135 RYNEK PRACY I BEZROBOCIE UłJ WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU ŁÓDZKIEGO ŁÓDŹ 1995 REDAKCJA NAUKOWO-DYDAKTYCZNA „FOLIA OECONOMICA" Krystyna Piotrowska-Marczak, Anna Krajewska Jerzy T. Kowaleski, Krystyna Twardowska 6.15048 REDAKTOR ZESZYTU Halina Mortimer-Szymczak RECENZENT Tadeusz Przeciszewski REDAKTOR WYDAWNICTWA UŁ Iwona Gos REDAKTOR TECHNICZNY Ewa Guzek KOREKTOR Aurelia Wendland © Copyright by Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1995 Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 1995 Wydanie I. Nakład 230+70 egz. Ark. wyd. 9,8. Ark. druk. 9,75. Papier ki. III, 80 g, 70x100. Przyjęto do Wydawnictwa UŁ 25.02.1993 r. Zam. 37/2358/95. Cena zł 7,- Drukarnia Uniwersytetu Łódzkiego Łódź, ul. Pomorska 143 ISSN 0208-6018 Pamięci Mikołaja Lisieckiego B Mikołaj Lisiecki (1938-1994) Doktor Mikołaj Lisiecki całe swoje życie zawodowe związał z Uniwersytetem Łódzkim. Tutaj ukończył studia, uzyskując w 1963 r. stopień magistra na podstawie pracy pt. Zatrudnienie kobiet w m. Łodzi, następnie w 1971 r. uzyskał stopień naukowy doktora na podstawie rozprawy pt. Rynek pracy miasta Łodzi, zaawansował także rozprawę habilitacyjną, dotyczącą zagadnień kształcenia, zatrudnienia i wykorzystania kwalifikacji kadr z wyższym wykształceniem (aspekty regionalne). Niestety, choroba nie pozwoliła na jej ukończenie. Jako promotor i opiekun śledziłam Jego rozwój naukowy. Talent i pracowitość doprowadziły do ukazania się wielu publikacji, w tym książki własnej, opartej na rozprawie doktorskiej, oraz udziału w książkach zespołowych, wielu szerszych rozpraw, artykułów naukowych, recenzji i przyczynków. Prace te spowodowały, iż stał się niezaprzeczalnym autorytetem badań regionalnych. Dotyczyły one zwłaszcza problematyki rynku pracy, zatrudnienia, kształcenia i prognozowania kadr kwalifikowanych, szkolenia. Ostatnio podjął badania porównawcze, dotyczące rynków pracy w krajach Unii Europejskiej. Doskonała znajomość literatury przedmiotu, dociekliwość badawcza, umiejętność prowadzenia analizy ekonomicznej spowodowały, iż publikacje te uzyskiwały wysokie oceny recenzentów, są one także wielokrotnie cytowane. Do najważniejszych należy zaliczyć cykl publikacji na temat regionalnego rynku pracy, m. in.: Uwagi o rynku pracy, „Zeszyty Naukowe UŁ", 1965, z. 15; Analiza rynku pracy w m. Łodzi, w latach 1961-1965, pr. zb., ŁTN, Łódź 1967; Fundusz interwencyjny jako środek łagodzenia sytuacji na rynku pracy, „Zeszyty Naukowe UŁ", 1968, z. 21; Młodociani na rynku pracy, „Zeszyty Naukowe UŁ", 1970, z. 30; Rynek pracy Łodzi w latach 1960-1970, „Zeszyty Naukowe UŁ", 1973, z. 40; Wykorzystanie kadr kwalifikowanych z wykształceniem wyższym w gospodarce województwa miejskiego łódzkiego, pr. zb., Rada Naukowa przy Prezydencie m. Łodzi, „Studia i Materiały", [51 6 Halina Morlimer-Szymczak 1978, z. 10; Zatrudnienie i wykorzystanie kadr z wyższym wykształceniem na terenie miasta Skierniewic, „Studia Regionalne", 1979, t. 3-7; Zatrudnienie oraz kształtowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej województwa sieradzkiego [w:] Województwo sieradzkie, Łódź-Sieradz 1980; Podstawowe funkcje gospodarcze oraz perspektywy rozwoju społeczno-gopodarczego w województwie skierniewickim, pr. zb., Łódź-Skierniewice 1982; Zatrudnienie w województwie płockim, pr. zb., Łódź-Płock 1983; Labour Market in Łódź between 1981-1984, „Acta Universitatis Lodziensis", 1986, Folia oeconomica, z. 65; Motywy wyboru kierunków kształcenia (w świetle badań ankietowych), „Dydaktyka Szkoły Wyższej", 1988, nr 4; Wybrane motywy zmiany miejsca pracy, „Polityka Społeczna", 1989, nr 5/6; Podstawy informacyjne planowania zatrudnienia w województwach. Wyniki badań ankietowych, pr. zb., Instytut Śląski, Opole 1990; hasła w Encyklopedii pojęć z ekonomii i zarządzania, PTE, Łódź 1991; Uprawnienia wydziałów zatrudnienia i spraw socjalnych w gospodarowaniu siłą roboczą, „Acta Universitatis Lodziensis", 1992, Folia oeconomica, z. 124. Badania naukowe dr Mikołaj Lisiecki łączył nierozerwalnie z praktyką gospodarczą. Był ekspertem i doradcą w wielu instytucjach centralnych i regionalnych. Współpracował z Radą Naukową przy Prezydencie m. Łodzi, której był członkiem, z Instytutem Pracy i Spraw Socjalnych przy MP i PS, Oddział w Łodzi, z agendami Rady Narodowej, zwłaszcza Wojewódzkim Urzędem Pracy. Był członkiem Zespołu ds. Gospodarowania Zasobami Pracy oraz Zespołu ds. Zatrudnienia i Płac. Jego ekspertyzy niejednokrotnie były wykorzystywane w projektach polityki społeczno-ekonomicznej województwa łódzkiego. Zwracają uwagę takie opracowania, jak: Prognoza zapotrzebowania na kadry kwalifikowane w województwie miejskim łódzkim do 1990 r. Raport z badań, Wojewódzka Komisja Planowania przy Urzędzie Miasta Łodzi, Łódź 1982; Wykorzystanie kwalifikacji pracowniczych, Łódź 1985, i inne. Doktor Mikołaj Lisiecki był członkiem towarzystw społecznych, w tym: Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego (członek Zarządu Oddziału Wojewódzkiego), Polskiego Towarzystwa Demograficznego. Pełnił wiele funkcji społecznych na Wydziale Socjologiczno-Ekonomicznym, a także w Uniwersytecie Łódzkim. Z ważniejszych funkcji to: członek Komisji ds. Nauczania; Rady Programowej Podyplomowego Studium „Sterowanie Rynkiem Pracy", Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej dla Studentów; zastępca kierownika Katedry Polityki Ekonomicznej; sekretarz naukowy CPBP 08.01. pt. Człowiek i praca i inne. Za zasługi dla Uniwersytetu Łódzkiego został odznaczony następującymi honorami: Złotym Krzyżem Zasługi, Medalem Komisji Edukacji Narodowej, Honorową Odznaką Miasta Łodzi, Złotą Odznaką Uniwersytetu Łódzkiego. Za prace naukowe i dydaktyczne uzyskiwał nagrody, a mianowicie: Ministra Edukacji Narodowej III stopnia (1974) i Rady Naukowej przy Mikołaj Lisiecki (1938-1994) 7 Prezydencie m. Łodzi (1975); Rektora UŁ za osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i organizacyjnej, a także za osiągnięcia naukowe, w tym indywidualne i zespołowe. Doktor Mikołaj Lisiecki był oddanym wychowawcą młodzieży. Doskonały dydaktyk, wspaniały erudyta przekazywał od ponad trzydziestu lat swoją wiedzę studentom, a także młodszym kolegom. Pracę nauczyciela akademickiego rozpoczął bezpośrednio po studiach wyższych. W 1963 r. został asystentem w Katedrze. Planowania Gospodarki Narodowej przy Wydziale Ekonomicznym Uniwersytetu Łódzkiego. W późniejszym czasie Katedra została przekształcona na Katedrę Planowania i Polityki Ekonomicznej, następnie zaś zmieniła nazwę na Katedrę Polityki Ekonomicznej przy Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym Uniwersytetu Łódzkiego. Od 1971 r. pełnił funkcję adiunkta przy tejże Katedrze. Wykształcił wiele pokoleń ekonomistów, pod jego kierunkiem obroniono ponad 150 prac magisterskich i dyplomowych. Tworzył wokół siebie atmosferę serdeczności, koleżeńskość i życzliwość zjednywała Mu tak młodych, jak i starszych przyjaciół. Na szczególne podkreślenie zasługuje Jego postawa i atmosfera, jaką stwarzał w Katedrze Polityki Ekonomicznej UŁ, której był członkiem i współpracownikiem. Jego niepowtarzalna osobowość, wyrozumiałość wobec kolegów, zawsze pełen dobroci służył radą, fachowością, nigdy nie szczędził swego, jakże cennego czasu dla niesienia pomocy innym. Nie będzie przesady jeśli powiem, iż tworzył spoiwo w tejże jednostce katedralnej, nawet w najtrudniejszych chwilach nie dopuszczał do załamania się i rozluźnienia przyjaznych, koleżeńskich stosunków katedralnych. I o tym będziemy pamiętać w naszej dalszej pracy zawodowej. Doktor Mikołaj Lisiecki odszedł 15 września 1994 r. w pełni sił twórczych, w momencie kiedy w pracy naukowej i dydaktyczno-wychowawczej rozpostarł swe skrzydła do dalszego, twórczego lotu. Załamał się naturalny porządek, bowiem starsze pokolenie żegna uczonego, przed którym w naszym zawodzie pozostało jeszcze tak wiele do zrobienia. Żegnając naszego drogiego kolegę i przyjaciela pamiętać będziemy Jego przestrogi o życiu godziwym, Jego tolerancję i spolegliwość wobec kolegów, Jego umiłowanie człowieka. Halina Mortimer-Szymczak Łódź, 30 września 1994 r. WSTĘP Zeszyt niniejszy stanowi wynik badań prowadzonych w Katedrze Polityki Ekonomicznej Uniwersytetu Łódzkiego. Badania nad rynkiem pracy i bezrobociem są kontynuacją szeroko pojętych zagadnień zatrudnienia. Pracownicy Katedry już przed wielu laty zajęli się problemami zatrudnienia, specjalizując się w jego różnych aspektach. Wyniki publikowane są w pracach zwartych, a także w licznych artykułach. Nakładem Wydawnictwa Uniwersytetu Łódzkiego w serii Folia oeconomica ukazywały się co roku zeszyty zbiorowe Katedry pt. Prace zespołu naukowo-badawczego demografii i zatrudnienia. Obecnie kontynuujemy owe badania nadając im tytuł: Rynek pracy i bezrobocie. Sądzimy bowiem, iż współcześnie ta właśnie nazwa najwłaściwiej odzwierciedla obecną sytuację społeczno-gospodarczą, a także sprzyja potrzebom nauki. W pracach ograniczeni byliśmy zasobami finansowymi. Zamknięty został etap finansowania centralnego w tzw. badaniach podstawowych, sponsorowanych przez Ministerstwo Edukacji. W Katedrze Polityki Ekonomicznej UŁ w latach 1981-1990 prowadziliśmy rozległe analizy w problemie centralnym na temat racjonalizacji i humanizacji zatrudnienia. Ukazały się następujące książki zespołowe: - Racjonalne i humanistyczne aspekty polityki zatrudnienia (wyniki badań ankietowych), ,Acta Universitatis Lodziensis" 1986, Folia oeconomica, z. 63; - Prace Zespołu Naukowo-Badawczego Demografii i Zatrudnienia, „Acta Universitatis Lodziensis" 1987, Folia oeconomica, z. 66; - Polityka zatrudnienia w latach osiemdziesiątych (wyniki badań ankietowych), „Acta Universitatis Lodziensis" 1992, Folia oeconomica, z. 124. Ponadto zostały opublikowane liczne artykuły, przyczynki, referaty, głosy w dyskusjach itd. Niniejszy tom jest opracowaniem znacznie skromniejszym. Wyniki dociekań naukowych stanowią swoisty dorobek ich autorów. Brak funduszy nie pozwolił na przeprowadzenie wywiadów kwestionariuszowych oraz szerszej kwerendy w urzędach administracji terenowej. Dlatego też ilustracja faktograficzna nie zawsze jest pełna. Badania stanowią wynik prac zespołowych, prowadzonych w latach 1991-1992. Bardzo skromne środki finansowe otrzymaliśmy z funduszów Uniwersytetu Łódzkiego, kierowanych na tzw. działalność statutową jednostek organizacyjnych. Środki te, mimo ich szczupłości służyły kontynuacji badań zespołowych, zaś ich autorzy nie zaniechali podjętych prac. [9] 10 Halina Mortimer-Szymczak Dalej prezentujemy artykuły, których kolejność tworzy logiczną całość. Zaczynamy od omówienia zagadnień wstępnych, pojęć ogólnych dotyczących rynku pracy i bezrobocia. Jest to swego rodzaju vademecum wprowadzające do dalszych artykułów. Następnie prezentujemy rolę i stanowisko państwa oraz organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia. Wiadomości na ten temat są niezbędne ze względu na diametralnie nowe warunki, w jakich organom tym przychodzi działać. Uzupełnieniem tych zagadnień jest zwrócenie uwagi na równowagę regionalnego rynku pracy. Artykuł, poświęcony temu tematowi, ma charakter teoretycznych rozważań, co znakomicie uzupełnia zagadnienia wstępne o rynku pracy i bezrobociu. Jednocześnie daje przegląd wiadomości i stanowisk na ten temat. Interesujące są rozważania, przedstawione w formie analizy porównawczej, na temat bezrobocia w wysoko rozwiniętych państwach. Ukazane tendencje przybliżają zjawisko bezrobocia, jego kształtowanie się, formy występowania, dynamikę i strukturę. Dane faktograficzne pochodzą bezpośrednio z materiałów statystycznych, jakie uzyskano poprzez kontakty z instytucjami i w uczelniach państw zachodnich. Aparatura pojęciowa stanowi także uzupełnienie wiadomości wstępnych o rynku pracy i bezrobociu. Przechodzimy następnie do omówienia form zatrudnienia jako instrumentu ograniczenia bezrobocia kobiet. To swoiste zagadnienie ma szczególne znaczenie w okresie nasilonego bezrobocia. Kobiety bowiem w pierwszej kolejności są narażone na utratę pracy i stałego zarobku. Nie wykształcone jeszcze formy niekonwencjonalnego zatrudnienia znacznie utrudniają sytuację kobiet. W nurcie omawianych zagadnień znajdują się także sprawy pośrednictwa pracy. One też zostały podjęte, przedstawiono ich istotę i funkcje. Rozważania dotyczą zarówno zagadnień wstępnych, pojęciowych, jak i stanowią wskazówkę dla dalszych udoskonaleń działalności biur pośrednictwa pracy. Sięgnięto także do doświadczeń Republiki Federalnej Niemiec. Przedstawiono zarys polityki kształcenia, jako środka przeciwdziałającego bezrobociu. Wskazano na system oświatowy w Niemczech i na tym tle na środki przeciwdziałania bezrobociu wśród młodzieży. Omówiono program pomocy młodym bezrobotnym. Uzupełnieniem jest przypomnienie, jak sytuacja ta kształtowała się w byłej NRD. Do niniejszego zeszytu dołączamy aneks statystyczny wraz z komentarzem. Sądzimy, iż będzie to pożyteczne uzupełnienie wiedzy o kształtowaniu się rynku pracy i bezrobocia w województwie łódzkim. Aneks pozwoli również utrwalić zjawiska, które wraz z upływem lat mogą być ulotne. Tabele będą uzupełniane wraz z upływem lat, zaś analiza będzie pogłębiana w miarę stabilizowania się zjawisk. Łódź, wrzesień 1992 r. Halina Mortimer-Szymczak ACTA UNIVERSITATIS LODZIENSIS FOLIA OECONOMICA 135, 1995 Mikołaj Lisiecki* ROLA PAŃSTWA I ORGANÓW SAMORZĄDOWYCH W OGRANICZANIU BEZROBOaA I JEGO SKUTKÓW 1. BEZROBOCIE A DZIAŁALNOŚĆ PAŃSTWA Gospodarka rynkowa, zgodnie ze swoją logiką, intensyfikuje procesy twórcze, a także destrukcji i przekształceń w działalności gospodarczej. Poszczególne dziedziny i branże rozwijają się i upadają; zmieniają się systemy organizacyjne, zakłady wprowadzają nowe techniki mające bezpośredni wpływ na zapotrzebowanie kadrowe; modyfikowane są kryteria lokalizacyjne, co powoduje konieczność przesunięć na rynku pracy. Konsekwencją tego są ustawiczne zmiany w strukturze zatrudnienia zarówno ilościowe, jak i jakościowe. Powodują one bezrobocie nawet wówczas, gdy globalne zapotrzebowanie na siłę roboczą odpowiada jej zasobom. Wynika to z konieczności zarówno geograficznego przepływu tych zasobów czy kłopotów przystosowania się, np. poprzez szkolenie, do nowych wymagań pracodawców. Rozmiary bezrobocia są tym większe, im głębiej sięgają zmiany strukturalne w gospodarce. W warunkach gospodarki rynkowej niezbędne jest także świadome oddziaływanie na gospodarowanie zasobami pracy, a więc prowadzenie polityki zatrudnienia. W stosunku do dotychczasowej praktyki byłych krajów socjalistycznych muszą nastąpić zasadnicze zmiany odnoszące się do celów tej polityki, realizujących ją podmiotów oraz stosowanych instrumentów. Nadrzędnym celem polityki zatrudnienia w postulowanym systemie społecznej gospodarki rynkowej powinno być pełne (rozumiane jako ograniczone, czyli optymalne bezrobocie) oraz racjonalne (produktywne) zatrudnienie. Organa państwa zobowiązane są prowadzić aktywną politykę ograniczania rozmiarów i skutków bezrobocia. Wysiłek powinien być skoncentrowany na tym * Dr, adiunkt w katedrze Polityki Ekonomicznej UL. [11] 12 Mikołaj Lisiecki pierwszym zadaniu, które wymaga głównie poprawy i stabilizacji koniunktury gospodarczej. Masowe i trwałe bezrobocie należy traktować jako zjawisko negatywne z punktu widzenia ekonomicznego, psychospołecznego, ochrony praw człowieka, moralnego oraz z innych względów. I Aktywne zwalczanie bezrobocia stanowi fragment polityki społeczno-gospodarczej wszystkich rozwiniętych krajów, w .tym również członków \ EWG1. Aktywna rola państwa przejawia się w konstruowaniu programów rozwoju, a więc określania celów rozwojowych, wyborze metod i strategii ich osiągnięcia, paka. funkcja państwa zakłada posiadanie i rozwijanie programu zwalczania bezrobocia. Bezrobocie jest traktowane jako swoisty rodzaj patologii w życiu społecznym, a programy koncentrują się nie tylko na zwalczaniu bezrobocia, ale również na wykorzystaniu potencjału intelektualnego i kwalifikacyjnego siły roboczej. Zwalczanie bezrobocia to rozwój gospodarki. W działalności państwa na rynku pracy w warunkach współczesnej gospodarki rynkowej wyodrębnić można część „pasywną", mającą na celu łagodzenie ekonomicznych skutków bezrobocia oraz część „aktywną", której zadaniem jest zmniejszenie liczby bezrobotnych. I 1.1. „Pasywna" polityka państwa na rynku pracy W łagodzeniu ekonomicznych skutków bezrobocia dla doświadczających go osób stosowane są różne formy pomocy finansowej dla bezrobotnych. Obok tej formy stosowane są również zasiłki z funduszu pomocy socjalnej, jednorazowe odszkodowania dla osób zwalnianych z pracy, a w niektórych krajach obowiązkowe lub dobrowolne ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Podstawy prawne regulujące wypłaty tych zasiłków są w poszczególnych krajach zróżnicowane, stąd też trudno mówić o jednolitym systemie w tym zakresie. W Islandii i Norwegii ubezpieczenia od bezrobocia są obowiązkowe. Ich administrowaniem zajmują się władze publiczne. W innych krajach skandynawskich ubezpieczenia te są dobrowolne, a ich prowadzenie pozostaje w rękach związków zawodowych./ Ponieważ jednak związki zawodowe wymagają od swych członków przynależności do organizowanych przez siebie kas, powoduje tó, że w odniesieniu do tych grup ubezpieczenia od bezrobocia są praktycznie obowiązkowe. Przynależność związkowa nie jest 1 Por. J. Kulpińska, W. Jaśkiewicz, Społeczne problemy bezrobocia, Referat na konferencję naukową Lokalne inicjatywy kształtowania rynku pracy w warunkach recesji gospodarczej i bezrobocia, TRPO, Dobieszków, 15-18 maj 1991 (maszynopis). Por. też: B. Kołaczek, System terenowej służby zatrudnienia (stopnia wojewódzkiego), „Studia i Materiały IPiSS", 1989, z. 1, s. 12-13; Organizacja i funkcjonowanie systemu zatrudnienia i zabezpieczenia społecznego w Belgii, red. Z. Sadowski, z. 2, IPiSS, Warszawa 1990, s. 10-11. Rola państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 13 jednak warunkiem koniecznym do nabycia członkostwa kasy ubezpieczeniowej, są one bowiem otwarte dla wszystkich pracowników danego zawodu. W Szwecji i Finlandii ubezpieczenia obejmują ok. 80% pracowników, w Danii 67%. W Danii, Islandii i Norwegii ubezpieczeniem objęte są także niektóre grupy osób pracujących na własny rachunek2. Zasiłki dla bezrobotnych funkcjonują już dość dawno, np. w Wielkiej Brytanii od 1921 r., zaś w USA od 1935 r. Stanowią one niewątpliwie ważną zdobycz socjalną pracowników i przyczyniają się do istotnego złagodzenia spadku standardu życiowego bezrobotnych. Tym niemniej należy podkreślić ograniczony zasięg tych systemów, wynikający z rygorystycznych warunków i zasad przyznawania zasiłków. Z tego względu systemy te mają ograniczone znaczenie z punktu widzenia zagwarantowania ochrony warunków bytowych bezrobotnych. Istnienie tej formy pomocy dla bezrobotnych nie oznacza, że wszyscy pozostający bez pracy otrzymują zasiłki. W większości krajów zasiłek mogą uzyskać jedynie ci, którzy utracili pracę. Wyłączeni są więc ci wszyscy, którzy wchodzą dopiero na rynek pracy. Utrata pracy nie jest zresztą warunkiem wystarczającym do otrzymania zasiłku. Dalszymi warunkami są zazwyczaj: określony staż w ostatnim miejscu pracy, rejestracja w urzędzie zatrudnienia, brak odmowy przyjęcia oferty pracy, a w krajach, w których środki pochodzą częściowo ze składek pracowników (jak np. w Wielkiej Brytanii), uiszczenie pewnej sumy składek^Wszystkie te warunki (a w wielu krajach jest ich znacznie więcej) sprawiają, ze w rzeczywistości osoby pobierające zasiłek stanowią jedynie pewien ułamek ogólnej liczby bezrobotnych. Na przykład w Wielkiej Brytanii w 1980 r. połowa bezrobotnych nie pobierała wymienionego zasiłku, aczkolwiek część z nich (ok. 35%) otrzymywała tzw. pomoc socjalną, która jednak nie jest tak wysoka jak zasiłek dla bezrobotnych. Trzeba zresztą podkreślić, że wysokość pobieranego zasiłku stanowi jedynie część uprzednio otrzymywanej płacy i zależy zazwyczaj od takich czynników, jak: okres trwania bezrobocia, liczebność rodziny i wysokość płacy w okresie zatrudnienia. W RFN relacja zasiłku do ostatniej płacy wynosi obecnie przeciętnie 68% w grupie bezrobotnych wychowujących dzieci i 63% w grupie pozostałych bezrobotnych. W Danii zasiłek wynosi 90% utraconego dochodu, zaś w Finlandii może on sięgać co najwyżej 75% średniego wynagrodzenia w danym zawodzie. Ponadto ściśle określony jest okres pobierania zasiłku, który zależy od stażu pracy w ostatnim miejscu zatrudnienia, wieku bezrobotnego, a w niektórych krajach od sumy uiszczonych składek ubezpieczeniowych na wypadek bezrobocia. Na przykład w RFN bezrobotny, który przepracował w ostatnim miejscu pracy od 12 do 18 miesięcy może otrzymać zasiłek przez okres co najwyżej 4 miesięcy, zaś 2 Por. M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich, z. 1, IPiSS, Warszawa 1988, s. 163. 14 Mikołaj Lisiecki bezrobotny o stażu powyżej 3 lat może uzyskać zasiłek przez maksimum 12 miesięcy. Jedynie bezrobotni w starszym wieku mają prawo do dłuższego okresu pobierania zasiłku. Maksymalny okres wypłaty zasiłku wynosi 200 dni roboczych w roku i 450 dni w ciągu 3 lat w Finlandii, 180 dni w ciągu 12 miesięcy w Islandii, 240 dni w Norwegii, 300 dni w Szwecji. W Norwegii bezrobotni w wieku 50-64 lat otrzymują pomoc w przedłużonym okresie (jego długość jest zmienna w zależności od sytuaqi na rynku pracy), a osoby w wieku 64-67 lat mogą otrzymywać zasiłek przez rok po każdej kolejnej utracie pracy. W Szweq'i okres zasiłkowy wydłuża się do 450 dni dla osób w wieku powyżej 55 lat. Jedne z najbardziej korzystnych przepisów obowiązują w tym zakresie w Danii. Okres wypłaty zasiłku wynosi 2,5 roku, po czym, aby uzyskać ponownie prawo do zasiłku należy przepracować co najmniej 1040 godzin (26 tygodni po 40 godzin) w okresie nie dłuższym niż 3 lata3. Przedstawione dane nie oddają w pełni sytuacji materialnej osób pozostających bez pracy. We wszystkich krajach obok zasiłków ubezpieczeniowych i różnych form pomocy państwa dla tej kategorii osób, istnieją dodatkowe sposoby kompensowania dochodu, regulowane postanowieniami układów zbiorowych oraz przepisami prawa pracy. Jednym z nich jest obowiązek wypłaty pełnego wynagrodzenia za cały okres wypowiedzenia niezależnie od świadczonej pracy, innym sposobem są różnego rodzaju odprawy, przysługujące najczęściej w razie redukcji personelu przez dany zakład pracy. Wysokość odpraw, krąg uprawnionych i wymagane warunki do uzyskania prawa do tego świadczenia różnią się znacznie w zależności od branży i aktualnej sytuacji na rynku pracy. Jeżeli okres bezrobocia trwa krótko, zasiłki w połączeniu z odprawami pieniężnymi skutecznie zapobiegają obniżeniu się dochodów, jednakże tylko w wybranych grupach pracobiorców. 1.2. „Aktywna" polityka państwa na rynku pracy Aktywna polityka państwa na rynku pracy opiera się na wykorzystaniu instrumentów ekonomicznych, mających na celu zmniejszenie rozmiarów bezrobocia. Obejmuje ona oddziaływanie na: wzrost popytu na siłę roboczą, obniżanie rozmiarów podaży siły roboczej oraz poprawę funkcjonowania rynku pracy. Jedna z powszechniej stosowanych w literaturze klasyfikacji instrumentów, „aktywnej" polityki państwa polega na ich podziale na4: a) instrumenty polityki makroregionalnej oraz b) „specjalne" instrumenty polityki zatrudnienia. -----1-------- o^Por. ibidem, s. 166 oraz E. Kwiatkowski, Bezrobocie we współczesnym świecie, [w:] Materiały do studiowania ekonomii, red. A. Jabłońska, WUŁ, Łódź 1991, s. 298-299. Q)Por. E. Kwiatkowski, op. cit., s. 299. Rola państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 15 Instrumenty polityki makroregionalnej dotyczą oddziaływania przez państwo na rozmiary globalnego popytu na dobra i usługi za pośrednictwem instrumentów fiskalno-finansowych (podatków i wydatków państwa oraz instrumentów pieniężnych (stopy procentowej i podaży pieniądza). Ich wykorzystanie w celu zwalczania bezrobocia polega na stosowaniu polityki stymulowania globalnego popytu za pomocą obniżania podatków i stopy procentowej oraz zwiększania wydatków państwa i podaży pieniądza. Ekspansja globalnego popytu ma właśnie prowadzić do wzrostu popytu na siłę roboczą i w ten sposób obniżać bezrobocie. Jest to typowa, keynesistowska polityka regulowania gospodarki./ / Specjalne instrumenty polityki zatrudnienia obejmują: publiczne programy zatrudnienia, subsydiowanie płac, szkolenia zawodowe, rozwój pośrednictwa pracy, ograniczanie podaży siły roboczej i redukcję czasu pracy. Publiczne programy zatrudnienia polegają na tworzeniu przez państwo dodatkowych miejsc pracy. Są one zazwyczaj tworzone w tych dziedzinach / gospodarki, które cieszą się małym zainteresowaniem sektora prywatnego. / Programy te mają często charakter selektywny, który polega na tworzeniu miejsc pracy dla ściśle określonych grup siły roboczej (ze względu na wiek, płeć, zawód, kwalifikacje, czy też region). Taki charakter programów zatrudnienia umożliwia zwalczanie bezrobocia strukturalnego. Rozwój tych programów *, następuje zazwyczaj w okresach recesji gospodarczych, dzięki czemu mają one również istotne znaczenie dla zwalczania bezrobocia cyklicznego. \ Subsydiowanie płac polega na udzielaniu przez państwo bezzwrotnej pomocy przedsiębiorstwom na częściowe pokrycie kosztów płacowych zatrudnionym pracownikom pod warunkiem, że przedsiębiorstwo zrezygnuje z planowanej redukcji zatrudnionych bądź też utworzy nowe miejsca pracy5. Subsydia poprawiają położenie ekonomiczne subsydiowanych przedsiębiorstw, w rezultacie czego zgłaszają one relatywnie większy popyt na siłę roboczą. Obok subsydiów powszechnych, adresowanych do wszystkich kategorii siły roboczej, występują subsydia selektywne, których znaczenie w ostatnich latach jest coraz większe. Przeciwnicy subsydiowania zwracają uwagę na uboczne, negatywne skutki tej polityki, a mianowicie: przedłużenie trwania przedsiębiorstw nieefektywnych, wypieranie siły roboczej z przedsiębiorstw niesubsydiowanych oraz zastępowanie przez pracodawców „pracowników niesubsydiowanych" pracownikami subsydiowanymi. Organizowane przez państwo szkolenia zawodowe mają do spełnienia dwa cele. Po pierwsze, mają one umożliwić osobom potrzebującym zdobycie kwalifikacji zawodowych i ich doskonalenie, a także stworzyć warunki do niezbędnego przekwalifikowania się niektórych osób. Chodzi tutaj o dostosowanie zawodowej i kwalifikacyjnej struktury podaży siły roboczej do 5 Por. T. Popiel, Metody i środki walki z bezrobociem, [w:] Organizacja i funkcjonowanie systemu zatrudnienia... i 16 Mikołaj Lisiecki istniejącej struktury popytu na siłę roboczą, a więc o ograniczenie bezrobocia strukturalnego. Po drugie, mają one wyciągnąć pewną liczbę osób z listy bezrobotnych, gdyż uczestnicy szkoleń otrzymują zasiłki nie z funduszu zasiłków dla bezrobotnych, lecz z programów szkoleń zawodowych. V Pośrednictwem pracy zajmują się tzw. urzędy zatrudnienia. Gromadzą one Informacje o wolnych miejscach pracy oraz prowadzą rejestrację bezrobotnych poszukujących pracy. Rozwój sieci urzędów zatrudnienia i poprawa informacji o waksantach są instrumentem ograniczenia bezrobocia, zwłaszcza frykcyjnego. Stosowane przez państwo instrumenty ograniczenia podaży siły roboczej polegają przede wszystkim na zachęcaniu pracowników w starszym wieku do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Zachęty te przybierają zazwyczaj formę finansowanych przez państwo zasiłków jednorazowych bądź też okresowych dopłat do emerytury. Celem tych zabiegów jest zapewnienie dodatkowej liczby miejsc pracy dla bezrobotnych w młodym wieku. Polityka zmniejszania przeciętnego czasu pracy pracownika może być realizowana za pomocą: a) redukcji tygodniowego wymiaru czasu pracy; b) zwiększenie wymiaru urlopu; , c) redukq'i godzin nadliczbowych; d) dzieleni* całego etatu między kilku pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin. Stosunkowo często wykorzystywane są dwie ostatnie formy omawianej tu polityki, ze względu na łatwiejszą procedurę ich wdrożenia. Są one zazwyczaj wspierane przyznawaniem ulg podatkowych, względnie subsydiów płacowych tym pracownikom, którzy zastosują się do zalecanej przez państwo polityki. Jej celem jest zwiększenie zatrudnienia w gospodarce (i ograniczenie bezrobocia) w warunkach danego poziomu (mierzonego liczbą rpboczogodzin) popytu na siłę roboczą. \ Zaprezentowane instrumenty „aktywnej' polityki państwa na rynku pracy były i są wykorzystywane w poszczególnych krajach w niejednakowym zakresie i stopniu. Gdyby jednak pokusić się o pewną generalizację, to należy stwierdzić, iż do końca lat sześćdziesiątych dominujące znaczenie w polityce na rynku pracy miały w rozwiniętych krajach instrumenty polityki makroekonomicznej. Było to związane z dominacją keyensizmu w teorii i praktyce polityki gospodarczej. W latach siedemdziesiątych znaczenie tej polityki ulegało zasadniczemu zmniejszeniu, natomiast wzrosła rola „specjalnych" instrumentów polityki zatrudnienia. Było to związane ze spadkiem skuteczności polityki stymulowania globalnego popytu oraz wzrostem znaczenia bezrobocia strukturalnego, w zwalczaniu którego istotną rolę odgrywają instrumenty „specjalne". W latach osiemdziesiątych instrumenty te stanowią w wielu krajach (zwłaszcza w USA i Wielkiej Brytanii) uzupełnienie lesseferystycznej strategii polityki gospodarczej. OZWÓJ BEZROBOCIA W POLSCE W LATACH 1990-1991 a państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 17 robocie jest nowym zjawiskiem w powojennej historii Polski. Przez rynek pracy charakteryzował się ogromną przewagą popytu nad podażą. W latach osiemdziesiątych do obsadzenia pozostawało 400-500 tys. miejsc pracy, przy liczbie poszukujących zatrudnienia na poziomie 6-7 tys. osób. Mimo zmniejszenia się liczby ofert miejsc pracy pod koniec 1989 r. ciągle popyt przewyższał podaż. Zjawisko oficjalnego bezrobocia pojawiło się w styczniu 1990 r. - na 55,8 tys. poszukujących pracy przypadło tylko 35 tjcs. ofert zatrudnienia/l /W latach 1990-1992 następuje gwałtowny wzrost poziomu bezrobocia. LiczEa poszukujących pracy, zarejestrowanych w rejonowych biurach pracy, wyniosłą w grudniu 1990 r. ponad 1100 tys. osób, zaś w' analogicznym okresieLl991 r. ponad 2100 tys. osobT\ Stanowiło to odpowiednio 6,1% i 11,4% ogółu czynnych zawodowo poz^Hitectwem indywidualnym. Rozwój bezrobocia w Polsce ilustrują dane tab. 1. Tabela 1 Bezrobotni w Polsce w latach 1990-1992 Stan w końcu miesiąca (w tys.) Okres Ogółem Stopa bezrobocia (w %) 1990 I 55,8 0,3 III 266,6 1,5 VI 568,2 3,1 IX 926,4 5,0 XII 1126,1 6,1. 1991 I 1195,7 6,6 III 1 322,1 7,1 VI 1 574,1 8,4 IX 1970,9 10,4 XII 2155,6 11,4 1992 I 2296,7 11,8 III 2234,1 12,1 . VI 2312,7 12,6 IX 2498,5 13,5 XII 2509,3 13,6 Źródło: „Biuletyn Statystyczny" 1990, 1991 oraz „Rzeczpospolita" 1992. 18 Mikołaj Lisiecki (W 1992 r. notujemy spadek tempa wzrostu bezrobocia. W końcu 1992 r. liczEa"* zarejestrowanych poszukujących pracy wyniosła 2509 tys. osób, co stanowiło 13,6% cywilnej ludności czynnej zawodowo poza rolnictwem indywidualnym^ Pojawił się więc w naszym życiu, nowy, bardzo poważny problem o daleko idących konsekwencjach ekonomicznych, politycznych i społecznych, charakteryzujący się ponadto dużą dynamiką. Wysokie tempo wzrostu bezrobocia spowodowało, że Polska w krótkim czasie znalazła się w grupie krajów o najwyższej stopie bezrobocia (na trzecim miejscu w Europie). Tempo wzrostu bezrobocia nie było równomierne. Przyspieszanie wzrostu liczby poszukujących pracy następowało w okresie miesięcy letnich, co tłumaczyć można wchodzeniem na rynek pracy absolwentów szkół. Zróżnicowanie tempa powodowane było ponadto zmianą przepisów dotyczących uprawnień do otrzymywania zasiłków dla bezrobotnych. ( Jednakże poziom globalny stopy bezrobocia stanowi jedynie część problemu. Złożoność problemu bezrobocia w Polsce tkwi w: a) wielkim zróżnicowaniu przestrzennym (w końcu 1992 r. stopa bezrobocia wynosiła od 4% w województwach bydgoskim i warszawskim do ponad 24% w koszalińskim); b) wysokim udziale kobiet w ogólnej liczbie bezrobotnych (53% bezrobotnych kobiet, na Śląsku - nawet 70%); c) wysokim poziomie bezrobocia wśród roczników młodych (34% bezrobotnych ma od 18 do 24 lat); d) relatywnie wysokim poziomie wykształcenia bezrobotnych (31% bezrobotnych posiada wykształcenie średnie lub wyższe); e) wydłużaniu się okresu pozostawania bez pracy (ponad 42% to osoby, które są bezrobotnymi dłużej niż rok). Narastanie bezrobocia stanowić może niezwykle groźne zjawisko społeczne, utrudniające, a wręcz uniemożliwiające realizację reform gospodarczych. O niebezpieczeństwie problemu ostrzegają dane prognozy CUP i IPiSS na 1992 r., dotyczące przewidywanej liczby bezrobotnych. Wariant ostrzegawczy prognozy informuje, że w końcu 1992 r. liczba bezrobotnych w Polsce może osiągnąć poziom 3-3,5 min osób. Prognozy te pokrywają się z ocenami ekspertów Banku Światowego6. Stąd też nie można patrzeć na bezrobocie jako na osobny problem. Przeciwdziałanie jego negatywnym skutkom wymaga ujmowania bezrobocia jako integralnego elementu polityki społeczno-gospodarczej i programu wyjścia z kryzysu. 6 Por. M. Kabaj, Elementy programu przeciwdziałania bezrobociu, „Polityka Społeczna" 1992, nr 1; por. też: M. Kabaj, Aktywna polityka zatrudnienia i środki walki z bezrobociem (wybrane problemy), „Studia i Materiały IPiSS" 1990, z. 11, s. 13. Rola państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 19 Jt 3. ZAŁOŻENIA PROGRAMU PRZECIWDZIAŁANIA BEZROBOCIU 1 Narastanie bezrobocia uda się zahamować tylko wtedy, gdy ruszy gospodarka. Wzrost aktywności gospodarczej w połączeniu ze wzrostem produktywnego zatrudnienia jest najskuteczniejszą metodą walki z bezrobociem. V Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że lawinowemu narasfaSnl bezrobocia nie towarzyszyły działania zmierzające do zahamowania procesów dezorganizujących życie gospodarcze. Wiara zwolenników bezrobocia w to, że przyczyni się ono do podniesienia efektywności gospodarowania, etos pracy nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Polityka gospodarcza traktowała problemy bezrobocia biernie, ograniczając się jedynie do łagodzenia jego skutków, nie likwidując źródeł i przyczyn. Traktowanie bezrobocia wiąże się z ukształtowanym zakresem funkcji resortów kierujących polityką gospodarczą. Wytyczaniem i realizacją polityki makroekonomicznej, przemysłowej, handlu zagranicznego, prywatyzacji, zajmują się odpowiednie resorty, ignorując skutki zatrudnieniowe podejmowanych decyzji. Problematyka bezrobocia, a zwłaszcza budowa systemu bezpieczeństwa socjalnego na wypadek utraty pracy, sprawnego systemu przemieszczania pracowników, przekwalifikowaniu i aktywnego pośrednictwa pracy powierzona została Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej. Jak już zaznaczono, program walki z bezrobociem musi stanowić integralny element polityki społeczno-gospodarczej, przy założeniu, że decyzje rządu dotyczące narzędzi polityki makroekonomicznej, polityki działowej i sektorowej zawierać będą ocenę ich skutków zatrudnieniowych (wpływ na rynek pracy, efekty gospodarcze i społeczne, kierunki i koszty przemieszczeń zwalnianych pracowników). Program zawierać winien ponadto lustawowe uprawnienia dla ministra pracy i polityki socjalnej do analizowania i uceny skutków zlllTud-nieniowych kreowanych decyzji oraz proponowania rozwiązań alternatywnych. Przygotowane w 1990 r. założenia programu przeciwdziałania skutkom bezrobocia nie spełniają warunku integralności7. Wskazuje on wprawdzie na działania ograniczające negatywne skutki bezrobocia, nie zawiera natomiast założeń zmierzających do zahamowania tempa wzrostu bezrobocia i zmniejszenia jego rozmiarów. Podobnie zresztą program Polska - kierunek Europa koncentruje uwagę na zagadnieniach równowagi gospodarczej i efektywności bez wskazania na społeczne koszty jego realizacji. Program zawiera założenia, że w walkę z bezrobociem musi zostać zaangażowany cały system władzy w Polsce (rząd, ministerstwa, administracja rządowa w terenie i samorządy) oraz w jak najszerszym stopniu partnerzy 7 Por. Założenia programu przeciwdziałania skutkom bezrobocia, Załącznik do: Polska - kierunek Europa. Program gospodarczo-społeczny na lata 1991-1993. Projekt CUP, Warszawa 1990. 20 Mikołaj Lisiecki społeczni. Niezbędne jest również uspołecznienie działań na rzecz walki z bezrobociem. Podejmowane przez państwo działania winny uwzględniać środki doraźne i długookresowe przy zastosowaniu różnorodnych form przedsięwzięć i metod działania adresowanych kierunkowo i z odpowiednim wyprzedzeniem. W założeniach przyjmuje się, że Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej zajmuje się przede wszystkim łagodzeniem negatywnych społecznie skutków bezrobocia i w niewielkim tylko stopniu może wpływać na jego rozmiary. Istotnym problemem przy tworzeniu programu walki z bezrobociem jest odpowiedź na pytanie, które podmioty (centralne, a przede wszystkim lokalne) są w stanie podjąć się realizacji takiego programu. W każdym przypadku potrzebni są ludzie posiadający kompetencje, możliwości, a przede wszystkim motywacje do podjęcia i realizacji złożonych zadań. Walka z bezrobociem, to przede wszystkim problem społeczno-gospodarczy, ale również, a może przede wszystkim, problem mobilizacji społecznej i koordynacji rozproszonych działań. Państwo nie może wycofać się z odpowiedzialności za politykę zatrudnienia. Powstaje jednak pytanie, czy rola rządu winna ograniczać się do koordynacji działań wielu resortów, czy też do wyznaczenia programu, kierowników działania oraz koordynacji działań. Do najważniejszych partnerów, mających bezpośredni wpływ na realizację aktywnej polityki walki z bezrobociem, zalicza się Centralny Urząd Planowania, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Przemysłu i Handlu, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Socjalnej.\W programie brak jednak wskazania, który z partnerów podejmie niezwykle drobiazgowe, wcale nie wolne od biurokratycznych obciążeń procedury uzgodnień ze sfery polityki zatrudnienia między różnymi resortami. Ów praco- i czasochłonny proces uzgodnień, w którym uczestniczyć powinno wielu partnerów społecznych, stanowić może procedurę zapewniającą uwzględnienie w decyzjach możliwie licznych reprezentantów grup społecznych. Należy podkreślić, że problem jest znacznie szerszy niż tylko rola koordynatora działań. Chodzi bowiem o stworzenie skutecznie działającego systemu kierowania polityką zatrudnienia i polityką rynku pracy. Wielowymiarowość i zróżnicowanie zjawiska bezrobocia wymaga zróżnicowania instrumentów i środków służących jego neutralizacji. W tych warunkach niezbędne jest stworzenie mechanizmu przekształcenia masowego bezrobocia w masową restrukturyzację rynku pracy. Żeby to uczynić, konieczne jest: a) powołanie centralnego organu administracji państwowej programującego i koordynującego program walki z bezrobociem; b) stworzenie pełnej, instytucjonalnej obsługi rynku pracy; c) zbudowanie mechanizmu zapewniającego współdziałanie instytucji gospodarczych i społecznych celem przekształcenia rynku pracy; Rola państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 21 d) współpraca wszystkich instytucji rządowych, samorządowych, edukacyjnych oraz partnerów społecznych na lokalnych rynkach pracy; e) promocja mobilności i zaradności pracowniczej oraz aktywności bezrobotnych; f) umiejętne koncentrowanie środków i działań w rejonach szczególnie zagrożonych bezrobociem. Istotnym warunkiem realizacji skutecznej polityki walki z bezrobociem jest wspólna działalność społeczna, m. in. związków zawodowych, związków pracodawców, samorządów, administracji państwowej. Współdziałanie takie niezbędne jest na szczeblu państwa, ale także bardzo ważne na szczeblu wojewódzkich i rejonowych rad zatrudnienia. Tworzenie mechanizmu wielostronnego rozwiązywania problemów zatrudnienia zaleca Międzynarodowa Organizacja Pracy; są one wpisane do Europejskiej Karty Społecznej8 i stosowane w wielu krajach. Chodzi o to, by współdziałanie związków zawodowych, pracodawców i administracji państwowej było skuteczniejsze, aby można było wspólnie wypracowywać realne rozwiązanie, nie przerzucając całej odpowiedzialności na rząd. Bezradność stron przy rozwiązywaniu konfliktów, jakie z różnych powodów powstają między zatrudnionymi, pracodawcami i administracją państwow nie sprzyja rozwiązywaniu problemów rynku pracy. Jednym z problemów, którego wielostronne porozumienie winno dotyczyć jest bezrobocie. Integralną częścią polityki gospodarczej rządu stanowić muszą założenia polityki rynku pracy, po to, aby program walki z bezrobociem nie sprowadzać wyłącznie do ochrony socjalnej, lecz aby połączyć go z aktywną działalnością na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i z rozwojem przedsiębiorczości. ------------- 4. REGIONALNE PROGRAMY WALKI Z BEZROBOCIEM Złożoność walki z- bezrobociem rodzi potrzebę współdziałania wielu partnerów oraz koordynacji różnych przedsięwzięć. Z kolei jest to możliwe jedynie w warunkach istnienia programów restrukturyzacji i rozwoju gospodarki regionu i skojarzonego z nim programu ograniczania bezrobocia. W toku prac nad przygotowaniem takich programów powstaje szereg trudnych do rozwiązania problemów. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia: czy dążyć należy do stworzenia programu kompleksowego, który obejmie całość życia społeczno-gospodarczego na danym terenie; czy też skupić w programie uwagę na sprawach w danym czasie najważniejszych. 8 Por. Europejska Karta Społeczna, „Rzeczpospolita" 1992, nr 37. 22 Mikołaj Lisiecki Wybór określonej opcji ma istotne znaczenie dla miejsca problematyki zatrudnienia i bezrobocia w tych programach. Wydaje się, że przygotowanie programu kompleksowego jest rozwiązaniem bardziej uzasadnionym. Program taki, mimo że trudniejszy w przygotowaniu, zapewni ujęcie wszystkich elementów regionu jako systemu społeczno-ekonomicznego. Skoncentrowanie uwagi na programie wybiórczym zapewnić może większą wnikliwość, co wyrazi się w trafności i precyzji wniosków końcowych. Z kolei przyjęcie takiej opcji grozi pominięciem w programie wiele elementów m. in. skutków zatrudnieniowych. Pozostaje jeszcze do rozwiązania kwestia zapewnienia elementarnej spójności między kolejno opracowywanymi programami cząstkowymi. Konstruowane programy restrukturyzacji i rozwoju winny doprowadzić gospodarkę regionu do stanu efektywności ekonomicznej. W praktyce zagadnienia komplikują się, gdyż pewne cele szczegółowe mogą się antagonizować. W wielu regionach na czoło zadań wysuwa się potrzeba przeciwdziałania groźbie masowego bezrobocia. Skoncentrowanie uwagi na realizacji tego celu stoi w sprzeczności, obserwowanej nie tylko na gruncie ekonomii, z ekonomicznymi celami restrukturyzacji. Pożądane ożywienie gospodarcze połączone z racjonalizacją produkcji, na krótką a nawet na dłuższą metę, nie da się pogodzić z ograniczeniem bezrobocia. Konkretyzując programy rekonstrukcji i rozwoju wkraczamy w sferę sprzecznych, często wykluczających się interesów mieszkańców regionu. Problem pogodzenia tych spraw należy do zagadnień, które można rozwiązać wyłącznie na gruncie praktyki, mając na uwadze priorytety bieżącej i długofalowej polityki społeczno-gospodarczej. Rozwiązaniem jest postulowanie, aby o kierunkach rozwoju decydowała logika rynku (efektywność ekonomiczna) modelowana w drodze mechanizmów demokratycznych. W procesach tych szczególna rola przypada związkom zawodowym, związkom acodawców, samorządom i administracji państwowej. Treść i układ regionalnych programów ograniczania bezrobocia powinny być zróżnicowane stosownie do warunków i podstawowych problemów do rozwiązania. Można jednak przyjąć, że każdy program winien zawierać przynajmniej następujące elementy9: a) dokładne rozpoznanie populacji bezrobotnych oraz prognozę bezrobocia na danym obszarze; b) określenie prawdopodobnych zmian w rozmiarach i w strukturze popytu na pracę; c) działania na rzecz zahamowania wzrostu bezrobocia oraz zmniejszenie jego rozmiarów (narzędzia aktywnej polityki, rynku pracy); ' Por. J. Meller, Rynek pracy i wynagrodzenia - aspekt regionalny. Wybrane problemy. Referat na konferencję naukową Rynek pracy w trakcie transformacji systemowej w Polsce, Warszawa, 25 lutego 1992 (maszynopis). Rola państwa i organów samorządowych w ograniczaniu bezrobocia 23 d) działania osłonowe na rzecz pozostających bez pracy (narzędzia pasywnej polityki rynku pracy); e) metody i środki realizacji polityki rynku pracy; f) ocena efektów. Mikołaj Lisiecki ROLE OF THE STATE AND SELF-GOVERNMENT IN CURBING UNEMPLOYMENT The leading thought of the article is an assumption that in conditions of market economy there is needed a deliberate control of the State over the use of labour resources, which is synonymous with pursuing an active policy of employment. The ultimate goal of this policy should be a fuli (understood as a restricted or rational) and a rational (productive) employment. The responsibility for conducting an active policy of counteracting unemployment and cushioning its conseąuences rests on the State organs and on the self-government authorities. The article consists of two parts. Its first part analyzes the experience gained by the highly developed countries in fighting unemployment. The author points at the applied instruments of employment policy both „passive" aimed at mitigating the economic effects of unemployment and „active" seeking to reduce the number of unemployed persons. The first group includes various forms of financial assistance for the unemployed and the second - different measures stimulating growth of demand for labour, the lowering of labour supply and a morę effective functioning of the labour market. In the second part of the article, the author analyzes unemployment reduction measures applied hitherto and points at reasons underlying poor effectiveness of applied measures, which finds reflection in a rapid growth of unemployment. The programme of fighting unemployment must constitute an integral element of the socio-economic policy. This is also a problem of mobilization and coordination of efforts of all social partners responsible for the implementation of an active employment policy. "Najważniejsze problemy wiążą się jednak z realizacją programów przeciwdziałania bezrobociu. W znacznej mierze zależy to od ich powiązania ^y^ z realnymi programami rozwoju gospodarki regionalnej. Zwalczanie bezrobocia jest kosztowne, ale bezrobocie jest luksusem i nie stać na nie nawet najbogatszych krajów. Pomoc społeczna, zasiłki, prace interwencyjne, roboty publiczne - nie są w stanie rozwiązać problemów rynku pracy. Klucz do walki z bezrobociem leży w odbudowie aktywności gospodarczej, poprzez wykorzystanie istniejących rezerw i tworzenie nowych miejsc pracy trwałego zatrudnienia. ACTA UNIVERSITATIS LODZIENSIS FOLIA OECONOMICA 135, 1995 Halina Mortimer-Szymczak* RYNEK PRACY I BEZROBOCIE (pojęcia ogólne) 1. WSTĘP Zagadnieniom rynku pracy i bezrobocia poświęca się współcześnie bardzo wiele uwagi. Nie bez przesady będzie stwierdzenie, iż nieomal wszystkie ekonomiczne ośrodki naukowo-badawcze, jednostki akademickie, w tym uniwersyteckie i akademii ekonomicznych w swoich badaniach na czoło wysuwają zagadnienia rynku pracy i bezrobocia. Jest to oczywiste, bowiem sytuacja społeczno-gospodarcza Polski ten właśnie problem uczyniła niezmiernie aktualnym. Okres przejścia od gospodarki centralnie sterowanej, nakazowo-rozdzielczej do nowego systemu zarządzania, ujmowanego coraz częściej w postaci społecznej gospodarki rynkowej, wyzwolił obok optymistycznej perspektywy także wszelkie zjawiska negatywne, jakie towarzyszą owym przekształceniom. —------________________________^-^ Gospodarka kapitalistyczna, oparta na prywatnej własności środków produkcji obok pr