PRAWO GOSPODARCZE Zagadnienia administracyjnoprawne Cezary Banasi�ski Hanna Gronkiewicz-Waltz Dariusz Szafra�ski Marek Wierzbowski Miros�aw Wyrzykowski pod redakcj� naukow� Marka Wierzbowskiego i Miros�awa Wyrzykowskiego Wydanie V zmienione Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2005 Projekt ok�adki i stron tytu�owych Micha� Piotrowski Redaktor Gra�yna Polkowska-Nowak Redaktor techniczny Ma�gorzata Tas 1 Copyright by Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. Warszawa 2002 Wszelkie prawa zastrze�one. �adna cz�� tej ksi��ki nie mo�e by� powielana ani rozpowszechniana za pomoc� urz�dze� elektronicznych, mechanicznych, kopiuj�cych, nagrywaj�cych i innych � bez pisemnej zgody autora i wydawcy. ISBN 83-7334-411-X Redakcja Publikacji Akademickich: ul. Wi�niowa 50, 02-520 Warszawa tel.: (22) 646-97-47, 646-99-03, fax (22) 646-99-04 Dzia� Handlowy: ul. gen. K. Sosnkowskiego 1, 02-495 Warszawa tel.: (22) 723-07-37; centr. (22) 572-95-00 (do 07); fax (22) 572-95-08 www.LexisNexis.pl; e-mail: [email protected] Ksi�garnia Internetowa: http://ksiegarnia.LexisNexis.pl Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. � Warszawa 2005 Wydanie pi�te (zmienione). Druk uko�czono w grudniu 2004 r. Sk�ad i �amanie: ReAd, Warszawa. Druk i oprawa: Drukarnia Semafic, Warszawa SPIS TRE�CI Rozdzia� I. PRAWO ADMINISTRACYJNE GOSPODARCZE (Cezary Banasi�ski) ... 11 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy ....................................... 11 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego.................................. 13 Rozdzia� II. HISTORYCZNE I WSPӣCZESNE PODSTAWY DOKTRYNALNE ROLI PA�STWA W GOSPODARCE............................. 20 1. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych (Cezary Banasi�ski)....... 20 1.1. Uwagi wst�pne ........................................................ 20 1.2. Merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego ........... 21 1.3. Liberalna autonomia gospodarcza......................................... 23 1.4. Interwencjonistyczny porz�dek gospodarczy ................................ 25 1.5. Etatystyczna gospodarka planowa......................................... 27 2. Wsp�czesne koncepcje polityczno-gospodarcze (Miros�aw Wyrzykowski) ............ 29 2.1. Szko�a fryburska (ordoliberalizm)......................................... 31 2.2. Socjalna gospodarka rynkowa ............................................ 34 2.3. Planification .......................................................... 35 3. Transformacja ustrojowa w pa�stwach Europy �rodkowej i Wschodniej (Miros�aw Wyrzykowski) .................................................... 37 Rozdzia� III. KONSTYTUCYJNE PODSTAWY USTROJU GOSPODARCZEGO (Cezary Banasi�ski) .............................................. 39 1. Problem tak zwanej konstytucji gospodarczej ................................... 39 2. Spo�eczna gospodarka rynkowa .............................................. 42 3. Gospodarstwo rodzinne ..................................................... 45 Rozdzia� IV. WOLNO�� GOSPODARCZA .................................... 48 1. Prawna istota wolno�ci gospodarczej i dopuszczalno�� jej ogranicze� (Cezary Banasi�ski) 48 2. Podejmowanie i wykonywanie dzia�alno�ci gospodarczej (Dariusz Szafra�ski)........ 55 Spis tre�ci 2.1. Uwagi wst�pne ........................................................ 55 2.2. Przedmiot ustawy ...................................................... 56 2.3. Zakres stosowania ustawy ............................................... 57 2.3.1. Poj�cie dzia�alno�ci gospodarczej .................................... 58 2.3.2. Poj�cie przedsi�biorcy ............................................. 62 2.4. Zasady podejmowania i wykonywania dzia�alno�ci gospodarczej ............... 66 2.4.1. Ewidencjonowana dzia�alno�� gospodarcza ............................ 67 2.4.2. Regulowana dzia�alno�� gospodarcza ................................. 69 2.4.3. Reglamentacja dzia�alno�ci gospodarczej .............................. 71 2.4.4. Kontrola przedsi�biorcy............................................ 78 2.5. Dzia�alno�� gospodarcza inwestor�w zagranicznych.......................... 81 2.5.1. Poj�cia �osoba zagraniczna" oraz �przedsi�biorca zagraniczny" ........... 81 2.6. Dzia�alno�� gospodarcza os�b zagranicznych................................ 86 2.6.1. Dzia�alno�� gospodarcza os�b zagranicznych z pa�stw cz�onkowskich UE oraz pa�stw cz�onkowskich EFTA � stron umowy o EOG ................... 87 2.6.2. Dzia�alno�� gospodarcza obywateli pa�stw trzecich (obywateli innych pa�stw ni� pa�stwa cz�onkowskie UE oraz pa�stwa cz�onkowskie EFTA � strony umowy o EOG) .................................................. 98 3. Wolno�� wyboru i wykonywania zawodu (Cezary Banasi�ski) ..................... 99 Rozdzia� V. NIEZALE�NE ORGANY REGULACYJNE (Marek Wierzbowski)....... 102 Rozdzia� VI. KOMUNALNA ADMINISTRACJA GOSPODARCZA (Cezary Banasi�ski) 107 1. Mienie jednostek samorz�du terytorialnego..................................... 107 2. Nabywanie mienia samorz�dowego ........................................... 111 3. Istota gospodarki komunalnej ................................................ 115 4. Zadania o charakterze u�yteczno�ci publicznej .................................. 120 5. Gospodarka komunalna wykonywana poza sfer� u�yteczno�ci publicznej ............ 126 6. Prawne formy wykonywania gospodarki komunalnej ............................. 128 6.1. Jednostki organizacyjne dzia�aj�ce na zasadach okre�lonych w ustawie o finansach publicznych........................................................... 129 6.2. Komunalny zak�ad bud�etowy............................................ 132 6.3. Sp�ki z udzia�em jednostek samorz�du terytorialnego ........................ 133 6.4. Powierzanie wykonywania zada� z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie umowy............................................................... 135 7. Przekszta�cenia przedsi�biorstw skomunalizowanych ............................. 138 Rozdzia� VII. PRZEDSI�BIORSTWO PA�STWOWE (Dariusz Szafra�ski) ......... 140 1. Uwagi og�lne ............................................................. 140 2. Rodzaje przedsi�biorstw pa�stwowych......................................... 141 3. Tworzenie, ��czenie (podzia�) oraz likwidacja przedsi�biorstw pa�stwowych.......... 143 4. Organy przedsi�biorstwa pa�stwowego ........................................ 146 5. Nadz�r nad przedsi�biorstwem pa�stwowym (nadz�r za�o�ycielski)................. 148 Rozdzia� VIII. PRYWATYZACJA PRZEDSI�BIORSTW PUBLICZNYCH (Dariusz Szafra�ski)............................................. 152 1. Uwagi og�lne ............................................................. 152 2. Poj�cie �przedsi�biorstwo publiczne" (przedsi�biorca publiczny) ................... 153 3. Podstawy prawne prywatyzacji przedsi�biorstw publicznych....................... 155 Spis tre�ci L 4. Podstawowe metody prywatyzacji ............................................ 158 4.1. Prywatyzacja po�rednia przedsi�biorstw pa�stwowych........................ 159 4.1.1. Cel i mechanizm komercjalizacji..................................... 160 4.1.2. Charakter prawny i skutki aktu komercjalizacji.......................... 162 4.1.3. Prawne mo�liwo�ci prywatyzacji po�redniej............................ 165 4.2. Prywatyzacja po�rednia przedsi�biorstw jednostek samorz�du terytorialnego...... 167 4.3. Prywatyzacja bezpo�rednia przedsi�biorstw pa�stwowych ..................... 169 4.3.1. Mechanizm prywatyzacji bezpo�redniej ............................... 169 4.3.2. Prawne mo�liwo�ci prywatyzacji bezpo�redniej......................... 170 4.4. Prywatyzacja bezpo�rednia przedsi�biorstw jednostek samorz�du terytorialnego ... 175 5. Cudzoziemiec jako inwestor zagraniczny a prywatyzacja przedsi�biorstw publicznych . . 176 Rozdzia� IX. SAMORZ�D GOSPODARCZY I SAMORZ�D ZAWODOWY (Cezary Banasi�ski) .............................................. 180 1. Samorz�d gospodarczy...................................................... 180 1.1. Poj�cie samorz�du gospodarczego......................................... 180 1.2. Zadania samorz�du gospodarczego ........................................ 181 1.3. Podstawowe instytucje samorz�du gospodarczego............................ 182 1.3.1. Samorz�d gospodarczy rzemios�a .................................... 184 1.3.2. Samorz�d zawodowy niekt�rych przedsi�biorc�w....................... 186 1.3.3. Izby gospodarcze ................................................. 187 1.3.4. Samorz�d rolniczy ................................................ 189 2. Samorz�d zawodowy ....................................................... 190 2.1. Prawna konstrukcja samorz�du zawodowego................................ 190 2.2. Poj�cie zawodu zaufania publicznego...................................... 191 2.3. Charakter prawny samorz�du zawodowego ................................. 193 2.4. Zakres w�adztwa publicznoprawnego samorz�du zawodowego ................. 196 Rozdzia� X. POZYCJA PRAWNA NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO (Hanna Gronkiewicz-Walz).......................................... 199 1. Funkcje banku centralnego .................................................. 199 2. Autonomia banku centralnego................................................ 200 3. Instrumenty oddzia�ywania na banki handlowe .................................. 202 4. Formy prawne dzia�ania..................................................... 203 5. Wsp�praca z Europejskim Bankiem Centralnym ................................ 204 Rozdzia� XI. PRAWO BANKOWE (Hanna Gronkiewicz-Walz) ..................... 206 1. Zakres regulacji bankowo�ci ................................................. 206 1.1. Typowe czynno�ci bankowe.............................................. 208 1.2. Zasady gospodarki finansowej bank�w..................................... 210 1.3. Tajemnica bankowa .................................................... 211 2. Post�powanie przy tworzeniu bank�w ......................................... 211 3. Nadz�r bankowy........................................................... 212 3.1. Przedmiot i zakres nadzoru bankowego .................................... 212 3.2. �rodki nadzoru ........................................................ 214 3.3. Post�powanie naprawcze ................................................ 215 3.4. Likwidacja, przej�cie i upad�o�� banku..................................... 216 3.5. S�dowa kontrola decyzji nadzorczych...................................... 217 4. Ubezpieczenie depozyt�w ................................................... 218 8 Spis tre�ci Rozdzia� XII. PUBLICZNOPRAWNA PROBLEMATYKA UBEZPIECZE� (Marek Wierzbowski)............................................. 224 1. Zagadnienia og�lne ........................................................ 224 2. Po�rednictwo ubezpieczeniowe............................................... 227 3. Zezwolenia ............................................................... 228 4. Nadz�r pa�stwa ........................................................... 229 5. Kwestie ko�cowe .......................................................... 231 Rozdzia� XIII. PUBLICZNOPRAWNE ASPEKTY OCHRONY KONKURENCJI [Cezary Banasi�ski).............................................. 233 1. Uwagi og�lne ............................................................. 233 2. Ochrona konkurencji w drodze przeciwdzia�ania praktykom ograniczaj�cym konkurencj� (praktykom monopolistycznym) .............................................. 234 2.1. Ochrona konkurencji w drodze przeciwdzia�ania nadmiernej koncentracji ........ 242 2.2. Organ antymonopolowy................................................. 245 3. Pomoc publiczna zak��caj�ca konkurencj�...................................... 247 Rozdzia� XIV. PUBLICZNOPRAWNE ASPEKTY OBROTU PAPIERAMI WARTO�CIOWYMI {Marek Wierzbowski) ......................... 251 1. Zakres regulacji publicznoprawnej obrotu papierami warto�ciowymi ................ 252 2. Podstawowe zasady obrotu publicznego papierami warto�ciowymi.................. 256 3. Podmioty dzia�aj�ce w sferze publicznego obrotu papierami warto�ciowymi.......... 260 3.1. Komisja Papier�w Warto�ciowych i Gie�d .................................. 261 3.2. Gie�da Papier�w Warto�ciowych w Warszawie S.A. i MTS-CeTO S.A........... 262 3.3. Krajowy Depozyt Papier�w Warto�ciowych................................. 262 3.4. Domy maklerskie ...................................................... 263 3.5. Maklerzy i doradcy inwestycyjni.......................................... 264 3.6. Emitenci i wprowadzaj�cy do obrotu ...................................... 265 3.7. Subemitenci us�ugowi i inwestycyjni ...................................... 265 3.8. Inwestorzy............................................................ 266 3.9. Inwestorzy zbiorowi .................................................... 267 4. Wprowadzanie papier�w do obrotu gie�dowego ................................. 269 5. Papiery warto�ciowe emitowane przez Skarb Pa�stwa i NBP ...................... 270 6. Papiery wierzycielskie oraz depozytowe ....................................... 271 7. Problemy umi�dzynarodowiania rynku papier�w warto�ciowych ................... 273 8. Gie�dy towarowe .......................................................... 273 Rozdzia� XV. ADMINISTRACYJNOPRAWNE ASPEKTY NABYWANIA NIERUCHOMO�CI PRZEZ CUDZOZIEMC�W {Dariusz Szafra�ski) 275 1. Uwagi og�lne ............................................................. 275 2. Zakres stosowania ustawy o nabywaniu nieruchomo�ci przez cudzoziemc�w ......... 275 2.1. Cudzoziemiec jako kategoria prawna ...................................... 276 2.2. �Nabycie nieruchomo�ci" jako kategoria prawna............................. 279 2.3. �Nabycie nieruchomo�ci", kt�re nie podlega ustawie o nabywaniu nieruchomo�ci przez cudzoziemc�w......................................................... 281 3. Zezwolenie jako przes�anka nabycia nieruchomo�ci .............................. 284 4. Znaczenie prawne zezwolenia na nabycie nieruchomo�ci.......................... 287 5. Dopuszczalno�� nabycia nieruchomo�ci bez zezwolenia........................... 289 Spis tre�ci 6. Promesa zezwolenia na nabycie nieruchomo�ci.................................. 294 7. Odr�bno�ci w zakresie post�powania w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomo�ci .... 297 8. Nabywanie nieruchomo�ci przez cudzoziemc�w jako obywateli i przedsi�biorc�w pa�stw cz�onkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym pa�stw cz�onkowskich Unii Europejskiej .............................................................. 301 8.1. Cudzoziemiec jako obywatel pa�stwa cz�onkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego ........................................................ 301 8.2. Cudzoziemiec jako przedsi�biorca pa�stwa cz�onkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego ........................................................ 303 8.3. Prawo wsp�lnotowe, w tym Traktat o przyst�pieniu do Unii Europejskiej, a nabywanie nieruchomo�ci......................................................... 304 8.4. Traktowanie narodowe w zakresie nabywania nieruchomo�ci .................. 307 8.5. Wym�g uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomo�ci...................... 308 SKOROWIDZ RZECZOWY ................................................. 313 Rozdzia� I PRAWO ADMINISTRACYJNE GOSPODARCZE 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy Punktem wyj�cia rozwa�a� wok� problematyki prawa administracyjnego gospodarczego jest zakre�lenie przedmiotu oddzia�ywania norm tego prawa, jakim jest gospodarka. Koncepcja prawa administracyjnego gospodarczego zak�ada, �e takie terminy jak gospodarka i gospodarowanie s� znane i zdefiniowane. Gospodark� okre�la si� najcz�ciej z punktu widzenia wymiernych ilo�ciowo danych, obrazuj�cych wielko�ci dotycz�ce zatrudnienia, warto�ci maj�tku, obrotu oraz przede wszystkim wielko�� dochodu narodowego i jego zr�nicowanie w zale�no�ci od poszczeg�lnych ga��zi. W uj�ciu tym, typowym dla prawa bud�etowego i nauki o statystyce, gospodarka jest terminem zbiorczym, obejmuj�cym przemys�, handel, transport, rzemios�o, rolnictwo itd. Ten spos�b definiowania gospodarki, k�ad�c nacisk na formalne granice tego poj�cia, odzwierciedla wy��cznie uj�cie statyczne gospodarki. Z kolei w uj�ciu funkcjonalnym, typowym dla teorii ekonomii, gospodarka to proces rozstrzygni�� spo�ecze�stwa i jego cz�onk�w dotycz�cy wykorzystywania �rodk�w produkcji dla wytworzenia r�nych d�br i zarazem proces rozstrzygni�� dotycz�cych przydzia�u tych d�br jednostkom i ich grupom spo�ecznym. Elementem istotnym tej definicji jest akcentowanie gospodarowania jako okre�lonego rodzaju ludzkiego zachowania (post�powania). Funkcjonalne (materialne) uj�cie gospodarki nie okre�la kryteri�w, na podstawie kt�rych mo�na by zacie�ni� ludzkie post�powanie z punktu widzenia tego przedmiotu dzia�ania, jakim jest proces gospodarowania. Uj�cie to obejmuje swoj� tre�ci� wszelkie mo�liwe zakresy gospodarowania, pocz�wszy od gospodarki bud�etowej a� do gospodarki poszczeg�lnych przedsi�biorc�w. Gospodarka w uj�ciu funkcjonalnym jest jednym z subsystem�w spo�ecznych, i to z punktu widzenia przedmiotowego � subsystemem otwartym. Cech� uj�cia funkcjonalnego jest przede wszystkim traktowanie gospodarki i gospodarowania jako dynamicznego procesu, kt�rego podstawowym elementem jest relacja 12 /. Prawo administracyjne gospodarcze mi�dzy celem i metod� ka�dego dzia�ania. Z punktu widzenia celu gospodarowania proces ten jawi si� jako swoiste zadanie zaspokojenia materialnych potrzeb cz�owieka, od strony za� sposobu urzeczywistnienia tego celu istot� gospodarowania jest zasada racjonalnego dzia�ania. ��cz�c oba te elementy � cel i spos�b dzia�ania � mo�na stwierdzi�, �e z punktu widzenia materialnego gospodarka oznacza proces zaspokojenia potrzeb cz�owieka, realizowany w spos�b sprzyjaj�cy mo�liwie najmniejszemu nak�adowi �rodk�w. Materialne poj�cie gospodarki zawiera, typow� dla zjawisk wszechogarniaj�cych i zarazem zmiennych w czasie, pewn� doz� konwencji. Najistotniejsze jest jednak, �e traktuj�c gospodark� jako pewien oparty na ludzkim dzia�aniu system spo�eczny, materialne poj�cie gospodarki zawiera w sobie za�o�enie istnienia koordynacji dzia�a� jednostkowych, dokonywanych w ramach podzia�u pracy. Mechanizmem, kt�ry najpe�niej realizuje proces uzgodnie� jednostkowych w sferze zaspokojenia potrzeb spo�ecze�stwa, jest rynek. Z punktu widzenia ekonomicznego poj�cie rynku obejmuje ekonomicznie rozumian� p�aszczyzn�, w obr�bie kt�rej dochodzi do wzajemnego uzgodnienia wielko�ci popytu i poda�y. Znajduj�cy si� u podstaw rynku mechanizm koordynacji gospodarki tworzy rynkowy system gospodarczy. Jednym z element�w systemu rynkowego, nadaj�cym mu okre�lone ramy instytucjonalne, jest regulacja prawna. Ramy te tworz�, po pierwsze, prawne gwarancje wolno�ci gospodarczej, swobody dysponowania w�asno�ci�, swobody um�w i wolno�ci zrzeszania si�, b�d�ce swoistymi filarami gospodarki rynkowej. Te wolno�ci i prawa zak�adaj�, si�gaj�ce tradycji filozofii liberalnej, rozdzielenie pa�stwa i gospodarki (spo�ecze�stwa), u kt�rego podstaw znajduje si� okre�lona sfera wolnego od ingerencji pa�stwa, nieskr�powanego gospodarczego dzia�ania obywatela na rynku. Po drugie, integralnym elementem systemu gospodarczego s� te regulacje, kt�rych tre�ci� jest porz�dkowanie gospodarki przez pa�stwo w imi� koniecznej realizacji cel�w publicznych. Ju� z samej swobody um�w i wolno�ci zrzeszania si� wynika niebezpiecze�stwo dominacji w�adzy rynkowej gro��ce zachwianiem mechanizmu konkurencji le��cego u podstaw skutecznie funkcjonuj�cego rynku. Gospodarka jest zatem przedmiotem regulacji prawnej. Historia gospodarcza potwierdza, �e ka�da uczestnicz�ca w podziale pracy gospodarka spo�eczna potrzebuje wewn�trznie sp�jnego porz�dku prawnego. Truizmem jest, �e bez prawa nie by�oby ani coraz bardziej skomplikowanego procesu wymiany, ani te� nie by�yby zdolne do funkcjonowania w spos�b trwa�y typowe dla wsp�czesnej gospodarki ponadosobowe formy przedsi�biorczo�ci uczestnicz�ce w obrocie jako przedsi�biorcy. W spo�ecznej rzeczywisto�ci gospodarka wykonywana jest jako proces i jako dzia�anie jednostkowe, zawsze w ramach prawa i zgodnie z porz�dkiem prawnym. Nie istnieje �adna wolna od prawa gospodarka. 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 13 R�nice w oddzia�ywaniu pa�stwa na gospodark� polegaj� na sposobie gospodarowania, b�d�cym odzwierciedleniem okre�lonych wyobra�e� politycznych i spo�ecznych o roli pa�stwowo�ci i gospodarki. Zakres regulacji prawnej w gospodarce jest pochodn�, przyj�tych w toku rozwoju historycznego, cel�w pa�stwa wzgl�dem gospodarki. To wzajemne przyporz�dkowanie pa�stwa i gospodarki jest zmienne w czasie i zale�ne od odpowiadaj�cych okre�lonemu etapowi rozwoju historycznego koncepcji gospodarki spo�ecznej. Oznacza to, �e system gospodarki rynkowej traktowa� nale�y instrumentalnie, jako mechanizm koordynacji jednostkowych dzia�a� obywatela, stanowi�cy �rodek urzeczywistnienia okre�lonych cel�w znajduj�cych si� u podstaw funkcjonowania spo�ecze�stwa, przy czym nie chodzi wy��cznie o cele ekonomiczne, lecz tak�e istotne s� cele pozaekonomiczne. Istnieje w tym wypadku bliski zwi�zek mi�dzy rynkiem jako mechanizmem koordynacji a systemem politycznym. System gospodarczy ukierunkowany wy��cznie na zachowanie autonomii obywateli na rynku nie gwarantuje ani sprawiedliwego podzia�u dochodu narodowego, ani te� chocia�by zachowania mechanizmu konkurencji. Koniecznym dope�nieniem prywatnej autonomii jednostki w sferze gospodarczej i wynikaj�cego z nich mechanizmu koordynacji jest regulacja administracyjnoprawna, ukierunkowana na realizacj� cel�w okre�lanych ka�dorazowo w danym czasie i w konkretnych warunkach przez pa�stwo. � 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego Prawo administracyjne gospodarcze nale�y traktowa� jako wyspecjalizowan� cz�� prawa administracyjnego, wyodr�bnion� ze wzgl�du na przedmiot, jakim jest gospodarka. Oznacza to, �e prawo administracyjne gospodarcze wyodr�bniane jest na podstawie kryterium przedmiotowego (gospodarka) oraz metody regulacji prawnej (w�adcza, administracyjnoprawna). W szczeg�lno�ci metoda administracyjnoprawna pozwala na wyra�ne wyodr�bnienie spraw z zakresu prawa administracyjnego gospodarczego od spraw cywilnych. Ma to istotne znaczenie nie tylko ze wzgl�d�w badawczych, ale zw�aszcza z uwagi na odr�bno�� drogi s�dowej w razie spor�w i kolizji interes�w. Prawo administracyjne gospodarcze dotyczy interwencji (funkcji) pa�stwa w sferze gospodarki, tworz�c zesp� norm prawnych, kt�re reguluj� zadania oraz organizacj� i funkcjonowanie organ�w w�adzy publicznej, a tak�e �rodki i formy prawne dzia�ania stosowane w celu porz�dkuj�cego oddzia�ywania pa�stwa na stosunki gospodarcze. Od strony materialnej prawo administracyjne gospodarcze daje si� zrekonstruowa� w p�aszczy�nie cel�w i zada� pa�stwa w gospodarce. Przedmiotem prawa administracyjnego gospodarczego jest ca�o�� pa�stwowego oddzia�ywania na gospodark� w takim zakresie, w jakim � legitymowany przez zasad� 14 /. Prawo administracyjne gospodarcze pa�stwa prawnego � interes publiczny uzasadnia wkroczenie pa�stwa w sfer� konstytucyjnie chronionych wolno�ci i praw obywatela, wykonywanych na rynku. Przedmiot tego prawa uzasadniony jest tym samym jego historyczn� genez� jako prawa, kt�re pojawi�o si� w nast�pstwie znajduj�cego si� w obszarze interesu publicznego porz�dkuj�cego oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, gwarantuj�cego poszanowanie wolno�ci gospodarczej obywateli i zarazem przeciwdzia�aj�cego zagro�eniom, jakie niesie jej niekontrolowane wykonywanie. Prawo to, si�gaj�c swoimi korzeniami dziewi�tnastowiecznych brytyjskich regulacji z zakresu prawa fabrycznego, wyros�o na gruncie wzrastaj�cej publi-cyzacji prawa prywatnego w celu koniecznego, z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia gospodarczej autonomii obywateli. Specyfika pojawiaj�cych si� problem�w w toku wykonywania dzia�alno�ci gospodarczej skutkowa�a wzrostem zakresu regulacji prawnej, ukierunkowanej m.in. na ochron� konkurencji, regulacj� wolnych zawod�w, unormowania dotycz�ce funkcjonowania zwi�zk�w zawodowych czy organizacji pracodawc�w. Decyduj�cym jednak impulsem do rozwoju prawa administracyjnego gospodarczego sta�y si� koncepcje interwencjonistyczne i znajduj�ce si� u ich podstaw za�o�enie koniecznego powi�zania wolno�ci gospodarczej wykonywanej na rynku w spos�b autonomiczny z odpowiedzialno�ci� pa�stwa za przebieg proces�w gospodarczych. Koncepcje te wykreowa�y te� grunt dla dynamicznego rozwoju wsp�czesnego prawa administracyjnego gospodarczego. Od strony formalnej prawo administracyjne gospodarcze tworz� przepisy o organizacji i funkcjonowaniu w�adzy publicznej, w�a�ciwej w sprawach ingerencji w stosunki gospodarcze. Wprawdzie, jak wskazano powy�ej, u podstaw prawa administracyjnego gospodarczego znajduje si� za�o�enie metody administracyjnoprawnej oddzia�ywania na gospodark�, to jednak daje si� zauwa�y� typowa dla tego prawa odr�bno�� procedur oraz form i �rodk�w oddzia�ywania w por�wnaniu do klasycznego prawa administracyjnego, wynikaj�cych ze specyfiki przedmiotu tego oddzia�ywania, jakim jest gospodarka. Elementem istotnym, charakteryzuj�cym prawo administracyjne gospodarcze, jest tak�e specyfika jego zakresu. Prawo to jest wynikiem ewolucji zada� pa�stwa oddzia�uj�cego na gospodark� poprzez r�ne metody i formy prawne. W szczeg�lno�ci w��czenie do zada� pa�stwa prowadzenia polityki koniunkturalnej i strukturalnej, a tak�e rozw�j administracji �wiadcz�cej doprowadzi�y do wyra�nego poszerzenia stosowanych przez pa�stwo form i �rodk�w prawnych oddzia�ywania na gospodark�, wykraczaj�c daleko poza klasyczn� dzia�alno�� reglamentacyjn� administracji, realizowan� w drodze zakaz�w (nakaz�w) okre�laj�cych jednostronnie spos�b wykonywania dzia�alno�ci gospodarczej. Wsp�czesne pa�stwo oddzia�uje tak�e na gospodark� w spos�b po�redni, w drodze ulg lub obci��e� (ce�, zwolnie� podatkowych itd.). Z punktu widzenia prawnego adresat takiego oddzia�ywania jest w swoim post�powaniu 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 15 wolny; stosowanie ulg i obci��e� stanowi pewien rodzaj wymiany prawnej o faktycznych konsekwencjach. Rzeczywisty obszar swobody dzia�ania adresata zale�y w praktyce od wysoko�ci ulgi (przywileju) wzgl�dnie obci��enia. Pa�stwo mo�e wreszcie oddzia�ywa� na gospodark� w drodze dzia�a� faktycznych, kt�re prowadz� do zmiany okre�lonych przes�anek prowadzenia dzia�alno�ci gospodarczej, np. przez utworzenie przedsi�biorstwa pa�stwowego, co nie pozostaje bez wp�ywu na konkurencj� prywatn�. �rodki te stosowane s� systemowo i dotycz� niejednokrotnie kilku obszar�w oddzia�ywania pa�stwa na gospodark� (obrotu towarowego i kapita�owego, rynku pracy, rynku mi�dzynarodowego i in.). To bogactwo �rodk�w i form prawnych oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, a zw�aszcza pojawianie si� stale nowych zada� pa�stwa w gospodarce sprawia, �e prawo administracyjne gospodarcze pozostaje co do tre�ci i zakresu przedmiotowego otwarte. Do element�w istotnych prawa administracyjnego gospodarczego zaliczy� nale�y tak�e i to, �e wraz z post�pem integracji europejskiej prawo to przestaje by� wy��cznie prawem wewn�trznym. Czynnikiem kszta�tuj�cym wsp�czesne prawo administracyjne gospodarcze jest bliski zwi�zek tego prawa z procesem mi�dzynarodowej, a zw�aszcza europejskiej integracji gospodarczej. Prawo to przestaje by� wy��cznie prawem wewn�trznym. Jego elementem istotnym s� tak�e w coraz szerszym zakresie normy �prawa mi�dzynarodowej integracji gospodarczej"1. Sta�e rozszerzanie zakresu reglamentacji mi�dzynarodowej stosunk�w gospodarczych, b�d�ce nast�pstwem wsp�pracy mi�dzy narodami i pa�stwami, powoduje wzajemne przenikanie si� gospodarczego prawa mi�dzynarodowego i prawa administracyjnego. Istotna dla procesu mi�dzynarodowej integracji gospodarczej sta�a si� tak�e doktryna neoliberalizmu, u kt�rej podstaw znalaz�o si� m.in. za�o�enie potrzeby odrzucenia protekcjonizmu narodowego na rzecz wzrostu importu i rozwoju mi�dzynarodowych stosunk�w gospodarczych. Przejawem neoliberalnej koncepcji gospodarki �wiatowej sta�a si� zw�aszcza instytucja unii celnej, w kt�rej zniesieniu ce� mi�dzy cz�onkami unii towarzyszy jednocze�nie ustanowienie wsp�lnej taryfy celnej w stosunkach z pa�stwami trzecimi. Doktryna neoliberalizmu znalaz�a si� te� u podstaw konstrukcji i zasad dzia�ania Wsp�lnot Europejskich. Bezpo�rednim rezultatem prawnomi�dzynarodowej reglamentacji gospodarczej jest zjawisko uniformizacji system�w prawnych dotycz�cych gospodarki, kt�re wyra�nie wzmacnia proces europejskiej integracji gospodarczej, zw�aszcza w ramach Unii Europejskiej. Jego efektem jest ukszta�towanie �europejskiej przestrzeni prawnej"2. Z uwagi na skal� zjawisko to jest swoistym fenomenem w kszta�towaniu si� narodowych system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich 1 J. Gilas, Mi�dzynarodowe prawo gospodarcze, RPEiS 1993, nr 1, s. 10. 2 R. Szafarz, Rozw�j prawa mi�dzynarodowego Europy. Z problematyki � europejskiej przestrzeni prawnej", Warszawa 1994, s. 7. 16 /. Prawo administracyjne gospodarcze 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 17 Unii w sferze gospodarczej. Normy te wyznaczaj� kierunki ewolucji oraz tre�� prawa administracyjnego gospodarczego. Prawo gospodarcze Unii Europejskiej stanowi �ewolutywny system normatywny wywodz�cy si� z zobowi�za� traktatowych pa�stw cz�onkowskich i wprowadzony w �ycie przez ustawodawstwo celem stosowania wsp�lnej polityki gospodarczej i spo�ecznej, jako baz� integracji politycznej Europy"3. Prawo to koncentruje si� na unormowaniach, kt�rych funkcj� jest stworzenie podstaw dla aktywno�ci gospodarczej obywateli ponad granicami gospodarek narodowych, opartej na zasadzie traktowania narodowego i w ramach wolno�ci konkurencji na rynku ponadnarodowym. Ponadto cech� tego prawa jest wyst�powanie norm instytucjonalnych, kt�rych przedmiotem s� kompetencje organ�w Wsp�lnot, tworz�ce podstawy do kszta�towania tre�ci unormowa� prawa gospodarczego wewn�trznego, a tak�e powo�ywanie organ�w s�dowych, stoj�cych na stra�y przestrzegania norm tworzonych przez organy Wsp�lnot. Specyfika prawa gospodarczego Unii Europejskiej sprawia, �e tre�� norm prawa administracyjnego gospodarczego staje si� w znacznej mierze pochodn� rozstrzygni�� zapadaj�cych w wymiarze ponadnarodowym. Proces ten pog��bia si� w miar� tempa i zakresu integrowania si� pa�stw w ramach Unii Europejskiej. Skala zjawiska jest na tyle istotna, �e prowadzi do ograniczenia swobody ustawodawcy narodowego do regulowania samodzielnie i autonomicznie zagadnie� gospodarczych. Ograniczenie parlament�w krajowych w ich funkcji prawodawczej w sferze gospodarki stanowi istotny element charakteryzuj�cy proces tworzenia �europejskiej przestrzeni prawnej". Z drugiej jednak strony nie mo�na pomija� celu uniformizacji norm publicznego prawa gospodarczego w ramach europejskiej integracji gospodarczej. Spojrzenie wy��cznie formalistyczne na proces dostosowania prawa narodowego, prowadz�ce do tezy o �wyp�ukiwaniu" pa�stw z ich konstytucyjnych kompetencji do kszta�towania systemu prawnego w gospodarce, jest ma�o przydatne z punktu widzenia badawczego. Uniformizacja prawa nie jest celem samym w sobie, lecz �rodkiem do osi�gni�cia cel�w wynikaj�cych z procesu europejskiej integracji gospodarczej. Nale�y mie� na uwadze, �e proces ten nast�puje w�r�d pa�stw o zbli�onym stopniu rozwoju gospodarczego, kt�rych w�adze publiczne poddane s� konfrontacji ze zbli�onymi problemami gospodarczymi, takimi jak wzrost gospodarczy, ochrona konkurencji, wyr�wnywanie r�nic rozwoju regionalnego czy ochrona �rodowiska naturalnego. Proces integracji gospodarczej jest niczym innym jak tylko jednym ze sposob�w ich rozwi�zania � koncepcj� na realizacj� d�ugofalowych interes�w narodowych. Prawo administracyjne gospodarcze staje si� w procesie europejskiej integracji gospodarczej coraz bardziej ukierunkowane na ochron� tradycyjnych warto�ci gospodarki rynkowej, postrzeganych jednak�e w skali ponadnarodowej. Cech� tej integracji jest zachowanie liberalnych regu� w gospodarczych stosunkach mi�dzynarodowych, a zw�aszcza zasad otwartego rynku inwestycji, pracy i us�ug oraz rynku towarowego. Otwarto�� rynku ponadnarodowego maj� gwarantowa� normy, kt�rych funkcj� jest zachowanie konkurencji i zarazem powstrzymanie si� pa�stw przed dzia�aniami protekcjonistycznymi. Nast�puje w efekcie przeformu�owanie tre�ci interesu publicznego, le��cego u podstaw publicznego prawa gospodarczego. Celem dzia�ania pa�stwa przestaje by� w znacznej mierze ochrona rynku krajowego, lecz celem tym staje si� przede wszystkim zagwarantowanie zr�wnowa�onego rozwoju gospodarki pa�stwa w zintegrowanym, ponadnarodowym rynku europejskim, opartym na swobodnym przep�ywie towar�w, us�ug, si�y roboczej i kapita�u. Prawo administracyjne gospodarcze opiera si� na tych samych podstawach, na kt�rych zbudowany jest ca�y system prawa. W �wietle Konstytucji RP powszechnymi �r�d�ami prawa administracyjnego gospodarczego s�: Konstytucja, ratyfikowane umowy mi�dzynarodowe, ustawy oraz rozporz�dzenia, a tak�e prawo miejscowe. Katalog ten uzupe�niaj� tak�e �r�d�a prawa mi�dzynarodowego gospodarczego. Zgodnie bowiem z Konstytucj� RP ratyfikowana umowa mi�dzynarodowa, po jej og�oszeniu, stanowi cz�� krajowego porz�dku prawnego i jest bezpo�rednio stosowana, chyba �e jej stosowanie jest uzale�nione od wydania ustawy. Ta sama zasada dotyczy akt�w prawnych wydawanych przez organizacj� mi�dzynarodow�, je�eli normy j� tworz�ce taki skutek przewiduj� (art. 91 ust. 1-3)4. W najszerszym zakresie regu�a ta dotyczy prawa wsp�lnotowego. Katalog �r�de� tego prawa obejmuje normy traktat�w ustanawiaj�cych Wsp�lnoty wraz z aktami je modyfikuj�cymi oraz kolejne traktaty akcesyjne (prawo pierwotne), a tak�e wi���ce rozporz�dzenia, dyrektywy i opinie oraz niewi���ce zalecenia i wytyczne (prawo wt�rne). Polska, przyst�puj�c do Wsp�lnot, przyj�a w ca�o�ci dorobek wsp�lnotowy w zakresie funkcjonowania systemu prawnego Wsp�lnot (ac�uis communautaire), ��cznie z orzecznictwem Trybuna�u Sprawiedliwo�ci i wypracowanymi przez niego regu�ami bezpo�redniej skuteczno�ci akt�w organ�w Wsp�lnot. W my�l za� orzecznictwa Trybuna�u specyfik� norm prawa wsp�lnotowego jest ich obowi�zywanie (o ile s� obowi�zuj�ce) w porz�dkach prawnych pa�stw cz�onkowskich Wsp�lnoty Europejskiej bez potrzeby dokonywania transformacji, przy czym normy tego prawa mog� stwarza� dla jednostek prawa podmiotowe, skuteczne przed s�dem krajowym. Tez� o bezpo�redniej stosowalno�ci (direct applicability) i zarazem bezpo�redniej 3 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, cz. 2, Toru� 1998, s. 25. L 4 Szerzej: C. Banasi�ski, Pozycja prawa mi�dzynarodowego w krajowym porz�dku prawnym (w �wietle Konstytucji z 1997 r.), �Przegl�d Prawa Europejskiego" 1997, nr 3; ten�e, Stan i metody przygotowa� polskiego prawa konstytucyjnego do cz�onkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzaj�cej si� Europy, pod red. E. Pop�awskiej, Warszawa 2000. 18 1. Prawo administracyjne gospodarcze 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 19 skuteczno�ci (direct effeci) norm prawa wsp�lnotowego wyrazi� po raz pierwszy Trybuna� Sprawiedliwo�ci w orzeczeniu z 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62: van Gend en Loos5, w kt�rym sformu�owa� pogl�d, ugruntowany nast�pnie w konsekwentnej linii orzecznictwa, w my�l kt�rego bezpo�rednie stosowanie prawa wsp�lnotowego stwarza mo�liwo�� zakwestionowania przed s�dem krajowym sprzecznego z prawem wsp�lnotowym przepisu prawa wewn�trznego, je�eli wywo�uje on skutki na niekorzy�� skar��cego. Nale�y zaznaczy�, �e Traktat ustanawiaj�cy Wsp�lnot� Europejsk� przewiduje bezpo�rednie stosowanie rozporz�dze� wsp�lnotowych (art. 249). Trybuna� Sprawiedliwo�ci odni�s� t� zasad� w ograniczonym zakresie tak�e do dyrektyw. Jak wynika z orzecznictwa Trybuna�u Sprawiedliwo�ci prawo wsp�lnotowe powinno mie� prymat nad prawem pa�stw cz�onkowskich6. Zdaniem Trybuna�u w��czenie prawa wsp�lnotowego w systemy prawne poszczeg�lnych pa�stw cz�onkowskich ma ten skutek, �e pa�stwa te nie mog� podejmowa� �rodk�w skierowanych przeciwko porz�dkowi prawnemu zbudowanemu na zasadzie wzajemno�ci; brak poszanowania pierwsze�stwa prawa wsp�lnotowego pozbawia�by normy prawa wsp�lnotowego ich praktycznego znaczenia. Zasada pierwsze�stwa prawa wsp�lnotowego ma w �wietle orzecznictwa Trybuna�u Sprawiedliwo�ci zastosowanie tak�e wtedy, gdy pozostaj�ca w kolizji z nim norma prawa wewn�trznego ma charakter normy konstytucyjnej7. Oznacza to, �e prawo wsp�lnotowe, wynikaj�c z TWE, jako autonomicznego �r�d�a prawa, nie mo�e by� z samej swojej natury uchylone przez prawo wewn�trzne niezale�nie od jego rangi. Powy�sze zasady prawa wsp�lnotowego nie pozostaj� w efekcie bez wp�ywu na prawo administracyjne gospodarcze, oddzia�uj�c na tre�� norm tego prawa, jak r�wnie� wywo�uj�c skutki w odniesieniu do systematyki �r�de� prawa administracyjnego gospodarczego. Identyczno�� podstaw prawa administracyjnego gospodarczego z ca�ym systemem prawa sprawia, �e otwarte jest pytanie o mo�liwo�� wyodr�bnienia specyficznych zasad tego prawa, tworz�cych poj�cie konstytucji gospodarczej w znaczeniu formalnym. Wydaje si�, �e poj�cie to nale�y rekonstruowa�, opieraj�c si� na tych postanowieniach konstytucyjnoprawnych, kt�re odnosz� si� do systemu praw i wolno�ci jednostki w sferze gospodarczej, oraz powinno�ci pa�stwa wobec gospodarki, jak i tych generalnych zasad ustrojowych, kt�re oddzia�uj� wprost na kszta�t porz�dku prawnego w gospodarce. Wynikaj�c ze wsp�lnego �r�d�a ideowego, jakim jest preambu�a Konstytucji, s� one wewn�trznie sp�jne i tworz� jednolit� ca�o��. Oznacza to, �e z punktu widzenia kon- I 5Zb. Orz. 1963, s. 3. 6 Orzeczenie TS w sprawie 11/70: Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr-und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1125. 7 Zob. tam�e. stytucyjnego porz�dek prawny w gospodarce wyznaczaj� przede wszystkim zasada spo�ecznej gospodarki rynkowej oraz zasada gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego, a tak�e podstawowe wolno�ci i prawa ekonomiczne oraz socjalne. Nie bez znaczenia dla norm prawa administracyjnego gospodarczego pozostaj� tak�e ustrojowe zasady demokratyzmu, pa�stwa prawnego i sprawiedliwo�ci spo�ecznej, jak r�wnie� zasady gospodarki finansowej pa�stwa. Powy�szy katalog zasad i norm kszta�tuj�cych porz�dek prawny w gospodarce ma charakter podstawowy. Na kszta�t porz�dku prawnego w gospodarce oddzia�uj� tak�e inne zasady ustrojowe, zawieraj�ce warto�ci uniwersalne wynikaj�ce z rozwoju gospodarczego, a zw�aszcza zasada otwarto�ci porz�dku prawnego wobec postanowie� prawnomi�dzynarodowych, zasada zr�wnowa�onego rozwoju w zakresie ochrony �rodowiska czy ochrona tej warto�ci, jak� jest wsp�cze�nie praca. Zasady te okre�laj� podstawowe tre�ci ingerencji pa�stwa w gospodark� (zasady materialne), jak i sposoby oddzia�ywania (zasady formalne). Nie ma przeszk�d teoretycznoprawnych do uzupe�nienia tych zasad w drodze interpretacji norm prawa administracyjnego gospodarczego, a zatem w oparciu o ustawodawstwo zwyk�e. Konstytucyjne podstawy porz�dku gospodarczego tworz� jak gdyby cz�� og�ln� prawa administracyjnego gospodarczego. Problem�w gospodarczych nie da si� rozpatrywa� w oderwaniu od konstytucyjnych granic wolno�ci gospodarczej, ochrony w�asno�ci czy swobody zrzeszania si�. Rozdzia� II HISTORYCZNE I WSPӣCZESNE PODSTAWY DOKTRYNALNE ROLI PA�STWA W GOSPODARCE 1. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych 1.1. Uwagi wst�pne Wsp�czesny porz�dek gospodarczy jest efektem historycznej ewolucji oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�. Om�wienie stosunk�w mi�dzy pa�stwem a gospodark� na przestrzeni wiek�w przybli�a specyfik� administracyjnego prawa gospodarczego, moment jego ukszta�towania si� oraz struktur� norm tego prawa; u�atwia ponadto zrozumienie tre�ci obowi�zuj�cego porz�dku prawnego w gospodarce i kierunk�w interpretacji norm tego prawa. Analiza ewolucji porz�dku prawnogospodarczego stanowi punkt wyj�cia oceny wsp�czesnych rozwi�za� instytucjonalnych w gospodarce oraz le��cych u ich podstaw okre�lonych doktryn polityczno-gospodarczych, a tak�e oceny kierunk�w ewolucji porz�dku gospodarczego w Polsce. W doktrynie prawa administracyjnego gospodarczego proces oddzia�ywania pa�stwa na gospodark� pr�buje si� najcz�ciej usystematyzowa� z punktu widzenia epok historycznych i odpowiadaj�cych im specyficznych cech wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark�. Problemy administracyjnego prawa gospodarczego nie odnosz� si� bowiem do dowolnych form gospodarowania, lecz stanowi� odzwierciedlenie wp�ywu okre�lonych wyobra�e� politycznych i spo�ecznych, wyros�ych na gruncie historycznego rozwoju, na rol� pa�stwowo�ci i gospodarki. Tak okre�lona relacja mi�dzy pa�stwem a gospodark� si�ga w obszarze europejskim swoimi korzeniami XVII i XVIII w. Je�eli przyj�� przy tym � na potrzeby wyodr�bnienia poszczeg�lnych etap�w we wzajemnych stosunkach mi�dzy pa�stwem a gospodark� � kryterium zakresu gospodarki odniesione do okre�lonych epok historycznych, to w �wietle tego kryterium mo�liwe jest wyodr�bnienie generalnie trzech koncepcji polityczno-gospodarczych, odzwierciedlaj�cych r�ny, z punktu widzenia historycznoprawnego, zakres i tre�� oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, kt�rymi s�: � merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego, � liberalna autonomia gospodarcza, � interwencjonistyczny porz�dek gospodarczy. 1. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych 21 Podzia� ten nie ma charakteru idealnego. Od strony metodycznej zorientowany jest na okre�lone etapy rozwoju gospodarczego oraz epoki historyczne, co pozwala na pomini�cie wczesnych form gospodarowania, takich jak np. naturalna gospodarka domowa, oraz lokalnych gospodarek miejskich okresu �redniowiecza, kt�re pozostaj� poza obszarem rozwa�a� dotycz�cych wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark� narodow�, traktowan� globalnie. Podzia� ten pozwala tym samym na typizacj� okre�lonych epok w rozwoju gospodarki, kt�re charakteryzuje, u�ywaj�c sformu�owania Maxa Webera, swoisty �duch kapitalizmu", okre�lany r�wnie� jako �etos gospodarczy", oznaczaj�cy kapitalistyczne zorganizowanie stosunk�w produkcji oraz ukierunkowanie na rozw�j przemys�u. Niejako na drugim biegunie analizy wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark� znajduje si� koncepcja etatystycznej gospodarki planowej. 1.2. Merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego Punktem wyj�cia pojawienia si� gospodarki terytorialnej i zarazem gospodarki narodowej by�o wykrystalizowanie si� wsp�czesnego pa�stwa, kt�re zast�pi�o skomplikowan� struktur� wczesnofeudalnych zale�no�ci panuj�cego i poddanych. Konstrukcji tej odpowiada�a najpe�niej wzajemna relacja mi�dzy ekonomi� i polityk� oparta na ideach merkantylizmu (w�a�c. mercantile, od mercante, czyli kupiec), kt�rych punktem wsp�lnym i zarazem podstaw� by� pogl�d o kwitn�cej gospodarce jako warunku skutecznego panowania. St�d te� formu�a merkantylizmu upatrywa�a w pa�stwie najwy�sz� instytucj�, kt�ra w ramach aktywnej polityki gospodarczej prowadzonej w drodze dzia�a� policyjnych mia�a na celu w pierwszym rz�dzie r�wnomierny rozw�j gospodarki narodowej i dzi�ki temu osi�gni�cie dobrobytu pa�stwa i �szcz�liwo�ci" narodu (eudajmo-nizm). Konsekwencj� takiego za�o�enia sta�o si� na�o�enie na pa�stwo zadania sta�ego popierania gospodarki we wszystkich jej dzia�ach. W Europie �rodkowej tak poj�te za�o�enia polityki gospodarczej pa�stwa znalaz�y swoje odzwierciedlenie w idei kameralizmu. Istot� kameralizmu by�o nie tyle osi�ganie zysku handlowego, co gromadzenie �rodk�w pieni�nych feudalnych w�adc�w (st�d nazwa tego nurtu � �ac. camera, czyli skarbiec). Kameralizm, jako �rodkowoeuropejska odmiana my�li merkanty li stycznej, sta� si� przez ponad wiek, ��cznie z niekt�rymi ideami fizjokratyzmu, dominuj�cym kierunkiem rozwoju porz�dku gospodarczego na tym obszarze Europy1. Merkantylizm (kameralizm), jako koncepcja gospodarki, tylko pozornie by� zorientowany na rynek. Wprawdzie szeroko popierane by�o rzemios�o, lecz 1 Zob. szerzej: K. Wenger, Grundriss des oesterreichischen Wirtschaftsrechts, t. 1, Wien 1989, s. 6 i n. 22 //. Historyczne i wsp�czesne podstawy... poparcie pa�stwa w tym zakresie nie mia�o na celu wzmocnienia rzemios�a i promowania gospodarczych dzia�a� poddanych, lecz zadania o charakterze centralnogospodarczym. Rozw�j przemys�u mia� pomna�a� narodowe bogactwo i wzmacnia� si�� pa�stwa. Merkantylizm by� w efekcie systemem spo�ecznym i ekonomicznym obejmuj�cym wszystkie dziedziny �ycia spo�ecze�stwa; systemem, kt�rego g��wnym celem by�o zbudowanie pot�gi politycznej pa�stwa na podstawie jego pot�gi gospodarczej. Konsekwencj� takiego za�o�enia by�o to, �e merkantylizm sta� si� porz�dkiem gospodarczym pa�stw rz�dzonych absolutnie i przejawia� si� w silnej reglamentacji proces�w gospodarczych przez pa�stwo. Dla realizacji cel�w, jakie ni�s� merkantylizm, zmianie uleg�y w tym okresie podstawowe przes�anki polityczno-gospodarcze, w�r�d kt�rych decyduj�ce znaczenie mia�o pojawienie si� poj�cia gospodarki pa�stwa, w miejsce dotychczasowych ma�ych wewn�trznych rynk�w, oraz centralizacja oddzia�ywania na gospodark�. �rodkami realizacji cel�w pa�stwa w sferze gospodarczej by�y mi�dzy innymi: ujednolicenie miar i wag, likwidacja ce� wewn�trznych, rozbudowa dr�g, rozw�j kopalnictwa metali szlachetnych maj�cy za zadanie stworzenie rezerw kruszc�w, a tak�e drobiazgowa regulacja rzemios�a i handlu. Integracj� wewn�trzn� gospodarki realizowa�a tak�e standaryzacja systemu podatkowego. Protekcjonizm celny sprzyja� przy tym ochronie gospodarki narodowej, zw�aszcza wyrob�w gotowych, oraz popieraniu eksportu d�br b�d�cych w nadmiarze na rynku krajowym. Szczeg�ln� rol� w tym zakresie odegra�y prace i dzia�alno�� J.B. Colberta, kt�remu przypisuje si� nie tylko rozw�j sektora publicznego gospodarki, lecz tak�e protekcjonizm celny maj�cy zapewni� konkurencyjno�� krajowej gospodarki. W okresie merkantylizmu istotnym elementem rozwoju gospodarki sta�a si� tak�e zmiana tre�ci i funkcji w�asno�ci: w miejsce w�asno�ci opartej na osobistym przywileju wy��czno�ci posiadania w�asno�� pocz�to postrzega� jako prawo oparte na posiadaniu w�asnego maj�tku, niezale�nie od form jego przejawiania si� oraz sposobu nabycia i wykorzystania. Specyfik� epoki merkantylizmu by�o r�wnie� nie tylko ujednolicenie dotychczasowych lokalnych gospodarek miejskich, korzystaj�cych z � wywodz�cej si� z wiek�w �rednich � prawnej i gospodarczej samodzielno�ci, lecz tak�e tworzenie przez pa�stwo w�asnych manufaktur, kopal� i innych zak�ad�w produkcyjnych, kt�rych rozw�j, zw�aszcza w XVIII w., doprowadzi� do rozkwitu gospodarki tego okresu, zapewniaj�c pa�stwu nowe �r�d�a dochod�w. Znamienne dla tego okresu jest tak�e przej�cie przez pa�stwo niekt�rych us�ug o charakterze u�yteczno�ci publicznej, jak np. poczty, oraz utrzymania i budowy dr�g krajowych. Merkantylistyczno-kameralistyczna linia rozwoju gospodarki zaowocowa�a r�wnie� prze�amaniem dotychczasowego monopolu cech�w i ustanowieniem zasady dowolno�ci wykonywania rzemios�a. Organizacyjn� podstaw� dzia�a� pa�stwa w sferze gospodarczej sta�a si� w okresie panowania doktryny merkantylizmu racjonalnie zorganizowana biuro- /. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych 23 kracja. Niemal�e w ca�ej Europie dosz�o do organizacyjnego rozwoju pa�stwa. Polityczno-gospodarcza aktywno�� administracji tego okresu pozostawa�a w bezpo�rednim zwi�zku z powstawaniem wsp�czesnego pa�stwa terytorialnego. Narz�dziem tego rozwoju sta�y si� podatki. Podatki stworzy�o pa�stwo, ale w�a�nie podatki sta�y si� instrumentem wsp�kszta�tuj�cym samo pa�stwo. Podstaw� istoty podatku jest zawsze powo�anie odpowiedniego organu pa�stwa, kt�rego rozw�j poci�ga za sob� rozw�j innych organ�w pa�stwa2. Je�li przyjrze� si� bli�ej historycznemu rozwojowi organizacji pa�stwowej, mo�na stwierdzi�, �e merkantylizm by� nie tylko epok� gospodarcz� i teori� gospodarki narodowej, ale tak�e okresem narodzin administracji gospodarczej, kt�ra obj�a swoim zakresem dzia�ania prywatn� dzia�alno�� gospodarcz� i pa�stwow�. Rozw�j administracji gospodarczej nast�pi� � zw�aszcza w ci�gu XVIII w. � pod wp�ywem rozwoju teorii bur�uazyjnej o�wiecenia i^my�li J.J. Rousseau. O ile jednak we Francji nie przeprowadzono w XVIII w. powa�niejszych reform, to szeroka recepcja bur�uazyjnej my�li o�wiecenia nast�pi�a w niekt�rych monarchiach Niemiec, a tak�e w Austrii za panowania Marii Teresy i J�zefa II. Warto odnotowa� m.in. pojawienie si� w Austrii w 1746 r. Dyrekcji Handlowej oraz w 1789 r. urz�du Directorium in Publicis et Camerali-bus, a nast�pnie utworzenie samodzielnego urz�du Rady Handlowej ds. Handlu i Przemys�u, do kt�rego obowi�zk�w nale�a�o popieranie przemys�u narodowego oraz nadzorowanie pa�stwowych manufaktur i fabryk. Na przyk�adzie Austrii wida� najpe�niej ewolucj� teorii merkantylizmu, kt�ra uzyska�a u schy�ku XVIII w. rang� systemu naukowego, rozwijaj�c