróżnicowanie „źródeł" naruszeń prawa ujawnia się w postaci dwóch, odrębnych procesowo, instytucji służących eliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji dotkniętych tymi wadami. Instytucjami tymi są, odpowiednio, instytucja wznowienia postępowania (art. 145-153 k.p.a.) oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-160 k.p.a.). Należy dodać, że na mocy art. 126 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się również do postanowień, na które przysługuje zażalenie, z tym zastrzeżeniem, że w tych sytuacjach zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a to z uwagi na wady w postępowaniu prowadzącym do jej wydania16. Wady te są określone w art. 145 § 1 i są one następujące: 1. Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Chodzi tu o dowody w znaczeniu przyjętym w art. 75 § 1 k.p.a. Nie zawsze jednak wzięcie pod uwagę fałszywego dowodu bę- § 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... dzie prowadzić do wznowienia postępowania, a jedynie wówczas, gdy dowody te dotyczyły okoliczności „istotnych". W literaturze ponadto zauważa się, że przywołanie (np. przez stronę) fałszywych dowodów niekoniecznie musi wiązać się z popełnieniem przestępstwa. Może to być również przywołanie nieuświadomione, o ile dotyczy „istotnych" okoliczności17. 2. Decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W przepisie tym zwraca uwagę odwołanie się do „przestępstwa". Należy przyjąć, że chodzi tu o przestępstwo w rozumieniu kodeksu karnego, a nie jako czyn „w ogóle" zagrożony karą. Wynika to z wyraźnej woli ustawodawcy, który jeśli chce taki czyn rozumieć szerzej, wówczas posługuje się odpowiednio szerszą formułą, jak np. w art. 156 § 1 pktók.p.a.18 Z powodu przyczyn wymienionych powyżej „postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeśli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego" (art. 145 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do tego przepisu należałoby zauważyć, że tak poważne odejście od zasad określonych w prawie karnym, a zwłaszcza zasady, że organem właściwym do stwierdzenia faktu popełnienia przestępstwa jest niezawisły sąd, jest możliwe w warunkach swoistego „stanu wyższej konieczności", w związku z czym zagrożenia, o których mowa w tym przepisie, muszą być poważne i realne, a nie tylko przypuszczalne. Ponadto organ administracji publicznej korzystający z tej kompetencji musi mieć świadomość, że jego rozstrzygnięcie nie wyłącza właściwości sądu lub innego organu, a więc dotyczy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. z wszelkimi wynikającymi stąd skutkami. Wyjątkiem od tego jest art. 145 § 3 k.p.a. wyposażający organ administracji publicznej w kompetencję do uznania dowodu za fałszywy, a czynu za przestępstwo, gdy postępowanie w tych sprawach nie może być wszczęte przed właściwym organem z powodu przedawnienia. W tej sytuacji błędna ocena organu nie powodowałaby wznowienia postępowania, natomiast musiałaby być oceniana w kontekście przesłanek art. 156 § k.p.a. 3. Decyzja została wydana przez pracownika lub przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Należy przyjąć, że przesłanka ta ma zastosowanie do wszystkich pracowników, którzy uczestniczyli — w sensie procesowym — w czynnościach prowadzących do wydania decyzji, a nie tylko pracownika, który np. tę decyzję podpisał19. 15 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 168. 16 B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 601. 17 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 383. 18 Tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 601. 19 Podobnie Z. Janowicz, op.cit., s. 385. 66 //. Ogólne postępowanie administracyjne 4. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jest to przesłanka sankcjonująca zasadę udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Należy przychylić się do wyrażanych w literaturze poglądów, że chodzi „o brak udziału strony [...] w czynnościach postępowania, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których [strony — E.B.] jest przewidziany przez kodeks"20. Do tych czynności należą zwłaszcza: przeprowadzenie dowodu ze świadka, biegłego lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.) oraz udział w rozprawie (art. 90 § 2 k.p.a.). Przy czym nie stanowi okoliczności, o której tu mowa, brak udziału strony mimo jej prawidłowego zawiadomienia. Ponadto, skoro mowa tu o braku winy po stronie strony, a równocześnie kodeks nie określa sposobu ekskulpacji (np. jak w art. 51 § 1 k.p.a. przez odwołanie się do uprawdopodobnienia), należy przyjąć, że strona brak winy powinna dowieść. 5. Wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W przepisie tym odwołanie do „nowych" faktów lub dowodów może sugerować, że chodzi także o takie fakty lub okoliczności, które są „nowe" w tym sensie, że powstały „ostatnio", tj. już po wydaniu decyzji. Dlatego słusznie podkreśla się, iż: „[...] nie chodzi więc o to, że strona znalazła zupełnie nowe dowody potwierdzające dawniejsze fakty, ale o to, że ujawniły się dowody dotyczące tych faktów, już wtedy istniejące"21. 6. Decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Jest to przesłanka sankcjonująca rozwiązanie przyjęte w art. 106 k.p.a., formalizująca współudział poprzez „zajęcie stanowiska" innego organu w postępowaniu w danej sprawie. 7. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Przesłanka ta jest konsekwencją „warunkowego" załatwienia sprawy wówczas, gdy z uwagi na okoliczności określone w art. 100 § 2 k.p.a. doszło do wydania decyzji bez zawieszenia postępowania i czekania na stanowisko właściwego organu. 8. Decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak wskazuje się w literaturze, jest to min. konsekwencja związania organu administracji publicznej wyrokiem sądu22. Nową, dodatkową przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wprowadził w 1997 r.23 art. 145 k.p.a., według którego: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny 20 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, op.cit., s. 232. 21 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 322. 22 Z. Janowicz, op.cit., s. 391. 23 Dz.U. nr 102, poz. 643 z późn. zm. §9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... 67 orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". W ten sposób uznanie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z powołanymi przepisami przestało stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a stało się przesłanką wznowienia postępowania, co w konsekwencji otwiera drogę do merytorycznego załatwienia sprawy24. Możliwość uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania jest ograniczona w czasie. Jeśli przyczyną wznowienia postępowania są przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 (fałszywe dowody lub przestępstwo), przedawnienie możliwości uchylenia decyzji wynosi dziesięć lat, w pozostałych zaś przypadkach pięć lat, liczone od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Wznowienie postępowania może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy może nastąpić wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podobnie, tylko na żądanie strony może nastąpić wznowienie postępowania, gdy przesłanką jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z prawem aktu normatywnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Gdy z żądaniem wznowienia postępowania występuje strona, podanie w tej sprawie wnosi się do „organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania" (art. 148 § 1 k.p.a.). Organem właściwym do wznowienia postępowania — tak w przypadku gdy z żądaniem wznowienia występuje strona, jak i z urzędu —jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Ten organ jest też właściwy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, chyba że przyczyna wznowienia postępowania wiąże się z jego działalnością (art. 150 § 2 k.p.a.). Jeśliby tak się stało, wówczas o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższy, który też wskazuje organ właściwy do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i co do rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 150 § 2 k.p.a.). To swoiste wyłączenie nie ma miejsca wówczas, gdy tym organem jest minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3 k.p.a.), dlatego że brak jest w konsekwencji odpowiednio wyższego organu. Pierwszym etapem procedury wznowieniowej jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, w którym przedmiotem ustalenia jest to, czy okoliczności powołane w podaniu o wznowienie postępowania mieszczą się w granicach przesłanek określonych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a., oraz to, czy spełnione są inne wymagania niezbędne do wszczęcia postępowania, jak np. to, czy podanie spełnia określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjne- 24 Bliżej por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 632-633. 68 //. Ogólne postępowanie administracyjne go wymogi, czy pochodzi od osoby legitymowanej do wystąpienia z taką inicjatywą, czy wreszcie dotyczy decyzji ostatecznej. W żadnym razie przedmiotem badania na tym etapie nie może być ustalanie, czy wskazane w podaniu okoliczności rzeczywiście miały miejsce; takie bowiem ustalenia wykraczałyby poza ten wstępny etap. Jeśli organ stwierdzi brak przeciwwskazań dla wznowienia postępowania, wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. W przeciwnym razie wydaje decyzję o odmowie wznowienia. „Postanowienie o wszczęciu postępowania [wznowieniowego — E.B.] jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie"25. Wznowienie postępowania nie przesądza samo przez się o losach decyzji ostatecznej. Decyzji takiej nie uchyla się bowiem: „jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" (art. 146 § 2 k.p.a.). Jest oczywiste, że do tego rodzaju konkluzji organ może dojść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania. Postępowanie przeprowadzone w wyniku wznowienia może doprowadzić do: 1) wydania decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, jeśli zostanie stwierdzone, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. lub też że wystąpiły, ale w takim zakresie i „natężeniu", iż nie wywarły wpływu na treść decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); 2) wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzję ostateczną i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, której dotyczyła uchylona decyzja (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli uchylenie decyzji nie jest możliwe z uwagi na przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, „organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji" (art. 151 § 2 k.p.a.). Jeżeli nastąpiło wznowienie postępowania, możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej; może to nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, o czym organ rozstrzyga w formie postanowienia (art. 152 k.p.a.). Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji w postępowaniu dotkniętym wadami określonymi w art. 145 § 1 albo poniosła szkodę na skutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służy odszkodowanie; roszczenie takie nie przysługuje w sytuacji określonej w art. 145a k.p.a. Strona może dochodzić odszkodowania na drodze postępowania przed sądem powszechnym (art. 153 § 2 k.p.a.). § 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... 69 2. Stwierdzenie nieważności Obok wznowienia postępowania charakter nadzwyczajnej procedury weryfikacyjnej ma również stwierdzenie nieważności decyzji, z tym że w tym przypadku wadliwością dotknięta jest sama decyzja, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie, co prowadzi do wniosku, iż przyczyny wadliwości nie mają charakteru procesowego, ale materialnoprawny26. W literaturze toczy się dyskusja dotycząca procesowego charakteru decyzji, wobec których może zostać zastosowana instytucja stwierdzenia nieważności. Źródłem wątpliwości jest art. 156 § 1 k.p.a., który — w przeciwieństwie do art. 145 § 1 k.p.a. — nie stanowi wprost, że ma odniesienie tylko do decyzji ostatecznych. Skłania to część przedstawicieli doktryny do uznania, że możliwe jest również stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej27. Skrajną wersją tego stanowiska jest pogląd dopuszczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej z urzędu, jeżeli: „[...] organ wyższego stopnia wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przed upływem terminu do wniesienia zwyczajnego środka prawnego, pod warunkiem że taki zwyczajny środek prawny nie został jeszcze złożony"28. Na tle powyższych poglądów wyłaniają się dwa zagadnienia. Pierwsze dotyczy pytania o możliwość wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na to pytanie należy przyjąć, że organ odwoławczy, rozstrzygając ponownie sprawę, stosuje prawo tak jak organ pierwszej instancji i jeśli w wyniku tego stwierdzi, iż w sprawie musi zapaść odmienne rozstrzygnięcie, gdyż poprzednie jest wadliwe z uwagi na przesłanki art. 156 § 1 k.p.a., to oczywiście nie ma żadnych przeszkód, by fakt ten wziął pod uwagę, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i dalej postąpił stosownie do art. 138 k.p.a.29 Drugie zagadnienie dotyczy interwencji organu odwoławczego będącego jednocześnie organem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustrojowych w decyzję nieostateczną mimo braku odwołania. Należy przychylić się do poglądu, że: „Administracyjny tok instancji a działanie w trybie nadzoru są to dwie zupełnie różne instytucje proceduralne", a zatem „jak długo toczy się postępowanie w administracyjnym toku instancji, tak długo interwencja w trybie nadzoru [...] nie może być oceniana inaczej, niż jako zakłócenie normalnego toku tego postępowania". W rezultacie w sytuacji, „gdy organ odwoławczy jest równocześnie organem nadzorczym w stosunku do orga- 25 Ibidem, s. 647. 26 J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnych, Zielona Góra 1997, s. 57. 27 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 692-693. 28 W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Kompendium dla urzędników i studentów administracji, Zielona Góra 1993, s. 139 w przypisie. 29 Zob. jednak wyroki NSA dopuszczające złożenie wobec nieostatecznej decyzji wniosku o stwierdzenie nieważności powołane przez M. Jaśkowską [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000, s. 884 i aprobujące stanowisko Autorki w tym zakresie. 70 //. Ogólne postępowanie administracyjne nu pierwszej instancji — niedopuszczalne jest zastąpienie postępowania odwoławczego działaniem w trybie nadzoru"30. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. przepisy kodeksu wyróżniają właściwość rzeczową i właściwość miejscową; w doktrynie wyróżnia się ponadto właściwość instancyjną, będącą swoistym wariantem właściwości rzeczowej31. Naruszenie którejkolwiek z tych właściwości powoduje stwierdzenie nieważności tak podjętej decyzji; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Warto zauważyć, że dwuczłonową formułę ta przyczyna uzyskała dopiero w 1980 r. i była to zmiana, którą należy ocenić pozytywnie. Działanie bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy brak jest normy prawnomaterialnej tworzącej w danej sprawie kompetencję szczegółową dla rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Z kolei „rażące naruszenie prawa" to sytuacja, gdzie podstawa prawna działania istnieje, tyle że została ona zastosowana w sposób absolutnie sprzeczny z wyraźnym brzmieniem przepisu oraz z niebudzącymi wątpliwości intencjami ustawodawcy; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wskazuje się w literaturze, przepis ten spełnia funkcję gwarancyjną zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej oraz chodzi tu „o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty"32; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wbrew werbalnemu brzmieniu sugerującemu, że chodzić tu może o błąd w doręczeniu (została „skierowana"), należy przyjąć, że odnosi się to do sytuacji, gdy w decyzji rozstrzyga się o interesie podmiotu, który nie był stroną w postępowaniu33; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W literaturze istnieje rozbieżność poglądów co do tego, czy chodzi tu tylko o niewykonalność faktyczną34, czy też i prawną35. Za pierwszym stanowiskiem przemawia to, że tzw. niewykonalność prawna, zakładając, że prawodawca jest racjonalny, może być wyłącznie wynikiem złego zastosowania prawa przez organ orzekający, a zatem niewykonalność prawna ma swoje źródło w „rażącym naruszeniu prawa", a jeśli tak, to należałoby stwierdzić nieważność decyzji z tego właśnie powodu; § 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... 71 30 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, op.cit., s. 249. 31 Zob. m.in. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2000, s. 69. 32 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 714. 33 Por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, op.cit., s. 266. 34 Ibidem, s. 266-267. 35 Tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 718 oraz Z. Janowicz, op.cit., s. 432, zaś E. Ochendowski, op.cit, s. 196, zauważa, iż: „Decyzja niewykonalna z przyczyn natury prawnej będzie z reguły pozbawiona podstawy prawnej lub wydana z rażącym naruszeniem prawa". 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Na tle tego przepisu zauważyć należy, że dotyczy on tylko takich decyzji, które dla sprowadzenia stanu w nich określonego wymagają czynności wykonawczych, a więc w szczególności dotyczy decyzji nakładających na stronę obowiązek oraz decyzji udzielających stronie uprawnienia. Nieważna byłaby więc decyzja, jeśli wykonanie obowiązku lub skorzystanie z udzielonego uprawnienia wiązałoby się z popełnieniem czynu zagrożonego karą — a więc karą sądową, karą za wykroczenie, karą dyscyplinarną czy inną karą wymierzaną m.in. przez organ administracji publicznej36; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ponieważ w świetle analizowanej tu regulacji prawnej nie można na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego mówić o decyzjach „nieważnych z mocy prawa", gdyż dla pozbawienia mocy prawnej takiej decyzji niezbędne jest stwierdzenie jej nieważności w drodze innej decyzji administracyjnej, przeto tę przesłankę należy rozumieć jako przepis odsyłający do tych przepisów poza kodeks postępowania administracyjnego, które przewidują inne przyczyny stwierdzenia nieważności, niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-637. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad jest wadliwa w najwyższym, możliwym stopniu i stąd konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Upływ czasu może jednak sprawić, że nie jest już celowe stwierdzanie nieważności takiej decyzji. Mając to na uwadze, ustawodawca uznał, że gdy decyzja została wydana: — z naruszeniem przepisów o właściwości, — dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, — została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, — zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, to po upływie dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji nie stwierdza się jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.), a jedynie organ administracji publicznej ogranicza się wówczas do „stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji" (art. 158 § 2 k.p.a.). Powyższe zastrzeżenie oznacza, że nie przedawnia się możność stwierdzenia nieważności decyzji, gdy: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Powołany wyżej art. 156 § 2 stanowi również, że: „Nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Przesłan- 36 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, [w:] op.cit., s. 720, wskazuje m.in. na kary wymierzone przez dyrektorów urzędów morskich na podstawie przepisów ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. nr 32, poz. 131 z późn. zm.). 37 Przepisy te wskazuje J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 721. //. Ogólne postępowanie administracyjne ka ta ma zastosowanie do wszystkich sytuacji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawową trudność w korzystaniu z niej wywołuje interpretacja zwrotu „nieodwracalne skutki prawne". W literaturze zwraca się uwagę, że przeszkodą w stwierdzeniu nieważności decyzji może jedynie być powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, a nie okoliczności natury faktycznej, a więc: „nie chodzi o dziedzinę faktów, lecz prawo obowiązujące, o stosunki prawne powstające w wyniku samego tylko wydania decyzji [...]"38. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Organem właściwym w tej sprawie jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze — ten minister lub to kolegium. Jeśli organ odmawia wszczęcia postępowania, powinien to uczynić w formie decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). Podobnie w formie decyzji następuje stwierdzenie nieważności decyzji. Obie wymienione decyzje są decyzjami wydanymi w pierwszej instancji, co sprawia, że przysługuje od nich odwołanie, a jeśli wydane są przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, strona ma prawo zakwestionować je w drodze wniosku „o ponowne rozpatrzenie sprawy" (art. 127 § 3 k.p.a.). Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ do tego właściwy może wstrzymać wykonanie decyzji, z urzędu lub na żądanie strony, jeżeli „zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1" (art. 159 § 1 k.p.a.). W literaturze wskazuje się, że ponieważ „w przepisie [tym — E.B.] nie stanowi się o «uprawdopodobnieniu», lecz o «prawdopodobieństwie», nie byłoby podstaw do wymagania od strony żądającej wstrzymania wykonania decyzji uproszczonego dowodzenia istnienia wad decyzji powodujących jej nieważność, lecz wystarczy wskazanie na taką możliwość, i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa"39. O wstrzymaniu wykonania bądź o jego odmowie rozstrzyga się w drodze postanowienia, przy czym na postanowienie o wstrzymaniu wykonania służy zażalenie (art. 159 § 2 k.p.a.). Strona z powodu wydania decyzji dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. bądź z powodu stwierdzenia nieważności takiej decyzji może ponieść szkodę. Wystąpienie szkody rodzi obowiązek jej zadośćuczynienia. Podmiotem właściwym do ustalenia odszkodowania jest organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 160 § 4 k.p.a.); ustalenie odszkodowania następuje w drodze administracyjnej. Podmiotem właściwym do zapłaty tak ustalonego odszkodowania jest organ administracji publicznej, który wydał nieważną decyzję z naruszę- § 9 Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... 73 38 J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 69. 39 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 731-732. niem prawa (art. 160 § 1 w związku z art. 160 § 4 k.p.a.). Należy przyjąć, że Skarb Państwa odpowiada za wydanie wymienionych decyzji przez organ administracji rządowej. Jeśli decyzja dotknięta tymi wadami wydana została przez organ jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedzialność w tym zakresie ponosi jednostka samorządu terytorialnego. Może się zdarzyć, że winę za wydanie decyzji dotkniętej wskazanymi wadami ponosi „inna strona postępowania" — wówczas odszkodowanie przysługuje od tej strony, a do jego dochodzenia właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (art. 160 § 4 k.p.a.). Decyzja ustalająca odszkodowanie jest ostateczna w toku instancji i nie przysługuje od niej odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania — należy przyjąć, że odnosi się to również do odmowy ustalenia odszkodowania — może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.), a będzie to powództwo skierowane odpowiednio do Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, jako odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej. Roszczenie o odszkodowanie w związku z omawianymi decyzjami przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja stwierdzająca nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stała się ostateczna (art. 160 § 6 k.p.a.). 3. Uchylenie i zmiana decyzji Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji nie wyczerpują określonych w kodeksie podstaw uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawy takie tworzą ponadto art. 154, 155 i 161 k.p.a. O ile jednak w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji chodzi o eliminację z obrotu decyzji prawnie wadliwych, o tyle na podstawie powołanych wyżej przepisów dokonuje się uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowych. W literaturze został wyrażony pogląd, że przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych określone w tych przepisach „znajdują się poza systemem weryfikacji w procesie administracyjnym i stanowią samoistne reguły o charakterze materialnym [...]"40. Nie chodzi więc w tym przypadku o „naprawę" decyzji, lecz ojej zmianę lub wyeliminowanie z porządku prawnego z powodu innych racji niż ich wadliwość; względy te można by określić najogólniej jako względy celowości (gdy za tym przemawia „interes społeczny", jest to konieczne ze względu na „stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego" itp.)41. I 40 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, op.cit., s. 203. 41 W literaturze wszakże wskazuje się, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie również do ostatecznych decyzji wadliwych — por. Z. Janowicz, op.cit, s. 413. Wydaje się jednak, że bliższy konstrukcji k.p.a. dopuszczających uchylenie decyzji ostatecznych jest pogląd W. Dawidowicza, że „podstawy uznania decyzji ostatecznej za wadliwą są «zamknięte» [tzn. ograniczone do przyczyn określonych w art. 145 § 1 i 156 § 1 k.p.a. — E.B.]", tamże, w przypisie 4. 74 //. Ogólne postępowanie administracyjne Artykuły 154 i 155 k.p.a. odwołują się do konstrukcji, odpowiednio „nabycia prawa" (art. 155 k.p.a.) oraz „nienabycia prawa" (art. 154 k.p.a.). Należy zgodzić się z poglądem, iż: „Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej", a zatem „prawa nabyte z decyzji można [...] utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną"42. „Nabycie prawa" tworzy więc dla „nabywającego" podmiotu korzystny, pozytywny stan rzeczy. Takiego stanu nie tworzy natomiast odmowa udzielenia uprawnienia oraz nałożenie na stronę obowiązku, gdyż ten ostatni, z istoty rzeczy, jest przeciwieństwem prawa, o którego nabyciu (lub „nienabyciu") mowa w powołanych przepisach43. Pierwsza z charakteryzowanych konstrukcji uchylenia lub zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej uregulowana jest w art. 154 k.p.a. Według tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być uchylona lub zmieniona „w każdym czasie" przez „organ, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym „interes społeczny lub słuszny interes strony". Wyrażona w tym przepisie zasada „podwójnej" właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji, tj. zarówno organu, który ją wydał, jak i organu wyższego stopnia, doznaje ograniczenia w art. 154 § 3, według którego, jeśli decyzję w sprawach należących do zadań własnych wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, to tylko ten organ jest właściwy do jej uchylenia lub zmiany. Uchylenie lub zmiana decyzji następuje w drodze wydania nowej decyzji, od której przysługuje odwołanie, chyba że decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 3). Kolejnym przepisem dotyczącym uchylenia lub zmiany ostatecznej niewadliwej decyzji administracyjnej jest art. 155 k.p.a. Dotyczy on uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona „nabyła prawo". Warunkiem podjęcia przez właściwy organ postępowania zmierzającego do uchylenia lub zmiany takiej decyzji jest uprzednie uzyskanie na to zgody strony, której uprawnienie ma zostać ograniczone lub unicestwione. Choć jest to warunek najważniejszy, to nie jedyny. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji musi „przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony". Jest też przesłanka negatywna, odnosząca się do tego, że uchyleniu lub zmianie decyzji nie mogą „sprzeciwiać się przepisy szczególne". Organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji jest „organ, który decyzję wydał, lub organ wyższego stopnia". Ponieważ art. 154 § 3 k.p.a. ma zastosowanie również do art. 155 k.p.a., przeto należy przyjąć, że w odniesieniu do decyzji w sprawach należących do zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego wyłączona jest właściwość samorządowego kole- & 9. Wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie... gium odwoławczego. Decyzja w tej sprawie jest decyzją pierwszej instancji, a zatem przysługuje od niej odwołanie, chyba że decyzję wydał minister. W literaturze zwrócono uwagę, iż w przepisie tym nic nie mówi się na temat ewentualnych warunków, od których strona uzależniałaby wyrażenie zgody44. Jest to, oczywiście, już zagadnienie pozakodeksowe, ale nie ma przeszkód, by wśród tych warunków znalazła się kwestia odpowiedniego zadośćuczynienia za utracone w ten sposób uprawnienie. Możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej niewadliwej decyzji administracyjnej w trybie art. 161 k.p.a. ma charakter szczególny m.in. z uwagi na okoliczności, w jakich może dojść do zastosowania tego trybu. Otóż według § 1 tegoż artykułu właściwy organ może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzje ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można „usunąć stanu zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzkiemu" bądź też jeżeli w inny sposób nie można „zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa". W pierwszej z wymienionych sytuacji chodzi o usunięcie zagrożenia już istniejącego, w drugiej natomiast o przeciwdziałanie pojawieniu się zagrożenia; w obu sytuacjach niezbędne jest działanie pilne i natychmiastowe. Charakteryzowany tryb uchylenia lub zmiany decyzji dotyczy decyzji uprawniających. Ponieważ w przeciwieństwie do art. 155 k.p.a. nie jest tu wymagana zgoda stron, przeto tą drogą może dochodzić do uchylenia lub zmiany decyzji uprawniającej bez zgody strony. Niewątpliwie taka procedura jest następstwem zarówno wartości chronionych dóbr, jak i spowodowana jest koniecznością pilnej ich ochrony. Z uwagi na to, że z pozbawieniem lub ograniczeniem w tym trybie uprawnień związane jest odszkodowanie (art. 161 § 3 k.p.a.), ten przypadek uchylenia i zmiany decyzji określany jest też jako wywłaszczenie prawa45. W specyficzny sposób określone są też organy właściwe do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania i uchylenia bądź zmiany decyzji. Przepis nie odwołuje się tu do określonej kategorii organów, jak to miało miejsce w art. 154 i 155 k.p.a. („organ, który decyzję wydał, lub organ wyższego stopnia"), lecz wskazuje „imiennie" organy wyposażone w kompetencje w nim określone. Są to minister oraz wojewoda. Minister jest właściwy do uchylenia lub zmiany „każdej decyzji", co należy rozumieć jako właściwość w zakresie powierzonego mu działu administracji rządowej46, natomiast wojewoda jest właściwy „w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej" (art. 161 § 2 k.p.a.). 42 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 680. 43 Należy odrzucić —jak pisze W. Dawidowicz — „możliwość redukowania wypowiedzi o obowiązkach do wypowiedzi o uprawnieniach i odwrotnie" (Zarys postępowania administracyjnego, s. 204). 44 Ibidem, s. 210. 45 E. Ochendowski, op.cit., s. 211. poz. ^zpó^ zrrr^ ^ '" ° ***** administIa^ rzi»doweJ (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 82, 76 //. Ogólne postępowanie administracyjne Uchylenie lub zmiana decyzji w analizowanym trybie pociąga za sobą obowiązek ustalenia odszkodowania „za poniesioną rzeczywistą szkodę" (art. 161 § 3 k.p.a.). Kompetencję do ustalenia odszkodowania posiada organ, który uchylił lub zmienił decyzję i orzeka o nim w drodze decyzji. Stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługuje prawo wystąpienia w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji z powództwem do sądu powszechnego (art. 160 § 5 w związku z art. 161 § 5 k.p.a.). Należy przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie ustalił odszkodowania lub odmówił jego ustalenia, stronie również przysługuje powództwo do sądu cywilnego. O możliwości uchylenia lub zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, traktuje również art. 163 k.p.a. Należy podkreślić, że art. 163 k.p.a. nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji. Jest to bowiem typowy przepis odsyłający do przepisów usytuowanych poza kodeksem postępowania administracyjnego, tj. do administracyjnego prawa materialnego. Zawarte w art. 163 odesłanie ma dwojaki charakter: po pierwsze, dotyczy „innych przypadków", co należy rozumieć jako możność uchylenia bądź zmiany decyzji z innych przyczyn niż wymienione w art. 154, 155 i 161 k.p.a., oraz, po drugie, jest to odesłanie do „innych zasad", przez co należy rozumieć możność uchylenia lub zmiany decyzji przez inne organy niż wymienione w art. 154, 155 i 161 k.p.a. (byle był to „organ administracji publicznej" — art. 163 in principio), jak też w toku procedury odbiegającej od tej przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego (co będzie tworzyło wówczas administracyjne postępowanie szczególne). 4. Wygaśnięcie decyzji Decyzja administracyjna może przestać obowiązywać, a tym samym przestać być elementem istniejącego porządku prawnego, jeżeli dojdzie do jej wygaśnięcia. Przyczyny wygaśnięcia mogą być różne i z reguły wynikają z materialnego prawa administracyjnego bądź z samej decyzji. Według art. 162 § 1 k.p.a., który pełni w tym zakresie funkcję przepisu uogólniającego różne przypadki występujące w prawie materialnym, decyzja wygasa, gdy stała się „bezprzedmiotowa" oraz jeżeli „została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku" (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wygaśnięcie decyzji stwierdza się przez wydanie decyzji. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co uzasadnia się tym, że jest to równocześnie organ odpowiedzialny za jej wykonanie, a więc jest „najbliżej" powstałej sytuacji i łatwo może stwierdzić bezprzedmiotowość decyzji bądź też niedopełnienie przez stronę warunku47. § 10. Udział prokuratora w postępowaniu 77 ' J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 746. Artykuł 162 k.p.a. obok kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawiera przepis dotyczący uchylania decyzji. Zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a.: „Organ administracji publicznej [...] uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie". Należy sądzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia ostatecznej decyzji. Przesłanki nałożenia obowiązku „dopełnienia określonych czynności" usytuowane są w przepisach prawa materialnego i to te przepisy określają konsekwencje niedopełnienia czynności. W tej sytuacji należy przyjąć, iż zamieszczenie takiego uogólnienia w cytowanym przepisie spełnia tę funkcję, że orzekanie o konsekwencjach niedopełnienia czynności poddaje postępowaniu określonemu w kodeksie postępowania administracyjnego48. § 10. Udział prokuratora w postępowaniu 1. Wprowadzenie Instytucja udziału prokuratora w postępowaniu pojawiła się w 1960 roku. Wywodzi się ona z instytucji prokuratorskiego nadzoru przestrzegania prawa, wprowadzonej w 1950 r. ustawą o prokuraturze. Wówczas miała ona na celu poddanie administracji nadzorowi wyspecjalizowanej w prawie organizacji, niezależnej od administracji, gdyż podległej Radzie Państwa, a więc organowi władzy państwowej spełniającemu funkcje ustawodawcze, kontroli i ochrony praworządności, a nie Radzie Ministrów i właściwemu ministrowi, jak obecnie. Nowa instytucja miała spełniać funkcje kontroli przestrzegania prawa w sferze jego stosowania przez organy administracji państwowej. Jej znaczenie było wówczas duże, także dla ochrony praw jednostki, gdyż w ówczesnej strukturze organów państwowych nie było Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawy indywidualne tylko w bardzo nielicznych przypadkach znajdowały ochronę sądu powszechnego. Dzisiaj sytuacja jest inna. Mamy sąd administracyjny, który kontroluje legalność działania całej administracji publicznej. Prokuratura podlega Ministrowi Sprawiedliwości i jako taka stanowi część administracji rządowej. Biorąc udział w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji rządowej, prokuratura jest dziś organem tejże administracji. Jej działania, mające na celu zapewnienie przestrzegania prawa, będą zatem miały charakter kontroli wewnętrznej, administracyjnej, a nie państwowej, zewnętrznej, jak dawniej. Tylko odnośnie do udziału w postępowaniu przed organami samorządu terytorialnego i innymi organami nienależącymi do administracji rządowej będzie można 48 W literaturze cały art. 162 k.p.a. zosta! oceniony krytycznie. Por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, op.cit., według którego: „przepisy art. 162 k.p.a. nie mogą być traktowane w oderwaniu od prawa materialnego, a zwłaszcza nie mogą być stosowane wbrew temu prawu" (s. 241). 78 //. Ogólne postępowanie administracyjne mówić — ceteris paribus — o zachowaniu przez prokuratora jego dawnej roli — zewnętrznego organu kontroli przestrzegania prawa. Podniesione uwagi nie mają na celu podważenia zasadności istnienia instytucji prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym. Przyjęte w kodeksie rozwiązania nie deformują postępowania ani też nie stanowią dla niego niepotrzebnego obciążenia. Cel i zakres udziału prokuratora w postępowaniu oraz przyznane mu uprawnienia mają natomiast wpływać dyscyplinująco na organ prowadzący postępowanie i jego uczestników i w ten sposób przyczyniać się do przestrzegania prawa oraz podnoszenia świadomości i kultury prawnej pracowników administracji, a także uczestników postępowania. 2. Formy działania Kodeks przyjmuje, iż prokurator ma trzy główne prawa w postępowaniu administracyjnym: — prawo zwracania się do właściwych organów o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, — prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, — prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę, jednak pod warunkiem iż prokurator uprzednio nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Jak z tego ustalenia wynika, udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest wyraźnie ograniczony przez cel, ze względu na który może on brać udział w postępowaniu. To ograniczenie dotyczy także wnoszenia sprzeciwu. Sprzeciw, jak zobaczymy, zawsze dotyczy naruszenia prawa — materialnego lub procesowego. Prokuratorowi służą prawa strony w postępowaniu wszczętym na swój wniosek, jak i przez organ z urzędu, a także w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia sprzeciwu. 3. Obowiązki organu Pismo prokuratora z żądaniem (wnioskiem) wszczęcia postępowania organ prowadzący postępowanie traktuje tak samo jak żądanie każdego innego podmiotu. Oznacza to, że wystąpienie prokuratora nie powoduje z mocy prawa wszczęcia postępowania. Również jego prawo do udziału w postępowaniu nie może być rozumiane jako prawo, któremu odpowiada bezwzględny obowiązek dopuszczenia do postępowania prokuratora. Aczkolwiek w praktyce nie zdarza się, aby organ odmówił dopuszczenia prokuratora do udziału w postępowaniu. Zresztą dzisiaj ten problem w ogó- § 11. Opłaty i koszty postępowania 79 le się nie pojawia, gdyż prokurator ogranicza swoją aktywność do wnoszenia sprzeciwu. Organ prowadzący postępowanie nie ma być jednak podmiotem biernym. Jako gospodarz postępowania i podmiot odpowiedzialny za prowadzenie postępowania i rozstrzyganie zgodnie z prawem i prawdą obiektywną ma on powinność rozważenia, czy w danej sprawie (postępowaniu) udział prokuratora jest potrzebny. Jeżeli uzna, że tak, powinien zawiadomić organ o wszczęciu postępowania lub o toczącym się postępowaniu. Sprzeciw prokuratora winien być rozpatrzony i załatwiony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. W tym czasie organ ma obowiązek wszcząć postępowanie już to w sprawie wznowienia postępowania, już to w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, już to w sprawie jej uchylenia lub zmiany z innych powodów oraz zawiadomić o tym strony. Organ ten ma ponadto obowiązek niezwłocznego rozpatrzenia, czy nie zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. §11. Opfaty i koszty postępowania W postępowaniu administracyjnym opłaty i koszty postępowania uiszcza się po rozstrzygnięciu sprawy decyzją. Wysokość opłat i kosztów organ prowadzący postępowanie ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji. Od postanowienia w sprawie kosztów stronie przysługuje zażalenie. Opłaty są określone w przepisach49. Są one ustalane w formie stałych stawek. Przepisy dopuszczają możliwość zniżek lub przewidują zwolnienia z opłat tylko dla pewnych kategorii podmiotów. Koszty postępowania obejmują z reguły koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron (zobowiązanych do osobistego stawiennictwa, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu oraz gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się), a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, na przykład wynagrodzenie przedstawiciela ustanowionego dla strony nieobecnej, koszt wyceny majątku spadkowego przez biegłego. Stronę obciążają jedynie koszty wynikłe z jej winy, a z innych tylko te, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. 49 Np. w ustawie z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. nr 86, poz. 960 z późn. zm.), w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 9, poz. 84 z późn. zm.). 80 //. Ogólne postępowanie administracyjne Kodeks przewiduje możliwość zwolnienia z opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. W przypadku opłat może to jednak zrobić w zasadzie tylko wtedy, gdy przepisy odrębne, ustanawiające daną opłatę, będą to przewidywały. Od zasady, iż opłaty i koszty postępowania ustala się i uiszcza jednocześnie z wydaniem decyzji, kodeks godzi się na jedno ustępstwo: przepisy szczególne mogą przewidywać, iż opłaty i koszty strony mają uiszczać z góry. Wówczas, jeżeli strona tego nie uczyni, organ powinien wyznaczyć jej termin do wniesienia należności nie krótszy niż 7 dni i nie dłuższy niż 14 dni. W przypadku nieuiszcze-nia należności w wyznaczonym terminie organ ma obowiązek zwrócić podanie albo zaniechać spełnienia czynności, jeżeli czynność ta była uzależniona od opłaty. Nie musi tego robić tylko wtedy: 1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, 2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity, 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. 0 zwrocie podania organ orzeka w drodze postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Literatura podstawowa Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003 1 nowe wydanie 2004. Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnych, Zielona Góra 1997. Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989. Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999. Kmieciak Z., Koncepcja niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo" 2001, z. 10. Lang J., Z rozważań nad pojęciem interesu w prawie administracyjnym, „Acta Universitatis Wratisla-viensis", Wrocław 1997, nr 2018, s. 127-137. Wierzbowski M., Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne — ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004. Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w Kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa-Wrocław 1967. Rozdziaf III INNE POSTĘPOWANIA UREGULOWANE W KODEKSIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO § 1. Postępowanie w sprawie zaświadczeń 1. Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń są bardzo zróżnicowane. W dużym uproszczeniu można je uszeregować następująco: — zaświadczenie jest rodzajem aktu administracyjnego, — zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, lecz jest czynnością prawną, — zaświadczenie jest czynnością faktyczną, a więc taką, która nie jest skierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych, — zaświadczenie może być aktem administracyjnym (innymi słowy, granica między zaświadczeniem a aktem administracyjnym jest nieostra i zależnie od okoliczności zaświadczenie może być aktem administracyjnym albo nim nie być). Do zwolenników pierwszego poglądu można zaliczyć na przykład T. Kute. Omawiając swego czasu klasyfikację prawnych form działania administracji państwa radzieckiego, w której między innymi była mowa o dokumentach mających znaczenie prawne (takich jak świadectwo urodzenia, dyplom naukowy itp.) oraz o zwykłych dokumentach służbowych (takich jak raport pisemny, doniesienie, list urzędowy itp.), a także porównując tę klasyfikację z podziałem prawnych form działania administracji publicznej przyjętym w polskiej nauce, wspomniany autor tak pisał: „Dokumenty o znaczeniu prawnym zaliczylibyśmy do aktów administracyjnych deklaratoryjnych, zwykłe dokumenty służbowe zaś mieszczą się właściwie w pojęciu czynności materialno-technicznych"1. Pogląd ten jest też rozpowszechniony w nauce niemieckiej i austriackiej. Od dawna traktuje się tam pewne zaświadczenia jako kategorie aktu administracyjnego. Akty te niekiedy określa się wręcz mianem aktów poświadczających. Mogą one mieć bardzo różną formę. Na przykład za akt taki uznaje się tu między innymi wpi- T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji na przykładzie administracji rolnictwa, Wrocław 1963, s. 21. 82 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego § 1. Postępowanie w sprawie zaświadczeń 83 sy do urzędowego rejestru względnie księgi, wyciąg z takiego rejestru względnie księgi, indywidualne potwierdzenie dokonanego zapisu itp.2 Zwolennicy tego poglądu w zaświadczeniu widzą zatem rodzaj zwierzchniego wypowiedzenia się organu administracji publicznej odnośnie do pewnego faktu mającego prawne znaczenie lub stanu prawnego, sytuacji prawnej, w jakiej ktoś znajduje się ze względu na treść ustawy lub indywidualnego aktu prawnego konstytutywnego. Według drugiego poglądu zaświadczenie nie jest żadnym aktem administracyjnym, gdyż nie jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej złożonym w celu zmiany sytuacji prawnej konkretnego podmiotu prawnego czy, inaczej mówiąc, powstania, zmiany lub wygaśnięcia stosunku prawnego, jak również nie jest autorytatywnym wypowiedzeniem się tegoż organu o aktualnym stanie jego praw i obowiązków (uprawnień i powinności). Zaświadczenie jest jednak czynnością prawną, indywidualną, opartą na prawie administracyjnym (publicznym), podobnie jak akt pieczy, zawiadomienie itp. Można więc powiedzieć, że zaświadczenie jest aktem prawnym, ale sensu largo. Od aktu administracyjnego w ścisłym znaczeniu różni się między innymi tym, że po pierwsze — nie jest objawem woli właściwego organu, po drugie — nie korzysta z domniemania ważności, tj. zgodności z prawem, wskutek czego można przeprowadzić przeciwko jego treści dowód nieprawdy, po trzecie — nie może stanowić tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym czy inaczej mówiąc: „nie nadaje się" do wykonania za pomocą przymusu administracyjnego, po czwarte — nie stanowi podstawy dla innych czynności konkretyzujących jego treść; nie jest ogniwem w łańcuchu czynności wykonujących normę prawną ogólną3. Pogląd trzeci nawiązuje do podziału wszelkich działań administracji publicznej na prawne i faktyczne. Ogólnie biorąc, działania prawne powodują powstanie, zmianę lub wygaśnięcie stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym. Działania te mogą być określane przepisami prawa cywilnego lub administracyjnego (publicznego). Zależnie od prawa mogą one mieć formę umowy, aktu administracyjnego, aktu normatywnego, aktu nadzoru itp. Działania faktyczne nie mają mocy wywoływania bezpośrednich skutków prawnych. Mogą to być działania skierowane na zewnątrz administracji publicznej lub niewychodzące poza tę administrację. Zatem przykładem takich działań mogą być zarówno działania o charakterze społeczno-organizatorskim (apelowanie, wyjaśnianie, pobudzanie do czynów itp.), jak również działania organizacyj-no-techniczne4 (zawiadywanie zakładami administracyjnymi, stosowanie środ- 2 E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, wyd. 9, t. I, s. 204; L. Adamovich, Handbuch des ósterreichischen Verwaltungsrechts, wyd. 5, t. I, Wien 1954, s. 98. 3 T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1943, s. 112—119. 4 M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, część ogólna, Warszawa 1956, s. 320 i n. L ków egzekucyjnych administracyjnych, ewidencjonowanie, statystyka, sprawozdawczość itp.). Zaliczając zaświadczenia do działań faktycznych administracji publicznej, zwolennicy tego poglądu szczególnie wiele uwagi poświęcali wykazaniu istotnych różnic między zaświadczeniem a aktem administracyjnym jako czynnością najbardziej zbliżoną do niego. Na przykład M. Zimmermann swego czasu pisał: „Akty deklaratoryjne są to akty podciągające dane stany faktyczne pod normy prawne w sposób wiążący. Akty te deklarują, ustalają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy pewne prawa i obowiązki, same ich jednak nie tworzą. Od poświadczeń różnią się tym, że ustalają autorytatywnie treść i granice uprawnień czy obowiązków, przez co mają charakter podobny do wyroków sądowych. Akty konstytutywne mają natomiast twórczy charakter. Tworzą one, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym skutek prawny następuje tutaj nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, chociaż mogą one być oczywiście wydane tylko na podstawie przepisów ustawy. Tak np. nadanie obywatelstwa jest aktem konstytutywnym, stwierdzenie nabycia obywatelstwa jest aktem deklaratoryjnym — natomiast wydanie aktu stwierdzającego posiadanie obywatelstwa jest poświadczeniem"5. 2. Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego Wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego przepisów określających prawa i obowiązki związane z wydawaniem zaświadczeń zmusza do krytycznego spojrzenia na dotychczasowy stan wiedzy o tym akcie oraz na kryterium jego odróżnienia od innych indywidualnych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (także organizacje gospodarcze i społeczne). Jeżeli bowiem nie będzie pewności co do istoty zaświadczenia i kryterium, za pomocą którego można odgraniczyć zaświadczenie od innych aktów administracyjnych, wtedy administracja będzie mogła kwalifikować pewne podania już to jako żądanie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną, już to jako żądanie wydania zaświadczenia dotyczącego określonego stanu prawnego. W tym drugim przypadku wnoszący podanie nie zostanie uznany za stronę w rozumieniu kodeksu, nie będzie więc mu przysługiwało prawo odwołania czy skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (jeżeli sąd ten podziela pogląd organu co do granicy między zaświadczeniem a aktem administracyjnym). Z drugiej strony organ administracji publicznej, a także inny organ prowadzący postępowanie administracyjne, uznając a priori pewien rodzaj decyzji za za- 5 M. Zimmermann [w:] Prawo administracyjne, cz. II, pod red. M. Jaroszyńskiego, Warszawa 1952, s. 95-96. 84 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego świadczenia, nie jest związany szeregiem przepisów regulujących wydawanie i kontrolę decyzji administracyjnych. Co prawda, kodeks przewiduje, że osoba zainteresowana wydaniem zaświadczenia może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a w wypadku milczenia organu — skargę, o której mowa w dziale VIII k.p.a., to jednak ten sposób ochrony może w niektórych sprawach okazać się niewystarczający, a w porównaniu do środków przewidzianych w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym z pewnością jest o wiele uboższy. Zacznijmy od kwestii terminologicznych. Pojęcie „zaświadczenie", podobnie jak inne pojęcia występujące w przepisach prawnych, ma różne znaczenia. Dla wykładni przepisów prawnych ważne jest przede wszystkim to, czy dane pojęcie jest używane w znaczeniu potocznym, czy też w szczególnym — jednolitym względnie zróżnicowanym, np. zależnie od gałęzi prawa. W języku potocznym przez zaświadczenie na ogół rozumie się „zeznanie czegoś na korzyść czyjąś" względnie świadczenie o czymś, dawanie świadectwa czegoś6. Jeżeli posłużylibyśmy się tym znaczeniem, wtedy zaświadczenie obejmowałoby większość aktów prawnych, a także wszystkie środki dowodowe, czynności faktyczne polegające na utrwalaniu faktów, ocen, opinii itd. Natomiast gdybyśmy spojrzeli na zaświadczenie jako na pewien typ czynności podejmowanych przez administrację publiczną, wtedy zaświadczeniem byłyby te czynności (akty), które pozostałyby po wyeliminowaniu innych czynności określonych co do ich charakteru, skutków, zakresu itd. Wówczas zaświadczeniem nie mógłby być akt administracyjny indywidualny, gdyż ten jest uważany za objaw woli organu państwowego, zawiadomienie, akt pieczy, wyjaśnienie itp. Do podobnych wniosków prowadzą rozważania wyznaczone przez przepisy postępowania administracyjnego. Jeżeli kodeks mówi o zaświadczeniu jako oddzielnej czynności organu administracyjnego (określonej tak pod względem trybu jej podejmowania, jak i jej formy oraz treści), to trzeba założyć, że ustawodawca przez zaświadczenie rozumiał co innego niż decyzja administracyjna, postanowienie, wezwanie, zeznanie świadka, opinie biegłego itp. Czym zatem jest zaświadczenie w świetle kodeksu postępowania administracyjnego? Sądzimy, że gdy kodeks mówi o zaświadczeniu, to chodzi wówczas tylko o taki akt, który spełnia następujące warunki: Po pierwsze — jest przewidziany w przepisach prawnych. Chodzi tutaj z jednej strony o przepisy, o których jest mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a., a z drugiej strony o przepisy proceduralne lub materialne stosowane z reguły przez inny organ i w innej sprawie, którą załatwia osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes. O tych przepisach jest mowa w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. § 1. Postępowanie w sprawie zaświadczeń 85 ' S. Szober, Słownik poprawnej polszczyzny, Warszawa MCLMLXV, s. 801. i Po drugie —jest wydany na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Chodzi tu głównie o osobę fizyczną zainteresowaną wydaniem zaświadczenia; osoba ta może być stroną jakiegoś postępowania, skarżącym czy wnioskodawcą, a także każdą inną osobą zainteresowaną posiadaniem zaświadczenia. Po trzecie — osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Winna zatem wykazać, że zaspokojenie jej interesu zależy od wydania decyzji względnie podjęcia innych czynności przez określony organ, który uzależnia swoje działanie od okazania czy dostarczenia zaświadczenia. Osoba ta będzie zwolniona z tej powinności tylko wtedy, gdy żądane zaświadczenie będzie mogło być wydane przez organ na podstawie ewidencji, rejestru bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Po czwarte — ma na celu potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Potwierdzenie stanowi osnowę zaświadczenia, a zarazem cechę, która w sposób widoczny różni wszystkie zaświadczenia od decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w toku postępowania regulowanego kodeksem. Te ostatnie są bowiem z zasady rozstrzygnięciem określonej sprawy. Rozstrzygnięcie może polegać albo na przyznaniu określonej osobie pewnych uprawnień lub nałożeniu na nią obowiązków, albo na stwierdzeniu (orzeczeniu) nieważności decyzji administracyjnej względnie jej niezgodności z prawem, niedopuszczalności wniesienia odwołania itd. Rozstrzygnięciem będzie także stwierdzenie, że dana osoba korzysta z prawa (uprawnienia) przewidzianego w ustawie albo że ciąży na niej określony w ustawie obowiązek, gdyż znalazła się w sytuacji opisanej w tej ustawie lub spełniła przewidziany przez nią warunek. Rozstrzygnięciem będzie tu zatem także ustalenie, że stan faktyczny, okoliczność rzeczywiście istnieje, wobec czego do danej osoby odnosi się przepis ustawy przewidujący jakieś uprawnienie, obowiązek, powinność itp. 3. Wszczęcie i tok postępowania Powyżej przedstawione zostały cechy, jakie według kodeksu postępowania administracyjnego ma zaświadczenie jako akt określonego rodzaju. Można je też nazwać warunkami względnie przesłankami zaświadczenia. Wyznaczają one jakby prawną strukturę tego aktu. Teraz należałoby zwrócić uwagę na kilka kwestii związanych z wszczęciem i tokiem postępowania. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zatem jest to postępowanie prowadzone tylko na wniosek, a nie z urzędu. Do tych osób winno stosować się odpowiednio przepisy regulujące zdolność strony do udziału w postępowaniu (zob. rozdział 6 działu I k.p.a.). Dlatego osoba ta powinna posiadać zdolność do czynności prawnych określonych w prawie cywilnym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, a w przypadku braku takiej zdolności — działać przez swojego ustawowego przedstawiciela. Może też ona, podobnie jak strona, działać przez pełnomocnika. 86 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego § 1. Postępowanie w sprawie zaświadczeń 87 Tak jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tak i tu datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi żądania. Od tej daty biegnie też termin przewidziany do wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.). Pod względem trybu wnoszenia, formy i treści żądanie zaświadczenia winno odpowiadać podaniu, o którym mowa w art. 63 k.p.a. Zatem może być wnoszone tak pisemnie, jak i telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Z wymienionych czterech sposobów wnoszenia pewne wątpliwości może budzić ostatni. Wydaje się, że z ustnego wniesienia żądania należałoby raczej sporządzać adnotację podpisaną przez pracownika, a nie protokół. Przepisy o podaniach pochodzą sprzed 1980 r. i nie zostały, jak się okazuje, dostosowane do zmian wprowadzonych przepisami o postępowaniu w sprawie zaświadczeń. O ile bowiem każde wniesienie podania w sprawie, którą organ rozstrzyga decyzją administracyjną, rzeczywiście jest istotne tak dla strony, jak i administracji (np. z uwagi na zasadę związania organu własną decyzją albo trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej), o tyle wystąpienie z żądaniem wydania zaświadczenia można uznać za sprawę o mniejszym znaczeniu. Dotyczy to jednak tylko opisywanej sytuacji, gdyż na przykład złożenie przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez właściwy organ ma już z pewnością większe znaczenie; wyraźnie dotyczy ono trybu postępowania zażaleniowego. Z tego też powodu należałoby opowiedzieć się tu za ścisłym przestrzeganiem art. 63 k.p.a., a więc za stosowaniem formy protokołu dla ustnego przyjęcia zażalenia. Stąd wniosek, iż przepisy kodeksu dotyczące zaświadczeń (dział VII kodeksu) winny zostać uzupełnione o postanowienie dopuszczające także ustne wniesienie żądania wydania zaświadczenia, z którego pracownik winien zrobić odpowiednią adnotację w aktach (ewidencji, rejestrze itp.). W przeciwieństwie do ogólnego postępowania administracyjnego w omawianym postępowaniu doręczenie właściwemu organowi żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa. Organ właściwy do wydania zaświadczenia nie może zatem pozostawić takiego żądania (podania) bez rozpoznania, powołując się na przykład na brak prawnego interesu u osoby domagającej się wydania zaświadczenia albo na brak przepisu prawnego przewidującego wymóg urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Okoliczności te, a także inne tu niewymienione, organ właściwy do wydania zaświadczenia bada w toku postępowania i rozstrzyga o nich w formie postanowienia. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ wydający zaświadczenie może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Chodzi tu zapewne tylko o postępowanie mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Dlatego też na podstawie tego przepisu nie można twierdzić, że w sprawie zaświadczeń, rozumując a contrario, może nie toczyć się żadne postępowanie. Zawsze będziemy mieli do czynienia choćby z kwestią zdolności osoby ubiegającej się o zaświadczenie czy podstawy prawnej do jego wydania, które muszą być rozwiązane po otrzymaniu żądania, a przed jego wydaniem. Nie sądzę też, aby przepis ten można było odnosić tylko do przypadku opisanego w § 1, a więc do zaświadczeń wydanych przez organ na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestru bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ale i poglądy przeciwne, oparte na przesłankach logicznych i celowościo-wych, także byłyby nie do przyjęcia, gdyż kłóciłyby się z systematyką kodeksu. Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone zarówno wtedy, gdy ewidencja, rejestr i inne dane posiadane przez organ są według mniemania pracownika niewystarczające albo niepewne, jak i wtedy, gdy trzeba potwierdzić fakty względnie stan prawny na podstawie innych źródeł (materiałów). Do postępowania wyjaśniającego powinno stosować się przepisy kodeksu regulujące postępowanie dowodowe i inne przepisy związane z wyjaśnianiem okoliczności faktycznych i prawnych. Ustalając zakres tego postępowania, właściwy organ winien mieć na uwadze z jednej strony dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a z drugiej strony działać szybko i posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do celu. Tezę tę można by podważyć, wskazując na inny ciężar gatunkowy postępowania w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną i postępowania w sprawach zaświadczeń. Nie byłoby to jednak słuszne. W tym drugim postępowaniu także chodzi o sprawy ważne, w tym również mające prawne znaczenie. Wystarczy wspomnieć, że chodzi tu o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód w pierwszym postępowaniu, przemawia bowiem za nim prawne domniemanie prawdziwości. Jako taki z góry przesądza o rozstrzygnięciu każdej indywidualnej sprawy, i to nie tylko w formie decyzji administracyjnej. Z drugiej strony, jak wskazują na to wyżej przytoczone zasady postępowania przy rozstrzyganiu decyzją spraw indywidualnych, przewidziane w kodeksie przepisy regulujące postępowanie dowodowe i inne przepisy dotyczące wyjaśnienia są na tyle elastyczne, iż mogą mieć zastosowanie we wszelkich sprawach, od najprostszych do najbardziej złożonych i ważnych, załatwianych szybko, a zarazem gruntownie, po zbadaniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosowanie innych przepisów kodeksu do postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia nie musi więc prowadzić do niepotrzebnego sformalizowania i rozciągnięcia w czasie tego postępowania. Wydanie zaświadczenia jest poprzedzone „decyzją" pracownika (organu). Ta decyzja jest aktem wewnętrznym, często nieutrwalonym w formie odrębnej adnotacji czy innego zapisu. Jej istnienia trzeba się po prostu domyślać z innych czynności pracownika (organu), np. z rejestru wydanych zaświadczeń. Można powiedzieć, że zaświadczenie jest formą decyzji względnie miejscem czy sposobem uzewnętrznienia. W konsekwencji każda późniejsza próba zmiany czy uchylenia takiego zaświadczenia staje się niemożliwa z powodu braku drogi prawnej. Kodeks 88 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem żadnego środka zaskarżenia już wydanego zaświadczenia. Jedyne, co w tej sytuacji można zrobić, to przeprowadzić na podstawie art. 76 § 3 przeciwdowód albo złożyć skargę do organu wyższego stopnia względnie żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Zupełnie inaczej rria się rzecz, gdy organ podejmuje „decyzję" o odmowie wydania zaświadczenia albo odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wówczas taka decyzja z mocy art. 219 k.p.a. ma formę postanowienia i może być zakwestionowana w drodze zażalenia. § 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość 1. Wprowadzenie Ze sporem o właściwość mamy do czynienia wówczas, gdy dwa organy lub więcej organów uważa się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy albo odwrotnie — uważają, że nie są organami właściwymi. W pierwszym przypadku mamy do czynienia ze sporem pozytywnym, natomiast w drugim — ze sporem negatywnym. Spór może powstać między organami administracji rządowej, między organami tej administracji a organami samorządu terytorialnego albo między tymi ostatnimi. Spór powstaje wtedy, gdy mamy do czynienia z jedną i tą samą sprawą; gdy ma miejsce identyczność przedmiotu, stron i podstawy prawnej. Najczęstszą przyczyną sporów o właściwość są źle skonstruowane przepisy prawne oraz niewłaściwa ich interpretacja. 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego W celu ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego kodeks przyjmuje ogólne kryterium wspólnego, wyższego organu. W razie braku takiego organu organem właściwym ma być sąd administracyjny. Od tej zasady kodeks wprowadził trzy wyjątki: — organem właściwym do rozpatrzenia sporu między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty, będzie starosta; — organem właściwym dla rozstrzygnięcia sporu między organami administracji zespolonej w województwie niewymienionym wyżej, będzie wojewoda; — organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach, w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej, będzie minister właściwy do spraw administracji publicznej. § 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość 89 3. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji rządowej Spory o właściwość między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej, natomiast spory między wojewodą a organami administracji nie-zespolonej rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą. Organem zespolonej administracji rządowej w województwie jest przede wszystkim wojewoda. Jednakże w przypadkach określonych w ustawach szczególnych, zwłaszcza w zakresie wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, organem zespolonej administracji rządowej w województwie jest także kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej. (Zob. art. 23 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.). Organami niezespolonej administracji rządowej są między innymi dowódcy okręgów wojskowych, szefowie sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, inspektorzy kontroli skarbowej, dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych. (Wykaz organów administracji niezespolonej zawiera załącznik do ustawy o administracji rządowej w województwie, wymienionej wyżej.) W pozostałych przypadkach organem właściwym do rozpatrzenia sporu jest wspólny dla organów lub podmiotów organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu — minister właściwy do spraw administracji publicznej. Gdy jednym z organów pozostających w sporze jest minister — organem właściwym do rozpatrzenia sporu będzie Prezes Rady Ministrów. 4. Rozstrzyganie sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej Do rozstrzygania sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej został powołany sąd administracyjny. Powierzenie tych sporów sądowi administracyjnemu jest wyrazem realizacji zasady samodzielności i sądowej ochrony samorządu terytorialnego. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona, organ jednostki samorządu terytorialnego lub organ administracji rządowej, minister właściwy do spraw administracji publicznej, Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniosek składa się bezpośrednio do sądu właściwego do rozstrzygnięcia sporu. Wniosek winien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądo- 90 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego wym, a ponadto zawierać określenie zadania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. Sądem właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny (zob. art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Sąd ten rozstrzyga spór postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Niewykonanie postanowienia pociąga za sobą konsekwencje określone w kodeksie postępowania administracyjnego i w innych przepisach. Na przykład organ, który pomimo uznania jego właściwości w sprawie nadal nie podejmuje działania (w przypadku sporu negatywnego), odpowiada za działanie niezgodne z prawem, a jego bezczynność może być przedmiotem skargi do NSA. W przypadku sporu o właściwość kodeks zezwala organom administracji publicznej — na których obszarze wynikła sprawa — na podejmowanie czynności niecierpiących zwłoki do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Podjęcie czynności musi być uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem obywateli. § 3. Kompetencje organu administracji publicznej a wtaściwość sądu powszechnego Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego a sądami zostało uregulowane w kodeksie dopiero w 1980 roku. Wcześniej w kodeksie znajdował się jedynie przepis odsyłający do odrębnej ustawy. Kodeks chciał zatem uregulować to zagadnienie tak jak w okresie międzywojennym, kiedy spory między administracją publiczną a sądami rozstrzygał specjalny Trybunał Kompetencyjny, powołany odrębną ustawą z lutego 1925 roku. Kodeks poświęcał postępowaniu w sprawie rozstrzygania sporów między organami administracji publicznej a sądami (Dział V). W myśl przepisów tego działu spory o właściwość rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne usytuowane przy Sądzie Najwyższym, w którego skład wchodziło trzech sędziów Sądu Najwyższego oraz przedstawiciel ministra właściwego do spraw sprawiedliwości i przedstawiciel ministra zainteresowanego ze względu na przedmiot sprawy. Sędziów wyznaczał Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego każdorazowo po wniesieniu wniosku o rozpatrzenie sporu. Prezes wyznaczał też jednego z sędziów na przewodniczącego składu orzekającego. Postępowanie wszczynało się na wniosek skierowany do Pierwszego Prezesa SN. Do wniesienia wniosku byli uprawnieni: — zainteresowany organ administracji publicznej lub sąd — gdy uznawały się równocześnie za właściwe do załatwienia sprawy, — strona — gdy w sprawie za niewłaściwy uznawał się zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd, — minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny. Kodeks uregulował postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami nieco inaczej niż to uczyniła ustawa z lutego 1925 r. o Trybunale Kompetencyjnym. W myśl ustawy Trybunał Kompetencyjny był stałym organem. W jego skład wchodziło dwóch prezesów, zmieniających się co kadencję, z których jeden był sędzią Sądu Najwyższego, a drugi sędzią NTA, czterech członków powoływanych spośród sędziów Sądu Najwyższego i czterech członków powoływanych spośród sędziów NTA, a nadto sześciu członków powoływanych spośród znawców prawa, niezatrudnionych ani w administracji, ani w sądach. Trybunał orzekał w siedmioosobowym składzie, w którym było dwóch sędziów Sądu Najwyższego, dwóch sędziów NTA, dwóch niezależnych znawców prawa administracyjnego i prezes powołany na daną kadencję. W orzeczeniu Trybunał Kompetencyjny wskazywał, czy w sprawie jest właściwy organ administracji rządowej względnie administracji samorządowej, i jednocześnie uchylał orzeczenie lub zarządzenie wymienionego organu lub sądu wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawa z 2002 r. — Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 2052) skreśliła dział V kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie dodała ona do kodeksu postępowania cywilnego art. 1991 w brzmieniu: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe". Równocześnie ww. ustawa z 2002 r. — dodała do kodeksu postępowania administracyjnego przepis, według którego organ administracji publicznej nie może jednak zwrócić podania „z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy" (art. 66 § 4 k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd powszechny może, ale nie musi odrzucić pozwu, gdy sąd administracyjny lub organ administracji publicznej uznały się za właściwe w sprawie! Podobnie sąd administracyjny lub organ administracji publicznej mogą uznać się za właściwe, jeżeli także sąd powszechny uznał się za właściwy. Jak z tego wynika, nowe przepisy nie rozwiązują wszystkich problemów. W szczególności nie mówią, jak postąpić, gdy za właściwy w sprawie uzna się zarówno sąd cywilny, jak i organ administracji publicznej lub sąd administracyjny. (i 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 1. Zarys stanu prawnego Przepisy dotyczące skarg i wniosków są zawarte w Konstytucji, ustawie i j z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego, w rozporządze- '.) niu Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. nr 5, poz. 46) oraz w aktach regulujących organizację przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków skierowanych do Sejmu, Senatu i Prezydenta. Konstytucja stanowi, iż każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. W kodeksie postępowania administracyjnego są zawarte przepisy, które dotyczą zakresu postępowania w sprawie skarg i wniosków, właściwości organów powołanych do jego prowadzenia, ochrony osób, które złożyły skargę lub wniosek bądź dostarczyły materiału do publikacji o takich znamionach, przyjmowania skarg i wniosków oraz sposobu ich rozpatrywania i załatwiania. Są też w nim zawarte przepisy o udziale w postępowaniu prasy, radia, telewizji i organizacji społecznych w związku ze skargami i wnioskami przekazanymi do organów właściwych, a także przepisy regulujące nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków. Rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. reguluje organizacje przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków składanych do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów samorządowych jednostek organizacyjnych, a także do organów organizacji i instytucji społecznych, gdy pozostają one w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Rozporządzenie reguluje również organizacje przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków przekazanych właściwym organom przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne oraz organizacje i instytucje społeczne, a także materiałów prasowych i innych opublikowanych wiadomości, jeżeli mają one znamiona skargi lub wniosku i zostały przesłane przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne. 2. Zakres postępowania w sprawie skarg i wniosków Podobnie jak w przypadku ogólnego postępowania administracyjnego, tak i tu zakres ten jest wyznaczony przez: 1) przepisy ustalające przedmiot skarg i wniosków, 2) przepisy określające organy prowadzące postępowanie oraz uczestników tego postępowania, 3) przepisy dotyczące zasięgu tego postępowania. Ad 1) Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Inaczej mówiąc, przedmiotem skargi może być niewłaściwa działalność (lub jej brak) wymienionych organów i pracowników. Działalność ta może odnosić się zarówno do spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną, jak i do spraw ogólnych załatwianych w inny sposób. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.). Jak z tego wynika, przedmiotem wniosku może być także pewna działalność wyżej wymienionych organów i pracowników. W przeciwieństwie do przedmiotu skarg działalność ta jest działalnością postulowaną. Również i ona może dotyczyć zarówno spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną, jak i innych spraw. Ad 2) Od 1999 r. kodeks normuje postępowanie w sprawach skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (por. art. 2 k.p.a.). Artykuł 224 k.p.a. rozszerza zakres podmiotów na organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, a art. 221 — na organy samorządowych jednostek organizacyjnych oraz na „organizacje i instytucje społeczne". Od organów powołanych do prowadzenia postępowania w sprawie skargi lub wniosku należy odróżnić organy, do których każdy ma prawo złożyć skargę lub wniosek albo do których skarga lub wniosek może być złożony. Uczestnikami postępowania w sprawie skarg i wniosków są osoby fizyczne (każdy człowiek), posłowie na Sejm, senatorowie oraz radni rad gminnych, powiatowych oraz wojewódzkich. Do grona uczestników należałoby także zaliczyć redakcję prasową, która opublikowała i przesłała do właściwego organu administracji publicznej artykuł, notatkę lub inną wiadomość w trybie przewidzianym w kodeksie. W ograniczonym zakresie w postępowaniu uczestniczą także redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne oraz organizacje społeczne, które przekazały skargi i wnioski do organów właściwych (por. art. 251 oraz art. 248 i 249 k.p.a.). Kodeks nie wymienia żadnych przesłanek uczestniczenia tych podmiotów w omawianym postępowaniu. W szczególności nie określa zdolności potrzebnej do osobistego udziału w postępowaniu, nie mówi, kto może wystąpić w imieniu organizacji społecznej itd. Dla rozwiązania tych kwestii trzeba więc odpowiednio wykorzystać zasady i niektóre postanowienia ogólnego postępowania administra-cyjnego. Posłowie na Sejm, senatorowie i radni są nową kategorią uczestników, wprowadzoną do kodeksu nowelami z lat 1980 oraz z 1990. Są oni w uprzywilejo- wanej sytuacji procesowej. Według art. 237 § 2 k.p.a. posłowie na Sejm, senatorowie i radni, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do załatwienia skargę innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień — także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia albo przekazania. Ad 3) Zakres obowiązywania omawianego postępowania zależy także od przepisów określających stosunek tego postępowania do innych przepisów regulujących sprawy już unormowane w tym postępowaniu. Kodeks nadal stoi na stanowisku, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie skarg i wniosków winny mieć powszechną moc obowiązywania. Idea ta znajduje potwierdzenie w klauzuli generalnej zamieszczonej w art. 12 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 z późn. zm.). Według tej klauzuli z dniem wejścia w życie ustawy „tracą moc wszelkie przepisy dotyczące spraw unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego", a więc także przepisy dotyczące przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków, nadzoru i kontroli nad tym postępowaniem itp. Zasada powszechnej mocy obowiązywania znajduje też swój wyraz w braku licznych wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu. Kodeks przewiduje bowiem tylko jedno ogólne wyłączenie: postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie będzie dotyczyć spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi (art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a.). 3. Przyjęcie skargi lub wniosku Postępowanie w sprawie skarg i wniosków rozpoczyna się z chwilą złożenia i przyjęcia skargi lub wniosku. Przyjęcie w zasadzie sprowadza się do trzech rodzajów działań: przyjmowania, rejestrowania i wstępnego kwalifikowania (nadania biegu). Z przyjmowaniem skarg i wniosków wiążą się przede wszystkim dwa zagadnienia: podstawy prawnej obowiązku przyjęcia oraz formy i trybu wnoszenia. Ustalenie obowiązku przyjęcia jest bardzo istotne dla omawianej instytucji. Każde niedopowiedzenie prawodawcy odbija się bowiem na trwałości i zakresie prawa do złożenia skargi czy wniosku. Obowiązek przyjęcia warunkuje przecież każdą następną fazę postępowania w sprawie skarg i wniosków. Niestety, w naszym prawie nie ma przepisów wprost ustanawiających obowiązek przyjęcia. Jest, co prawda, mowa o obowiązku przyjmowania obywateli w sprawie skarg i wniosków, ale przyjęcie obywatela w tej sprawie nie zawsze jest tożsame z wykonaniem obowiązku przyjęcia skargi lub wniosku. Dlatego obowiązek ten należy wyprowadzać z przepisów ustanawiających prawo do złożenia skargi lub wniosku § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 95 oraz przepisów przewidujących obowiązek ich rozpatrzenia i załatwienia, a także określających sankcje w razie „niewłaściwego lub nieterminowego załatwiania skarg i wniosków". Z tych trzech grup przepisów decydujące znaczenie mają przepisy ustanawiające prawo do złożenia skargi i wniosku, gdyż przepisy przewidujące obowiązek rozpatrzenia i załatwienia bądź sankcje dotyczą już skarg i wniosków przyjętych. Przepisy konstytucyjne przewidujące prawo do składania petycji, skarg i wniosków są podstawą dla normy dwustronnie wiążącej, tj. normy, która z jednej strony przyznaje określone uprawnienie, a z drugiej strony zakłada istnienie pewnego obowiązku (bądź obowiązków) o określonej treści, ściśle odpowiadającego deklarowanemu uprawnieniu. Przepisy prawa publicznego bardzo często ograniczają się do podania tylko jednego elementu normy prawnej — obowiązku albo uprawnienia. Trudno w tym miejscu głębiej wchodzić w przyczyny tego stanu rzeczy; niekiedy odgrywają tu rolę względy techniki prawodawczej, innym razem historyczne uwarunkowania czy rozwój poszczególnych instytucji prawnych. W kodeksie brak jest unormowania formy oraz trybu wnoszenia skarg i wniosków. Istnieje tylko przepis, według którego o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Uregulowanie formy i trybu wnoszenia skarg i wniosków okazało się jednak dla praktyki potrzebne. Od 1960 r. zatem zagadnienia te były regulowane w różnym zakresie w przepisach normujących organizację przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków. Czyni to także rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 226 k.p.a. Przewiduje ono, iż skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. W razie zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie przyjmujący zgłoszenie sporządza protokół, który podpisują wnoszący skargę lub wniosek i przyjmujący zgłoszenie. W protokole zamieszcza się datę przyjęcia skargi lub wniosku, imię, nazwisko (nazwę) i adres zgłaszającego oraz zwięzły opis treści sprawy. Jeżeli zażąda tego wnoszący, przyjmujący skargę lub wniosek powinien potwierdzić ich złożenie. Do czasu wejścia w życie uchwały Rady Ministrów z 17 marca 1989 r. zmieniającej uchwałę z 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków skarga lub wniosek niezawierające imienia i nazwiska oraz adresu wnoszącego podlegały rozpatrzeniu, gdy przemawiał za tym interes społeczny. Skargę taką (rzadziej wniosek) określano mianem anonimu. Ponadto wnoszący mógł zastrzec nieujawnianie swojego nazwiska i adresu. Zastrzeżenie takie było dla organu wiążące. Tylko wyjątkowo organ nadrzędny mógł wyrazić zgodę na ujawnienie osobie zainteresowanej nazwiska i adresu wnoszącego skargę lub wniosek. Zgoda taka miała być udzielona na piśmie i przesłana do wiadomości wnoszącego skargę lub wniosek. Przedtem organ ten powinien zawiadomić wno- 96 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego szącego skargę lub wniosek o zamierzonym terminie ujawnienia, a także — jak trzeba wnosić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego — o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnień. W razie nadesłania takich wyjaśnień lub uzupełnień organ musiał je rozpatrzyć przed wydaniem zezwolenia na ujawnienie nazwiska i adresu. Składanie skarg lub wniosków do protokołu najczęściej wiąże się z rozmową składającego z osobą wytypowaną przez organ przyjmujący. Do tego rodzaju kontaktowania się prawodawca przywiązuje dużą wagę. Od 1980 r. sprawdzone w praktyce rozwiązania przejął kodeks, poświęcając im odrębny rozdział. Odtąd organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji i instytucji społecznych mają ustawowy obowiązek przyjmowania w sprawach skarg i wniosków w ustalonych przez siebie dniach i godzinach; co najmniej raz w tygodniu winni to robić kierownicy wymienionych organów lub wyznaczeni przez nich zastępcy. Kodeks stanowi nadto, że dni i godziny przyjęć powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym co najmniej raz w tygodniu przyjęcia powinny się odbywać w ustalonym dniu po godzinach pracy. Informacje o dniach i godzinach przyjęć powinny być wywieszone w widocznym miejscu w siedzibie organu oraz w podporządkowanych mu jednostkach organizacyjnych. Przedstawione sposoby przyjmowania należą do podstawowych. Inne przepisy, w szczególności regulujące organizację przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Sejmie, Senacie i sądach, mogą przewidywać pewne modyfikacje co do sposobu składania skarg i wniosków, a także co do ich formy i treści. Generalnie trzeba jednak powiedzieć, że nie mogą one być sprzeczne z kodeksem, chyba że wprowadzi je ustawa szczególna, a w przypadku organizacji i instytucji społecznych — sprzeczne z kodeksem i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Zarejestrowanie skargi lub wniosku jest dowodem ich przyjęcia. Z zasady polega ono na wpisaniu numeru ewidencyjnego skargi lub wniosku, daty złożenia w urzędzie, przedmiotu skargi itp. do odrębnego rejestru kancelaryjnego. Obowiązek zarejestrowania skargi czy wniosku przewidują niemal wszystkie akty wykonawcze normujące organizację przyjmowania skarg i wniosków. Na obowiązek ewidencjonowania skarg w sposób odróżniający je od pozostałych spraw wyraźnie wskazywała uchwała Rady Ministrów z czerwca 1970 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków. Od roku 1980 także kodeks nakłada na organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych obowiązek rejestrowania skarg i wniosków oraz związanych z nimi pism i innych dokumentów. Ewidencja skarg powinna być prowadzona zarówno przez organ przyjmujący, jak i przez organ rozpatrujący. Jeżeli dla rozpatrzenia skarg nie jest właściwy organ przyjmujący, wtedy dana skarga powinna być rejestrowana dwukrotnie: raz przez organ, któ- § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 97 ryją otrzymał, drugi raz przez organ, który jest w myśl przepisów właściwy do jej rozpatrzenia. Z przyjęciem skargi lub wniosku łączy się także wstępna kwalifikacja. Organ przyjmujący musi bowiem ustalić, czy dane wystąpienie w ogóle jest skargą lub wnioskiem. Wbrew pozorom nie jest to proste. Trzeba więc zbadać, czy dana osoba, od której skarga lub wniosek pochodzi, ma zdolność do złożenia skargi lub wniosku, czy wystąpienie pozostaje w sferze zainteresowania organów państwowych i społecznych ze względu na wyznaczony im cel i zakres działania, a także czy wytknięta w skardze nieprawidłowa działalność narusza interes własny skarżącego, innej osoby bądź interes publiczny, czy jest zgoda innej osoby na złożenie skargi itp. Następnie organ przyjmujący skargę powinien postanowić, czy w sprawie skargi podjąć dalsze kroki, czy też zwrócić skargę skarżącemu. W pierwszym przypadku trzeba będzie zdecydować, czy skargę dalej merytorycznie rozpatrywać, a tym samym przejąć na siebie odpowiedzialność także za jej materialne załatwienie, czy też przekazać innemu organowi właściwemu wyłącznie bądź bardziej do jej rozpatrzenia i załatwienia. W drugim przypadku organ przyjmujący nie tylko jest zobowiązany do zwrócenia skargi, co byłoby zadaniem stosunkowo mało kłopotliwym, lecz jednocześnie ciąży na nim obowiązek wskazania skarżącemu organu właściwego do jej załatwienia. Oczywiście także w tym wypadku potrzebna jest orientacja co do prawnego charakteru skargi i co do sposobu jej najlepszego załatwienia. 4. Rozpatrywanie skarg i wniosków O ile faza przyjęcia skargi lub wniosku jest decydująca przede wszystkim dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności postępowania w ogóle, o tyle faza następna, określana mianem rozpatrywania, w dużej mierze przesądza o rzeczywistym załatwieniu poruszanych spraw. W tej fazie bowiem organ sprawdza zasadność skargi lub wniosku oraz ustala sposób załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Całość czynności, które składają się na proces rozpatrywania, można rozbić na czynności przygotowawcze i decydujące. Czynności przygotowawcze z reguły wiążą się z przygotowaniem materiałów potrzebnych do wydania postanowienia kończącego fazę rozpatrywania. Czynności decydujące to czynności kończące postępowanie w całości lub w części. Wśród tych czynności można wyróżnić dwa rodzaje: czynności dotyczące samego toku postępowania oraz dotyczące rozpatrywanej w tym postępowaniu sprawy. Czynności dotyczące toku postępowania można podzielić na takie, które dotyczą całego postępowania, oraz takie, które jedynie odnoszą się do poszczególnych części postępowania, jak np. przeprowadzenia dowodu, przyznania kosztów postępowania. Czynności decydujące, dotyczące całego toku postępowania, można podzielić, biorąc pod uwagę ich treść, na: 98 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego 1) decyzje o zwrocie skargi lub wniosku, 2) decyzje o odrzuceniu skargi lub wniosku. Decyzje o zwrocie podejmuje się, gdy skarga lub wniosek nie czynią zadość formalnym wymaganiom, np. gdy jest ona wniesiona w inny sposób niż to przewidują przepisy. Ponadto decyzje o zwrocie podejmuje się, gdy organ nie jest właściwy rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do ich rozpatrzenia. Decyzja o odrzuceniu skargi lub wniosku winna być wydana, gdy zaistnieje brak przesłanek do ich rozpatrzenia lub — inaczej mówiąc — do wszczęcia postępowania w sprawie skargi czy wniosku. Chodzi tu zatem głównie o dopuszczalność rozpatrzenia. Przez dopuszczalność rozumieć tu należy istnienie lub nieistnienie wymaganych przez prawo okoliczności niezbędnych do wszczęcia postępowania w sprawie skargi lub wniosku. Aby je ustalić, organ winien odpowiedzieć na trzy pytania: czy treść skargi lub wniosku mieści się w granicach ustalonego dla skarg i wniosków zakresu; czy wnoszący skargę lub wniosek ma wymaganą zdolność; czy skarga (wniosek) jest wyrazem interesu określonego w kodeksie. Jeżeli więc organ ustali, że treścią skargi lub wniosku jest sprawa, której nie mogą dotyczyć skargi lub wnioski określone w kodeksie, taką skargę lub taki wniosek powinien on odrzucić. Przykładem może być skarga na sposób rozporządzenia rzeczą przez właściciela czy posiadacza, jeżeli nie stanowi ono nadużycia prawa, o którym mówi art. 5 k.c. Organ powinien także odrzucić skargę lub wniosek, gdy ustali, że wnoszący nie ma zdolności do złożenia skargi lub wniosku (tzw. zdolności skargowej). Skarżący i wnioskodawca muszą wszak dawać możliwie pełną gwarancję, że zarówno ich skarga lub wniosek, jak i ewentualny udział we wszczętym postępowaniu jest i będzie wyrazem ich woli oraz że będą oni w stanie faktycznie (ze względu na stan fizyczny) brać w nim udział. Podobnie ma się rzecz z brakiem interesu w złożeniu skargi lub wniosku. Brak jakiegokolwiek interesu jest równoznaczny z brakiem podstawy do rozpatrzenia takiej skargi czy takiego wniosku. Chodzi tu o skargi oczywiście bezpodstawne lub będące przejawem typowych schorzeń psychicznych, jak np. niektóre postacie schizofrenii, psychozy maniakalno-depresyjne. Organ rozpatrujący powinien również odrzucić skargę lub wniosek, gdy stwierdzi, że zostały one wniesione powtórnie. Chodzi tu o taką skargę (wniosek), która dotyczy tej samej sprawy i nie podaje nowych okoliczności. Może być ona wniesiona w czasie rozpatrywania skargi (wniosku) poprzedniej lub po jej załatwieniu (art. 239 k.p.a.). Czynności dotyczące bezpośrednio rozpatrywanej sprawy to czynności, w wyniku których następuje merytoryczne rozpatrzenie skargi lub wniosku. Dlatego też niekiedy czynności te określa się za pomocą terminu rozpatrywanie. Ogólnie biorąc, rozpatrzenie skargi polega na ocenie skutków prawnych rozpatrywanego przez organ stanu faktycznego. Organ dokonuje więc z reguły następujących operacji myślowych: § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 1) opierając się na wynikach postępowania wyjaśniającego, sprawdza zgodność treści skargi ze stanem faktycznym, 2) porównuje ów stan faktyczny ze stanem prawnym. Jeżeli w wyniku pierwszej operacji okaże się, że skarga błędnie ocenia stan faktyczny, tj. zachowanie się organu, jego pracowników itp., organ orzeka o bezzasadności skargi w całości, gdy wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, albo w części, gdy są błędne tylko niektóre zarzuty. Natomiast gdy okaże się, że skarga prawidłowo ocenia stan faktyczny (skarga zasadna), organ przechodzi do oceny zgodności zachowania się z prawem lub innymi normami. Jeżeli więc organ rozpatrujący oceni zachowanie się organu (pracownika) opisanego w skardze jako zgodne z prawem (innymi normami) — skargę uzna za nieuzasadnioną, jeżeli natomiast oceni zachowanie się organu (pracownika) jako niezgodne z prawem — skargę powinien uznać za uzasadnioną; w tym ostatnim wypadku organ przystępuje do kwalifikacji skargi, tj. do wyznaczenia sposobu jej merytorycznego załatwienia oraz, jeżeli sam jest organem właściwym do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi, podejmuje odpowiednie czynności. Kwalifikacja w zasadzie kończy postępowanie skargowe, a ściślej postępowanie w sprawie skargi. To uściślenie jest tutaj niezwykle ważne, gdyż trzeba odróżniać załatwienie skargi od załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Załatwienie sprawy ma miejsce wtedy, gdy skarga będzie rozpatrzona i zostanie ustalony sposób załatwienia sprawy. Załatwienie skargi ma miejsce wtedy, gdy np. organ rozpatrujący stwierdzi, że skarga podlega zwrotowi, odrzuceniu czy oddaleniu. Nieco inaczej ma się rzecz z rozpatrywaniem wniosku. Teoretycznie rzecz ujmując, chodzi tu o merytoryczne rozpoznanie planu zawartego we wniosku i wybór sposobu jego załatwienia. Przez plan należy tu rozumieć działalność umysłową o nieartystycznym charakterze, mającą postać obmyślania, a zatem o tzw. utwory, uzewnętrznione w takiej czy innej formie: szkicu, zapisu, wypowiedzi itd. Merytoryczne rozpoznanie planu ma na celu ustalenie zasadności wniosku oraz możliwości jego realizacji w aktualnych warunkach i w przyszłości. Oczywiście, taka ocena z reguły bywa poprzedzona badaniem zgodności treści wniosku ze stanem obiektywnym (faktycznym). Badanie to ma na celu uniknięcie rozbieżności między stanem przyjętym jako założenie planu a stanem rzeczywistym. Rozbieżność taka może powstać np. wskutek nieprawidłowego rozeznania przez wnioskodawcę stanu obiektywnego stanowiącego punkt wyjścia do jego planu czy też po prostu wskutek błędu czy oczywistej pomyłki pisarskiej lub rachunkowej. Jeżeli okaże się, że wspomniana rozbieżność występuje, wtedy wniosek trzeba uznać za bezzasadny. Jeżeli zaś nie będzie owej rozbieżności, wtedy wniosek winno się uznać za zasadny i przejść jakby do następnego stadium rozpatrywania, do wspomnianej wyżej oceny jego zasadności, możliwości realizacji itp. Wymieniona ocena przesądza o dalszej drodze wniosku. Jeżeli bowiem wypadnie ona ujemnie, wniosek uznaje się za nieuzasadniony, co jest równoznaczne 100 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego z jego negatywnym załatwieniem. Jeżeli natomiast ocena wypadnie dodatnio, wtedy wniosek uznaje się za uzasadniony i wykonalny i odpowiednio kwalifikuje się go, tzn. wyznacza sposób merytorycznego załatwienia. Kwalifikacja jest ostatnią fazą postępowania w sprawie wniosku. Oczywiście w tym miejscu chodzi o postępowanie w znaczeniu wąskim lub —jeżeli postępowanie to ujmować szeroko — o procedurę ogólną. Kwalifikacja otwiera drogę do urzeczywistnienia wniosku. Dlatego wniosek zakwalifikowany uznaje się za formalnie załatwiony. Należy bowiem przyjąć, iż w postępowaniu wnioskowym (w znaczeniu wąskim) wniosek nie jest merytorycznie załatwiony. Aby mógł być on merytorycznie załatwiony, w większości przypadków trzeba dodatkowego postępowania oraz przepisów stwarzających podstawę prawną takiego załatwienia. Dodatkowe postępowanie to procedury, do których odsyła kwalifikacja. Przepisy stwarzające podstawę do merytorycznego załatwienia to przepisy prawa materialnego i ustrojowego. Organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych rozpatrują i załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości (art. 223 § 1 k.p.a.). Właściwość do rozpatrzenia skargi określa art. 229 k.p.a. Według tego artykułu, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa — wojewoda, a w zakresie spraw finansowych — regionalna izba obrachunkowa, 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej — wojewoda, 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 — rada gminy, 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 — rada powiatu, 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 — sejmik województwa, 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu — właściwy minister, a w innych sprawach — Prezes Rady Ministrów, 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej — organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór, 8) ministra — Prezes Rady Ministrów, 9) organu centralnego i jego kierownika — organ, któremu podlega. Właściwość do rozpatrzenia wniosku określa art. 242 k.p.a. Według tego artykułu wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. Wnioski dotyczące zadań organizacji społecznych składa się do organów tych organizacji. § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków Złożenie skargi lub wniosku do organu niewłaściwego nie powoduje jednak ich odrzucenia. „Jeżeli organ, który otrzymał skargę — mówi art. 231 k.p.a. — nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ". Podobnie w przypadku wniosku: „Jeżeli organ, który otrzymał wniosek — stanowi art. 243 k.p.a. — nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę". Kodeks wprowadził ponadto przepisy określające właściwość w sposób odrębny. Ustalają one jakby właściwość nadzwyczajną organu do rozpatrywania niektórych skarg. Według art. 236 k.p.a. w przypadkach gdy skarga powoduje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie albo gdy dotyczy sprawy, w której toczy się już postępowanie administracyjne, organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się to postępowanie. Natomiast gdy skarga dotyczy sprawy, w której została wydana ostateczna decyzja administracyjna, a są podstawy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu, organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany7. 5. Zafatwianie skarg i wniosków Mówiąc o załatwieniu skargi lub wniosku, należy mieć na myśli zarówno zwrot, odrzucenie, oddalenie, jak i wszystkie formy kwalifikacji. Zwrot, odrzucenie oraz oddalenie będzie załatwieniem negatywnym, natomiast wszelkie postacie kwalifikacji — pozytywnym. Załatwienie pozytywne nie zawsze jest merytoryczne, materialne. Przez załatwienie merytoryczne (materialne) skargi należy bowiem rozumieć uwzględnienie zarzutu zawartego w skardze i dokonanie takich zmian, które usuną jego podstawę (np. wznowienie postępowania, uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie innej). Przez merytoryczne, materialne załatwienie wniosku należy zaś rozumieć realizację zawartego w nim planu, a więc wprowadzenie w świat zewnętrzny zmian zgodnie z zamiarem wnioskodawcy. Pozytywnym załatwieniem wniosku jest także jego merytoryczne rozpatrzenie. O ile merytoryczne załatwienie wniosku polega na urzeczywistnieniu wniosku, o tyle merytoryczne rozpatrzenie jest tylko rozpoznaniem wniosku i wyborem sposobu jego załatwienia. Gdy więc do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z zasady wystarczają przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wnio- 7 Do czasu noweli z 1980 r. kodeks stanowił, że w tych sprawach organem właściwym do rozpatrzenia był organ wskazany przez ogólne przepisy o właściwości (z zasady organ wyższego stopnia). Organy obecnie właściwe do rozpatrzenia były organami właściwymi do załatwienia skargi. 102 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego sków, to do merytorycznego załatwienia wniosku przepisy te wystarczają tylko w stosunkowo nielicznych przypadkach. Dla urzeczywistnienia wniosku z reguły są potrzebne przepisy dodatkowe. Rozpoznanie merytoryczne jest więc niejako formalnym załatwieniem wniosku, natomiast załatwienie merytoryczne — jakby materialnym jego załatwieniem. W kodeksie termin „załatwienie" jest użyty w znaczeniu pierwszym. Chodzi tu zatem o załatwienie formalne — negatywne lub pozytywne. Oczywiście, nie można wykluczyć sytuacji, kiedy załatwienie formalne będzie pokrywać się z załatwieniem materialnym. Może też zdarzyć się, że do merytorycznego załatwienia będzie kompetentny organ właściwy do formalnego załatwienia (według kodeksu — właściwy do rozpatrzenia). Dlatego też w praktyce niekiedy będzie trudno od razu określić, czy w przepisie lub piśmie organu chodzi o formalne, czy o materialne załatwienie sprawy. Na przykład mogą powstać wątpliwości, czy w art. 232 k.p.a. jest mowa o załatwieniu skargi w znaczeniu formalnym, czy materialnym, czy też i w jednym, i w drugim. O sposobie załatwienia skargi lub wniosku organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić skarżącego lub wnioskodawcę. Zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwiania skargi, uzasadnienie faktyczne i prawne, gdy skarga została załatwiona odmownie. Od tych wymogów kodeks wprowadza jeden wyjątek: zawiadomienie o załatwieniu skargi ponownej, niepopartej nowymi okolicznościami, może ograniczyć się tylko do wzmianki, iż organ podtrzymuje swoje poprzednie stanowisko. W tym przypadku organ ma jednak obowiązek zawiadomienia organu wyższego stopnia (art. 239 k.p.a.)8. Skarga i wniosek powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 i art. 244 § 1 k.p.a.). Posłowie na Sejm, senatorowie i radni, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do 8 Ten sposób zawiadomienia po raz pierwszy został określony w 1963 r. w opinii Zespołu Doradczego ds. Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W pkt 2 opinii Zespół orzekł: „Gdy organ uznał skargę za nieuzasadnioną i wyjaśnił to w sposób dostateczny dla przekonania się o bezzasadności jego [skarżącego — J.L] zarzutów, a on wniósł dalszą skargę, powtarzając w niej bez wskazania nowych okoliczności tylko dotychczasowe zarzuty, których bezzasadność jest oczywista, organ może w załatwieniu skargi ograniczyć się tylko do podtrzymania swego stanowiska [...]". Co prawda, pkt 1 opinii dopuszczał powtórne rozpatrywanie skargi, słusznie widząc w tym istotną cechę postępowania skargowego, niemniej jednak w pkt 2 wyraźnie godzi się z praktyką „ograniczenia się tylko do podtrzymania swego stanowiska", gdy organ poprzednią skargę uznał za nieuzasadnioną. Trzeba jednak podnieść, że ustawodawca nie przejął bezkrytycznie wszystkich zaleceń zawartych w wyżej wymienionej opinii. W szczególności nie podzielił on poglądu zawartego w pkt 3 opinii, według którego w przypadkach, o których mowa wyżej, organ mógł zawiadomić skarżącego się, że dalsze jego skargi, zawierające tylko zarzuty już poprzednio rozpatrzone i uznane za nieuzasadnione, będą uważane za niewymagające odpowiedzi. § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 103 załatwienia skargę innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień — także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia lub przekazania. W razie niezałatwienia skargi w wyznaczonym terminie stosuje się przepisy ogólnego postępowania administracyjnego o niezalatwieniu sprawy w terminie (art. 36-38 k.p.a.). Inaczej postępuje się w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia wniosku. Po pierwsze, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić wnioskodawcę o „niemożności załatwienia wniosku w terminie" określonym w art. 244 k.p.a., a więc w ciągu miesiąca oraz o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku i o przewidywanym terminie załatwienia wniosku. Po drugie, gdyby nie wykonał ww. obowiązku, winien zawiadomić wnioskodawcę o niezałatwieniu wniosku w terminie wyznaczonym w kodeksie albo podanym w zawiadomieniu jako przewidywanym (art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a.). 6. Kontrola i nadzór nad stosowaniem przepisów regulujących postępowanie w sprawie skarg i wniosków Kodeks postępowania administracyjnego powierza zwierzchni nadzór nad postępowaniem w sprawie skarg i wniosków Prezesowi Rady Ministrów oraz Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa sprawuje zwierzchni nadzór nad przyjmowaniem, rozpatrywaniem i załatwianiem skarg i wniosków składanych do sądów, Prezes Rady Ministrów zaś nad przyjmowaniem, rozpatrywaniem i załatwianiem skarg i wniosków wnoszonych do innych organów i jednostek organizacyjnych (art. 257 k.p.a.). Kodeks nie określa jednak celu, zakresu ani środków tego nadzoru. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że rodzaj środków nadzoru będzie zależeć od charakteru więzi między organem sprawującym zwierzchni nadzór a organem poddanym takiemu nadzorowi oraz że będzie tu chodzić o te środki, które ustawa wyraźnie określa, a jeżeli tego nie robi, to tylko o te środki, które nie zostaną wyraźnie przypisane innym organom, np. bezpośrednio wyższym albo bardziej właściwym. I tak jeżeli przybierze ona postać hierarchicznego podporządkowania, wówczas nadzór zwierzchni będzie mógł być wykonywany za pomocą wszystkich znanych środków ad rem i ad personam, tak indywidualnych, jak i generalnych oraz abstrakcyjnych, zapewniających pełny wpływ na organy poddane temu nadzorowi. Z reguły jest on jednak wykonywany głównie poprzez kształtowanie określonej polityki (właściwej dla danego działu administracji), zapobieganie wyraźnym odstępstwom od niej oraz przeciwdziałanie widocznym naruszeniom obowiązującego prawa. Jest on z reguły wykonywany w formie wytycznych, instrukcji, pism okólnych, a także nadzwyczajnych środków zaskarżenia (jeżeli takowe są dopusz- 104 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego czone). Natomiast jeżeli więź między organem zwierzchnim a nadzorowanym będzie ograniczona do kontroli przestrzegania prawa i zapewnienia działania zgodnego z prawem, a więc będzie mieć charakter funkcjonalny, służyć jedynie weryfikacji postępowania organu nadzorowanego na podstawie kryterium legalności i w przypadkach oraz za pomocą środków nadzorczych określonych w ustawie, wówczas możliwości organu powołanego do sprawowania nadzoru zwierzchniego będą o tyle mniejsze. Wówczas typowymi środkami stosowanymi przez organ zwierzchni będą: przyjęcie sprawozdania do wiadomości, ocena wyrażona w formie uchwały lub stanowiska, podjęcie działań organizatorskich (nie-władczych) w celu usunięcia nieprawidłowości lub zmiany przepisów i zasad działania podległych organów. Krajowa Rada Sądownictwa ma sprawować zwierzchni nadzór nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków składanych do sądów. Idzie tu o sądy administracyjne, sądy powszechne oraz sądy wojskowe. Przez sądy należy tu rozumieć nie tyle sądy orzekające w sprawach cywilnych lub karnych w wyniku wszczętego postępowania, a więc sędziów lub poszczególne składy orzekające, co organy właściwych sądów, wykonujące tzw. administrację sądową. Skargi i wnioski składane do sądu przyjmuje i rozpatruje bowiem organ kierujący sądem jako państwową jednostką organizacyjną, tj. prezes lub wiceprezes sądu albo upoważniony przez nich pracownik administracji sądowej. Dlatego też należy przyjąć, iż sprawa przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków nie wchodzi w zakres orzekania sądu, lecz należy do zakresu działania organu kierującego sądem jako instytucją państwową i odpowiedzialnego za prawidłowe funkcjonowanie sądu jako organu orzekającego (sprawującego wymiar sprawiedliwości). Praca tego organu jest oceniana przez ogólne zgromadzenie sędziów danego sądu oraz przez Prezydenta RP (w przypadku sądów administracyjnych) i Ministra Sprawiedliwości (w przypadku sądów powszechnych i wojskowych). Już w świetle tych uwag decyzja ustawodawcy powierzenia nadzoru zwierzchniego Krajowej Radzie Sądownictwa budzi poważne wątpliwości. Wątpliwości te pogłębiają się, gdy nadto weźmie się pod uwagę cel powołania Krajowej Rady Sądownictwa oraz jej strukturę. Otóż według Konstytucji ma ona stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W związku z tym może ona wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 Konstytucji). Poza tym Krajowa Rada Sądownictwa jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba powołana przez Prezydenta RP, piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów. Kadencja wybranych członków trwa cztery lata. § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 105 Z postanowień tych wynika, iż Krajowa Rada Sądownictwa jest organem szczególnym: jej zadania są związane z ochroną pozycji sądów i statusu sędziów, a skład osobowy i położenie ustrojowe sprawiają, iż nie powinna ona zajmować się przebiegiem postępowania w sprawie skarg i wniosków. Nie ma też wystarczających podstaw ku temu, aby przyznać Krajowej Radzie Sądownictwa kompetencje do oceny i wpływania na Ministra Sprawiedliwości i Prezydenta RP w zakresie tu omawianym, choćby dlatego, iż w skład Rady wchodzi Minister Sprawiedliwości, który na mocy art. 258 k.p.a. sprawuje bieżący nadzór nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w sądach. Nie bez znaczenia jest także i to, iż taka kompetencja niepotrzebnie absorbowałaby uwagę Rady sprawami administracyjnymi i byłaby potencjalnie konfliktogenna, gdyż dotykałaby spraw, którymi zajmuje się Rząd (winien zajmować się Minister Sprawiedliwości i Prezes Rady Ministrów). Nasuwa się wniosek, iż organem o wiele bardziej właściwym do sprawowania nadzoru zwierzchniego nad sądami powszechnymi i wojskowymi byłby jednak, jak dawniej, Prezes Rady Ministrów jako organ zwierzchni wobec Ministra Sprawiedliwości, natomiast wobec sądów administracyjnych — Prezydent RP. Oczywiście Krajowa Rada Sądownictwa może, a nawet powinna interesować się również przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w sądach, lecz tylko pod kątem swojego głównego zadania, tj. ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Do tego nie potrzebuje ona jednak art. 257 k.p.a. Trzeba też powiedzieć, iż przypadki, kiedy organizacja przyjmowania i tryb rozpatrywania skarg i wniosków zagrażałyby wymienionym wartościom, zdają się być raczej hipotetyczne. Według art. 257 k.p.a. Prezes Rady Ministrów sprawuje zwierzchni nadzór nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków składanych do innych organów i jednostek organizacyjnych. Idzie tutaj przede wszystkim o organy i jednostki organizacyjne, wobec których Prezes Rady Ministrów jest organem naczelnym, a więc tworzące strukturę organizacyjną administracji rządowej, następnie organy i jednostki, nad którymi sprawuje nadzór na podstawie różnych ustaw, a więc o organy samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, organy agencji rządowych itp. Nie jest natomiast pewne, czy artykuł ten może stanowić wystarczającą podstawę do powierzenia nadzoru zwierzchniego nad organami podporządkowanymi Sejmowi, na przykład nad Państwową Inspekcją Pracy, Najwyższą Izbą Kontroli, Państwową Komisją Wyborczą, a także nad innymi konstytucyjnymi organami kontroli i ochrony prawa, jak na przykład Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Kontrolę i bieżący nadzór nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg — w myśl art. 258 § 1 k.p.a. — sprawują: 1) ministrowie — gdy chodzi o skargi załatwiane przez ministerstwa i inne jednostki organizacyjne bezpośrednio podległe ministrowi; 106 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego 2) właściwi rzeczowo ministrowie we współdziałaniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej — gdy chodzi o skargi załatwiane przez organy administracji rządowej; 3) terenowe organy administracji rządowej — gdy chodzi o skargi załatwiane przez jednostki organizacyjne nadzorowane przez te organy; 4) organy wyższego stopnia oraz właściwe organy naczelne — gdy chodzi o skargi załatwiane przez pozostałe organy państwowe i organy państwowych jednostek organizacyjnych; 5) Prezes Rady Ministrów i wojewodowie — gdy chodzi o skargi załatwiane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne (art. 258 § 1 k.p.a.). Wyżej wymienione organy są powołane także do sprawowania bieżącego nadzoru i kontroli przyjmowania i załatwiania wniosków. Przez użyte tu wyrażenie „kontrola i nadzór bieżący" należy rozumieć kompetencje do zapoznania się z przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków oraz wiążące, codzienne (stałe) korygowanie organizacji i trybu przyjmowania oraz sposobu załatwiania skarg i wniosków przez wymienione organy i jednostki organizacyjne. Niestety i tu ustawodawca jest bardzo wstrzemięźliwy i nie określa bliżej trybu i zasad kontroli ani bieżącego nadzoru. I tu zatem trzeba przyjąć, że o tych kwestiach będzie przesądzać rodzaj podporządkowania, jakie zachodzi między organem sprawującym kontrolę i nadzór bieżący a organem lub jednostką organizacyjną, która jest kontrolowana i nadzorowana. Przez użyte w pkt 3 art. 258 § 1 pojęcie „terenowe organy administracji rządowej" obecnie należy rozumieć wojewodę, organy zespolonej administracji rządowej oraz niezespolone organy administracji rządowej. Organem zespolonej administracji rządowej w województwie (innym niż wojewoda), w przypadkach określonych w ustawach, jest kierownik wojewódzkiej zespolonej służby, inspekcji lub straży, na przykład komendant wojewódzkiej państwowej straży pożarnej, komendant wojewódzki Policji, kurator oświaty, wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wojewódzki lekarz weterynarii, wojewódzki konserwator zabytków, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Niezespolonym organem administracji rządowej będzie na przykład dowódca okręgu wojskowego, izba skarbowa, urząd skarbowy, dyrektor urzędu celnego, dyrektor urzędu żeglugi śródlądowej, inspektor sanitarny. Wspomniane w pkt 4 art. 258 § 1 k.p.a. „organy wyższego stopnia oraz właściwe organy naczelne" — gdy idzie o skargi załatwiane przez pozostałe organy państwowe i organy państwowych jednostek organizacyjnych — w braku przepisu, który wprost i jednoznacznie mówiłby o organach właściwych do kontroli i nadzoru bieżącego nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg przez sądy powszechne, administracyjne i wojskowe, trzeba uznać za organy, które kodeks postępowania administracyjnego wyznaczył do sprawowania kontroli i nadzoru bieżącego nad załatwianiem skarg w wymienionych sądach. § 4. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 107 Trudno bowiem zgodzić się z tezą, iż kodeks celowo pominął sądy, regulując zagadnienie kontroli i nadzoru bieżącego. Oznaczałoby to bowiem, iż ustawodawca świadomie wyłączył sądy spod kontroli i nadzoru bieżącego. Oznacza to, że nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w sądzie rejonowym, co do zasady, sprawuje sąd okręgowy, z kolei nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w sądzie okręgowym sprawuje sąd apelacyjny, a nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w sądzie apelacyjnym — Minister Sprawiedliwości. W szczególności organem właściwym do nadzoru i kontroli jest wyższy organ w danym sądzie albo właściwy organ wyższego sądu. Na przykład gdy organem właściwym do załatwienia skargi lub wniosku jest przewodniczący wydziału, organem właściwym do nadzoru i kontroli będzie prezes sądu, gdy zaś organem właściwym do załatwienia skargi będzie prezes sądu okręgowego, organem właściwym do nadzoru i kontroli będzie prezes sądu apelacyjnego. Z kolei, gdy organem właściwym do załatwienia skargi będzie prezes sądu apelacyjnego, organem takim będzie Minister Sprawiedliwości. Według podobnych zasad można ustalić organy sprawujące nadzór i kontrolę nad załatwianiem skarg w sądach wojskowych i administracyjnych. Chwilę uwagi trzeba też poświęcić ostatniemu punktowi art. 258 § 1 k.p.a. Otóż z art. 229 k.p.a. wynika, że może tu chodzić o radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa. Mimo iż mamy tu do czynienia z organami przedstawicielskimi — stanowiącymi i kontrolnymi gminy, powiatu i województwa, powołanie wojewody i Prezesa Rady Ministrów, co do zasady, jest właściwe. Niepokoi jedynie wskazanie na wymienione organy jednocześnie, bez rozdzielenia ich właściwości. Może się to wydawać mało ważne, gdy weźmie się pod uwagę rodzaj podporządkowania, jaki zachodzi między Prezesem RM a wojewodą, jednak dla wyraźnego określenia odpowiedzialności za wykonanie określonych ustawą zadań (obowiązków) byłoby wskazane wyraźnie określić zakres działania Prezesa RM oraz wojewodów. Na przykład w ten sposób, aby do Prezesa RM należał nadzór i kontrola nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków przez sejmik województwa, a do wojewodów — nadzór i kontrola nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków przez radę powiatu i radę gminy. Do wojewody należałby także nadzór i kontrola nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków przez organy zarządzające i wykonawcze tych rad i sejmiku województwa. Organy te bowiem winny być właściwe w sprawach skarg na działalność wymienionych w omawianym punkcie samorządowych jednostek organizacyjnych. Ich właściwość zależy jednakże od przepisów szczególnych. Kontrolę i nadzór bieżący nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków przez organy organizacji społecznych sprawują statutowe organy nadzorcze tych organizacji oraz organy wyższego stopnia, w organach naczelnych zaś tych organizacji — organ administracji rządowej sprawujący nadzór nad działalnością danej organizacji (art. 258 § 2 k.p.a.). 108 ///. Inne postępowania uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego Organy powołane do bieżącego nadzoru i kontroli są zobowiązane nadto do dokonywania okresowych ocen przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez organy i jednostki organizacyjne poddane ich nadzorowi. Wojewodowie, oprócz takich ocen, mają jeszcze obowiązek dokonywania okresowych ocen sposobu przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez wszystkie organy administracji rządowej i samorządowej, innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych działających na ich terenie. Wszystkie organy powołane do kontroli i ocen obowiązane są podejmować środki zmierzające do usunięcia przyczyn skarg oraz do pełnego wykorzystania wniosków w celu polepszenia działalności poszczególnych organów i innych rządowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych (art. 259 k.p.a.). Literatura podstawowa Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004. Banaszak B., Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997. Klat-Wertelecka L., Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001. Lang J., Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń, „Organizacja. Metody. Technika" 1988, nr 1, s. 28-30. Lang J., Kilka refleksji na temat najnowszej historii regulacji prawa petycji, wniosków i skarg, „Studia Iuridica" 2003, XLII, s. 113-118. Rozdział IV POSTĘPOWANIE W SPRAWACH PODATKOWYCH § 1. Uwagi wstępne W rozdziale II wprowadziliśmy istotne rozróżnienie na postępowanie ogólne (jurysdykcyjne), prowadzone w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną oraz postępowania szczególne (specjalne, autonomiczne), także prowadzone w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną, odrębnie jednak uregulowane. Odrębności te mają zazwyczaj ważne uzasadnienie — bądź w treści i charakterze spraw, bądź w sprawach przypisanych do szczególnych organów lub jednostek organizacyjnych (np. polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych), bądź z innych powodów. Z punktu widzenia miejsca w systemie prawa zauważamy postępowanie szczególne samoistne oraz niesamoistne. Postępowanie samoistne (autonomiczne) to takie, które jest całkowicie inne niż postępowanie unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego (bardzo rzadko występuje w prawie polskim). Postępowanie niesamoistne jest natomiast w przeważającej mierze uregulowane w innym akcie normatywnym, ale w określonym zakresie stosuje się do niego regulacje postępowania ogólnego administracyjnego bądź innego postępowania szczególnego. Należy tu przypomnieć także o fundamentalnym i uniwersalnym podziale każdego postępowania administracyjnego na dwa typy procedur: postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Jak wcześniej wskazaliśmy, rozróżnienie to zakłada swoiste odniesienie przedmiotu postępowania do kategorii „sprawy administracyjnej", przez którą rozumiemy objęty kompetencją organu rozstrzygającego interes prawny podmiotu. Otóż postępowanie zwyczajne dotyczy z zasady rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty (bezpośrednie rozstrzygnięcie o interesie prawnym osoby), natomiast nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnej odnoszą się do samego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (jest więc pośrednim rozstrzygnięciem o interesie prawnym osoby). Pojęcie „kompetencja organu rozstrzy- 110 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych gającego" na gruncie norm proceduralnych oznacza ustawowo określony zakres podmiotowy i przedmiotowy rozstrzygnięć o interesie prawnym podmiotów w sprawach danego rodzaju. Opis i zrozumienie specyfiki poszczególnych postępowań administracyjnych są niemożliwe bez uwzględnienia i analizy dwóch doniosłych w prawie postępowania administracyjnego kategorii — interesu prawnego podmiotu oraz podstaw aksjologicznych danej procedury. Interes prawny podmiotu jest racją i celem postępowania administracyjnego, a jego sprzęgnięcie z kategorią interesu faktycznego dopełnia sytuację prawną strony. Przez interes prawny podmiotu będziemy tu rozumieć ustawowe przypisanie do wyróżnionego normatywnie podmiotu powinności i skutków prawnych, które wynikają z ustawowo określonego stanu faktycznego, natomiast interes faktyczny podmiotu to po prostu przypisanie do indywidualnego podmiotu powinności i skutków, które wynikają z konkretnego stanu faktycznego. Każda procedura administracyjna ma swoje silne zakorzenienie w systemie wartości danej regulacji prawnej. Wartości są integralnym i najważniejszym elementem systemu prawa, często niedostrzegalnym przez stosujących prawo. Wartości występujące w postępowaniu dzielą się na dwie nierówne grupy: autonomiczne wartości procedury administracyjnej o charakterze „prakseologicznym" — szybkość postępowania i prawidłowość rozstrzygnięcia oraz skonkretyzowane w ustawach działowych prawa administracyjnego wartości „merytoryczne", tworzące bardzo rozbudowany i wewnętrznie zróżnicowany zbiór1. Wartości merytoryczne odgrywają zasadniczą rolę w aksjologicznym systemie postępowania administracyjnego i ich wzajemne przenikanie z wartościami prakseologicznymi (szybkość postępowania i prawidłowość rozstrzygnięcia) jest oprócz przenikania się regulacji materialnoprawnych i procesowych doniosłą cechą jedności prawa. Oczywiście jedność prawa nie tylko nie wyklucza, ale wręcz zakłada zróżnicowanie regulacji prawnych, w tym prawno-procesowych. Zauważmy bowiem, iż rzeczywistą, merytoryczną przyczyną prawnego różnicowania procedur administracyjnych jest relacja ustawowo określonego przecież interesu prawnego podmiotu do wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne. Nietrudno np. zrozumieć związek interesu prawnego osoby ubiegającej się o mianowanie w służbie cywilnej z mającymi swoją aksjologiczną podstawę w takich wartościach jak sprawność i apolityczność aparatu państwowego specyficznymi regulacjami proceduralnymi w sprawach mianowania. Podobnie rzecz się ma z aksjologiczną podstawą konfrontacji interesu podatnika i interesu podmiotu administrującego, która w efekcie wpływa na treść szczegółowych rozwiązań procesowych, podatkowych, a także ze wszystkimi pozostałymi procedurami administracyjnymi odrębnymi i szczególnymi. 1 Szerzej na temat zbioru wartości w prawie: Z. Cieślak [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002, s. 57-60. § 1. Uwagi wstępne 111 Zróżnicowanie procedur administracyjnych z punktu widzenia legislacyjnego zawsze jest odniesione do rozwiązań kodeksu postępowania administracyjnego i przyjmuje jedną z następujących postaci: — w regulacjach materialnoprawnych znajdują się uszczegółowienia procedury (np. przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego) bądź regulacje swoiste (np. konstrukcja koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych), — kodeks postępowania administracyjnego zawiera deklarację stosowania przepisów kodeksu w danego rodzaju sprawach oraz odsyła do przepisów odrębnych (np. w sprawach z ubezpieczenia społecznego), — ustawodawca wprowadza dla danego rodzaju spraw odrębną ustawę procesową, która jednak w wyznaczonym zakresie wiąże się z kodeksem postępowania administracyjnego (np. Ordynacja podatkowa), — kwestie procesowe regulowane są przez całkowicie odrębne ustawy, bez legislacyjnych związków z kodeksem postępowania administracyjnego (np. procedura mianowania w ustawie o służbie cywilnej), — przepisy prawa materialnego nie zawierają regulacji procesowych, kodeks postępowania administracyjnego ma w pełni i bez wyjątku zastosowanie do postępowania w sprawach regulowanych w danej ustawie. Wartości w prawie są nie tylko fundamentem i treścią stanowionego prawa, ale spełniają też doniosłe funkcje w procesach stosowania prawa procesowego. W przepisach prawa procesowego pojawiają się bowiem znamienne pojęcia niedookreślone typu — interes społeczny, interes publiczny, ważny interes strony, słuszny interes strony itp. Możemy na potrzeby niniejszych rozważań przyjąć, iż interes społeczny to dopuszczona ustawowo kategoria ocenna, rozszerzająca aksjologiczne podstawy rozstrzygnięcia, która prowadzi bezpośrednio do realizacji zasady ważenia interesów obywateli, wspólnot i państwa2 oraz uchyla w pewnych sytuacjach zasadę trwałości aktu administracyjnego. Kategoria interesu strony z kolei oznacza dopuszczoną ustawowo, związaną z konkretnym stanem faktycznym i przyjętą przez organ rozstrzygający oceną interesu faktycznego lub/i interesu prawnego podmiotu, która prowadzi bezpośrednio do realizacji zasady ważenia interesów obywateli, wspólnot i państwa oraz uchyla w pewnych sytuacjach zasadę trwałości aktu administracyjnego. Cechą istotną pojęć niedookreślonych tego typu jest to, że te kategorie ocenne są w pewnym sensie „autonomiczne" w stosunku do szczegółowych regulacji prawnych. Stoją niejako obok przepisów prawnych, właśnie poprzez interpretację przepisów i ocenę stanów faktycznych z perspektywy treści zakorzenionych w danej ustawie wartości. Kategorie te nie są i nie mogą być abstrakcyjne, są bowiem osadzone w ramach treści 2 Szerzej na ten temat ibidem, s. 64—71. 112 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych wartości chronionych lub realizowanych w ustawach oraz w konkretnych stanach faktycznych. Rozwinięcie prakseologicznej zasady ważenia interesów obywateli, wspólnot i państwa dokonuje się w warunkach zachowania konstytucyjnych i kodeksowych wymogów ochrony podstawowych praw jednostki i praworządnego działania organów administracji publicznej. Aktualnie postępowanie w sprawach podatkowych regulują: ustawa z 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz.U z 1997 r. nr 137, poz. 926 z późn. zm.), ustawy materialnego prawa podatkowego oraz liczne akty wykonawcze. Zasadnicze znaczenie dla systemu postępowania podatkowego ma Ordynacja podatkowa, ustawa o charakterze ramowym, będąca aktem normatywnym kompleksowo łączącym regulację materialnoprawną i procesową. Z punktu widzenia systematyki aktu normatywnego postępowanie podatkowe jako przedmiot regulacji znalazło się w wyodrębnionym dziale IV, obejmującym 151 artykułów, pogrupowanych w 23 rozdziałach. Daje to wrażenie zwartej, pełnej i wyczerpującej regulacji prawnej procedury podatkowej, w rzeczywistości jednak ze względu na jednolitość regulacji Ordynacji podatkowej oraz omówiony wcześniej związek danego typu interesu prawnego z wartościami dział IV pozostaje nadal istotnym wprawdzie, ale tylko jednym z elementów postępowania podatkowego. Regulację działu IV Ordynacji możemy nazwać postępowaniem podatkowym sensu stricto. Jest to typowe postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, kończące się z reguły rozstrzygnięciem o interesie prawnym podmiotu, który jest bezpośrednio odniesiony do wartości ustaw podatkowych. Ta grupa wartości obejmuje objęte wolą ustawodawcy i wyrażone w treści ustaw wszystkie cele, zadania, dobra i stany społecznie pożądane, których realizacja jest finansowana ze środków publicznych. Ustawodawca wyróżnia tu najistotniejszy interes prawny podatnika, który jest właśnie bezpośrednio odniesiony do tych wartości. Interesy prawne pozostałych podmiotów są normatywnie związane z interesem prawnym podatnika i w jakimś stopniu pośrednio odnoszą się do wartości ustawowych. Dla przykładu ustawowo określony interes prawny płatnika polega na prawidłowym obliczeniu i pobraniu od podatnika podatku i wpłaceniu go we właściwym terminie organowi podatkowemu, za wynagrodzeniem, a dopiero odpowiedzialność za niewłaściwe wywiązanie się z obowiązków jest bezpośrednio odniesiona do ustawowych wartości. Ponadto w obrębie procedury podatkowej znajdują się także inne postępowania, o różnym charakterze, niejurysdykcyjne, o zróżnicowanych celach i funkcjach, ze specyficznymi powinnościami ich uczestników. Dlatego też możemy śmiało wprowadzić pojęcie postępowania podatkowego sensu largo. Na postępowanie podatkowe sensu largo składają się następujące procedury: — postępowanie w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych i opłat, — postępowanie w sprawach odpowiedzialności płatnika i inkasenta, § 2. Charakterystyka postępowań podatkowych 113 — postępowanie w sprawach odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, — postępowanie w sprawach zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych, — postępowanie w sprawach informacji podatkowych, ..:¦*'' — podejmowanie czynności sprawdzających, — prowadzenie kontroli podatkowej, — postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej, ¦¦¦'*' — postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Jak zatem widać, ustawowe określenie różnych interesów prawnych podmiotów (powinności i skutków prawnych) i ich odniesienie do wyróżnionych ustawowo wartości jest prawną racją regulacji postępowań podatkowych. To właśnie w takiej merytoryczno-aksjologicznej perspektywie należy widzieć ujemną przesłankę wyłączającą moc normowania Ordynacji, o której mowa w art. 2 § 4: „Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach". Perspektywa mery tory czno-aksjologiczna pozostawia także poza polem zainteresowania rozwiązania innych regulacji prawnych, pod pewnymi względami pozornie podobnych do postępowania podatkowego, niemniej jednak istotnie odmiennych. W postępowaniu celnym powinności zobowiązanego związano z zasadniczo różnym stanem faktycznym, co wpływa na swoistość rozwiązań procesowych. Fakt stosowania w sprawach nieuregulowanych Ordynacji podatkowej nie znosi tej swoistości. W postępowaniu kontrolnym skarbowym (mieszczącym się w systemie szeroko rozumianej kontroli państwowej) zarówno status kontrolowanego, jak i cel kontroli skarbowej (mimo możliwości wydania w wyniku czynności kontrolnych decyzji podatkowej) są także zasadniczo odmienne. Powtórzmy — odmienność ta wynika z odmiennego uregulowania interesu prawnego podmiotu, jak i z odniesienia do innego ustawowo wyznaczonego systemu wartości. § 2. Charakterystyka postępowań podatkowych 1. Postępowanie w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych Postępowanie jurysdykcyjne. Materialnoprawną legitymacją wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia jest interes prawny podatnika (podmiotu podlegającego na mocy ustawy obowiązkowi podatkowemu), rozstrzygany w trybie złożenia deklaracji przez podatnika bądź decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (wyjątkowo decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego). Chodzi tu o rozstrzygnięcia poddane kontroli w toku postępowania instancyjnego i w trybach nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, deklaracje kontrolowane poprzez czynności sprawdzające, z możliwością określania decyzją wysokości zobowiązania podatkowego w razie niewłaściwego postępowania podatnika. Celem postępo- 114 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych wania jest realizacja obowiązku podatkowego — funkcją bezpośrednie odniesienie interesu podatnika do wartości realizowanych w ustawie. 2. Postępowanie w sprawach odpowiedzialności płatnika i inkasenta Postępowanie jurysdykcyjne. Materialnoprawną legitymacją wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia jest odpowiedzialność prawna płatnika i inkasenta za wykonanie ustawowych obowiązków (płatnik — obliczenie i pobranie od podatnika podatku oraz wpłacenie go we właściwym terminie organowi podatkowemu, inkasent — pobranie od podatnika podatku i wpłacenie go we właściwym terminie organowi podatkowemu). Forma rozstrzygnięcia — decyzja administracyjna, kontrolowana instancyjnie i weryfikowana w trybach nadzwyczajnych. Cel postępowania — nieuszczuplanie wpływów podatkowych i poprawa systemu ściągalności podatków, funkcje kompensowania nieodprowadzonych dochodów państwa i zadośćuczynienia za niewywiązanie się z obowiązków. 3. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności [' ' osób trzecich Postępowanie jurysdykcyjne. Materialonoprawną legitymacją wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia jest interes prawny osób trzecich, polegający na solidarnej z podatnikiem odpowiedzialności za zaległości podatkowe wskazanych w ustawie osób, związanych określonym ustawowo węzłem prawnym (wyjątkowo faktycznym art. 113 o.p.) z podatnikiem. Forma rozstrzygnięcia — decyzja administracyjna, kontrolowana instancyjnie i weryfikowana w trybie nadzwyczajnym. Cel — nieuszczuplenie wpływów podatkowych oraz ustawowa zgoda na reparty-cję obciążeń podatkowych wobec osób, które korzystały lub mogły korzystać w pewnym zakresie z wartości wypracowanych przez podatnika. Funkcje — bezpośrednie odniesienie interesów prawnych osób trzecich do wartości realizowanych w ustawie oraz sprawiedliwe rozłożenie obciążeń podatkowych. 4. Postępowanie w sprawach zabezpieczania wykonania zobowiązań podatkowych Postępowanie jurysdykcyjne. Materialnoprawną przesłanką wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia jest ochrona interesów podmiotów administrujących, reprezentowanych przez organy podatkowe, poprzez zabezpieczenie zobowiązań podatkowych na majątku podatnika. Wyjątkowość tej procedury polega na tym, iż organ podatkowy wydaje decyzję administracyjną przed terminem płatności zobowiązania podatkowego, a nawet przed wydaniem decyzji podatkowej oraz że samo zabezpieczenie (nie decyzja administracyjna) następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Forma rozstrzygnięcia — decyzja admini- § 2. Charakterystyka postępowań podatkowych 115 stracyjna, która w ściśle określonych w ustawie sytuacjach (art. 33a i 33b o.p.) szybko wygasa. Tryb wygaśnięcia decyzji modyfikuje w pewnym sensie tryb kontroli instancyjnej i w postępowaniach nadzwyczajnych decyzji. Cel postępowania — ochrona interesów podmiotów administrujących. Funkcja — pośrednie odniesienie interesu prawnego podatnika do wartości realizowanych w ustawie. 5. Postępowanie w sprawach informacji podatkowych Postępowanie niejurysdykcyjne zbliżone jest swoją istotą i charakterem do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, przy czym tu „uprawnionym" (podmiotem, na rzecz którego wykonuje się obowiązki w sprawach informacji podatkowych) jest organ podatkowy, a nie zainteresowany. Wskazane w ustawie podmioty są obowiązane do prowadzenia czynności materialno-technicznych, polegających na sporządzaniu i przekazaniu informacji obligatoryjnie bądź na żądanie organu podatkowego. Są to więc typowe dla zaświadczeń oświadczenia wiedzy o stanach faktycznych i stanach prawnych znanych obowiązanym w związku z prowadzoną działalnością. Cel postępowania — wspomaganie procesów wykonania przez podatników zobowiązań podatkowych. Funkcja — usprawnienie działania administracji podatkowej poprzez stałe zasilanie informacjami. 6. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń Postępowanie o charakterze konkludentnym, częściowo jurysdykcyjnym (art. 306c, a także odpowiednie stosowanie m.in. rozdziały 14 i 16 działu IV Ordynacji), choć dotyczy stwierdzenia faktu lub stanu prawnego. Materialnoprawną przesłanką jest interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna nie korzysta z cechy trwałości aktu administracyjnego (§ 3 art. 306a: „Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania".). Postanowienia wydane w sprawach zaświadczeń podlegają kontroli instancyjnej oraz są weryfikowane w trybach nadzwyczajnych. Cel postępowania — zadośćuczynienie wymogom wynikającym z przepisów prawa oraz ochrona interesu prawnego osoby ubiegającej się. Funkcja — pełniejsze dokumentowanie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. 7. Postępowanie w sprawach podjęcia czynności sprawdzających Swoiste dla postępowania podatkowego niejurysdykcyjne postępowanie kontrolne związane jest z realizacją obowiązków wynikających z prawa podatkowego, realizowanych w trybie złożenia deklaracji podatkowych. Postępowanie wszczynane z urzędu, z którym związany jest interes prawny podatnika. Postępowanie może doprowadzić do korekty deklaracji lub do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Cel — jasne i jednoznaczne wyznaczenie zobowiążą- 116 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych nia podatkowego. Funkcja — doprowadzenie do pełnego skonkretyzowania obowiązku podatkowego i przez to do ochrony interesów podmiotów administrujących. 8. Postępowanie w sprawach kontroli skarbowej Identyczne jest co do istoty, celu, funkcji i trybu wszczęcia z urzędu, jak postępowanie wyżej omówione, z szerszym jednak zakresem odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji (art. 292). Postępowanie podejmowane jest w celu sprawdzenia, czy kontrolowani (podatnicy, płatnicy, inkasenci oraz następcy prawni) wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. 9. Postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej Szczególne postępowanie administracyjne systemowo związane jest z poszczególnymi procedurami, określone przez ustawodawcę jako ściśle urzędowe. W Ordynacji uregulowano zakres ochrony indywidualnych danych, obowiązki organów i pracowników, zasady i tryb udostępniania danych, organy właściwe do dostępu do danych oraz przepisy karne (art. 306 o.p.). Materialnoprawną przesłanką jest ochrona interesu prawnego osoby oraz realizacja zasady pogłębiania zaufania do organów podatkowych. § 3. Przedmiot postępowania podatkowego Dla opisu i analizy zagadnienia przedmiotu postępowania podatkowego pożyteczne będzie ponowne przytoczenie rozumienia pojęcia interesu prawnego podmiotu — jest to „ustawowe przypisanie do wyróżnionego normatywnie podmiotu powinności i skutków prawnych, które wynikają z ustawowo określonego stanu faktycznego". Pojęcie interesu prawnego podmiotu jest kluczowe dla wyznaczenia przedmiotu postępowania podatkowego. W istocie bowiem postępowanie to zmierza do rozstrzygnięcia o interesie prawnym podmiotu bądź zaangażowaniu tego interesu w prowadzonej procedurze. Rozstrzygnięcie o interesie prawnym podmiotu oznacza sytuację, w której organ podatkowy jednostronnie i władczo wyznacza treść powinności adresata i wyprowadza z danego stanu faktycznego skutki prawne w wydawanym przez siebie akcie administracyjnym, który to akt administracyjny trwale kształtuje stan prawny podmiotu. W postępowaniu administracyjnym podatkowym rozstrzygnięcie o interesie prawnym podmiotu i trwałe ukształtowanie stanu prawnego może także nastąpić w wyniku podjęcia czynności prawnej równoważnej aktowi administracyjnemu (złożenie deklaracji podatkowej). Zaangażowanie interesu prawnego podmiotu w postępowaniu oznacza sytuację, gdy pojawią się powinności i obowiązki podmiotu w trakcie procedury, które same przez się nie kształtują bezpośrednio trwale jakiegoś stanu prawnego (są to postępowania podatkowe typu kontrolnego, a także postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń). § 3. Przedmiot postępowania podatkowego 117 Przedmiot postępowania w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych w sposób ogólny wyznaczają ustawowe definicje obowiązku (art. 4) i zobowiązania podatkowego (art. 5): „Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach". Ta nieskonkretyzowana powinność przyjmuje postaci konkretnego zobowiązania podatkowego do zapłacenia na rzecz podmiotu administrującego (Skarb Państwa, województwa, powiatu, gminy) podatku w wysokości, w terminie oraz miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Podstawowym skutkiem prawidłowego zapłacenia podatku jest zwolnienie się podmiotu z obowiązku podatkowego. Przepisy prawa podatkowego przewidują możliwość modyfikacji skutku (np. rozłożenie na raty podatku) lub zwolnienie z obowiązku podatkowego podmiotu w inny sposób niż zapłacenie podatku, o co podatnik może wystąpić. Zakres stosowania ustawy (art. 2 o.p.) obejmuje także wyjątkowo inne rodzaje należności budżetów podmiotów administrujących, które stanowią modyfikację opisanego wyżej przedmiotu postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 30 § 4 o.p. przedmiotem postępowania w sprawie odpowiedzialności płatnika i inkasenta jest określenie wysokości należności z tytułu niepobra-nego lub pobranego, a niewypłaconego podatku. Przedmiotem postępowania w sprawach odpowiedzialności osób trzecich jest solidarna odpowiedzialność za zaległości podatkowe podatnika oraz co do zasady (o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej) również za: 1) podatki niepobrane oraz pobrane, a nie wpłacone przez płatników lub inkasentów, 2) odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych, 3) niezwrócone w terminie zaliczki naliczonego podatku od towarów i usług oraz za oprocentowanie tych zaliczek, 4) koszty postępowania egzekucyjnego (art. 107 o.p.). W myśl art. 33 § 1 o.p. ustawowo wyznaczonym stanem faktycznym, z którym związano obowiązek zabezpieczenia na majątku podatnika (także podatnika, inkasenta i innych osób — art. 33b), jest sytuacja, w której zachodzi uzasadniona obawa, że zobowiązanie podatkowe nie będzie wykonane, w szczególności gdy podatnik nie uiszcza wymaganych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym i dokonuje czynności, których skutkiem jest utrata prawa własności do majątku. Przedmiotem postępowania w sprawach informacji podatkowych są obowiązki, zadania i odpowiedzialność wskazanych podmiotów (tak osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, osób fizycznych, banków, jak i organów administracji, ZUS, sądów, komorników oraz notariuszy) w zakresie sporządzania i przekazywania informacji. Podstawowym elementem przedmiotu postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest obowiązek wydania (w zgodzie z przesłankami określonymi w dzia- 118 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych le VIIIa Ordynacji) przez organ podatkowy dokumentu potwierdzającego stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania, zwanego zaświadczeniem. Przedmiotem postępowania w sprawach czynności sprawdzających jest układ wzajemnych powinności składającego deklarację i organu podatkowego w postępowaniu zmierzającym do ustalenia zgodności deklaracji ze stanem rzeczywistym (zobowiązaniem podatkowym). Przedmiotem postępowania w sprawach kontroli skarbowej jest także układ wzajemnych powinności kontrolowanego i organu podatkowego w postępowaniu zmierzającym do ustalenia zgodności stanu rzeczywistego z obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa podatkowego. Przedmiotem postępowania w sprawach tajemnicy skarbowej są obowiązki organów podatkowych i organów administracji oraz pracowników w zachowaniu tajemnicy skarbowej w odniesieniu do indywidualnych danych dotyczących osób zobowiązanych. § 4. Podmioty postępowania podatkowego 1. Organy podatkowe Na system organizacyjno-kompetencyjny administracji skarbowej w Polsce składają się liczne i zróżnicowane regulacje prawne. Te zróżnicowane pod względem konstrukcji i treści unormowania kształtują takie elementy przedmiotu regulacji, jak status prawnoustrojowy organów, organizacyjne i pozaorganizacyjne więzi prawne, właściwość miejscową, rzeczową i funkcjonalną organów, kryteria wyznaczania właściwości miejscowej, rozstrzyganie sporów o właściwość, kompetencje organów. Zasadniczym uregulowaniem w Ordynacji podatkowej jest dział II, w którym wyznaczono organy podatkowe i zasygnalizowano ich właściwość, natomiast całość regulacji dopełniają przepisy ustrojowe i materialnoprawne. Przepisy ustrojowe określają status prawny organów (organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego oraz państwowe organy podatkowe, reprezentujące podmiot administrujący, jakim jest państwo) oraz podział terytorialny kraju: zasadniczy i specjalny. Właściwość rzeczową i kompetencje z zasady regulują ustawy prawa materialnego, właściwość funkcjonalną i rozstrzyganie sporów o właściwość — przepisy podatkowe zawarte w Ordynacji. W myśl art. 13 o.p. organami podatkowymi są: a) naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa — jako organ pierwszej instancji; b) dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej jako: — organ odwoławczy odpowiednio od naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzędu celnego, > 4. Podmioty postępowania podatkowego 119 — organ pierwszej instancji, na podstawie odrębnych przepisów, — organ odwoławczy od decyzji wydanej przez siebie w pierwszej instancji; c) samorządowe kolegium odwoławcze — jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa, d) minister właściwy do spraw finansów publicznych — jako organ pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia wygaśnięcia, gdy decyzję podejmuje z urzędu, oraz jako organ odwoławczy od tych decyzji. Ustawodawca identyfikuje organy podatkowe poprzez odniesienie do struktury postępowania podatkowego jurysdykcyjnego, przy czym struktura ta jest wyraźnie w stosunku do postępowania ogólnego spłaszczona. W postępowaniu ogólnym administracyjnym odwołanie rozpatruje zawsze organ wyższego stopnia lub wyjątkowo inny organ ustawowo wskazany. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ umieszczony na szczycie struktury organizacyjno-proceso-wej (minister, samorządowe kolegium odwoławcze) odwołanie nie przysługuje. Strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu podatkowym nie występuje instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca kosztem odrzucenia podstawowej cechy odwołania, tj. dewolutywności, przypisał ją do właściwości funkcjonalnej dyrektora izby skarbowej i dyrektora izby celnej oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Charakterystyczne jest również to, iż w strukturze procesu podatkowego minister nie rozstrzyga spraw podatkowych co do istoty; przed nim toczą się jedynie postępowania w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji podatkowych. Takie uformowanie właściwości funkcjonalnej ministra koresponduje z charakterem jego zadań, określonych w art. 14 o.p. jako sprawowanie ogólnego nadzoru w sprawach podatkowych. Jednym z najważniejszych instrumentów prawnych, służących realizacji tego zadania, jest możliwość zapewnienia jednolitego stosowania prawa podatkowego przez organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej poprzez dokonywanie przez ministra wiążących organy podatkowe interpretacji prawa podatkowego. „Niezastosowanie przez organ podatkowy wykładni prawa, dokonanej przez Ministerstwo Finansów, podanej do publicznej wiadomości [...] zawierającej uściślenie w postaci kierunków działań organów podatkowych w sprawach znajdujących się na różnych etapach, oznacza rażące naruszenie przez organ podatkowy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do prawa"3. Ponadto minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem podatników może: 3 Wyrok NSA z 12 marca 2003 r., sygn.a. SA/Bd 658/2003. Podaję za: D. Jankowiak, Ordynacja podatkowa w orzecznictwie SN i NSA, Wrocław 2004. 120 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych — zaniechać w całości lub w części poboru podatków, określając rodzaj podatku, okres, w którym następuje zaniechanie, i grupy podatników, których dotyczy zaniechanie, — zwolnić niektóre grupy płatników z obowiązku pobierania podatków lub zaliczek na podatki oraz określić termin wpłacenia podatku i wynikające z tego zwolnienia obowiązki informacyjne podatników (art. 22). Podobnym do interpretacji ministra instrumentem prawnym w sprawach indywidualnych jest obowiązek udzielenia pisemnej informacji przez organ podatkowy pierwszej instancji na zapytanie podatnika o zakres stosowania przepisów prawa podatkowego w ich indywidualnych sprawach, w których nie toczy się postępowanie podatkowe lub kontrola podatkowa albo postępowanie przed sądem administracyjnym. Informacja ta zawiera ocenę prawną zajętego przez pytającego w zapytaniu stanowiska w sprawie. Jest ona publikowana w Internecie i poddana swoistemu nadzorowi dyrektora izby skarbowej oraz dyrektora izby celnej. Naczelnik urzędu skarbowego obowiązany jest przekazać dyrektorowi izby skarbowej informację wraz z zapytaniem pytającego do wiadomości dyrektora oraz w celu sprawdzenia jej prawidłowości, a dyrektor izby skarbowej jest obowiązany do zmiany informacji, jeśli stwierdzi, że jest ona nieprawidłowa. Zwróćmy uwagę na charakter tej procedury i istotę prawną informacji. Jest to postępowanie nadzorcze, a informacja nie jest decyzją administracyjną, tzn. wniesienie odwołania od informacji jest niedopuszczalne4. Określenie właściwości rzeczowej organów podatkowych jest identyczne jak w postępowaniu ogólnym i równie ogólnikowe. Powtórzmy — właściwość rzeczową określają przepisy prawa materialnego. W odniesieniu do właściwości miejscowej organów podatkowych Ordynacja podatkowa zawiera istotne upoważnienie ustawowe dla ministra. Może on bowiem w drodze rozporządzenia określić właściwość miejscową organów podatkowych w sposób odmienny od przyjętego w art. 17 wzorca5, w którym ustanawia się miejsce zamieszkania lub adres siedziby strony postępowania podatkowego jako kryterium wyznaczenia właściwości organów podatkowych. Ponadto w Ordynacji przesądzono, iż właściwym miejscowo organem podatkowym w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej jest organ właściwy dla podatnika, płatnika lub inkasenta. Konstrukcję właściwości miejscowej dopełniają trzy istotne regulacje, których konstrukcja wzorowana jest na przepisach przejściowych w ustawach. Zasadą jest, iż organy właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe w sprawie, choćby w trakcie postępowania nastąpiło zdarzenie powodujące 4 Wyrok NSA z 12 listopada 2002 r., sygn.a. III SA 3665/00. Podaję za: D. Jankowiak, op.cit. s. 57. 5 Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z 24 grudnia 2002 r. w sprawie właściwości organów podatkowych — Dz.U. nr 240, poz. 2069 z późn. zm. § 4. Podmioty postępowania podatkowego 121 zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego. Organem właściwym za rozliczenie podatku w danym okresie rozliczeniowym pozostaje ten organ, który był właściwy w pierwszym dniu roku podatkowego lub okresu rozliczeniowego. Odmiennie wygląda rozkład właściwości w trzeciej sytuacji. Otóż jeżeli po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego nastąpi zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego, organem właściwym miejscowo w sprawach dotyczących poprzednich lat podatkowych lub innych okresów rozliczeniowych jest organ właściwy po zaistnieniu tych zdarzeń. 2. Strony postępowania Koncepcja strony w postępowaniu podatkowym przeszła w ostatnim czasie znamienną ewolucję. Przed wejściem w życie ustawy — Ordynacja podatkowa obowiązywał w tej mierze art. 28 k.p.a., którego sformułowanie, jak już wcześniej pisaliśmy, prowokowało przedstawicieli doktryny i judykatury do różnych ujęć, a praktykom przysparzało wiele trudności w procesach stosowania prawa. Ta różnorodność ujęć zawierała się w przedziale wyznaczonym koncepcją obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony i subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. W wersji pierwotnej redakcji art. 133 o.p. znalazło się bardzo dziwne sformułowanie, które w zamyśle twórców Ordynacji podatkowej przesądzało jednocześnie o subiektywnej wersji legitymacji strony — „stroną w postępowaniu podatkowym jest każdy, kto żąda czynności organu podatkowego, do kogo czynność organu podatkowego się odnosi lub czyjego interesu działanie organu podatkowego chociażby pośrednio dotyczy". Rezygnacja w tekście art. 133 z kategorii interesu prawnego i wprowadzenie przysłówka „pośrednio" spowodowało niemałe zamieszanie w doktrynie i było, w mojej ocenie, błędem koncepcyjnym i legislacyjnym, szybko zresztą dostrzeżonym. J. Zinunermann wskazał na dziwaczne, prawne konsekwencje takiego ukształtowania strony — „odgrzanie" niegdysiejszej koncepcji „osoby interesowanej", a więc podmiotu postępowania legitymującego się zwykłym interesem faktycznym, zrywało związek między legitymacją procesową a prawem materialnym i bez żadnego uzasadnienia materialnego rozszerzało krąg osób zaangażowanych w sprawie. Co więcej, takie rozumienie pojęcia strony prowadziło do absurdalnych wyników interpretacji, jak np. jawność postępowania podatkowego dla wszystkich podmiotów, których postępowanie pośrednio dotyczy, i prawo tych podmiotów do wniesienia odwołania6. Nowela ustawy — Ordynacja podatkowa z 12 września 2002 r.7 wprowadziła całkowicie odmienną koncepcję strony — także w stosunku do rozumienia legitymacji procesowej strony w kodeksie postępowania administracyjnego (jak się wydaje, obecnie przeważa w doktrynie prawa administracyjnego koncepcja subiek- 6 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 53. 7 Dz.U. nr 169, poz. 1387. 122 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych tywnej wersji legitymacji strony). Treść art. 133, art. 165a oraz stanowisko sądu administracyjnego jednoznacznie określają obiektywną wersję legitymacji procesowej strony. Zgodnie z art. 133 § 1 stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub następca prawny, a także osoby trzecie, o których mowa w art. 110-117, które z uwagi na swój interes prawny żądają czynności organu podatkowego, do którego czynności organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. W art. 165a natomiast ustawodawca stwierdza stanowczo, iż: „Gdy żądnie, o którym mowa w art. 165 [tryb wszczęcia postępowania — Z.C.], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W art. 133 kluczowym pojęciem statuującym podmiot jako stronę jest interes prawny (rozumienie tego pojęcia przedstawiliśmy wyżej), a w art. 165a ustawodawca nakazuje przed wszczęciem postępowania znalezienie regulacji materialnoprawnej, odnoszącej się do żądania, i po drugie, jeśli organ takiej regulacji nie znajdzie, nie może wszcząć postępowania podatkowego (wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia). Z takim pojmowaniem legitymacji procesowej strony współbrzmi wyrok NSA (sygn. akt III SA 502/01), którego teza jest jasna: „Jednostka, której interes prawny nie wynika z przepisu materialnego prawa podatkowego, nie ma statusu strony"8. Stroną postępowania podatkowego jurysdykcyjnego są więc: — podatnik lub jego następca prawny, — płatnik, inkasent lub następcy prawni, — osoby trzecie odpowiadające za zobowiązania podatnika, — inna osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, jeżeli przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z prawa podatkowego. W warunkach art. 92 § 3, gdy małżonkowie są wspólnie opodatkowani na podstawie odrębnych przepisów, jedną stroną postępowania są małżonkowie i każdy z nich jest uprawniony do działania w imieniu obojga. Zagadnienie następców prawnych i podmiotów przekształconych całościowo reguluje rozdział XIV działu II Ordynacji, w którym określono sytuacje, warunki i przesłanki wstępowania w przewidziane w przepisach prawa podatkowego obowiązki osób lub spółek (np. osoba prawna powstała w wyniku łączenia się osób prawnych, osobowych spółek handlowych, osoba prawna powstała w wyniku przekształcenia innej osoby prawnej, spadkobiercy podatnika). i i i „Monitor Podatkowy" 2002, nr 12, poz. 40. Podaję za: D. Jankowiak, op.cit., ;. 376. § 4. Podmioty postępowania podatkowego 123 Przypomnijmy, iż: „Płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wypłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu" (art. 9 o.p.). „Inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobierania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu" (art. 9 o.p.). W rozdziale XV działu III Ordynacji wskazano osoby odpowiadające za zobowiązania podatnika. Są to: — rozwiedziony małżonek za zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w czasie trwania wspólności majątkowej (art. 110 o.p.), — członek rodziny podatnika za zaległości podatkowe wynikające z działalności gospodarczej podatnika, powstałe w okresie, w którym stale współdziałał z podatnikiem w jej wykonywaniu, osiągając korzyści z prowadzonej przez niego działalności (art. 11 o.p.), — nabywca przedsiębiorstwa, zorganizowanej części przedsiębiorstwa, składników majątku związanego z prowadzoną działalnością, jeżeli ich wartość w dniu zbycia wynosi co najmniej 15 000 zł, za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (art. 112 o.p.), — osoba, która wyraziła zgodę na posługiwanie się jej imieniem i nazwiskiem, nazwą lub jej firmą przez podatnika za zaległości podatkowe powstałe podczas prowadzenia działalności pod jej imieniem (art. 113 o.p.), — właściciel, samoistny posiadacz lub użytkownik wieczysty rzeczy lub prawa majątkowego pozostający z użytkownikiem danej rzeczy lub prawa majątkowego w związku określonym w § 2 art. 114 o.p. za zaległości podatkowe użytkownika, jeżeli dana rzecz lub prawo są związane z działalnością gospodarczą lub służą do jej prowadzenia, — dzierżawca lub użytkownik nieruchomości za zaległości podatkowe podatnika będącego właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem samoistnym nieruchomości z tytułu zobowiązań podatkowych wynikających z opodatkowania nieruchomości, powstałych podczas trwania dzierżawy lub użytkowania (art. 114ao.p.), — wspólnik spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej oraz komplementariusz spółki komandytowej albo komandytowo-akcyjnej, niebędący akcjonariuszem za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki (art. 115 o.p.), — członkowie zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji za zaległości podatkowe spółki, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub części bezskuteczna, w warunkach określonych w art. 116 o.p., — członkowie organów zarządzających innych niż wyżej wymienione osób prawnych za zaległości podatkowe tych osób, w warunkach określonych w art. 116 o.p. (art. 116a o.p.), 122 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych tywnej wersji legitymacji strony). Treść art. 133, art. 165a oraz stanowisko sądu administracyjnego jednoznacznie określają obiektywną wersję legitymacji procesowej strony. Zgodnie z art. 133 § 1 stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub następca prawny, a także osoby trzecie, o których mowa w art. 110-117, które z uwagi na swój interes prawny żądają czynności organu podatkowego, do którego czynności organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. W art. 165a natomiast ustawodawca stwierdza stanowczo, iż: „Gdy żądnie, o którym mowa w art. 165 [tryb wszczęcia postępowania — Z.C.], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W art. 133 kluczowym pojęciem statuującym podmiot jako stronę jest interes prawny (rozumienie tego pojęcia przedstawiliśmy wyżej), a w art. 165a ustawodawca nakazuje przed wszczęciem postępowania znalezienie regulacji materialnoprawnej, odnoszącej się do żądania, i po drugie, jeśli organ takiej regulacji nie znajdzie, nie może wszcząć postępowania podatkowego (wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia). Z takim pojmowaniem legitymacji procesowej strony współbrzmi wyrok NSA (sygn. akt III SA 502/01), którego teza jest jasna: „Jednostka, której interes prawny nie wynika z przepisu materialnego prawa podatkowego, nie ma statusu strony"8. Stroną postępowania podatkowego jurysdykcyjnego są więc: — podatnik lub jego następca prawny, — płatnik, inkasent lub następcy prawni, — osoby trzecie odpowiadające za zobowiązania podatnika, — inna osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, jeżeli przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z prawa podatkowego. W warunkach art. 92 § 3, gdy małżonkowie są wspólnie opodatkowani na podstawie odrębnych przepisów, jedną stroną postępowania są małżonkowie i każdy z nich jest uprawniony do działania w imieniu obojga. Zagadnienie następców prawnych i podmiotów przekształconych całościowo reguluje rozdział XIV działu II Ordynacji, w którym określono sytuacje, warunki i przesłanki wstępowania w przewidziane w przepisach prawa podatkowego obowiązki osób lub spółek (np. osoba prawna powstała w wyniku łączenia się osób prawnych, osobowych spółek handlowych, osoba prawna powstała w wyniku przekształcenia innej osoby prawnej, spadkobiercy podatnika). ! „Monitor Podatkowy" 2002, nr 12, poz. 40. Podaję za: D. Jankowiak, op.cit., s. 376. § 4. Podmioty postępowania podatkowego 123 Przypomnijmy, iż: „Płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wypłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu" (art. 9 o.p.). „Inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobierania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu" (art. 9 o.p.). W rozdziale XV działu III Ordynacji wskazano osoby odpowiadające za zobowiązania podatnika. Są to: — rozwiedziony małżonek za zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w czasie trwania wspólności majątkowej (art. 110 o.p.), — członek rodziny podatnika za zaległości podatkowe wynikające z działalności gospodarczej podatnika, powstałe w okresie, w którym stale współdziałał z podatnikiem w jej wykonywaniu, osiągając korzyści z prowadzonej przez niego działalności (art. 11 o.p.), — nabywca przedsiębiorstwa, zorganizowanej części przedsiębiorstwa, składników majątku związanego z prowadzoną działalnością, jeżeli ich wartość w dniu zbycia wynosi co najmniej 15 000 zł, za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (art. 112 o.p.), — osoba, która wyraziła zgodę na posługiwanie się jej imieniem i nazwiskiem, nazwą lub jej firmą przez podatnika za zaległości podatkowe powstałe podczas prowadzenia działalności pod jej imieniem (art. 113 o.p.), — właściciel, samoistny posiadacz lub użytkownik wieczysty rzeczy lub prawa majątkowego pozostający z użytkownikiem danej rzeczy lub prawa majątkowego w związku określonym w § 2 art. 114 o.p. za zaległości podatkowe użytkownika, jeżeli dana rzecz lub prawo są związane z działalnością gospodarczą lub służą do jej prowadzenia, — dzierżawca lub użytkownik nieruchomości za zaległości podatkowe podatnika będącego właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem samoistnym nieruchomości z tytułu zobowiązań podatkowych wynikających z opodatkowania nieruchomości, powstałych podczas trwania dzierżawy lub użytkowania (art. 114ao.p.), — wspólnik spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej oraz komplementariusz spółki komandytowej albo komandytowo-akcyjnej, niebędący akcjonariuszem za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki (art. 115 o.p.), — członkowie zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji za zaległości podatkowe spółki, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub części bezskuteczna, w warunkach określonych w art. 116 o.p., — członkowie organów zarządzających innych niż wyżej wymienione osób prawnych za zaległości podatkowe tych osób, w warunkach określonych w art. 116 o.p. (art. 116a o.p.), 124 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych — osoba prawna powstała w wyniku podziału innej osoby prawnej odpowiada za zaległości podatkowe tej osoby (art. 117 o.p.). W odniesieniu do pozostałego zakresu regulacji dotyczącej strony po noweli z 2002 r. nastąpiło nieznaczne zróżnicowanie regulacji Ordynacji podatkowej w stosunku do k.p.a. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w sprawach podatkowych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy prawa podatkowego nie stanowią inaczej — ustawodawca zawęził w Ordynacji podatkowej pojęcie przepisów szczególnych z kodeksu postępowania administracyjnego. Zawężono także do małżonka możliwości odstąpienia od żądania pełnomocnictwa „w kwestiach niższej wagi" (art. 137 o.p.). 3. Inni uczestnicy postępowania W postępowaniu podatkowym uczestniczą lub mogą uczestniczyć także inne niż organy prowadzące postępowanie i strony podmioty. Wiemy, że Ordynacja podatkowa zawiera odesłanie do działu IV k.p.a. (udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym), co oznacza, iż prokurator działa na prawach strony. Wykładnia celowościowa daje podstawę także do uznania dopuszczalności udziału na prawach strony Rzecznika Praw Obywatelskich, choć zdajemy sobie sprawę, iż pojawiają się poważne wątpliwości natury prawnej, aksjologicznej i praktycznej. Ale poza tymi specyficznymi uczestnikami postępowania podatkowego występują także inne podmioty (osoby), których racją udziału w postępowaniu jest: 1) związek z organem podatkowym, , : 2) związek ze stroną, : ¦ r:: 3) związek z tokiem postępowania. W postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym na mocy art. 143 o.p. organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie może być udzielone również: 1) pracownikowi urzędu skarbowego — przez naczelnika urzędu skarbowego, 2) pracownikowi izby skarbowej — przez dyrektora izby skarbowej, 3) funkcjonariuszom celnym lub pracownikom urzędu celnego — przez naczelnika urzędu celnego, 4) funkcjonariuszom celnym lub pracownikom izby celnej — przez dyrektora izby celnej. Upoważnienie takie udzielane jest w formie pisemnej. W postępowaniu podatkowym kontrolnym także na podstawie imiennego upoważnienia przeprowadzana jest kontrola podatkowa. Upoważnienia do kontroli udzielają organy podatkowe pierwszej instancji pracownikom poszczególnych urzędów, którzy później podejmują czynności jako kontrolujący. Kontrolujący może w razie uzasadnionej potrzeby wezwać, także ustnie, pomocy organu Policji, § 4. Podmioty postępowania podatki .owego 125 Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub Straży Miejskiej, jeżeli trafi na opór uniemożliwiający lub utrudniający przeprowadzenie czynności kontrolnych. Jeżeli opór stawia żołnierz czynnej służby wojskowej, kontrolujący wzywa do pomocy właściwy organ wojskowy. W drugiej grupie uczestników, związanych ze stroną, znajdują się wskazane niżej osoby. Pełnomocnik strony — może to być osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych. W poszczególnych wynikających w toku postępowania kwestiach mniejszej wagi organ podatkowy może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest małżonek strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu jego upoważnienia do występowania w imieniu strony. Pełnomocnik strony do spraw doręczeń — należy ustanowić takiego pełnomocnika w dwóch sytuacjach: w razie wyjazdu strony za granicę na okres co najmniej 2 miesięcy (dotyczy to także osób fizycznych będących nierezydentami w rozumieniu przepisów prawa dewizowego) oraz w sytuacji, gdy strona ustanowi kilku pełnomocników; należy wskazać jednego z nich jako właściwego do doręczeń. Kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu podatkowego — dla osoby niezdolnej do czynności prawnej lub osoby nieobecnej oraz w sytuacji braku organów osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, będące płatnikami lub inkasentami, są obowiązane wyznaczyć osoby, do których obowiązków należy obliczanie i pobieranie podatków oraz terminowe wpłacanie organowi podatkowemu pobranych kwot (art. 31 o.p.). W trzeciej grupie podmiotów należy wyróżnić następujących uczestników: świadków (z podobnymi zakazami bezwzględnymi i względnymi jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym), biegłych, stronę przesłuchaną w charakterze świadka, przy czynnościach doręczenia pełnoletniego domownika, sąsiada, dozorcę. Ponadto na mocy upoważnienia ustawowego z art. 85 o.p. minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić w drodze rozporządzenia, w zakresie niezbędnym do kontroli prawidłowości wykonywania obowiązków podatkowych, grupy podmiotów obowiązanych do składania zeznań, wykazów, informacji lub deklaracji oraz ustalać zakres danych zawartych w tych dokumentach. Siłą rzeczy kategorie tych podmiotów uczestniczą w postępowaniu w sprawach informacji podatkowych. W postępowaniach niejurysdykcyjnych występują różne, związane z celem i funkcjami danego postępowania podatkowego kategorie podmiotów. W postępowaniu w sprawach informacji podatkowych są to: osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą zobowiązane do sporządzania i przekazywania danych, IV. Postępowanie w sprawach podatkowych banki, jednostki organizacyjne ZUS, sądy, komornicy sądowi, notariusze, a także w razie likwidacji lub rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej podmiot dokonujący jej likwidacji lub rozwiązania. 4. Podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania Z rozważań we wcześniejszych partiach podręcznika wiemy, iż postępowanie administracyjne jurysdykcyjne może toczyć się w trzech fazach: zawsze w pierwszej instancji, w drugiej instancji w razie złożenia odwołania oraz w fazie weryfikacji decyzji ostatecznej (tu postępowanie także może być dwuinstancyjne). W postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym obowiązuje uniwersalna reguła zapisana w art. 165 § 1, w myśl której wszczęcie postępowania następuje w jednym z dwóch wykluczających się trybów — na wniosek strony lub z urzędu. Reguła ta jest w pewnym zakresie zmodyfikowana w postępowaniu w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych i opłat. Wynika to z regulacji art. 21 o.p., który przewiduje w § 1 dwie przesłanki powstania zobowiązania podatkowego: 1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, 2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Otóż jeśli zaistnieje pierwsza z przesłanek powstania zobowiązania podatkowego, a przepis prawa podatkowego nakłada na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, to podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Z punktu widzenia realizacji obowiązku podatkowego podatnik jest ewidentnym podmiotem legitymowanym do wszczęcia (również zakończenia postępowania). Wspomniana wyżej modyfikacja ogólnej reguły wszczęcia postępowania polega jednak na tym, iż jeśli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, wówczas organ podatkowy wyda decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego. Organ podatkowy jest tu inicjatorem rozstrzygnięcia o interesie prawnym podmiotu. W odniesieniu do drugiej przesłanki — powstania zobowiązania podatkowego — podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania jest właściwy organ podatkowy. W postępowaniu w sprawach odpowiedzialności płatnika i inkasenta, odpowiedzialności osób trzecich oraz zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania jest organ podatkowy. W postępowaniu odwoławczym podmiotem legitymowanym do jego wszczęcia jest strona (podatnik, płatnik, inkasent, osoba trzecia odpowiedzialna za zaległości podatkowe podatnika) oraz ze względu na fakt obowiązywania działu IV k.p.a. prokurator. § 4. Podmioty postępowania podatkowego 127 Reguła wyłączności trybu wznowienia postępowania podatkowego nie obowiązuje w zasadzie w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji podatkowych. Tu wszczęcie postępowania może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Wznowienie postępowania podatkowego w dwóch przypadkach może nastąpić jedynie na żądanie strony — art. 241 § 2 o.p. Jeśli strona nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy oraz w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją RP, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny. Podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu (co skutkuje obligatoryjnym wszczęciem postępowania z urzędu) od decyzji ostatecznej jest prokurator, jeśli przepisy prawa przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W postępowaniu w sprawach informacji podatkowych (rozdział 11 działu III Ordynacji) obowiązek inicjowania sporządzania i przekazywania danych spoczywa na organach podatkowych i innych osobach. Organy podatkowe mogą występować z pisemnym żądaniem do: — osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą sporządzenia i przekazania danych o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę, — jednostek organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o informacje o składkach płatnika i ubezpieczonego, — banków oraz innych instytucji finansowych o udzielenie informacji w razie wystąpienia władz podatkowych państw obcych w sprawach unikania podwójnego opodatkowania. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą, banki, sądy, komornicy sądowi, notariusze są obowiązani do sporządzania i przekazywania informacji, bez wezwania przez organ podatkowy, w zakresie i na zasadach określonych w ustawach. Podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Również tylko ta osoba może wnieść zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. W odniesieniu do możliwości wszczęcia nadzwyczajnego trybu weryfikacji (na wskazane wyżej postanowienie służy zażalenie, a więc stosuje się odpowiednio przepisy art. 240-249 o.p.) reguły są takie jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie w sprawach podjęcia czynności sprawdzających oraz kontroli podatkowej podejmowane są z urzędu, a więc podmiotem legitymowanym do ich wszczęcia jest organ podatkowy pierwszej instancji. 128 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych Specyfika postępowania w sprawach tajemnicy skarbowej sprawia, iż kategoria podmiotów legitymowanych do wszczęcia postępowania i jego zakończenia nie jest porównywalna z pozostałymi podmiotami postępowania podatkowego. 5. Podmiot legitymowany do zakończenia postępowania Jak łatwo zauważyć, w postępowaniach podatkowych wykrystalizowały się trzy typy postępowań — jurysdykcyjne, „zaświadczeniowe", kontrolne (na boku pozostawiamy specyficzne postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej). Każde z tych postępowań prowadzone jest przez wskazany ustawowo podmiot, który postępowanie to w określony przez prawo sposób kończy. Postępowanie jurysdykcyjne kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, umorzeniem postępowania bądź rozstrzygnięciem w sprawie decyzji ostatecznej. Postępowanie „zaświadczeniowe" kończy się sporządzeniem i przekazaniem informacji oraz wydaniem zaświadczenia, postępowanie kontrolne natomiast — ustaleniem rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego oraz podjęciem ewentualnych środków prawnych. W postępowaniu w sprawach konkretyzowania zobowiązań podatkowych podmiotami legitymowanymi do zakończenia postępowania w pierwszej instancji są: — podatnik działający w warunkach prawnego obowiązku złożenia deklaracji podatkowej, jeśli jest ona prawidłowa i prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania, — organ podatkowy pierwszej instancji, jeśli wydaje decyzję podatkową ustalającą bądź określającą zobowiązanie podatkowe. W postępowaniu odwoławczym postępowanie w sprawie może zakończyć wydaniem decyzji: — organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jeśli jednak decyzję wydał w pierwszej instancji minister właściwy do spraw finansów publicznych, dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej, samorządowe kolegium odwoławcze, to odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ; — organ pierwszej instancji i drugiej instancji w warunkach określonych w art. 230 o.p. Stanie się tak wtedy, gdy organ odwoławczy zwróci sprawę organowi pierwszej instancji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego poprzez zmianę wydanej decyzji, organ pierwszej instancji wyda nową decyzję podatkową, a strona od nowej decyzji się nie odwoła. Wówczas nowa decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie od decyzji zmienionej. Jeśli jednak strona odwoła się od nowej decyzji, wtedy organ odwoławczy, rozpatrując to odwołanie łącznie z odwołaniem wniesionym od zmienionej decyzji, swoją decyzją kończy postępowanie; — organ pierwszej instancji w warunkach określonych w art. 233 o.p. — jeśli organ odwoławczy uchyla w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decy- zja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a także wówczas, gdy organ odwoławczy uchyli w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Oczywiście w obu tych przypadkach organ pierwszej instancji zakończy postępowanie tylko wtedy, gdy strona nie odwoła się od nowych decyzji; — organ pierwszej instancji w warunkach art. 226 § 1 o.p., jeśli po złożeniu odwołania uzna, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie i wyda nową decyzję, która uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, a strona nie złoży od nowej decyzji odwołania. Omówione tu ustawowe rozstrzygnięcia dotyczące kompetencji do kończenia postępowania instancyjnego przez organy podatkowe mocniej niż w postępowaniu ogólnym (głównie ze względu na treść art. 230 o.p., wcześniej art. 174 k.p.a.) akcentują merytoryczną rolę organów pierwszej instancji, które stanowią podstawę funkcjonowania systemu organów podatkowych. W sprawach wznowienia postępowania podatkowego właściwy jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (może to być organ pierwszej lub drugiej instancji). Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działanie organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, wówczas o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia i wyznacza organ do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawodawca konsekwentnie jednak utrzymuje kompetencję do rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej i samorządowego kolegium odwoławczego, jeśli te organy wydały decyzję w ostatniej instancji — nawet wtedy gdy przyczyną wznowienia postępowania było działanie tych organów. Organami rozstrzygającymi w postępowaniu w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji są organy podatkowe wyższego stopnia, a także minister właściwy do spraw finansów publicznych, dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej, samorządowe kolegium odwoławcze, jeżeli decyzja wydana została przez te organy, oraz minister właściwy do spraw finansów publicznych, jeżeli decyzja została wydana przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej, a postępowanie jest wszczęte z urzędu. To rozwiązanie odmienne w stosunku do postępowania ogólnego administracyjnego jest wynikiem spłaszczenia struktury organizacyjno-kompe-tencyjnej administracji skarbowej i potwierdza przeniesienie punktu ciężkości regulacji na zadania ogólnego nadzoru ministra (art. 14 § 1 o.p.). Organem rozstrzygającym sprawę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest organ podatkowy, który wydał decyzję (to rozwiązanie jest także w pewnym stopniu konsekwencją spłaszczenia struktury organizacyjno-kompetencyjnej), ale z wyłączeniem samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast w razie wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności, IV. Postępowanie w sprawach podatkowych a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie, decyzję uchyla organ podatkowy pierwszej instancji. Również organ podatkowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W sprawach wydawania zaświadczeń postępowanie kończy organ podatkowy właściwy rzeczowo i miejscowo ze względu na treść sprawy. W razie wydania w sprawie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie właściwy będzie organ wyższego stopnia, chyba że postanowienie wydał minister właściwy do spraw finansów publicznych, dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej, samorządowe kolegium odwoławcze. Organami właściwymi w sprawach przyjmowania i wykorzystywania w postępowaniu podatkowym informacji są właściwe ze względu na sprawę organy podatkowe. Organami prowadzącymi kontrolę podatkową i dokonującymi czynności sprawdzających są organy podatkowe pierwszej instancji. § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 1. Wprowadzenie Przed wejściem w życie Ordynacji podatkowej przez ponad 15 lat postępowanie podatkowe było normowane przez kodeks postępowania administracyjnego. W kodeksie postępowania administracyjnego zawarto dział III „Przepisy szczególne postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych oraz ubezpieczeń społecznych", składający się z 16 artykułów, wprowadzających odrębności w postępowaniu podatkowym w stosunku do postępowania ogólnego. Wśród tych 16 artykułów znalazły się bardzo istotne dla szczegółowych rozwiązań postępowania podatkowego upoważnienia ustawowe dla Rady Ministrów i Ministra Finansów, dotyczące odmiennego ustalenia właściwości miejscowej organów podatkowych (art. 164 k.p.a.) oraz możliwości ustalenia szczegółowych przepisów o postępowaniu w sprawach z zobowiązań podatkowych jednostek gospodarki uspołecznionej. Ponadto Minister Finansów określał rodzaje podatków, które przypisano do właściwości podatkowej komisji odwoławczej jako właściwego organu odwoławczego. Można zaryzykować twierdzenie, iż o rzeczywistym kształcie postępowania podatkowego w dużej mierze decydowały akty wykonawcze i praktyka działania organów podatkowych. Na płaszczyźnie rozwiązań ustawowych odrębności postępowania podatkowego nie były jednak zbyt duże, doktryna akceptowała i pozytywnie oceniała fakt rozszerzenia mocy wiążącej k.p.a. na postępowanie podatkowe. Krótka analiza odrębności ustawowych postępowania podatkowego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego będzie pożyteczna dla § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 131 naszych rozważań. Wówczas odrębności te bezpośrednio odnoszono i łączono z pozostałą częścią regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie w Ordynacji podatkowej występują co do istoty konstrukcji bardzo podobne odrębności odnoszone do pozostałych przepisów Ordynacji. Ponieważ pod względem cech modelu teoretycznoprawnego postępowanie podatkowe jurysdykcyjne jest tożsame z postępowaniem ogólnym administracyjnym, większość przepisów procesowych jest identyczna lub podobna do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd można spokojnie odesłać Czytelnika do rozważań we wcześniejszych partiach podręcznika i skoncentrować się na rozwiązaniach odrębnych. W kodeksie postępowania administracyjnego odrębności działu III dotyczyły następujących kwestii procesowych (czynności w instancjach): — zawieszenie postępowania mogło nastąpić tylko w razie pojawienia się konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 166), — uszczegółowiono warunki, skutki i obowiązki osób uczestniczących w czynnościach kontrolnych (czynności kontrolne były traktowane jako integralny element procedury podatkowej) (art. 167), — wprowadzono zasadę ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego zgodnie ze złożonym zeznaniem podatnika i przewidziano podjęcie czynności sprawdzających (art. 168 k.p.a.), — wyróżniono znaczenie dowodowe ksiąg podatkowych (art. 169), ,; v, — wprowadzono obowiązek uzasadnienia odwołania (art. 170), — zniesiono obligatoryjną suspensywność odwołania (art. 173), — przyjęto konstrukcje dokonania wymiaru uzupełniającego przez organ pierwszej instancji (art. 174), — przyjęto swoistą kontrolę instancyjną prawidłowości obliczenia podatku przez podatnika (art. 175), — ograniczono do roku termin skutecznego żądania uchylenia zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 177). Większość z zaprezentowanych konstrukcji procesowych ma swoje odzwierciedlenie i rozwinięcie w tekście Ordynacji stosownie do potrzeb wynikających z różnorodności i bogactwa stosunków społeczno-ekonomicznych. Te regulacje procesowe są integralnie połączone (jest to ewidentna zaleta Ordynacji) z rozwiązaniami materialonoprawnymi ustawy. Z punktu widzenia porządku czynności możemy mówić o grupie czynności podejmowanych w każdym stadium postępowania lub w poszczególnych fazach. Oczywiście część czynności ma charakter obligatoryjny, a część fakultatywny. My będziemy śledzić te czynności z punktu widzenia ciągu działań podmiotów w procesie. Postępowanie podatkowe jurysdykcyjne obejmuje następujące czynności: — wszczęcie postępowania, — wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu podatkowego, 132 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych — udostępnienie akt, >$ — postępowanie wyjaśniające, ¦,.,- — zawieszenie postępowania, — podjęcie rozstrzygnięcia, — odwołanie i zażalenie, — wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmianę lub uchylenie decyzji, — stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Na zakończenie uwag wprowadzających chciałbym jeszcze raz odnieść się do charakteru prawnego postępowania w sprawie zabezpieczenia zobowiązania podatkowego. My traktujemy to postępowanie jako postępowanie jurysdykcyjne, prowadzone w celu rozstrzygnięcia o interesie prawnym podatnika. W orzecznictwie pogląd ten nie jest w pełni akceptowany. Są bowiem wyroki, które negują taki charakter postępowania, kładąc szczególny nacisk na funkcje zabezpieczające — np. wyrok NSA II SA 28/00 (niepublikowany): „Usytuowanie przepisów o zabezpieczeniu w dziale III Ordynacji podatkowej i odesłanie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przemawia za tym, że do przepisów tych nie mają zastosowania zasady ogólne postępowania oraz przepisy dotyczące wszczęcia postępowania zawarte w Ordynacji podatkowej"9. W innym wyroku NSA stwierdza, że: „Jednym ze skutków wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu jest niemożliwość rozpoznania odwołania od tej decyzji"10. Jednakże inne składy orzekające stoją na przeciwległym stanowisku: „Decyzję w sprawie zabezpieczenia zobowiązania podatkowego, wydaną w oparciu o art. 33 Ordynacji podatkowej, można uznać za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo"11 czy też inna teza sądu administracyjnego: „1. Wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu stosownie do art. 33 § 4 o.p. nie uzasadnia umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zabezpieczenia zobowiązania podatkowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 tej ustawy. Przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wskutek wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu prowadziłoby nie tylko do pozbawienia strony merytorycznego rozstrzygnięcia przez izby skarbowe zasadności podejmowanych przez urzędy skarbowe decyzji, ale również wyłączenia tych spraw spod kontroli sądowej. Postępowanie w sprawie zabezpieczenia zobowiązania podatkowego ma charakter odrębny w stosunku do postępowania w sprawie określenia zobowiązania podatkowego"12. , 9 Podaję za: D. Jankowiak, op.cit., s. 151. 10 Ibidem, s. 151. s. 151. 11 WyrokNSA z 28 listopada 2001 r., sygn. a. I SA/Kal925/00, podaję za: D. Jankowiak, op.cit., iś Wyrok NSA z 8 listopada 2002 r., sygn. a. III SA 820/01, podaję za: D. Jankowiak, op.cit., s. 150. § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 133 Jak zatem widać, wzajemne przeplatanie się funkcji orzeczniczych i wykonawczych (egzekucyjnych) wpływa niekiedy na niejednoznaczne określenie charakteru postępowania w sprawie zabezpieczenia zobowiązania podatkowego. 2. Zasady ogólne postępowania podatkowego Uwagi ogólne postępowania administracyjnego zawarte w początkowych partiach podręcznika, a dotyczące konstrukcji charakteru normatywnego, funkcji, treści, znaczenia w praktyce zasad zachowują w pełni swoją aktualność. W tym miejscu wskażemy jedynie specyficzne zagadnienia. W Ordynacji podatkowej w rozdziale I działu IV zamieszczono następujący katalog zasad postępowania: 1) zasada legalności (art. 120), 2) zasada zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1), ( 3) zasada udzielenia niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem postępowania, 4) zasada prawdy obiektywnej, 5) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, ' 6) zasada przekonywania stron, : 7) zasada szybkości postępowania, 8) zasada pisemności, ••-:1 ;/,¦!¦¦ 9) zasada dwuinstancyjności, 10) zasada trwałości decyzji ostatecznej podatkowej, 11) zasada wyłącznej jawności postępowania dla stron. Na marginesie wskazanego katalogu rysuje się kilka uwag — minister właściwy do spraw finansów publicznych korzysta z niezwykle istotnej z punktu widzenia rekonstruowania norm prawa podatkowego instytucji prawnej, wiążącej organy podatkowe interpretacji. System ochrony praw i wolności obywatelskich (w tym sądowa kontrola decyzji podatkowych) zabezpiecza obywateli, niemniej jednak trudno nie dostrzec ogromnego wpływu interpretacji na stosowanie prawa podatkowego. Powszechnie przyjmuje się pogląd, iż w świetle art. 121 § 1 o.p. w procesie wykładni przepisów prawa podatkowego wyklucza się regułę interpretacyjną, w myśl, której wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść Skarbu Państwa (in dubio pro fisco)13. Rozumienie zasady prawdy materialnej obejmuje również swoiste stany współdziałania strony z organem podatkowym. Dobrą ilustracją jest tu również jeden z wyroków NSA, którego teza głosi, iż nie można nakładać na organy podatkowe nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających związek przyczynowy pomiędzy wydatkami a uzyskanym przychodem, jeżeli argumentów tych nie dostarczył sam podatnik14. 13 Wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. a. III SA 680/99 (niepublikowany), podaję za: D. Jankowiak, op.cit., s. 356. 14 Wyrok NSA z 1 czerwca 1999 r., sygn. a. III SA 5688/98 (niepublikowany), podaję za: D. Jankowiak, op.cit. s. 364. 134 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych 3. Wszczęcie postępowania Wszczęcie postępowania podatkowego opiera się na spójnych i sprawnych rozwiązaniach procesowych, wyznaczonych przez cztery podstawowe postanowienia, jakie wydaje w tej mierze organ podatkowy. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, a datą wszczęcia jest dzień doręczenia stronie postanowienia. Organ wydaje także postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniesione jest przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na to postanowienie służy zażalenie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi podatkowemu żądania (jeśli żądanie jest wniesione w formie elektronicznej, to jest to dzień otrzymania żądania). Ustawodawca przyjął konstrukcję granic żądania, statuując przedmiot postępowania na treści żądania strony, które jednak strona może rozszerzyć lub zgłosić nowe żądanie, występując o to do organu podatkowego do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Ważne jest to, iż jedyną przesłanką limitującą jest ten sam stan faktyczny, a żądanie rozszerzania może wynikać z innego stanu prawnego. Odmowa uwzględniania żądania w sprawie zmiany zakresu postępowania następuje w drodze postanowienia i wówczas zostaje wszczęte odrębne postępowanie podatkowe. Ordynacja podatkowa przewiduje także (art. 10 § 1) możliwość dokonania wyboru przez podatnika opodatkowania w formie zryczałtowanej bądź na zasadach ogólnych. W ustawie w art. 166 przewidziano również analogiczne rozwiązanie, jak w art. 62 k.p.a. (jedno postępowanie w kilku sprawach przy tożsamości stanu prawnego, stanu faktycznego i właściwości organu podatkowego), ale racjonalnym novum jest tu konieczność wydania postanowienia w sprawie połączenia postępowań, na które przysługuje zażalenie. O wszczęciu postępowania na wniosek jednej ze stron organ podatkowy zawiadamia wszystkie pozostałe osoby będące stroną w sprawie. I 4. Rozstrzyganie sporów o właściwość W związku z wszczęciem postępowania pozostaje sprawa jednoznacznego przypisania konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie organowi podatkowemu. Chodzi w tym przypadku o pojawienie się możliwości tzw. sporu pozytywnego (gdy dwa lub więcej organów uznaje się za właściwe w sprawie) lub negatywnego (gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie). Zwróćmy uwagę, że spory organów np. o wykładnię prawa między organami nie są rozstrzygane w trybie art. 19 o.p. Spór o właściwość dotyczy właściwości miejscowej lub rzeczowej. Formą prawną rozstrzygnięcia sporu jest postanowienie wydane na wniosek organu będącego stroną sporu, na które nie przysługuje zaża- § 5. Porządek czy lenie, oraz wyrok sądu administracyjnego w trzech przypadkach. Rozstrzyganie sporów o właściwość jest z zasady ściśle związane z cechami struktury administracji publicznej. Spory o właściwość rozstrzygają: — między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości miejscowej tego samego dyrektora izby skarbowej — dyrektor izby skarbowej, — między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości miejscowych różnych dyrektorów izb skarbowych — minister właściwy do spraw finansów publicznych, — między naczelnikami urzędów celnych działających na obszarze właściwości miejscowej tego samego dyrektora izby celnej — dyrektor tej izby celnej, — między naczelnikami urzędów celnych działających na obszarze właściwości miejscowej różnych dyrektorów izb celnych — minister właściwy do spraw finansów publicznych, — między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą albo marszałkiem województwa a urzędem skarbowym lub naczelnikiem urzędu celnego — sąd administracyjny, — między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami — wspólne dla nich samorządowe kolegium odwoławcze, a w razie braku takiego kolegium — sąd administracyjny, — między marszałkami województw — sąd administracyjny, — w pozostałych przypadkach — minister właściwy do spraw finansów publicznych. 5. Wyłączenie pracownika organu podatkowego i organu podatkowego Jedną z dwóch podstawowych, autonomicznych wartości postępowania podatkowego jurysdykcyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia. Istotą instytucji procesowej wyłączenia pracownika lub organu jest usunięcie potencjalnych czynników zakłócających prawidłowość rozstrzygnięcia. Zwróćmy uwagę na związek tej instytucji prawnej z zasadami postępowania (prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów podatkowych). Ustawodawca (podobnie w k.p.a.) wyczerpująco wymienił przesłanki wyłączenia, które opisują relacje stanów prawnych i faktycznych osób do potencjalnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nie będziemy w tym miejscu powtarzać identycznych lub bardzo podobnych do postępowania ogólnego rozwiązań. Przypomnimy tylko, iż wyłączenie następuje obligatoryjnie (choć nie z mocy prawa) bądź fakultatywnie przy spełnieniu wymogu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności niewymienionych w art. 130 § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub funkcjonariusza celnego. Formą rozstrzygnięcia o wyłączeniu jest postanowienie (wpraw- 136 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych k dzie w Ordynacji nie przewidziano wydania postanowienia, ale doktryna i orzecznictwo się za takim rozwiązaniem opowiada15). Odmienną niż w k.p.a. regulację odnajdujemy w art. 130 § 5, gdzie kompetencję do wyznaczenia samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy, w razie niemożności załatwienia sprawy przez właściwe samorządowe kolegium odwoławcze z powodu jego uprzedniej dokompletacji, przypisano Prezesowi Rady Ministrów. 6. Udostępnianie akt Jednym z ważniejszych i praktycznie doniosłych przejawów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz jawności postępowania dla strony jest możliwość przeglądania akt sprawy przez stronę i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności pracownika organu. Akta może przeglądać strona lub jej pełnomocnik w każdym stadium postępowania. Wyłączone są jedynie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty objęte ochroną tajemnicy państwowej oraz wyłączone przez organ podatkowy ze względu na interes publiczny. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Organ odmawia umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, uwierzytelnienia odpisów i kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów w drodze wydania postanowienia. Na postanowienie służy stronie zażalenie. W tej sprawie wypowiedział się stanowczo NSA. Potwierdzając rangę tej instytucji procesowej, Sąd uznał, iż zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wglądu do akt ze względu na tajemnicę skarbową stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy16. 7. Postępowanie wyjaśniające W porządku czynności postępowania podatkowego postępowanie wyjaśniające zajmuje szczególne miejsce. Czynności tego postępowania mają doprowadzić do ustalenia tych wszystkich okoliczności, które z punktu widzenia treści normy warunkują rozstrzygnięcie o interesie prawnym podmiotu. Stąd też podstawowe konstrukcje prawne postępowania wyjaśniającego w procedurze administracyjnej ogólnej i podatkowej są ze sobą zbieżne, a swoiste rozwiązania podatkowe wynikają wprost z charakteru interesu prawnego podmiotu (bezpośrednia należność pieniężna na rzecz budżetu podmiotu administrującego) i natury faktów wymagających ustalenia. 15 Wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/P 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44. 16 Wyrok z 6 października 1999 r., NSA I SA/Ka 365/98, ONSA 2000, nr 4, poz. 152. § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym Te podstawowe rozwiązania to zasada prawdy obiektywnej (art. 122), zasada swobodnej oceny dowodów (art. 191), możliwość dopuszczenia wszystkiego jako dowód, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 § 1), możliwość wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów jako warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 192), zakazy i wyłączenia świadków (art. 195, 196), możliwość przeprowadzenia dowodu z biegłych (art. 197) i oględzin (art. 198). Celem ustawodawcy, w wielu sytuacjach niestety nieosiągalnym, jest jednoznaczne i bezpośrednie ustalenie istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności. Stąd w regulacji biorą się szczególne przesłanki uznania za dowód urzędowego dokumentu, sporządzonego w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej, uznania faktów notoryjnych oraz księgi podatkowe. W pierwszym przypadku przesłanką jest autorytet organu publicznego, w drugim powszechna znajomość faktów, a w trzecim prowadzenie księgi rzetelnie i w sposób niewadliwy. Oczywiście zarówno w odniesieniu do dokumentów, jak i ksiąg podatkowych można nie uznać je za dowód, przeprowadzając dowód przeciwko dokumentom lub wykazując, że księga nie jest „rzetelna" (tzn. dokonane w niej zapisy nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego) lub nie jest „niewadliwa" (tzn. nie jest prowadzona zgodnie z zasadami wynikającymi z odrębnych przepisów). Regulacja art. 193 łagodzi jednak skutki wadliwości księgi (każda bowiem wada oddala w jakimś stopniu od odzwierciedlenia stanu rzeczywistego), gdyż w § 5 daje możliwość organowi podatkowemu uznania za dowód księgi podatkowej prowadzonej w sposób wadliwy, jeżeli wady te nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Jeżeli organ stwierdzi, że księgi podatkowe są prowadzone nierzetelnie lub w sposób wadliwy, to w protokole badania ksiąg określa, za jaki okres i w jakiej części nie uznaje ksiąg za dowód tego, co wynika z zawartych zapisów. W sytuacji niemożliwości bezpośredniego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności organ podatkowy podejmuje procedurę oszacowania podstawy opodatkowania (art. 23 o.p.), gdy: — brak jest ksiąg podatkowych lub innych danych niezbędnych do jej określenia, — dane wynikające z ksiąg podatkowych nie pozwalają na określenie podstawy opodatkowania, — podatnik naruszył warunki uprawniające do korzystania ze zryczałtowanej formy. To organ podatkowy określi podstawę opodatkowania, stosując jedną ze zdefiniowanych ustawowo metod. Metody te to: — porównawcza wewnętrzna — porównanie wysokości obrotów w tym samym przedsiębiorstwie za poprzednie okresy, w których znana jest wysokość obrotu, 138 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych — porównawcza zewnętrzna — porównanie wysokości obrotów w innych przedsiębiorstwach prowadzących działalność o podobnym zakresie i podobnych warunkach, — remanentową — porównanie wartości majątku przedsiębiorstwa na początku i na końcu okresu, z uwzględnieniem wskaźnika szybkości obrotu, — produkcyjna — ustalenie zdolności produkcyjnej przedsiębiorstwa, — kosztowa — ustalenie wysokości obrotu na podstawie wysokości kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo, z uwzględnieniem wskaźnika udziałów tych kosztów w obrocie, — udziału dochodów w obrocie — ustalenie wysokości dochodów ze sprzedaży określonych towarów i wykonywania określonych usług, z uwzględnieniem wysokości udziału tej sprzedaży (wykonanych usług) w całym obrocie. Jeśli organ podatkowy nie może zastosować jednej z tych metod, to w szczególnie uzasadnionych przypadkach może w inny sposób oszacować podstawę opodatkowania. Ustawodawca dobrze rozumie istotę tej czynności procesowej i zauważa jej ewidentne ograniczenia. W art. 23 § 5 stwierdza, iż określenie podstawy opodatkowania w drodze oszacowania powinno zmierzać do określenia jej w wysokości zbliżonej do rzeczywistej podstawy opodatkowania, a organowi nakazuje uzasadnić wybór metody oszacowania. Dalej jeszcze idzie treść § 2 tego artykułu, gdzie nakazuje się odstąpienie od określenia w drodze oszacowania podstawy opodatkowania, jeżeli dane wynikające z ksiąg podatkowych, uzupełnione dowodami uzyskanymi w toku postępowania, pozwalają na określenie podstawy opodatkowania. Oszacowanie podstawy opodatkowania jest z punktu widzenia reguł ustalania faktów w postępowaniu dowodowym klasycznym domniemaniem faktycznym, a sama instytucja oszacowania jest wyjątkowa przez to, iż ustawodawca nadaje wymiar normatywnym (wiążący przepis) sposobom i metodom dochodzenia do ustaleń. Należy się zgodzić z H. Dzwonkowskim, że nadszedł czas, aby w sposób sys-# temowy uregulować specyficzne postępowanie dowodowe podatkowe i wprowadzić do Ordynacji rozwiązania prawne funkcjonujące w obrocie, np. określanie dochodów podatków w drodze oszacowania cen w transakcjach dokonywanych przez podatników17. Jedną z najbardziej charakterystycznych regulacji podatkowego postępowania wyjaśniającego (nota bene zazębiającego się z postępowaniem w sprawach informacji podatkowych) jest możliwość pisemnego żądania naczelnika urzędu skarbowego lub urzędu celnego sporządzenia i przekazania informacji dotyczących strony w następującym zakresie: 17 Autor wskazuje na zasady, przesłanki, metody szacowania, kryteria porównywalności dowodów zawarte w tej regulacji — C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 491-492. JŁ § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 139 — posiadania rachunków bankowych lub rachunków oszczędnościowych, liczby tych rachunków, a także obrotu i stanów tych rachunków, — posiadania rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych, liczby tych rachunków, a także obrotu i stanów tych rachunków, — zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek pieniężnych, a także umów depozytowych, — nabytych za pośrednictwem banków akcji skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi, — obrotu wydanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi. Ustawowymi przesłankami żądania tych informacji jest następujący stan faktyczny: 1) z dowodów zgromadzonych w toku postępowania podatkowego wynika potrzeba uzupełnienia tych dowodów lub ich porównania z informacjami pochodzącymi z banku, 2) bezskuteczność żądania od strony tych informacji (organ podatkowy wzywa stronę do sporządzenia i przekazania informacji, a strona ich nie udziela lub udziela informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z informacjami pochodzącymi z instytucji finansowych). Zobowiązanymi do udzielania na tych samych warunkach informacji są także towarzystwa funduszy inwestycyjnych oraz domów maklerskich. W Ordynacji podatkowej procedura żądania i udzielania informacji została szczegółowo uregulowana, w intencji ochrony praw strony i instytucji finansowych — szczególny obowiązek staranności organu podatkowego, szczegółowa treść żądania oraz tryb nadzoru dyrektora izby skarbowej lub izby celnej (art. 184 o.p.). Na uwagę zasługuje regulacja art. 185, uprawniająca instytucje finansowe do odmowy udzielania informacji, jeżeli żądanie nie spełnia wymogów formalnych. 8. Zajęcie stanowiska przez organ i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego Cechą wspólną obu tytułowych czynności procesowych jest wpływ oświadczenia woli innego niż prowadzącego postępowanie podatkowe organu na rozstrzygnięcie sprawy bądź powiększenie podstaw dowodowych rozstrzygnięcia. Udział innego organu w postępowaniu rozstrzygającym o interesie prawnym podmiotu ma swoje źródło w fundamentalnej dla administracji publicznej ustrojowej zasadzie rozdzielności kompetencyjnej organów. Właściwość organu prowadzącego postępowanie styka się w płaszczyźnie regulacji prawnej danej sprawy administracyjnej z właściwością innego podmiotu. To stąd bierze się sformułowanie, „jeżeli przepis prawny uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska" w pierwszym zdaniu art. 209 § 1, co oczywiście jeszcze nie przesądza, czy to stanowisko, wyrażenie opinii lub zgody ma charakter wiążący, czy nie. Decyduje oczywiście o tym konkretny przepis prawny. Przesądza natomiast o „materialnoprawnym" z zasady charakterze tego stanowiska, tzn. jest ono oświadczeniem woli organu umocowane w jego zakresie właściwości, co w płaszczyźnie procesowej skutkuje, moim zdaniem, koniecznością rozstrzygnięcia ewentualnego zażalenia przed wydaniem decyzji podatkowej. Waga tej czynności procesowej podkreślona jest także przez ustawowe upoważnienie organu obowiązanego do zajęcia stanowiska do przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego. Wówczas wydanie postanowienia (organ zajmuje stanowisko w drodze postanowienia) konkluduje postępowanie. Zajęcie stanowiska przez organ w trybie art. 209 nie zawiesza postępowania podatkowego. Organ bowiem ma obowiązek przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od doręczenia wystąpienia o zajęcie stanowiska. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego z zasady wpływa na treść decyzji podatkowej (bądź w aspekcie podmiotowym, bądź przedmiotowym), gdyż organ jest związany stanowiskiem organu rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Zajęcie stanowiska poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje zazwyczaj w drodze wydania decyzji administracyjnej bądź orzeczenia sądowego (wyjątkowo w innej formie). Dlatego też rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest nietrwałą przeszkodą procesową, skutkującą obligatoryjnym zawieszeniem postępowania. 9. Zawieszenie postępowania Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją każdej procedury, gdyż zawsze mogą ujawnić się usuwalne i czasowe przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy. Konstrukcja prawna zawieszenia w postępowaniu podatkowym jest w zasadzie zbieżna z konstrukcją zawieszenia w postępowaniu ogólnym. W ustawie wyczerpująco wylicza się przesłanki obligatoryjnego zawieszenia. Strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania dokonywanego przez organ w drodze wydania postanowienia, które jest zaskarżalne. Zawieszenie wstrzymuje bieg terminów. Występują jednak szczegółowe regulacje swoiste dla postępowania podatkowego. Organ podatkowy zawiesza postępowanie w następujących przypadkach: — w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, — gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, — w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, — w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, — w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej — do dnia, w którym decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego, decyzja o odpo- § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 141 wiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta, decyzja w sprawie zwrotu zaliczki naliczonego podatku od towarów i usług oraz decyzja określająca wysokość należnych odsetek za zwłokę stanie się ostateczna (z wyjątkami określonymi wart. 108 § 3 i art. 115 § 4 o.p.). Te przesłanki zawieszenia mają charakter obligatoryjny. Ponadto organ może na wniosek strony zawiesić postępowanie w sprawie udzielenia ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych. W tym przypadku, jeśli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ podatkowy, który zawiesił postępowanie w razie śmierci strony, śmierci przedstawiciela ustawowego strony oraz w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności, ze względu na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, nie podejmuje żadnych czynności — z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo zabezpieczeniu dowodu. Organ podatkowy podejmuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze postanowienia, zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. 10. Podejmowanie rozstrzygnięcia Centralnym punktem ogniskującym wszystkie czynności w postępowaniu podatkowym jest rozstrzygnięcie. Dotyczy ono istoty sprawy (rozstrzygnięcie o interesie prawnym strony) albo w inny sposób kończy postępowanie w instancji. W trakcie postępowania organ podatkowy wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania podatkowego, lecz z zasady nie rozstrzygają o istocie postępowania. W Ordynacji podatkowej uregulowano treść i kolejność czynności podejmowania rozstrzygnięć. Organ podatkowy musi przede wszystkim prawidłowo sporządzić dokument w myśl art. 210 o.p. W artykule tym, będącym odpowiednikiem art. 107 k.p.a., zawarto wszystkie elementy identyfikujące sprawę i rozstrzygnięcie — od oznaczenia strony do podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Szczególnie ważną i trudną czynnością jest przygotowaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego, określonego w Ordynacji niemal identycznie jak w k.p.a. Uzasadnienie faktyczne jest integralnie związane z uzasadnieniem prawnym, gdyż udowodnienie okoliczności faktycznych jest koniecznym warunkiem wykazania, iż normatywne cechy sytuacji oraz treść powinności określone w podstawie prawnej wystąpiły w danej sytuacji faktycznej. Organ wyjątkowo może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku. 142 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych Kolejną czynnością po wydaniu decyzji jest jej doręczenie stronom na piśmie. Po doręczeniu decyzji organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany. Wyjątek stanowi tu decyzja o umorzeniu zaległości podatkowej, wydanej z urzędu, którą pozostawia się w aktach sprawy. Mimo związania decyzją doręczoną strona może wystąpić w terminie 14 dni od jej doręczenia z żądaniem o uzupełnienie decyzji, podobnie z urzędu może to zrobić organ. Przedmiot uzupełnienia jest analogiczny do treści art. 111 k.p.a. Istotne novum w postępowaniu podatkowym polega na tym, iż organ może w każdym czasie uzupełnić lub sprostować decyzję z urzędu w drodze wydania decyzji. Odmowa uzupełniania lub sprostowania decyzji następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organ podatkowy może także z urzędu lub na wniosek strony prostować w drodze postanowienia błędy rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanej decyzji. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zwróćmy uwagę na to, że w decyzji o uzupełnieniu lub sprostowaniu decyzji, podjętej na podstawie art. 213 § 2 o.p., chodzi o sprostowanie zamieszczonego w decyzji pouczenia w sprawach prawa odwołania od decyzji, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. W podejmowaniu postanowień organ działa podobnie jak w przypadku decyzji. Zmodyfikowano wyraźniej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowień, wskazując, iż uzasadnieniu podlega postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. 11. Tok czynności postępowania odwoławczego Strona lub inny podmiot legitymowany wnosi odwołanie do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od doręczenia. Odwołanie powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Z zasady wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji podatkowej pierwszej instancji. Jedynie decyzja wydana na podstawie art. 246, tj. wówczas, gdy organy podatkowe i organy kontroli skarbowej, rozstrzygając sprawy podatkowe, pominą skutki podatkowe czynności prawnych, jeżeli udowodnią, że od dokonania tych czynności nie można było oczekiwać innych korzyści niż wynikające z obniżenia wysokości zobowiązania podatkowego, zwiększenia straty, podwyższenia nadpłaty lub zwrotu podatku, podlega wstrzymaniu do dnia upływu terminu do wniesienia odwołania. Organ podatkowy może jednak, ze względu na szczególnie ważny interes strony, na jej wniosek lub z urzędu, w drodze postanowienia wstrzymać wykonanie decyzji w całości lub części. Przed przekazaniem odwołania wraz z aktami § 5. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjn 143 sprawy czyni to organ, który wydał decyzję, po przekazaniu odwołania — organ odwoławczy. Organ zachowuje kompetencję do uchylenia lub zmiany tego postanowienia w każdym czasie. Jeśli organ podatkowy pierwszej instancji uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wyda nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Od nowej decyzji przysługuje odwołanie (art. 226). Jeśli organ nie wyda decyzji w trybie art. 226 o.p., przekazuje je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania. Ważnym obowiązkiem organu podatkowego pierwszej instancji jest ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Organ odwoławczy kontroluje dopuszczalność odwołania i jeśli stwierdzi, że odwołanie ma istotne wady, wyda postanowienie o: — niedopuszczalności odwołania, — uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, — pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, jeżeli nie zawiera zarzutów przeciw decyzji, nie określa istoty i zakresu żądania oraz nie wskazuje dowodów uzasadniających żądanie. Postanowienie to jest ostateczne, weryfikowane w trybie nadzoru, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Strona postępowania może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, który odmawia zgody na cofnięcie jedynie wtedy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo pozostawienia w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, które uzasadnia jej uchylenie lub zmianę. Zwróćmy uwagę na istotną zmianę w stosunku do postępowania ogólnego, gdzie drugą równorzędną przesłanką odmowy zgody na cofnięcie jest naruszenie interesu społecznego. Postępowanie w sprawie zażaleń jest zbieżne z postępowaniem ogólnym. 12. Tok czynności w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji podatkowej Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu. Odmowa wznowienia następuje w drodze decyzji. Wznowienie postępowania jest niedopuszczalne po upływie terminów przedawnienia (art. 68 i 70 o.p.). Postanowienie w sprawie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. IV. Postępowanie w sprawach podatkowych Organ podatkowy właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej następuje z urzędu lub na wniosek strony. Organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wówczas organ podatkowy w rozstrzygnięciu stwierdza, że decyzja zawiera wady określone w art. 247 § 1 (przesłanki stwierdzenia nieważności oraz wskazuje okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji). Organ stwierdzający nieważność decyzji wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest dotknięta wadą powodującą nieważność. Istotną kwestią jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej. W Ordynacji podatkowej znalazło się istotne zawężenie kompetencji organu podatkowego w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Otóż przepisów o zmianie lub uchyleniu decyzji (art. 253 i 253a) nie stosuje się do decyzji: — ustalającej albo określającej wysokość zobowiązania podatkowego, — o odpowiedzialności podatkowej płatników i inkasentów, — o odpowiedzialności osób trzecich, — określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę, — o odpowiedzialności spadkobiercy, — określającej wysokość zwrotu podatku. Wyjątkiem jest tu sytuacja, gdy organ może zmienić decyzję ostateczną, ustalającą lub określającą wysokość zobowiązania na dany okres, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Organ decyzją odmawia wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli zostało wniesione po upływie 5 lat od jej doręczenia (podobnie z wszczęciem postępowania z urzędu). Uchyleniu decyzji podlega także decyzja wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym ter- minie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w drodze wydania decyzji, a w warunkach określonych w art. 259 o.p. wygaśnięcie następuje z mocy prawa. W razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego podatku lub zaległości podatkowej bądź terminu którejkolwiek z rat, na jakie został rozłożony podatek lub zaległość podatkowa, z mocy prawa wygasa decyzja o: f 6. Rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 145 — odroczeniu terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami w całości, — rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej, w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie płatności. § 6. Rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym i-- 1. Rodzaje rozstrzygnięć W każdym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, w tym także podatkowym, kluczowe miejsce zajmuje rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to, nazywane w doktrynie prawa administracyjnego indywidualnym aktem administracyjnym, jest konkludentnym, władczym i jednostronnym aktem woli organu podmiotu administrującego, wydanym w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. W postępowaniu podatkowym (tak jak i w postępowaniu administracyjnym) występują dwa zasadnicze podziały rozstrzygnięć: decyzje i postanowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy podatkowej i rozstrzygnięcia w sprawie innej decyzji. Co do zasady decyzje podatkowe trwale rozstrzygają o interesie prawnym podmiotu albo kończą postępowanie w sprawie. Postanowienia natomiast są funkcjonalnie związane z decyzją i rozstrzygają sprawy wpadkowe (w zdecydowanej większości procesowe) przed wydaniem rozstrzygnięcia trwale regulującego interes prawny osoby. Drugi z podziałów odnosi się do decyzji administracyjnych: ostatecznej decyzji podatkowej i decyzji administracyjnej weryfikującej decyzję bądź uchylającej ją lub zmieniającej. Powyższe dwa podziały nie są jedynymi klasyfikacjami rozstrzygnięć administracyjnych, ponieważ w zależności od cech rozstrzygnięcia, wyznaczonych przez treść interesu prawnego podmiotu lub inne kryteria, możemy grupować rozstrzygnięcia rozmaicie. I tak przede wszystkim ze względu na treść rozstrzygnięcia i związek z poszczególnymi, ustawowo wyróżnionymi stronami, możemy mówić o decyzjach podatkowych wymiarowych, dotyczących odpowiedzialności płatników i inkasentów, odpowiedzialności osób trzecich i decyzjach zabezpieczających. Kryterium instancji dzieli rozstrzygnięcia na wydane w pierwszej instancji i drugiej instancji. Kryterium skutku — na decyzje kasacyjne i rozstrzygające co do istoty, kryterium trwałego stosunku prawnego — na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Kryterium sposobu realizacji obowiązku podatkowego — na decyzje ustalające i określające. Jak widać, różnorodność cech rozstrzygnięć jest podstawą do tworzenia wielu klasyfikacji i podziałów. 2. Zakres i przesłanki rozstrzygnięć Zasadniczą funkcję realizacji wartości wyróżnionych ustawowo pełnią decyzje podatkowe wydane w pierwszej instancji. Zakres orzekania organów pierwszej 146 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych instancji jest najszerszy i został określony treścią obowiązującego prawa oraz cechami systemu źródeł prawa. Organ podatkowy jest obowiązany do stosowania przepisów Konstytucji, które obowiązują bezpośrednio. „Organy podatkowe, mając wątpliwości co do konstytucyjności przepisów wykonawczych i ich zgodności z ustawą podatkową, powinny w trakcie postępowania podatkowego podjąć w tym zakresie stosowne działania prawne, a nie odsyłać podatnika — po zakończeniu postępowania administracyjnego — na drogę postępowania przed trybunałem"18. W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest RP, niedopuszczalne jest też, by lexfalsa lex est (złe prawo było prawem)19. Ale nie tylko przepisy obowiązującego prawa są przesłanką orzekania organów podatkowych i wyznaczają jego zakres. Ustawodawca świadomie wprowadza do treści obowiązującego prawa kategorie pozaprawne (omówione w § 1), które mają znaczenie decydujące dla podjęcia rozstrzygnięcia. Za przykład może nam posłużyć regulacja art. 22 § 2: „Organ podatkowy, na wniosek podatnika, może zwolnić płatnika z obowiązku pobrania podatku, jeżeli: 1) pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a w szczególności jego egzystencji, lub 2) podatnik uprawdopodobni, że pobrany podatek byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do podatku należnego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy". W postępowaniu odwoławczym zakres orzekania jest mniejszy niż w postępowaniu pierwszej instancji. Po pierwsze, organ odwoławczy orzeka w zasadzie jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji (dodatkowe postępowanie wyjaśniające przeprowadza jedynie w celu uzupełnienia dowodów). Po drugie, jest związany zakazem reformationis in peius — nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Po trzecie, jest ograniczony w pewnym stopniu zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż z woli ustawodawcy pełni rolę organu korygującego decyzję, a nie w pełni rozstrzygającego. Widać to w konstrukcji art. 230 § 1 i art. 233. W pierwszym z artykułów organ odwoławczy, stwierdzając, że zobowiązanie podatkowe zostało ustalone lub określone w wysokości niższej, niż to wynika z przepisów prawa podatkowego, lub że określono stratę w wysokości wyższej od poniesionej, zwraca sprawę (a nie sam rozstrzyga) organowi pierwszej instancji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego poprzez zmianę wydanej decyzji. Zwróćmy uwagę, iż od nowej decyzji także służy odwołanie, które jest rozpatrywane przez organ odwoławczy — łącznie z odwołaniem wniesionym od zmienionej decyzji. Jeśli strona nie wniesie odwołania od nowej decyzji, organ odwo- § 6. Rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnyn 147 18 Wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/2001, OSP 2003, nr 2, poz. 17. 19 Ibidem. ławczy rozpatruje odwołanie od decyzji, która została zmieniona. Na przykład strona kwestionuje istnienie obowiązku podatkowego, a nie wysokość zobowiązania podatkowego. Zakres orzekania organu odwoławczego podatkowego w zasadzie nie odbiega od zakresu orzekania organu odwoławczego w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyróżnił jednak dodatkową przesłankę — organ podatkowy uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazuje sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zakres orzekania i przesłanki w postępowaniu wznowionym są zróżnicowane. Przede wszystkim organ, który jest właściwy do wznowienia postępowania, bada istnienie przesłanek wznowienia (art. 240) oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia (decyzji ostatecznej). Jeśli stwierdzi, że okoliczność wskazana w art. 240 miała istotny wpływ na treść decyzji, to decyzję tę uchyli i rozstrzygnie sprawę co do istoty. Ponieważ organem rozstrzygającym jest tu organ podatkowy, który wydał decyzję w ostatniej instancji, zakres jego orzekania będzie stosowny do instancji, w której orzeka. Przesłanki i zakres orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wąski. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest związany ośmioma przesłankami z art. 247. Przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jest kategoria ocenna, pozaprawna — interes publiczny lub ważny interes podatnika. Natomiast decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona: 1) za zgodą strony, 2) jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i '' 3) przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Przesłanką uchylenia decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, jest ich niedopełnienie (a więc przesłanka faktyczna). Podobnie jak w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji, wąsko określono przesłanki orzekania w sprawie wygaśnięcia decyzji podatkowej, wiążąc organ orzekający czterema przesłankami z art. 258. 3. Rozstrzygnięcia sprawy podatkowej Podstawowym sposobem zakończenia postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Jednakże decyzja może kończyć postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wznowienia postępowania albo w drodze decyzji umarza się postępowanie, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. 148 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych W tym miejscu podamy katalog decyzji rozstrzygających sprawę podatkową20. Organy rozstrzygają na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej o interesie prawnym podatnika w następujących sprawach: — ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1); — określenie wysokości zobowiązania podatkowego (art. 21 § 3); — zaniechanie w całości lub części (art. 22 § 2): a) ustalania zobowiązania podatkowego, b) poboru podatku; — zwolnienie płatnika z obowiązku pobrania podatku (art. 22 § 2); — określenie wysokości straty podatkowej (art. 24); — odroczenie terminu płatności podatku, rozłożenie na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę (art. 48 § 1); — odmowa potrącenia wierzytelności podatnika względem Skarbu Państwa z bieżącymi zobowiązaniami i zaległościami podatkowymi (art. 64 § 6); — umorzenie zaległości podatkowej w całości, w części lub umorzenie odsetek za zwłokę (art. 67 § 1 i 2); — stwierdzenie zaistnienia nadpłaty (art. 79 § 1); — określenie wysokości zobowiązania podatkowego spadkodawcy (art. 104 § 3); — uchylenie decyzji określającej wysokość zaległości podatkowej (art. 72 § 2). O interesie płatnika i inkasenta organy podatkowe rozstrzygają w następujących sprawach: — odpowiedzialność podatkowa płatnika lub inkasenta w przypadku stwierdzenia niedopełnienia przez niego obowiązków z art. 8 lub art. 9 o.p., określenie wysokości niepobranego lub pobranego, a nie wpłaconego podatku (art. 30 § 1), — odroczenie terminu płatności należności płatników lub inkasentów (art. 49 § 3), — uchylenie decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta (art. 72 § 2). O interesie osób trzecich organy podatkowe rozstrzygają w trybie art. 15 — zakres odpowiedzialności spadkobierców i art. 108 § 1 o odpowiedzialności osoby trzeciej. Decyzję o zabezpieczeniu zobowiązania podatkowego na majątku podatnika podejmuje się na podstawie art. 33 § 3, a decyzję o zabezpieczeniu należności określonych w decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta — w trybie art. 33 § 5. 20 Katalog decyzji i postanowień podejmowanych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej przedstawia H. Dzwonkowski [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 554-556 oraz 580-581. § 6. Rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym 4. Rozstrzygnięcie w sprawie innej decyzji Rozstrzygnięcia w sprawie innych decyzji zapadają w pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji. Przesłanki, cel i funkcje tych decyzji mieszczą się w ogólnych ramach wyznaczonych specyfiką poszczególnych procedur. W pierwszej instancji organ podatkowy wydaje decyzję o uzupełnieniu lub sprostowaniu decyzji zgodnie z omówioną wyżej regulacją art. 213 o.p. Również organ pierwszej instancji może zmienić bądź uchylić swoją decyzję w razie wniesienia odwołania. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji wydaje nową decyzję po kasacji decyzji zaskarżonej w trybie art. 233 § 2 o.p., a także decyzję w warunkach art. 230 § 1 (wymiar uzupełniający). Organ odwoławczy może zmienić swoją decyzję w trybie art. 213, w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. nr 153, poz. 1270) oraz po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ właściwy wydaje decyzję o odmowie wznowienia lub decyzję o uchyleniu w całości lub części decyzji dotychczasowej. W razie istnienia przesłanek wznowienia przeprowadza postępowanie i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Może też odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub części, jeżeli nie stwierdzi istnienia przesłanek określonych w art. 240 § 1. Przesłanki wznowienia postępowania podatkowego są identyczne z przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego ogólnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, wydanym z mocą ex tunc. Następuje w razie wystąpienia jednej z przesłanek art. 247 § 1 (niemal tożsamego z art. 156 k.p.a.). Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje także w drodze decyzji, w omówionych wyżej warunkach art. 247 § 2 i 249 § 1. Również w drodze decyzji zmienia się lub uchyla decyzję w trybie art. 253, 253a, 254a, 255 o.p. Odmowa wszczęcia w tych sprawach następuje także w formie decyzji (przesłanką jest tu upływ czasu — 5 lat od doręczenia decyzji). Wygaśnięcie decyzji następuje w drodze decyzji organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w razie gdy; — decyzja stała się bezprzedmiotowa, — została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, — strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ulg, — strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania. 150 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych § 7. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym kontrolnym Postępowanie podatkowe kontrolne obejmuje dwie uregulowane w Ordynacji procedury: czynności sprawdzające i kontrolę podatkową. Obie procedury scharakteryzowaliśmy wyżej. 1. Czynności sprawdzające Czynności sprawdzające są normatywnie i funkcjonalnie związane z postępowaniem podatkowym jurysdykcyjnym. Do postępowania sprawdzającego w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Działu IV o zasadach ogólnych, stronie postępowania, doręczeniach, wezwaniach, protokołach i adnotacjach, udostępnianiu akt, postanowieniach, zażaleniach i kosztach postępowania. Przypomnijmy — organy podatkowe pierwszej instancji dokonują czynności sprawdzających, mających na celu: a) sprawdzenie terminowości: — składania deklaracji, — wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników i inkasentów; . b) stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych wyżej; c) ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. W razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy lub oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, organ podatkowy zwraca się do składającego deklarację o złożenie niezbędnych wyjaśnień oraz o skorygowanie deklaracji, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość. Korekta deklaracji dokonana przez podatnika oraz wpłata skorygowanej zaległości podatkowej jest odnotowana przez organ w deklaracji. Organ podatkowy może zażądać złożenia wyjaśnienia w sprawie przyczyn nie-złożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. W razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji organ podatkowy może wezwać do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelność danych w niej zawartych. Organ podatkowy może postanowić o przedłużeniu terminu zwrotu podatku, jeżeli wynika to z konieczności sprawdzenia zasadności zwrotu podatku, do czasu zakończenia czynności sprawdzających. Organ może zwrócić się do podatnika o okazanie dokumentów lub o złożenie fotokopii dokumentów, uzasadniających korzystanie z ulg podatkowych. Organ § 7. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym kontrolnym 151 podatkowy, za zgodą podatnika, może dokonać oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi ze złożonej przez podatnika deklaracji oraz innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe. Pracownik organu sporządza protokół z przeprowadzonych oględzin, który dołącza się do akt. Naczelnik urzędu skarbowego, pracownik urzędu skarbowego, funkcjonariusz celny oraz pracownik urzędu celnego podlegają wyłączeniu od wykonywania czynności sprawdzających w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 278 § 1 o.p. 2. Kontrola podatkowa Kontrola podatkowa jest ściśle związana merytorycznie i procesowo z postępowaniem podatkowym jurysdykcyjnym. W sprawach nieuregulowanych w Dziale VI „Kontrola podatkowa" stosuje się odpowiednio przepisy art. 102 § 2 i 3 (w razie śmierci kontrolowanego w toku kontroli w jego miejsce wchodzą spadkobiercy i następcy prawni), art. 135-138 (strona postępowania), art. 139 § 4 (terminy załatwiania spraw), art. 140 § 2 (zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, które nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu), art. 141 (prawo do ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie), art. 142 (odpowiedzialność pracownika z tytułu niezałatwienia sprawy w terminie), a także przepisy rozdziałów 1, 2, 5, 6, 9-12, 14, 16, 22 (kary porządkowe) i rozdziału 23. Przypomnijmy — celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani (podatnik, płatnik, inkasent, następcy prawni) wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Z zasady nie przeprowadza się kontroli w zakresie spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną — z wyjątkiem sytuacji, gdy: 1) kontrola podatkowa jest niezbędna dla a) przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, b) przeprowadzenia postępowania w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny; 2) celem kontroli podatkowej jest dokonanie ustaleń sprawdzenia prawidłowości i rzetelności badanych dokumentów u kontrahentów kontrolowanego prowadzących działalność gospodarczą. Organ podatkowy udziela imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które zawiera m.in. oznaczenie kontrolowanego, zakres kontroli i przewidywany termin zakończenia kontroli. Wszczęcie kontroli podatkowej następuje przez doręczenie kontrolowanemu upoważnienia i okazaniu legitymacji (wyjątkowo dowodu osobistego), a w przypadku, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne podjęcie kontroli po 152 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych okazaniu legitymacji (upoważnienie należy doręczyć nie później niż w terminie 3 dni od dnia wszczęcia kontroli pod rygorem nieuznania dokumentów z czynności kontrolnych za dowód w postępowaniu). Czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego wskazanej (osoba upoważniona, gdy kontrolowana jest osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej). Kontrolowany może złożyć oświadczenie na piśmie o rezygnacji z prawa uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Czynności kontrolne prowadzone są z zasady w siedzibie kontrolowanego i innym miejscu przechowywania dokumentów oraz w miejscach związanych z prowadzoną przez niego działalnością i w godzinach jej prowadzenia. W przypadkach gdy księgi rachunkowe są prowadzone lub przechowywane poza siedzibą kontrolowanego, kontrolowany na żądanie kontrolującego jest obowiązany zapewnić dostęp do ksiąg rachunkowych w swojej siedzibie. Na żądanie kontrolującego kontrolowany będący osobą fizyczną jest obowiązany złożyć oświadczenie o stanie majątkowym na określony dzień, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że nie ujawnił wszystkich obrotów lub przychodów (pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania). Kontrolujący, w zakresie wynikającym z upoważnienia, podejmują wszelkie zgodne z prawem działania wyjaśniające, w tym min. wstępu na nieruchomość, żądanie okazania majątku, przesłuchania świadków, kontrolowanego zasięgania opinii biegłych (art. 286 § 1). Ponadto kontrolujący może zażądać wydania, na czas trwania kontroli, za pokwitowaniem: — próbek towarów, — akt, ksiąg i dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, gdy kontrolujący powziął podejrzenia, że są one nierzetelne lub gdy podatnik nie zapewnia kontrolującym warunków umożliwiających wykonywanie czynności kontrolnych związanych z badaniem tej dokumentacji. Kontrolujący może w razie uzasadnionej potrzeby wezwać, w pilnych przypadkach także ustnie, pomocy organu Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub Straży Miejskiej, a w odniesieniu do żołnierza czynnej służby wojskowej — także organ wojskowy. Kontrolowany jest w myśl art. 287 obowiązany do współdziałania z kontrolującym poprzez udzielanie mu pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Kontrolujący ma prawo wstępu na teren, do budynku lub lokalu mieszkalnego w celu dokonania oględzin i przeszukania lokali, na warunkach określonych w art. 288 o.p. Przebieg kontroli kontrolujący dokumentuje w protokole. Stan faktyczny może być ponadto utrwalony za pomocą aparatury rejestrującej obraz i dźwięk oraz magnetycznych, elektronicznych lub optycznych nośników informacji. § 8. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym w sprawie oświadczenia wiedzy 153 Protokół nie zawiera oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli. Kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu, może w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia przedstawić zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując równocześnie stosowne wnioski dowodowe. Kontrolujący rozpatruje zastrzeżenia i w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania zawiadomią kontrolowanego o sposobie ich załatwienia. § 8. Porządek czynności w postępowaniu podatkowym w sprawie oświadczenia wiedzy Na postępowanie to składają się dwie tożsame pod względem prakseologicznej istoty procedury: postępowanie w sprawach informacji podatkowych oraz postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. W pierwszej procedurze podmioty 0 bardzo zróżnicowanym statusie sporządzają i przekazują informacje (oświadczenia wiedzy) na rzecz „uprawnionych" organów podatkowych, a w drugiej organy podatkowe wydają zaświadczenia (oświadczenia wiedzy) na rzecz uprawnionych podmiotów, zwanych osobami ubiegającymi się o zaświadczenie. 1. Postępowanie w sprawie informacji Postępowanie w sprawie informacji jest ściśle związane z postępowaniem podatkowym jurysdykcyjnym, gdyż właściwie zasadniczą racją ustawową nakładania na różne podmioty obowiązków sporządzania, gromadzenia i przekazywania danych jest zasilenie w informacje organów podatkowych, których zadaniem podstawowym jest doprowadzenie do wykonywania obowiązków podatkowych przez podatników. Wiemy, że obowiązki oświadczenia wiedzy podmiotów na rzecz organu wynikają z pisemnego żądania organu bądź są wykonywane bez wezwania organów podatkowych. Na przykład banki są obowiązane do sporządzania i przekazywania comiesięcznych informacji o założonych i zlikwidowanych rachunkach bankowych osób prowadzących działalność gospodarczą naczelnikowi urzędu skarbowego w terminie do 7 dnia następnego miesiąca. Podobnie sądy, komornicy sądowi oraz notariusze są zobowiązani sporządzać 1 przekazywać właściwym organom podatkowym informacje wynikające ze zdarzeń prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązania podatkowego. Jednakże w sytuacji wystąpienia przez organ podatkowy z pisemnym żądaniem przekazania informacji organ ten zobowiązany jest określić zakres żądanych informacji oraz termin ich przekazania. Z punktu widzenia prawnego (obowiązki niezależnych od podmiotów administrujących osób, ochrona interesów obywateli i osób prawnych), a także prakseolo-gicznego (merytoryczne skomplikowanie informacji) przedmiot regulacji tej procedury jest trudny, „wymykający się" w pewnym sensie spod pełnej regulacji ustawy, 154 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych gdzie jedynie w stopniu dostatecznym, jak na wymogi konstytucyjne demokratycznego państwa prawnego, uregulowano podstawową materię. W sposób znaczący punkt ciężkości regulacji przesunął się na akty wykonawcze. W rozdziale 11 działu III znalazły się bowiem istotne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych — porównaj art. 82 § 6, art. 82a § 2, art. 83, art. 84 § 2 (wspólnie z Ministrem Sprawiedliwości), art. 85 o.p. 2. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń Przed 2002 r. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń było uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego (ten dział kodeksu obowiązywał w postępowaniu podatkowym. Obecnie obowiązuje wprowadzony do Ordynacji podatkowej Dział VIIIa „Zaświadczenia". Jest to więc integralna z punktu widzenia systematyki aktu część Ordynacji. W sprawach nieuregulowanych w tym dziale stosuje się odpowiednie przepisy rozdziałów 1-6, 8-12, 14, 16 oraz 23 działu IV. O przedmiocie zaświadczenia pisaliśmy wcześniej. Konstrukcja zaświadczenia jest identyczna z konstrukcją prawną zaświadczenia w kodeksie postępowania administracyjnego. W Ordynacji odnajdujemy pewne nowe wątki procesowe i treściowe, które z pewnością odzwierciedlają specyfikę stosunków prawnopodatkowych. Nowym wątkiem procesowym jest istotny współudział podatnika w wydaniu zaświadczenia o wysokości zaległości podatkowej podatnika na żądanie wskazanych w art. 306h podmiotów. Otóż podatnik musi wyrazić zgodę, ażeby organ podatkowy wydał zaświadczenie na żądanie: 1) jednostek organizacyjnych, które na podstawie ustaw regulujących zasady ich funkcjonowania uprawnione są do udzielania kredytów (pożyczek), 2) kontrahentów podatników prowadzących działalność gospodarczą oraz dzierżawców i użytkowników nieruchomości — w zakresie opodatkowania dzierżawionej lub użytkowanej nieruchomości, 3) małżonka podatnika (z wyjątkiem małżonka pozostającego z podatnikiem we wspólności majątkowej), a także rozwiedzionego małżonka w zakresie zaległości powstałych w czasie trwania wspólności majątkowej oraz osób bliskich odpowiadających za zobowiązanie podatnika (art. 111). Zgoda zbywającego jest też warunkiem wydania zaświadczenia o wysokości zaległości podatkowych zbywającego (z wnioskiem o wydanie zaświadczenia występuje nabywca) zgodnie a art. 306g. Innym rozwiązaniem jest ograniczenie do obowiązku uprawdopodobnienia przez osobę faktu, że może być spadkobiercą i która występuje z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o wysokości znanych organowi podatkowemu zobowiązań spadkodawcy. Ciekawą i rozbudowaną pod względem treści zaświadczenia regulację zawiera art. 306e, który dotyczy zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzającego stan zaległości. W zaświadczeniu tym na żądanie wnioskodawcy ' 9. Materialna'-techniczne i organizacyjne podstawy postępowania podatkowego 155 organ podatkowy zamieszcza różnego rodzaju informacje, takie jak np. czy w stosunku do wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie mające na celu ujawnienie jego zaległości podatkowych i określenie ich wysokości czy też prowadzone jest w stosunku do wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne w administracji, również w zakresie innych niż podatkowe zobowiązań wnioskodawcy. Charakterystyczne jest, iż również w dziale VIIIa dotyczącym zaświadczeń zawarto obszerne pod względem zakresu tematycznego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, obejmującego pięć dużych zagadnień. uli § 9. Materialno-techniczne i organizacyjne podstawy postępowania podatkowego Obok omówionych wyżej aspektów funkcjonalnych postępowania podatkowego w regulacji prawnej występują także ważne unormowania organizacyjne i techniczne. Po prostu — postępowanie podatkowe odbywa się w danym czasie, miejscu, musi być dokumentowane, ktoś ponosi koszty postępowania. Unormowania Ordynacji podatkowej są w tej materii w dużym stopniu zbliżone (często wręcz identyczne) do regulacji w postępowaniu ogólnym — zarówno pod względem konstrukcji, jak i treści. 1. Terminy W Ordynacji występują trzy rodzaje terminów: terminy materialnoprawne, procesowe i organizacyjne. Przez terminy materialnoprawne rozumiemy te terminy, które stanowią element powinności podatkowej lub skutku prawnego (np. 14--dniowy termin płatności podatku — art. 47, 48, 49 o.p. oraz terminy przedawnienia zobowiązania podatkowego). Terminy procesowe to terminy, które wiążąco wyznaczają sytuację procesową strony (14-dniowy termin do złożenia odwołania) i których przywrócenia można żądać w trybie rozdziału 7 Ordynacji. Terminy organizacyjne natomiast wyznaczają tok czynności organu podatkowego (np. terminy załatwiania spraw). W Ordynacji określono terminy załatwiania spraw bez zwłoki; nie później niż w ciągu miesiąca — sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie później niż w ciągu 2 miesięcy — sprawa szczególnie skomplikowana, niezwłocznie — sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, 2 miesiące — sprawa załatwiana w postępowaniu odwoławczym. Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie strona może złożyć ponaglenie do organu wyższego stopnia oraz na opieszałość izby skarbowej do ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przesłanki i tryb przywrócenia terminu są bardzo podobne do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. I IV. Postępowanie w sprawach podatkowych 2. Podania Podania mogą być wnoszone na piśmie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Wymogi podania, usunięcie braków podania, skutki braku adresu, przekazanie organowi właściwemu podania — regulacja zbieżna z unormowaniami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia (podanie bez adresu, strona nie wniosła obowiązujących opłat), na które przysługuje zażalenie, oraz postanowienie o zwrocie podania w razie, gdy wniesiono je do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ podatkowy, do którego wniesiono podanie, rozpatruje sprawę należącą do jego właściwości i zawiadamia wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Podobnie uregulowano sytuację wniesienia podania dotyczącego kilku spraw, w tym spraw niepodlegają-cych załatwieniu przez organy podatkowe. 3. Doręczenia i wezwania Podstawowe konstrukcje regulacji kodeksu postępowania administracyjnego zostały przyjęte w treści Ordynacji podatkowej. Zasadą jest, iż ustawa nie dopuszcza możliwości uznania pisma za niedoręczone i to, że przyjmuje się pewne zachowania organu podatkowego jako równoznaczne z doręczeniem (np. procedura art. 150 o.p.). Ponadto Ordynacja wiąże skutek doręczenia z zachowaniem adresata (np. art. 146 § 1 i 2 strona zaniedbuje obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu, art. 15la, art. 153). Przypominamy również o omówionej wcześniej regulacji ustanowienia pełnomocnika do spraw doręczeń. Podobieństwo regulacji wezwań w Ordynacji podatkowej jest również bardzo duże —jest to przecież klasyczna administracyjna czynność materialno-techniczna. Interesującą odrębność notujemy w art. 156 o.p. — wezwany obowiązany jest do osobistego stawienia się na obszarze województwa, w którym zamieszkuje (w kodeksie postępowania administracyjnego w gminie lub sąsiedniej gminie). Wezwany, który jest obowiązany do osobistego stawienia w sytuacji, gdy właściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest organ podatkowy mający siedzibę w innym województwie, może zastrzec, że chce się stawić przed organem właściwym do rozpatrzenia sprawy (art. 156 § 2 o.p.). Protokoły i adnotacje są uregulowane tak samo jak w kodeksie postępowania administracyjnego. 4. Opłaty i koszty postępowania Zasadą jest, iż koszty postępowania ponoszą podmioty administrujące (Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego), o ile przepisy nie stanowią inaczej. § 10. Skutki prawne rozstrzygnięć podatkowych i funkcje procedur 157 Ustawa zawiera wykaz kosztów postępowania w art. 256 § 1 (np. koszty podróży i inne należności świadków, biegłych, tłumaczy, koszty oględzin, doręczeń). Organ podatkowy może doliczyć także inne wydatki bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem. W art. 267 § 1 znajdują się koszty obciążające stronę: — koszty poniesione w jej interesie albo na jej żądanie, a niewynikające z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, — koszty sporządzania odpisów lub kopii, — koszty przewidziane w odrębnych przepisach, — powstałe z winy strony, a wynikłe z niewykonania obowiązku stawienia się, mimo wezwania, bez uzasadnionej przyczyny oraz bezzasadnej odmowy złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, a także w razie opuszczenia miejsca przeprowadzenia czynności przed jej zakończeniem, bez zezwolenia organu, — wynikłe wskutek zatajenia lub nieprzedstawienia dowodu o wyznaczonym terminie, — wynikłe wskutek złożenia wyjaśnień lub zeznań niezgodnych z prawdą. Organ podatkowy ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, które obowiązana jest ponieść strona postępowania, oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na wniosek osoby obowiązanej organ podatkowy może umorzyć w całości lub części koszty postępowania w przypadku stwierdzenia niemożności poniesienia ich przez zobowiązanego. § 10. Skutki prawne rozstrzygnięć podatkowych i funkcje procedur 1. Skutki materialnoprawne W postępowaniu podatkowym jurysdykcyjnym zasadniczym skutkiem materialnym złożonej deklaracji lub decyzji podatkowej jest obowiązek zapłacenia podatku w konkretnej wysokości. Niezapłacenie podatku powoduje powstanie zaległości podatkowej, z określonymi w prawie materialnymi konsekwencjami. W postępowaniu w sprawie odpowiedzialności płatnika i inkasenta skutek polega na obowiązku zwolnienia się z odpowiedzialności za wadliwe swoje działanie lub jego brak poprzez zapłatę należności. Płatnik i inkasent odpowiadają całym swoim majątkiem. W razie braku zapłaty odpowiadają na zasadach określonych w prawie materialnym. W postępowaniu w sprawie odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatnika skutek wydania decyzji polega na obowiązku zapłaty należności. Osoby trzecie odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem. W razie braku zapłaty w zasadzie odpowiadają za zaległości tak jak podatnik. 158 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych Organ podatkowy (a ściślej podmiot administrujący) odpowiada materialnie za szkodę powstałą w wyniku decyzji unieważnionej lub uchylonej w wyniku wznowienia w pełnej wysokości (damnum emergens i lucrum cessans). Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej lub jej uchylenie usuwa skutek prawny, ale organ może być zmuszony do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. 2. Skutki procesowe Podstawowym skutkiem procesowym wydania decyzji w pierwszej instancji jest związanie jej treścią strony i organu podatkowego, po jej doręczeniu. Decyzja w zasadzie jest wykonywana — z wyjątkiem wąsko określonych w Ordynacji sytuacji (art. 223a, 224 o.p.). Doręczenie decyzji uprawnia stronę do złożenia odwołania, a skutkiem uwzględnionego żądania strony cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wydaje decyzję podatkową, która trwale rozstrzyga sprawę administracyjną. Skutkiem uchylenia decyzji w całości lub części (art. 245 § 1) w postępowaniu wznowionym jest wydanie nowej decyzji rozstrzygającej odmiennie sprawę podatnika. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej jest uznanie jej za niebyłą. Skutkiem uchylenia decyzji w trybie art. 253, 254 i 255 jest ustanie stosunku prawnego, podobnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji podatkowej. We wszystkich przypadkach wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym stronie przysługuje prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. 3. Funkcje postępowania podatkowego Funkcje postępowania podatkowego, sensu largo ujawniają się w trzech płaszczyznach: prakseologicznej, normatywnej i aksjologicznej. Z punktu widzenia zasad dobrej roboty (płaszczyzna prakseologiczna) powiązania pomiędzy procedurami mają charakter systemowy, tzn. każda z nich współprzyczynia się do powodzenia całości. Miejscem ogniskującym rozmaite czynności różnych podmiotów jest skonkretyzowanie zobowiązania podatkowego i stąd właśnie postępowanie podatkowe jurysdykcyjne stanowi zasadniczy trzon postępowania podatkowego sensu largo. Czynności tego postępowania zmierzają bezpośrednio do ukształtowania wysokości zobowiązania podatkowego. Postępowanie w sprawach oświadczenia wiedzy, zwłaszcza postępowanie w sprawach informacji podatkowych, prowadzi do koniecznego zasilenia informacyjnego organu podatkowego podejmującego decyzję podatkową. Jest właściwie jednym z warunków podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń też ma swoje jednoznaczne odniesienie do postępowania podatkowego jurysdykcyjnego. Efektem postępowania w sprawie zaświadczeń jest pojawienie się w obrocie prawnym dokumentu § 10. Skutki prawne rozstrzygnięć podatkowych i funkcje procedur 159 stwierdzającego istnienie jakiegoś stanu prawnego lub faktycznego. To przekłada się na postępowanie jurysdykcyjne w dwojaki sposób — bądź organ podatkowy wymaga zaświadczenia ze względu na obowiązujący przepis prawny, bądź uczestnik postępowania przedkłada ze względu na swój interes prawny zaświadczenie. W obu przypadkach zwiększa się podstawa informacyjna rozstrzygnięcia podatkowego. Obie procedury kontrolne pełnią odmienne funkcje. Są bowiem przede wszystkim instrumentem służącym poprawnemu wykonaniu obowiązku podatkowego. Czynności sprawdzające w istocie prakseologicznej tożsame z kontrolą podatkową są jedynie normatywnie związane z trybem zwalniania się z obowiązku podatkowego poprzez zapłatę podatku zgodnie z treścią złożonej deklaracji, a kontrola podatkowa — głównie z trybem ustalania lub określania zobowiązania w drodze decyzji podatkowej. Postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej jest z kolei prak-seologicznym warunkiem integralności systemu podatkowego i jednocześnie ochroną szczególnie ważnych dóbr człowieka i obywatela. Wzajemne współzależności postępowań podatkowych w płaszczyźnie normatywnej są również oczywiste. Przede wszystkim założenia legislacyjne Ordynacji podatkowej zakładają jedność całej regulacji i rzeczywiście np. przepisy art. 23 o.p. o szacowaniu podstawy opodatkowania mają zarówno wymiar materialny, jak i procesowy (szacowanie podstaw opodatkowania jest równoważnym do postępowania dowodowego sposobem ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia). Takich przykładów pełnienia przez daną regulację prawną jednocześnie funkcji „materialnoprawnych" i „procesowych" można znaleźć znacznie więcej. O normatywnym przenikaniu się procedur podatkowych dobitnie przekonują również przepisy przewidujące szerokie stosowanie odpowiednio przepisów postępowania jurysdykcyjnego w postępowaniach kontrolnych (art. 280, 292 o.p.) oraz w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 306). Równie ważne relacje zachodzą w sferze najistotniejszej dla prawa, tzn. praw i obowiązków podmiotów. Chodzi tu o sytuację gdy w związku z konkretnym postępowaniem podatkowym w sprawie zobowiązania podatkowego jeden podmiot będzie identyfikował obowiązki i prawa w różnych procedurach — podatnik może być kontrolowanym, osobą ubiegającą się o zaświadczenie, przesłuchanym jako świadek, osobą zobowiązaną do udzielenia informacji. Również więc na płaszczyźnie normatywnej można wykazać spójność systemową opisanych postępowań podatkowych. W płaszczyźnie aksjologicznej relacje między wartościami osadzonymi w poszczególnych procedurach są bardziej skomplikowane. Postępowanie jurysdykcyjne opiera się na bezpośredniej relacji interesu prawnego podmiotu do wartości objętych finansowaniem ze środków publicznych. W postępowaniu podatkowym kontrolnym występuje inna relacja — interes prawny podmiotu do wartości prakseologicznej adekwatności stanu stwierdzającego z rzeczywistym (istota kontroli). Dopiero sprzęgnięcie tej relacji z wartościami objętymi finansowaniem publicz- 160 IV. Postępowanie w sprawach podatkowych nym dopełnia system aksjologiczny postępowania podatkowego. W postępowaniu w sprawie oświadczenia wiedzy podmioty zobowiązane do sporządzania i przekazania informacji, realizując obowiązek, uchylają zagrożenie odpowiedzialnością prawną za informacje niezgodne z prawdą. Dla tych podmiotów relacja aksjologiczna jest prosta — mój interes chroni rzetelna informacja (wartość). Dopiero odniesienie tej wartości do obowiązku prowadzącego postępowanie organu podatkowego dopełnia aksjologicznie system. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bądź sam ustawodawca wiąże daną wartość z koniecznością potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego (jeśli urzędowego potwierdzenia wymaga przepis prawa), bądź daje ochronę interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie poprzez nałożenie na organ obowiązku wydania w takich warunkach zaświadczenia. Wbrew pozorom to postępowanie aksjologicznie jest najluźniej związane z systemem postępowania podatkowego. Postępowanie w sprawach tajemnicy skarbowej oparte na realizacji obowiązków różnych podmiotów odniesionych do indywidualnych interesów osób, pod względem aksjologicznym stanowi przejaw podstawowych rozwiązań konstytucyjnych, wykraczający ponad poziom aksjologicznej spójności systemu postępowania podatkowego. Zwrócimy uwagę, iż jest to jedyna regulacja w Ordynacji zawierająca sankcje karne za naruszenie tych obowiązków. Literatura podstawowa Adamiak B., Borkowski J., Polskie Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003 i nowe wydanie 2004. Drachal J., Mzyk E., Niewiadomski Z., Prawo administracyjne. Część procesowa, pod red. Z. Niewia-domskiego, Warszawa 2002. Wierzbowski M, Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne — ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004. Kosikowski C, Dzwonkowski H., Chuchla A., Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004. Jankowiak D., Ordynacja podatkowa w orzecznictwie SN i NSA, Wrocław 2004. Rozdział V POSTĘPOWANIE W SPRAWACH UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W kodeksie postępowania administracyjnego sprawom ubezpieczeń społecznych poświęcony jest art. 180 i 181. Artykuł 180 § 2 k.p.a. ustala, iż przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w powyższych sprawach „stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Według zaś art. 181 k.p.a. organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozpatrują właściwe organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (lub inne organy właściwe — np. wojskowe organy rentowe, gdy chodzi o żołnierzy zawodowych) oraz sądy powszechne. Gdy chodzi o organy ZUS, zgodnie z art. 83 ustawy 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych: ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych1. 1 Dz.U. nr 137, poz. 887 z późn. zm. 162 V. Postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych Według art. 67 ustawy w skład ZUS wchodzą: 1) centrala, 2) terenowe jednostki organizacyjne. W skład Centrali wchodzi Biuro Rent Zagranicznych powołane do realizacji umów międzynarodowych w zakresie ubezpieczeń społecznych. W sprawach rozpatrywanych przez organy ZUS, zgodnie z regułą ustaloną w art. 180 § 1 k.p.a. przepisy szczególne wyprzedzają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem to one będą stosowane w pierwszej kolejności. Przepisy te są zawarte w ustawach materialnych związanych z określonym rodzajem ubezpieczenia lub ubezpieczeniem określonej kategorii pracowników. Gdy chodzi o pierwszą grupę, to w odniesieniu do spraw z zakresu rent i emerytur takie przepisy znajdują się w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych2 w Dziale IX (art. 115-124). Przepisy te w szczególności dotyczą dowodów dokumentujących okoliczności istotne dla ustalenia świadczeń. Gdy chodzi o drugą grupę, przykładem mogą być przepisy ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin3, określające szczególne kompetencje organu emerytalnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 33), lub przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin4, przyznające organowi rentowemu kompetencje podobne do tych, jakie mają wojskowe organy rentowe (art. 34). Postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest określone w powoływanej już ustawie z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 83 ust. 2 i 3 ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Jest jednak kategoria decyzji, od których odwołanie nie przysługuje; bowiem, jak stanowi ust. 4 powyższego artykułu: „Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej odwołanie nie przysługuje". Powyższy przepis wymaga komentarza. Przede wszystkim powstaje pytanie o to, co to jest „świadczenie w drodze wyjątku". Przykładu takiej sytuacji dostarcza art. 82 § 1 powoływanej już ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Fundu- 2 Tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 z późn. zm. 3 Tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 66. 4 Tekst jedn. Dz.U. nr 8, poz. 67. V. Postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych 163 szu Ubezpieczeń Społecznych, według którego: „Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie". Inaczej mówiąc, gdy chodzi o przesłanki materialnoprawne, jest to świadczenie niemające odniesienia do żadnej z zasad określonych w tej ustawie. Można powiedzieć, że jest to świadczenie przyznawane w granicach uznania, graniczącego z niczym nieskrępowaną swobodą. Wątpliwości budzi wyłączenie w zakresie tych decyzji kontroli sądowej; jest to z pewnością nawiązanie do nieobowiązującego już art. 23 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych5, według którego: „Odwołanie do sądu od decyzji nie przysługuje w sprawach, w których decyzja zależy od swobodnego uznania". Wyłączenie kontroli sądu powszechnego jest tu zrozumiałe, gdyż sąd ten odwołanie rozpatruje przede wszystkim merytorycznie. Należy jednak zauważyć, że uznanie co do treści takiej decyzji nie oznacza uznania w zakresie reguł jej wydawania; mają tu bowiem zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w samej ustawie oraz w kodeksie postępowania administracyjnego (reguła z art. 180 § 1 k.p.a.). Brak jest przesłanek uzasadniających wyłączenie kontroli sądowej w zakresie przestrzegania reguł proceduralnych. Jeśli sądem tym nie może być sąd powszechny (cywilny), należałoby rozważyć zaskarżanie takich decyzji do sądu administracyjnego6. Odwołanie od decyzji wnosi się do jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję (art. 83 ust. 5 ustawy). Jeżeli jednostka ta „uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję w terminie 14 dni od wniesienia odwołania (art. 83 ust. 6 ustawy); w tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Jeżeli odwołanie nie zostało «w całości lub w części uwzględnione», Zakład przekazuje je do sądu. Zwraca tu uwagę możność częściowego uwzględnienia odwołania, co nie jest dopuszczalne w kodeksie postępowania administracyjnego; por. art. 132 k.p.a., który dopuszcza zmianę decyzji przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy organ [...] uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie". Stosownie do art. 4778 k.p.c. właściwym sądem do rozpatrzenia odwołania jest sąd okręgowy. Sąd ten orzeka merytorycznie, a „w razie uwzględnienia odwo- 5 Tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. nr 25, poz. 137 z późn. zm.; ustawa ta została uchylona przez art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 z późn. zm.). 6 Sama idea komentowanego przepisu została bardzo negatywnie oceniona przez T. Zielińskiego, Klauzule generalne w przepisach prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, PiZS 2001/11/2, gdzie wskazuje się, iż: „Art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [...] stanowi wprost unikalny przykład nadużywania instytucji ubezpieczeniowych w celach niezgodnych z zasadą, według której tytuł do świadczeń z funduszu ubezpieczeń społecznych mają wyłącznie osoby, które do jego powstania się przyczyniły. Żadne okoliczności «szczególne» nie usprawiedliwiają obciążania tego funduszu serwitutami na rzecz osób, które nie spełniły przewidzianych prawem wymagań i chcą korzystać z przywilejów (nieraz z racji zasług politycznych). Wobec prawa ubezpieczeń społecznych wszyscy muszą być równi". 164 V. Postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych łania [...] zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części" (art. 47714 § 2 k.p.c). Od wyroku sądu pierwszej instancji przysługuje apelacja do sądu drugiej instancji. Zważywszy na to, że w pierwszej instancji odwołanie rozpatruje sąd okręgowy, sądem właściwym do rozpatrzenia apelacji będzie sąd apelacyjny — art. 367 § 2 k.p.c. Literatura podstawowa Jędrasik-Jankowska I., Ubezpieczenie społeczne. Tom 2: Ubezpieczenie rentowe. Ubezpieczenie emerytalne, Warszawa 2003. Kluszczyńska Z., Koczur W., Rubel K., Szpor G., Szumlicz T., System ubezpieczeń społecznych. Zagadnienia podstawowe, pod red. G. Szpor, Warszawa 2003. Szurgacz H., Europejskie prawo socjalne (ze szczególnym uwzględnieniem regulacji kolizyjnych...), [w:] Sąd Najwyższy wobec prawa i praktyka Unii Europejskiej, pod red. W. Sanetry, Wrocław 2003, s. 111-135. Rozdział VI POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI i. § 1. Zarys stanu prawnego Egzekucję administracyjną reguluje ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm.). Weszła ona w miejsce dwóch aktów prawnych regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej do 1966 r.: rozporządzenia z mocą ustawy z 28 lutego 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji oraz dekretu z 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Ustawa powróciła do starej koncepcji, przyjętej w Polsce w 1928 r., uregulowania w jednym akcie prawnym postępowania egzekucyjnego zarówno w sprawach należności pieniężnych, jak i w sprawach wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Za takim rozwiązaniem, zdaniem prawodawcy, przemawiała potrzeba stworzenia lepszych warunków dla sprawnego działania administracji, jak również zapewnienia środków chroniących obywatela przed pomyłkami lub nadużyciami w tym postępowaniu. Rozdzielenie przepisów regulujących egzekucję administracyjną nie sprzyjało bowiem ani jasności postanowień, ani łatwości stosowania przepisów. Pracę nad jej przygotowaniem rozpoczęto w 1958 r. Opracowanie nowych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało powierzone powołanej w tymże roku przez Prezesa Rady Ministrów Komisji do Opracowania Projektów Przepisów o Postępowaniu Administracyjnym. Początkowo zamierzano bowiem administracyjne postępowanie egzekucyjne regulować razem z ogólnym postępowaniem administracyjnym i przepisami o skargach i wnioskach i zamieścić je w jednym akcie — kodeksie postępowania administracyjnego. Uważano bowiem, że kodeks powinien obejmować całość spraw związanych z wydawaniem i wykonywaniem decyzji administracyjnych. Później, po zapoznaniu się z uwagami zgłoszonymi w dyskusji nad projektem kodeksu postępowania administracyjnego, zarzucono ten pomysł. Zebrany w czasie dyskusji materiał przemawiał bowiem 166 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji raczej za opracowaniem odrębnej ustawy. W szczególności w dyskusji podniesiono, że włączenie do kodeksu postępowania administracyjnego przepisów o egzekucji uczyniłoby z kodeksu ustawę nazbyt obszerną, a więc trudną do przyswojenia i stosowania. Komisja opracowała kilka wersji projektu takiej ustawy. Zostały one w pierwszej dekadzie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku poddane ocenie organów administracji państwowej, rad narodowych i niektórych organizacji społecznych. Nadesłane uwagi były uwzględnione w dalszych pracach komisji nad sformułowaniem ostatecznej wersji projektu. Ustawa nie reguluje wyczerpująco wszystkich spraw związanych z egzekucją administracyjną. Przewiduje ona, że część tych spraw będą nadal regulować przepisy szczególne. Do tych przepisów należą zarówno przepisy niektórych ustaw wymienione w dziale V pt. „Przepisy wprowadzające i końcowe", jak i przepisy niższej rangi, tzw. wykonawcze. Przepisy wykonawcze zawarte są m.in. w następujących aktach: — w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. nr 81, poz. 354 z późn. zm.), — w rozporządzeniu Ministra Finansów z 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 281 z późn. zm.), — w rozporządzeniu Prezesa RM z 18 marca 2004 r. w sprawie udzielania pomocy lub asystowania komornikowi przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. nr 49, poz. 469), — w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), — w rozporządzeniu Ministra Finansów z 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. nr 137, poz. 1543), — w rozporządzeniu Ministra Finansów z 4 lipca 2001 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udzielenie informacji, o powiadomienie oraz o wszczęcie egzekucji albo o dokonanie zabezpieczenia (Dz.U. nr 74, poz. 791), — w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu udzielania przez Policję lub Straż Graniczną pomocy lub asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. nr 101, poz. 1106), — w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 16 stycznia 2002 r. w sprawie udzielania pomocy i asystowania przez Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. nr 8, poz. 75), § 2. Przedmiot postępowania egzekucyjnego 167 — w rozporządzeniu Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449). § 2. Przedmiot postępowania egzekucyjnego Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest zatem obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Obowiązek o charakterze pieniężnym to obowiązek (powinność) uiszczenia należności pieniężnej (dawniej: zapłaty świadczenia pieniężnego). Chodzi tutaj o podatki, opłaty i inne należności pieniężne, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów, grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego lub przekazanie do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Do czasu wydania ustawy egzekucja tego rodzaju obowiązków była uregulowana w dekrecie z 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Obowiązek o charakterze niepieniężnym to obowiązek spełnienia innego świadczenia lub podjęcia określonej czynności bądź określonego zachowania (zaniechania, znoszenia). Egzekucja tych obowiązków była uregulowana w rozporządzeniu Prezydenta z 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji. Wymienione obowiązki muszą wchodzić w zakres administracji publicznej albo być przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Pierwsze można nazwać obowiązkami administracyjnymi, drugie — nieadministracyjnymi. Dla przeprowadzenia egzekucji obowiązków objętych właściwością organów rządowych czy samorządowych nie musi jednak istnieć szczególny przepis przewidujący wykonanie w trybie omawianej ustawy. Wystarczającą podstawą prawną są przepisy zawarte w art. 26 w związku z art. 2 i 3 ustawy. One to stanowią ową podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mówi art. 27 ustawy, ustalając składniki tytułu wykonawczego. Opisane obowiązki mają wynikać z decyzji lub postanowień właściwych organów albo — w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego — bezpośrednio z przepisu prawa. Ustawa, stanowiąc, że egzekucję admi- 168 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji nistracyjną stosuje się do obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowienia albo bezpośrednio z przepisów prawa, ograniczyła zakres postępowania egzekucyjnego tylko do takich obowiązków. Przy ustalaniu treści pojęć „decyzja" i „postanowienie" trzeba pamiętać, że ustawę o postępowaniu egzekucyjnym opracowała komisja, która poprzednio przygotowała kodeks postępowania administracyjnego. Należy bowiem założyć, że komisja posługując się jednakowymi zwrotami, przypisywała im takie samo znaczenie. W świetle kodeksu decyzja i postanowienie to zewnętrzne indywidualne akty administracyjne. Decyzja rozstrzyga indywidualną sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Postanowienie natomiast rozstrzyga jakieś uboczne zagadnienie proceduralne, wynikłe w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem lub po wydaniu decyzji w danej sprawie. Powstaje jednak pytanie, czy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, mówiąc o decyzji i postanowieniu, ma na myśli decyzje i postanowienia, które zostały wydane w toku lub w wyniku postępowania administracyjnego regulowanego przez kodeks, czy może także inne decyzje i postanowienia. Wydaje się, że nie można utożsamiać decyzji czy postanowienia, o których mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, z decyzją i postanowieniem wydanymi w postępowaniu administracyjnym regulowanym przez kodeks. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym jest aktem odrębnym. Nie można więc wyłączyć spod mocy obowiązującej ustawy decyzji czy postanowień wydanych w trybie przepisów szczególnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie precyzuje też, co należy rozumieć przez określenie „przepis prawny", a w szczególności, jakiej on ma być rangi. W polskiej terminologii prawnej, zwłaszcza w ustawodawstwie, zwrot „przepisy prawne" występuje dość często. Na przykład art. 6 k.p.a. mówi o działaniu „na podstawie przepisów prawa", art. 14 § 2 k.p.a. stanowi, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie itp. Przepisy prawne występują przeważnie w wyodrębnionych zbiorach przepisów; zbiory te występują na zewnątrz w postaci odrębnego aktu prawnego o określonej nazwie jak np. ustawa, rozporządzenie. Z kolei akty prawne tworzą hierarchicznie uporządkowany (tj. oparty ściśle na zasadach podporządkowania, wynikania i nie-sprzeczności) zbiór aktów prawnych, który to zbiór nosi miano systemu źródeł prawa. W prawie administracyjnym nie każdy zbiór przepisów prawnych uważa się za źródło prawa. Dlatego też nie można traktować jako przepisów prawnych postanowień zawartych w okólnikach, instrukcjach, wyjaśnieniach, wytycznych. Akty te bowiem, mimo ich ogólnego charakteru, nie stanowią źródła prawa. Nie zawierają więc nowych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa; w rzeczywistości co najwyżej rozwijają już istniejące przepisy prawne. Adresatem tych aktów mogą być tylko podległe organy lub pracownicy tych organów. Przewidziane w tych § 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy 169 aktach obowiązki wiążą wyłącznie urzędników i dotyczą spraw leżących w zakresie ich urzędowych kompetencji. Co więcej, aktualnie trzeba także wykluczyć przepisy zawarte w uchwałach Rady Ministrów i zarządzeniach Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nadaje regulowanemu przez siebie postępowaniu charakter ogólny, powszechny. Oznacza to, że ustawa z zasady dotyczyć ma wszystkich obowiązków pozostających we właściwości organów administracji rządowej i gminy; z zasady, bo rzadko, kodyfikacja jest w stanie przeprowadzić regułę powszechności mocy obowiązującej w sposób bezwzględny, absolutny. Również kodeks postępowania administracyjnego nie przeprowadził powszechności obowiązywania kodeksu w sposób całkowity. W artykule 3 wyłącza przecież szereg postępowań administracyjnych dotyczących różnych dziedzin. Ponadto dopuszcza w wielu przypadkach inne przepisy proceduralne, regulujące w sposób odmienny niektóre instytucje. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozwiązała jednak sprawę powszechności mocy obowiązującej nieco inaczej niż uczynił to kodeks. Wpłynęły na to swoisty charakter postępowania egzekucyjnego oraz istnienie sądowego postępowania egzekucyjnego. Ustawa dopuszcza przede wszystkim możliwość zawężenia omawianej zasady, postanawiając, że przepis szczególny może wyłączyć spod egzekucji administracyjnej określony obowiązek podlegający tej egzekucji i przekazać go egzekucji sądowej (art. 3 § 1 infine). W świetle ustawy dla obowiązków administracyjnych egzekucja sądowa jest postępowaniem szczególnym, podobnie jak dla spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną postępowaniem szczególnym jest np. postępowanie karno-skarbowe. Ale równocześnie ustawa rozszerza ową zasadę. Postanawia bowiem, że egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków, które wynikają z innych decyzji, postanowień, orzeczeń albo aktów prawnych niż te, które zawierają obowiązek pozostający we właściwości organu administracji rządowej i samorządowej, a o których jest mowa w art. 2 i 3 (por. art. 2 § 1 w pkt 3 infine i § 2 oraz art. 4). § 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy Podmiot, który prowadzi egzekucję administracyjną, nosi w ustawie nazwę organu egzekucyjnego. Organ ten działa na wniosek wierzyciela, tj. podmiotu uprawnionego do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków podlegających tej egzekucji. Podmiot, na którym ciąży obowiązek, został nazwany zobowiązanym. Te trzy podmioty odgrywają w postępowaniu egzeku- 170 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji cyjnym główną rolę. Właściwie można powiedzieć, że ich istnienie warunkuje postępowanie egzekucyjne. W egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym możemy wyróżnić organ egzekucyjny o właściwości ogólnej oraz organy egzekucyjne o właściwości szczególnej. Organem o właściwości ogólnej jest naczelnik urzędu skarbowego. Jest on kompetentny do prowadzenia egzekucji każdej należności pieniężnej podlegającej egzekucji administracyjnej i jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych przewidzianych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem egzekucyjnym o właściwości szczególnej jest podmiot wymieniony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo inny podmiot wskazany w ustawie odrębnej. Organ o właściwości szczególnej może prowadzić egzekucję tylko określonych należności pieniężnych oraz jest uprawniony do stosowania tylko niektórych środków egzekucyjnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia następujące organy egzekucyjne o takiej właściwości: — organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach, który jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, wobec należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ, — przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który jest uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za prace z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w tych sprawach, — dyrektor oddziału ZUS, który jest uprawniony do egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych należności pieniężnych, z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, jeżeli nie mogą one być potrącane z bieżących świadczeń, — dyrektor urzędu celnego, który jest uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych oraz z zajętych w celu zabezpieczenia pieniędzy, ruchomości i wierzytelności pieniężnych oraz innych praw majątkowych, z tytułu należności celnych, a także z tytułu pobieranego na granicy podatku od towarów i usług, podatku akcyzowego od importu towarów, grzywien, kar pieniężnych, kosztów postępowania i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym skarbowym w zakresie spraw należących do właściwości organów administracji celnej, — dyrektor rejonowego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który jest uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę oraz ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego albo z ubezpieczenia społecznego, z tytułu czynszów, opłat i innych świadczeń związanych z zajmowaniem kwater i lokali mieszkalnych, stanowiących zasób mieszkaniowy tej Agencji. § 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy 171 Dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organem egzekucyjnym jest wojewoda oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego tak w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych, zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Wojewoda jest także organem egzekucyjnym dla egzekucji obowiązków (o charakterze niepieniężnym) wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne. Ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzje w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Organ egzekucyjny bierze udział w postępowaniu egzekucyjnym bezpośrednio lub za pośrednictwem wyznaczonego pracownika. W postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wykonanie obowiązków pieniężnych nosi on miano poborcy skarbowego, a w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym — egzekutora. Wierzycielem, jak już wyżej powiedziano, jest ten, kto żąda wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków podlegających tej egzekucji. Zgodnie z ustawą dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego wierzycielem jest organ pierwszej instancji właściwy do orzekania, natomiast dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa wierzycielem jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności — podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Żądanie wierzyciela jest zawarte we wniosku o wszczęcie egzekucji. Wniosek taki wraz z wystawionym przez niego tytułem wykonawczym jest podstawą postępowania egzekucyjnego. W stosunku do niektórych obowiązków wierzyciel może pełnić jednocześnie funkcje organu egzekucyjnego, tzn. może przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Zobowiązanym jest ten, na kogo przepisy prawne nakładają obowiązek. Zobowiązanym może być osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Osoba fizyczna powinna posiadać zdolność 172 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji do czynności prawnych. W razie jej utraty zastępuje ją w postępowaniu egzekucyjnym przedstawiciel ustawowy. Osoba prawna oraz pozostałe jednostki organizacyjne działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Obowiązek podlegający egzekucji może być związany w sposób nierozerwalny z zobowiązanym. Mówi się wtedy o obowiązku o charakterze osobistym. W tych przypadkach śmierć zobowiązanego powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego. Pozostałe obowiązki są przenoszone na inną osobę — nowego zobowiązanego. Obowiązki o charakterze osobistym muszą być wykonane przez zobowiązanego. Gdy działa on przez ustawowego przedstawiciela, egzekucję takich obowiązków zapewnia się dzięki skierowaniu do tego przedstawiciela środka egzekucyjnego; przewiduje to wyraźnie przepis dotyczący grzywny w celu przymuszenia (art. 120 § 2). Podobnie ma się rzecz, gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub organizacja społeczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wtedy grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego nałożonych obowiązków. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne do przymuszenia wykonania tego obowiązku. Obowiązki o charakterze nieosobistym mogą być wykonywane albo przez zobowiązanego, albo przez inną osobę (podmiot) w jego zastępstwie i na jego koszt. Poza wymienionymi podmiotami w postępowaniu egzekucyjnym mogą wystąpić także inne osoby lub organy: organ wyższego stopnia wobec organu egzekucyjnego, osoba trzecia, prokurator, świadkowie, biegły, dozorca, organ asystujący itd. Organ wyższego stopnia wobec organu egzekucyjnego to organ właściwy do kontroli i nadzoru organu egzekucyjnego. Z tego tytułu jest on np. uprawniony do załatwienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutu lub do wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia. Osoba trzecia to osoba, która rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z których prowadzi się egzekucję administracyjną. Osobie tej ustawa przyznaje prawo do żądania wyłączenia prawa lub rzeczy spod egzekucji oraz — na wypadek nieuwzględnienia tego żądania — prawo żądania w trybie kodeksu postępowania cywilnego ich zwolnienia od egzekucji administracyjnej. Udział prokuratora w postępowaniu egzekucyjnym wynika z przepisu ustawy przewidującego odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy) oraz z ogólnych postanowień ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 z późn. zm.). Prokurator bierze udział w postępowaniu egzekucyjnym w celu zapewnienia przestrzegania prawa. Jego pozycja procesowa jest zbliżona do pozycji wierzyciela i zobowiązanego. Oznacza to, że ma on w postępowaniu takie uprawnienia, jak obie strony postępowania. Nadto ma on też prawa, jakie ustawa przyznaje osobom trzecim. § 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego oraz inni jego uczestnicy Świadek to osoba, która występuje w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na potrzebę ochrony interesów zobowiązanego i zapewnienia należytego przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Świadka może powołać zobowiązany lub egzekutor. Jego rola w postępowaniu egzekucyjnym jest jednak inna niż w postępowaniu orzekającym. W postępowaniu egzekucyjnym świadek jest jedynie obecny przy czynnościach egzekucyjnych, a więc jest w zasadzie tylko po to, aby obserwować przebieg owych czynności. W pewnych okolicznościach obecność świadka jest obligatoryjna. Według art. 51 § 2 egzekutor powinien powoływać dwóch świadków, gdy zobowiązany nie jest obecny przy czynnościach egzekucyjnych albo został wydalony z miejsca tych czynności, a nie zachodzi obawa udaremnienia wskutek tego egzekucji. W myśl art. 52 § 2 obecność świadka jest niezbędna, kiedy czynności egzekucyjne są dokonywane w porze nocnej. W postępowaniu egzekucyjnym może też wystąpić biegły. Jego pozycja procesowa jest podobna do pozycji, jaką zajmuje on w postępowaniu orzekającym. Występuje on wtedy, gdy potrzebna jest opinia (ocena), do której wydania wymagane są wiadomości specjalne. W pewnych sytuacjach udział biegłego jest obligatoryjny. Tak jest np. w przypadku oznaczenia wartości szacunkowej wyrobów użytkowych ze złota, platyny i srebra, zajętych w związku z egzekucją należności pieniężnych z ruchomości. Dozorca to osoba, organ lub inna państwowa jednostka organizacyjna, która sprawuje dozór. Pod dozór mogą być oddane przedmioty odebrane w wyniku poszukiwania. Najczęściej będzie on związany z zajęciem ruchomości przy egzekucji należności pieniężnych. Dozór może być powierzony zobowiązanemu, dorosłemu domownikowi albo innej osobie, u której ruchomość została zajęta. Dozór w pewnych wypadkach może także pełnić organ egzekucyjny (art. 100). Jeżeli zajęta ruchomość stanowi przedmiot wartości zabytkowej, dozór powierza się państwowemu muzeum, bibliotece i archiwum. Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie utraciła ona wartości. Nie odpowiada on za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości jedynie wówczas, gdy wynikło ono wskutek przypadku lub siły wyższej. Dozorca, który dotąd nie używał zajętej ruchomości, ma prawo żądać od organu egzekucyjnego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W postępowaniu może również wystąpić organ asystujący. W charakterze tego organu występuje organ wojskowy lub organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej. Bierze on udział w postępowaniu na wezwanie organu egzekucyjnego lub egzekutora albo na polecenie właściwego komendanta. Zadaniem organu asystującego jest pomoc w przeprowadzeniu egzekucji, jeżeli organ egzekucyjny lub egzekutor natrafi na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi, a także proste asystowanie przy czynno- 174 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji ściach egzekucyjnych, gdy te są przeprowadzane w obrębie budynków wojskowych lub zajmowanych przez Policję. § 4. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są zawarte przepisy poświęcone ogólnym założeniom egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tradycją nazywa się je zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego. Chodzi tu w szczególności o następujące zasady: 1) zagrożenia, 2) prowadzenia egzekucji ex officio, 3) racjonalnego działania, 4) poszanowania minimum egzystencji, 5) utrzymania przymusu w granicach niezbędnej potrzeby, 6) stosowania środków przewidzianych w ustawie, 7) niezależności stosowania środków egzekucyjnych i kar wymierzonych w innych postępowaniach, 8) szczególnego traktowania państwowych jednostek budżetowych. Zasada zagrożenia jest ujęta w art. 15 § 1 ustawy. Według tego przepisu egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel — po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku — uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Uprzedzenie zobowiązanego 0 grożącej mu egzekucji ma na celu z jednej strony przypomnienie obowiązku 1 umożliwienie dobrowolnego jego wykonania, z drugiej strony — niedopuszczenie do egzekucji, gdyby obowiązek został już wykonany albo w ogóle nie istniał itp. Przepisy szczególne mogą jednak uwolnić wierzyciela od tego obowiązku. W niektórych przypadkach wysłanie pisemnych upomnień jest bowiem niepotrzebne i byłoby przejawem zbytniego formalizmu. Przypadki, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, określa rozporządzenie Rady Ministrów z 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. nr 81, poz. 354 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1541 z późn. zm.). Według § 2 rozporządzenia Rady Ministrów postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego upomnienia między innymi w następujących przypadkach: 1) zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia i uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, 2) egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien, w tym mandatów karnych, nawiązek, odszkodowań i kosztów postępowania orzeczonych w postępowaniu § 4. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego 175 w sprawach o wykroczenia, grzywien, kar pieniężnych, kosztów postępowania i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym skarbowym, grzywien w celu przymuszenia oraz kar pieniężnych orzeczonych w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Zasada prowadzenia egzekucji ex officio jest wyrażona w art. 6 ustawy. Wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, gdy zobowiązany uchylił się od wykonania obowiązku. Na bezczynność wierzyciela podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiązku mogą złożyć skargę. Idzie tu nie tylko o brak odpowiedniego wniosku wierzyciela, lecz także o niepodejmowanie przez wierzyciela następnych, wymaganych przez ustawę czynności, jeżeli prowadzi to do wstrzymania egzekucji. Nałożenie na wierzyciela powinności wszczęcia egzekucji ma na celu realizację konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w granicach prawa oraz zasady przestrzegania prawa przez każdego człowieka i obywatela. Zasada racjonalnego działania nakłada na organ prowadzący egzekucję powinność stosowania środka, który bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Znajduje ona swój wyraz w art. 7 § 2. Zasada poszanowania minimum egzystencji jest przewidziana w art. 8-10 ustawy. Zawarte w nich przepisy wyłączają spod egzekucji określone rzeczy oraz wierzytelności i inne prawa majątkowe stanowiące — według ustawodawcy — minimum egzystencji zobowiązanego albo odsyłają do ustaw odrębnych, w których jest określony zakres egzekucji wobec wynagrodzenia ze stosunku pracy, świadczeń pieniężnych przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym emerytur i rent otrzymywanych z zagranicy oraz rent przysługujących z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej itp. oraz świadczeń alimentacyjnych. Zasada utrzymania przymusu w granicach niezbędnej potrzeby została zawarta w art. 7 § 3 ustawy. Zakazuje ona stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Jest ona wyrazem tendencji do sprowadzenia przymusu państwowego do granic niezbędnych dla zapewnienia poszanowania przepisów prawnych i aktów indywidualnych organów państwowych oraz unikania wszystkiego, co mogłoby osłabić zaufanie obywatela do państwa. Pośrednio przyczynia się ona również do zwiększenia ochrony interesów obywatela oraz zmniejszenia zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wynikłe wskutek prowadzenia egzekucji bez podstawy. Zasada stosowania środków przewidzianych w ustawie została wyrażona w art. 7 § 1. Zgodnie z tą zasadą organ egzekucyjny może stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Chodzi tu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz inne ustawy wydane po jej wejściu w życie. Nie może 176 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji on zatem stosować środków określonych w innych aktach prawnych. Konsekwencją tej zasady jest związanie prawodawcy w zakresie stanowienia środków egzekucyjnych. Jak długo zasada ta obowiązuje, mogą być one ustanawiane jedynie w drodze ustawy. Zasada rozdziału środków egzekucyjnych i kar wymierzonych na podstawie innych przepisów znalazła częściowe odbicie w art. 16 ustawy. Według niego zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymierzaniu kary za niewykonanie obowiązku w postępowaniu karnym, w sprawie wykroczeń lub dyscyplinarnym. Powszechnie przyjmuje się także, że wymierzenie kary w postępowaniu karnym, wykroczeniowym lub dyscyplinarnym nie stanowi przeszkody dla zastosowania środka egzekucyjnego. Zasada szczególnego traktowania państwowych jednostek budżetowych jest wyrażona w rozdziale 1 Działu II. Według art. 69 § 1, gdy zobowiązanym do uiszczenia należności pieniężnej jest państwowa jednostka budżetowa, wierzyciel w celu otrzymania tej należności składa tytuł wykonawczy bezpośrednio tej państwowej jednostce organizacyjnej, z której działalnością wiąże się egzekwowana należność; jednostka ta jest obowiązana bezzwłocznie należność uiścić; jeżeli należność nie zostanie uiszczona w ciągu 7 dni od daty złożenia tytułu wykonawczego, jednostka nadrzędna zobowiązanego, na wniosek wierzyciela, zarządzi pokrycie należności ze środków zobowiązanego. Jednostce nadrzędnej przysługują uprawnienia jednostki budżetowej do dysponowania środkami zgromadzonymi na jej rachunku. Przepis ten nie ma zastosowania do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zobowiązań podatkowych oraz należności wynikających z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych jednostek budżetowych. § 5. Tok postępowania egzekucyjnego Postępowanie egzekucyjne z zasady wszczyna się na wniosek wierzyciela skierowany do organu egzekucyjnego. Gdy egzekucja dotyczy obowiązków niepieniężnych, we wniosku wskazuje się także środek egzekucyjny. Natomiast gdy egzekucja dotyczy obowiązków o charakterze pieniężnym, można to uczynić, ale niekoniecznie. Jeżeli egzekwowana należność pieniężna korzysta z prawa pierwszeństwa zaspokojenia, winno się wskazać we wniosku podstawę prawną pierwszeństwa. Do wniosku dołącza się tytuł wykonawczy sporządzony według wzoru określonego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Obowiązek wystawienia takiego tytułu wykonawczego spoczywa także na wierzycielu, którego należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Tytuł wykonawczy powinien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela, § 5. Tok postępowania egzekucyjnego 177 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel dysponuje taką informacją. Jeżeli egzekucja należności pieniężnej jest skierowana do spółki nie-posiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników. Jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków, 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej — także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego albo zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej, 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu — w terminie 7 dni — prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Do tytułu wykonawczego dołącza się dowód doręczenia upomnienia albo czyni się adnotację w tytule, że doręczenie upomnienia nie było wymagane, i podaje podstawę prawną. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte również z urzędu. Ma to miejsce wówczas, gdy wierzycielem jest organ egzekucyjny. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli stwierdzi, że jest ona niedopuszczalna, zawiadamia o tym wierzyciela i zwraca mu tytuł wykonawczy. Ponieważ organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do badania zasadności i wymagalności obowiązku, chodzi tu wyłącznie o ustalenie, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej. Jeżeli egzekucja jest dopuszczalna, organ egzekucyjny zaopatruje tytuł 178 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji wykonawczy w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Następnie sprawdza, czy proponowany przez wierzyciela środek egzekucyjny nie jest zbyt uciążliwy. Gdyby doszedł do takiego wniosku, powinien zastosować zamiast niego inny środek egzekucyjny i zawiadomić o tym wierzyciela. Organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie określonych czynności egzekucyjnych wobec majątku zobowiązanego, znajdującego się na terenie działania tego organu. Zlecając wykonanie tych czynności, organ egzekucyjny dostarcza organowi rekwizycyjnemu odpis tytułu wykonawczego oraz wskazuje cel i zakres rekwizycji. Przystępując do czynności egzekucyjnych, organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego z klauzulą o skierowaniu do egzekucji (chyba że odpis tytułu z klauzulą został wcześniej doręczony). Na podjęcie egzekucji zobowiązanemu służy prawo wniesienia zarzutu do organu egzekucyjnego. Jego podstawą może być wyłącznie: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia właściwego organu, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 8) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 9) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (niepełny tytuł wykonawczy, brak załączonego dowodu doręczenia upomnienia, niepodanie podstawy prawnej braku obowiązku upomnienia). Organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone zarzuty dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, z wyjątkiem zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Stanowisko wierzyciela odnośnie do pierwszych pięciu zarzutów jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Po otrzymaniu stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jeżeli wierzyciel w stanowisku uznał zarzuty za uzasadnione, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. § 5. Tok postępowania egzekucyjnego 179 Wniesienie zarzutu nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w uzasadnionych wypadkach może jednak wstrzymać postępowanie egzekucyjne albo niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi zażalenie. Organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo jeżeli zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych (art. 45 ustawy). Od przedstawionego wyżej ogólnego toku postępowania może znacznie odbiegać konkretne postępowanie egzekucyjne, które zależy od charakteru obowiązku będącego przedmiotem egzekucji administracyjnej, organu występującego w charakterze organu egzekucyjnego oraz rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego. I tak, po pierwsze, gdy prowadzi się egzekucję z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych lub wkładów oszczędnościowych albo z innych wierzytelności pieniężnych i praw majątkowych, organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych nie doręcza zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, lecz wskazuje, jaki środek został zastosowany. Po drugie, organ Policji, straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku publicznego lub mienia społecznego, w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków o charakterze niepieniężnym, mogą stosować niektóre środki egzekucyjne (wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus bezpośredni) bez potrzeby wystawiania tytułu wykonawczego i doręczenia go zobowiązanemu, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarki narodowej lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny itp. Mając to na uwadze, ustawa wprowadza dodatkowy środek prawny — skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje nie tylko zobowiązanemu i wierzycielowi, lecz także każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, jak również organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora przysługuje tylko zobowiązanemu. Wnosi sieją w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 54 § 4). Skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub na egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się do organu nadzoru za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Organ nadzoru załatwia skargę w drodze postanowienia. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. 180 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji Wniesienie skargi nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. W uzasadnionych przypadkach organ nadzoru może jednak w drodze postanowienia wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego. § 6. Środki przymusowe Środki przymusowe, zwane też egzekucyjnymi, to określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji różne sposoby doprowadzania do wykonania obowiązków administracyjnych. Środkami tymi posługują się przede wszystkim organy pełniące funkcje organu egzekucyjnego. Środki przymusowe mogą być skierowane ku rzeczy lub ku osobie. Pierwsze można nazwać rzeczowymi, a drugie osobowymi. Środki rzeczowe zmierzają bezpośrednio do zabrania pewnych przedmiotów bądź ich zajęcia i sprzedaży, opróżnienia pomieszczenia, odebrania nieruchomości itp. Mogą one dotknąć każdego, kto znajdzie się w polu ich oddziaływania, a więc np. osobę niezobowiązaną, jeżeli u niej znajduje się poszukiwana rzecz, czy domowników znajdujących się w opróżnianym pomieszczeniu. Środki osobowe mają na celu zmuszenie zobowiązanego do pewnego zachowania się (działania, zaniechania, znoszenia). Z zasady polegają one na zagrożeniu lub wyrządzeniu mu jakiejś dolegliwości. Środki przymusowe mogą mieć też na celu bezpośrednie albo pośrednie wykonanie obowiązku. Pierwsze określa się niekiedy jako środki zaspokajające, a drugie przymuszające. Współcześnie środki zaspokajające uważa się za podstawowe, środki przymuszające zaś za uzupełniające, uboczne, stosowane jedynie w razie niemożności zastosowania pierwszych lub celem ich sprawniejszego zastosowania. W celu doprowadzenia do wykonania obowiązków pieniężnych stosuje się następujące środki: — egzekucję z pieniędzy, — egzekucję z wynagrodzenia za pracę, — egzekucję ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, — egzekucję z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych, — egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych, — egzekucję z ruchomości, — egzekucję z nieruchomości, — egzekucję z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego. Poszczególne rodzaje egzekucji są bardzo dokładnie unormowane w Dziale II ustawy. Niżej zostanie zwrócona uwaga głównie na zagadnienia związane z zakresem zastosowania poszczególnych środków oraz ich charakteru. Egzekucja z pieniędzy ma miejsce wtedy, gdy zobowiązany na wezwanie poborcy płaci należność pieniężną, a poborca wystawia jako dowód wpłacenia tzw. pokwitowanie (art. 68 § 1). § 6. Środki przymusowe 181 Egzekucja z wynagrodzenia za pracę polega na zajęciu przez organ egzekucyjny u pracodawcy zobowiązanego części jego wynagrodzenia oraz na zmuszeniu pracodawcy do przekazania tej części organowi egzekucyjnemu. W celu dokonania tej egzekucji organ egzekucyjny przesyła do zobowiązanego zawiadomienie o zajęciu jego wynagrodzenia oraz wzywa go, aby: 1) nie wypłacał zajętego wynagrodzenia zobowiązanemu, lecz wpłacał je na egzekwowane należności pieniężne, 2) w terminie 7 dni złożył, za okres 3 miesięcy poprzedzających zajęcie, zestawienie periodycznego wynagrodzenia zobowiązanego za pracę oraz oddzielnie jego dochodów z wszelkich innych tytułów, a także aby złożył w tym terminie, w razie istnienia przeszkód do wypłacenia wynagrodzenia za pracę, oświadczenie o rodzaju tych przeszkód. Jednocześnie zawiadamia on zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego i odpis wezwania przesłanego do pracodawcy oraz poucza zobowiązanego, że nie wolno mu odbierać wynagrodzenia, poza częścią wolną od zajęcia, ani rozporządzać nim w żaden inny sposób. Pracodawca ma obowiązek niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny, jeżeli zajęte wynagrodzenie za pracę zostało już uprzednio zajęte przez inny organ egzekucyjny. Ponadto ma obowiązek zawiadomić organ egzekucyjny, gdy w wyniku wpłat potrącanych kwot cała należność objęta egzekucją zostanie pokryta, a także jeżeli w czasie prowadzenia egzekucji zobowiązany przestał pracować u pracodawcy. W tym ostatnim przypadku pracodawca winien uczynić wzmiankę o zajętym wynagrodzeniu w wydanym zobowiązanemu świadectwie pracy z oznaczeniem organu egzekucyjnego i ze wskazaniem wysokości potrąconych już kwot. Jeżeli pracodawca nie dopełnia wymienionych czynności, podlega ukaraniu przez organ prowadzący egzekucję grzywną. Grzywna może być powtarzana w razie uchylenia się od wykonania w dodatkowo wyznaczonych terminach. Ponadto zakład pracy, który złożył zestawienie i oświadczenie niezgodne z prawdą lub dokonał wypłaty zajętej części wynagrodzenia zobowiązanemu albo wypłaty niezgodnie z wezwaniem, odpowiada za wyrządzoną przez to wierzycielowi szkodę. Wreszcie, jeżeli pracodawca bezpodstawnie uchyla się od wypłaty zajętej części wynagrodzenia na pokrycie należności pieniężnej, organ egzekucyjny może zajętą część wynagrodzenia ściągnąć w trybie egzekucji administracyjnej. W celu dokonania egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego organ egzekucyjny przesyła do właściwego organu rentowego zawiadomienie o zajęciu tej części przysługujących zobowiązanemu świadczeń, która nie jest zwolniona spod egzekucji na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z kosztami egzekucyjnymi, oraz wzywa organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz wpłacał ją 182 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji na egzekwowane należności pieniężne do organu egzekucyjnego. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu przysługujących mu świadczeń, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego i odpis zawiadomienia przesłanego do organu rentowego oraz poucza zobowiązanego, że nie wolno mu odbierać świadczeń poza częścią wolną od zajęcia. Do egzekucji wymienionych świadczeń odpowiednio stosuje się przepisy regulujące egzekucję z wynagrodzenia za pracę. Egzekucji z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych dokonuje się za pomocą zajęcia wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, wówczas gdy posiada on rachunek lub wkład oszczędnościowy w spółdzielczej kasie oszczędno-ściowo-pożyczkowej. Zajęcie wierzytelności, o której mowa, może mieć miejsce albo wskutek zawiadomienia banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-po-życzkowej o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, albo przez odbiór dokumentu, którego posiadanie jest koniecznym warunkiem wykonywania prawa do wierzytelności. Równocześnie z zawiadomieniem banku o zajęciu wierzytelności zobowiązanego organ egzekucyjny zawiadamia o tym zobowiązanego, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego, a także odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego. Podobnie postępuje organ egzekucyjny, gdy przedmiotem zajęcia jest wkład oszczędnościowy, organ egzekucyjny niezwłocznie zawiadamia właściciela książeczki oszczędnościowej o zajęciu jego wkładu, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego wraz z pouczeniem o odpowiedzialności karnej, gdyby po dokonaniu zajęcia wkładu podjął go w całości lub części. Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych obejmuje: — egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych, — egzekucję z praw z papierów wartościowych zapisanych na rachunkach papierów wartościowych oraz z wierzytelności z rachunków pieniężnych, — egzekucję z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych, — egzekucję z weksla, — egzekucję z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej, — egzekucję z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, .,,,; — egzekucję z pozostałych praw majątkowych. 1 Egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych organ egzekucyjny dokonuje, przesyłając do dłużnika zawiadomienie o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i wezwanie dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Egzekucji z papierów wartościowych zapisanych na rachunkach papierów wartościowych organ egzekucyjny dokonuje przez przesłanie do podmiotu prowadzą- § 6. Środki przymusowe 183 cego rachunki papierów wartościowych lub rachunki pieniężne zawiadomienia o zajęciu praw z papierów wartościowych. Również wierzytelności z rachunku pieniężnego zobowiązanego do wysokości dochodzonych należności oraz wezwanie do przekazania organowi egzekucyjnemu z rachunku pieniężnego zobowiązanego środków do wysokości egzekwowanej należności, a jeżeli środki na rachunku pieniężnym nie są wystarczające do pokrycia egzekwowanych kwot, do dokonania sprzedaży zajętych papierów wartościowych i przekazania uzyskanej ze sprzedaży kwoty organowi egzekucyjnemu. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego praw z papierów wartościowych i wierzytelności z rachunku pieniężnego, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego i odpis zawiadomienia skierowanego do prowadzącego rachunki o zajęciu jego praw i wierzytelności, jak również zawiadamia go, że nie wolno mu zajętymi prawami rozporządzać. Wzywa też zobowiązanego, aby w terminie 7 dni poinformował organ egzekucyjny, w jakiej kolejności i po jakiej cenie papiery wartościowe mają być zbywane. Egzekucji z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych organ egzekucyjny dokonuje przez odbiór dokumentu, którego posiadanie jest koniecznym warunkiem wykonywania prawa z tych papierów. Zajęte papiery organ egzekucyjny przekazuje do sprzedaży właściwemu podmiotowi. Egzekucji z weksla organ egzekucyjny dokonuje przez odbiór weksla. Jednocześnie wzywa trasata, aby należnej od niego sumy wekslowej nie uiszczał prawnemu posiadaczowi weksla, lecz należną sumę wpłacił w terminie wykupu weksla organowi egzekucyjnemu, i zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętym wekslem ani też odebrać od trasata sumy wekslowej. Przedmiotem egzekucji z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej może być autorskie prawo majątkowe i prawo pokrewne, patent, prawo ochronne na wzór użytkowy, prawo z rejestracji wzoru zdobniczego, prawo z rejestracji znaku towarowego, prawo do używania znaku towarowego powszechnie znanego niezarejestrowanego, prawa z rejestracji topografii układu scalonego, prawa do projektu racjonalizatorskiego oraz korzyści z tych praw. Egzekucji z tych praw i korzyści dokonuje się przez wpisanie ich do protokołu zajęcia, sporządzonego przez poborcę podatkowego i podpisanego przez zobowiązanego lub świadków. Następnie doręcza się zobowiązanemu protokół zajęcia, odpis tytułu wykonawczego i zawiadamia, iż nie wolno mu rozporządzać zajętymi prawami. Jeżeli przedmiotem zajęcia są prawa uwidocznione w rejestrze prowadzonym przez Urząd Patentowy RP, organ egzekucyjny przesyła wniosek o dokonanie wpisu do rejestru. Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością dokonuje się poprzez zajęcie udziału w spółce oraz wierzytelności z tego prawa. W tym celu organ egzekucyjny przesyła do spółki zawiadomienie o zajęciu udziału i wzywa ją, aby żadnych należności przypadających zobowiązanemu z tego tytułu nie przekazywała jemu, lecz do organu egzekucyjnego na pokrycie należności. Jednocześnie 184 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji organ egzekucyjny kieruje do sądu rejestrowego wniosek o dokonanie wpisu o zajęciu udziału, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i zawiadamia go, że nie wolno mu odebrać należności. Jeżeli egzekucja nie prowadzi do pełnego pokrycia dochodzonej należności, organ egzekucyjny występuje do właściwego sądu rejestrowego o zarządzenie sprzedaży zajętego udziału. Egzekucji z pozostałych praw majątkowych dokonuje się przez ich zajęcie polegające na odbiorze dokumentu (jeżeli warunkiem wykonywania prawa majątkowego jest posiadanie dokumentu) albo zawiadomieniu dłużnika zobowiązanego (jeżeli oznaczony podmiot obciążony jest względem zobowiązanego). Organ egzekucyjny może wykonywać wszelkie prawa zobowiązanego w zakresie realizacji zajętej wierzytelności lub prawa. Egzekucja z ruchomości polega na zajęciu ruchomości zobowiązanego oraz jej sprzedaży. Przedmiotem zajęcia są ruchomości zobowiązanego znajdujące się w jego władaniu, jak i we władaniu innej osoby. Zajęciu podlegają także ruchomości przysłane jako krajowe przesyłki pocztowe pod adresem zobowiązanego. Zajęciu może też podlegać ruchomość, której zobowiązany jest tylko współwłaścicielem. Zajęcie ruchomości następuje przez wpisanie jej do protokołu zajęcia oraz umieszczenie na niej znaku informującego o dokonanym zajęciu. W razie zajęcia pojazdów podlegających rejestracji poborca skarbowy zamieszcza w dowodzie rejestracyjnym pojazdu adnotację o zajęciu oraz zawiadamia o tym organ administracji rządowej (samorządowej) właściwy do spraw komunikacji. W protokole poborca winien opisać każdą zajętą ruchomość oraz oznaczyć jej wartość szacunkową. Wyroby użytkowe ze złota, platyny i srebra, a także inne kosztowności, maszyny i inne urządzenia produkcyjne oraz pojazdy mechaniczne muszą być oszacowane przez biegłego powołanego przez organ egzekucyjny. Zajętą ruchomość zostawia się pod dozorem zobowiązanego lub dorosłego domownika albo innej osoby, u której ruchomość została zajęta. Jeżeli zajęta ruchomość stanowi dobro kultury, poborca skarbowy oddaje ją pod dozór właściwej państwowej instytucji kultury. Dozór nad zajętymi ruchomościami ze złota, platyny i srebra oraz innymi kosztownościami niestanowiącymi dóbr kultury sprawuje organ egzekucyjny. Organ ten sprawuje dozór także nad ruchomościami, których nie można zostawić pod dozorem zobowiązanego lub innej osoby. Sprzedaż zajętej ruchomości następuje po 7 dniach od daty zajęcia. Tylko niektóre ruchomości można sprzedać bezpośrednio po zajęciu (art. 104 § 2). Dotyczy to ruchomości, które ulegają łatwo zepsuciu albo gdy sprawowanie nad nimi dozoru lub ich przechowywanie powodowałoby koszty niewspółmierne do ich wartości, a także inwentarza żywego, jeżeli zobowiązany nie zgodził się przyjąć go pod dozór itd. Zajęte ruchomości organ egzekucyjny sprzedaje w drodze licytacji publicznej albo sprzedaje po cenie oszacowania podmiotom prowadzącym działalność handlową lub przekazuje do sprzedaży przedsiębiorstwom prowadzącym 1 § 6. Środki przymusowe 185 sprzedaż komisową tego rodzaju nieruchomości. Natomiast przedmioty stanowiące dobro kultury, w uzgodnieniu z organem ds. ochrony zabytków, zgłasza w celu nabycia państwowej instytucji kultury lub przedsiębiorcy zajmującemu się obrotem tymi przedmiotami po cenie oszacowania dokonanej przez biegłego skarbowego. Zajęte waluty obce lub inne wartości dewizowe organ egzekucyjny sprzedaje bankom posiadającym uprawnienie do ich skupu. Sposób przeprowadzenia licytacji, prawa i obowiązki zobowiązanego i innych uczestników licytacji itp. reguluje ustawa w art. 105a-107 oraz przepisy wykonawcze. Egzekucja z nieruchomości może być przeprowadzona, jeżeli zastosowanie innych środków egzekucyjnych nie było możliwe albo okazało się bezskuteczne i tylko w celu wyegzekwowania należności pieniężnych określonych lub ustalonych w decyzji ostatecznej lub wynikających z orzeczenia sądu, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Uczestnikami postępowania egzekucyjnego oprócz wierzyciela i zobowiązanego są również osoby, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, a gdy przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste, także organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Egzekucja z nieruchomości składa się z kilku faz: ; — zajęcia nieruchomości, . — opisu i oszacowania wartości nieruchomości, — licytacji, — przybicia, * *.---' — przyznania własności. ' ' Zajęcie następuje przez wezwanie zobowiązanego, aby zapłacił egzekwowaną należność pieniężną w terminie 14 dni pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Równocześnie organ egzekucyjny przesyła do sądu wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu egzekucji lub składa wniosek do zbioru dokumentów, a także przesyła wierzycielowi zawiadomienie o zajęciu nieruchomości. Zajętą nieruchomość pozostawia się w zarządzie zobowiązanego, do którego stosuje się wówczas przepisy o zarządcy. Jeżeli prawidłowe sprawowanie zarządu tego wymaga, organ egzekucyjny odbiera zobowiązanemu zarząd i ustanawia innego zarządcę. Zobowiązanemu, któremu odebrano zarząd, pozostawia się pomieszczenia w zajętej nieruchomości, jeżeli z nich korzystał w chwili zajęcia. Organ egzekucyjny może jednak zarządzić odebranie pomieszczeń, jeżeli zobowiązany lub jego domownik przeszkadza zarządcy w wykonywaniu zarządu. Zobowiązany może wytoczyć powództwo o pozostawienie pomieszczeń w jego użytkowaniu. Po upływie terminu określonego w wezwaniu organ egzekucyjny dokonuje opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W protokole opisu i oszacowania nieruchomości organ podaje oznaczenie nieruchomości, obiekty budowlane ze wskazaniem ich przeznaczenia, stwierdzone prawa i obciążenia, osoby, w których 186 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji posiadaniu znajduje się nieruchomość, sposób korzystania z nieruchomości przez zobowiązanego oraz inne okoliczności istotne dla oznaczenia lub oszacowania nieruchomości. Oszacowania zajętej nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy wyznaczony przez organ egzekucyjny. Do przedstawionego opisu i oszacowania uczestnicy postępowania egzekucyjnego mogą w terminie 14 dni wnosić zarzuty, a na postanowienie organu w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości — zażalenie. Zajętą nieruchomość organ egzekucyjny sprzedaje w drodze licytacji publicznej. O licytacji organ zawiadamia przez publiczne obwieszczenie i doręczenie jego odpisu uczestnikom postępowania i osobom mającym prawo pierwokupu nieruchomości oraz jednostkom samorządu terytorialnego i organom ubezpieczeń społecznych. Licytacja odbywa się publicznie, w obecności i pod nadzorem urzędu skarbowego prowadzącego egzekucje (kierownika właściwej komórki organizacyjnej). Jeżeli po trzeciej licytacji żaden z wierzycieli nie przejął nieruchomości na własność, postępowanie egzekucyjne umarza się. Nowa egzekucja z tej samej nieruchomości może być wszczęta dopiero po upływie 12 miesięcy. Na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji można złożyć ustną skargę do protokołu. Skarga podlega natychmiastowemu rozstrzygnięciu w drodze postanowienia, chyba że jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Po zamknięciu licytacji organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przybiciu na rzecz licytanta, który zaoferował najwyższą cenę. Organ egzekucyjny odmawia przybicia, gdy wniesione w toku licytacji skargi i zażalenia potwierdzą naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik licytacji, albo gdy postępowanie ulegało zawieszeniu lub umorzeniu, a także jeżeli uczestnik nie otrzymał zawiadomienia o licytacji. Jeżeli postanowienie o przybiciu stało się ostateczne (i nabywca uiścił cenę nabycia), organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przyznaniu własności. Ostateczne postanowienie o przyznaniu własności przenosi własność na nabywcę. Z tą chwilą nabywca wstępuje w prawa i obowiązki zobowiązanego wynikające z umów dotyczących nieruchomości. Egzekucję z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego prowadzi się przy odpowiednim wykorzystaniu przepisów regulujących egzekucję z nieruchomości i przepisów szczególnych zawartych w art. 114a-114i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa przewidziała następujące środki przymuszenia: — grzywnę w celu przymuszenia, ! »' — wykonanie zastępcze, — odebranie rzeczy ruchomej, — odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, — przymus bezpośredni. § 6. Środki przymusowe 187 Również te rodzaje egzekucji są dokładnie uregulowane w ustawie. Niżej, podobnie jak w przypadku środków egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, uwaga zostanie zwrócona przede wszystkim na zagadnienie związane z zakresem zastosowania danego środka oraz z jego specyfiką. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, szczególnie takiej, której nie może spełnić inna osoba. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Ustawa określa górną granicę kwoty każdorazowej grzywny lub grzywien łącznych. W razie wykonania obowiązku grzywny nałożone i nieuiszczone lub nieściągnięte na wniosek zobowiązanego podlegają umorzeniu. Zobowiązany, który wykonał obowiązek, może zwrócić się do organu egzekucyjnego także o zwrot grzywny uiszczonej lub ściągniętej. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Osoba fizyczna musi mieć pełną zdolność prawną. Gdy jej nie ma, grzywnę nakłada się na jej ustawowego przedstawiciela. Gdy zobowiązanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla wykonania obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny w formie postanowienia o treści określonej w art. 122 § 2 ustawy. Wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ustawy). O zastosowaniu tego środka organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, doręczając mu postanowienie. W postanowieniu tym może on nadto wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, a także nakazać mu dostarczenie posiadanej dokumentacji, materiałów i środków przewozowych, jeśli są one niezbędne do zastępczego wykonania obowiązku. W postanowieniu powinien on także wskazać zobowiązanemu osobę, której zlecił wykonanie zastępcze. Jeżeli tego nie uczynił, ma obowiązek zlecić wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie w terminie nie dłuższym niż miesiąc i zawiadomić o tym zobowiązanego. Wskazanie zobowiązanemu osoby, która zastępczo wykonuje jego obowiązek, umożliwia mu wykorzystanie szczególnych uprawnień. Ma on bowiem prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz prawo zgłaszania do organu egzekucyjnego 188 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji wniosków co do sposobu wykonania tych czynności, w tym także wniosku o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego. Wykonawca odpowiada bowiem wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót, celowe zużycie materiałów dostarczonych przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzystanie z jego środków przewozowych, organ egzekucyjny zaś za niezgodne z prawem prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 131 ustawy). Odebranie rzeczy ruchomej ma miejsce wówczas, gdy: 1) zobowiązany uchyla się od obowiązku wydania rzeczy ruchomej, 2) egzekwowany jest obowiązek zniszczenia rzeczy ruchomej, 3) egzekwowany obowiązek polega na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ruchomej. Przez rzecz należy rozumieć jakikolwiek przedmiot materialny z wyjątkiem nieruchomości, lokalu czy pomieszczenia. Rzeczą w rozumieniu ustawy są zatem także zaświadczenia, decyzje i inne akty, dokumentacja potrzebna do wykonania zastępczego itd. Przedmiotem wydania powinna być przede wszystkim rzecz oznaczona. Rzecz oznaczona tylko co do rodzaju lub gatunku może być przedmiotem egzekucji tylko wówczas, gdy odrębne przepisy to przewidują. Dla przeprowadzenia omawianej egzekucji nie jest przeszkodą władanie rzeczą przez inną osobę. Gdy przedmiotem egzekucji jest obowiązek zniszczenia rzeczy, rzecz ta podlega odebraniu również wtedy, gdy własność rzeczy przeszła z zobowiązanego na inną osobę. Jeżeli odebranie rzeczy było związane z obowiązkiem wydania rzeczy, odebraną rzecz wydaje się wierzycielowi lub osobie upoważnionej przez niego do odbioru rzeczy, a gdy nie jest to możliwe, odebraną rzecz oddaje się na skład na koszt i niebezpieczeństwo wierzyciela. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o wezwaniu zobowiązanego do wydania rzeczy określonej w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania rzeczy. Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń następuje w podobny sposób do odebrania rzeczy ruchomej. I tu egzekucję prowadzi organ głównie przy pomocy egzekutora. Jest ona skierowana zarówno przeciwko zobowiązanemu, jak i przeciwko członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie). Przystępując do egzekucji, egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Jeżeli wezwanie to nie odniesie skutku, egzekutor usuwa z nieruchomości lub § 7. Postępowanie zabezpieczające 189 lokalu (pomieszczenia) znajdujące się tu ruchomości i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) do jego opuszczenia pod groźbą zastosowania przymusu bezpośredniego. W razie oporu egzekutor podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośredniego. Przymus bezpośredni polega na zagrożeniu zastosowania środków, które są w stanie usunąć opór zobowiązanego i innych osób (jeżeli stoją one na przeszkodzie wykonania obowiązku) lub na ich zastosowaniu. Do środków takich należy m.in. użycie siły fizycznej. Przymus bezpośredni stosuje się jako samodzielny środek egzekucyjny szczególnie wtedy, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe, oraz pomocniczo, w niektórych wyżej omówionych rodzajach egzekucji (np. odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali). Zastosowanie tego środka z reguły poprzedza wyznaczenie egzekutora oraz doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku z zagrożeniem użycia przymusu bezpośredniego. W pewnych przypadkach może być jednak użyty przymus bezpośredni bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku. Będzie to miało miejsce np. wówczas, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a zwłoka w jego wykonaniu może zagrozić zdrowiu lub życiu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku. § 7. Postępowanie zabezpieczające Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w oddzielnym dziale reguluje postępowanie mające na celu przeciwdziałanie ewentualnym próbom utrudnienia lub udaremnienia egzekucji. Cel ten osiąga się przez zabezpieczenie należności pieniężnych lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Może być ono dokonane także przed terminem płatności należności pieniężnej jednorazowej lub powtarzającej się lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Co więcej, przepisy szczególne mogą przewidywać możliwość dokonania zabezpieczenia również przed ustaleniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postępowanie zabezpieczające otwiera wierzyciel, składając do organu egzekucyjnego wniosek i zarządzenie zabezpieczenia. Z wnioskiem o zabezpieczenie może również wystąpić inspektor kontroli skarbowej oraz dyrektor urzędu celnego, jeżeli dokonane przez niego zabezpieczenie nie jest wystarczające. Zarządzenie zabezpieczenia winno między innymi zawierać: — oznaczenie wierzyciela, — wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, oznaczenie pracodawcy zatrudniającego zobowiązanego, 190 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji — podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej tego obowiązku, — wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku, — wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji, — klauzule organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania, ; — pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów, — sposób i zakres zabezpieczenia. Organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania od złożenia przez wierzyciela kaucji na zabezpieczenie roszczeń zobowiązanego o naprawienie szkód spowodowanych wskutek wykonania zarządzenia zabezpieczenia. Ustawa bliżej określa sposób zabezpieczenia obowiązków o charakterze pieniężnym. Stanowi ona, że zabezpieczenie należności pieniężnej następuje przez zajęcie pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, wierzytelności i praw majątkowych lub ruchomości, obciążenie nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową, obciążenie statku morskiego zastawem wpisanym do rejestru okrętowego, ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości, która nie ma urządzonej księgi wieczystej, albo której księga wieczysta zginęła lub uległa zniszczeniu, ustanowienie zakazu zbywania spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej. Co do obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa pozostawia organowi egzekucyjnemu więcej swobody w ustalaniu sposobu zabezpieczenia. Stanowi ona bowiem, że organ egzekucyjny określa „środek zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane" (art. 167 § 1 ustawy). Ponadto stanowi ona, że w razie potrzeby organ egzekucyjny może także zastosować środki przewidziane dla zabezpieczenia należności pieniężnych. Organ egzekucyjny może uzależnić zabezpieczenie od złożenia przez wierzyciela kaucji na zabezpieczenie roszczeń zobowiązanego o naprawę szkód spowodowanych wskutek wykonania postanowienia o zabezpieczeniu. Na zarządzenie zabezpieczenia zobowiązany ma prawo zgłosić do organu egzekucyjnego zarzut, a na postanowienie tego organu, uznające zarzut za nieuzasadniony, prawo wniesienia zażalenia. Do zarzutu i zażalenia stosuje się odpowiednie przepisy regulujące składanie i rozpatrywanie zarzutów i zażaleń w zasadniczym postępowaniu egzekucyjnym. Na postanowienie organu egzekucyjnego odmawiające dokonania zabezpieczenia, zmieniające albo uchylające zabezpieczenie, przysługuje zobowiązanemu i wierzycielowi zażalenie. S. Postępowanie w sprawach zagranicznych 191 § 8. Postępowanie w sprawach zagranicznych 1. Pomoc obcego państwa przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na terytorium Polski Pomoc obcego państwa może polegać na: 1) udzieleniu informacji, 2) powiadomieniu zainteresowanej osoby o piśmie lub orzeczeniu jej dotyczącym, 3) prowadzeniu egzekucji lub dokonaniu zabezpieczenia (art. 66d). Jest ona ograniczona do należności pieniężnych określonych w art. 2 § 1 pkt 8, chyba że ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi inaczej (a także należności przekazanych do egzekucji na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych). Między innymi idzie tu o należności pieniężne z tytułu zwrotów, interwencji i innych środków będących częścią systemu finansowania Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ceł ustalonych według stawek wspólnych obowiązujących państwa — członków Unii Europejskiej oraz ceł i innych obowiązków przewidzianych w handlu z państwami nienależącymi do Unii Europejskiej, podatku od towarów i usług. Organem wnoszącym o udzielenie pomocy (przez obce państwo) jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Minister występuje z takim wnioskiem z urzędu albo na wniosek wierzyciela lub organu egzekucyjnego. Wniosek o udzielenie informacji może dotyczyć zobowiązanego lub innej osoby zobowiązanej do uregulowania należności pieniężnej (chyba że prawo obcego państwa nie przewiduje odpowiedzialności innych osób). Może on też dotyczyć osoby, która posiada mienie należące do zobowiązanego lub osoby innej zobowiązanej do uregulowania należności pieniężnej. Wniosek o powiadomienie może dotyczyć osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadają-cej osobowości prawnej, która zgodnie z prawem obowiązującym w Polsce winna być zawiadomiona o czynnościach i orzeczeniach administracyjnych i sądowych, które zostały podjęte w Polsce i które odnoszą się do zobowiązania tej osoby lub jednostki albo do dochodzonej przez nią lub wobec niej należności pieniężnej. Wniosek o wszczęcie egzekucji może być wysłany, jeżeli należność pieniężna wynika z prawomocnego, ostatecznego orzeczenia lub innego aktu prawnego właściwego organu i nie jest przedmiotem postępowania przed jakimkolwiek organem w Polsce albo postępowanie egzekucyjne prowadzone w Polsce nie doprowadziło do całkowitego wykonania obowiązku i zaspokojenia wierzyciela. Wniosek o wszczęcie egzekucji może dotyczyć zobowiązanego lub innej osoby, jeżeli prawo polskie przewiduje odpowiedzialność innych osób za obowiązki zobowiązanego. Może on obejmować jeden lub kilka obowiązków tego samego zobowiązanego. Występując z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, organ wnioskujący przekazuje obcemu państwu posiadane informacje o mieniu należącym do ww. osób, które aktualnie znajdują się w posiadaniu osób trzecich. 192 VI. Postępowanie egzekucyjne w administracji Czynności egzekucyjne dokonane przez obce państwo wywołują taki sam skutek jak czynności podjęte na terytorium Polski. 2. Udzielanie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium Także pomoc udzielana przez Polskę państwu obcemu może dotyczyć tylko należności pieniężnych wymienionych w art. 2 § 1 pkt 8 oraz należności przekazanych do egzekucji na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, i tylko wówczas, gdy ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Polska, nie stanowi inaczej. Poza tym ratyfikowana umowa międzynarodowa lub prawo państwa obcego musi zobowiązywać to państwo do udzielania Polsce podobnej pomocy. Otrzymany z zagranicy wniosek o udzielenie pomocy minister właściwy do spraw finansów publicznych niezwłocznie przesyła właściwemu organowi egzekucyjnemu do realizacji. Na wniosek obcego państwa minister właściwy do spraw finansów publicznych dostarcza wszelkie dokumenty i informacje, które mogą być użyteczne lub potrzebne temu państwu w dochodzeniu należności pieniężnych. Minister nie jest obowiązany do udzielenia obcemu państwu tylko informacji, których on sam nie mógłby uzyskać dla celów egzekucji podobnych należności powstałych Polsce, a także tych, które są objęte tajemnicą określoną w odrębnych ustawach lub które ujawniałyby wiadomości stanowiące tajemnicę zawodową lub przemysłową, a także których ujawnienie prowadziłoby lub mogłoby prowadzić do zagrożenia interesów bezpieczeństwa Polski lub jej porządku publicznego. Z drugiej strony minister — na wniosek obcego państwa — powiadamia zainteresowany podmiot o pismach lub orzeczeniach przekazanych przez to państwo. Powiadomienie następuje w trybie przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym. Minister właściwy do spraw finansów publicznych po otrzymaniu od obcego państwa wniosku o wszczęcie egzekucji sprawdza jej dopuszczalność i zasadność, a następnie wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do właściwego organu egzekucyjnego w celu wykonania, wskazując jako wierzyciela również siebie. W tytule wykonawczym nie podaje się jednak treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku, jego wymagalności, jak również wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, przypadających odsetek itd. Jeżeli w następstwie sprawdzenia minister poweźmie wątpliwość co do wniosku o wszczęcie egzekucji albo orzeczenia lub innego aktu prawnego, w oparciu o które obce państwo wystąpiło z wnioskiem, zawiadamia niezwłocznie to państwo o swoich wątpliwościach. § 8. Postępowanie w sprawach zagranicznych 193 Minister może odmówić skierowania wniosku obcego państwa do wykonania, jeżeli egzekucja zobowiązania, z powodu sytuacji zobowiązanego, stworzyłaby poważne trudności ekonomiczne lub społeczne w Polsce albo jeżeli obce państwo nie wyczerpało wszystkich możliwości wyegzekwowania zobowiązania na swoim terytorium. O odmowie skierowania wniosku do egzekucji minister informuje zainteresowane państwo oraz Komisję Europejską, podając jej powody. Organ egzekucyjny może odroczyć wykonanie zobowiązania na czas określony albo rozłożyć je na raty za zgodą ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wyrażoną po uzgodnieniu z państwem obcym. Jeżeli zobowiązany zgłosi zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, minister ma obowiązek niezwłocznego poinformowania o tym obcego państwa, a także o sposobie rozpatrzenia tych zarzutów. Z kolei, jeżeli minister otrzyma od obcego państwa informacje o zaskarżeniu zobowiązania będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego w Polsce, winien on niezwłocznie zawiadomić o tym właściwy organ egzekucyjny, a ten wstrzymać czynności egzekucyjne. Wyegzekwowane kwoty należności pieniężnej oraz odsetki przekazuje się obcemu państwu w złotych w terminie miesiąca od dnia wyegzekwowania. Przepisy regulujące udzielanie pomocy obcemu państwu stosuje się odpowiednio do wniosku obcego państwa o dokonanie w Polsce zabezpieczenia należności pieniężnej. Literatura podstawowa Bojanowski E., Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975. Lang J., Zakres postępowania egzekucyjnego administracji, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo", tom XIII, Wrocław 1969, s. 3-30. Przybysz P., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003. Rozdział VII POSTĘPOWANIE KARNE, PORZĄDKOWE I DYSCYPLINARNE W ADMINISTRACJI § 1. Postępowanie w sprawach o wykroczenia 1. Wprowadzenie Prawo wykroczeń jest wyodrębnionym działem prawa, w zasadzie samodzielnym, zbudowanym z elementów prawa administracyjnego i karnego. Prawo to bowiem nie tylko określa czyny zabronione pod groźbą kary, zasady odpowiedzialności, sposób nakładania kar itd., lecz także określa właściwość organów powołanych do orzekania, postępowanie tych organów, zakres i tryb kontroli prawidłowości tego postępowania, postępowanie mające na celu wykonanie orzeczonych kar oraz zatarcie skutków ukarania. Podstawowe przepisy prawa wykroczeń są zawarte w następujących aktach: 1) w ustawie z 20 maja 1971 r. — Kodeks wykroczeń (Dz.U. nr 12, poz. 114 z późn. zm.); 2) w ustawie z 20 maja 1971 r. — Przepisy wprowadzające Kodeks wykroczeń (Dz.U. nr 12, poz. 115 z późn. zm.); 3) w ustawie z 24 sierpnia 2001 r. — Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 106, poz. 1148 z późn. zm.); 4) w ustawie z 24 sierpnia 2001 r. — Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 106, poz. 1149 z późn. zm.). Kodeks wykroczeń zawiera opis czynów zagrożonych karą aresztu, ograniczenia wolności, grzywny i nagany oraz karą dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów, przepadku przedmiotów, podania orzeczenia o ukaraniu do publicznej wiadomości w szczególny sposób, nawiązki, obowiązku naprawienia szkody, a także określa warunki odpowiedzialności osób, które popełniły taki czyn. Innymi słowy, stanowi on zbiór przepisów o materialnoprawnych warunkach karania. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje sposób orzekania o karach za czyny, które według kodeksu wykroczeń lub innych ustaw są wykroczeniami. Zadaniem tego postępowania jest ustalenie sprawców wykroczeń, zastosowanie do nich przewidzianych w ustawie kar i środków karnych w celu skłonie- 196 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji nia do poszanowania prawa, a także ujawnienie okoliczności sprzyjających popełnianiu wykroczeń. Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia określiły dzień wejścia w życie tego kodeksu oraz uchyliły przepisy ustawy z 20 maja 1971 r. — Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, ustawy z 20 maja 1971 r. — Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach 0 wykroczenia, ustawy z 20 maja 1971 r. o ustroju kolegiów do spraw wykroczeń. Równocześnie ustawa — Przepisy wprowadzające pozostawiła w mocy przepisy ustaw w zakresie, w jakim uprawniają one określone organy do ścigania wykroczeń i występowania w tych sprawach w charakterze oskarżyciela publicznego oraz nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. Organy te zostały uprawnione także do prowadzenia czynności wyjaśniających, o których mowa w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. 2. Przedmiot postępowania w sprawach o wykroczenia Przedmiotem omawianego postępowania jest wykroczenie. Ono też wyznacza zakres przedmiotowy tego postępowania. Istnieją dwie definicje wykroczenia. Według jednej wykroczeniem jest czyn zagrożony przez ustawę określoną karą. Definicja ta bierze pod uwagę przede wszystkim stosunek ustawy do czynu. Takie określenie wykroczenia jest niewystarczające, bo nie mówi ono nic o cechach tkwiących w samym czynie, z powodu których właśnie ten czyn uznano za zagrożony karą. Jest to więc definicja formalna. Według drugiej definicji wykroczenie to czyn, który jest niebezpieczny bądź szkodliwy dla społeczeństwa. Właśnie ze względu na ową cechę ustawodawca grozi każdemu, kto go dokona, taką lub inną karą. Jest to definicja materialna. I ta definicja nie jest pełna, bo wykroczenie jest to czyn nie tylko społecznie niebezpieczny, lecz nadto zagrożony przez ustawę określoną karą, bezprawny, zawiniony i posiadający te znamiona, które podaje ustawa. Do ustalenia, co to jest wykroczenie, trzeba uwzględnić nie tylko wyżej wymienione cechy formalne i materialne, lecz także wszystkie pozostałe elementy przewidziane w ustawie. Uogólniając, można zatem powiedzieć, że wykroczenie to czyn o znamionach ustawowych, społecznie szkodliwy, bezprawny, zawiniony i zagrożony karą przez ustawę. Wszystkie te elementy są określone w kodeksie wykroczeń 1 innych ustawach zawierających przepisy materialne prawa wykroczeń. 3. Podmioty postępowania w sprawach o wykroczenia W postępowaniu w sprawach o wykroczenia biorą udział różne podmioty. Wśród nich wyróżnia się podmioty powołane do orzekania, występujące w charakterze strony, obrońcy i pełnomocnika oraz pozostałych uczestników postępowania, np. świadków, biegłych, podmioty prowadzące czynności sprawdzające. § 1. Postępowanie w sprawach o wykroczenia 197 Do orzekania w sprawach o wykroczenia właściwe są następujące podmioty: 1) sąd, 2) funkcjonariusz Policji lub żołnierz Żandarmerii Wojskowej, 3) funkcjonariusz innego organu, 4) inspektor pracy. W sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzeka sąd rejonowy albo wojskowy sąd garnizonowy. Ten ostatni orzeka w sprawach o wykroczenia popełnione przez żołnierzy w czynnej służbie wojskowej oraz żołnierzy państw obcych przebywających w Polsce oraz członków ich personelu cywilnego, o ile ustawa lub umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej. Apelacje od orzeczeń tych sądów oraz zażalenia na postanowienia i zarządzenia zamykające drogę do wydania wyroku rozpoznaje odpowiednio sąd okręgowy albo wojskowy sąd okręgowy. Środki odwoławcze od orzeczeń i zarządzeń wydawanych w pierwszej instancji przez sąd okręgowy oraz inne sprawy przekazane mu przez ustawę rozpoznaje sąd apelacyjny. Sąd Najwyższy rozpoznaje kasacje i inne sprawy przekazane mu przez ustawy. Funkcjonariusze Policji oraz żołnierze Żandarmerii Wojskowej uprawnieni są do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w drodze rozporządzenia odpowiednio przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości. Funkcjonariusze innych organów uprawnieni są do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów, wydanych na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, złożony w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, albo w odrębnych ustawach. Prezes Rady Ministrów może w rozporządzeniu określić wysokość mandatów karnych za poszczególne rodzaje wykroczeń w zależności od stopnia społecznej szkodliwości czynu i rodzaju naruszonego dobra. Uprawnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego między innymi otrzymali następujący funkcjonariusze: 1) Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ' 2) Inspekcji Ochrony Środowiska, : 3) Inspekcji Handlowej, 4) Inspekcji Weterynaryjnej, 5) Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, 6) Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, 7) Wojskowej Inspekcji Sanitarnej, 8) inspekcji sanitarnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, 198 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji 9) Głównego Inspektora Kolejnictwa, 10) Państwowej Straży Pożarnej, 11) wojskowej ochrony przeciwpożarowej, 12) Straży Granicznej, 13) administracji publicznej, wykonujący zadania z zakresu ochrony środowiska, gospodarki wodnej i geodezji, 14) administracji miar i administracji probierczej, 15) administracji żeglugi śródlądowej, 16) administracji morskiej, 17) administracji w sprawach melioracji wodnych oraz zaopatrzenia rolnictwa i wsi w wodę, 18) nadzoru budowlanego, , 19) Inspekcji Transportu Drogowego, 20) urzędów górniczych. Inspektor pracy jest uprawniony do nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego, jeżeli uważa, że kara ta będzie wystarczająca za popełnienie wykroczenia przeciwko prawom pracownika albo wykroczenia związanego z wykonywaniem pracy zarobkowej. W przeciwnym wypadku inspektor pracy sporządza wniosek o ukaranie i kieruje go do sądu. W postępowaniu przed sądem występuje jako oskarżyciel publiczny. Wykroczenia przeciwko prawom pracownika oraz inne wykroczenia związane z pracą zarobkową są określone w kodeksie pracy oraz ustawach odrębnych. W postępowaniu przed sądem występują dwie strony: oskarżyciel publiczny oraz obwiniony. Obok oskarżyciela może też wystąpić pokrzywdzony, a obok obwinionego —jego obrońca oraz przedstawiciel ustawowy lub osoba, pod której pieczą obwiniony pozostaje. We wszystkich sprawach o wykroczenia, niezastrzeżonych dla innych podmiotów, oskarżycielem publicznym jest Policja. W każdej sprawie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść także prokurator, stając się oskarżycielem publicznym. W sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika, określonym w kodeksie pracy, a także w sprawach o inne wykroczenia związane z wykonywaniem pracy zarobkowej, oskarżycielem publicznym, jeżeli ustawa tak stanowi, jest inspektor pracy. Uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują także organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli państwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym i miejskim, gdy w zakresie swego działania ujawniły wykroczenie i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie. Poza tym Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia nadać w sprawach o wykroczenia uprawnienia oskarżyciela publicznego także innym instytucjom państwowym, samorządowym lub społecznym, określając zakres spraw, w których w ramach swego działania mogą występować z wnioskiem o ukaranie za ujawnione przez siebie wykroczenia. § 1. Postępowanie w sprawach o wykroczenia 199 Pokrzywdzonym jest ten, czyje dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone przez wykroczenie. Pokrzywdzonym może być osoba fizyczna lub prawna, a także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie miała osobowości prawnej. W ostatnim przypadku w postępowaniu występuje osoba upoważniona do działania w jej imieniu przez przepisy organizacyjno-prawne. Zazwyczaj jest to kierownik (dyrektor) instytucji, przewodniczący zarządu itp. Pokrzywdzonym może być także podmiot, który nie składał wniosku o ukaranie. Pokrzywdzony ma w postępowaniu takie same uprawnienia procesowe jak oskarżyciel publiczny. Jeżeli pokrzywdzony nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, jego prawa wykonuje przedstawiciel ustawowy albo osoba, pod której pieczą pokrzywdzony pozostaje. Obwiniony to osoba, przeciwko której został złożony wniosek o ukaranie. Jeżeli obwiniony nie zna języka polskiego, wniosek o ukaranie ogłasza się lub doręcza z tłumaczeniem. Jeżeli obwiniony jest nieletni lub ubezwłasnowolniony, może za niego działać przedstawiciel ustawowy lub osoba, pod której pieczą pozostaje (kurator, opiekun ustanowiony przez sąd, doradca tymczasowy); osoby te mogą jednak podejmować tylko czynności na korzyść obwinionego. Obwiniony może działać osobiście lub przy pomocy obrońcy. Obrońcą może być adwokat lub radca prawny. Jeżeli obwiniony jest głuchy, niemy lub niewidomy, a także gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jego poczytalności, musi mieć obrońcę. Jeżeli obwiniony nie ma obrońcy z wyboru, wyznacza się mu się obrońcę z urzędu. Poza wymienionymi podmiotami w postępowaniu w sprawach o wykroczenia mogą występować inni uczestnicy: oskarżyciel posiłkowy, biegły, świadek, instytucja powołana do wydawania opinii, organ upoważniony do prowadzenia czynności sprawdzających. 4. Rodzaje postępowania Sąd orzeka w postępowaniu zwyczajnym, przyspieszonym i nakazowym. Orzekanie w postępowaniu zwyczajnym następuje wówczas, gdy brak jest podstaw do rozpoznania sprawy w postępowaniu przyspieszonym albo nakazowym. Podstawą wszczęcia postępowania przed sądem pierwszej instancji jest wniosek o ukaranie, złożony przez uprawnionego oskarżyciela publicznego lub pokrzywdzonego. Ten ostatni może wnieść wniosek o ukaranie w sprawach o wykroczenia ścigane na żądanie pokrzywdzonego oraz w sprawach o inne wykroczenia, jeżeli w ciągu miesiąca od powiadomienia o wykroczeniu organu uprawnionego do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego nie zostanie powiadomiony o wniesieniu przez ten organ wniosku o ukaranie albo otrzyma zawiadomienie, iż czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie. W postępowaniu przed sądem wojskowym podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o ukaranie sporządzony lub zatwierdzony przez prokuratora wojskowego. 200 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji Jeżeli wniosek o ukaranie odpowiada warunkom formalnym, prezes sądu wszczyna postępowanie i kieruje sprawę do rozpoznania na rozprawę lub na posiedzenie albo odmawia wszczęcia postępowania. Na posiedzenie kieruje się sprawę, jeżeli: 1) oskarżyciel publiczny wystąpił z wnioskiem o skazanie obwinionego bez przeprowadzenia rozprawy, 2) obwiniony po wezwaniu go na rozprawę lub zawiadomieniu o jej terminie wystąpił z wnioskiem o skazanie bez przeprowadzenia rozprawy, 3) ujawniły się przed rozprawą okoliczności wyłączające postępowanie, 4) zachodzi potrzeba wydania postanowienia o niewłaściwości sądu, 5) w sprawie, w której wniosek o ukaranie złożył oskarżyciel posiłkowy, zachodzi potrzeba zbadania, czy nie istnieje podstawa do umorzenia postępowania z powodu oczywistego braku faktycznych podstaw oskarżenia albo czy niezbędne jest polecenie Policji lub innemu organowi dokonania określonych czynności dowodowych, 6) zachodzi możliwość wydania nakazu karnego, 7) zachodzi potrzeba wydania innego rozstrzygnięcia przekraczającego uprawnienia prezesa. Postępowanie przyspieszone stosuje się do osób niemających stałego miejsca zamieszkania lub miejsca stałego pobytu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu zwyczajnym będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione. Postępowanie to stosuje się również do osób przebywających jedynie czasowo na terytorium Polski, jeżeli uzasadniona jest obawa, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu zwyczajnym będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione. Postępowanie przyspieszone stosuje się także wobec sprawców wykroczeń popełnionych w związku z imprezą masową, określonych w przepisach o bezpieczeństwie imprez masowych, a także wówczas, gdy inne ustawy tak stanowią. We wszystkich tych przypadkach postępowanie przyspieszone stosuje się, gdy sprawca został ujęty na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia i niezwłocznie doprowadzono go do sądu. W postępowaniu nakazowym sąd orzeka wyrokiem nakazowym w sprawach, w których wystarczające jest wymierzenie grzywny w kwocie nie wyższej niż połowa przewidzianej w ustawie górnej granicy wysokości grzywny. Nakaz karny może być wydany wyłącznie na podstawie wniosku o ukaranie złożonego przez oskarżyciela publicznego, sporządzonego w wyniku ustaleń popartych wiarygodnymi dowodami, jeżeli z dowodów tych wynika, że obwiniony nie kwestionuje popełnienia zarzuconego mu czynu, a okoliczności tego czynu i wina obwinionego nie budzą wątpliwości. Nakazem karnym można orzec także środek karny, z tym że zakaz prowadzenia pojazdów na okres nie dłuższy niż rok. Postępowanie mandatowe prowadzi Policja, Żandarmeria Wojskowa, inspektor pracy oraz funkcjonariusze organów, wymienionych wyżej w pkt 3. W postępowaniu mandatowym można nałożyć grzywnę w wysokości do 500 złotych, a jeżeli § 1. Postępowanie w sprawach o wykrocze 201 czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy — do 1000 złotych. W postępowaniu mandatowym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, funkcjonariusz uprawniony do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego może ją nałożyć jedynie, gdy: 1) schwytano sprawcę wykroczenia na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popełnienie wykroczenia naocznie pod nieobecność sprawcy albo za pomocą urządzenia pomiarowego lub kontrolnego, nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu, w tym także, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających, podjętych niezwłocznie po ujawnieniu wykroczenia. Nałożenie mandatu nie może nastąpić po upływie 14 dni od daty ujawnienia czynu w wypadku, o którym mowa w pkt 1, i 30 dni w wypadku, o którym mowa w pkt 2. Mandat karny może być wydany ukaranemu po uiszczeniu grzywny bezpośrednio funkcjonariuszowi, który ją nałożył (dawniej: mandat gotówkowy), może być wydany ukaranemu za potwierdzeniem odbioru (kredytowany) oraz nałożony zaocznie. Osoby czasowo przebywające w Polsce można ukarać jedynie mandatem gotówkowym. Mandat taki staje się prawomocny z chwilą uiszczenia grzywny funkcjonariuszowi, który ją nałożył. Mandat kredytowany winien zawierać pouczenie o obowiązku uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty przyjęcia mandatu oraz o skutkach nieuiszczenia grzywny w tym terminie. Staje się on prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Mandatem karnym zaocznym można nałożyć grzywnę w razie stwierdzenia wykroczenia, którego sprawcy nie zastano na miejscu jego popełnienia, a nie zachodzi wątpliwość co do osoby sprawcy; mandat taki pozostawia się w takim miejscu, aby sprawca mógł go niezwłocznie odebrać. Powinien on wskazywać, gdzie w ciągu 7 dni można uiścić grzywnę oraz informować o skutkach jej nieuiszczenia. Staje się on prawomocny z chwilą uiszczenia grzywny we wskazanym miejscu i terminie. Prawomocny mandat karny podlega uchyleniu z urzędu albo na wniosek ukaranego, złożony w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący wykroczeniem. Uprawnionym do uchylenia jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania grzywna została nałożona. Nadzór nad postępowaniem mandatowym sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, a w sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika oraz o inne wykroczenia związane z wykonywaniem pracy zarobkowej — Główny Inspektor Pracy. 5. Środki zaskarżenia Środki zaskarżenia można podzielić na środki zaskarżenia rozstrzygnięć nieprawomocnych i prawomocnych. Środkami zaskarżenia rozstrzygnięć nieprawo- I 202 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji mocnych są środki odwoławcze, określone w Dziale X k.p.w., sprzeciw i odmowa przyjęcia mandatu karnego z Działu IX. Środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć prawomocnych jest kasacja i wniosek o wznowienie postępowania. Środkami odwoławczymi są apelacja i zażalenie. Prawo do wniesienia apelacji przysługuje oskarżycielowi publicznemu, obwinionemu i pokrzywdzonemu, natomiast prawo do wniesienia zażalenia przysługuje wymienionym osobom, a ponadto także innym osobom, gdy ustawa tak stanowi. Apelacja przysługuje od wyroku sądu pierwszej instancji, zażalenie zaś przysługuje na postanowienie, zarządzenie lub inne czynności w wypadkach wskazanych w ustawie. Środki odwoławcze wnosi się do sądu odwoławczego za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Apelację z reguły wnosi się na piśmie w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem. Zażalenie, jeżeli ustawy inaczej nie stanowią, wnosi się na piśmie lub ustnie do protokołu w terminie 7 dni od daty rozstrzygnięcia, a gdy podlegają one doręczeniu — od daty doręczenia lub od daty zaskarżonej czynności. Środki odwoławcze rozpoznaje sąd okręgowy lub rejonowy albo wojskowy sąd okręgowy. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia nakazu karnego. Prawo do wniesienia sprzeciwu przysługuje obwinionemu, pokrzywdzonemu wskazanemu we wniosku o ukaranie oraz temu, kto złożył wniosek o ukaranie. Sprzeciw wnosi się do sądu, który wydał nakaz karny, w terminie 7 dni od jego doręczenia. W razie niemożności doręczenia nakazu obwinionemu lub pokrzywdzonemu w ciągu 3 miesięcy sąd może postanowieniem uznać nakaz za bezskuteczny; sprawa podlega wówczas rozpoznaniu na rozprawie. W razie wniesienia sprzeciwu nakaz karny traci moc, a prezes sądu wyznacza rozprawę. Szczególnym środkiem zaskarżenia jest odmowa przyjęcia grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego przez funkcjonariusza Policji albo funkcjonariusza innego upoważnionego organu. Kasację wnosi się bezpośrednio do Sądu Najwyższego. Może ją wnieść jednak wyłącznie Minister Sprawiedliwości — Generalny Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, a w sprawach podlegających orzecznictwu sądów wojskowych — także Naczelny Prokurator Wojskowy. Kasacja może być wniesiona tylko z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli mogło ono mieć wpływ na treść orzeczenia. Wniosek o wznowienie postępowania składa strona lub prokurator. O wznowieniu orzeka jednoosobowo sąd okręgowy, a w sprawie zakończonej orzeczeniem tego sądu —jednoosobowo sąd apelacyjny. W sprawach należących do właściwości sądów wojskowych w kwestii wznowienia orzeka na posiedzeniu jednoosobowo wojskowy sąd okręgowy, a w sprawie zakończonej orzeczeniem tego sądu lub Sądu Najwyższego orzeka Sąd Najwyższy — Izba Wojskowa. § 2. Postępowania porządkowe i dyscyplinarne 203 6. Odszkodowanie za niestuszne ukaranie lub zatrzymanie Obwinionemu, który w wyniku kasacji lub wznowienia postępowania został następnie uniewinniony albo wobec którego umorzono postępowanie wskutek okoliczności nieuwzględnionych we wcześniejszym postępowaniu, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, wynikłą z wykonania względem niego kary lub środka karnego. Odszkodowanie przysługuje także osobie niewątpliwie niesłusznie zatrzymanej oraz osobie osadzonej w zakładzie karnym (na podstawie art. 82 § 5, pkt 2 albo pkt 3 k.p.w.), która następnie została prawomocnie uniewinniona albo wobec której prawomocnie umorzono postępowanie. Roszczenie o odszkodowanie i zadośćuczynienie zgłasza się w sądzie okręgowym. Orzeka o nim jednoosobowo wyrokiem sąd okręgowy na rozprawie. Postępowanie w tej sprawie jest wolne od kosztów. Roszczenie o odszkodowanie i zadośćuczynienie przedawnia się po upływie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia uniewinniającego lub umarzającego postępowanie albo od daty zwolnienia zatrzymanego. § 2. Postępowania porządkowe i dyscyplinarne 1. Postępowanie porządkowe Nie jest to postępowanie skodyfikowane. Z reguły występuje ono jako: 1) postępowanie wewnętrzne i pomocnicze w ramach innych postępowań, 2) postępowanie szczególne (specjalne), zawierające przepisy odmiennie regulujące już unormowane postępowanie porządkowe, tzn. mające na celu ogólnie rozumiany porządek i bezpieczeństwo. Ad 1) Przykładem postępowania porządkowego wewnętrznego i pomocniczego jest postępowanie prowadzone w ramach postępowania ogólnego administracyjnego na podstawie art. 96 k.p.a. oraz postępowanie prowadzone w ramach postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 46 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Artykuł 96 k.p.a. przewiduje, iż strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być, po uprzednim ostrzeżeniu, wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego rozprawą oraz ukarane grzywną do 100 zł. Grzywnę nakłada się w drodze postanowienia, na które służy ukaranemu zażalenie. Artykuł 46 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, iż każdy organ egzekucyjny lub egzekutor może wezwać pomocy organu Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczństwa Wewnętrznego lub Agencji Wywiadu, jeżeli natrafił na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi. Jeżeli 204 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji opór stawia żołnierz w czynnej służbie wojskowej, należy wezwać pomocy właściwego organu wojskowego, chyba że zwłoka grozi udaremnieniem egzekucji, a na miejscu nie ma organu wojskowego. Zakres obowiązków organów udzielających pomocy określa dla organów Policji i Straży Granicznej minister właściwy do spraw wewnętrznych, dla wojskowych organów porządkowych i Żandarmerii Wojskowej — Minister Obrony Narodowej, a dla Agencji Bezpieczństwa Wewnętrznego lub Agencji Wywiadu — Prezes Rady Ministrów. Na przykład według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu udzielania przez Policję lub Straż Graniczną pomocy lub asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. nr 101, poz. 1106) organ Policji właściwy ze względu na miejsce prowadzenia egzekucji udziela pomocy organowi egzekucyjnemu lub egzekutorowi po otrzymaniu pisemnego wezwania, na którego podstawie przeprowadzana jest egzekucja. Pomoc organu Policji jest realizowana przez wyznaczonego funkcjonariusza; polega ona na zapewnieniu porządku w miejscu przeprowadzania egzekucji, osobistego bezpieczeństwa osobie wykonującej czynności egzekucyjne, a także, w razie potrzeby, na jej żądanie, na udzieleniu niezbędnej pomocy w zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej. W pilnych przypadkach organ Policji udziela pomocy na wezwanie ustne. Wówczas funkcjonariusz Policji — nie wstrzymując udzielania pomocy — powinien zażądać okazania tytułu wykonawczego oraz nadesłania wezwania na piśmie po zakończeniu czynności egzekucyjnych. Funkcjonariusz Policji nie jest uprawniony do badania zasadności i celowości egzekucji ani też do wykonywania jakichkolwiek czynności wykraczających poza zakres udzielanej pomocy. W razie wątpliwości funkcjonariusz Policji powinien wyjaśnić, czy osoba wykonująca czynności egzekucyjne jest uprawniona do przeprowadzania egzekucji; w tym celu może on żądać okazania właściwego zaświadczenia lub legitymacji służbowej. Z przebiegu postępowania funkcjonariusz Policji sporządza notatkę służbową. Notatka powinna zawierać określenie miejsca egzekucji, czasu trwania i rodzaju egzekucji, nazwisko osoby, przeciwko której egzekucja była skierowana, oznaczenie organu egzekucyjnego, imię i nazwisko osoby, która wykonywała czynności egzekucyjne, oraz opis czynności wykonywanych w ramach udzielanej pomocy. Jeżeli egzekucja jest prowadzona w obrębie budynków zajmowanych przez Policję, wówczas organ Policji udziela organowi egzekucyjnemu lub egzekutorowi asysty. Obowiązkiem asystującego funkcjonariusza jest towarzyszenie osobie wykonującej czynności egzekucyjne w celu umożliwienia ich przeprowadzenia. Podobne obowiązki rozporządzenie nakłada na Straż Graniczną i funkcjonariuszy tej Straży. Inaczej określona została tylko właściwość Straży Granicznej do udzielenia pomocy. Organ Straży Granicznej udziela pomocy tylko w przypadku, § 2. Postępowania porządkowe i dyscyplin 205 gdy przedmiot egzekucji znajduje się na obszarze przejścia granicznego lub w strefie nadgranicznej. W podobny sposób udzielanie pomocy zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 16 stycznia 2002 r. w sprawie udzielania pomocy i asystowania przez Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych w administracji (Dz.U. nr 8, poz. 75). Żandarmeria Wojskowa udziela pomocy organom egzekucyjnym i egzekutorom, jeżeli w toku wykonywania czynności egzekucyjnych, niezależnie od miejsca ich wykonywania, natrafią oni na opór żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową, który utrudnia lub uniemożliwia im przeprowadzenie egzekucji, albo istnieje uzasadnione podejrzenie, że natrafią oni na taki opór. Żandarmeria Wojskowa asystuje organom egzekucyjnym lub egzekutorowi, gdy czynności egzekucyjne są dokonywane w obrębie budynków wojskowych albo na okrętach wojskowych lub innych jednostkach pływających Marynarki Wojennej. Do udzielania pomocy zostały wyznaczone organy Żandarmerii Wojskowej i służby garnizonowej właściwe ze względu na miejsce prowadzenia egzekucji. Komendant jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej udziela pomocy organowi egzekucyjnemu lub egzekutorowi po otrzymaniu pisemnego wezwania organu egzekucyjnego oraz odpisu tytułu wykonawczego. W pilnych przypadkach udziela się pomocy na ustne wezwanie organu egzekucyjnego. Udzielający pomocy winien zażądać okazania tytułu wykonawczego oraz nadesłania potwierdzenia wezwania na piśmie po zakończeniu czynności egzekucyjnych. W pilnych przypadkach udzielenie pomocy ciąży także na patrolach Żandarmerii Wojskowej pełniących służbę w pobliżu miejsca prowadzenia egzekucji. Komendant jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej udziela asysty organowi egzekucyjnemu lub osobie wykonującej czynności egzekucyjne w obrębie budynków wojskowych albo na okrętach wojskowych lub innych jednostkach pływających Marynarki Wojennej na podstawie pisemnego powiadomienia sporządzonego przez organ egzekucyjny oraz odpisu tytułu wykonawczego. Do asysty wyznacza się żołnierza zawodowego posiadającego stopień wojskowy nie niższy od stopnia wojskowego żołnierza, przeciwko któremu są wykonywane czynności egzekucyjne. Do udzielania pomocy i asystowania mogą być użyte również wojskowe organy porządkowe wchodzące w skład służby garnizonowej, jeżeli w miejscowości, w której jest prowadzona egzekucja, nie ma siedziby jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej. Udzielenie pomocy i asysty przez Urząd Ochrony Państwa reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 lipca 2001 r. w sprawie udzielania pomocy lub asystowania przez Urząd Ochrony Państwa przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych w administracji (Dz.U. nr 77, poz. 822). W myśl rozporządzenia Urząd 206 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji Ochrony Państwa udziela organowi egzekucyjnemu pomocy przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych, jeżeli w toku wykonywania tych czynności, niezależnie od miejsca ich przeprowadzenia, organ egzekucyjny natrafi na opór funkcjonariusza UOP, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że organ egzekucyjny na taki opór natrafi. Ponadto rozporządzenie określa sposób udzielania pomocy lub asystowania UOP przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych oraz tryb występowania przez organ egzekucyjny do UOP o udzielenie pomocy lub asysty, wymagane dokumenty itp. Ad 2) Przykładem postępowania porządkowego szczególnego są postępowania prowadzone w celu utrzymania albo zaprowadzenia porządku publicznego względnie bezpieczeństwa publicznego, które kończą się nałożeniem kary, jaką wymierza się w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, albo wydaniem nakazu lub zakazu określonego zachowania się ze względu na potrzebę ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa, ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo ważnego interesu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego itp. Postępowania te są z zasady prowadzone na podstawie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego i postępowania w sprawach o wykroczenia oraz przepisów szczególnych (specjalnych), odmiennie regulujących tok wymienionych postępowań. Takie przepisy szczególne znajdują się między innymi w niżej wymienionych ustawach i przepisach wydanych na ich podstawie: — w ustawie z 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1298 z późn. zm.), — w ustawie z 10 września 1999 r. — Kodeks karny skarbowy (Dz.U. nr 83, poz. 930 z późn. zm.), — w ustawie z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. nr 41, poz. 412 z późn. zm.), — w ustawie z 5 lipca 1990 r. o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.), — w ustawie z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113, poz. 985 z późn. zm.). Przepisy takie znaleźć można także w przepisach porządkowych wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. 2. Postępowania dyscyplinarne Również postępowania dyscyplinarne nie są skodyfikowane. Mieszczą się one w różnych ustawach, regulujących organizację i funkcjonowanie instytucji państwowych lub status prawny (prawa i obowiązki) pracowników państwowych i samorządowych. Postępowania dyscyplinarne są z zasady postępowaniami wewnętrznymi. Toczą się one bowiem wyłącznie wewnątrz określonej instytucji lub organizacji albo § 2. Postępowania porządkowe i dyscyph inarne 207 stanowią część regulacji poświęconej prawom i obowiązkom określonej kategorii pracowników lub funkcjonariuszy określonych służb. W przeciwieństwie do postępowania porządkowego są one jednakże w dużym stopniu autonomiczne. Postępowanie dyscyplinarne prowadzą bowiem organy powołane z mocy ustawy, w których skład wchodzą pracownicy danej instytucji albo organizacji bądź funkcjonariusze określonej służby itp., powołani na określoną kadencję. Rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym są poddane kontroli instancyjnej i sądowej. Tę ostatnią gwarantują wprost przepisy niektórych ustaw oraz Konstytucja z 1997 r., która w art. 45 w ust. 1 stanowi: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Inaczej jest określony tok postępowania i kontrola orzeczeń w sądach powszechnych, administracyjnych i wojskowych oraz w SN. W sądach administracyjnych sądem dyscyplinarnym dla sędziów jest NSA, który orzeka w pierwszej instancji w składzie trzech sędziów NSA, a w drugiej instancji — w składzie siedmiu sędziów NSA. Skład sądu dyscyplinarnego wyznacza Kolegium NSA w drodze losowania z listy sędziów NSA. W skład sądu dyscyplinarnego nie mogą wchodzić: Prezes i wiceprezesi NSA oraz Rzecznik Dyscyplinarny i jego zastępca. Na przewodniczącego sądu dyscyplinarnego powołuje się sędziego najstarszego służbą. Rzecznika Dyscyplinarnego NSA i jego zastępcę wybiera Kolegium NSA na okres czterech lat. W sądach powszechnych sądem dyscyplinarnym dla sędziów jest w pierwszej instancji sąd apelacyjny, a w instancji drugiej — SN. Skład sądu dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania z listy wszystkich sędziów danego sądu; w wybranym składzie ma jednak być jeden sędzia stale orzekający w sprawach karnych. Składowi sądu dyscyplinarnego ma też zawsze przewodniczyć sędzia stale orzekający w sprawach karnych, najstarszy służbą. Rzecznika dyscyplinarnego wybiera Krajowa Rada Sądownictwa na okres czterech lat spośród kandydatów zgłoszonych przez zgromadzenia ogólne sędziów apelacji. Rzecznik dyscyplinarny działa przy Krajowej Radzie Sądownictwa. Zastępców rzecznika dyscyplinarnego wybierają spośród sędziów danego sądu kolegia sądów. Od wydanych w pierwszej instancji wyroków sądu dyscyplinarnego przysługuje odwołanie obwinionemu i rzecznikowi dyscyplinarnemu, a także Krajowej Radzie Sądownictwa i Ministrowi Sprawiedliwości. Od wyroku sądu dyscyplinarnego drugiej instancji kasacja nie przysługuje. Podobnie uregulowane zostało postępowanie dyscyplinarne w sądach wojskowych oraz w Sądzie Najwyższym. W sądach wojskowych sądem dyscyplinarnym w pierwszej instancji jest wojskowy sąd okręgowy, a w drugiej Sąd Najwyższy — Izba Wojskowa. Sądy dyscyplinarne orzekają w składzie trzech sędziów. Do orzekania w sądzie dyscyplinarnym uprawnieni są wszyscy sędziowie danego sądu, z wyjątkiem prezesa sądu i rzecznika dyscyplinarnego. Sędziowie sądów wojsko- 208 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji wych ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za wykroczenia oraz naruszenie obowiązków sędziego, uchybienie powadze stanowiska sędziowskiego, naruszenie dyscypliny wojskowej oraz zasad honoru i godności żołnierskiej. Rzecznika dyscyplinarnego wybiera Zgromadzenie Sędziów Sądów Wojskowych i zgłasza Krajowej Radzie Sądownictwa. Kadencja Rzecznika trwa cztery lata. W Sądzie Najwyższym sądami dyscyplinarnymi w sprawach sędziów SN w pierwszej instancji jest Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów tego sądu, a w drugiej instancji — Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów tego sądu. Sędzia SN odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe i uchybienia godności urzędu. Do orzekania w sądzie dyscyplinarnym uprawnieni są wszyscy sędziowie SN, z wyjątkiem Pierwszego Prezesa i prezesów SN oraz Rzecznika Dyscyplinarnego SN i jego zastępcy. Skład sądu dyscyplinarnego wyznacza Kolegium SN w drodze losowania z listy sędziów SN, z tym że w składzie sądu ma zasiadać przynajmniej jeden sędzia stale orzekający w sprawach karnych. Rzecznika Dyscyplinarnego jego zastępcę wybiera Kolegium SN na okres czterech lat. Od orzeczeń dyscyplinarnych nie przysługuje kasacja. Postępowanie dyscyplinarne z zasady prowadzi się w celu wymierzenia kary podanej w ustawie za zachowanie niegodne pracownika instytucji zajmowanego urzędu albo funkcjonariusza służby czy też członka organizacji lub użytkownika zakładu administracyjnego oraz za naruszenie przepisów prawa, także karnego, a nie tylko regulującego funkcjonowanie danej instytucji, organizacji, służby itp. Typowymi karami dyscyplinarnymi są: — nagana, — zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych lub w prawach członka danej organizacji, wspólnoty albo pracownika danej instytucji, funkcjonariusza służby itp., — usunięcie z zajmowanej funkcji, — wydalenie z organizacji, instytucji, służby, zakładu administracyjnego, wspólnoty itp. — złożenie z urzędu. Zamiast tych kar, w przypadku przewinienia mniejszej wagi, można udzielić upomnienia. Upomnienia takiego, zwanego niekiedy porządkowym, udziela z reguły kierownik instytucji lub przełożony funkcjonariusza, który popełnił przewinienie. Obecnie ustawy regulujące postępowanie dyscyplinarne odsyłają w sprawach w nich nieuregulowanych do przepisów kodeksu postępowania karnego, a nie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak czyniły to do niedawna. Nie jest to zawsze uzasadnione. Pewne postępowania dyscyplinarne prowadzą osoby, które niejako z urzędu znają kodeks postępowania administracyjnego, na przykład pracownicy służby cywilnej. Ponadto postępowanie administracyjne jest > 3. Inne postępowania 209 w pełni wystarczające zarówno dla wyjaśnienia okoliczności zarzucanego czynu, ustaleniu winy, jak i dla ochrony praw obwinionego oraz porządku publicznego. Przykłady postępowania dyscyplinarnego mogą stanowić postępowania uregulowane w niżej wymienionych ustawach: — w ustawie z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.), w której są określone zasady postępowania dyscyplinarnego wobec studentów i nauczycieli akademickich, — w ustawie z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. nr 49, poz. 483 z późn. zm.), — w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.), — w ustawie z 4 września 1997 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. nr 141, poz. 944 z późn. zm.), — w ustawie z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 171, poz. 1399 z późn. zm.). — w ustawie z 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), — w ustawie z 14 lutego 1991 r. — Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 369 z późn. zm.), — w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. nr 133, poz. 882 z późn. zm.), — w ustawie z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 z późn. zm.), — w ustawie z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.). § 3. Inne postępowania Inne postępowania karne i porządkowe w administracji prowadzi się także w związku z tzw. odpowiedzialnością zawodową, naruszeniem przepisów ruchu drogowego, przepisów o ochronie przyrody, przepisów prawa energetycznego, prawa o kartografii i geodezji itd. Odpowiedzialność zawodową przewidują różne ustawy określające kwalifikacje, prawa i obowiązki osób wykonujących niektóre zawody. Jako przykład można tu podać ustawę z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), ustawę z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. nr 30, poz. 158 z późn. zm.), ustawę z 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Ustawa — Prawo budowlane stanowi, iż odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które: 210 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji 1) dopuściły się występków lub wykroczeń określonych ustawą, 2) zostały ukarane w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, 3) wskutek rażących błędów lub zaniedbań spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne, 4) nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki, 5) uchylają się od podjęcia nadzoru autorskiego lub wykonują niedbale obowiązki wynikające z pełnienia tego nadzoru. Za popełnienie wymienionych czynów ustawa przewiduje następujące kary: 1) upomnienie, 2) upomnienie z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu ze znajomości przepisów prawnych, dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, 3) zakaz pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres od roku do 5 lat, połączony z obowiązkiem złożenia w wyznaczonym terminie egzaminu, o którym mowa wyżej. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Powinien on zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów. Wniosek taki może również złożyć w zakresie swojej właściwości organ samorządu zawodowego. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego lub organy właściwe w sprawach nadawania uprawnień. Ostateczną decyzję o ukaraniu przesyła się do wiadomości jednostki organizacyjnej zatrudniającej osobę ukaraną, właściwemu stowarzyszeniu, organowi, który wydał ukaranemu uprawnienie do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz właściwemu ministrowi. Prawo budowlane określa nadto przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania oraz zatarcia kary. Nieco inaczej uregulowana jest sprawa odpowiedzialności zawodowej lekarzy, członków izby lekarskiej. Według ustawy z 1989 r. o izbach lekarskich lekarze, członkowie samorządu lekarskiego podlegają odpowiedzialności zawodowej przed sądami lekarskimi za postępowanie sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej oraz za naruszenie przepisów o wykonywaniu zawodu lekarza. Sąd lekarski może orzekać następujące kary: 1) upomnienie, 2) naganę, § 3. Inne postępowania 211 3) zawieszenie prawa wykonywania zawodu lekarza na okres od 6 miesięcy do 3 lat, 4) pozbawienie prawa wykonywania zawodu. Sprawy odpowiedzialności zawodowej lekarzy rozpatrują okręgowe sądy lekarskie i Naczelny Sąd Lekarski. W skład Naczelnego Sądu Lekarskiego, orzekającego w drugiej instancji, wchodzą sędziowie Sądu Najwyższego wskazani przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Okręgowe sądy lekarskie orzekają we wszystkich sprawach jako pierwsza instancja. Naczelny Sąd Lekarski rozpatruje odwołania od orzeczeń okręgowych sądów lekarskich oraz orzeka jako pierwsza instancja w sprawach odpowiedzialności zawodowej członków: 1) Naczelnej Rady Lekarskiej, 2) Naczelnej Komisji Rewizyjnej, 3) Naczelnego Sądu Lekarskiego, 4) Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej i jego zastępców, 5) okręgowych sądów lekarskich oraz okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej i ich zastępców — a także rozpatruje, w innym składzie, odwołania od orzeczeń wydanych jako sąd pierwszej instancji. Lekarzowi ukaranemu przez Naczelny Sąd Lekarski w drugiej instancji karą zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza albo pozbawienia prawa wykonywania zawodu przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego ze względu na miejsce zmieszkania obwinionego sądu apelacyjnego — sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Od prawomocnego orzeczenia można wnieść rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego. Rewizję wnosi minister właściwy do spraw ochrony zdrowia oraz Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej. W sprawach nieuregulowanych w ustawie o izbach lekarskich do postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Z podobnym postępowaniem mamy do czynienia także w przypadku odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przewidzianej w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Do orzekania w tych sprawach ustawa powołuje specjalne komisje przy ministrach lub przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, przy wojewodach oraz przy regionalnych izbach obrachunkowych. Organem drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów. 212 VII. Postępowanie karne, porządkowe i dyscyplinarne w administracji Karami za naruszenie dyscypliny finansów są: 1) upomnienie, 2) nagana, 3) kara pieniężna, 4) zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat. Wspomnieć wreszcie trzeba o karach, zazwyczaj pieniężnych, nakładanych przy odpowiednim zastosowaniu ogólnego postępowania administracyjnego, uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie postępowania karnego czy postępowania w sprawach o wykroczenia. Kary te nazywa się administracyjnymi. Przy ich nakładaniu z reguły nie bierze się pod uwagę winy, lecz skutek lub fakt naruszenia warunku, np. zezwolenia, albo niepodjęcia nakazanego działania. Wysokość kary jest też uzależniona od przyjętej w danej ustawie podstawy wymiaru i sposobu określenia jej wysokości. Na przykład niektóre przepisy nakazują wymierzać ją w wysokości wielokrotności niewniesionych opłat albo zależnie od uzyskanego przychodu z działań zabronionych. Kary takie przewidują między innymi następujące ustawy: — ustawa z 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.), — ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.), — ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 86, poz. 804 z późn. zm.), — ustawa z 10 kwietnia 1997 r. — Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1504 z późn. zm.). Literatura podstawowa Jendrośka J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Kolonia Limited 2003, część II. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, rozdz. XX. Lewiński J., Komentarz do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, Warszawa 2001. Przybysz P., Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, rozdz. VI, s. 151-196. ".'!¦-! ¦ u Rozdział VIII POSTĘPOWANIE PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 1. Geneza sądownictwa administracyjnego W państwach, których organizacja została oparta na zasadzie podziału władz, wykształciły się dwa sposoby sprawowania sądowej kontroli władzy wykonawczej (administracji publicznej), a to przez sądy powszechne (system anglosaski) lub przez specjalnie do tego powołane sądy administracyjne (system kontynentalny)1. Pierwowzorem sądu administracyjnego była francuska Rada Stanu (Conseil d'Etat), którą wyodrębniono jako organ kontroli administracji w rezultacie wydania przez władze Rewolucji w 1790 r. ówczesnym sądom zakazu mieszania się w działalność administracyjną2. W pierwszym etapie Conseil d'Etat i rady prefekturalne były szczególnymi organami administracji o kompetencjach kontrolnych, które częściowo w późniejszym czasie zyskały cechy sądowe3. Niejako równolegle wykształcił się system kontroli administracji oparty na koncepcji sprawowania tej kontroli przez niezawisłą władzę sądowniczą. Konsekwencją tego rozwiązania — opartego na wyodrębnionym, niezawisłym sądzie administracyjnym — był powstały w 1875 r. Austriacki Trybunał Administracyjny4. W tym czasie powołano również sądownictwo administracyjne w Badenii (Trybunał Administracyjny — 1863 r.) oraz w Prusach (Sąd Administracyjny — 1865 r.)5. Wpływ powstałego w XIX wieku sądownictwa administracyjnego na administrację publiczną był znaczący. J. Borkowski przywołuje w tej materii pogląd 1 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 231-235. 2 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 69. 3 Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 247. 4 Ibidem, s. 248. 5 Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Kraków—Lublin 1996, s. 13. 214 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi N. Questiaux, według którego: „W historii administracji francuskiej doniosłe akty ustawodawcze w rzeczywistości często stanowiły kodyfikację orzecznictwa. Orzecznictwo stanowi w istocie główne źródło prawa administracyjnego, któremu nadało ono jednolity charakter w zakresie jego istoty i metod administracji. Sędzia administracyjny stworzył poprzez zasadę legalności i zasady odpowiedzialności administracyjnej zasadnicze koncepcje, które regulują zarazem jego rolę jako tego, który chroni obywateli jako czynnik kształtowania administracji. Są one charakterystyczne dla prawa administracyjnego; uzupełnia je dalsza zasada, jaką jest kontrola sprawowana ze strony sędziego"6. Choć pogląd ten bezpośrednio odnosi się do roli sądownictwa administracyjnego we Francji, to mutatis mutandis można odnieść go również do roli sądownictwa administracyjnego we wszystkich państwach, które wprowadziły takie rozwiązania. Sądownictwo administracyjne wywiera również istotny wpływ na treść prawa administracyjnego współcześnie. 2. Najwyższy Trybunat Administracyjny w Polsce Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, do czasu uchwalenia 21 marca 1921 r. Konstytucji, istniał swoisty okres przejściowy, charakteryzujący się obowiązywaniem najpierw jeszcze prawa postzaborczego, a później rozwiązań prawnych naśladujących bądź nawiązujących do regulacji i instytucji w prawie państw zaborczych. Powyższa reguła odnosi się również do sądownictwa administracyjnego. Stosunkowo najprostsza sytuacja istniała na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego. Ponieważ w Rosji w zasadzie nie istniało sądownictwo administracyjne, przez to nie powstał na tych ziemiach problem jego przyjęcia i inkorporowania do polskiego porządku prawnego. Inaczej rzecz przedstawiała się na ziemiach byłego zaboru pruskiego i austriackiego: tutaj funkcjonowało sądownictwo administracyjne7. Gdy chodzi o zabór pruski, to jeszcze przez cały rok 1919 działał w Poznaniu Wydział Obwodowy (według organizacji sądownictwa pruskiego). W Poznaniu i Toruniu dopiero w 1920 roku powstały wojewódzkie sądy administracyjne, jako w zasadzie sądy drugiej instancji8; wojewódzki sąd administracyjny w Katowicach został powołany dopiero w 1922 roku9. Sądem wyższej instancji wobec wojewódzkich sądów administracyjnych był dla Śląska Śląski Trybunał Administracyjny, dla pozostałych zaś ziem byłego zaboru pruskiego — Sąd Nadziemiański 6 N. Questiaux, Kontrola administracji, [w:] Administracja Republiki Francuskiej, Wrocław 1984, s. 242; cyt. za J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 69-70. 7 Bliżej zob. na ten temat W. Majsel, Wojewódzkie sądy administracyjne w II Rzeczypospolitej, War-szawa-Poznań 1976; por. też J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925. 8 W pierwszej instancji orzekały wydziały powiatowe i miejskie działające pod przewodnictwem starosty jako przewodniczącego sądu. 9 W. Majsel, op. cit, s. 31-39. § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 215 w Poznaniu, którego kompetencje przejął następnie (w 1920 r.) Senat Administracyjny przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu10. W byłym zaborze austriackim kompetencje Trybunału Administracyjnego w Wiedniu w 1919 roku przeniesiono na Sąd Najwyższy11. W organizacji sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej najistotniejszą cezurę czasową wyznacza data 3 sierpnia 1922 roku. Ustawą z tego dnia powołano bowiem Najwyższy Trybunał Administracyjny12. Ustawa o NTA została zastąpiona przez rozporządzenie Prezydenta RP z 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. nr 94, poz. 806)13. Najwyższy Trybunał Administracyjny był sądem jednoinstancyjnym z siedzibą w Warszawie. Do jego właściwości należało rozpatrywanie skarg „na orzeczenia i zarządzenia ostateczne w toku postępowania administracyjnego" (art. 2 rozporządzenia), która to klauzula generalna uzupełniona była enumeratywną klauzulą wyłączającą spod właściwości sądu m.in. „sprawy, w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach pozostawionych temu uznaniu" (art. 6 pkt 2 rozporządzenia)14. Postępowanie miało charakter skargowy, a skarżącym mógł być każdy „kto twierdzi, że naruszono jego prawa lub że go obciążono obowiązkiem bez podstawy prawnej" (art. 49 rozporządzenia), drugą zaś stroną była „władza pozwana, która wydała zaskarżone orzeczenie lub zarządzenie" (art. 50 rozporządzenia); stroną mogła też być osoba, przypozwana, tj. „osoba, na której niekorzyść skarżący żąda uchylenia zaskarżonego orzeczenia lub zarządzenia" (art. 50 rozporządzenia). Wszczęcie postępowania następowało na podstawie pisemnej skargi wnoszonej w terminie dwumiesięcznym „licząc od dnia prawidłowego doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia lub zarządzenia" (art. 57 rozporządzenia). Warunkiem wniesienia skargi było wyczerpanie toku instancji (art. 61 pkt 3 rozporządzenia). W postępowaniu przed NTA obowiązywał przymus adwokacki, tj. skarżący oraz osoba przypozwana musieli być reprezentowani przez adwokata, co dotyczyło zarówno wniesienia skargi, jak i udziału w postępowaniu (art. 54, 58 rozporządzenia). Trybunał rozpoznawał sprawę na rozprawie w zakresie wyznaczonym granicami skargi (art. 83 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 84 rozporządzenia Trybu- 10 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 72. . 11 Ibidem. 12 Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym — Dz.U. nr 67, poz. 600. 13 Jak się dzisiaj ocenia, regulacja zawarta w rozporządzeniu z 1932 r. miała na celu m.in. „wzmocnienie wpływu czynnika rządowego na skład rządu", por. Z.R. Kmiecik, op. cit., s. 14. 14 Współczesne polskie przepisy dotyczące sądownictwa administracyjnego nie przewidują wyłączenia z powodu uznania administracyjnego, natomiast do koncepcji tej czasami nawiązywały niektóre orzeczenia NSA. 216 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi nał uchylał wyrokiem zaskarżone orzeczenie lub zarządzenie z „ powodu wadliwego postępowania jeżeli uznał, że: 1) stan faktyczny sprawy wymaga uzupełnienia, 2) pozwana władza przyjęła stan faktyczny sprzecznie z faktami, 3) ze szkodą skarżącego naruszono formy postępowania administracyjnego (art. 84 rozporządzenia). Strukturę przedwojennego sądownictwa administracyjnego dopełniał, utworzony ustawą z 26 marca 1935 r., Inwalidzki Sąd Administracyjny15, powołany do orzekania w sprawach dotyczących zaopatrzenia inwalidów wojennych i wojskowych. Sąd ten miał działać do 1940 r., kiedy to rozpocząć miały działalność sądy ubezpieczeń społecznych16. 3. Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny po drugiej wojnie światowej nie został reaktywowany, choć nie było ku temu przeszkód prawnych, zwłaszcza że nowe władze deklarowały ciągłość obowiązywania Konstytucji Marcowej (której wyrazem realizacji było utworzenie NTA). Zasadniczą więc przeszkodę stanowiły powojenne uwarunkowania polityczne, który to stan trwał, formalnie rzecz biorąc, do roku 1989. Nie oznacza to wszakże, że idea sądownictwa administracyjnego poszła w zapomnienie. Przeciwnie, w literaturze trwała, w zasadzie nieustająca, dyskusja nad możliwościami i zasadnością wprowadzenia takiego sądownictwa w ówczesnej PRL. Warunki ku temu powstały jednak dopiero pod koniec lat siedemdziesiątych ub. wieku17. Naczelny Sąd Administracyjny został utworzony, a sądownictwo administracyjne w Polsce po drugiej wojnie światowej zostało reaktywowane ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — kodeks postępowania administracyjnego18. Naczelny Sąd Administracyjny został pomyślany jako sąd jednoinstancyjny, podobnie jak przed wojną NTA. Mając jednak na uwadze doświadczenia z funkcjonowania NTA, a zwłaszcza długi okres wyczekiwania na rozpoznanie skargi i pragnąc tego uniknąć, tworząc NSA, ustawodawca jego siedzibę usytuował w Warszawie, równocześnie przewidując możliwość tworzenia ośrodków zamiejscowych („ekspozytur") tego sądu w terenie. Ponieważ jednak brak było pewności co do tego, jaka będzie rzeczywista liczba wpływających skarg, postanowiono, że do 28 lutego 1981 r. orzekał będzie wyłącznie NSA w Warszawie; termin ten następnie został 15 Dz.U. nr 26, poz. 177. 16 Ustawa z 28 lipca 1939 r. — Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. nr 41, poz. 215 z późn. zm.) por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 75. 17 Przebieg tych dyskusji oraz uwarunkowania, które przyczyniły się do urzeczywistnienia idei sądownictwa administracyjnego w Polsce po drugiej wojnie światowej, szczegółowo analizuje i przedstawia M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1983, s. 28-45. 18 Dz.U. nr 4, poz. 8 z późn. zm. Jli § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 217 przedłużony do 1 lipca 1981 r. W następnych latach Minister Sprawiedliwości sukcesywnie tworzył Ośrodki Zamiejscowe NSA w: Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Poznaniu, Wrocławiu, Lublinie, Łodzi, Białymstoku, Rzeszowie, Szczecinie i Bydgoszczy. W NSA w Warszawie zlokalizowane były władze centralne tego Sądu oraz tylko Sąd w Warszawie był właściwy w niektórych szczególnych sprawach jak np. podejmowanie uchwał w sprawach o wyjaśnienie wątpliwości prawnych. Ocena kognicji NSA w momencie jego powstawania znalazła wyraz w literaturze. Według J. Świątkiewicza: „Ogólnie można [...] stwierdzić, że liczba 20 kategorii spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, poddanych orzecznictwu NSA, wyczerpywała znaczną większość z katalogu spraw istotnych w relacji organ administracji — obywatel i inne podmioty, chociaż nie obejmowały one np. spraw z zakresu wojskowości i obronności państwa oraz zdecydowanej większości spraw, określanych jako „wewnętrzne". Nie obejmowała ona także postanowień administracyjnych, w tym z zakresu administracyjnego postępowania egzekucyjnego, wyznaczających obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa, a więc w sprawach, w których nie wydaje się decyzji. Względnie szeroka klauzula enumeracyjna, którą można było przecież zapisać jako klauzulę generalną z określonymi, wymienionymi wyłączeniami, miała w istocie ukryć wstydliwe wyłączenia spraw uznanych za „drażliwe politycznie"19. W miarę zmian w ustroju społeczno-politycznym Polski umacniała się równocześnie pozycja NSA. Ważną cezurą był tu rok 1990. W roku tym nastąpiły przełomowe zmiany w organizacji administracji w Państwie, a to przede wszystkim za sprawą utworzenia (reaktywowanego po 40 latach) samorządu terytorialnego, wówczas jeszcze jedynie w postaci samorządu gminnego, a także nastąpiła diametralna zmiana w podejściu do określenia właściwości NSA. Zmiana ta wyraziła się „w przejściu" na klauzulę generalną (z niewielkimi wyłączeniami) oraz „w otwarciu" zaskarżalności postanowień z zakresu postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego i egzekucyjnego). Z racji utworzenia samorządu terytorialnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu powierzono też funkcję sui generis gwaranta samodzielności tego samorządu, co wyraziło się m.in. objęciem właściwością NSA spraw związanych z rozpatrywaniem skarg na akty nadzoru wobec samorządu terytorialnego, ale i — niejako „dla równowagi" — również rozpatrywania skarg na akty prawa miejscowego stanowione przez organy tego samorządu. Istotnym aspektem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego było, od samego początku jego powstania, objęcie nią również procesowej bezczynności organów administracji publicznej („milczenia władzy"), tj. rozpatrzenia skargi, gdy w przewidzianym w prawie terminie organy te nie wydały decyzji, postanowienia lub nie dokonały innej, określonej prawem czynności. 19 J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 10-11. 218 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Po zebraniu doświadczeń i ugruntowaniu się pozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego przygotowano odrębną, samodzielną regulację ustawową dotyczącą podstawowych kwestii ustrojowych oraz odnoszących się do kognicji i zasadniczych przepisów postępowania, która znalazła wyraz w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Okres od powstania Naczelnego Sądu Administracyjnego do 1 stycznia 2004 r. to czas doskonalenia zasad funkcjonowania oraz umacniania pozycji tego sądu w realizacji jego podstawowego zadania, jakim było „sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej" (art. lu. NSA). 4. Organizacja sądownictwa administracyjnego po 1 stycznia 2004 roku Istotną cechą odrodzonego w 1980 roku sądownictwa administracyjnego była jego jednoinstancyjność. Stan ten był „łagodzony" możliwością zaskarżenia prawomocnego orzeczenia sądowego w drodze rewizji nadzwyczajnej, ale środek ten nie cieszył się pozytywną oceną, głównie ze względu na znacząco ograniczone prawa strony w jego dysponowaniu. Należy równocześnie przypomnieć, że u historycznych podstaw idei polskiego sądownictwa administracyjnego, obok innych, leżała zasada dwuinstancyjności20. Trzeba tu bowiem wskazać na treść art. 73 Konstytucji RP z 21 marca 1921, według którego: „Do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele"21, z czego wyprowadzano zasadę dwuinstancyjności tego sądownictwa. Wprawdzie zasada ta nie została w okresie przedwojennym zrealizowana, ale sama idea, jak widać, przetrwała do czasów współczesnych i znalazła kontynuację w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku22. W Konstytucji zasady dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego dotyczą przepisy: art. 175, gdzie mowa o sądach administracyjnych w liczbie mnogiej, art. 184, który stanowi o „Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz innych sądach administracyjnych"; art. 176, zgodnie z którym: „1. Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne" i w treści art. 236 ust. 2 (usytuowanego w przepisach przejściowych i końcowych), według którego: „Ustawy wprowadzające w życie 20 W kontekście obecnej reformy na założenia Konstytucji Marcowej w tym zakresie zwraca uwagę Z. Janowicz, Głos w dyskusji o reformie sądownictwa administracyjnego, [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 153. 21 Dz.U. nr 44, poz. 267. 22 Dz.U. nr 78, poz. 483. § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 219 art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji [...]". Ponieważ Konstytucja weszła w życie 17 października 1997 r., oznaczało to że przepisy, o których mowa w tym artykule, powinny były zostać uchwalone przed 17 października 2002 roku. W nauce prawa konstytucyjnego ocenia się, że „art. 236 ust. 2 [Konstytucji__ E.B.] należy traktować jako dodatkowe potwierdzenie konstytucyjnego usamodzielnienia pozycji NSA [...]"23. Okoliczność ta zasługuje na szczególne podkreślenie, a to z uwagi na to, że choć sądownictwo administracyjne powstało w roku 1980, to do momentu uchwalenia Konstytucji z 1997 r. nie miało notyfikacji w przepisach poprzedniej Konstytucji (tak działo się mimo wielu istotnych nowelizacji Konstytucji z 1952 r.). Wskazany wyżej obowiązek konstytucyjny ustawodawca zwykły wykonał przez uchwalenie ustaw organizujących dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, a to: 1) ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270); powoływanej dalej jako p.p.s.a, 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W pracach nad urzeczywistnieniem idei dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego pojawiły się obawy o nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i ocenę legalności rozstrzygających ją decyzji. Wskazywano, że dwie instancje administracyjne (tyle wynosi administracyjny tok instancji) oraz dwie instancje w postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym (łącznie więc potencjalnie cztery instancje) mogą w istotny sposób zaburzyć efektywność administrowania a także utrudniać stronom uzyskanie ostatecznego ukształtowania ich praw. Wyrazem tych obaw był tzw. projekt poselski organizacji sądownictwa administracyjnego, zakładający — by pozostać przy podstawowych założeniach — dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministra-cyjne oraz jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, przy założeniu, że sąd administracyjny pierwszej instancji miałby równocześnie kompetencje do merytorycznego orzekania24. Ostatecznie, zarówno z dyskusji naukowej, jak i dyskusji 23 L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999, s. 12, rozdział XIII: Przepisy przejściowe i końcowe. O konstytucyjnych uwarunkowaniach reformy sądownictwa administracyjnego zob. też. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 11-12. 24 Założenia takiego ustroju sądownictwa administracyjnego zob. Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, red. D.R. Kijowski, Instytut Spraw Publicznych. Raporty z Badań, Warszawa 2000. 220 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi w parlamencie, projekt ten nie uzyskał akceptacji. Akceptację natomiast uzyskał tzw. projekt prezydencki, w rezultacie czego doszło do uchwalenia wskazanych wyżej ustaw25. W konsekwencji przedstawionej powyżej regulacji prawnej powstało dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Strukturę tego sądownictwa określiła ustawa — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (powoływana dalej jako p.u.s.a.), uchwalona w pierwszej kolejności, a dopiero później na określoną w jej przypisach strukturę „nałożono" przepisy proceduralne. Istotą dwuinstancyjności jest rozwiązanie polegające na tym, iż jako sądy pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne26 oraz jako sąd drugiej instancji — Naczelny Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie. Kompetencje przypisane sądom realizują sędziowie. Niektóre czynności sędziowskie mogą wykonywać asesorzy sądowi oraz referendarze sądowi. W realizacji zadań sędziów wspiera aparat pomocniczy składający się z pracowników administracyjnych oraz technicznych. Osoby posiadające prawem określone kwalifikacje na stanowiska sędziów powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa27. Zgodnie z art. 6 p.u.s.a.: „Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego może być powołany ten, kto: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce, 4) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, 5) ukończył 35 lat życia, 6) wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej, 7) pozostawał co najmniej osiem lat na stanowisku sędziego lub prokuratora albo przynajmniej przez osiem lat wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo przez dziesięć lat pozostawał w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjne- 1 25 Bliżej o przebiegu prac oraz rozważanych w ich toku koncepcjach por. J. Borkowski, Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego, PiP 2002, z. 5 oraz cyt. tam literatura. 26 Docelowo w każdym województwie powinien być wojewódzki sąd administracyjny. Na dzień 1 lipca 2004 r. wojewódzkie sądy administracyjne są w czternastu województwach; nie mają własnych wojewódzkich sądów administracyjnych województwa lubuskie oraz świętokrzyskie. Por. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. nr 72, poz. 652). 27 Zob. też art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. nr 100, poz. 1082 z późn. zm.). jJL § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 221 go lub pracował w charakterze asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym co najmniej dwa lata". Podwyższone wymogi odnoszą się do osób powoływanych na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosi się to do: wieku — od 40 lat oraz kryterium doświadczenia prawniczego, tj. czasu wykonywania zawodów prawniczych — 10 lat. W odniesieniu do obu kategorii od spełnienia wymogu koniecznych lat pracy w zawodach prawniczych zwolnieni są kandydaci posiadający tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego nauk prawnych28. Osoby te mogą być zatrudnione również w niepełnym wymiarze czasu pracy (tj. na tzw. części etatu). Sędziowie sądów administracyjnych składają oświadczenie o stanie majątkowym29, a osoby niebędące sędziami, ubiegające się o powołanie na sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA, jeśli dotychczas nie zajmowały stanowiska wiążącego się z obowiązkiem złożenia tzw. oświadczenia lustracyjnego — również takie oświadczenie30; obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego nie dotyczy osób, które urodziły się po 10 maja 1972 roku. W realizacji czynności sędziowskich w wojewódzkich sądach administracyjnych mogą uczestniczyć również asesorzy sądowi oraz referendarze sądowi. Zasady i przesłanki powoływania na te stanowiska regulują przepisy ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Asesorem sądowym może zostać osoba, która (art. 26 § 1 p.u.s.a): 1) spełnia wymagania o których mowa w art. 6 § 1 pkt 1-4 i 6 p.u.s.a, 2) ukończyła 30 lat, 3) przez co najmniej cztery lata pozostawała na stanowisku sędziego lub prokuratora albo przynajmniej przez cztery lata wykonywała zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo przez sześć lat pozostawała w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego. Na stanowisko asesora sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego mianuje Prezes NSA. Na stanowisko referendarza sądowego może zostać powołany ten, kto (art. 27 p.u.s.a.): 28 Warunki uzyskiwania tytułu profesora oraz stopnia doktora habilitowanego określają przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. nr 65, poz. 595). 29 Artykuł 87 ustawy z 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.). 30 Ustawa z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 42, poz. 428 z późn. zm.). 222 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi 1) spełnia wymagania określone w art. 6 § 1 pkt 1-3 p.u.s.a., 2) pozostawał co najmniej trzy lata na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego. Referendarze sądowi mogą wykonywać czynności w postępowaniu mediacyjnym (art. 115-117 p.p.s.a.) oraz czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy (art. 258 p.p.s.a.). Na stanowisko referendarza sądowego mianuje Prezes NSA. Sędziowie sądów administracyjnych, asesorzy sądowi oraz referendarze sądowi ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną. Podstawowe założenia organizacyjne ponoszenia tej odpowiedzialności określa art. 48 p.u.s.a. Według tego przepisu postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, przy czym zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji orzekają sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej instancji NSA orzeka w składzie trzech sędziów, w drugiej instancji w składzie siedmiu sędziów. Skład sądu dyscyplinarnego wyznacza Kolegium NSA, przez losowanie z listy sędziów NSA, z czego wyłączeni są Prezes NSA, wiceprezesi NSA, Rzecznik Dyscyplinarny NSA i jego zastępcy. Wobec braku w ustawie — Prawo o ustroju sądów administracyjnych rozwiniętej regulacji ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej przez sędziów sądów administracyjnych należy przyjąć, że w zakresie nieuregulowanym w art. 48 p.u.s.a. mają zastosowanie: — w odniesieniu do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych — na mocy art. 29 p.u.s.a. — przepisy ustawy z 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), — w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego — na mocy art. 49 p.u.s.a. — przepisy ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. nr 240, poz. 2052 z późn. zm.). Choć w przepisach ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie ma o tym mowy, należy przyjąć, że odpowiedzialność dyscyplinarną ponoszą również zatrudnieni w wojewódzkich sądach administracyjnych asesorzy sądowi oraz referendarze sądowi. Na mocy odesłania zawartego w art. 29 p.u.s.a. do osób tych będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy powołanej już ustawy — Prawo 0 ustroju sądów powszechnych. Jeśli pominąć różnice redakcyjne to można przyjąć, że w świetle obowiązujących przepisów sędziowie sądów administracyjnych oraz zatrudnieni w tych sądach asesorzy sądowi oraz referendarze sądowi ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie właściwych — dla każdej z tych kategorii osób — obowiązków służbowych, naruszenie prawa (w przypadku sędziów w.s.a., asesorów 1 referendarzy — „oczywiste i rażące") oraz za uchybienie godności urzędu (stanowiska). § 1. Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce 223 Sądy administracyjne są kierowane przez właściwe im organy. W obu kategoriach sądów, tj. w wojewódzkim sądzie administracyjnym i NSA, organami tymi są: 1) prezes sądu i wiceprezesi, 2) kolegium sądu, 3) zgromadzenie ogólne sędziów. Prezes sądu jest organem jednoosobowym i należy do niego kierowanie sądem oraz reprezentowanie go na zewnątrz, a nadto również pełni on czynności administracji sądowej (prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie administracji sądowej podlega Prezesowi NSA). Prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego zastępuje wiceprezes (lub wyznaczony sędzia) a Prezesa NSA — wiceprezesi. Prezesa i wiceprezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego powołuje i odwołuje, spośród sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA, Prezes NSA po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego wojewódzkiego sądu administracyjnego i Kolegium NSA. Prezesa NSA, zgodnie z art. 185 Konstytucji RP, powołuje i odwołuje, na sze-ścioletnią_Jkadencję, Prezydent RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA (szczegółowe zasady wyłaniania kandydatów na Prezesa NSA określa art. 44 p.u.s.a.). Wiceprezesów w liczbie czterech31 powołuje i odwołuje Prezydent RP na wniosek Prezesa NSA, złożony za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA. Do Prezesa NSA, poza czynnościami kierowniczymi, należy ponadto w szczególności: — informowanie Prezydenta RP i Krajowej Rady Sądownictwa o działalności sądów administracyjnych, — informowanie Prezesa Rady Ministrów o problemach funkcjonowania administracji publicznej wynikających ze spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, — ustalanie projektu rocznych dochodów i wydatków sądów administracyjnych, co następnie minister właściwy do spraw finansów publicznych włącza do projektu budżetu państwa, — ustalanie zasad biurowości w sądach administracyjnych, — delegowanie, na określony czas, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego NSA, — sprawowanie zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów administracyjnych, w tym zarządzanie przeprowadzenia wizytacji lub lustra- 31 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów (Dz.U. nr 26, poz. 228). 224 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi cji w wojewódzkim sądzie administracyjnym i wydawanie w tym zakresie odpowiednich zarządzeń powizytacyjnych lub polustracyjnych32, — występowanie do NSA o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, — wydawanie urzędowego zbioru orzeczeń sądów administracyjnych. Kolegium sądu jako organ kierowniczy występuje zarówno w wojewódzkim sądzie administracyjnym, jak i w NSA. Do zadań kolegium należy odpowiednio: przedstawianie opinii o kandydatach na sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego i NSA; ustalanie podziałów czynności w sądzie oraz zasad przydziału spraw sędziom; rozpatrywanie spraw mających być przedmiotem obrad zgromadzenia ogólnego sędziów oraz rozpatrywanie spraw przedstawionych przez prezesa sądu, jak też rozpatrywanie i opiniowanie innych spraw z własnej inicjatywy. W rezultacie można powiedzieć, że kolegium sądu współuczestniczy w bieżącym kierowaniu sądem. Kolegia sądu powoływane są przez odpowiednie zgromadzenia ogólne sędziów, na okres trzech lat. Przewodniczącym kolegium jest prezes sądu. Zgromadzenie ogólne sędziów tworzą wszyscy sędziowie danego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 24 p.u.s.a.) oraz — w NSA — wszyscy sędziowie tego sądu (art. 46 p.u.s.a.). Zgromadzenie ogólne sędziów sprawuje przede wszystkim funkcje kontrolne, czego wyrazem jest wysłuchiwanie sprawozdań Prezesa o rocznej działalności sądu. Osobną grupę stanowią kompetencje „personalne", egzemplifikujące się w przedstawianiu i opiniowaniu kandydatów na odpowiednie stanowiska sądowe. Szczególnym organem jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA obradujące wspólnie z przedstawicielami wojewódzkich sądów administracyjnych — po dwóch przedstawicieli wybieranych przez zgromadzenia ogólne wojewódzkich sądów administracyjnych — (art. 46 § 3 p.u.s.a.), jako członkami tego Zgromadzenia. Zadaniem tego organu jest wybór, spośród kandydatów zgłoszonych przez zgromadzenia ogólne sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA, dwóch członków Krajowej Rady Sądownictwa. Przewodniczącym zgromadzenia ogólnego sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego jest prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego, a przewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA jest Prezes NSA. 32 Rozporządzenie Prezydenta RP z 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. nr 169, poz. 1645). § 2. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego 225 § 2. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego 1. Uwagi wstępne Problematyka podstawowych zasad proceduralnych jest częścią ogólnej problematyki zasad prawa. Według J. Wróblewskiego: „Termin «ogólne zasady pra-wa» jest używany w dwóch podstawowych znaczeniach: po pierwsze, z grubsza mówiąc, jako normy (lub ich konsekwencje) prawa pozytywnego oceniane jako «zasadnicze»; po drugie, jako reguły, które nie są normami prawa pozytywnego (ani ich konsekwencjami). Nazwijmy te pierwsze „zasadami systemu prawa", te drugie zaś „postulatami systemu prawa". Zasady systemu prawa to te normy (lub uznane konsekwencje grupy norm) danego systemu prawa pozytywnego, które posiadają charakter „zasadniczy"33. Z tak rozumianymi zasadami, z tym że w tym przypadku odniesionymi do prawa procesowego, mamy do czynienia również w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego albo są sformułowane wprost w przepisach ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo też można je wywieść (zrekonstruować) w oparciu o przepisy odnoszące się do tego postępowania. Może być też tak, że źródło zasady znajduje się w osobnej regulacji, a przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę tę urzeczywistniają. W literaturze są przedstawiane różne katalogi zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Jak się wydaje, „ducha i istotę" postępowania sądowoadministracyjnego wyrażają w szczególności: zasada prawa do sądu administracyjnego, zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, zasada rozporzą-dzalności i kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego, zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasada udzielania pomocy stronom postępowania sądowoadministracyjnego. 2. Zasada prawa do sądu administracyjnego Zasada prawa do sądu administracyjnego jest pochodną zasady prawa do sądu w ogóle. Prawo do sądu w najszerszym jego aspekcie zostało sformułowane w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a ratyfikowanej przez RP 15 grudnia 1992 r.), a następnie w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (otwartego do podpisu w Nowym Jorku w 1960 r., ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r.); również na to prawo wskazuje art. 7 Kar- 1 K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 92. 226 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (uchwalonej i podpisanej przez członków Rady Europejskiej w dniu 7 grudnia 2000 r.; Karta ta nie ma charakteru wiążącego)34. W polskim prawie rozwiązania te kontynuuje i prawo do sądu potwierdza Konstytucja RP z 1997 r. Wprost odnosi się do tego prawa art. 45, a jego gwarancje tworzą przepisy Konstytucji dotyczące organizacji sądownictwa, co umożliwia realizację tego prawa. Dla prawa do sądu administracyjnego istotne znaczenie mają zwłaszcza przepisy art. 184 Konstytucji, statuujące konstytucyjną pozycję sądów administracyjnych z generalnym określeniem ich kognicji, jak również, zawarty w przepisach przejściowych, art. 236 ust. 2 stanowiący podstawę utworzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego (w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji). Na poziomie ustawodawstwa zwykłego prawu do sądu administracyjnego treść nadają zwłaszcza przepisy dotyczące ustroju sądownictwa administracyjnego oraz postępowania przed sądami administracyjnymi, jak też te przepisy zawarte w różnych ustawach, które przewidują prawo zaskarżenia działania (bezczynności) organów administracji publicznej do sądu administracyjnego. Prawo do sądu administracyjnego realizuje się w szczególności poprzez: prawo do wnoszenia skargi, prawo do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, prawo do uzyskania orzeczenia sądu administracyjnego oraz prawo do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń sądu administracyjnego pierwszej instancji35. Zważywszy na przedmiotowy zakres kontroli sądu administracyjnego, można przyjąć, że prawo do sądu administracyjnego co do działań (bezczynności) organów administracji publicznej jest aktualnie w Polsce realne i pełne. W literaturze prawo do sądu administracyjnego rozważa się również w kategorii publicznego prawa podmiotowego, tj. takiego prawa, które tworzy sytuację prawną „w obrębie której obywatel [...], opierając się na chroniących jego interes normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa [...]"36. Należy przyjąć, iż w tym przypadku żądanie obywatela (szerzej — jednostki) dotyczy ochrony przez sąd administracyjny jego sytuacji prawnej przed organami administracji publicznej (ich działaniami lub bezczynnością). Istotnym aspektem (niejako wewnętrznym) prawa do sądu jest prawo do rozpatrzenia sprawy przez ten sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konsty- § 2. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego 227 34 Przyjmuje się, że dokumenty te dotyczą prawa do sądu bez względu na dziedzinę (gałąź) prawa, z której obszaru pochodzi sprawa wymagająca rozstrzygnięcia sądowego. Bliżej zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 17-21 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura. 35 Na ten ostatni aspekt prawa do sądu administracyjnego słusznie zwracają uwagę R. Hauser, J. Dra-chal, E. Mzyk, op. cit., s. 13. 36 J. Boć, A. Błaś [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Limited 2003, s. 520-524. tucji)37. W odniesieniu do sądów administracyjnych, w przepisach ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawo to znajduje potwierdzenie w art. 7, według którego: „Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu". Wskazanie, że chodzi tu o „szybkość" postępowania, w odniesieniu do postępowania sądowego, brzmi nazbyt „technicznie" i nawiązuje bardziej do konwencji terminologicznej postępowania administracyjnego niż postępowania sądowego, co nie wydaje się właściwe, i stąd w stosunku do postępowania sądowoadministracyjnego należałoby się posługiwać terminologią przyjętą w Konstytucji. 3. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego Zasada dwuinstancyjności mimo jej niewątpliwych związków z zasadą prawa do sądu administracyjnego ma charakter samoistny i samodzielny. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji polskiego sądownictwa administracyjnego które po raz pierwszy jest sądownictwem dwuinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności ma źródła w przepisach Konstytucji RP, a to w art. 176 ust. 1 oraz art. 236 ust. 2. Rozwinięcie tej zasady nastąpiło w art. 3 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz w art. 13 § 1 i art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te konstruują organizacyjny kształt zasady dwuinstancyjności oraz właściwość sądów każdej z instancji, a sądami tymi są: w pierwszej instancji — wojewódzkie sądy administracyjne, w drugiej zaś — Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego realizuje się przez wnoszenie środków prawnych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, tj. wyroków lub postanowień. W stosunku do wyroków jest to skarga kasacyjna, a wobec postanowień zażalenie. Urzeczywistnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego jest natomiast kompetencja sądu drugiej instancji, tj. Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, a w ślad za tym do „oceny" rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i — w wyniku tego — uchylenia lub zmiany tego orzeczenia. Strony postępowania znajdują w tym gwarancję możności uruchomienia „postępowania naprawczego" na wypadek, gdyby orzeczenie sądu pierwszej instancji okazało się wadliwe. i, 37 W Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi się w tym zakresie o prawie do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. 228 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi 4. Zasada rozporządzałności i kontradyktoryjności w postępowaniu sądowoadministracyjnym Zasada ta wprost nie jest wyrażona w przepisach ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z drugiej strony szereg przepisów do tej zasady nawiązuje i służy jej zabezpieczeniu. Charakteryzowana zasada w jej aspekcie rozporządzalności wyraża się w szczególności w tym, że to od woli stron zależą najważniejsze czynności sądu w postępowaniu. Drugi zaś aspekt tej zasady znajduje wyraz w możności uczestnictwa stron w czynnościach postępowania i obrony w ich trakcie, swojego interesu oraz stanowiska, z możliwością ich procesowego wyrażenia i przeciwstawienia interesowi i stanowisku pozostałych stron; w szczególności dotyczy to relacji skarżący — organ administracji publicznej, ale również relacji pomiędzy skarżącymi oraz pomiędzy stronami postępowania a innymi podmiotami biorącymi udział w postępowaniu. Rozporządzalność jest wyrażona zwłaszcza w przepisach dotyczących wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.), wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 § 2 p.p.s.a.) oraz składania wiążących sąd wniosków. W postępowaniu przed sądem administracyjnym zasada rozporządzalności jest „korygowana" przez te rozwiązania prawne, które dopuszczają wpływ na postępowanie innych podmiotów niż strony oraz umożliwiających podejmowanie z urzędu przez sąd istotnych czynności mających wpływ na tok postępowania. Ten aspekt konstrukcji postępowania określa się mianem oficjalności przeciwstawianej rozporządzalności38, a wyraża się on między innymi w możliwości wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prokuratora (art. 8 p.p.s.a.), w prawie sądu do nieuznania cofnięcia skargi przez stronę (art. 60 p.p.s.a.) czy prawie sądu do zawieszenia postępowania z urzędu (art. 124, 125 p.p.s.a.). Zakres oficjalności nie zmienia jednak ogólnego obrazu postępowania sądowoadministracyjnego, które w swoich zasadniczych założeniach kieruje się zasadą rozporządzalności. Kontradyktoryjność jest procesowo związana z zasadą rozporządzalności: ten kto ma prawo „do rozporządzania procesem", musi mieć równocześnie prawo do obrony swoich interesów w procesie i posiadać narzędzia skutecznego przeciwstawiania się stanowisku, interesom i racjom pozostałych stron i uczestników postępowania. Bez kontradyktoryjności zasada rozporządzalności byłaby pozbawiona istotnego narzędzia gwarancyjnego. Urzeczywistnienie kontradyktoryjności następuje przez przepisy gwarantujące stronom udział w postępowaniu, dostęp do postępowania jego, akt oraz możność 38 Z uwagi na to niektórzy autorzy traktują łącznie zasadę rozporządzalności i oficjalności. Por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyj-ne, Warszawa 2004, s. 81-82. § 2. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego 229 procesowego wyrażania stanowiska tak z własnej inicjatywy, jak i w odpowiedzi na stanowisko pozostałych stron. 5. Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego Zasada jawności w ogóle, a zasada jawności postępowania sądowego w szczególności — co dotyczy również postępowania sądowoadministracyjnego — służą uwiarygodnieniu działań władz publicznych i budowaniu przekonania, że w działaniach tych władze kierują się jawnymi motywami i kryteriami, w tym jawnym prawem, a więc w domyśle — uwarunkowaniami zasługującymi na społeczną aprobatę. Zasada jawności nabiera szczególnej ostrości tam, gdzie następuje „wymierzanie sprawiedliwości", a więc w szczególności przed organami wymiaru sprawiedliwości; do organów tych należą również sądy administracyjne, co znajduje wyraz w art. 175 ust. 1 Konstytucji, jak i w art. 1 § 1 p.u.s.a., zgodnie z którym: „Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej [...]". Zasada jawności postępowania sądowego wyrażona jest w art. 45 Konstytucji RP. Zasada jawności postępowania sądowego znajduje również wyraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 14 ust. 1 Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych, a także jest wpisana w art. 8 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W Konstytucji RP dotyczy jej bezpośrednio art. 45, a pośrednio również art. 61. W przepisach ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę tę wyraża art. 10. Jawność postępowania sądowoadministracyjnego ma dwa aspekty. Otóż chodzi tu o jawność wobec uczestników postępowania (jawność wewnętrzna) oraz jawność wobec „publiczności", tj. osób spoza postępowania (jawność zewnętrzna)39. Jawność wobec uczestników postępowania dotyczy jawności w znaczeniu bezpośredniego dostępu do czynności sądowych, co wyraża się w udziale w posiedzeniach sądu, w tym zwłaszcza w rozprawie, oraz w dostępie do dokumentów procesowych. Jawność zewnętrzna wyraża się w możności uczestnictwa w rozprawie, która z reguły jest ogólnie dostępna (wszakże z uwzględnieniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa). Wyjątkiem od tej reguły jest możność zarządzenia przez sąd posiedzenia przy drzwiach zamkniętych „jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności objęte tajemnicą państwową lub służbową" (art. 96 § 1 p.p.s.a.) lub na wniosek strony, jeżeli „wymaga tego ochrona życia pry- 39 M. Romańska [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 144 określa to jako „jawność wobec uczestników postępowania" oraz „jawność ogólną". C-IC 's POOZ 'do 'H ' 9Z 'bzbmiibz i?[SMopu9ąoo 'H nsufezjd o§9} op nziBju9Uio:>[ /& '^puzoi^nd ipBJjs -JUIUipe tlS9.D[BZ Z MBjds EIUBIMJBJBZ Op BMBJd X0OUI Z 9UBJOMOd AjBJSOZ UIRJBf A\ '9IS9J3[BZ M XUB§JO 9UUI ZBJO O§9UIBIJOjAj9J TipBZJOUIBS 5[9JSOUp3f XuE§JO 'fe/HOp -BZJ IpBJJSIUIUipB AuB§JO 9MOU9J3J 'f9MOMJSUBd IpBJJSIUIUIpB AUB§JO 9U[BJJU90 I 9upzoBU" psiiunzoj Xz9jbu oo zazid 'puzoijqnd ipBJjsiuuupB nuB§JO apafod bzoeuz^m puzoi[qnd ipBJjsiuuupE Bpgfod s9x>[Bz urasidazjd uiAj z 9iupo§z 'VSN •ti2 'lsn 03 'W13 z sf°TO3P n} ?ea\osojsez XqB 'pojfzsszid bui 9iu zi -iraipo 'H z 3IS ?izpo§z /CzajB^ 'feuzotiąnd ifoBJjsiutuipB ojub BJS3J5[O 9IU IUlXup(OBJJSIUtUipB IlUBpfeS p9Zjd niUBMOdSjSOd O uiAupfomjsHnuipY atzpfes ui/CapzoB^ o -j cfói bCbui jx z XMBjsn op 3ia\jsu3ia\io -9Zjd AV 9Z 'OyCzBMnBZ Bq3Z.Il OJ 'nJBZSąO O§3ZSMJ3td 3IU3TUSBfqO O IZpOip MBJSn X0OUI BU" qoXuMomjSIUIUipB A\OpBS I0SOA\pSB{A\ aireppod „/(MBjds guui" oj bs 'siSrup od ;i4fouzoi^qnd ifoBJjsruiuipB psou[B{Bizp 9JOJJUO5[" BfnMBjds 3UfX0BJJSIUTUipB ApBS qoXjOJ5[ AV 'XAVBjds OJ BS '(SZOIUpBSBZ i) 3ZSMJ3ld OJ •I[OJJUO5[ pUOZpBMOJd LlBZSqO BMp B[S3X5[BZ -B-S'd'd \ z 3upo§z3iu bz oqjB uisMBJd z supoSz bz osouu^zoz3q qn[ osouuy(zo ([ gpsazofBu) BIU3Z03ZJO 3iuuoj a\ "fj 'qosods Xmiosb{a\ 3iq -OS AV BZBjXm XufX3BJJSIUtUipB pfeS TIJS3M5[ foj Op OO Zp3IMOdpO 'UI9AVBjd Z 3UpO§Z BS psouu^zoz9q qn^ asouuXzo 'jj[B Xuozjb?[sbz Xzo '4<3iuBjXd bu izpaiModpo" Biuapizpn Op 3TS BZpBMOids I0SOU{B§3[ qOJJUO5[ 9ufXoBJJSIUirapB ApfeS Z3Zjd faUBMOMBjds BJOJSJ •pSOU^BS3]_ BpjJUO5[ Z3IUMOI BUBMZ 'BMBjd Op OO BJ0JJU05[ JS9f 'STSplSZjd UlX} M BM -om fsjoj5[o 'b{ojjuo^j -B-s-d-d \%Li\"\jsBfezpjaiMjod5japBSB^^puzoTi^ndifoBJjs -ranupB psoujBjBtzp ajoijuojf aiMBjsn a\ ui/(uo[S9X5[o 9is3j>[bz m 'BfnM&ids" 3uMobjjs -iuiuipB Apfes cj^ ifonj/Cjsuo^j p$\ -jjb z 9iupo§2 'Auf/{oBJjsiuiuipy pfeg AupzoB^ zbjo 9UfX0BJJSIUITUpB XpBS 9C[Zp9AVOfOM OgiUinZOi XZ9[BU fX X Z3ZJJ AmbjcJs" jfo>|njłsuo>i op j6e/»n I Mppes osomiosbjm -L § •('B-s'd-d fryz -jjb) parajsi pjz 9IMBJSpOd BU 'pSOUZ0IJO5[0 9Z '9IS 3ZB5[O" '(¦B'S'd'd ^2 -JJB) i(l§JBJ[S pS0UpBSBZZ9q 0§9J BIUBUZ^Zjd 9IUOJJS OIMOUipO 9ZOUI pfeS BU pBS Z9Zjd BUBA\BUzXzjd JS3f BJ OOUIOJ -PO BIU9IU[OMZ ZBJO O§9MOJU9JBd B5[IUZO9ZJ A 'BJB5[OAVpB BIU9IA\OUBJStl 9IS9J5[BZ M dd Xjbiujsi 9iu 'ouBUz^zjd 3fqoXjoj5[ 'OBUJOO OMBjd 9UBUZ^Zjd J9A\BU B 9IZBJ M" 9IUZ0B{Xm BMBld '('B'S-d'd LpZ 'W) ^UOJJS J[9SOIUAi dd A\OJZSOJ[ '0§3UMBld [ ^OOUIod BIUBJ[sXzn Op XuOJJS UI9MBid "fj '('B'S"d-d L9J-L-|72 W^) Aoouiod rag/WBjd -mzj z uo Sis szbi^ -j5[9dsB iStup i bui UlXufXoBJJSIUIUipBOA\OpBS niUBMOdgjSOd M UIOUOJJS AoOlUOd BIUBpiZpn ¦L § •(A\9JZSO5[ JOJMZ O tlJJSOrUM 3IUIUII9J M BIU -9zso{Sz3iu qoB5[jn5[s o p^zonod 5pzfe]A\oqo bui pfes) -B-s-d'd OTZ 'W tA zbjo (u9ia\ -OUBJSOd pO BIU3ZJB5[SBZ B?tpOJS BIU9ZSOUM 9iqOSOds I 9IUIUU9J O O§3UMBjd AopBJ qnj BjB5jOMpB Z9q feofefndSjsAM 5uojjs p^zonod 5[9zfeiA\oqo bui pfes) -B-s-d-d z I I § L9J 'JJB '(^ZPSJS ąn\ U9ZO5jOp Op t!S9jpB 'BIUB5[ZS3IUIBZ 9IUBIUIZ O BIUBIUIBpBlMBZ n5[ZBiMoqo Biu9iupdop9iu qoB5[jri5[S o Auojjs p^zotiod 5[9ZBiA\oqo bui pfes) -B^-d-d Z I I § OL '1JB M 'up^i uiAj a\ 'qoXA\ojo§9zozs qoBSidgzjd av z9iumw jS9f Aoouiod BraB|9izpn 5[9zfeiA\oqo 'rs-d-d 9 -jjb av buozbj^m bpbsbz bzoj gizpBSBz zbjo npfes ps iu AofefBiq/(qon9iu qpsods av bubmozi[B9j pXq isnui bj bpbsbz '9psiA\Xzoo •npfes Kuojjs 9z puMBjd ^oouiod fop[Bj op OMBid Bfeui Auojjs qoAoBfn§n{SBZ oj bu M 9Z 'pfeMzid I BUMBjd BOOUIOd 3BMZBU BUZOUI 9pjBJZS5[ UlAj M OOUIOJ psouu^zo qoXj qoXuMBid qoB5[jti5[s o" qoi BiuBzonod zbjo psouuAzo op 00 5[9mozb5[sa\ qoXuqgzjjod o§9UA\Bjd A\ UlX0Bfnd5jsXM UIOUOJJS" BIUBpiZptl 5[9ZBIA\OqO -pB pBS BU BpBpjEU 'B'8'd'd 9 'JJB 'BIUBA\O5[UtUBA\n 9ZSzXMOd 9ZpBA\n BU ¦uiXuozoiubj§o 9oosXa\ niudojs -9zj a\ npfes op OA\Bjd qoi ui^uibs uiXj b 'AuzoAjoznji XqjXq ojsSzo niUBA\od5jsod ^Bizpn qoi npfes Xuojjs 9Z Aoouiod Z9g "uojjs psou[0§9zozs m b 'Bi 0§9J MO5[IUJS9ZOn 9ZJ9J5[BJBqO M O§9UfX3BJJSIUIUipBOMOpfeS (tfezpoqo9zjd" gj Kjoiuipod 9iud9jsB|si 'iuiBui9[qojd iraKuMBjd zbjo iuiXuzoAj5[bj iui -Xuzoj z 9iqos gofezpBJ fepsoupruj z 'aupBJodgiu j9mbu ojsśzo 'uiXu^bij9jbui i uiAu gisnjBjs uiAubmooiuzojz o ppsoupgf fefndSjs^M 'qoAA\opfes OModAj qoBJ av ziu fopsSzo 'qoXjoj5[ mjoa m 'puzoi^qnd ipBJjsiuirapB iujbubSjo 5is qoXofezooj jnpgoojd i5[ijXo9ds feupoqood js9f BpBSBZ OJ JS9f O§9UfX0BJJSIUIUipBOMOpfeS BIUBA\od9JSOd B{p 9Z 'p luouojjs Aooiuod emeiajzpn epesez '9 •BIUBMOUOf05[Uni O zbjo BMBjd psouiofBuz 9iu9iuqo9ZSModn gfndgjsBU fora pptzp J5[9dSB /CUJOJSI Z9IUA\OJ BUI IUIBJ5pdSB Znf IUlXuBZB5[SM BZOd pSOUMBf I IUIBf0U9MUO5[ foz -AM IUIAUBZB5[SAS. ZBJO J^J ifotljAjSUO^J Cp 'JJB Znf UI^UBJOMOd Z 9UpO§Z BS pSOUMBf biu3zoiubj§o azsz/CMOj '('B-s-d-d 2 § Z.6 "im) 9razoqqnd 9iuzofe^A\ 9fnd5jSBu oo . 9IU9ZS0J§0 'fj 'npfes OSOUU/faO BZsfolUJOJSlfBU JS9f BUA\Bf 5[BUp9f 9ZSMBZ •U9Z0IUBJ§O 5[9IA\];O5[qOp[Bf Z9q 9ud9JSOp feS BIU3Zp9ISOd 9p[BJ BIUBModSjSOd M05[IU -jsszon B[Q 'uigiuBModgjsod z qoXuBzfeiMZ9iu qoso 'fj 'psouzoi[qnd op 9iuzofe{/(A\ 5lS BZSOUpO qoAj9IU5[UIBZ qOBIMZjp Xzjd BIU9Zp9IS0d UI9IUBA\XqpO Z 9UBZBIMZ BIU -9zoiubj§o ¦('B's'd'd Z § 96 '1-rc) ,/uiBA\Ajd s9J3jui ^uzba\ Xuui qrq Auojjs o§9ujbm oez 232 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi przez „inne organy" należy rozumieć „podmioty administracji, którym ustawy przekazały sprawy z zakresu administracji publicznej do samodzielnego, władczego załatwiania. Mogą to być zakłady publiczne, określone sposoby prawne, a nawet osoby fizyczne upoważnione w drodze ustaw do spełniania określonych funkcji z zakresu administracji publicznej"41. Dla ustalenia tego obszaru spraw istotne są również wyłączenia spod kontroli sądów administracyjnych. I tak, zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach (co oznacza, że nie mogą w tym zakresie prowadzić kontroli działalności administracji publicznej): 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Obszar ten uzupełniają sprawy przekazane sądom administracyjnym przez przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Konsekwencją skierowania do sądu administracyjnego — w drodze skargi — sprawy spoza zakresu kontroli działalności administracji publicznej jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)42. Drugi obszar spraw oznaczonych w art. 1 p.p.s.a. jako „inne sprawy", do których przepisy p.p.s.a. stosuje się „z mocy ustaw szczególnych", nie rysuje się tak jednoznacznie. Jeśli bowiem tę kategorię spraw rozumieć jako „inne" niż „sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej", to powstaje w sposób nieunikniony trudność w ustaleniu kohezji tej kategorii spraw z Konstytucyjnym określeniem właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują [...] kontrolę działalności administracji publicznej [...]", co oznacza, że nie jest możliwe — bez narażania się na sprzeczność z Konstytucją — poddanie właściwości sądów administracyjnych innych spraw niż sprawy dotyczące „kontroli działalności administracji publicznej"43. Należy sądzić, że praktyka orzecznicza TK oraz sądów administracyjnych bliżej określi ową kategorię „innych spraw". 41 Ibidem, s. 52. 42 W orzecznictwie TK, NSA oraz w literaturze istnieje przekonanie o potrzebie takiej wykładni przepisów dotyczących sądowej kontroli działalności administracji publicznej, aby objąć tą kontrolą możliwie szeroki zakres spraw, z ograniczeniami wynikającymi z wyraźnych wyłączeń oraz związanymi z właściwością pozostałych sądów. 43 Dodane w art. 184 Konstytucji RP drugie zdanie w brzmieniu: „Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej" nie zmienia zasadniczej konstrukcji przedmiotu właściwości sądów administracyjnych, gdyż akty, o których mowa w tym przepisie, mieszczą się w zakresie „działalności administracji publicznej". § 3. Właściwość sądów administracyjnych 233 Sprawy poddane właściwości sądów administracyjnych to „sprawy sądowoad-ministracyjne". Zakres pojęciowy tej kategorii spraw wyznaczają przedstawione wyżej elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wyraża się w odniesieniu tych spraw do „administracji publicznej" (czyli organów tej administracji w przedstawionym wcześniej znaczeniu). Kryterium przedmiotowe wyraża się w przedmiocie działania sądu tj. w wykonywaniu kontroli (dodajmy — kontroli legalności) działalności wskazanej powyżej administracji publicznej44. Tylko tak skonstruowana sprawa sądowoadministracyjna może być, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 p.p.s.a., przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji należeć do kognicji sądów administracyjnych. Zwrócić wreszcie trzeba uwagę na podkreślaną w literaturze różnicę w przedmiocie postępowania między wojewódzkimi sądami administracyjnymi, a NSA. W tym zakresie wskazuje się, że „określając przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, należy wprowadzić rozgraniczenie w zakresie postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi jest sprawa sądowoadministracyjna, a zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi na działanie lub bezczynność organu wykonującego administrację publiczną. W tym zakresie występuje tożsamość przedmiotu postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a jedynym elementem różniącym jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje tej kontroli pośrednio — przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej [...]45. 2. Wtaściwość wojewódzkich sądów administracyjnych Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Działalność administracji publicznej egzemplifikuje się w określonych prawem formach, a ustawodawca adresatom tej działalności stwarza możliwość poddania jej kontroli sądu administracyjnego. Poddać kontroli sądu administracyjnego można poprzez zaskarżenie, czyli w drodze złożenia skargi. Określenie kategorii za-skarżalnych form działania znajduje się w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według tego przepisu przedmiotem zaskarżenia mogą być: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 44 Podobnie B. Adamiak, według której: „Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyj-nej jest kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjna od sprawy administracyjnej", [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., Warszawa 2003, s. 371. 45 Ibidem, s. 371. 234 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Formy działania, które mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, są, jak widać, zróżnicowane. Do pierwszej grupy należą akty podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach stosowania prawa, tj. rozstrzygania spraw administracyjnych, w trybie postępowania administracyjnego, w celu wydania decyzji administracyjnej kształtującej sytuację prawną jej adresata46. Do kategorii tych spraw należą sprawy podatkowe załatwiane w trybie postępowania podatkowego regulowanego przepisami Ordynacji podatkowej oraz pozostałe sprawy administracyjne załatwiane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Akt nazwany w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzją administracyjną w kategoriach teoretycznych stanowi rezultat stosowania prawa, a z drugiej strony jest równocześnie konstrukcją uogólniającą rozstrzygnięcia o różnych nazwach własnych, przewidzianych w odpowiednich przepisach prawa materialnego. Sięgając do dokonanych już w literaturze ustaleń można wskazać, że chodzi tu o takie nazwy, jak: „«udziela», «zatwierdza», «zgoda», «rozkaz», «powołanie», «zakwalifikowanie», «ustanowienie», «sprzeciw», «cofnięcie», «odmowa», «uzgodnienie», «polece-nie», «wyłączenie», «ustalenie», «atest», «uznanie » (prawa)"47. Należy przyjąć, że zgodnie z już utrwalonymi zapatrywaniami oraz praktyką orzeczniczą NSA, a także na gruncie obecnej regulacji jest dopuszczalne zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej (tj. wydawanych przez organ drugiej instancji, których przedmiotem jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia — art. 138 § 2 k.p.a oraz 233 § 2 o.p.)48. 46 Według W. Dawidowicza następuje to w oparciu o normy prawa administracyjnego pośrednio kształtujące sytuację prawną adresatów zob. tego autora: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 12-13. 47 E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 53. Por. także J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 89-90 oraz tegoż autora: Problemy legislacyjne prawa administracyjnego w świetle działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Legislacja administracyjna, red. E. Bojanowski, Gdańsk 1993, s. 61-63. 48 Zob. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., Warszawa 2004, s. 130. § 3. Właściwość sądów administracyjnych 235 W procesie stosowania prawa, w ramach procedury określonej w kodeksie postępowania administracyjnego oraz ordynacji podatkowej, wydawane są również akty rozstrzygające różne problemy proceduralne, powstające w trakcie postępowania, tj. postanowienia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w chwili restytucji sądownictwa administracyjnego w Polsce w roku 1980 postanowienia nie były zaskarżalne. Kontroli sądu administracyjnego zostały poddane, choć jeszcze w niepełnym zakresie, dopiero w ramach nowelizacji dokonanej przez ustawę z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 34, poz. 201). Określenie postanowień poddanych kontroli sądowej oparte jest na klauzuli enumeratywnej. Po pierwsze więc, zaskarżeniu podlegają postanowienia, co do których przepisy kodeksu postępowania, administracyjnego i Ordynacji podatkowej przewidują możność wniesienia zażalenia49. Po drugie, do kategorii tej należą również postanowienia, kończące postępowanie choćby nie przysługiwało na nie zażalenie; do postanowień takich należą: postanowienie o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. oraz 228 § 1 o.p.), postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a. oraz 163 § 2 o.p.), a także w postępowaniu podatkowym postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.)50. Po trzecie wreszcie, zaskarżeniu podlegają również „postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". Jak zauważa E. Ochendowski: „Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty nie powinny w ogóle istnieć [...]. Gdyby jednak w ustawie, np. w prawie budowlanym, w wyniku nie przemyślanej, wadliwej regulacji znalazł się przepis prawa, według którego w formie postanowienia rozstrzyga się sprawę co do istoty, to dzięki art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienia takie poddane zostałyby kontroli sądu administracyjnego"51. Osobną grupę stanowią postanowienia wydawane w ramach postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego. Postępowanie to, choć jest postępowaniem administracyjnym, to jednak jego celem nie jest stosowanie prawa, lecz „egzekucja prawa"52. Okoliczność ta sprawia, że w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oprócz postanowień typowo proceduralnych wydawane są postanowie- 49 Jak ustalił E. Ochendowski (w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 57) w kodeksie postępowania administracyjnego jest 16 takich postanowień, a w Ordynacji podatkowej — 15. 50 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 376. Zob. również E. Bojanowski, Pozostawienie podania bez rozpatrzenia w Ordynacji Podatkowej, Księga Pamiątkowa Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 53-60. 51 E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 57-58. 52 Na odmienność tę zwraca również uwagę W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawnoadministracyj-nych, Warszawa 1974, s. 128-129 oraz Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 74. 236 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi nia w swoim charakterze zbliżone do decyzji administracyjnych (np. postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym czy postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego)53. Zaskarżeniu podlegają tylko postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Kolejnym przedmiotem zaskarżenia są czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z ustawowego określenia tych czynności wynika, że chodzi o takie czynności, które nie są: decyzjami administracyjnymi, postanowieniami wydawanymi w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz postanowieniami wydawanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Określając te czynności od strony pozytywnej, można przyjąć, że odznaczają się łącznie następującymi cechami: 1) należą do czynności z zakresu administracji publicznej, 2) nie zostały wyłączone spod właściwości sądu administracyjnego, 3) pozostają w związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi bezpośrednio z przepisów prawa, a od ich podjęcia zależy skorzystanie z przysługujących uprawnień lub poddanie obowiązkom praw- 54 nym W literaturze wskazuje się, że do czynności tych należą „czynności material-no-techniczne, akty rejestracji lub wykreślenie rejestru, odmowa uznania lub stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jeśli przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej deklaratoryjnej o stwierdzeniu takich uprawnień55. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega również bezczynność organów w przypadkach określonych w wyżej przedstawionych punktach 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W sprawach istotnych dla adresatów norm prawnych, w oparciu o które działa administracja publiczna, powinna ona działać praworządnie, a równocześnie bez zbędnej zwłoki. Skoro bowiem już powstała sprawa wymagająca działania administracji publicznej, to jest ona z reguły pilna dla zainteresowanego nią podmiotu. Stąd też ustawodawca „dyscyplinuje" przebieg procedur oraz działania organów administracji publicznej przez określanie między innymi terminów podjęcia roz- 53 Zob. też Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 37-38. 54 Bliższą charakterystykę tych czynności przedstawiają J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 91-93; M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, „Samorząd Terytorialny" 2000, nr 1-2, s. 176-183 oraz M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli, [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, op. cit., s. 160-176, Wprawdzie powyższe publikacje odnoszą się do stanu według ustawy o NSA z 1995 r., ale ponieważ w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota tych czynności nie zmieniła się (poza niewielką zmianą redakcyjną przypisu), stąd też powyższe ustalenia zachowują aktualność również obecnie. 55 E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 59 i powołana tam literatura. § 3. Właściwość sądów administracyjnych 237 strzygnięć czy też dokonania innych prawem przewidzianych czynności. Przekroczenie terminu, bez prawnie usprawiedliwionej przyczyny, prowadzi do powstania stanu „bezczynności" (zwanej też zwłaszcza w starszej literaturze „milczeniem władzy"). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność dopuszczalna jest więc tylko tam, gdzie wcześniej ustawodawca określił termin wydania aktu lub dokonania czynności. Skorzystanie ze skargi na bezczynność jest możliwe dopiero po wyczerpaniu drogi administracyjnej, tj. po uruchomieniu prawem przewidzianych środków dyscyplinujących: w kodeksie postępowania administracyjnego — zażalenia (art. 37), w Ordynacji podatkowej — ponaglenia (art. 141), w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: skargi na bezczynność wierzyciela oraz skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 1). Kolejną grupę działań poddanych kontroli sądu administracyjnego stanowią „akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". W państwie demokratycznym również stanowienie prawa jest poddane kontroli sądowej. W odniesieniu do aktów stanowienia prawa przez władzę ustawodawczą oraz najwyższe organy władzy wykonawczej funkcję tę spełnia Trybunał Konstytucyjny56. W polskim systemie prawa w proces stanowienia prawa włączone są również terenowe organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Zakres, przedmiot oraz procedury stanowienia tego prawa określa Konstytucja RP w art. 94 oraz właściwe ustawy odnoszące się do wymienionych tu organów; w szczególności dotyczy to ustaw samorządowych oraz ustaw o administracji rządowej w województwie. Artykuł 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przesądza jedynie zasadę zaskarżania tych aktów do sądu administracyjnego. Zagadnienia legitymacji oraz innych przesłanek regulują przepisy odnoszące się do stanowienia prawa przez te organy. Czynności określone w kolejnym przepisie, zamieszczonym w charakteryzowanym art. 3 § 2 p.p.s.a., nie są bliżej zdefiniowane (zob. pkt 6 tego przepisu). W istocie w oparciu o ten przepis, z wykorzystaniem formuły „aktu [...] z zakresu administracji publicznej", obszar tych czynności wyznacza orzecznictwo TK oraz sądów administracyjnych. Charakteryzowany tu przepis stanowi swoisty „wentyl bezpieczeństwa" dla tych wszystkich sytuacji, które: 1) nie mieszczą się w ramach aktów i czynności określonych w pkt 5 art. 3 § 2, 2) pochodzą „od" organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz 3) naruszają interes prawny określonych podmiotów, przez co stwarzają dla nich legitymację do zaskarżenia tych czynności. 56 Zakres, przedmiot i skutki kontroli TK określają art. 188-193 Konstytucji RP oraz ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 107, poz. 643 z późn. zm.). 238 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Kontroli sądu administracyjnego mogą też być poddane „akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego". Samorząd terytorialny jest poddany nadzorowi ze strony administracji rządowej. Zakres tego nadzoru określa art. 171 Konstytucji RP oraz przepisy właściwych ustaw samorządowych. Wykonywany nadzór nie może jednak naruszać samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza, że organ nadzorujący nie może w sprawowaniu nadzoru pójść „dalej" niż zezwalają na to odpowiednie przepisy. Na straży ochrony samodzielności samorządu terytorialnego w obszarze nadzoru stoi właśnie sąd administracyjny. Ochrony tej od sądu ma prawo domagać się właściwa jednostka samorządu terytorialnego w drodze powzięcia przez jej organ uchwały o zaskarżenie aktu nadzoru do sądu administracyjnego. W sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-8 w pierwszej instancji orzeka wojewódzki sąd administracyjny. Miejscowo właściwy jest ten sąd administracyjny „na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona" (art. 13 § 2 p.p.s.a.). 3. Szczególna właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji jest przedmiotowo właściwy w tych samych sprawach, co i wojewódzki sąd administracyjny — z tym zastrzeżeniem, że jako sąd drugiej instancji sprawami tymi będzie zajmował się „pośrednio", tj. głównie przy okazji badania legalności zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego. W pewnych jednak sytuacjach może dojść do bezpośredniego zaangażowania NSA w taką sprawę, a to z uwagi na regulację zawartą w art. 180 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość wydania przez NSA wyroku reformatoryjne-go (uchyla zaskarżone orzeczenie i rozpoznaje skargę), jeśli w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej dojdzie do wniosku, że „nie ma naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego". Naczelny Sąd Administracyjny dysponuje również własnymi („pozaodwoław-czymi") kompetencjami, w tym (art. 15 § 1 p.p.s.a.): — podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, — podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, — rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Szczegółowe zasady podejmowania uchwał przez NSA regulują przepisy art. 264-269 p.p.s.a. § 3. Właściwość sądów administracyjnych 239 Z inicjatywą powzięcia uchwały w sprawie wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, może wystąpić Prezes NSA, Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Gdy chodzi o wyjaśnienie poważnych wątpliwości prawnych w konkretnej sprawie, występuje o to skład orzekający sądu, który powziął takie wątpliwości57. Przedstawione NSA zagadnienie może rozpatrzyć ten Sąd w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. Wyjaśnianie przedstawionego zagadnienia rozpoczyna się od składu siedmiu sędziów, który to skład może zagadnienie przekazać pełnemu składowi Izby, a ta pełnemu składowi Sądu. Do podjęcia uchwały przez Izbę lub pełny skład NSA niezbędna jest obecność co najmniej dwóch trzecich, odpowiednio: Izby lub każdej z Izb. Uchwały zapadają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Rozpatrzenie przedstawionych zagadnień może zakończyć się podjęciem uchwały merytorycznej (tj. wyjaśniającej „wątpliwości") lub odmową podjęcia takiej uchwały, zwłaszcza gdy organ rozpatrujący uzna, że nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje również swoiste postępowanie „konwalidacyjne". Stanowi o tym przepis art. 269 p.p.s.a. według którego „Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia [ponownego — E.B.] odpowiedniemu składowi". W świetle powołanego przepisu należy przyjąć, że o „ponowne" rozpatrzenie zagadnienia prawnego może wystąpić każdy skład sądu rozpoznający sprawę, o ile wiąże się ona z rozstrzygniętym zagadnieniem prawnym. O ponowne rozpatrzenie zagadnienia może zwrócić się również skład jednej Izby NSA, do pełnego składu NSA jeśli nie podziela on stanowiska zajętego w uchwale innej Izby. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga również spory kompetencyjne. Na mocy art. 166 ust. 3 Konstytucji sąd administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. To postanowienie Konstytucji zostało też powtórzone w treści zmienionego art. 22 § 2 k.p.a. Do tej właściwości sądu administracyjnego w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 4) dodano rozstrzyganie sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a samorządowymi kolegiami odwoławczymi. 57 W nowym stanie prawnym prawo występowania z pytaniami prawnymi do sądu administracyjnego utraciły samorządowe kolegia odwoławcze. 240 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Z wnioskiem o rozpatrzenie sporów występują: — strona w związku w rozstrzyganiem jej sprawy, — organ administracji publicznej, który powziął wątpliwość co do swojej kompetencji, — Minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, — Rzecznik Praw Obywatelskich. Naczelny Sąd Administracyjny spór rozstrzyga w drodze postanowienia przez wskazanie organu właściwego, co jest wiążące dla tego organu i pozostałych uczestników postępowania. § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 1. Skarżący jako strona postępowania 1.1. Skarżący posiadający interes prawny Legitymacja do złożenia skargi przez podmiot posiadający interes prawny określona jest w art. 50 p.p.s.a. Aby być legitymowanym z tej przyczyny, między aktem, czynnością lub bezczynnością organu administracji publicznej a uprawnionym podmiotem musi zaistnieć związek polegający na tym, że zaskarżone zachowanie organu odnosi się do prawnie chronionej sfery skarżącego. Co do pojęcia interesu prawnego jako legitymacji do złożenia skargi można przywołać pogląd B. Adamiak, według której: „Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność, jak i w tym zakresie bezczynność zaskarżona przez wnoszącego skargę, musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach materialnoprawnych, procesowych, ale też i ustrojowych"58. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest następstwem naruszenia interesu prawnego skarżącego. Mogło to nastąpić w czasie lub w wyniku postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego lub egzekucyjnego (albo bezczynności w tym zakresie), w wyniku skierowania do skarżącego aktu lub czynności wpływających na jego sytuację prawną ukształtowaną bezpośrednio przez przepis prawa, a w rezultacie naruszenia interesu prawnego przez przepis prawa miejscowego, i wreszcie w sytuacji skierowania do jednostki samorządu terytorialnego aktu nadzoru, ocenianego przez tę jednostkę jako naruszającego jej kompetencje i jej prawa. W rezultacie powyższego, skoro sytuacja prawna skarżącego została ustalona już wcześniej, zadaniem sądu administracyjnego nie jest jej dal- ' B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 424. § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 241 sze kształtowanie, a wyłącznie ocena tego, co już miało miejsce pod kątem zgodności z prawem. W piśmiennictwie wskazuje się, że wobec literalnego brzmienia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., w którym jest mowa o „interesie prawnym", a nie o „naruszeniu interesu prawnego"59, legitymacja skarżącego nie jest zależna od takiego naruszenia; stanowisko to znajduje również wyraz w poglądzie, że istota interesu prawnego skarżącego sprowadza się do „żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym"60. Jest to stanowisko zasadne, jeśli pod uwagę bierze się wyłącznie powołany wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie bez znaczenia jest jednak również art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdzie ustawodawca wyraźnie żąda od skarżącego, aby w skardze określił „naruszenie prawa lub interesu prawnego". Wydaje się, więc, że istotnym elementem legitymacji skarżącego jest jego przekonanie o naruszeniu interesu prawnego i dopiero w konsekwencji tego — żądanie od sądu oceny zaskarżonego aktu lub czynności. 1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator Osobną kategorię skarżących stanowią Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator. Legitymacja do wniesienia skargi przez te organy wynika z właściwych dla nich przepisów określających zakres oraz przedmiot działania. W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich jest to Konstytucja RP oraz przepisy ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich61. Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP „Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych". Jeśli w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich te wolności i prawa są zagrożone działaniami (bezczynnością) organu administracji publicznej, to stosownie do przepisów ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Rzecznik może podjąć odpowiednie czynności dla rozpoznania naruszenia, a w razie potrzeby — może wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odniesieniu do prokuratora legitymację skargową wyznaczają przepisy ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze62. W myśl przepisu art. 2 tej ustawy do prokuratora należy m.in. „strzeżenie praworządności", a w przypadku powzięcia przekonania, że została ona naruszona prokurator może zaskarżyć do sądu administracyjnego niezgodne z prawem decyzje administracyjne (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy) albo wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego (art. 5 ustawy). 59 Ibidem, s. 425. 60 T. Woś [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.), op. cit., s. 123. 61 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 14, poz. 147 z późn. zm. 62 Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 z późn. zm. 242 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Udział Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prokuratora w postępowaniu sądo-woadministracyjnym jest więc elementem realizacji ich ustawowej troski o stan praworządności oraz prawa jednostki. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator w postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym występują na „prawach strony" (art. 8 p.p.s.a.). 1.3. Organizacja spofeczna Organizacja społeczna może złożyć skargę do sądu administracyjnego „w zakresie jej statutowej działalności", w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnienie do złożenia skargi przez organizację społeczną uwarunkowane jest tym, że: 1) sprawa, której ma dotyczyć skarga, musi mieścić się w zakresie statutowej działalności tej organizacji, w konsekwencji czego „aktywność skargowa" organizacji może być równocześnie oceniana jako sposób realizacji jej statutowych celów, 2) skarga dotyczy, w relacji do organizacji społecznej, osoby trzeciej, 3) przesłanką złożenia skargi jest ocena, iż akt, czynność lub bezczynność organów administracji publicznej naruszyły interes prawny osoby trzeciej, 4) skarżąca organizacja brała, na wcześniejszym etapie, udział w postępowaniu administracyjnym, w którym miało miejsce określone wyżej w pkt 3 działanie organu administracji publicznej. Przesłanka uzależniająca wystąpienie organizacji społecznej ze skargą do sądu administracyjnego wyłącznie w sytuacji gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym przesądza, że jej przedmiotem mogą być wyłącznie decyzje administracyjne, postanowienia z zakresu postępowania jurysdykcyjnego oraz postanowienia z zakresu postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego, a także związana z tym bezczynność organu. 2. Podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony Jest to osobna kategoria podmiotów (poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem), które choć są związane ze sprawą interesem prawnym i uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym, to nie zaskarżyły jednak aktu, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej do sądu administracyjnego. Dla ich udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym bez znaczenia są powody, dla których tak się stało. Skoro jednak działanie organu zostało zaskarżone, ich udział w postępowaniu jest konieczny, aby mogły na bieżąco wyrażać stanowisko co do swojego interesu prawnego. Obok konstrukcji „udziału na prawach strony" ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje również „udział w charakterze uczestnika" [postępowania sądowoadministracyjnego — E.B.] — § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 243 art. 33 § 2. Konstrukcja ta obejmuje: 1) osobę, która nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, 2) organizację społeczną, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a wcześniej nie złożyła skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Udział w „charakterze uczestnika" jest kontrolowany w tym sensie, że gdy taka osoba się zgłosi, o jej dopuszczeniu do udziału orzeka sąd w drodze postanowienia. Na postanowienie odmawiające dopuszczenia przysługuje zażalenie. / 3. Organ administracji publicznej jako strona postępowania Poza skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym bierze również udział, jako strona, organ, którego akt, czynność lub bezczynność zostały zaskarżone; z reguły będzie to organ administracji publicznej63. Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje w roli procesowego przeciwnika skarżącego. We wcześniejszych przepisach jego sytuację wprost określano mianem „strony przeciwnej"64. Rezygnacja z tego określenia jest następstwem uznania, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie idzie o „bycie przeciwko" skarżącemu, natomiast rola organu administracji publicznej sprowadza się do „reprezentowania" racji prawnych stanowiących przesłankę zaskarżonego działania tego organu. Jest to więc rola wynikająca z kontradyktoryjnego charakteru procesu, gdzie powstały między skarżącym a organem administracji publicznej spór o prawo rozstrzyga sąd administracyjny. 4. Sąd administracyjny jako organ prowadzący postępowanie W sprawach ze skarg dotyczących działalności administracji publicznej orzekają wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W sądach administracyjnych orzekają sędziowie zawodowi (wyjątek stanowią referendarze sądowi). Orzeczenia oraz inne określone prawem czynności podejmują: — sąd w składzie trzech sędziów, — sąd w składzie jednego sędziego, 63 W literaturze M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 85 wskazuje, że może zdarzyć się sytuacja kiedy będzie to inny organ. Tak mianowicie może się stać, gdy zostanie zaskarżone zachowanie innego niż organ administracji publicznej organu a sąd uzna skargę za niedopuszczalną; w takiej sytuacji organ ten wystąpiłby w charakterze strony. 64 Art. 202 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8). 244 VIII, Postępowanie przed sądami administracyjnymi — przewodniczący trzyosobowego składu sądzącego, — przewodniczący wydziału, — asesor sądowy, któremu powierzono pełnienie czynności sędziowskich, — referendarz sądowy w zakresie określonym w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przewiduje się udziału asesora sądowego oraz referendarza sądowego. Zgodnie z art. 17 p.p.s.a. skład sądzący wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie wyznacza się według reguł określonych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2003 r., Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. nr 169, poz. 1646), a zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. Sędzia, asesor sądowy, referendarz sądowy oraz protokolant mogą zostać wyłączeni od prowadzenia postępowania lub udziału w tym postępowaniu (protokolant). Wyłączenie może nastąpić z urzędu, na wniosek strony oraz na żądanie sędziego, asesora sądowego, referendarza sądowego oraz protokolanta. Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach (art. 18 § 1 p.p.s.a.): 1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki, 2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia, 3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron, 5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą, 6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak również w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator, 7) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej. Sędzia (asesor sądowy), który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może orzekać co do tej skargi. Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Sędzia może zostać wyłączony na własne żądanie lub na wniosek strony, jeżeli między nim a jedną ze stron lub jej przedstawicielem zachodzi stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do bezstronności jednej z wyżej wymienionych osób (art. 19 p.p.s.a.). O wyłączeniu rozstrzyga sąd admi- i § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 245 nistracyjny, w którym toczy się sprawa. Postanowienie w tej kwestii wydaje sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Szczególne rozwiązanie zawiera art. 23 p.p.s.a., według którego: „W przypadku zgłoszenia w złej wierze wniosku o wyłączenie sędziego sąd administracyjny, oddalając wniosek może skazać zgłaszającego wniosek, na grzywnę do wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Jak się wydaje, „zła wiara", o której mowa w tym przepisie, może wiązać się m.in. z zamiarem bezzasadnego wydłużenia postępowania sądowego. W tym kontekście powyższy środek ma spełniać również funkcję dyscyplinującą. 5. Zdolność sądowa i procesowa Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądowa wyraża się w możności występowania danego podmiotu jako strony (podmiotu na prawach strony, uczestnika postępowania) w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wojewódzkim sądem administracyjnym oraz NSA). W tym ujęciu zdolność sądowa jest następstwem wcześniejszej zdolności do „stania się stroną, podmiotem na prawach strony czy uczestnikiem postępowania". Ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym występują również organy państwa (organy administracji publicznej, których „zachowania" są skarżone oraz jako skarżący Rzecznik Praw Obywatelskich i prokurator) i z tej przyczyny są stroną lub występują na prawach strony, przeto im również przysługuje zdolność sądowa. Rozważając konstrukcję zdolności sądowej, podkreśla się, iż jest ona następstwem podmiotowości administracyjnej65, czyli zdolności do posiadania interesu prawnego, którego naruszenia dotyczy skarga. Podmiotowość administracyjna, a w następstwie tego i zdolność sądowa organu administracji publicznej (jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym) wynika, w danej sprawie, z odpowiednich norm prawa, określających jego kompetencje w tej sprawie. Artykuł 31 § 1 p.p.s.a. dopuszcza możliwość uzupełniania braków w zakresie zdolności sądowej. Zdolność procesowa to możność podejmowania prawnie skutecznych czynności w toku postępowania przed sądem administracyjnym (art. 26 § 1 p.p.s.a.). W przypadku osób fizycznych zdolność procesową posiadają osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych. Osoby fizyczne niemające zdolności do czynności prawnych przed sądem administracyjnym występują za pośrednictwem swojego przedstawiciela ustawowego. W sytuacji braku przedstawiciela, gdy oso- 65 s. 61. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, 246 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ba taka podejmuje przeciwko drugiej stronie postępowania czynności niecierpiące zwłoki, sąd ustanawia dla nich kuratora (art. 30 p.p.s.a.). Gdy osoba, która powinna działać przez przedstawiciela ustawowego wniosła skargę do sądu administracyjnego, sąd administracyjny wezwie ją do uzupełnienia braku (art. 31 § 1 p.p.s.a.), a w sytuacji gdy utrata zdolności procesowej nastąpiła w toku postępowania, sąd z urzędu zawiesi postępowanie (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Czynności procesowych w imieniu osób prawnych i jednostek organizacyjnych dokonują ich organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Szczególna sytuacja może wystąpić w przypadku Skarbu Państwa: za Skarb Państwa z reguły czynności procesowe podejmuje organ właściwej w sprawie jednostki organizacyjnej, ale może też czynności takie podejmować organ jej jednostki nadrzędnej (art. 28 § 2 p.p.s.a.) —jak należy przyjąć — wyłącza to podległą jednostkę organizacyjną. 6. Pefnomocnictwo Pełnomocnictwo w postępowaniu jest instytucją, która ma ułatwić stronom udział w procesie, jak też ma służyć zapewnieniu lepszej ochrony ich interesów w tym postępowaniu. Ułatwienie udziału może wyrażać się w tym, że za stronę, która z różnych powodów nie mogłaby uczestniczyć w postępowaniu (co prowadziłoby do jego tamowania), może działać pełnomocnik, czyli osoba zastępująca stronę. Lepsza zaś reprezentacja interesów strony przez pełnomocnika wyraża się w szczególności w tym, że pełnomocnikiem może być (a niekiedy musi) osoba zawodowo przygotowana do pełnienia tej roli (np. adwokat, radca prawny). W postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentowani przez pełnomocników mogą być: strony tego postępowania, ich organy oraz przedstawiciele ustawowi. Poza osobami zawodowo przygotowanymi do pełnienia roli pełnomocnika pełnomocnikiem może być również „inny skarżący lub uczestnik postępowania" (art. 35 § 1 p.p.s.a. —jak należy rozumieć: w tej samej sprawie, co strona, którą reprezentuje), a także rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoba pozostająca z nią w stosunku przysposobienia. W przypadku osób prawnych, przedsiębiorców, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych pełnomocnikiem może być również pracownik tej jednostki albo organu nadrzędnego. Co do zasady pełnomocnictwo powinno być udzielone przed dokonaniem czynności procesowej przez pełnomocnika, na dowód czego pełnomocnik powinien przedstawić pisemne pełnomocnictwo przy dokonywaniu pierwszej czynności (np. przy wnoszeniu skargi) — art. 37 § 1 p.p.s.a. Wyjątkowo pełnomocnictwo może być przez mocodawcę udzielone ustnie w trakcie posiedzenia sądu, co należy odnotować w protokóle posiedzenia (art. 37 § 2 p.p.s.a.). W szczególnej sytuacji pozostaje radca prawny, występujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w roli pełnomocnika. Zgodnie z art. 37 § 3 p.p.s.a.: „Pełnomocnictwo udzielone przez osobę fizyczną, która nie jest przedsiębiorcą, § 4. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 247 składane przez radcę prawnego, powinno zawierać oświadczenie pełnomocnika w przedmiocie pozostawania w stosunku pracy". Ten nie dość jasny przepis już wywołał w literaturze kontrowersje. I tak, B. Adamiak uznaje, że oznacza to, iż: „Osoba fizyczna (niebędąca przedsiębiorcą) może udzielić pełnomocnictwa radcy prawnemu tylko gdy pozostaje z nią w stosunku pracy66. Z kolei zdaniem J.P. Tar-no pełnomocnikiem osoby fizycznej radca prawny może być jedynie wówczas, gdy wykonuje zawód w ramach kancelarii radcowskiej lub w spółce cywilnej, w rezultacie czego między radcą prawnym jako pełnomocnikiem a mocodawcą będącą osobą fizyczną nie zachodzi stosunek pracy67. Należy zgodzić się z tym ostatnim poglądem i przyjąć, że radca prawny jako pełnomocnik musi pozostawać w stosunku pracy z mocodawcą jedynie wówczas, gdy tym mocodawcą jest przedsiębiorca (niezależnie od tego, czy jest to osoba fizyczna, czy osoba prawna). Zgodnie z art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: „1) ogólne — do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; 2) do prowadzenia poszczególnych spraw; 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu". Najwęższy zakres upełnomocnienia wiąże się z pełnomocnictwem wymienionym powyżej w pkt 3; jest to bowiem pełnomocnictwo do wyraźnie określonych „pojedynczych" czynności procesowych (np. tylko do złożenia skargi). Pełnomocnictwa wymienione powyżej w pkt 1 i 2 w istocie są tożsame z tym, że pełnomocnictwo ogólne dotyczy wielu (więcej niż jednej) różnych przedmiotowo spraw, podczas gdy pełnomocnictwo określone w pkt 2 odnosi się do „poszczególnych" spraw, czyli do spraw(y) danego rodzaju. Stąd też merytoryczny zakres czynności w ramach obu tych pełnomocnictw jest tożsamy. W rezultacie powyższego, zgodnie z art. 39 p.p.s.a., oba te rodzaje pełnomocnictwa, z mocy samego prawa, obejmują umocowanie do: „1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem; 2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach; 3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie; 4) odbioru kosztów postępowania". Szczególne przepisy obowiązują odnośnie do strony, która mieszka za granicą. Zgodnie art. 229 p.p.s.a. strona taka jest zobowiązana ustanowić tzw. pełnomocnika do doręczeń. Konsekwencją braku ustanowienia pełnomocnika jest to, że kierowane do strony „pisma w postępowaniu sądowym pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia" (art. 299 § 2 p.p.s.a.). Powyższego trybu nie stosuje się, 66 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit, s. 393. 67 J.P. Tamo, op. cit., s. 76. 248 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi jeżeli zagadnienie to inaczej reguluje umowa międzynarodowa, w której Rzeczpospolita Polska jest stroną (art. 299 § 4 p.p.s.a.). § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 1. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego68 1.1. Skarga (wniosek) uruchamiająca postępowanie Postępowanie sądowoadministracyjne jest, co do zasady, skargowe; aby uruchomić czynności sądu, niezbędne jest wniesienie skargi. Skargę można traktować w dwojakim znaczeniu. Po pierwsze, jest wyrazem woli skarżącego i wyraża jego niezadowolenie z działania organu administracji publicznej (aktu, czynności, bezczynności) z równoczesnym żądaniem oceny tego stanu rzeczy przez sąd pod kątem jego zgodności z prawem. Po drugie, skargę należy traktować w kategoriach procesowych, tj. jako sformalizowany środek prawny, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności do „naprawy" wadliwego działania organu administracji publicznej lub usunięcia jego bezczynności. Skarga jest pismem procesowym, które musi odpowiadać przewidzianym w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1) warunkom pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministracyj-nym, 2) szczególnym, dodatkowym warunkom wymaganym tylko od skargi. Powyższe aspekty skargi regulują zwłaszcza art. 46 oraz art. 57 p.p.s.a. 68 Regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w Polsce od 1923 r. przeszła istotne zmiany. W okresie funkcjonowania Najwyższego Trybunału Administracyjnego tok postępowania przed tym sądem regulowały autonomicznie i bez odesłań do innych procedur najpierw przepisy ustawy z 3 sierpnia 1922 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. nr 67, poz. 600), a następnie, w taki sam sposób, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. nr 94, poz. 806). Po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego w roku 1980 zagadnienie to rozwiązano w ten sposób, że ustawa z 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (przepisy te następnie znalazły się w jednolitym tekście kodeksu postępowania administracyjnego; zob. Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) sama zawierała zwięzłą regulację niektórych problemów procesowych, a w pozostałej (i zasadniczej części) odsyłała do przepisów postępowania cywilnego. Taki stan rzeczy trwał do nowej, już odrębnej, regulacji o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dokonanej ustawą z 11 maja 1995 r. Według ustawy NSA postępowanie przed sądem regulowały przepisy tej ustawy oraz w zakresie określonym w art. 59 — przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zasadnicza zmiana metody regulacji postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiła aktualnie obowiązującą ustawą z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta zrealizowała ideę autonomicznego i zupełnego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego (w dwóch jedynie przypadkach odwołując się do kodeksu postępowania cywilnego). § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 249 Zgodnie z art. 46 p.p.s.a. skarga jako pismo procesowe powinna zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowana, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, 2) oznaczenie rodzaju pisma, 3) osnowę wniosku lub oświadczenia (w to miejsce wchodzą elementy oznaczone w art. 57 § 1 p.p.s.a), 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, 5) wymienienie załączników. Zakładając, że skarga jest pierwszym pismem w sprawie, powinna ponadto zawierać: 6) oznaczenie miejsca zamieszkania a w razie jego braku — adresu do doręczeń — lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Dodatkowo według art. 57 § 1 p.p.s.a. w skardze powinno się znaleźć: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, 2) oznaczenie organu, którego, działania lub bezczynności skarga dotyczy, 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wymagania określone w pkt 1 i 2 powołanego wyżej przepisu art. 57 § 1 p.p.s.a. nie budzą większych wątpliwości. Natomiast na tle wymogu określonego w pkt 3 powstaje pytanie zwłaszcza o to, na ile szczegółowo powinno być określone naruszenie prawa. Należy przyjąć, że ustawodawca nie wymaga precyzyjnego i wyczerpującego określenia tego naruszenia. Na gruncie art. 37u. NSA wskazywano na „liberalną praktykę NSA" w tym zakresie69. Tak też ocenia się ten wymóg również obecnie, choć nie bez zastrzeżeń70. Wydaje się, że dostęp do sądu, a to w sumie chodzi, nie powinien być nadmiernie sformalizowany, zważywszy na bardzo zróżnicowany krąg adresatów działań administracji publicznej oraz brak na tym etapie „przymusu adwokackiego". Wystarczy zatem, że z treści skargi wynika niezadowolenie skarżącego z działania (bezczynności) organu administracji publicznej oraz jego wola, aby sąd dokonał kontroli funkcjonowania organu w tym zakresie (choć z powodu oczywistych racji wyczerpujące i pełne wywody w tym zakresie powinny zawierać skargi pochodzące od organów państwowych, a także od osób i pełnomocników posiadających profesjonalne przygotowanie prawnicze). W pewnych sytuacjach do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego może dochodzić przez złożenie wniosku (art. 63 p.p.s.a.). Według ustaleń poczynionych przez J.P. Tarno do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego przez wniesienie wniosku dochodzi w sprawach o: 69 J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 151. 70 J.P. Tarno, op. cit., s. 112-113 wskazuje jednak, że w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało przewidzieć, na wzór rozwiązania Ordynacji podatkowej, dodatkową przesłankę odrzucenia skargi, a to z powodu braku w tej skardze wskazania co do istoty i zakresu żądań. 250 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi „— ustanowienie kuratora (art. 30); — wymierzenie grzywny organowi administracyjnemu (art. 55 § 1); — przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym (art. 86 § 1); — unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania (art. 172); w tym przypadku ustawa wymaga wniosku Prezesa NSA; — przyznanie prawa pomocy, złożonego przed wszczęciem postępowania są-dowoadministracyjnego (art. 243 § 1); — podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 264 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2); w tym wypadku podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku są Prezes NSA, Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich; — odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt (art. 289 § 1 i 2 w zw. z art. 288). Z mocy ustaw szczególnych postępowanie sądowe jest wszczynane na wniosek w sprawach o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny (art. 22 § 2 i 3 k.p.a.)"71. 1.2. Przesłanki dopuszczalności skargi 1.2.1. Wyczerpanie środków zaskarżenia W tradycji polskiego sądownictwa administracyjnego od samego początku wyczerpanie drogi administracyjnej było traktowane jako jeden z podstawowych warunków wszczęcia postępowania przed sądem. Chodzi o to, aby droga sądowa, jako sposób „naprawy" postępowania organów administracji publicznej, miała charakter ultima ratio; przy czym idzie zarówno o wykorzystanie przysługujących administracji publicznej kompetencji, jak i niewkraczanie sądów, bez istotnej potrzeby, w obszar działania zastrzeżony dla władzy wykonawczej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumie się „sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" (art. 52 § 2). W szczególności tak sformułowany warunek odnosi się do sytuacji w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) oraz egzekucyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydawane są decyzje administracyjne oraz postanowienia. Co do tych aktów wyczerpanie środków zaskarżenia 71 Ibidem, s. 129. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem admini. nistracyjnym 251 wyraża się w wyczerpaniu toku instancji72. Przy czym można przyjąć, że wskazany w art. 52 § 2 p.p.s.a. „wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" jest środkiem przewidzianym w art. 127 § 3 k.p.a. i jest stosowany w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji podejmie organ, wobec którego (przynajmniej na użytek postępowania administracyjnego) nie ma organu wyższego. Ordynacja podatkowa (art. 221) posługuje się tu jednak terminem odwołania. Zastosowanie „wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz „odwołania" jest równoznaczne z wyczerpaniem toku instancji73. W literaturze wskazuje się, że jeśli wobec aktów z zakresu postępowania administracyjnego nie przewiduje się środków zaskarżenia, to tym samym w takiej sytuacji nie obowiązuje wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga może być skutecznie wniesiona bez takiego wezwania74. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą też być akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tych „aktów i czynności" obowiązuje warunek poprzedzenia złożenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa75. W takiej sytuacji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa należy wystąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z dotychczasowymi regulacjami, poglądami oraz praktyką NSA wymóg „wezwania" nie ma natomiast zastosowania do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie odnosi się do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prokuratora; w odniesieniu do środków zaskarżenia wynika to wprost z art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś 72 Przepisy szczególne mogą uznawać decyzje wydane w pierwszej instancji za ostateczne i wyraźnie znosić warunek wyczerpania toku instancji jako przesłanki dopuszczalności zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego; zob. art. 21 ust. 6 ustawy z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 156, poz. 1301 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 6 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113, poz. 985 z późn. zm.). 73 Na skutek tego, powtórne rozpatrzenie sprawy następuje w tym samym organie, co i jej pierwotne rozpatrzenie. Rozwiązanie to zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA (uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 1996 r. — OPS 4/96 — [w:] ONSA 1997, z. 4, s. 74. Odnośnie do tej sytuacji pozostaje utrzymać wcześniej sformułowany pogląd [w:] E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 207), że trudno takie stanowisko zaakceptować „w ogóle". Zasada dwuinstancyjności rozumiana jako przeniesienie sprawy do rozstrzygnięcia przed inny organ jest wartością samą w sobie i służy realizacji założenia, według którego „postępowanie administracyjne powinno być tak ukształtowane, by prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej mogło nastąpić już w tym postępowaniu" — Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warsza-wa-Poznań 1995, s. 23. 74 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 433. 75 Chyba że przepisy szczególne ten wymóg uchylają. Przykłady takich rozwiązań zob. M. Jaśkow-ska, [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 129. 252 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi odnośnie do wezwania przyjmuje się, że sytuację tę należy oceniać analogicznie do przedstawionej powyżej regulacji w art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż „nie ma uzasadnionych racji, aby przyjmować różne rozwiązania w zależności od tego co jest przedmiotem skargi"76. 1.2.2. Termin wniesienia skargi Zawsze tam, gdzie chodzi o wniesienie środka prawnego, ustawa pozostawia stronom (i innym uprawnionym podmiotom) określony czas na podjęcie „decyzji" co do skorzystania z takiego środka. Nie ma jakiejś z góry określonej miary czasu dla takiej czynności. Decydują o tym względy racjonalności, sprawności w zakresie przebiegu procesu, ochrony praw skarżących (zwłaszcza ich praw nabytych), a pewnie i rodzimej tradycji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym termin do wniesienia skargi na akty, czynności i bezczynność, co do zasady, wynosi 30 dni, licząc od dnia doręczenia skarżącemu orzeczenia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli warunkiem wniesienia skargi było uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a organ na to wezwanie odpowiedział, termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi, jeśli zaś na wezwanie nie odpowiedział — termin wynosi 60 dni, licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Termin do wniesienia skargi na bezczynność nie jest określony, a zatem można bezczynność zaskarżyć tak długo jak ona trwa, ale przed wniesieniem skargi obowiązuje wyczerpanie „trybu zażaleniowego" (zażalenie w kodeksie postępowania administracyjnego, ponaglenie w Ordynacji podatkowej). Termin do wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prokuratora wynosi 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia stronie (ostatniej ze stron) rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym oraz również 6 miesięcy w przypadku czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., licząc od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz prokurator nie są natomiast związani żadnym terminem, gdy chodzi o skargę na akt prawa miejscowego, co oznacza, że mogą ją wnieść w każdym czasie po powzięciu przekonania o niezgodności takiego aktu z prawem. Obowiązujące przepisy szczególne mogą termin do wniesienia skargi wydłużać lub skracać77. Termin do wniesienia skargi może być przywrócony przez sąd w trybie określonym w art. 86-89 p.p.s.a., o ile skarżący wystąpi z wnioskiem w okresie 7 dni od 76 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 434. 77 Na przykład termin na złożenie skargi na decyzję w sprawie zgromadzeń wynosi 3 dni, termin na złożenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie referendum lokalnego wynosi 14 dni, termin do wniesienia skargi na decyzję o powołaniu prezesa samorządowego kolegium odwoławczego wynosi 14 dni; bliżej zob. J.P. Tarno, op. cit., s. 103. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 253 dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a do uchylenia doszło „bez winy" skarżącego. Skarżący brak winy musi uprawdopodobnić, powołując okoliczności, które spowodowały uchybienie. Wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu należy wnieść skargę. Co do zasady przywrócenie terminu jest możliwe w okresie roku od uchybionego terminu, chyba, że miały miejsce wyjątkowe okoliczności. Na postanowienie sądu w przedmiocie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie. 1.2.3. Tryb wniesienia skargi W postępowaniu przed NTA obowiązywała zasada wnoszenia skarg bezpośrednio do Trybunału. W regulacji prawnej reaktywującej sądownictwo administracyjne w 1980 roku przyjęto zasadę wnoszenia skarg za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji. Jak wówczas podkreślano, chodziło m.in. o to, aby bez dodatkowych czynności sąd mógł uzyskać od organu akta sprawy, z którą związana jest skarga78. W powoływanej już ustawie o NSA z 1995 r. (dalej w skrócie: u. NSA) przyjęto rozwiązanie, według którego skargę wnosiło się bezpośrednio do sądu administracyjnego, a ten odpis skargi przesyłał organowi, którego skarga dotyczyła (art. 35 ust. 1 u. NSA). Uczyniono tak, aby zapobiec „częstym wypadkom przetrzymywania skarg w urzędach organów administracji", a wniesienie skargi bezpośrednio do sądu powodowało, że „sprawa będzie już pod kontrolą sądu [po jej przesłaniu organowi — E.B.], który będzie wiedział ojej wniesieniu"79. W ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powrócono do idei wnoszenia skargi za „pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" (art. 54 § 1). Powrót do zasady składania skargi za pośrednictwem organu administracyjnego stał się konieczny, gdyż: „Okazało się [...], że wniesienie skargi wprost do sądu administracyjnego wydłuża postępowanie, prowadzi do stanu niepewności (organ dowiaduje się o złożeniu skargi po upływie kilku tygodni — po doręczeniu przez sąd odpisu skargi) i prowadzi niejednokrotnie, w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, do wydania nowej decyzji przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, mimo wniesienia skargi do sądu"80. Od momentu wpływu skargi do organu powinien on w terminie 30 dni (termin ten ma charakter instrukcyjny) przekazać sądowi odpowiedź na skargę oraz akta spra- 78 Zob. A. Zieliński [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 299. 79 J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 75 80 R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, op. cit., s. 95. 254 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi wy (art. 54 § 2), chyba że skorzysta z kompetencji, w którą wyposaża go przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na tle dopuszczalności uwzględnienia skargi przez organ administracyjny należy przyjąć, że: 1) zakres autokontroli organu wyznacza treść skargi (organ nie może wyjść poza jej granice; np. zmienić „przy okazji" treść decyzji również w części niezaskar-żonej, 2) nowe, w ramach autokontroli, rozstrzygnięcie organu powinno mieścić się w aksjologicznych i prawnych granicach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, tj. odnosić się wyłącznie do aspektów zgodności z prawem. Nadal należy optować za poglądem, według którego: „Zdecydowanie należy odrzucić możliwość weryfikacji [...] wyłącznie z punktu widzenia kryteriów [...] trafności, celowości i innych kryteriów pozaprawnych"81. W przypadku uwzględnienia skargi i wydania przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli nowego rozstrzygnięcia organ nie przekazuje skargi do sądu administracyjnego. Nowe rozstrzygnięcie „wchodzi" niejako w miejsce pierwotnego, a więc też jest ostateczne. Z tego powodu nie przysługuje wobec niego zwyczajny środek prawny. Skarga na to orzeczenie nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa82. Przyjęcie zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracyjnego nasunęło pytanie o zabezpieczenie realizacji obowiązków ciążących na organie zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wykona on czynności koniecznych w związku w wniesieniem skargi. Kwestii tej dotyczy art. 55 p.p.s.a., który przewiduje na tę okazję trzy różne sposoby reakcji sądu administracyjnego, będące środkami usuwania tej sui generis bezczynności organu. W pierwszej kolejności (art. 55 § 1 p.p.s.a.) sąd może, ale wyłącznie na wniosek skarżącego, wymierzyć organowi grzywnę, której wysokość określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna ma skłonić organ do wykonania obowiązków powstałych w związku ze złożeniem skargi. Choć grzywna ta nie jest identyczna ze środkiem egzekucyjnym o tej nazwie, przewidzianym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,83 to jednak wykazuje duże podobieństwa do tego środka zwłaszcza, gdy chodzi o jej «przymuszający» charakter. Po drugie, jeżeli grzywna nie poskutkowała, sąd może, również wyłącznie na żądanie skarżącego „rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego [przez skarżącego — E.B.] odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie bu- 81 T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 1999, s. 158. 82 Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., ONSA 2000, z. 3, poz. 94, s. 98. 83 Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 255 dzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 § 2 p.p.s.a.); rozpatrzenie może nastąpić w trybie „zwyczajnym", tj. na rozprawie, a może w ramach postępowania uproszczonego (art. 121 p.p.s.a.). Po trzecie, skład sądu orzekający w sprawie, lub prezes sądu, mogą zastosować sygnalizację, tj. zawiadomić o tej bezczynności „organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków" (art. 55 § 3 p.p.s.a.); będą to z reguły organy wyższe lub sprawujące nadzór nad organem nie wykonującym opisanych wyżej obowiązków. 1.3. Skutki wniesienia skargi Wniesienie skargi uruchamia procedurę kontroli przez sąd działalności organu administracji publicznej. Kontrola ta może zakończyć się w fazie autokontroli, gdy organ sam uwzględni skargę, lub dopiero po przeprowadzeniu postępowania przez sąd administracyjny; w tym przypadku dochodzi do zawiśnięcia sprawy przed sądem administracyjnym. Wniesienie skargi nie powoduje samo przez się bezwzględnego zawieszenia wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Aby do tego mogło dojść, zawieszenia musi dokonać właściwy organ: na etapie, kiedy skarga jest jeszcze w organie administracji publicznej — ten organ; na etapie, kiedy skarga jest już w sądzie — ten sąd. Zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter zabezpieczający i oznacza udzielenie tymczasowej ochrony (do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd) interesowi skarżącego84; chodzi o to, aby wykonanie orzeczenia lub czynności nie wywołało szkód w sytuacji skarżącego, gdy w przyszłości sąd uzna to orzeczenie lub czynność za sprzeczne z prawem. Organ administracji publicznej przed przekazaniem skargi sądowi może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności (z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie) z własnej inicjatywy lub na wniosek skarżącego (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Gdy skarga znajduje się w sądzie, zawieszenia wykonania aktu lub czynności, na wniosek strony, może dokonać sąd (art. 61 § 3 p.p.s.a.). O ile w przypadku zawieszenia wykonania przez organ administracyjny przyczyny nie są określone, o tyle sąd może zawiesić wykonanie, „jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Sąd może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, ale 84 Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Państwo i Prawo" 2003, z. 5, zob. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, op. cit., s. 143 rozpatrująca to zagadnienie w kontekście rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 września 1999 r. o prowizorycznej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. 256 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi również wszystkich innych aktów lub czynności w granicach postępowań prowadzonych w danej sprawie (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Sąd może w każdym czasie (do momentu wydania orzeczenia) zmienić postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, jeśli zmienią się okoliczności, które były przesłanką takiego wstrzymania (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności „upada" w razie wydania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem skargi; w związku z użyciem w art. 61 § 6 p.p.s.a. wyrażenia „upada" należy przyjąć, że oznacza to, iż postanowienie to „wygasa" z mocy prawa. 2. Czynności poprzedzające rozprawę 2.1. Wstępne badanie skargi Czynności sądu w tym zakresie ustalają przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2003 r. — Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. nr 169, poz. 1646). Ustalenie, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym oraz czy uiszczono wpis należy do przewodniczącego wydziału, który — gdy jest to konieczne — wzywa do uzupełnienia braków oraz uiszczenia wpisu, określając stosowny do tego termin (tzw. termin sądowy). Po wyjaśnieniu formalnych aspektów skargi, a następnie po ewentualnym uzupełnieniu braków i/lub uiszczeniu wpisu (bądź nieuiszczeniu) przewodniczący wydziału przekazuje skargę i sprawę wyznaczonemu (według zasad określonych w Regulaminie) sędziemu sprawozdawcy. Na tym etapie są też podejmowane „decyzje" co do ewentualnego odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (sąd nie może odrzucić skargi, uznając się za niewłaściwy, jeżeli wcześniej w sprawie za niewłaściwy uznał się sąd powszechny — art. 58 § 4 p.p.s.a.; takie rozwiązanie ma zapobiegać negatywnym sporom kompetencyjnym), 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 257 Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Z reguły następuje to na posiedzeniu niejawnym. Może jednak nastąpić w każdym stadium postępowania aż do wydania wyroku, jeśli ujawnią się przesłanki odrzucenia. 2.2. Rozpoznanie potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego Postępowanie mediacyjne może być przeprowadzone przed wyznaczeniem rozprawy i opiera się na następujących zasadach: 1) o przeprowadzenie mogą wnosić skarżący lub organ, którego działalność (bezczynność) zostały zaskarżone. Zgodnie jednak z przepisem art. 115 § 1 p.p.s.a. postępowanie takie może być przeprowadzone również przez sąd z urzędu; rozwiązanie to budzi wątpliwości, ponieważ to do stron powinna należeć ocena potrzeby przeprowadzenia takiego postępowania; 2) celem postępowania mediacyjnego ma być „wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy"; 3) w rezultacie postępowania mediacyjnego może dojść do „przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej [tj. sprawy — E.B.] załatwienia w granicach obowiązującego prawa"; 4) ustalenia postępowania mediacyjnego utrwalane są w protokóle z tego postępowania; 5) w oparciu o ustalenia „organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości; 6) postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia sprawozdawca lub wyznaczony referendarz (chyba że w sądzie jest odrębny wydział do załatwiania spraw w postępowaniu mediacyjnym); 7) akt wydany w konsekwencji ustaleń w postępowaniu mediacyjnym może być przez stronę zaskarżony w odrębnej skardze. Skargę wówczas rozpatruje się łącznie ze skargą pierwotną. Ocena powyższych rozwiązań nie jest jednoznaczna. Na ocenę pozytywną zasługuje zwłaszcza koncyliacyjny model dochodzenia do ostatecznych ustaleń w sprawie stanowiącej łącznie przedmiot zainteresowań skarżącego, organu administracji publicznej i sądu. Dyskusyjne natomiast wydają się następujące kwestie: 1) postępowanie mediacyjne może prowadzić do wydłużenia postępowania, zwłaszcza jeśli zważyć, że jego wynik może być ponownie zaskarżony do sądu administracyjnego; 2) zgodnie z konstytucyjnymi uwarunkowaniami sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) kontrola ta ma na celu ocenę legalności aktów, czynności i bezczynności organów administracji publicznej. Ocena co do legalności bądź bezprawności powyższych zachowań organów administracji publicznej nie powinna być przedmiotem „negocjacji", gdyż — na tym etapie — to sąd ma wyłączne kompetencje co do wyrażenia stanowiska w tej kwestii. Trzeba zauważyć, że zanim skarga trafiła do 258 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi sądu, znajdowała się w organie administracyjnym i ten mógł skargę w całości uwzględnić; 3) zaangażowanie sędziego (zwłaszcza gdyby miał to być sędzia sprawozdawca) w postępowanie mediacyjne może sprawić, że strony będą go postrzegać jako podmiot, w jakimś sensie zaangażowany w sprawę na etapie jeszcze przed wydaniem wyroku, co może wywoływać u stron wątpliwości co do bezstronności sądu85. 2.3. Ocena dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym W postępowaniu wstępnym należy też przesądzić, czy nie zachodzą przesłanki przeprowadzenia dalszego postępowania w trybie uproszczonym. Sprawa może być przeprowadzona w trybie uproszczonym, jeżeli (art. 119 p.p.s.a.): 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, 3) w tym trybie może być też rozpatrzona sprawa na podstawie odpisu skargi, gdy organ administracyjny nie przekazał sądowi skargi oraz akt sprawy, a stan faktyczny i prawny opisany w skardze nie budzi wątpliwości (art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uproszczenie postępowania polega na tym, że orzekanie odbywa się na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, który posiada kompetencje sądu, a więc może wydawać zarówno wyroki, jak i postanowienia. Należy przyjąć, że rozpatrzenie w tym trybie — z uwagi na podejrzenie istnienia poważnych wad co do postępowania lub decyzji — powinno nastąpić z udziałem stron, do czego sąd może wykorzystać rozwiązanie dopuszczone przez przepis art. 91 § 3 p.p.s.a. 2.4. Ustalenie możliwości przyznania stronie prawa pomocy Przyznanie prawa pomocy może nastąpić na każdym etapie postępowania sądowego, a zatem również w ramach charakteryzowanych tu czynności poprzedzających rozprawę. W założeniu prawo pomocy przysługuje podmiotom, które bez tej pomocy nie mogłyby efektywnie zadbać o swoje prawa w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Choć nie jest to wprost wysłowione, to z całości regulacji prawnej w tym zakresie wynika, że prawo to przysługuje tym podmiotom, któ- 85 Przegląd stanowisk w kwestii postępowania mediacyjnego w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 241-244 i powołana tam literatura. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 259 re mogą być w procesie reprezentowane przez pełnomocników. Z ustanowieniem przez sąd pełnomocnika wiąże się całkowite lub częściowe zwolnienie od pobierania wynagrodzenia za wykonywane pełnomocnictwo (art. 244 p.p.s.a.). W literaturze przyjmuje się, iż prawo pomocy poza urzeczywistnieniem prawa do sądu ma na celu „wykreowanie takiej sytuacji, w której osoba niedysponująca koniecznymi środkami finansowymi będzie mogła uczestniczyć na równych prawach z innymi w postępowaniu sądowym"86. Prawo pomocy, w zależności od oceny przez sąd posiadanych przez wnioskodawcę środków, może być przyznane w „zakresie całkowitym" lub w „zakresie częściowym". Gdy chodzi o pełnomocników stron, ustanawia ich sąd, a wyznacza właściwy organ korporacji zawodowej (art. 253 p.p.s.a.). Prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie bezzasadności jej skargi (art. 247 p.p.s.a.a.), czego wyrazem będzie oddalenie skargi. Strony wniosek o przyznanie prawa pomocy obowiązkowo muszą składać na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru (art. 252 § 2 p.p.s.a.). Przyznane prawo pomocy może być cofnięte, jeśli okaże się „że okoliczności, na podstawie których je przyznano, nie istniały lub przestały istnieć" (art. 249 p.p.s.a.); z pewnością tak może się stać, gdy strony przedstawiłyby nieprawidłowe dane co do swego stanu majątkowego. W zakresie zagadnień związanych z prawem pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny w formie postanowienia. Czynności dotyczące prawa pomocy mogą wykonywać również referendarze sądowi. Od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego kończących procedurę rozpatrywania przyznania prawa pomocy oraz postanowień co do przyznania lub odmowy, a także co do postanowień o przyznaniu prawa pomocy pełnomocnikom stron, zainteresowani mogą wnieść sprzeciw w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zarządzenia lub postanowienia (art. 258 § 2 pkt 6-8 oraz art. 259 § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw rozpoznaje sąd na posiedzeniu niejawnym, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 260 p.p.s.a.). 3. Posiedzenia sądowe 3.1. Uwagi wstępne Posiedzenie, na którym skład sądzący (lub sędzia orzekający jednoosobowo) przeprowadza przepisane prawem czynności wywołujące skutki prawne dla uczestników postępowania, nazywa się posiedzeniami sądu. Posiedzenia sądu, aby można było w ich trakcie podejmować przewidziane prawem czynności, muszą zostać 86 R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, op. cit, s. 123. 260 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi :!l! k prawidłowo zwołane; posiedzenia zwołuje przewodniczący wydziału (art. 62 pkt 3 p.p.s.a.)- Udział, poza sądem, innych uczestników postępowania zależny jest od charakteru posiedzenia. Posiedzenia odbywane bez udziału stron to posiedzenia niejawne. Posiedzenia sądu z udziałem stron i innych uczestników postępowania, a także publiczności — to rozprawy sądowe. 3.2. Posiedzenia niejawne Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. zasadą jest działanie sądu na posiedzeniach jawnych, wyjątkiem zaś są posiedzenia niejawne. Posiedzenie sądu może mieć charakter niejawny, gdy tak stanowi przepis szczególny. Przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawsze określają, w ramach jakich posiedzeń obraduje sąd, podejmując określone czynności. W świetle zasady przyjętej w powołanym wyżej przepisie art. 90 § 1 p.p.s.a. należy przyjąć, że w takich sytuacjach sąd działa w ramach posiedzeń jawnych; w konsekwencji wynika z tego zasada domniemania działania sądu na posiedzeniach jawnych. Możliwa jest natomiast sytuacja przeciwna: sąd może skierować na posiedzenie jawne sprawę, co do której przepis dopuszcza jej rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym; takie rozwiązanie jest konsekwencją ogólnej zasady jawności postępowania sądowego. W szczególności w trakcie posiedzeń niejawnych mogą być rozpatrywane sprawy: — wyłączenia sędziego (art. 22 § 2 p.p.s.a.), orzekania kary wobec organu, który nie przekazuje skargi do sądu (art. 55 § 1 p.p.s.a.), — odrzucenia skargi (art. 58 § 3 p.p.s.a.), — przekazania sprawy właściwemu sądowi (art. 59 § 1 p.p.s.a.), — wstrzymania wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 5 p.p.s.a.), — przywrócenia lub odmowy terminu (art. 86 § 1 p.p.s.a.), — odrzucenia spóźnionego wniosku o przywrócenie terminu (art. 88 p.p.s.a.), — wstrzymania postępowania lub wykonania orzeczenia jako konsekwencja złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 89 p.p.s.a.), — zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia zawieszonego postępowania i umorzenia postępowania (art. 113 p.p.s.a), — odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141 § 3 p.p.s.a.), — sprostowania wyroku (art. 156 § 2 p.p.s.a.), — uzupełnienia wyroku co do zwrotu kosztów sądowych (art. 157 § 2 p.p.s.a.), — rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wyroku (art. 158 p.p.s.a.), — stwierdzenia prawomocności orzeczenia (art. 169 p.p.s.a.), ' ~ — rozpatrzenia skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.), — wstrzymania wykonania postanowienia (art. 196 p.p.s.a.), — odrzucenia sprzeciwu od zarządzenia lub postanowienia referendarza sądowego (art. 259 § 2 p.p.s.a.), § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 261 — rozpoznania sprawy w wyniku przyjęcia sprzeciwu (art. 260 p.p.s.a.), — cofnięcia prawa pomocy (art. 263 p.p.s.a.). 3.3. Rozprawa sądowa v~ Rozprawa jest kwalifikowaną postacią posiedzenia sądowego. Forma rozprawy sprawia, że w jej trakcie następuje koncentracja wszystkich elementów niezbędnych do rozpoznania skargi, sprawy, a w konsekwencji wydania przez sąd orzeczenia; zgromadza więc ona uczestników postępowania tj. sąd, strony, podmioty na prawach strony oraz cały materiał w sprawie, a więc skargę, akta sprawy powstałe w organach administracji publicznej, odpowiedź na skargę oraz inne ewentualne wnioski, oświadczenia i materiały. Mamy tu zatem do czynienia z pod-miotowo-przedmiotową formą skupienia wszystkich elementów niezbędnych do zakończenia postępowania orzeczeniem sądu. Szczegółowe zasady zwoływania oraz organizowania przebiegu rozprawy określają przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz powołanego wcześniej Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, a przed NSA uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2004 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (M.P. nr ll.poz. 176). Przed rozprawą (z reguły dnia poprzedzającego) powinna odbyć się narada wstępna składu orzekającego w celu omówienia zagadnień występujących w sprawach mających być przedmiotem rozprawy. Rozprawę wyznacza przewodniczący wydziału, o czym zawiadamia się uczestników postępowania z takim wyliczeniem, aby zawiadomienie zostało doręczone co najmniej na siedem dni przed rozprawą (chyba że strony zostały o tym powiadomione na poprzedniej rozprawie); w sprawach pilnych termin ten może wynosić trzy dni. W ramach postępowania prowadzonego przez wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego (wyjątkiem w tym zakresie jest możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów — art. 106 § 3 p.p.s.a.). Między innymi z tego powodu udział w rozprawach stron postępowania oraz podmiotów na prawach strony nie jest obligatoryjny (chyba że sąd wezwał do takiego udziału — art. 91 § 3 p.p.s.a.), w konsekwencji czego nieobecność na rozprawie nie tamuje rozpoznania sprawy (pod warunkiem, że uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni o rozprawie — art. 107 p.p.s.a.); to samo dotyczy Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prokuratora, którzy wnieśli skargę lub zgłosili udział w postępowaniu (art. 92 § 2 p.p.s.a.). Rozprawą kieruje przewodniczący składu orzekającego. Rozprawa, po jej, wywołaniu, rozpoczyna się od sprawdzenia obecności stron i ich pełnomocników, a następnie sędzia sprawozdawca przedstawia w syntetyczny sposób stan sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Przedstawienie przez sędziego 262 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi sprawozdawcę stanu sprawy dokumentuje znajomość sprawy przez sąd, a równocześnie pozwala stronom odnieść się do przedstawionych okoliczności, zwłaszcza gdyby w ich przeświadczeniu przedstawiały się one inaczej niż w referacie sędziego sprawozdawcy. W następnej kolejności, za zezwoleniem przewodniczącego, głos zabierają skarżący oraz ich pełnomocnicy, przedstawiciele organu administracji publicznej oraz pozostali uczestnicy dopuszczeni do głosu. Rozprawa może zostać odroczona, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowości w zawiadomieniu stron lub ich nieobecność została spowodowana „nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć" (art. 109 p.p.s.a). Sąd może też odroczyć rozprawę, gdy uzna, że należy zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały udziału w charakterze stron (art. 110 p.p.s.a.). Zasadą jest, że rozprawa poświęcona jest rozpoznaniu jednej sprawy. Może się jednak okazać, że dla lepszego rozpoznania lub ze względów ekonomii procesowej, pożądane jest połączenie na rozprawie kilku spraw, pod warunkiem że „mogły one być objęte jedną skargą" (art. 111 § 1 p.p.s.a.) lub „jeżeli pozostają one ze sobą w związku" (art. 111 § 2 p.p.s.a.). W literaturze wskazuje się, że takie połączenie ma charakter „techniczny", a „połączone sprawy otrzymują jedną sygnaturę, co jest również czynnością techniczną, i są rozpoznawane pod numerem sprawy, która pierwsza wpłynęła do sądu"87. Po „dostatecznym" wyjaśnieniu sprawy przewodniczący zamyka rozprawę (art. 113 § 1 p.p.s.a.). Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć takie jej rozpoznanie, które umożliwi bezpośrednio po zakończeniu rozprawy wydanie orzeczenia w rozpatrywanej sprawie. Rozprawa może odbyć się przy drzwiach zamkniętych, jeżeli „publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności objęte tajemnicą państwową lub służbową; ze względu na te przesłanki odbycie rozprawy przy drzwiach zamkniętych zarządza sąd z urzędu. Sąd może zarządzić odbycie rozprawy przy drzwiach zamkniętych na wniosek stron; może to nastąpić, jeżeli „wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny" (art. 96 § 1-2 p.p.s.a.). Ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie odbywa się publicznie (art. 97 § 2 p.p.s.a.). 4. Zawieszenie i umorzenie postępowania - ' Zawieszenie i umorzenie postępowania to „klasyczne instytucje procesowe", gdyż w toku każdego postępowania (karnego, cywilnego, administracyjnego) mo- ' J.P. Tarno, op. dt., s. 169. § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 263 gą występować sytuacje, w których jest konieczne czasowe zaprzestanie prowadzenia dalszego postępowania bądź też wystąpią okoliczności uniemożliwiające jego merytoryczne zakończenie. Zawieszenie postępowania następuje z powodu przyczyn uniemożliwiających jego prowadzenie, a równocześnie w celu usunięcia tych przeszkód. Do zawieszenia postępowania może dojść: 1) z mocy prawa, 2) przez sąd z urzędu, 3) przez sąd na wniosek stron Ad 1) Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa „w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej" (art. 123 p.p.s.a.). Przesłanką tej postaci zawieszenia postępowania jest wystąpienie siły wyższej, tj. czynników niezależnych od sądu, na które sąd nie ma i nie może mieć wpływu, a które uniemożliwiają funkcjonowanie sądu i prowadzą „do zaprzestania działalności orzeczniczej"88. Wystąpienie siły wyższej i nagłość tego zdarzenia sprawiają, że sąd może nie mieć możliwości wydania w tej kwestii postanowienia o zawieszeniu postępowania — stąd mechanizm zawieszenia z mocy prawa; podjęcie tak zawieszonego postępowania wymaga już jednak wydania postanowienia (art. 128 § 1 p.p.s.a. in principio). Ad 2) Zawieszenie postępowania przez sąd z urzędu może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Sąd jest zobligowany do zawieszenia postępowania (art. 124 p.p.s.a.): 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3, 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu, 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości, 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, 6) w przypadku, o którym mowa w art. 56, tj. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. 88 S. Dmowski [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom I, red. K. Piasecki, Warszawa 1996, s. 560. I 264 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi W przypadkach wymienionych w § 1 pkt 1 i 4 zawieszenie ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały. Zdarzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy (art. 124 § 2 p.p.s.a.). Nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 124 § 3 p.p.s.a.). Charakter powyższych przesłanek wskazuje, że w okolicznościach, których one dotyczą, nie jest możliwe prowadzenie prawidłowego postępowania, a nie-wzięcie ich pod uwagę i kontynuowanie postępowania mogłoby narazić to postępowanie na zarzut nieważności (a w rezultacie na zaskarżenie w trybie skargi kasacyjnej) albo na wznowienie postępowania w wyniku wniesienia skargi o wznowienie. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu (art. 125 p.p.s.a): 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, 2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, 3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu, 4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście. Jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu. Ta grupa przyczyn jest związana z sytuacją, kiedy sąd administracyjny nie jest w stanie prawidłowo rozstrzygnąć w sprawie, gdyż zależy to od uprzednich rozstrzygnięć w innych, odrębnych postępowaniach, albo też, gdy zachodzi potrzeba usunięcia przeszkód natury formalnej. Ad 3) Do zawieszenia postępowania na wniosek stron może dojść (art. 126 p.p.s.a.) jedynie w przypadku porozumienia się stron w tej kwestii, co oznacza, że wolę taką musi wyrazić skarżący oraz organ administracji publicznej (który w postępowaniu występuje jako strona). Sąd zawiesza postępowanie w drodze postanowienia, które może zostać wydane zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym. Po zawieszeniu postępowania sąd pozostaje nieczynny z wyjątkiem sytuacji, kiedy zachodzi potrzeba podjęcia postępowania albo wstrzymania — w okresie zawieszenia — wykonania aktu lub czynności (art. 127 § 1 p.p.s.a.), co ma charakter zabezpieczający w sytuacji, gdy nie jest jeszcze znane przyszłe orzeczenie sądu. W okresie zawieszenia, po upływie jednego roku od wydania postanowienia, jeżeli nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony (z wy- § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 265 jątkiem sytuacji uregulowanej w art. 124 § 3 p.p.s.a.), sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku; ma to zapobiec przewlekłości postępowania. Z istoty zawieszenia postępowania wynika, że po ustaniu przyczyn, które doprowadziły do zawieszenia, może ono toczyć się dalej. Podjęcie zawieszonego postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 131 p.p.s.a.). Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego następuje wówczas, gdy przeszkody uniemożliwiające jego kontynuowanie okazały się trwałe i na skutek tego nie może dojść do zakończenia postępowania przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 130 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie: 1) zawieszone na zgodny wniosek stron, jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia żadna z nich nie wystąpi o podjęcie postępowania, 2) jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia skarżący nie usunął braków co do adresu lub nie wykonał zarządzenia przewodniczącego, co uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu, 3) z braku następcy strony, która utraciła zdolność sądową, jeżeli w okresie trzech lat nie doszło do określenia następcy. Podstawy umorzenia postępowania określa również art. 161 p.p.s.a. Według tego przepisu sąd umarza postępowanie: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania oraz odmowa umorzenia postępowania następuje w drodze postanowienia, które może być podjęte na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym. Umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzi do uprawomocnienia się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 130 § 2 p.p.s.a.). 5. Cofnięcie skargi Cofnięcie skargi przez skarżącego jest wyrazem realizowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady rozporządzalności. Nie jest to jednak rozporzą-dzalność pełna, a „kontrolowana", czyli dochodzi w obszarze tego zagadnienia do głosu również przeciwstawna jej zasada oficjalności. Regułą jest, że cofnięcie skargi wiąże sąd — art. 60 p.p.s.a. (co jest wyrazem zasady rozporządzalności), ale „sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowania utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności" (element zasady oficjalności). Oznacza to, że w pozostałych przypadkach cofnięcie skargi przez stronę jest skuteczne. 266 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Sąd o „uznaniu cofnięcia skargi za niedopuszczalne" orzeka w drodze postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Skargę można cofnąć do chwili wydania orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny. 6. Doręczanie pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym Problematyka szeroko pojętego doręczenia pism obejmuje zagadnienia: pism procesowych jako takich, zasad doręczania pism, terminów doręczania i ich przywracania. Pismo w każdym sformalizowanym postępowaniu musi odpowiadać z góry określonym warunkom. Jest to konieczne między innymi po to, aby uwzględniając kwestie, której pismo dotyczy, zawierało ono niezbędne i wystarczające informacje w tym zakresie. Można to osiągnąć, z góry określając elementy treści takiego pisma. Powyższe reguły dotyczą również pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traktujące o pismach w sposób wyraźny odnoszą się tylko do pism strony (art. 45). Należy z oczywistych przyczyn pojęcie pisma rozciągnąć również na pisemne dokumenty tworzone przez sąd, a doręczane uczestnikom postępowania. Według innego kryterium pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym można podzielić na pisma zwykłe oraz pisma o kwalifikowanej treści; do tych ostatnich należą w szczególności pisma będące środkami zaskarżenia, a spośród pism sądu — pisma będące orzeczeniami (wyroki, postanowienia). Pismo, aby wywołało skutki określone jego treścią, musi trafić do właściwych adresatów. Przepisy dotyczące doręczania pism w ramach postępowania mają charakter organizacyjno-porządkowy, co nie umniejsza ich znaczenia, zwłaszcza jako przepisów regulujących dokonanie czynności procesowych. Pisma mają często decydujące znaczenie dla dalszego biegu postępowania, choćby z tego powodu, że od momentu doręczenia pisma biegną terminy ustawowe oraz sądowe. Wśród zagadnień związanych z doręczaniem pism należy wyodrębnić: zagadnienia związane w doręczaniem pism sądowi przez uczestników postępowania, zagadnienia związane z doręczaniem pism przez sąd uczestnikom postępowania, a także z wzajemnym doręczaniem sobie pism przez adwokatów i radców prawnych. Doręczanie pism przez uczestników postępowania sądowi nabiera szczególnego znaczenia w przypadku pism stanowiących środki zaskarżenia. W tym zakresie w odniesieniu do skargi, skargi kasacyjnej oraz zażalenia istnieje zasada kierowania ich do sądu bądź to za pośrednictwem organu administracji publicznej (którego skarga dotyczy — art. 54 p.p.s.a.), bądź w przypadku skargi kasacyjnej — za pośrednictwem sądu pierwszej instancji (art. 177 p.p.s.a.). Inne pisma, jak wnioski § 5. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnyn 267 związane z przebiegiem postępowania, wnosi się do sądu bezpośrednio, np. o zawieszenie postępowania (art. 126 p.p.s.a.), o uzupełnienie wyroku (art. 157 § 1 p.p.s.a.) czy o sporządzenie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 1 p.p.s.a.). W znacznie większym stopniu sformalizowane są zasady doręczania pism uczestnikom postępowania przez sąd. Sąd doręczeń pism dokonuje przez pocztę, swoich pracowników lub inne upoważnione osoby względnie organy (art. 65 § 1 p.p.s.a.), a także za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej. Tak zróżnicowane sposoby doręczania pism są konieczne dla zabezpieczenia skuteczności w tym zakresie. Pisma kierowane do osób fizycznych doręczane są tym osobom lub gdy nie mają one zdolności do czynności prawnych — ich przedstawicielom. Pisma kierowane do jednostek organizacyjnych (w tym i osób prawnych) doręcza się organowi uprawnionemu do ich reprezentowania przed sądem, a w przypadku przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych — na adres podany w rejestrze lub na adres do doręczeń (art. 67 § 3 p.p.s.a.). Doręczeń żołnierzom zasadniczej służby wojskowej dokonuje się za pośrednictwem dowódcy ich jednostki a osobom pozbawionym wolności — za pośrednictwem administracji zakładu karnego (art. 71 p.p.s.a.). Pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma, a jeśli strona ma kilku pełnomocników — pismo doręcza się tylko jednemu z nich (art. 76 p.p.s.a.). Warunkiem skutecznego doręczenia pisma jest znajomość przez sąd adresu osoby, do której jest ono kierowane. Z tej racji na stronach ich przedstawiciela ciąży obowiązek aktualizacji tego adresu (art. 70 § 1 p.p.s.a.). Odbierający pismo potwierdza odbiór własnoręcznym podpisem; jeżeli nie może tego zrobić, doręczający sam stwierdzi doręczenie pisma oraz uczyni adnotację o przyczynach braku podpisu (art. 77 p.p.s.a.). Pismo można też doręczyć dorosłemu domownikowi albo dozorcy domu, jeżeli osoby te nie mają sprzecznych interesów w sprawie, której dotyczy pismo, i podjęły się doręczenia pisma (art. 72 p.p.s.a.). W przypadku gdy adresat odmawia przyjęcia pisma zwraca sieje sądowi z adnotacją o przyczynach odmowy i datą odmowy. W takim przypadku pismo uznaje się za doręczone z dniem odmowy jego przyjęcia (art. 74 p.p.s.a.). Jeżeli mimo zastosowania powyższych zasad doręczenie pisma okazuje się niemożliwe, wówczas (art. 73 p.p.s.a.): „W razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu". W toku postępowania może się okazać, że występuje w nim strona, której miejsce pobytu nie jest znane. W takim przypadku jeżeli tej stronie ma być doręczona skarga 268 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi lub inne pismo albo orzeczenie wywołujące potrzebę obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego przez sąd orzekający (art. 78 p.p.s.a.). 7. Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego z postępowaniem administracyjnym Koncepcja rozwiązania sytuacji, w której mogłoby dojść do równoległego biegu tych dwóch postępowań, przeszła istotną ewolucję, tj. od zakazu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, „gdy organ wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie" (art. 199 § 3 k.p.a. w wersji: tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26), przez rozwiązanie przyjęte w art. 35 ust. 4 u. NSA, który powtórzył koncepcję z 1980 r. z tą zmianą, że odniósł powyższy zakaz do „toczącego się postępowania" (a więc nie tylko na skutek wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, ale i wszczęcia postępowania na żądanie strony), do rozwiązania przyjętego w obecnym artykule 56 p.p.s.a., który przewiduje zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy wcześniej zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Odnosząc się do koncepcji przyjętej w przepisach z roku 1980, W. Dawidowicz wskazywał, że „przepisu tego [tj. art. 199 § 3 k.p.a. — E.B.] nie należy rozumieć w tym sensie, jakoby ustanowił on zakaz wniesienia skargi; podmiot legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może zawsze czynić użytek ze swego uprawnienia, nie wdając się w spekulacje, czy organ administracji zamierza wszcząć postępowanie administracyjne [.. .]".89 Rozwiązanie przyjęte w roku 1980 również zakwestionował Sąd Najwyższy, który wskazał, że zakaz ten prowadziłby do ograniczenia prawa strony do sądu90. W wyniku powyższych zapatrywań w obecnej, obowiązującej regulacji zawartej w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znalazła się konstrukcja „czasowej przeszkody"91 w rozpatrywaniu złożonej skargi. Ta czasowa przeszkoda znajduje wyraz w zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego (art. 56 p.p.s.a) i: 1) kontynuowania go, gdy organ odmówi wzruszenia decyzji lub 2) umorzenia postępowania sądowego w wyniku cofnięcia skargi, gdy organ administracyjny uwzględni skargę (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie oraz w literaturze rozważana jest dopuszczalność sytuacji przeciwnej, wyrażającej się w pytaniu, czy jest możliwe wszczęcie postępowania 89 W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 46. 90 J.P. Tamo, op. cit., s. 111. 91 Ibidem. § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skat- ---------- ^ administracyjnego w celu wzruszenia ostatt złożeniu skargi na tę decyzję i wszczęciu pos ^, cyjnym. W tej sprawie w orzecznictwie NSĄ ^ którego niedopuszczalne jest wszczęcie „przt> stepowania w celu zmiany, uchylenia lub sk ^ wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu admij^ ' Wypowiadając się w tej kwestii, B., stepowanie sądowoadministracyjne ma pierw^ v *j ~^ *" stracyjne wówczas podlega umorzeniu, gdy jeSf ^j\ ^ dzenia nieważności decyzji lub wznowienia pQ ^ ^K "^ wyrażona w wyroku sądu administracyjnego je V V ^> blicznej wiążąca"93. Można bronić w tej kwestj- * { V\ mo, sąd może odrzucić skargę do momentu ty * h \) ^. otwierałoby drogę do kontynuowania postępoty ^^ <^ cie należy więc poczekać z umorzeniem r. przez sąd pierwszej instancji. Do tego czasu cyine zawiesić. \ § 6. Zasady rozpoznaw^ w sprawie ze skargi do J^L sądu administrą%s 1. Zasady 269 racyjnej po administra-według 0§c -licznej po-1 decyzji po lQW°StCPo^ypadkUpo-^^^.Neadmmi-\fyż:„Q^iestwier-.^J111^^113 Prawna pu- skargi Celem postępowania sądowoadministracy; sąd „kontroli działalności administracji publj zgodności tej działalności z prawem (art. 1 § łe czynności i procedury podejmowane przez głównego celu charakter pomocniczy i wach ukarania organu czy nawet postępowanie Punktem wyjścia określenia zakresu z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd „nie jest związany ^ łaną [w skardze — E.B.] podstawą prawną", to ^ wadzą się wyłącznie do „impulsu" uruchajj,.^ wszystkim skarga „definiuje" sprawę, w fil 2 >. V, j są^ % ' r ^ ^ni inistra- !V a^ Y r ' przez sprawdzenia legalności dotychczasowego postę^ ^, blicznej. Taka rola skargi wynika z jej konstruk,.^ V ^ Sk^&; 92 Zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu (FPS12/99) [w:] ONSA2001, z. 1 (63), poz. 7, s. 130-132i' sadnieniu takiego stanowiska. 93 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s ty spra- ^godnie 2 powo- i spro- 268 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi lub inne pismo albo orzeczenie wywołujące potrzebę obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego przez sąd orzekający (art. 78 p.p.s.a.). 7. Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego z postępowaniem administracyjnym Koncepcja rozwiązania sytuacji, w której mogłoby dojść do równoległego biegu tych dwóch postępowań, przeszła istotną ewolucję, tj. od zakazu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, „gdy organ wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie" (art. 199 § 3 k.p.a. w wersji: tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26), przez rozwiązanie przyjęte w art. 35 ust. 4 u. NSA, który powtórzył koncepcję z 1980 r. z tą zmianą, że odniósł powyższy zakaz do „toczącego się postępowania" (a więc nie tylko na skutek wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, ale i wszczęcia postępowania na żądanie strony), do rozwiązania przyjętego w obecnym artykule 56 p.p.s.a., który przewiduje zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy wcześniej zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Odnosząc się do koncepcji przyjętej w przepisach z roku 1980, W. Dawidowicz wskazywał, że „przepisu tego [tj. art. 199 § 3 k.p.a. — E.B.] nie należy rozumieć w tym sensie, jakoby ustanowił on zakaz wniesienia skargi; podmiot legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może zawsze czynić użytek ze swego uprawnienia, nie wdając się w spekulacje, czy organ administracji zamierza wszcząć postępowanie administracyjne [,..]".89 Rozwiązanie przyjęte w roku 1980 również zakwestionował Sąd Najwyższy, który wskazał, że zakaz ten prowadziłby do ograniczenia prawa strony do sądu90. W wyniku powyższych zapatrywań w obecnej, obowiązującej regulacji zawartej w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znalazła się konstrukcja „czasowej przeszkody"91 w rozpatrywaniu złożonej skargi. Ta czasowa przeszkoda znajduje wyraz w zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego (art. 56 p.p.s.a) i: 1) kontynuowania go, gdy organ odmówi wzruszenia decyzji lub 2) umorzenia postępowania sądowego w wyniku cofnięcia skargi, gdy organ administracyjny uwzględni skargę (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie oraz w literaturze rozważana jest dopuszczalność sytuacji przeciwnej, wyrażającej się w pytaniu, czy jest możliwe wszczęcie postępowania 89 W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 46. 90 J.P. Tamo, op. cit., s. 111. 91 Ibidem. § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi... 269 administracyjnego w celu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej po złożeniu skargi na tę decyzję i wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym. W tej sprawie w orzecznictwie NSA utrzymywało się stanowisko według którego niedopuszczalne jest wszczęcie „przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego"92. Wypowiadając się w tej kwestii, B. Adamiak uważa, że w takim przypadku postępowanie sądowoadministracyjne ma pierwszeństwo, „a postępowanie administracyjne wówczas podlega umorzeniu, gdy jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania"; gdyż: „Ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego jest [...] dla organu administracji publicznej wiążąca"93. Można bronić w tej kwestii i poglądu odmiennego. Jak wiadomo, sąd może odrzucić skargę do momentu wydania wyroku. Odrzucenie skargi otwierałoby drogę do kontynuowania postępowania administracyjnego. W rezultacie należy więc poczekać z umorzeniem postępowania aż do wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji. Do tego czasu należałoby postępowanie administracyjne zawiesić. § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego 1. Zasady rozpoznawania skargi Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest przeprowadzenie przez sąd „kontroli działalności administracji publicznej" (art. 1 p.p.s.a.) pod kątem zgodności tej działalności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Wszystkie zatem pozostałe czynności i procedury podejmowane przez sąd administracyjny mają wobec tego głównego celu charakter pomocniczy i uzupełniający (np. postępowanie w sprawach ukarania organu czy nawet postępowanie mediacyjne). Punktem wyjścia określenia zakresu rozpoznania jest treść skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd „nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną [w skardze — E.B.] podstawą prawną". Nie oznacza to, że rola skargi sprowadza się wyłącznie do „impulsu" uruchamiającego postępowanie. Przede wszystkim skarga „definiuje" sprawę, w zakresie której skarżący oczekuje sprawdzenia legalności dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej. Taka rola skargi wynika z jej konstrukcji opisanej w art. 57 § 1 pkt 1 i 2 92 Zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r. (FP S12/99) [w:] ONSA 2001, z. 1 (63), poz. 7, s. 130-132 i przywołany tam przegląd poglądów w uzasadnieniu takiego stanowiska. 93 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 435. 270 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., który zobowiązuje skarżącego do wskazania zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenia organu, którego bezczynności skarga dotyczy; określając te elementy, skarżący równocześnie wskazuje sprawę, która ma stanowić przedmiot rozpoznania sądowego. W skardze powinno nastąpić również „określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego" (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Określenie to jednak z konieczności ma charakter „pomocniczy", ponieważ sąd, w kontekście powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zobligowany do zbadania całej sprawy z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych przez prawo przesłanek (np. gdy chodzi o decyzję administracyjną — zarówno przesłanek co do jej uchylenia, jak i nieważności względnie niezgodności z prawem). Wymaga tego zarówno wzgląd na ochronę praw podmiotowych skarżącego jak i ochrona przedmiotowego porządku prawnego94. W literaturze powyższe założenia znalazły wyraz w poglądzie, według którego (granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania [...] sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia"95. Granice rozpoznania skargi wyznaczają granice sprawy, której skarga dotyczy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej instancji obowiązuje zasada badania pod kątem legalności całej sprawy — wszystkich jej aspektów; można powiedzieć, że jest to „kompleksowa" ocena legalności. Regułę tę wyraża art. 135 p.p.s.a., według którego „Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia"96. Rozpoznanie skargi obejmuje badanie sprawy pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada sprawę pod kątem spełnienia w szczególności przesłanek wynikających z przepisów prawa administracyjnego, które to prawo jest bardzo podatne na częste zmiany. W tej sytuacji może się zdarzyć, że w momencie rozpoznawania skargi przez sąd będzie już obowiązywało inne prawo niż to, w oparciu o które działał organ administracji publicznej. Na tym tle powstaje pytanie o to, według jakiego stanu prawa następuje rozpoznanie skargi, a więc czy według prawa obowiązującego w chwili zaskarżanego działania (aktu, czynności), czy też na podstawie prawa obowiązującego w momencie orzekania przez sąd administracyjny. Punktem wyjścia ustalenia w tym zakresie jest konstatacja, że sąd administracyjny bada legalność, że jest sądem prawa, a jego kompetencje mają charakter kasacyjny. Sąd ten nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. kompetencji reformatoryjnych. Konsekwencją przyjęcia takiego charak- 94 Zob. T. Woś, który określa to jako badanie skargi „wszerz", (w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 274). 95 Ibidem, s. 274. 96 Ibidem, s. 274 określa to jako badanie sprawy „w głąb". § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi.. 271 teru sądownictwa administracyjnego jest między innymi i to, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, bierze pod uwagę stan prawa obowiązujący w momencie wydania zaskarżonego aktu lub dokonania zaskarżonej czynności (względnie nie-działania, czyli powstania bezczynności). Reguła ta odnosi się również do stanu faktycznego sprawy. Także i w tym zakresie sąd administracyjny bierze pod uwagę stan z chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ administracji publicznej. Obie powyższe reguły znajdują pośrednio wyraz w treści art. 131 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: „Sąd wydaje wyrok [...] na podstawie akt sprawy [...]"97. Powyższe zasady nie wykluczają możności przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Wedle art. 106 § 3 p.p.s.a.: „Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości [...]". W świetle poczynionych wyżej uwag należy przyjąć, że celem przeprowadzenia „dowodów uzupełniających z dokumentów" nie jest ustalenie stanu sprawy na moment orzekania o niej przez sąd administracyjny, lecz przesłanką takich czynności dowodowych jest zrekonstruowanie stanu sprawy na moment, w którym znajdowała się ona w gestii organów administracji publicznej. Tego rodzaju nadzwyczajna kompetencja sądu administracyjnego ma na celu przyspieszenie biegu postępowania sądowego, a to z tej przyczyny, że umożliwia sądowi rozstrzygnięcie skargi (jeśli istnieją ku temu przesłanki) bez uchylania aktu lub czynności tylko po to, aby organ administracyjny przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. 2. Zasady orzekania w sprawie ze skargi Po rozpatrzeniu skargi wojewódzki sąd administracyjny, w zależności od przedmiotu sprawy oraz oceny zarzutów zawartych w skardze, może wydać różne wyroki. Najogólniej rzecz biorąc, należy wyróżnić w tym zakresie dwa typy rozstrzygnięć: pierwszy — to rozstrzygnięcie wydane w następstwie ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie brak naruszenia prawa; drugi — to rozstrzygnięcie uznające istnienie naruszenia prawa. Gdy chodzi o pierwszą sytuację, to wyrazi się ona w oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę, sąd może dojść do przekonania, że w sprawie nie miały miejsca takie uchybienia prawne, które — w świetle obowiązujących sąd przepisów — prowadziłyby do uznania zaskarżonego aktu lub czynności za niezgodne z prawem, a zatem uzasadniałyby one ich eliminację z obrotu prawnego. Tego rodzaju ustalenie równocześnie oznacza, że zdaniem sądu skarga nie za- 97 Tak też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 444. Tam też charakterystyka tendencji w orzecznictwie dotychczasowego NSA w tym zakresie. 272 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi sługiwała na uwzględnienie. Może być i inna przyczyna oddalenia skargi, a jest nią stwierdzenie przez sąd, że podmiot zaskarżający akt czynność lub bezczynność nie miał w tym interesu prawnego. Ponieważ badanie interesu prawnego następuje w toku postępowania przed sądem przez to ustalenie braku interesu prawnego wyraża się w wydaniu wyroku oddalającego skargę. Diametralnie odmienna sytuacja powstaje wówczas, gdy sąd ustali w toku postępowania, że akt, czynność lub bezczynność naruszają prawo w stopniu wymagającym ich eliminacji z obrotu prawnego (lub nakazania działania w przypadku bezczynności). W związku z taką sytuacją mogą być wydane różne wyroki. Zasadnicza grupa skarg kierowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy aktów (lub bezczynności) z zakresu postępowania administracyjnego: jurysdykcyjnego lub egzekucyjnego — art. 145 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że miało miejsce w tym zakresie naruszenie prawa, wyda wyrok uchylający decyzję lub postanowienie. Uchylenie decyzji lub postanowienia jest konieczne, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnośnie do tej przyczyny należy odnotować dwie kwestie, te mianowicie, że: 1) nie można wydać wyroku uchylającego w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego miało miejsce, ale nie wpłynęło na wynik sprawy. Aby to stwierdzić, konieczne jest ustalenie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a „wynikiem sprawy", czyli treścią rozstrzygnięcia. Związek taki musi wystąpić w całej rozciągłości i bez wątpliwości, co znajduje wyraz w dyrektywie, że naruszenie „miało", a nie „mogło mieć", wpływ na wynik sprawy. 2) W związku z tą przyczyną sąd też musi ocenić, czy naruszenie prawa materialnego miało charakter — nazwijmy to — „zwykły", czy też już kwalifikowany, czyli „rażący"; w tym ostatnim bowiem przypadku naruszenie prawa materialnego stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności aktu, a nie jego uchylenia; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Szczegółowe przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają art. 145 i 145a k.p.a. oraz art. 240 o.p. Odrębne przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego mogą przewidywać przepisy szczególne, jak np. art. 21 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. nr 65, poz. 595), zgodnie z którym „przesłankami do wznowienia postępowania o nadanie stopni doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora mogą być także oprócz wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego, ujawnione okoliczności wskazujące na to, że stopień doktora lub doktora habilitowanego albo tytuł profesora został nadany na podstawie dorobku powstałego z naruszeniem prawa, w tym praw autorskich lub dobrych obyczajów w nauce; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. > 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi... 273 W przepisie tym zwraca uwagę odesłanie do kryterium prawdopodobieństwa — „mogło mieć istotny wpływ"; przy czym nie chodzi o wpływ jakikolwiek, lecz istotny. W literaturze zwraca się uwagę, że „Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia [...]. Sąd bowiem nigdy nie może mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie określonych przepisów proceduralnych [,..]"98. Rażące i istotne naruszenie prawa prowadzi do wydania przez sąd wyroku stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia. Wydanie takiego wyroku jest konieczne, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie zaszły „przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Przez inne przepisy należy w szczególności rozumieć art. 247 o.p. lub przepisy prawa materialnego przewidujące sankcję nieważności (np. art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska — Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Nieważność aktu jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, najczęściej określaną jako, „rażące" naruszenie prawa, tj. takie, kiedy w danym stanie prawnym i faktycznym norma prawna została zastosowana w sposób absolutnie sprzeczny z jej wyraźnym brzmieniem oraz z niebudzącymi wątpliwościami intencjami ustawodawcy. Aby uniknąć dowolności w kwalifikowaniu takich naruszeń, są one szczegółowo opisane w odpowiednich przepisach określających przesłanki nieważności aktu. Po zbadaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia sąd wyrokiem może stwierdzić wydanie aktu z naruszeniem prawa. Tej sytuacji dotyczy art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wg którego sąd „stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Przepis ten odsyła do tych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, które przewidują takie stwierdzenie jako alternatywę uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Chodzi tu o upływ czasu, po którym nie dopuszczalne jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Można powiedzieć, że pozostaje to w związku z przedawnieniem orzekania co do uchylania lub stwierdzania nieważności. Szczegółowe rozwiązania prawne w tym zakresie znajdują się w art. 151 § 1 k.p.a. zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. oraz w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Odnośnie do postępowania podatkowego zagadnienia te regulują art. 245 § 1 pkt 3 lit. b i art. 245 § 2 o.p. w zw. z art. 68 i 70 o.p. oraz art. 247 § 2 i 3 o.p. ! T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 305. 274 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Do wojewódzkiego sądu administracyjnego można zaskarżyć akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie, w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd wydaje wyrok uchylający akt albo wyrok stwierdzający bezskuteczność czynności. To ostatnie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku dokonania takiej czynności nastąpiło pozbawienie skarżącego przysługujących mu z mocy prawa uprawnień, jak też, jeśli w wyniku czynności nastąpiło obciążenie obowiązkiem. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5-6 p.p.s.a. do wojewódzkiego sądu administracyjnego można zaskarżyć akty prawa miejscowego oraz inne, niż akty stanowienia prawa, akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W sytuacji gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, może, stosownie do przepisów regulujących stanowienie prawa przez organy administracji publicznej, stwierdzić w drodze wyroku ich nieważność lub niezgodność z prawem". Wojewódzki sąd administracyjny jest również właściwy w sprawach skarg na akty nadzoru organów administracji rządowej nad organami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przesłanki, procedurę i formy stosowania nadzoru określają przepisy ustaw samorządowych, a w zakresie nadzoru nad gospodarką finansową samorządu terytorialnego — przepisy ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych100. Sąd administracyjny kontrolujący legalność aktów nadzoru występuje w tym przypadku również jako gwarant konstytucyjnej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji), która to samodzielność mogłaby być naruszona niezgodnymi z prawem aktami nadzoru. Sąd stwierdzając niezgodność z prawem aktu nadzorczego, wydaje wyrok uchylający akt nadzoru (art. 148 p.p.s.a.). Tam, gdzie prawo określa termin wydania aktu lub dokonania czynności, w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zainteresowane podmioty mają interes prawny w tym, aby organ administracji publicznej dochował tego terminu. W przypadku opóźnień w tym zakresie strony mogą, po wyczerpaniu „postępowania ponaglającego" w samej administracji, wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu administracji publicznej. Jeżeli sąd stwierdzi, iż bezczynność ma charakter naruszający prawo, wyda wyrok zobowiązujący organ do usunięcia bezczynności, czyli „wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 149 p.p.s.a.). Przez bezczynność w powyższym UL 99 W tym zakresie w szczególności mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z póżn. zm.), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.). 100 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm. § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi... 275 znaczeniu należy rozumieć zarówno niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności we wskazanym przez prawo terminie, jak i niepodjęcie aktu lub niedokonanie czynności na skutek powstrzymania się od nadania sprawie biegu procesowego. 3. Zakaz reformationis in peius Prawo strony do wniesienia skargi na działanie (bezczynność) organu administracji publicznej nie powinno łączyć się z ryzykiem pogorszenia jej sytuacji na skutek rozpatrzenia skargi. We wszystkich sformalizowanych procedurach sytuacja ta wiąże się z instytucją reformatio in peius. W zależności od uwarunkowań aksjologicznych oraz przyjętej regulacji prawnej taka reformatio jest dopuszczalna w zakresie ograniczonym lub w ogóle zakazana101. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego, chyba że sąd kontrolując zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej, stwierdzi, że działanie to jest obarczone wadą nieważności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W konsekwencji oznacza to, że skarżący nie może liczyć na ochronę swojej sytuacji prawnej, gdy została ona ukształtowana w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującym prawem. W literaturze wskazuje się, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu są-dowoadministracyjnym należy traktować jako zło konieczne, gdyż przełamuje on zasadę niezwiązania sądu granicami skargi i ogranicza orzecznicze możliwości sądu, a nadto budzi wątpliwości z uwagi na uchylenie tego zakazu wobec aktów nieważnych, a utrzymania go w innych przypadkach równie poważnego naruszenia prawa (np. przyczyny wznowienia postępowania)102. 4. Orzeczenie sądu f Orzeczenia sądu mogą zapadać w formie wyroku lub postanowienia. Sprawy sąd rozstrzyga w formie wyroku, przez co należy rozumieć, że w ten sposób sąd orzeka co do sprawy wywołanej złożoną skargą. Pozostałe zagadnienia sąd rozstrzyga w formie postanowienia. W zakresie orzekania obowiązuje zasada bezpośredniości, tj. wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa (art. 136 p.p.s.a.). Wyrok wydaje się po niejawnej naradzie. Do wyroku, a także jego uzasadnienia, może być zgłoszone zdanie odrębne. Zgłoszenie zdania odrębnego podaje się do wiadomości, ogłaszając wyrok. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu (art. 137 p.p.s.a.). 101 W odniesieniu do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego zagadnienie to analizuje A. Skóra w monografii: Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2002. 102 T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 294-295. 276 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu (art. 138 p.p.s.a.). Wyrok ogłasza się po posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Sąd w sprawie zawiłej może odroczyć ogłoszenie wyroku do czternastu dni, a następnie jeszcze raz do siedmiu dni (art. 139 § 1 p.p.s.a.). Obowiązuje reguła uzasadniania wyroków. W momencie ich ogłaszania przedstawia się uzasadnienie ustne („zasadnicze powody rozstrzygnięcia" — art. 139 § 3 p.p.s.a.), a następnie na piśmie z jednym wyjątkiem: wyroki oddalające skargę uzasadnia się na piśmie tylko na wniosek strony, zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia wyroku (art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odmowa uzasadnienia wyroku następuje w drodze postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 3 p.p.s.a.). W przypadku gdy uzasadnienie wyroku jest obligatoryjne, sporządza się je w terminie czternastu dni od ogłoszenia wyroku. W art. 141 § 4 p.p.s.a. znajdują się dyrektywy co do treści uzasadnienia, w którym powinna się zawierać rekonstrukcja stanu faktycznego sprawy, omówienie zarzutów zawartych w skardze, stanowisk stron, podstawa rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w wyniku wyroku sprawa ma być ponownie rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). 5. Związanie organu i sądu wydanym wyrokiem Wyrok sądu administracyjnego nie tylko przesądza o dalszych „losach" zaskarżonego aktu lub czynności, co znajduje wyraz w sentencji wyroku (elementy sentencji wyroku określa art. 138 p.p.s.a.), ale równocześnie znajdują się w nim „wytyczne" co do dalszego postępowania w sprawie, a także oceny prawne sformułowane przez sąd, co odnosi się zwłaszcza do zastosowanej przez sąd wykładni prawa. Tego rodzaju elementy zawiera zwłaszcza wyrok eliminujący z obrotu prawnego w całości lub w części zaskarżony akt lub czynność, gdyż co do tych wyroków istnieje obowiązek ich uzasadniania przez sąd z urzędu. To właśnie w uzasadnieniu wyroku (najpierw ustnym po ogłoszeniu wyroku, a następnie pisemnym) znajdują się opisane oceny i wytyczne. Intencją ustawodawcy jest, aby sąd zapoznał zainteresowany organ administracji publicznej (oraz pozostałe strony) z motywami rozstrzygnięcia także po to, by w przypadku „kontynuowania" postępowania w sprawie przez organ administracji publicznej mógł on uniknąć popełnionych uchybień. Wychodząc z tego założenia, ustawodawca w art. 153 p.p.s.a. zawarł postanowienie, według którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ [podkreślenie — E.B.], którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia). 277 § 6. Zasady rozpoznawania i orzekania w sprawie ze skargi... Wyrokiem związanym jest również sąd. Jeżeli wyrok został wydany na rozprawie — od chwili jego ogłoszenia, jeżeli zaś na posiedzeniu niejawnym — od podpisania sentencji wyroku (art. 144 p.p.s.a.). 6. Środki podejmowane przez sąd w celu dyscyplinowania organów administracji publicznej Z uwagi na zasadę podziału władz organy administracji publicznej znajdują się poza obszarem oddziaływania sądowego (pomijając w tym miejscu zagadnienie oddziaływania za pomocą orzeczenia i jego uzasadnienia). Stąd nie jest możliwe oddziaływanie przez sąd na te organy za pomocą środków organizacyjnych. Mając to na uwadze, ustawodawca stworzył trzy możliwe mechanizmy dyscyplinowania organów administracyjnych przez sąd administracyjny. Ogólnie rzecz biorąc, polegają one na: 1) możliwości wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny, 2) rozpoznaniu sprawy za organ administracji publicznej, 3) sygnalizacji wadliwego działania administracji publicznej. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych sytuacji należy wskazać tu na regulację zawartą w art. 55 § 1 i art. 154 § 1 p.p.s.a. Artykuł 55 § 1 p.p.s.a. odnosi się do przypadku, w którym organ administracji publicznej nie podejmuje koniecznych działań związanych z wpłynięciem skargi i przekazaniem jej do sądu administracyjnego. Z kolei art. 154 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której organ administracji publicznej nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność oraz wyroku uchylającego decyzję lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności. W obu powyżej opisanych przypadkach mamy więc do czynienia z sui generis bezczynnością organu administracji publicznej. W celu skłonienia organu do powzięcia koniecznych działań sąd na wniosek strony może wymierzyć organowi grzywnę „do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów" (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Niezależnie od zastosowania opisanego wyżej środka sąd może, gdy organ nie przekazał skargi do sądu, „rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny w skardze nie budzi wątpliwości" (art. 55 § 2 p.p.s.a.). Trzeci sposób dyscyplinowania to zastosowanie tzw. sygnalizacji, czyli zawiadomienia innych, najczęściej wyższych organów, o wadliwym działaniu organu administracji publicznej. W tym zakresie należy wyróżnić dwie sytuacje, uregulowane w art. 55 p.p.s.a. oraz w art. 155 p.p.s.a. Pierwsza z nich wiąże się z bezczynnością organu związaną z nieprzekazaniem sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę (art. 55 § 2 w zw. z art. 54 § 2 278 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi p.p.s.a.). Jeżeli bezczynność ta miała charakter „rażący", skład orzekający lub prezes sądu mogą „zawiadomić organy właściwe do rozpatrywania petycji skarg i wniosków". O ile regulacja sygnalizacji w art. 55 § 3 p.p.s.a. jest związana ściśle z nadaniem biegu sprawie103, o tyle sygnalizacja uregulowana w art. 155 p.p.s.a. ma szerszy charakter. Zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a.: „W razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach". W konsekwencji powzięcia przez sąd takiego postanowienia organ, do którego zostało ono skierowane, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie 30 dni sąd 0 zajętym stanowisku (art. 155 § 2 p.p.s.a.). § 7. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 1. Uwagi wstępne Miejsce i rola Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża istotę przeprowadzonej ostatnio reformy sądownictwa administracyjnego w Polsce. Wyodrębnienie 1 istnienie tego sądu realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego. Do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim „rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych" (art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ta odwoławcza funkcja sądu w zakresie kontroli orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych uzupełniana jest szczególną kompetencją nadzorczą do unieważniania prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyj nego). 2. Wniesienie skargi kasacyjnej Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od nieprawomocnych wyroków i postanowień kończących postępowanie wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. W rezultacie w okresie biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje nieprawomocne. Skarga kasacyjna jest środkiem o sformalizowanych i ściśle oznaczonych — ale też i ograniczonych — podstawach, co oznacza, że nie każdy zarzut wobec ' J.P. Tamo traktuje to jako jedną z gwarancji procesowych nadania biegu sprawie, op. cit., s. 108. § 7. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 279 orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przesłankę zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejne podstawy skargi kasacyjnej wyznacza przepis art. 183 p.p.s.a. pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić z urzędu nieważność postępowania; skoro nieważność tę może uwzględnić sąd z urzędu, to tym bardziej może ona być przywołana jako zarzut w skardze kasacyjnej wnoszonej przez stronę. Nieważność postępowania zachodzi (art. 183 § 2 p.p.s.a.): ;• 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona, 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw, 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 p.p.s.a.) mają strony postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (a więc i organ administracji publicznej), uczestnicy postępowania określeni w art. 33 p.p.s.a. (w zw. z art. 12 p.p.s.a) prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Z wyjątkiem prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich w stosunku do pozostałych podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje „przymus adwokacki"104 w zakresie jej sporządzania (nie dotyczy on więc wnoszenia skargi kasacyjnej oraz występowania stron przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), co wyraża się w obligatoryjnym sporządzeniu tej skargi przez adwokata lub radcę prawnego, a w sprawach obowiązków podatkowych — przez doradcę podatkowego, w sprawach własności przemysłowej zaś — przez rzecznika patentowego. Przymus adwokacki nie dotyczy, jako organu, prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Z mocy prawa (art. 175 § 2 p.p.s.a.) może sam sporządzić skargę kasacyjną — o ile występuje w charakterze strony, jej pełnomoc- ł B. Adamiak określa to jako „przymus zastępstwa" w: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 466. 280 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi nika lub przedstawiciela — sędzia, prokurator, notariusz, profesor tytularny oraz doktor habilitowany nauk prawnych. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jeśli sporządzenie uzasadnienia nie było obligatoryjne, termin ten biegnie od dnia doręczenia stronie uzasadnienia sporządzonego na jej wniosek. Jeżeli uzasadnienie zostało sporządzone na wniosek jednej ze stron, pozostałym stronom takiego uzasadnienia nie doręcza się (art. 142 § 2 p.p.s.a.), a zatem 30-dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej, dla pozostałych stron, biegnie od momentu ogłoszenia wyroku lub doręczenia jego sentencji. Gdy chodzi o prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, wnoszą skargę kasacyjną w terminie przewidzianym dla stron. Jeżeli jednak orzeczenia stronie się nie doręcza, to zgodnie z art. 177 § 2 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich „mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem". Skarga kasacyjna jest pismem procesowym, a zatem musi odpowiadać ogólnym warunkom takiego pisma (art. 46 p.p.s.a.), ponadto (art. 176 p.p.s.a.) zawierać: — oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, — przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, — wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skargę kasacyjną wnosi się za pośrednictwem właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 177 § 1 p.p.s.a.). Poza skargą kasacyjną NSA jest właściwy do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, niekończące postępowania (art. 173 § 1 p.p.s.a. a contrario), a więc w szczególności na postanowienie, którego przedmiotem jest: 1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu, 2) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61, 3) zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, 4) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku, 5) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa, 6) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego, < ¦ ;• 7) odrzucenie skargi kasacyjnej, ,,, ; , 8) odrzucenie zażalenia, 9) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej, 10) ukaranie grzywną. Termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. § 7. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnyn 281 Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie w składzie trzech sędziów, natomiast zażalenie rozpatruje na posiedzeniu niejawnym. 3. Czynności wstępne po wniesieniu skargi kasacyjnej Podobnie jak w przypadku skargi na działanie (bezczynność) organu administracji publicznej, tak również i w przypadku skargi kasacyjnej sąd musi dokonać oceny skargi pod kątem spełniania przez nią przewidzianych prawem warunków. W przypadku stwierdzenia braków usuwalnych sąd powinien wezwać do ich usunięcia. Jeżeli wnoszący nie usunie braków lub skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn sąd skargę odrzuci. Konsekwencją wnoszenia skargi kasacyjnej za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest to, że to ten sąd w pierwszej kolejności dokonuje wstępnej oceny skargi (art. 178 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny, na posiedzeniu niejawnym, odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną (np. sporządzoną przez skarżącego osobiście, zamiast przez adwokata w sytuacji, gdy istnieje „przymus adwokacki") oraz gdy nie uzupełniono braków skargi. Po przesłaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych przyczyn skargę może odrzucić ten sąd, ale może też zwrócić ją w celu usunięcia braków wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Na tym też etapie strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na tę skargę. 4. Rozpoznanie skargi kasacyjnej W odniesieniu do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny na szczególne podkreślenie zasługuje zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej; jest to zasada kierunkowo przeciwna w stosunku do tej, która rządzi rozpoznawaniem skarg na działania (bezczynność) organu administracji publicznej przez sąd pierwszej instancji. Związanie sądu skargą kasacyjną odnosi się do wskazanych w niej podstaw (art. 174 p.p.s.a.); sąd nie może oprzeć rozpoznania skargi na podstawie niewskazanej w skardze kasacyjnej ani też rozszerzyć rozpoznania poza granice wskazane w skardze (np. uchylić wyrok sądu pierwszej instancji w części w skardze niezakwestionowanej). Bezwzględna zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi doznaje tylko jednego, ale za to bardzo istotnego ograniczenia — sąd może wyjść poza granice skargi po to, aby z urzędu wziąć pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny zawsze, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną, jest zobligowany do oceny postępowania przed sądem pierwszej instancji pod kątem jego nieważności, choćby okoliczność ta nie była powołana w skardze kasacyjnej. 282 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny może: 1) odrzucić skargę kasacyjną, 2) oddalić skargę kasacyjną, 3) uchylić orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucić skargę skierowaną do tego sądu, 4) uchylić orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i umorzyć postępowanie przed tym sądem, 5) uchylić orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazać temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, 6) uchylić orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznać skierowaną do tego sądu skargę na działanie (bezczynność) organu administracji publicznej, 7) umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ad 1) Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną (art. 180 p.p.s.a.), jeżeli nie uczynił tego wojewódzki sąd administracyjny, a zachodzą okoliczności wskazane w art. 178 p.p.s.a. Ad 2) Oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.) jest wynikiem ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty wobec orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (wskazane w art. 174 p.p.s.a.) nie potwierdziły się, a równocześnie sąd z urzędu nie dopatrzył się istnienia przesłanek nieważności postępowania. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu drugiej instancji jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowanie przed tym sądem. Położenie nacisku na ocenę orzeczenia sprawia, iż na uwzględnienie skargi kasacyjnej nie ma wpływu błędne uzasadnienie tego orzeczenia, jeżeli sąd stwierdzi, że samo orzeczenie było prawidłowe. Ad 3) Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może dojść do przekonania, że na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym powinno było nastąpić odrzucenie skargi, a wojewódzki sąd administracyjny okoliczności tej nie wziął pod uwagę, rozpoznał skargę i wydał orzeczenie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, uchyla orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuca wniesioną do tego sądu skargę. Ad 4) Zgodnie z tym samym, powołanym wyżej, art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może dojść do przekonania, że na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym powinno było dojść do umorzenia postępowania (z powodu przyczyn określonych w art. 130 i 161 p.p.s.a.). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, uchyla orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i umarza postępowanie przed tym sądem. Ad 5) Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego § 8. Wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego 283 rozpatrzenia jest typowym rozstrzygnięciem sądu drugiej instancji w przypadku potwierdzenia się zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Według art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny powinien tak postąpić w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, tj. uznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów lub stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie skargi przez sąd pierwszej instancji ma usunąć braki postępowania (jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jego nieważność) oraz ponownie rozważyć sprawę wywołaną skargą na działanie (bezczynność) organu administracji publicznej. Uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może dotyczyć całości lub części tego orzeczenia; zależy to od woli skarżącego wyrażonej w skardze kasacyjnej. Ad 6) Jest to szczególne rozstrzygnięcie sądu drugiej instancji w systemie kasacyjnym. W istocie mamy tu do czynienia z odejściem od klasycznej kasacji na rzecz orzeczenia kasacyjno-reformatoryjnego. Tego rodzaju orzeczenie jest możliwe w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził „naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 188 p.p.s.a.) i — należy dodać — równocześnie nie doszukał się przesłanki nieważności postępowania. Przesłanką pozytywną zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny omawianego orzeczenia jest dopuszczenie się przez wojewódzki sąd administracyjny „naruszenia prawa materialnego". W rezultacie tego rodzaju stanu Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznać skierowaną do tego ostatniego sądu skargę na działanie (bezczynność) organu administracji publicznej, co czyni z uwzględnieniem zasad określonych w art. 145-151 p.p.s.a. Ad 7) Naczelny Sąd Administracyjny umorzy toczące się przed nim postępowanie ze skargi kasacyjnej, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w art. 130 p.p.s.a. § 8. Wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego 1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, tak jak to ma miejsce we wszystkich innych sformalizowanych procedurach, jest możliwe wyłącznie w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Poza sprawami zakończonymi prawomocnym wyrokiem wznowienie postępowania jest też możliwe w sprawach, w których zapadło prawomocne postanowienie kończące postępowanie (art. 270 p.p.s.a.). Wznowić można postępowanie zakończone prawomocnym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest doprowadzenie do ponownego rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem wydanym w poste- 284 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi powaniu ze skargi o wznowienie postępowania (art. 285 p.p.s.a., w którym tę sytuację określa się jako zakaz „dalszego wznowienia postępowania"). Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn przewidzianych w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogólna ocena tych przyczyn pozwala stwierdzić, że ich wystąpienie w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub Naczelnym Sądem Administracyjnym świadczy o tym, iż postępowanie zostało dotknięte istotnymi wadami, i to takimi, które mogły mieć wpływ na końcowe orzeczenie. Właśnie po to, aby sprawdzić, czy uchybienia te rzeczywiście wywarły wpływ, trzeba przeprowadzić ponowne postępowanie. Przyczyny wznowienia postępowania dzielą się na dwie grupy. Są to: przyczyny nieważności postępowania oraz tzw. przyczyny restytucyjne. Przyczyny nieważności postępowania mają charakter bezwzględny w tym sensie, że jeśli ich wystąpienie zostanie potwierdzone, musi nastąpić uchylenie orzeczenia, bez względu na to, czy i ewentualnie, jaki wywarły wpływ na treść orzeczenia. Przyczyny restytucyjne mają odmienny charakter. W okolicznościach „zawartych" w tych przyczynach idzie o „podejrzenie", że określony w sprawie stan faktyczny mógł zostać ustalony niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; taki charakter tych przyczyn sprawia, że w toku wznowionego postępowania musi zostać wykazany związek przyczynowy między przyczyną a treścią orzeczenia. Nieważne jest postępowanie (art. 271 p.p.s.a.): 1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia, 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Przyczyny restytucyjne wznowienia postępowania wiążą się z sytuacjami, w których (art. 273 § 1 p.p.s.a.): 1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym; 2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa. Ponadto „Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu" (art. 273 § 2 p.p.s.a.), a także „Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone § 8. Wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego 285 orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy" (art. 273 § 3 p.p.s.a.). Jeżeli wznowienie postępowania następuje z powodu przestępstwa jest ono dopuszczalne wówczas, gdy czyn został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów (art. 274 p.p.s.a.). Specjalny charakter ma przyczyna określona w art. 272 § 1 p.p.s.a., według którego: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie". Istota tej przyczyny polega na tym, że po wydaniu orzeczenia została zakwestionowana legalność przepisu, na którym oparto to orzeczenie. Jest to więc, w przeciwieństwie do wcześniej przedstawionych przyczyn, przyczyna o charakterze zewnętrznym z powodu wydarzenia, które miało miejsce poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. Legitymacja do żądania wznowienia postępowania nie została uregulowana wyraźnie, a trzeba o niej wnioskować w oparciu o całokształt przepisów ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących tej instytucji. W literaturze przyjmuje się, że legitymacja taka służy stronom, uczestnikom na prawach strony oraz uczestnikom dopuszczonym do postępowania przez sąd105. Środkiem, za pomocą którego osoba legitymowana może żądać wznowienia postępowania, jest skarga o wznowienie postępowania. Do wznowienia postępowania może dojść wyłącznie na żądanie legitymowanego podmiotu; ma w tym zakresie pełne zastosowanie zasada rozporządzalności. Skargę o wznowienie postępowania należy wnieść w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 277 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, że żądanie wznowienia postępowania przedawnia się po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem przypadku gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana (art. 278 p.p.s.a.). Skarga o wznowienie postępowania jest pismem procesowym, które musi odpowiadać ogólnym warunkom pisma procesowego (art. 46 p.p.s.a.), a ponadto, zgodnie z art. 279 p.p.s.a., powinna zawierać: — oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, — podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, .'-'¦( —okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi, -¦¦'¦• (l — żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Skarga o wznowienie postępowania kierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być sporządzona przez osoby upoważnione do sporządzenia 5 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 476. 286 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjnej (art. 276 w związku z art. 175 p.p.s.a.), a więc w tym zakresie obowiązuje „przymus adwokacki". Sądem właściwym do wznowienia postępowania z powodu nieważności jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie; jeżeli zarzut nieważności dotyczy postępowania w obu instancjach, właściwy do rozpoznania skargi jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 275 p.p.s.a. in principio). Gdy chodzi o restytucyjne przyczyny wznowienia, właściwy jest sąd „który ostatnio orzekał w sprawie" (art. 275 p.p.s.a. infine). Przepis ten stanowi powtórzenie art. 405 k.p.c. z pewną wszakże zmianą, ponieważ w kodeksie postępowania cywilnego brzmi to następująco — „właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał co do istoty [podkr. — E.B.] sprawy". W komentarzu do kodeksu postępowania cywilnego objaśniającym ten przepis wskazuje się, iż „Właściwym do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania opartej na przyczynach restytucyjnych [...] jest — niezależnie od tego, czy zaskarżono wyrok sądu jednej instancji, czy też wyroki sądów różnych instancji — zawsze ten sąd, który ostatnio orzekał co do istoty sprawy [podkr. — E.B.]. Z reguły będzie to sąd pierwszej instancji, zaś sąd drugiej instancji tylko wówczas, gdy [...] zmieni zaskarżony wyrok (postanowienie) i orzeknie co do istoty sprawy. Wyjątkowo może to być Sąd Najwyższy, a mianowicie wówczas, gdy rozpoznając kasację uzna, że skoro nie ma naruszeń istotnych przepisów postępowania, zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, to orzeknie co do istoty sprawy [...]"106. W ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominięto w analizowanym przepisie słowa „co do istoty" (sprawy). Bierze się to stąd, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, lecz co do zasady — wykonując kontrolę działalności organów administracji publicznej — kasacyjnie. Nie zmienia to jednak faktu, że mutatis mutandis, sądem który orzeka co do istoty tej kontroli, tj. bada zaskarżone działanie (bezczynność) organu administracji publicznej, jest wojewódzki sąd administracyjny i to on, w tym zakresie orzeka „co do istoty"; Naczelny Sąd Administracyjny wobec tego sądu wykonuje funkcje kontrolne. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że i w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym ma zastosowanie reguła, o której mowa w komentarzu do kodeksu postępowania cywilnego. W rezultacie skargę o wznowienie postępowania będzie zawsze rozpatrywał wojewódzki sąd administracyjny (choćby zarzuty kierowano do postępowania w obu instancjach) z jednym istotnym wyjątkiem: na mocy art. 172 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może orzec co do skargi „pierwotnej", w konsekwencji tego w takiej sytuacji to NSA będzie sądem który „orzekał w sprawie jako ostatni", i to do niego będzie należało rozpatrzenie skargi o wznowienie postępowania. 106 G. Bieniek [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom I, red. K. Piasecki, Warszawa 1996, s. 1221. § 8. Wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego 287 Postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów: w pierwszym sąd bada na posiedzeniu niejawnym elementy formalne wznowienia, tj. czy skarga została wniesiona w terminie i czy opiera się na dopuszczalnej przez ustawę podstawie (art. 280 § 1 oraz 281 p.p.s.a.); w drugim etapie, na rozprawie, sąd rozpoznaje sprawę „na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia" (art. 282 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd jest związany granicami skargi o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu sprawy w toku wznowionego postępowania sąd może: ' 1) odrzucić skargę wniesioną po terminie lub nieopartą na ustawowej podstawie, 2) oddalić skargę, gdy sąd nie znajdzie podstaw do jej uwzględnienia, 3) zmienić zaskarżone orzeczenie, 4) uchylić zaskarżone orzeczenie i skargę odrzucić, 5) uchylić zaskarżone orzeczenie i postępowanie umorzyć107. 2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny — poza tym, że występuje jako organ odwoławczy, tj. sąd drugiej instancji — może wystąpić w roli sądu sprawującego nadzór judykacyjny; zlokalizowanie takiej kompetencji w Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest następstwem „zerwania więzi" z Sądem Najwyższym, który w przeszłości odgrywał taką właśnie rolę. Do uruchomienia postępowania w celu unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (a więc zarówno wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego) może dojść na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 172 p.p.s.a.). Jest to więc w istocie wszczęcie postępowania z urzędu i stanowi wyraz mającej tu zastosowanie zasady oficjalności. Przesłanki zastosowania omawianej instytucji są ograniczone, ponieważ unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy „ze względu na osobę lub przedmiot [sprawa — E.B.] nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania", a równocześnie takiego orzeczenia nie można usunąć za pomocą innych środków przewidzianych w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 107 W powołanym już komentarzu do kodeksu postępowania cywilnego wskazuje się, że ma to miejsce „zarówno, gdy przyczyny uzasadniające odrzucenie pozwu lub umorzenie postępowania istniały w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem, jak i wówczas, gdy przyczyny te zaistniały w toku rozpoznania skargi", G. Bieniek, op.cit., s. 1230. Wydaje się, że powyższą regułę mutatis mutandis można odnieść również do orzeczeń wymienionych tutaj w pkt 4 i 5. 288 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi Uwzględniając wniosek Prezesa NSA, sąd ten unieważnia prawomocne orzeczenie lub oddala wniosek — w obu przypadkach w formie wyroku. W literaturze wyposażenie NSA w kompetencję nadzoru judykacyjnego ocenia się krytycznie — głównie z uwagi na brak konstytucyjnych podstaw dla takiej roli Naczelnego Sądu Administracyjnego108. § 9. Prawomocność i skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego Postępowanie sądowoadministracyjne jest dwuinstancyjne. Z uwagi na tę zasadę orzeczenia wydane w pierwszej instancji są potencjalnie „zmienianie", tzn. że można złożyć od nich przewidziane prawem środki odwoławcze, tj. od wyroków i postanowień kończących postępowanie — skargę kasacyjną, a od pozostałych postanowień w zakresie określonym w art. 194 § 1 p.p.s.a. — zażalenie. Orzeczenia sądowe zaskarżalne nie posiadają przymiotu prawomocności. Cecha prawomocności przysługuje wyłącznie takim orzeczeniom sądowym, od których nie przysługuje środek odwoławczy (art. 168 § 1 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, przymiot prawomocności przysługuje: 1) postanowieniom wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli przepisy nie przewidują od nich środka odwoławczego (np. postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzające prawomocność wyroku), z wyjątkiem postanowień, o których mowa w art. 191 p.p.s.a., 2) wyrokom wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec których, w terminie na to przewidzianym, nie została złożona skarga kasacyjna, 3) wyrokom wojewódzkiego sądu administracyjnego, co do których skarga kasacyjna została odrzucona, 4) wyrokom wojewódzkiego sądu administracyjnego, co do których Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, 5) wyrokom wojewódzkiego sądu administracyjnego w tej części, w której, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wyroku nie uchylił, 6) wyrokom i postanowieniom Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu drugiej instancji. Wskazane orzeczenia uzyskują status orzeczeń prawomocnych formalnie. Orzeczenia sądowe stają się również prawomocne materialnie, a znajduje to wyraz w tym, że orzeczenia te wiążą: strony, sąd, który je wydał, inne sądy oraz inne organy państwowe; mówiąc inaczej, prawomocność materialna oznacza związanie tych podmiotów skutkami płynącymi z orzeczenia. 108 B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 480 oraz M. Romańska [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 344-345. § 9. Prawomocność i skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego 289 Prawomocny wyrok wywołuje również „stan powagi rzeczy osądzonej" (art. 171 p.p.s.a.), z czym wiąże się zakaz ponownego orzekania o sprawie, oczywiście w granicach rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, i z uwzględnieniem nadzwyczajnych instytucji uchylania i zmiany orzeczeń prawomocnych. Prawomocność orzeczenia stwierdza wojewódzki sąd administracyjny w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. Sąd stwierdza prawomocność orzeczenia z urzędu (gdy wraz z aktami administracyjnymi przesyła organowi administracji publicznej odpis orzeczenia — art. 169 w związku z art. 286 § 1 p.p.s.a.), a w pozostałych przypadkach na wniosek strony. Prawomocność orzeczenia może stwierdzić również Naczelny Sąd Administracyjny przed przekazaniem akt wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (art. 169 p.p.s.a.). Przez skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć wywoływanie przez to orzeczenie określonych w nim skutków prawnych109. Pod tym względem można wyróżnić dwa rodzaje orzeczeń, a mianowicie: orzeczenia wywołujące skutki prawne urzeczywistniające się ex legę (np. skutki prawne wyroku oddalającego skargę) oraz orzeczenia, gdzie dla urzeczywistnienia określonych w nich skutków prawnych niezbędne jest podjęcie działań mających na celu wykonanie orzeczenia. Gdy chodzi o pierwszą z wymienionych grup orzeczeń, można tu w szczególności wskazać na: 1) postanowienia odrzucające skargę lub skargę kasacyjną, 2) postanowienia zawieszające lub umarzające postępowanie, 3) wyroki oddalające skargę lub skargę kasacyjną. Wykonania dla wywołania skutków prawnych wymagają zwłaszcza: 1) wyroki uchylające akt lub czynność organu administracji publicznej i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia albo — po stwierdzeniu stanu bezczynności — nakazujące wydanie aktu lub dokonanie czynności, 2) wyroki stwierdzające nieważność aktu lub czynności, jeżeli ze względu na charakter lub przedmiot sprawy po stwierdzeniu nieważności nie jest konieczne umorzenie postępowania (np. umorzenie postępowania jest konieczne po stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej z powodu naruszenia właściwości organu), 3) wyroki uchylające wyrok sądu pierwszej instancji i przekazujące temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, 4) wyroki wymierzające, w przypadkach określonych w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, karę pieniężną organowi administracji publicznej. Wspólną cechą wymienionych powyżej orzeczeń jest to, że dla spowodowania skutków prawnych niezbędne jest podjęcie działań przez właściwe organy admini- 109 Tak też T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 352-359. 290 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi stracji publicznej lub sąd pierwszej instancji. Wyraża się to przede wszystkim w powstaniu po stronie właściwego organu (sądu pierwszej instancji lub organu administracji publicznej) obowiązku przeprowadzenia postępowania (ponownego — lub po raz pierwszy prowadzonego — w przypadku bezczynności) albo zapłacenia orzeczonej przez sąd kary pieniężnej. Zaniechanie przez organ administracji publicznej wykonania wyroku przez ponowne rozpatrzenie sprawy, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności przez sąd aktu lub czynności, prowadzi do sui generis bezczynności, na co zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. przysługuje stronie skarga110. Skarga przysługuje stronie również, gdy organ administracji publicznej nie podejmie działań koniecznych po uznaniu przez sąd skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W związku z prawomocnym wyrokiem sądu powstaje jeszcze jedno zagadnienie. Chodzi o kwestię prawa strony do odszkodowania w przypadku wydania przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji lub innego aktu. Zgodnie z art. 287 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu: „1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie; 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". § 10. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego Podejmowane w związku z postępowaniem i w ramach postępowania sądowoadministracyjnego czynności powodują konieczność ponoszenia określonych kosztów (nie mieszczą się w tym wynagrodzenia i ich pochodne). Ogólnie koszty te zwane są kosztami sądowymi. Na koszty sądowe składają się opłaty sądowe i wydatki. Do opłat sądowych zalicza się wpis i opłatę kancelaryjną. Wysokość wpisu i opłaty kancelaryjnej jest z góry określona w odpowiednich przepisach: w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. nr 221, poz. 2192)111. 110 Bliżej zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Mastemak, E. Ochendowski, op. cit., s. 204. - 111 Regulację tę uzupełnia rozporządzenie Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. nr 221, poz. 2194). § 10. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego 291 Wpis może być stały lub stosunkowy. Wysokość wpisu stałego nie może być niższa niż 100 zł, a wyższa niż 10 tys. zł (art. 233 p.p.s.a.).Wpis stosunkowy pobiera się tylko w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne (art. 231 p.p.s.a.). Wysokość wpisu stosunkowego nie może być wyższa niż 4% wartości przedmiotu zaskarżenia, ale nie może przekraczać sumy 100 tys. zł (art. 233 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 232 p.p.s.a.: „Sąd z urzędu zwraca stronie: 1) cały uiszczony wpis od: a) pisma odrzuconego lub cofniętego, jeżeli odrzucenie lub cofnięcie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi — organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a także odpisu środka odwoławczego albo skargi o wznowienie postępowania innym stronom, b) zażalenia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną, jeżeli zażalenie zostało uwzględnione; 2) połowę wpisu od pisma cofniętego przed rozpoczęciem posiedzenia, na które sprawa została skierowana, z tym że posiedzenie mediacyjne nie wyłącza zwrotu. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym". Opłatę kancelaryjną ponosi się za niektóre czynności sądowe. Wykaz tych czynności jest określony w art. 234 i 235 p.p.s.a.112 Dokonanie należnej opłaty jest warunkiem dalszego biegu postępowania. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. „sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata". W razie braku opłaty wzywa się wnoszącego pismo do jej uiszczenia pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Inny mechanizm działa, gdy chodzi o realizację wydatków za czynności. Nie-uiszczenie należności z tytułu wydatków prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem ich wyegzekwowania. Koszty postępowania obciążają strony biorące udział w postępowaniu w zależności od wyniku tego postępowania. W tym zakresie obowiązują następujące zasady: 1) w razie uwzględniania skargi przez sąd pierwszej instancji stronie skarżącej przysługuje zwrot kosztów od organu którego działanie (bezczynnność) sąd zakwestionował (art. 200 p.p.s.a.); 112 Art. 234: „§ 1. Za stwierdzenie prawomocności oraz wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt, pobiera się opłatę kancelaryjną, z zastrzeżeniem § 3. § 2. Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządzi ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek. Przepisów art. 220 i art. 221 nie stosuje się". § 3. Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, podlegający doręczeniu z urzędu. Art. 235: „Opłatę kancelaryjną pobiera się także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy". 292 VIII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi 2) stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: — od organu — jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, — od skarżącego — jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (art. 203 p.p.s.a.); 3) w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: — organ — jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, — skarżącego —jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Strona powinna zgłosić sądowi żądanie zwrotu kosztów. Zgłoszenie powinno nastąpić najpóźniej przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Niezgło-szenie żądania zwrotu kosztów powoduje utratę tego uprawnienia. Literatura podstawowa Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003. Hauser R., Drachal J., Mzyk E., Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003. Jaśkowska M., Masternak M., Ochendowski E., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004. Stelmasiak J., Niczyporuk J., Fundowicz S. (redaktorzy), Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003. Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004. Wierzbowski M. (red.), Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne — ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, wyd. 7, Warszawa 2004. Woś T. (red.), Knysiak-Molczyk H., Romańska M., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004. .,.:..¦ . SKOROWIDZ RZECZOWY {sporządziła Monika Kulesza-Czupryn) A adnotacja 45 akt administracyjny 11-12, 81-83 apelacja 202 asesor 221-222, 244 B bezczynność organów 236-237, 252, 274 . biegły 48, 125, 173 ' . cofnięcie skargi 265 . . ¦ , . czasowa przeszkoda 268 czynności sprawdzające 150-151 D decyzja 11, 17, 18-19, 23, 32, 40, 55-59, 63--77, 87, 98, 145, 147-149, 167-168, 234, 250 - administracyjna 234, 250 - doręczenie 56 - kasacyjna 234 - ogłoszenie 57 - treść 55 - uchylenie 32 - wygaśnięcie 32 patrz też: stwierdzenie nieważności, uchylenie, wygaśnięcie, zmiana dokument urzędowy 48 doręczenie 43-44, 56, 156, 266-267 dozorca 173 dwuinstancyjność 31, 133, 218-220, 227, 288 dyspozycyjność 52 egzekucja - administracyjna 165-193 - ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego 181-182 - z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych 182-184 - z nieruchomości 185-186 - z pieniędzy 180 - z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych 182 - z ruchomości 184 - z wynagrodzenia za pracę 181 egzekutor 171 ¦ Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych 20, 34 grzywna 187, 197, 277 - w celu przymuszenia 187 inkasent 123 ' ' interes : - faktyczny 110 - obywateli 25 - prawny 38, 110, 116, 122 - społeczny 25, 74, 111 - strony 111, 142 Inwalidzki Sąd Administracyjny 216 jawność - wewnętrzna 229 - zewnętrzna 229 K kary - administracyjne 212 - dyscyplinarne 208, 210-212