Post�powanie administracyjne - og�lne, podatkowe i egzekucyjne dr Marek Szubiakowski prof. Marek Wierzbowski dr Aleksandra Wiktorowska Uniwersytet Warszawski pod redakcj� prof. Marka Wierzbowskiego 4. wydanie zmienione i uzupe�nione WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2000 Spis tre�ci Wykaz skr�t�w Rozdzia� I. Istota i rozw�j post�powania administracyjnego � 1. Post�powanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa � 2. Rozw�j post�powania administracyjnego Rozdzia� II. Zagadnienia og�lne � 3. Zakres obowi�zywania KPA I. Post�powania regulowane przez Kodeks II. Og�lne post�powanie administracyjne III. Inne post�powania regulowane przez KPA 1. Wydawanie za�wiadcze� 2. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo�� mi�dzy organami administracji a s�dami 3. Sprawy skarg i wniosk�w � 4. Zasady og�lne I. Za�o�enia post�powania og�lnego II. Poj�cie zasad og�lnych III. Om�wienie zasad og�lnych 1. Zasada praworz�dno�ci 2. Zasada prawdy obiektywnej 3. Zasada oficjalno�ci 4. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych os�b bior�cych udzia� w post�powaniu 5. Zasada czynnego udzia�u stron w post�powaniu 6. Zasada pisemno�ci 7. Zasada dwuinstancyjno�ci 8. Zasada s�dowej kontroli legalno�ci decyzji administracyjnych 9. Zasada trwa�o�ci decyzji administracyjnej 10. Zasada szybko�ci post�powania 11. Zasada nak�aniania do ugody 12. Zasada przekonywania 13. Zasada pog��biania zaufania obywateli 14. Zasada uwzgl�dniania interesu spo�ecznego i s�usznego interesu obywateli Rozdzia� III. Podmioty orzekaj�ce � 5. Organy administracji I. Poj�cie organu administracji w KPA II. Organy wy�szego stopnia i organy naczelne � 6. W�a�ciwo�� organ�w administracji I. Poj�cie w�a�ciwo�ci 1. W�a�ciwo�� rzeczowa 2. W�a�ciwo�� instancyjna 3. W�a�ciwo�� miejscowa II. Powierzanie wykonywania kompetencji III. Skutki naruszenia przepis�w o w�a�ciwo�ci IV. Spory o w�a�ciwo�� 1. Spory mi�dzy organami administracji (w tym mi�dzy organami samorz�du terytorialnego) 2. Spory mi�dzy terenowymi organami administracji rz�dowej a organami samorz�du terytorialnego 3. Spory mi�dzy organami administracji a s�dami � 7. Wy��czenie pracownika oraz organu od udzia�u w post�powaniu I. Wy��czenie pracownika II. Wy��czenie organu administracji Rozdzia� IV. Strona i podmioty na prawach strony � 8. Strona w post�powaniu administracyjnym � 9. Podmioty na prawach strony I. Organizacja spo�eczna II. Prokurator III. Rzecznik Praw Obywatelskich IV. Inne podmioty dzia�aj�ce na prawach strony Rozdzia� V. Dor�czenia, wezwania i terminy � 10. Dor�czenia � 11. Wezwania � 12. Terminy I. Uwagi wprowadzaj�ce II. Rodzaje termin�w III. Przywr�cenie terminu IV. Obliczanie termin�w V. Zachowanie terminu VI. Terminy za�atwiania spraw administracyjnych VII. Legalne wyd�u�enie termin�w za�atwiania spraw VIII. Milczenie administracji (bezczynno�� administracji) Rozdzia� Vl. Wszcz�cie post�powania � 13. Wszcz�cie post�powania � 14. Protoko�y i adnotacje I. Uwagi wprowadzaj�ce II. Protoko�y III. Adnotacje � 15. Udost�pnianie akt I. Jawno�� 1. Jawno�� zewn�trzna 2. Jawno�� wewn�trzna II. Uprawnienia strony wynikaj�ce z zasady jawno�ci post�powania III. Ograniczenia jawno�ci 1. Ograniczenia podmiotowe 2. Ograniczenia przedmiotowe IV. Prawne zabezpieczenia udost�pniania akt � 16. Formy post�powania wyja�niaj�cego I. Post�powanie gabinetowe II. Rozprawa 1. Obligatoryjno�� i fakultatywno�� rozprawy 2. Czynno�ci poprzedzaj�ce rozpraw� 3. Cz�� wst�pna rozprawy 4. Cz�� w�a�ciwa � 17. Post�powanie dowodowe I. Dowody II. Uprawdopodobnienie III. Domniemanie w post�powaniu dowodowym IV. Rodzaje �rodk�w dowodowych V. Dow�d z dokument�w VI. Dow�d z zezna� �wiadk�w VII. Dow�d z opinii bieg�ego VIII. Ogl�dziny IX. Przes�uchanie stron X. Zasady post�powania dowodowego 1. Zasada swobodnej oceny dowod�w 2. Ci�ar dowodu 3. Jawno�� wobec strony 4. Bezpo�rednio�� 5. Koncentracja materia�u dowodowego XI. Udzia� strony w post�powaniu dowodowym XII. Skutki uchybie� w post�powaniu dowodowym Rozdzia� VII. Przerwanie toku post�powania � 18. Zawieszenie post�powania I. Obligatoryjne zawieszenie post�powania II. Fakultatywne zawieszenie post�powania III. Forma zawieszenia post�powania IV. Skutki prawne zawieszenia post�powania V. Podj�cie zawieszonego post�powania � 19. Umorzenie post�powania I. Obligatoryjne umorzenie post�powania II. Fakultatywne umorzenie post�powania III. Forma umorzenia post�powania IV. Stadia, w kt�rych post�powanie mo�na umorzy� Rozdzia� VIII. Rozstrzygni�cia w post�powaniu administracyjnym � 20. Decyzja I. Poj�cie i istota decyzji II. Klasyfikacja decyzji 1. Decyzje deklaratoryjne i konstytutywne 2. Decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) 3. Decyzje pozytywne i negatywne 4. Decyzje dochodz�ce do skutku niezale�nie od woli adresata lub wskutek wniosku strony 5. Decyzje swobodne i tzw. zwi�zane 6. Decyzje ostateczne i nieostateczne III. Tre�� decyzji 1. Oznaczenie organu administracji publicznej 2. Data wydania 3. Oznaczenie strony (lub stron) adresat�w decyzji 4. Osnowa - tre�� rozstrzygni�cia sprawy, b�d�cej przedmiotem post�powania administracyjnego 5. Powo�anie podstawy prawnej 6. Uzasadnienie faktyczne i prawne 7. Pouczenie o przys�uguj�cych �rodkach prawnych 8. Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska s�u�bowego osoby uprawnionej do wydania decyzji 9. Inne sk�adniki IV. Konstrukcje decyzji w orzecznictwie NSA i SN V. Zaj�cie stanowiska przez inny organ przy wydawaniu decyzji przez organ w�a�ciwy VI. Rygor natychmiastowej wykonalno�ci VII. Pisemna (ustna) forma decyzji VIII. Zwi�zanie organu wydan� decyzj� IX. Wadliwo�� decyzji � 21. Postanowienie I. Istota i poj�cie postanowienia II. Klasyfikacja postanowie� III. Tre�� postanowienia IV. R�nice mi�dzy postanowieniem a decyzj� � 22. Ugoda administracyjna I. Uwagi wprowadzaj�ce II. Przes�anki dopuszczalno�ci zawarcia ugody III. Podmioty ugody, inicjatywa zawarcia ugody, fazy post�powania i termin zawarcia ugody IV. Forma i tre�� ugody V. Zatwierdzenie ugody i odmowa zatwierdzenia VI. Skutki prawne odmowy zatwierdzenia ugody oraz zatwierdzenia ugody Rozdzia� IX. Kontrola prawid�owo�ci decyzji i postanowie� w administracyjnym toku instancji � 23. Za�o�enia kontroli instancyjnej I. �rodki prawne w post�powaniu administracyjnym. Uwagi wprowadzaj�ce II. Administracyjny tok instancji � 24. �rodki prawne I. Odwo�anie od decyzji II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ III. Za�alenie na postanowienie � 25. Post�powanie odwo�awcze I. Post�powanie odwo�awcze przed organem pierwszej instancji II. Post�powanie odwo�awcze przed organem drugiej instancji III. Cofni�cie odwo�ania IV. Rozstrzygni�cia organu drugiej instancji 1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskar�onej decyzji (art, 138 � 1 pkt 1 KPA) 2. Decyzja reformatoryjna 3. Decyzja o uchyleniu zaskar�onej decyzji i umorzeniu post�powania przed organem pierwszej instancji (art. 138 � 1 pkt 2 KPA) 4. Decyzja o uchyleniu zaskar�onej decyzji bez �adnych dalszych rozstrzygni�� (art. 138 � 1 pkt 2 KPA) 5. Decyzja o umorzeniu post�powania odwo�awczego (art. 138 � 1 pkt 3 KPA) 6. Decyzja kasacyjna (art. 138 � 2 i 3 KPA) V. Reformatio in peius w post�powaniu odwo�awczym Rozdzia� X. Weryfikacja decyzji ostatecznych � 26. Zagadnienia wst�pne � 27. Wznowienie post�powania I. Przes�anka pierwsza II. Przes�anka druga III. Przes�anka trzecia IV. Przes�anka czwarta V. Przes�anka pi�ta VI. Przes�anka sz�sta VII. Przes�anka si�dma VIII. Przes�anka �sma � 28. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 � 29. Stwierdzenie niewa�no�ci decyzji I. Przes�anka pierwsza II. Przes�anka druga III. Przes�anka trzecia IV. Przes�anka czwarta V. Przes�anka pi�ta VI. Przes�anka sz�sta VII. Przes�anka si�dma � 30. Inne przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych I. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy kt�rej strona naby�a prawo bez zgody strony II. Zmiana, uchylenie i stwierdzenie wyga�ni�cia decyzji na podstawie przepis�w pozakodeksowych Rozdzia� XI. Uprawnienia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w post�powaniu administracyjnym � 31. Uprawnienia prokuratora � 32. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich Rozdzia� XII. Pozycja prawna Naczelnego S�du Administracyjnego i post�powanie s�dowe � 33. Pozycja prawna Naczelnego S�du Administracyjnego I. Podstawy prawne dzia�ania NSA II. Organizacja s�downictwa administracyjnego III. Zakres w�a�ciwo�ci Naczelnego S�du Administracyjnego IV. Nadz�r judykacyjny S�du Najwy�szego nad NSA � 34. Post�powanie przed Naczelnym S�dem Administracyjnym I. Uwagi wprowadzaj�ce II. Uczestnicy post�powania przed NSA 1. Strony post�powania s�dowego 2. Podmioty na prawach strony w post�powaniu s�dowym III. Wymogi prawne dopuszczalno�ci skargi do NSA 1. Legitymacja skargowa 2. Wyczerpanie �rodk�w odwo�awczych 3. Tryb i terminy wniesienia skargi 4. Uiszczenie wpisu 5. Inne wymogi formalne - forma i tre�� skargi IV. Skutki prawne skargi 1. Wzgl�dna suspensywno�� skargi 2. Cofni�cie skargi 3. Odrzucenie skargi, oddalenie lub uwzgl�dnienie skargi V. Czynno�ci wst�pne i post�powanie rozpoznawcze przed NSA 1. Podstawowe regu�y post�powania przed NSA 2. Formy post�powania rozpoznawczego przed NSA 3. Zawieszenie i umorzenie post�powania przed NSA 4. Zakaz reformationis in peius w post�powaniu s�dowym VI. Rodzaje orzecze� NSA Vll. Weryfikacja orzecze� NSA 1. Sprzeciw 2. Rewizja nadzwyczajna 3. Wznowienie post�powania s�dowego VIII. Sankcje za niewykonywanie orzecze� s�dowych 1. Wymierzenie organowi grzywny 2. Wyst�pienia Prezesa S�du lub sk�adu orzekaj�cego 3. Roszczenie o odszkodowanie Rozdzia� XIII. Op�aty i koszty post�powania � 35. Zasady wnoszenia nale�no�ci przez stron� I. Op�aty II. Koszty post�powania III. Inne nale�no�ci Rozdzia� XIV. Post�powania uproszczone � 36. Wydawanie za�wiadcze� I. Poj�cie za�wiadczenia II. Zakres podmiotowy III. Tryb wydawania � 37. Skargi i wnioski I. Zagadnienia og�lne II. Skargi III. Wnioski Rozdzia� XV. Post�powanie podatkowe � 38. Regulacja post�powania podatkowego � 39. Organy orzekaj�ce � 40. Zasady og�lne � 41. Wy��czenie pracownika organu podatkowego oraz organu � 42. Strona w post�powaniu podatkowym � 43. Za�atwianie spraw � 44. Dor�czenia � 45. Wezwania � 46 Terminy � 47. Wszcz�cie post�powania � 48. Protoko�y i adnotacje � 49. Udost�pnienie akt � 50. Dowody I. Dowody II. Dowody o szczeg�lnym charakterze III. Pozosta�e dowody � 51. Zawieszenie post�powania � 52. Decyzje � 53. Postanowienia � 54. Odwo�anie � 55. Za�alenia � 56. Wznowienie post�powania � 57. Stwierdzenie niewa�no�ci � 58. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych � 59. Wyga�ni�cie decyzji � 60. Odpowiedzialno�� odszkodowawcza � 61. Kary porz�dkowe � 62. Koszty post�powania Rozdzia� XVI. Post�powanie egzekucyjne w administracji � 63. Regulacja egzekucji administracyjnej I. Zarys rozwoju regulacji prawnej II. Zakres regulacji III. Podmioty post�powania egzekucyjnego 1. Organ egzekucyjny 2. Wierzyciel 3. Zobowi�zany 4. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja spo�eczna 5. Uczestnicy post�powania � 64. �rodki egzekucyjne I. Za�o�enia og�lne II. �rodki egzekucyjne obowi�zk�w o charakterze pieni�nym 1. Egzekucja z pieni�dzy 2. Egzekucja z wynagrodzenia za prac� 3. Egzekucja ze �wiadcze� z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia spo�ecznego 4. Egzekucja z rachunk�w bankowych i wk�ad�w oszcz�dno�ciowych 5. Egzekucja z innych wierzytelno�ci pieni�nych i praw maj�tkowych 6. Egzekucja z ruchomo�ci 7. Szczeg�lne zasady egzekucji nale�no�ci pieni�nych III. Egzekucja obowi�zk�w o charakterze niepieni�nym 2 1. Grzywna w celu przymuszenia 2. Wykonanie zast�pcze 3. Odebranie rzeczy ruchomej 4. Odebranie nieruchomo�ci, opr�nienie lokali i innych pomieszcze� 5. Przymus bezpo�redni � 65. Post�powanie zabezpieczaj�ce � 66. Tok post�powania egzekucyjnego I. Zasady post�powania egzekucyjnego 1. Zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji 2. Zasada legalno�ci 3. Zasada stosowania naj�agodniejszego �rodka egzekucyjnego 4. Zasada niedopuszczalno�ci stosowania �rodk�w egzekucyjnych, gdy odpad�a podstawa prowadzenia egzekucji 5. Zasada poszanowania minimum egzystencji 6. Zasada zagro�enia 7. Zasada niezale�no�ci post�powania egzekucyjnego 8. Zasada prawdy obiektywnej II. Wszcz�cie post�powania egzekucyjnego III. Zbieg egzekucji IV. Zawieszenie i umorzenie post�powania egzekucyjnego V. Post�powania uproszczone VI. �rodki prawne w post�powaniu egzekucyjnym 1. Zarzuty 2. Za�alenie 3. Skarga na czynno�ci egzekucyjne 4. Wniosek o wy��czenie spod egzekucji 5. Artyku� 74 EgzAdmU 6. ��danie zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie przepis�w KPA VII. �rodki nadzoru w post�powaniu egzekucyjnym VIII. Koszty post�powania egzekucyjnego Wykaz skr�t�w 1. Akty normatywne EgzAdmU .......... ............... ustawa o post�powaniu egzekucyjnym w administracji KK ..................... ............... Kodeks karny KPA ................... ............... Kodeks post�powania administracyjnego KPC ................... ............... Kodeks post�powania cywilnego KRO ................... ............... Kodeks rodzinny i opieku�czy r.p.a...................... ............... rozporz�dzenie prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.3.1928 r. o post�powaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.R.P. Nr 3G, poz. 341) UKS .................. ................ ustawa karna skarbowa Ordynacja ......... ................ Ordynacja podatkowa 2. Czasopisma EP ..................... ................ Edukacja Prawnicza FAWO .............. ................ Funkcjonowanie Administracji w �wietle Orzecznictwa GA .................... ................ Gazeta administracji GAiPP ............... ................ Gazeta administracji i Policji Pa�stwowej GAP .................. ................ Gospodarka, Administracja Pa�stwowa GiAT ................. ................ Godpodarka i Administacja Terenowa GP ..................... ................ Gazeta Prawnicza KP ..................... ................ Kontrola Pa�stwowa KSP ................... ................ Krakowskie Studia Prawnicze MoP .................. ................ Monitor Prawniczy MoPod ............. ................. Monitor Podatkowy NP .................... ................. Nowe prawo OMT ................ ................. Organizacja - Metody - Technika ONSA .............. ................. Orzecznictwo Naczelnego S�du Administracyjnego OSNAPiUS ...... ................. Orzecznictwo S�du Najwy�szego Izba administracyjna, Pracy i Ubezpiecze� Spo�ecznych OSNCP ............ ................. Orzecznictwo S�du Najwy�szego Izba Cywilna OSP .................. ................. Orzecznictwo S�d�w Polskich OSPiKA ............. ................. Orzecznictwo S�d�w Polskich i Komisji Arbitra�owych OTK ................. ................. Orzecznictwo Trybuna�u Konstytucyjnego PiP ................... ................. Pa�stwo i Prawo Pi� ................... ................. Prawo i �ycie PP ..................... ................. Przegl�d Podatkowy PS ..................... ................. Przegl�d S�dowy RN .................... ................. Rada Narodowa RNGA .............. ................. Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja RPEiS .............. ................. Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny SP .................... ................. Studia Prawnicze SPE ................. ................. Studia Prawno-ekonomiczne ZNU� ............... ................. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu ��dzkiego ZW ................... ................ Zagadnienia Wykrocze� 3. Pi�miennictwo Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz .............. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks post�powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 Adamiak, Borkowski, Polskie post�powanie....... B. Adamiak i J Borkowski, Polskie post�powanie administracyjne i s�dowoadministracyjne, Warszawa 1992 KPA. Komentarz.... ........... J. Borkowski, J. Jendro�ka, R. Orzechowski, A. Zieliriski, Kodeks post�powania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1989 Post�powanie administacyjne... ............. K. Chor��y, A. Wr�bel, L. �akowski, Post�powanie administracyjne, Lublin 1990 Dawidowicz, Post�powanie... .............. W. Dawidowicz. Post�powanie administracyjne. Zarys wyk�adu, Warszawa 1983 Dawidowicz, Zarys... ....... W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 KPA komentarz 1970... .... E. lserzon, J Staro�ciak, Kodeks post�powania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970 Janowicz, Post�powanie... ... Z. Janowicz, Post�powanie administacyjne i post�powanie przed s�dem administracyjnym, Warszawa-Pozna� 1987 Janowicz, KPA - komentarz... ........ Z. Janowicz, Kodeks post�powania administacyjnego - komentarz, Warszawa 1995 Prawo administracyjne... .... Z. Cie�lak. J. Jagielski, J Lang, M. Wierzbowski. A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1996 Ochendowski, Post�powanie... ................ E. Ochendowski, Post�powanie administracyjne i post�powanie przed sadem administracyjnym, Warszawa 1995 S�u�ewski, Post�powanie... J S�u�ewski, Post�powanie administracyjne, Warszawa 1982 Smoktunowicz, Orzecznictwo... .................. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sadu Najwy�szego i Naczelnego Sadu Administracyjnego, Kodeks post�powania administracyjnego, Warszawa 1995 Uwaga: Literatura specjalistyczna do poszczeg�lnych rozdzia��w cytowana jest w przypisach przez podanie nazwiska autora i pierwszych s��w tytu�u. 4. Inne skr�ty Dz.U. ............... ................. Dziennik Ustaw Dz.U.R.P. ........ ................. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (przedwojenne) M.P. ................ ................. Monitor Polski nast. ................ ................. nast�pne ze zm. ............. ................ ze zmianami Rozdzia� I Istota i rozw�j post�powania administracyjnego � 1. Post�powanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa =1= Post�powanie administracyjne jest dziedzin� prawa reguluj�c� tryb dzia�ania organ�w administracji publicznej w sprawach dotycz�cych praw i obo- wi�zk�w niepodporz�dkowanych im s�u�bowo, konkretnych podmiot�w. Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowi�zkach innych konkretnych podmiot�w odbywa si� w formie aktu administracyjnego. Akt administracyjny to "oparte na przepisach prawa administracyjnego w�adcze jednostronne o�wiadczenie woli organu administracji publicznej, okre�laj�ce sytuacj� prawn� konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie"'. W tej sytuacji mo�na te� okre�li� post�powanie administracyjne jako dzia� prawa reguluj�cy tryb wydawania akt�w administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przys�uguj� adresatom akt�w administracyjnych w trakcie ich wydawania. Podkre�lenie w definicji post�powania administracyjnego faktu, i� dotyczy ono tylko sfery wydawania akt�w administracyjnych, jest istotne. Organy administracji dzia�aj� bowiem w r�nych formach prawnych. Opieraj�c si� na najszerzej przyj�tej klasyfikacji stworzonej przez J. Staro�ciaka mo�na powiedzie�, �e dzia�ania organ�w administracji przybieraj� nast�puj�ce formy prawne: 1) akty normatywne, 2) akty administracyjne, 3) ugody, 4) porozumienia administracyjne, 5) czynno�ci cywilnoprawne, 6) czynno�ci faktyczne. Szczeg�owo formy dzia�ania administracji omawiaj� podr�czniki prawa administracyjnego i monografie po�wi�cone poszczeg�lnym ich formom'. Post�powanie administracyjne dotyczy trybu dzia�ania organ�w administracji tylko przy wydawaniu zewn�trznych akt�w administracyjnych, a nie podejmowaniu dzia�a� w innych formach. Dlatego przepis�w o post�powaniu administracyjnym nie stosuje si� przy: wydawaniu akt�w normatywnych, wydawaniu polece� podporz�dkowanym jednostkom organizacyjnym, sk�adaniu o�wiadcze� woli wed�ug przepis�w prawa cywilnego. Trzeba jednak zauwa�y�, �e - w w�skim co prawda zakresie - procedura potrafi nieco wykracza� poza obszar aktu administracyjnego - w�wczas, gdy chodzi o czynno�ci b�d�ce substytutem aktu administracyjnego. Przyk�adem mo�e by� zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzekucji administracyjnej czynno�ci faktycznych w ramach �rodka egzekucyjnego, jakim jest przymus bezpo�redni w celu wykonania ci���cego na stronie obowi�zku. =2= Wszystko to jednak nie zmienia faktu, �e procedura administracyjna jest skoncentrowana wok� wydania i wykonania aktu administracyjnego. O ile procedury karna i cywilna obejmuj� ca�o�� dzia�alno�ci s�d�w, o tyle procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka dzia�alno�ci organ�w administracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administracyjnego. Najog�lniej rzecz bior�c, procedura administracyjna s�u�y dw�m zasadniczym celom: 1) stworzeniu zasad dzia�ania organ�w administracji dla realizacji norm ma- terialnego prawa administracyjnego, 2) zabezpieczeniu obywatela przed samowol� organ�w administracji. S�u��c tym dw�m, na poz�r rozbie�nym celom, przepisy post�powania administracyjnego d��� do ochrony zar�wno interes�w indywidualnych, jak i interesu spo�ecznego. Procedura administracyjna do�� istotnie r�ni si� od procedury karnej i cywilnej: 1) jak wspomnieli�my, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka dzia�a� organ�w administracji, 2) stron� ka�dego stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji, kt�ry jednocze�nie rozstrzyga w�adczo o kszta�cie tego stosunku; z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym s�dem, 3) zr�nicowanie dzia�alno�ci organ�w administracji powoduje pewn� trudno�� w ujednoliceniu procedury, kt�ra mia�aby obejmowa� post�powania przed organami administracji. Sprawy z zakresu o�wiaty r�ni� si� bardzo od spraw budowlanych, czy opieki spo�ecznej. W rezultacie: 1) wiele akt�w materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy pro- ceduralne b�d�ce leges specialis do KPA, 2) w niekt�rych krajach maj�cych skodyfikowane post�powanie karne i cywilne nie ma skodyfikowanego post�powania administracyjnego, a je�eli takowe istnieje, cechuje go znaczny stopie� uog�lnienia. =3= Polska nale�y do grupy kraj�w maj�cych najwcze�niej skodyfikowane post�powanie administracyjne. Trzeba jednak powiedzie�, �e Francja, b�d�ca w znacznym stopniu kolebk� nowoczesnego prawa administracyjnego o du�ym wp�ywie na inne kraje, dotychczas nie ma ujednoliconego post�powania administracyjnego. W Niemczech na poziomie federalnym ustawa o post�powaniu administracyjnym zosta�a wydana dopiero w 1976 r. i cechuje j� znaczny stopie� og�lno�ci. Podstawowe zasady post�powania administracyjnego s� z regu�y produktem orzecznictwa s�d�w administracyjnych i dopiero p�niej znajduj� swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. O ile dane pa�stwo posiada sprawnie funkcjonuj�cy system s�downictwa administracyjnego, kt�ry wykszta�ci� szereg standard�w, jakim musi odpowiada� prawid�owo przeprowadzone post�powanie administracyjne, dla ochrony interes�w jednostek nie jest konieczne istnienie skodyfikowanego zespo�u przepis�w procedury administracyjnej. Efektywnie dzia�aj�ce s�dy administracyjne zapewniaj� bowiem, w takiej sytuacji poszanowanie praw jednostki. Z kolei brak s�downictwa administracyjnego mo�e czyni� pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie o post�powaniu administracyjnym. Brak s�downictwa administracyjnego mo�e uniemo�liwia� obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikaj�cych z post�powania administracyjnego. Z tych powod�w procedura administracyjna jest �ci�le powi�zana z istnieniem systemu s�downictwa administracyjnego. =4= System przepis�w procedury administracyjnej obejmuje nast�puj�ce grupy przepis�w: 1) przepisy tzw. og�lnego lub jurysdykcyjnego post�powania administracyjnego, czyli post�powania prowadz�cego do wydania i kontroli prawid�owo�ci aktu administracyjnego; te przepisy obecnie zawarte s� w KPA; 2) przepisy o wykonaniu akt�w administracyjnych i innych obowi�zk�w wynikaj�cych z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te przepisy zawiera ustawa o post�powaniu egzekucyjnym w administracji, 3) przepisy post�powania podatkowego zawarte w ustawie Ordynacja podatkowa, 4) przepisy post�powania karno-administracyjnego, zwanego obecnie po- st�powaniem w sprawach o wykroczenia. Te przepisy, zawarte w Kodeksie post�powania w sprawach o wykroczenia, w Polsce traktowane s� raczej jako cz�� prawa karnego, ze wzgl�du na znaczne upodobnienie tego post�powania do post�powania karnego. Niemniej przepisy przyznaj� organom administracji rozleg�e uprawnienia do nak�adania kar pieni�nych. Uprawnienia takie ma np. Komisja Papier�w Warto�ciowych i Gie�d, organy zajmuj�ce si� ochron� �rodo- wiska, organy administracji dr�g itd. Orzekanie w tych sprawach nast�puje obecnie w trybie KPA z braku odr�bnego trybu post�powania w sprawach, w kt�rych organy administracji maj� prawo do nak�adania kar pieni�nych; 5) przepisy o post�powaniu przed s�dem administracyjnym, zwane s� tek post�powaniem s�dowoadministracyjnym. Doktryna traktuje je jako odr�bne przepisy istniej�ce obok przepis�w post�powania administracyjnego. Dotycz� one bowiem post�powania przed s�dem administracyjnym, a nie organami administracji. W istniej�cych podr�cznikach omawia si� je jednak wsp�lnie z omawianiem przepis�w og�lnego post�powania administracyjnego jako jego naturaln� kontynuacj� polegaj�c� na sprawdzeniu prawid�owo�ci decyzji administracyjnej przez s�d administracyjny. Przepisy post�powania s�dowoadministracyjnego zawarte s� w ustawie o Naczelnym S�dzie Administracyjnym. W zakresie tam nie uregulowanym do post�powania przed s�dem administracyjnym stosuje si� wskazane w tej ustawie przepisy KPA oraz przepisy KPC o post�powaniu apelacyjnym. � 2. Rozw�j post�powania administracyjnego Z punktu widzenia prawnika praktykuj�cego wsp�cze�nie, wiedza o rozwoju przepis�w o post�powaniu administracyjnym jest nie tylko wiedz� historyczn�. Wszelkie tocz�ce si� dzi� post�powania tocz� si� w trybie przepis�w obecnie obowi�zuj�cych, nawet gdy przedmiotem sprawy jest stwierdzenie niewa�no�ci decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesi�ciu laty. Je�eli jednak wadliwo�� tamtej decyzji polega�a na takim naruszeniu przepis�w o post�powaniu administracyjnym, kt�re powodowa�o w�wczas niewa�no�� tej�e decyzji, do oceny jej prawid�owo�ci konieczne jest zastosowanie przepis�w obowi�zuj�cych w chwili jej wydawania. Takie sytuacje wyst�puj� cz�sto w wypadku oceny prawid�owo�ci decyzji nacjonalizacyjnych wydanych przed kilkudziesi�ciu laty. Historia rozwoju dla ka�dej dziedziny prawa pomaga te� wytycza� kierunek jej rozwoju w przysz�o�ci. Dzi� ju� mo�emy powiedzie�, �e na rozw�j polskiego prawa o post�powaniu administracyjnym oddzia�ywuj� wymogi stawiane post�powaniu w wyrokach tzw. Trybuna�u Strasburskiego (Europejski Trybuna� Praw Cz�owieka). =5= Korzenie polskiego prawa o post�powaniu administracyjnym tkwi� w cesarstwie austriackim. Mianowicie pierwsze polskie kompleksowe uregulowanie post�powania administracyjnego, jakie mia�o miejsce w roku 1928, w znacznym stopniu powiela�o rozwi�zania przyj�te w trzech ustawach austriackich, wydanych trzy lata wcze�niej. Z punktu widzenia rozwoju prawa o post�powaniu administracyjnym istotnym wydarzeniem by�o powo�anie w Austrii ustaw� z 1875 r. Trybuna�u Ad- ministracyjnego (Verwaltungsgerichtsho~ w Wiedniu. Trybuna� ten mia� prawo uchylania orzecze� i zarz�dze� w�adz administracyjnych. Bardzo obszerne orzecznictwo tego Trybuna�u wykszta�ci�o szereg wymog�w, jakim winna odpowiada� prawid�owa decyzja w�adz administracyjnych, r�wnie� w zakresie post�powania poprzedzaj�cego jej wydanie. Pr�by kodyfikacji post�powania administracyjnego na podstawie przede wszystkim orzecznictwa tego trybuna�u rozpocz�y si� przed pierwsz� wojn� �wiatow�, lecz zosta�y uwie�czone sukcesem dopiero w roku 1925, kiedy to jednocze�nie wydano cztery ustawy: 1) o og�lnym post�powaniu administracyjnym; 2) o post�powaniu egzekucyjnym w administracji; 3) o prawie karno-administracyjnym, zawieraj�c� jednak szereg przepis�w proceduralnych; 4) przepisy wprowadzaj�ce ustawy o post�powaniu administracyjnym. Ustawy te stanowi�y wzorzec dla przyj�tych kilka lat p�niej przepis�w wydanych w Czechos�owacji (1928) i Jugos�awii (1930). W Polsce po odzyskaniu niepodleg�o�ci wydano przepisy reguluj�ce frag- menty post�powania administracyjnego, przede wszystkim zaskar�ania decyzji niekt�rych organ�w administracji. W 1922 r. rozpocz�� dzia�alno�� Najwy�szy Trybuna� Administracyjny, kt�rego pozycja r�wnie� nawi�zywa�a do wzorca austriackiego - czyli jednego s�du dla ca�ego pa�stwa o uprawnieniach kasacyjnych, rozpatruj�cego spory z dziedziny prawa publicznego, w kt�rych obywatel dozna� naruszenia swoich praw podmiotowych'. Ustawa o NTA stanowi�a odst�pstwo od zapowiedzi Konstytucji Marcowej, kt�ra m�wi�a o powo�aniu s�downictwa administracyjnego kilkuinstancyjnego, opartego na wsp�dzia�aniu czynnika obywatelskiego i s�dziowskiego, z NTA na czele (art. 73 Konstytucji Marcowej). =6= Prze�omow� dat� by� 22.3.1928 r., kiedy to wydano trzy rozporz�dzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (akty rang� r�wne ustawie): 1) o post�powaniu administracyjnym - obowi�zywa�o do 1960 r., kiedy zosta�o zast�pione przez KPA; 2) o post�powaniu przymusowym w administracji - obowi�zywa�o do 1947 r. w zakresie egzekucji nale�no�ci pieni�nych; w zakresie nale�no�ci niepieni�nych obowi�zywa�o do 1966 r., kiedy zosta�o zast�pione przez ustaw� o post�powaniu egzekucyjnym w administracji, obowi�zuj�c� do dzi�; 3) o post�powaniu karno-administracyjnym - obowi�zywa�o do 1951 r., a w zakresie post�powania przed organami administracji morskiej i g�rniczej do 1971 r. =7= W okresie powojennym bardzo istotnym zdarzeniem, opr�cz do�� licz- nych nowelizacji wymienionych przepis�w, by�o wydanie odr�bnych przepis�w dotycz�cych problematyki post�powania administracyjnego, prowadz�ce do zjawiska okre�lanego mianem dekodyfikacji post�powania administracyjnego. W 1946 r. wydany zosta� dekret o post�powaniu podatkowym, kt�ry - cho� nawi�zuj�c w swoich rozwi�zaniach do rozporz�dzenia o post�powaniu administracyjnym - czyni� z post�powania podatkowego post�powanie odr�bne. W 1950 r. wydano uchwa�� wsp�ln� Rady Pa�stwa i Rady Ministr�w w sprawie rozpatrywania i za�atwiania odwo�a�, list�w i za�ale� ludno�ci oraz krytyki prasowej. Te przepisy istniej�ce obok przepis�w rozporz�dzenia o post�powaniu administracyjnym z 1928 r. stworzy�y swoisty dualizm prawa w zakresie zaskar�ania rozstrzygni�� organ�w administracji, kt�ry dopiero zosta� zlikwidowany przez przepisy KPA, okre�laj�ce jak nale�y traktowa� skargi z�o�one w sprawie administracyjnej. W tym samym roku, co wspomniana uchwa�a o rozpatrywaniu skarg, wydano ustaw� o Prokuraturze Rzeczypospolitej, kt�ra wprowadzi�a nadz�r prokuratorski nad dzia�alno�ci� administracyjn� organ�w pa�stwowych. Po drugiej wojnie �wiatowej nie reaktywowano NTA, w wyniku czego przesta�a praktycznie istnie� s�dowa kontrola administracji. Trzeba te� mie� na uwadze konsekwencje, jakie poci�ga�o za sob� ograniczenie prywatnej przed- si�biorczo�ci i wprowadzenie szerokiej reglamentacji r�nego rodzaju d�br - np. wprowadzenie publicznej gospodarki lokalami, czyli tzw. kwaterunku. W sprawach regulowanych przez rozporz�dzenia z 1928 r. wydawano w owym czasie liczne akty, czasami o charakterze instrukcyjnym, w praktyce zast�puj�ce przepisy rangi ustawowej. St�d te�, mimo �e nadal obowi�zywa�y przepisy dotycz�ce post�powania administracyjnego z 1928 r., faktyczny kszta�t post�powania administracyjnego, w praktyce organ�w pa�stwa, by� zdecydowanie inny. Rok 1960 przyni�s� uchwalenie do dzi� obowi�zuj�cego KPA. Jego tre�� r�ni�a si� jednak znacznie od dzisiejszej. By� on przede wszystkim znacznie mniej obszerny. Obecny kszta�t KPA jest wynikiem szeregu nowelizacji. Najwa�niejsza mia�a miejsce w 1980 r., kiedy przywr�cono w Polsce s�dow� kontrol� legalno�ci decyzji administracyjnych i wydano tekst jednolity KPA. W owym okresie dosz�o do kilkakrotnych pr�b przywr�cenia s�dowej kontroli decyzji administracyjnych. Prace nad wprowadzeniem takiej kontroli by�y podejmowane zwykle po okresie bunt�w spo�ecznych, na fali odnowy �ycia politycznego, i potem zarzucane. Tak by�o z projektem przygotowanym w 1958 r. i w 1972 r. Realizacji doczeka� si� dopiero projekt nowelizacji b�d�cy wynikiem prac w latach 1977-1980. Zjawiskiem sprzyjaj�cym zmianom by�o ratyfikowanie przez Polsk� w 1977 r. Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Nowelizacja KPA przeprowadzona w 1980 r. wi�za�a si� z powo�aniem Naczelnego S�du Administracyjnego, kt�rego zakres kognicji nie by� jednak oparty na klauzuli generalnej, lecz okre�lony w drodze enumeratywnego wyliczenia kategorii spraw, w kt�rych kontrola s�dowa by�a dopuszczalna. Nowelizacja dokonana w 1980 r. przynios�a tak�e obj�cie przepisami KPA post�powania w sprawach zobowi�za� podatkowych, wprowadzenie do KPA przepis�w o rozstrzyganiu spor�w mi�dzy organami administracji a s�dami, i w sprawie wydawania za�wiadcze�. KPA sta� si� w wyniku tych zmian aktem znacznie obszerniejszym. W wyniku wydania tekstu jednolitego zmianie uleg�a numeracja przepis�w Kodeksu. Kolejne zmiany o zasadniczym znaczeniu zosta�y wprowadzone w 1990 r., co wi�za�o si� te� z przywr�ceniem w Polsce samorz�du terytorialnego. W tym momencie rozci�gni�to te� moc KPA na szereg post�powa� dawniej wy��czonych (np. w sprawach powszechnego obowi�zku obrony), wprowadzono klauzul� generaln� z wy��czeniami dla okre�lenia zakresu kognicji NSA. W p�niejszym okresie dokonywano r�wnie� nowelizacji przepis�w o po- st�powaniu administracyjnym, jednak w ograniczonym zakresie. Wydana w 1995 r. ustawa o NSA rozszerzy�a zakres kompetencji tego s�du, uregulowa�a odr�bnie post�powanie przed NSA, usuwaj�c jednocze�nie z KPA dzia� VI po�wi�cony zaskar�aniu decyzji do s�du administracyjnego. Kolosalne znaczenie dla rozwoju post�powania administracyjnego ma orzecznictwo NSA, gdzie znaczna cz�� wypadk�w orzecze� na korzy�� skar��cego oparta jest na fakcie naruszenia przepis�w proceduralnych. Uchwalone w 1997 r. Kodeks celny i Ordynacja podatkowa wy��czy�y spod KPA post�powanie celne i podatkowe. Jednocze�nie szereg ustaw materialnego prawa administracyjnego zawiera pewne przepisy proceduralne. Prowadzi to do ograniczania zakresu stosowania KPA i zjawiska okre�lanego mianem dekodyfikacji. Dzisiaj post�powanie administracyjne ma zastosowanie w daleko wi�kszej liczbie spraw ni� KPC czy KPK. St�d znajomo�� procedury administracyjnej jest kluczowa dla wsp�czesnego prawnika. Rozdzia� II Zagadnienia og�lne � 3. Zakres obowi�zywania KPA I. Post�powania regulowane przez Kodeks =8= KPA obejmuje kilka odr�bnych post�powa�, kt�re zosta�y uregulowane w osobnych dzia�ach Kodeksu. Zwi�zek wzajemny tych post�powa� jest do�� lu�ny. Wsp�lne cechy tych post�powa� to, �e: 1) dotycz� one przede wszystkim administracji publicznej, 2) s� to przepisy proceduralne o zakresie stosowania obejmuj�cym materialne prawo administracyjne. Niemniej s� to r�ne post�powania i w�a�ciwie, ka�de z nich mog�oby by� uregulowane w odr�bnym akcie ustawodawczym. Ustawodawca uzna� za celowe niemno�enie w spos�b nadmierny akt�w ustawodawczych i po��czy� w jednym Kodeksie przepisy dotycz�ce szeregu post�powa�. S� to nast�puj�ce post�powania: 1) og�lne post�powanie administracyjne, w jego ramach mo�na jeszcze wyr�ni� post�powanie odr�bne w sprawach z zakresu ubezpiecze� spo�ecznych, 2) post�powanie w sprawie wydawania za�wiadcze�, 3) post�powania w sprawie rozstrzygania spor�w o w�a�ciwo�� pomi�dzy organami administracji rz�dowej i organami jednostek samorz�du terytorialnego oraz mi�dzy tymi organami a s�dami, 4) post�powanie w sprawie skarg i wniosk�w. II. Og�lne post�powanie administracyjne =9= Og�lne post�powanie administracyjne, zwane jest te� czasami post�powaniem jurysdykcyjnym. To post�powanie stanowi trzon Kodeksu, jest ono uregulowane w dzia�ach I - IV, IX, nosz�cych tytu�y "Przepisy og�lne", "Post�po- wanie", "Przepisy szczeg�lne w sprawach ubezpiecze� spo�ecznych", "Udzia� prokuratora" oraz "Op�aty i koszty post�powania". Zakres stosowania przepis�w post�powania og�lnego jest uregulowany w art. 1 pkt 1 i 2 KPA, kt�ry m�wi, �e KPA normuje post�powanie: 1) przed organami administracji publicznej w nale��cych do w�a�ciwo�ci tych organ�w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji ad- ministracyjnych; 2) przed innymi organami pa�stwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy s� one powo�ane z mocy prawa lub na podstawie porozumie� do za�atwiania spraw okre�lonych wy�ej (w pkt. 1 ). Przedstawiony zakres stosowania przepis�w post�powania og�lnego jest bardzo istotny. KPA zapewnia bardzo szerok� ochron� interes�w os�b, kt�rych praw i obowi�zk�w dotyczy post�powanie. W sprawach nie obj�tych post�powaniem og�lnym z regu�y proceduralne uprawnienia os�b, kt�rych post�powanie dotyczy s� znacznie s�absze. St�d te� obj�cie danej sprawy post�powaniem prowadzonym w trybie KPA z zasady znacznie poprawia sytuacj� strony, jednocze�nie nak�adaj�c liczne obowi�zki na organ prowadz�cy post�powanie. Przedstawione wy�ej ustawowe okre�lenie zakresu stosowania przepis�w o post�powaniu og�lnym wymaga analizy. Mo�emy wyodr�bni� nast�puj�ce elementy przytoczonego okre�lenia zakresu post�powania og�lnego KPA, wymagaj�ce odr�bnego om�wienia: 1) post�powanie przed organami administracji publicznej, 2) w sprawach indywidualnych, 3) rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. =10= Zacznijmy od u�ytego tam terminu, �e chodzi o post�powanie "przed orga- nami administracji publicznej". W naszym prawie administracyjnym poj�cie organu administracji jest poj�ciem kluczowym, cho� r�nie definiowanym przez r�nych autor�w. Kodeks u�ywa poj�cia organu administracji publicznej w uj�ciu szerokim, stosuj�c wyliczenie jednostek, jakie obejmuje tym poj�ciem. S� to nast�puj�ce jednostki: ministrowie, centralne organy administracji rz�dowej, wojewodowie oraz dzia�aj�ce w ich albo we w�asnym imieniu terenowe organy administracji rz�dowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorz�du terytorialnego oraz inne organy pa�stwowe i inne podmioty, gdy s� one powo�ane z mocy prawa lub na podstawie porozumie� do za�atwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks definiuje organ administracji publicznej w art. 5 � 2 pkt 3. Jak widzimy z wyliczenia podmiot�w uznawanych za organ, poj�cie organu dla potrzeb Kodeksu jest bardzo szerokie, szersze nawet ni� poj�cie organu administracji publicznej. Definicja kodeksowa organu administracji zosta�a stworzona dla potrzeb tego Kodeksu i nie ma zastosowania do terminu organ administracji u�ywanego w innych aktach normatywnych, ni� przepisy o post�powaniu administracyjnym. Obrazuj�c szeroko�� tej definicji mo�emy wskaza�, �e obejmuje ona: ministr�w, kierownik�w urz�d�w centralnych (np. prezesa G��wnego Urz�du Statystycznego), inne organy centralne (np. Komisja Papier�w Warto�ciowych i Gie�d), wojewod�w, starost�w, w�jt�w, burmistrz�w, zarz�dy gmin, zarz�dy powiat�w, zarz�dy wojew�dztw, samorz�dowe kolegia odwo�awcze, organy administracji niezespolonej np. dyrektor�w i naczelnik�w okr�gowych i obwodowych urz�d�w miar, dyrektor�w regionalnych zarz�d�w gospodarki wodnej itd., a tak�e organy organizacji spo�ecz- nych, samorz�dowych, przedsi�biorstw pa�stwowych, o ile z mocy ustawy powierzono im rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze wydawania decyzji administracyjnych. W ten spos�b jako organ administracji jest traktowany organ samorz�du adwokackiego rozstrzygaj�cy o wpisie na list� adwokat�w, organ szko�y wy�szej (dziekan lub rektor) rozstrzygaj�cy o przyj�ciu na studia lub skre�leniu ze studi�w, czy wreszcie organ przedsi�biorstwa lub zak�adu, kt�remu wojewoda lub rada gminy powierzy�a wydawanie decyzji administracyjnych w okre�lonych sprawach. Stosownie do pewnych ustaw niekt�re organy administracji mog� powierzy� prowadzenie w ich imieniu niekt�rych spraw z zakresu swojej w�a�ciwo�ci, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, w pierwszej instancji, organom innych jednostek organizacyjnych. Powierzenie przez ustaw� podmiotom nie b�d�cym organami pa�stwa, za- �atwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nosi miano zlecania funkcji administracji pa�stwowej. Oznacza ono, �e organ przedsi�biorstwa, zak�adu czy organizacji samorz�dowej w zakresie spraw jemu zleconych traktowany jest jako organ administracji. Natomiast w zakresie pozosta�ej swojej dzia�alno�ci traktowany jest wy��cznie jako organ danej jednostki i KPA do tych spraw nie ma zastosowania. W tym za� zakresie ten organ organizacji spo�ecznej dzia�a jako organ administracji i do tych spraw KPA ma zastosowanie. Je�eli ten sam organ rozstrzyga jednak takie kwestie, jak przyj�cie nowego cz�onka do tej organizacji, to jest to sprawa nie nale��ca ju� do sfery funkcji zleconych, lecz dzia�alno�� w�asna danej organizacji. Ostatnio funkcje organ�w administracji publicznej zaczynaj� pe�ni� jednostki nie wymienione bezpo�rednio w wykazie podmiot�w, przed kt�rymi KPA stosuje si�. S� to fundacje i sp�ki prawa handlowego. Co do fundacji NSA orzek�, �e z tej racji, i� nie s� one korporacjami, nie jest mo�liwe zlecanie im za�atwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (postanowienie NSA z 12.1.1993 r., I SA 1762/92; opubl. ONSA z. 3/1993, poz. 75). Nie ma jeszcze orzecznictwa co do charakteru decyzji sp�ek prawa handlowego, wyposa�onych w kompetencje ustawowe z zakresu administracji (np. Krajowy Depozyt Papier�w Warto�ciowych S.A.). Nie jest wi�c rozstrzygni�te, czy sp�ki akcyjne, maj�ce okre�lone kompetencje na postawie ustawy, b�d� te� traktowane jak organy administracji w rozumieniu KPA. Moim zdaniem, wobec tego przepisu KPA winna by� zastosowana wyk�adnia celowo�ciowa, i tak sp�ki prawa handlowego, jak fundacje, je�eli maj� kompetencje z zakresu administracji publicznej, winny by� traktowane jako organy administracji w rozumieniu KPA. =11= Kolejnym elementem definicji jest sprawa indywidualna. Jest to sprawa dotycz�ca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Konkretno�� osoby oznacza, �e sprawa dotyczy imiennie oznaczonej osoby. Konkretno�� sytuacji oznacza, �e sprawa dotyczy oznaczonej sytuacji, a nie sytuacji okre�lonej abstrakcyjnie. Po zako�czeniu istnienia danej sytuacji sprawa ulega skonsumowaniu i gdy pojawi si� znowu podobna sytuacja b�dzie to nowa sprawa. Przy tym Kodeks wymaga, aby by�a to sprawa indywidualna nale��ca do w�a�ciwo�ci organ�w administracji. Jest to potwierdzenie zasady, �e organ administracji mo�e dzia�a� tylko w zakresie swojej w�a�ciwo�ci. W�a�ciwo�� organ�w administracji stanowi materi� ustawow�, z czego wynika i� chodzi o sprawy, kt�re ustawa wyra�nie wprowadzi�a do zakresu kompetencji poszczeg�lnych organ�w. Cho� Kodeks m�wi o stosowaniu go przed organami administracji publicznej, to w ograniczonym stopniu ma on r�wnie� zastosowanie do post�powania przed NSA. Mianowicie, ustawa o NSA z 1995 r. przewiduje, �e w sprawach nie normowanych w tej ustawie do post�powania przed NSA stosuje si� odpowiednio wskazane tam przepisy KPA, a w pozosta�ym zakresie - przepisy KPC. =12= Ostatnim elementem okre�lenia zakresu spraw obj�tych og�lnym post�powaniem administracyjnym jest wskazanie, �e sprawy te maj� by� rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Ten element okre�lenia zakresu spraw zosta� wprowadzony przy jednej z kolejnych nowelizacji KPA, przy czym celowo�� jego wprowadzenia budzi czasami w�tpliwo�ci, bowiem Kodeks w tym miejscu definiuje spraw� administracyjn� poprzez wskazanie, �e jest to sprawa, kt�r� za�atwia si� decyzj�, a przy okre�leniu decyzji w art. 104 � 1 u�ywa poj�cia sprawy administracyjnej dla okre�lenia decyzji. Decyzja jest aktem administracyjnym kwalifikowanym, rozstrzygaj�cym spraw� administracyjn� co do istoty lub w inny spos�b ko�cz�cym post�powanie w danej instancji (np. poprzez umorzenie sprawy). Szerzej o poj�ciu decyzji administracyjnej piszemy dalej w odr�bnym rozdziale (por. Nb. 142-l7l ). Tu trzeba tylko zaznaczy�, �e mimo pewnych niejasno�ci w definiowaniu poj�cia decyzji administracyjnej, rezultatem rozleg�ego orzecznictwa NSA jest wyja�nienie wi�kszo�ci wypadk�w w�tpliwo�ci czy mamy do czynienia z decyzj�, czy te� na przyk�ad z czynno�ci� materialno-techniczn�. =13= Spod tak zdefiniowanego zakresu stosowania przepis�w Kodeksu dotycz�cych post�powania og�lnego, wy��czone s� jednak pewne dziedziny. S� to tzw. wy��czenia przedmiotowe obejmuj�ce: 1) sprawy karno-skarbowe; w sprawach nie uregulowanych ustaw� karn� skarbow� stosuje si� przepisy Kodeksu post�powania karnego; 2) sprawy obj�te Ordynacj� podatkow� (tzn. post�powanie w sprawach po- datkowych) z wyj�tkiem dzia��w IV, V, VII i VIII KPA; 3) sprawy nale��ce do w�a�ciwo�ci polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urz�d�w konsularnych o ile przepisy szczeg�lne nie stanowi� inaczej; w tych sprawach nie ma �adnej ustanowionej procedury podejmowania rozstrzygni��; 4) sprawy wynikaj�ce z nadrz�dno�ci i podleg�o�ci organizacyjnej w stosunkach mi�dzy organami pa�stwowymi i innymi pa�stwowymi jednostkami organizacyjnymi. Tak wi�c wy��czone jest stosowanie KPA w stosunkach mi�dzy przedsi�biorstwem pa�stwowym a organem za�o�ycielskim. Stosunki mi�dzy organami administracji lub mi�dzy tymi organami a podleg�ymi im pa�stwowymi jednostkami organizacyjnymi, tradycyjnie traktowane s� jako stosunki wewn�trzne administracji. Kiedy� traktowano je w og�le jako tzw. interna - od res internae - pozaprawne sprawy wewn�trzne administracji. Dzi� uwa�amy je za stosunki prawne, lecz stosowanie przepis�w procedury administracyjnej jest tu wy��czone. W sprawach takich nie stosuje si� nawet przepis�w o skargach i wnioskach, kt�re stosuje si� w innych dziedzinach wy��czonych spod zakresu KPA; 5) sprawy podleg�o�ci s�u�bowej pracownik�w organ�w i innych jednostek organizacyjnych, o ile przepisy szczeg�lne nie stanowi� inaczej. To sfor- mu�owanie Kodeksu jest odczytywane w spos�b zw�aj�cy. Tradycyjnie przyjmuje si�, �e szereg rozstrzygni��, kt�rymi ulega nawi�zaniu, rozwi�zaniu lub zmianie stosunek pracy mianowanych pracownik�w organ�w pa�stwowych i innych pa�stwowych jednostek organizacyjnych, s� decyzjami administracyjnymi. Pogl�d ten podtrzymuje w swoim orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1 163/81; opubl. OSPiKA z. 9/1982, poz. 169). Na takim stanowisku stoi te� ustawa o pracownikach urz�d�w pa�stwowych, przy czym te zasady maj� odpowiednie zastosowanie r�wnie� do pracownik�w samorz�dowych. Natomiast KPA nie b�dzie mia� zastosowania do polece� wydawanych przez prze�o�onych takim pracownikom. W sprawach wy��czonych spod zakresu obowi�zywania Kodeksu, z wyj�tkiem stosunk�w mi�dzy organami i pa�stwowymi jednostkami organizacyjnymi, maj� jednak zastosowanie przepisy KPA, dotycz�ce skarg i wniosk�w (dzia� VIII KPA). W ramach og�lnego post�powania administracyjnego mo�na wyodr�bni� post�powanie w sprawach ubezpiecze� spo�ecznych. W tym post�powaniu stosuje si� przepisy post�powania og�lnego KPA, o ile nie s� sprzeczne z przepisami szczeg�lnymi zawartymi w dziale III KPA. III. Inne post�powania regulowane przez KPA 1. Wydawanie za�wiadcze� =14= KPA reguluje spraw� wydawania za�wiadcze� - tej problematyce po�wi�cony jest dzia� VII KPA. Cho� nie wynika to wyra�nie z przepisu art. 1 Ko- deksu, to zakres stosowania przepis�w o wydawaniu za�wiadcze� jest taki sam jak przepis�w o post�powaniu og�lnym. Z dzia�u Kodeksu po�wi�conego wydawaniu za�wiadcze� wynika, �e przepisy te maj� zastosowanie tylko do wydawania za�wiadcze� przez organy administracji - przy tym chodzi tu o organy administracji rozumiane bardzo szeroko, tak jak tego terminu u�ywa KPA (obejmuj�c podmioty pe�ni�ce funkcje zlecone administracji, organy samorz�du terytorialnego, itd.). 2. Rozstrzyganie spor�w o w�a�ciwo�� mi�dzy organami administracji publicznej a s�dami powszechnymi =15= Tej problematyki dotyczy dzia� V KPA. Podobnie jak w poprzednim wy- p