Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne dr Marek Szubiakowski prof. Marek Wierzbowski dr Aleksandra Wiktorowska Uniwersytet Warszawski pod redakcją prof. Marka Wierzbowskiego 4. wydanie zmienione i uzupełnione WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2000 Spis treści Wykaz skrótów Rozdział I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego § 1. Postępowanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa § 2. Rozwój postępowania administracyjnego Rozdział II. Zagadnienia ogólne § 3. Zakres obowiązywania KPA I. Postępowania regulowane przez Kodeks II. Ogólne postępowanie administracyjne III. Inne postępowania regulowane przez KPA 1. Wydawanie zaświadczeń 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji a sądami 3. Sprawy skarg i wniosków § 4. Zasady ogólne I. Założenia postępowania ogólnego II. Pojęcie zasad ogólnych III. Omówienie zasad ogólnych 1. Zasada praworządności 2. Zasada prawdy obiektywnej 3. Zasada oficjalności 4. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu 5. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu 6. Zasada pisemności 7. Zasada dwuinstancyjności 8. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych 9. Zasada trwałości decyzji administracyjnej 10. Zasada szybkości postępowania 11. Zasada nakłaniania do ugody 12. Zasada przekonywania 13. Zasada pogłębiania zaufania obywateli 14. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli Rozdział III. Podmioty orzekające § 5. Organy administracji I. Pojęcie organu administracji w KPA II. Organy wyższego stopnia i organy naczelne § 6. Właściwość organów administracji I. Pojęcie właściwości 1. Właściwość rzeczowa 2. Właściwość instancyjna 3. Właściwość miejscowa II. Powierzanie wykonywania kompetencji III. Skutki naruszenia przepisów o właściwości IV. Spory o właściwość 1. Spory między organami administracji (w tym między organami samorządu terytorialnego) 2. Spory między terenowymi organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego 3. Spory między organami administracji a sądami § 7. Wyłączenie pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu I. Wyłączenie pracownika II. Wyłączenie organu administracji Rozdział IV. Strona i podmioty na prawach strony § 8. Strona w postępowaniu administracyjnym § 9. Podmioty na prawach strony I. Organizacja społeczna II. Prokurator III. Rzecznik Praw Obywatelskich IV. Inne podmioty działające na prawach strony Rozdział V. Doręczenia, wezwania i terminy § 10. Doręczenia § 11. Wezwania § 12. Terminy I. Uwagi wprowadzające II. Rodzaje terminów III. Przywrócenie terminu IV. Obliczanie terminów V. Zachowanie terminu VI. Terminy załatwiania spraw administracyjnych VII. Legalne wydłużenie terminów załatwiania spraw VIII. Milczenie administracji (bezczynność administracji) Rozdział Vl. Wszczęcie postępowania § 13. Wszczęcie postępowania § 14. Protokoły i adnotacje I. Uwagi wprowadzające II. Protokoły III. Adnotacje § 15. Udostępnianie akt I. Jawność 1. Jawność zewnętrzna 2. Jawność wewnętrzna II. Uprawnienia strony wynikające z zasady jawności postępowania III. Ograniczenia jawności 1. Ograniczenia podmiotowe 2. Ograniczenia przedmiotowe IV. Prawne zabezpieczenia udostępniania akt § 16. Formy postępowania wyjaśniającego I. Postępowanie gabinetowe II. Rozprawa 1. Obligatoryjność i fakultatywność rozprawy 2. Czynności poprzedzające rozprawę 3. Część wstępna rozprawy 4. Część właściwa § 17. Postępowanie dowodowe I. Dowody II. Uprawdopodobnienie III. Domniemanie w postępowaniu dowodowym IV. Rodzaje środków dowodowych V. Dowód z dokumentów VI. Dowód z zeznań świadków VII. Dowód z opinii biegłego VIII. Oględziny IX. Przesłuchanie stron X. Zasady postępowania dowodowego 1. Zasada swobodnej oceny dowodów 2. Ciężar dowodu 3. Jawność wobec strony 4. Bezpośredniość 5. Koncentracja materiału dowodowego XI. Udział strony w postępowaniu dowodowym XII. Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym Rozdział VII. Przerwanie toku postępowania § 18. Zawieszenie postępowania I. Obligatoryjne zawieszenie postępowania II. Fakultatywne zawieszenie postępowania III. Forma zawieszenia postępowania IV. Skutki prawne zawieszenia postępowania V. Podjęcie zawieszonego postępowania § 19. Umorzenie postępowania I. Obligatoryjne umorzenie postępowania II. Fakultatywne umorzenie postępowania III. Forma umorzenia postępowania IV. Stadia, w których postępowanie można umorzyć Rozdział VIII. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym § 20. Decyzja I. Pojęcie i istota decyzji II. Klasyfikacja decyzji 1. Decyzje deklaratoryjne i konstytutywne 2. Decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) 3. Decyzje pozytywne i negatywne 4. Decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli adresata lub wskutek wniosku strony 5. Decyzje swobodne i tzw. związane 6. Decyzje ostateczne i nieostateczne III. Treść decyzji 1. Oznaczenie organu administracji publicznej 2. Data wydania 3. Oznaczenie strony (lub stron) adresatów decyzji 4. Osnowa - treść rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego 5. Powołanie podstawy prawnej 6. Uzasadnienie faktyczne i prawne 7. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych 8. Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji 9. Inne składniki IV. Konstrukcje decyzji w orzecznictwie NSA i SN V. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy wydawaniu decyzji przez organ właściwy VI. Rygor natychmiastowej wykonalności VII. Pisemna (ustna) forma decyzji VIII. Związanie organu wydaną decyzją IX. Wadliwość decyzji § 21. Postanowienie I. Istota i pojęcie postanowienia II. Klasyfikacja postanowień III. Treść postanowienia IV. Różnice między postanowieniem a decyzją § 22. Ugoda administracyjna I. Uwagi wprowadzające II. Przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody III. Podmioty ugody, inicjatywa zawarcia ugody, fazy postępowania i termin zawarcia ugody IV. Forma i treść ugody V. Zatwierdzenie ugody i odmowa zatwierdzenia VI. Skutki prawne odmowy zatwierdzenia ugody oraz zatwierdzenia ugody Rozdział IX. Kontrola prawidłowości decyzji i postanowień w administracyjnym toku instancji § 23. Założenia kontroli instancyjnej I. Środki prawne w postępowaniu administracyjnym. Uwagi wprowadzające II. Administracyjny tok instancji § 24. Środki prawne I. Odwołanie od decyzji II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ III. Zażalenie na postanowienie § 25. Postępowanie odwoławcze I. Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji II. Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji III. Cofnięcie odwołania IV. Rozstrzygnięcia organu drugiej instancji 1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art, 138 § 1 pkt 1 KPA) 2. Decyzja reformatoryjna 3. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) 4. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzygnięć (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) 5. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) 6. Decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 i 3 KPA) V. Reformatio in peius w postępowaniu odwoławczym Rozdział X. Weryfikacja decyzji ostatecznych § 26. Zagadnienia wstępne § 27. Wznowienie postępowania I. Przesłanka pierwsza II. Przesłanka druga III. Przesłanka trzecia IV. Przesłanka czwarta V. Przesłanka piąta VI. Przesłanka szósta VII. Przesłanka siódma VIII. Przesłanka ósma § 28. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 § 29. Stwierdzenie nieważności decyzji I. Przesłanka pierwsza II. Przesłanka druga III. Przesłanka trzecia IV. Przesłanka czwarta V. Przesłanka piąta VI. Przesłanka szósta VII. Przesłanka siódma § 30. Inne przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych I. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo bez zgody strony II. Zmiana, uchylenie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisów pozakodeksowych Rozdział XI. Uprawnienia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym § 31. Uprawnienia prokuratora § 32. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich Rozdział XII. Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie sądowe § 33. Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego I. Podstawy prawne działania NSA II. Organizacja sądownictwa administracyjnego III. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego IV. Nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad NSA § 34. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym I. Uwagi wprowadzające II. Uczestnicy postępowania przed NSA 1. Strony postępowania sądowego 2. Podmioty na prawach strony w postępowaniu sądowym III. Wymogi prawne dopuszczalności skargi do NSA 1. Legitymacja skargowa 2. Wyczerpanie środków odwoławczych 3. Tryb i terminy wniesienia skargi 4. Uiszczenie wpisu 5. Inne wymogi formalne - forma i treść skargi IV. Skutki prawne skargi 1. Względna suspensywność skargi 2. Cofnięcie skargi 3. Odrzucenie skargi, oddalenie lub uwzględnienie skargi V. Czynności wstępne i postępowanie rozpoznawcze przed NSA 1. Podstawowe reguły postępowania przed NSA 2. Formy postępowania rozpoznawczego przed NSA 3. Zawieszenie i umorzenie postępowania przed NSA 4. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowym VI. Rodzaje orzeczeń NSA Vll. Weryfikacja orzeczeń NSA 1. Sprzeciw 2. Rewizja nadzwyczajna 3. Wznowienie postępowania sądowego VIII. Sankcje za niewykonywanie orzeczeń sądowych 1. Wymierzenie organowi grzywny 2. Wystąpienia Prezesa Sądu lub składu orzekającego 3. Roszczenie o odszkodowanie Rozdział XIII. Opłaty i koszty postępowania § 35. Zasady wnoszenia należności przez stronę I. Opłaty II. Koszty postępowania III. Inne należności Rozdział XIV. Postępowania uproszczone § 36. Wydawanie zaświadczeń I. Pojęcie zaświadczenia II. Zakres podmiotowy III. Tryb wydawania § 37. Skargi i wnioski I. Zagadnienia ogólne II. Skargi III. Wnioski Rozdział XV. Postępowanie podatkowe § 38. Regulacja postępowania podatkowego § 39. Organy orzekające § 40. Zasady ogólne § 41. Wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu § 42. Strona w postępowaniu podatkowym § 43. Załatwianie spraw § 44. Doręczenia § 45. Wezwania § 46 Terminy § 47. Wszczęcie postępowania § 48. Protokoły i adnotacje § 49. Udostępnienie akt § 50. Dowody I. Dowody II. Dowody o szczególnym charakterze III. Pozostałe dowody § 51. Zawieszenie postępowania § 52. Decyzje § 53. Postanowienia § 54. Odwołanie § 55. Zażalenia § 56. Wznowienie postępowania § 57. Stwierdzenie nieważności § 58. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych § 59. Wygaśnięcie decyzji § 60. Odpowiedzialność odszkodowawcza § 61. Kary porządkowe § 62. Koszty postępowania Rozdział XVI. Postępowanie egzekucyjne w administracji § 63. Regulacja egzekucji administracyjnej I. Zarys rozwoju regulacji prawnej II. Zakres regulacji III. Podmioty postępowania egzekucyjnego 1. Organ egzekucyjny 2. Wierzyciel 3. Zobowiązany 4. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna 5. Uczestnicy postępowania § 64. Środki egzekucyjne I. Założenia ogólne II. Środki egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym 1. Egzekucja z pieniędzy 2. Egzekucja z wynagrodzenia za pracę 3. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego 4. Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych 5. Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i praw majątkowych 6. Egzekucja z ruchomości 7. Szczególne zasady egzekucji należności pieniężnych III. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym 2 1. Grzywna w celu przymuszenia 2. Wykonanie zastępcze 3. Odebranie rzeczy ruchomej 4. Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń 5. Przymus bezpośredni § 65. Postępowanie zabezpieczające § 66. Tok postępowania egzekucyjnego I. Zasady postępowania egzekucyjnego 1. Zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji 2. Zasada legalności 3. Zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego 4. Zasada niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych, gdy odpadła podstawa prowadzenia egzekucji 5. Zasada poszanowania minimum egzystencji 6. Zasada zagrożenia 7. Zasada niezależności postępowania egzekucyjnego 8. Zasada prawdy obiektywnej II. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego III. Zbieg egzekucji IV. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego V. Postępowania uproszczone VI. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym 1. Zarzuty 2. Zażalenie 3. Skarga na czynności egzekucyjne 4. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji 5. Artykuł 74 EgzAdmU 6. Żądanie zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie przepisów KPA VII. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym VIII. Koszty postępowania egzekucyjnego Wykaz skrótów 1. Akty normatywne EgzAdmU .......... ............... ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji KK ..................... ............... Kodeks karny KPA ................... ............... Kodeks postępowania administracyjnego KPC ................... ............... Kodeks postępowania cywilnego KRO ................... ............... Kodeks rodzinny i opiekuńczy r.p.a...................... ............... rozporządzenie prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.3.1928 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.R.P. Nr 3G, poz. 341) UKS .................. ................ ustawa karna skarbowa Ordynacja ......... ................ Ordynacja podatkowa 2. Czasopisma EP ..................... ................ Edukacja Prawnicza FAWO .............. ................ Funkcjonowanie Administracji w świetle Orzecznictwa GA .................... ................ Gazeta administracji GAiPP ............... ................ Gazeta administracji i Policji Państwowej GAP .................. ................ Gospodarka, Administracja Państwowa GiAT ................. ................ Godpodarka i Administacja Terenowa GP ..................... ................ Gazeta Prawnicza KP ..................... ................ Kontrola Państwowa KSP ................... ................ Krakowskie Studia Prawnicze MoP .................. ................ Monitor Prawniczy MoPod ............. ................. Monitor Podatkowy NP .................... ................. Nowe prawo OMT ................ ................. Organizacja - Metody - Technika ONSA .............. ................. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSNAPiUS ...... ................. Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNCP ............ ................. Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna OSP .................. ................. Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA ............. ................. Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK ................. ................. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PiP ................... ................. Państwo i Prawo PiŻ ................... ................. Prawo i Życie PP ..................... ................. Przegląd Podatkowy PS ..................... ................. Przegląd Sądowy RN .................... ................. Rada Narodowa RNGA .............. ................. Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja RPEiS .............. ................. Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny SP .................... ................. Studia Prawnicze SPE ................. ................. Studia Prawno-ekonomiczne ZNUŁ ............... ................. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego ZW ................... ................ Zagadnienia Wykroczeń 3. Piśmiennictwo Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz .............. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 Adamiak, Borkowski, Polskie postępowanie....... B. Adamiak i J Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992 KPA. Komentarz.... ........... J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliriski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1989 Postępowanie administacyjne... ............. K. Chorąży, A. Wróbel, L. Żakowski, Postępowanie administracyjne, Lublin 1990 Dawidowicz, Postępowanie... .............. W. Dawidowicz. Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983 Dawidowicz, Zarys... ....... W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 KPA komentarz 1970... .... E. lserzon, J Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970 Janowicz, Postępowanie... ... Z. Janowicz, Postępowanie administacyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987 Janowicz, KPA - komentarz... ........ Z. Janowicz, Kodeks postępowania administacyjnego - komentarz, Warszawa 1995 Prawo administracyjne... .... Z. Cieślak. J. Jagielski, J Lang, M. Wierzbowski. A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1996 Ochendowski, Postępowanie... ................ E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sadem administracyjnym, Warszawa 1995 Służewski, Postępowanie... J Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982 Smoktunowicz, Orzecznictwo... .................. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sadu Najwyższego i Naczelnego Sadu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1995 Uwaga: Literatura specjalistyczna do poszczególnych rozdziałów cytowana jest w przypisach przez podanie nazwiska autora i pierwszych słów tytułu. 4. Inne skróty Dz.U. ............... ................. Dziennik Ustaw Dz.U.R.P. ........ ................. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (przedwojenne) M.P. ................ ................. Monitor Polski nast. ................ ................. następne ze zm. ............. ................ ze zmianami Rozdział I Istota i rozwój postępowania administracyjnego § 1. Postępowanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa =1= Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obo- wiązków niepodporządkowanych im służbowo, konkretnych podmiotów. Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiązkach innych konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyjnego. Akt administracyjny to "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie"'. W tej sytuacji można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysługują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania. Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż dotyczy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez J. Starościaka można powiedzieć, że działania organów administracji przybierają następujące formy prawne: 1) akty normatywne, 2) akty administracyjne, 3) ugody, 4) porozumienia administracyjne, 5) czynności cywilnoprawne, 6) czynności faktyczne. Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym ich formom'. Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administracji tylko przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych, a nie podejmowaniu działań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wydawaniu poleceń podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu oświadczeń woli według przepisów prawa cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że - w wąskim co prawda zakresie - procedura potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjnego - wówczas, gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu administracyjnego. Przykładem może być zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzekucji administracyjnej czynności faktycznych w ramach środka egzekucyjnego, jakim jest przymus bezpośredni w celu wykonania ciążącego na stronie obowiązku. =2= Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że procedura administracyjna jest skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego. O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o tyle procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów administracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administracyjnego. Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadniczym celom: 1) stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm ma- terialnego prawa administracyjnego, 2) zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji. Służąc tym dwóm, na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania administracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak i interesu społecznego. Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej i cywilnej: 1) jak wspomnieliśmy, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań organów administracji, 2) stroną każdego stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji, który jednocześnie rozstrzyga władczo o kształcie tego stosunku; z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym sądem, 3) zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trudność w ujednoliceniu procedury, która miałaby obejmować postępowania przed organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty różnią się bardzo od spraw budowlanych, czy opieki społecznej. W rezultacie: 1) wiele aktów materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy pro- ceduralne będące leges specialis do KPA, 2) w niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywilne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe istnieje, cechuje go znaczny stopień uogólnienia. =3= Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane postępowanie administracyjne. Trzeba jednak powiedzieć, że Francja, będąca w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa administracyjnego o dużym wpływie na inne kraje, dotychczas nie ma ujednoliconego postępowania administracyjnego. W Niemczech na poziomie federalnym ustawa o postępowaniu administracyjnym została wydana dopiero w 1976 r. i cechuje ją znaczny stopień ogólności. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego są z reguły produktem orzecznictwa sądów administracyjnych i dopiero później znajdują swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. O ile dane państwo posiada sprawnie funkcjonujący system sądownictwa administracyjnego, który wykształcił szereg standardów, jakim musi odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, dla ochrony interesów jednostek nie jest konieczne istnienie skodyfikowanego zespołu przepisów procedury administracyjnej. Efektywnie działające sądy administracyjne zapewniają bowiem, w takiej sytuacji poszanowanie praw jednostki. Z kolei brak sądownictwa administracyjnego może czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie o postępowaniu administracyjnym. Brak sądownictwa administracyjnego może uniemożliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikających z postępowania administracyjnego. Z tych powodów procedura administracyjna jest ściśle powiązana z istnieniem systemu sądownictwa administracyjnego. =4= System przepisów procedury administracyjnej obejmuje następujące grupy przepisów: 1) przepisy tzw. ogólnego lub jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, czyli postępowania prowadzącego do wydania i kontroli prawidłowości aktu administracyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA; 2) przepisy o wykonaniu aktów administracyjnych i innych obowiązków wynikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te przepisy zawiera ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 3) przepisy postępowania podatkowego zawarte w ustawie Ordynacja podatkowa, 4) przepisy postępowania karno-administracyjnego, zwanego obecnie po- stępowaniem w sprawach o wykroczenia. Te przepisy, zawarte w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, w Polsce traktowane są raczej jako część prawa karnego, ze względu na znaczne upodobnienie tego postępowania do postępowania karnego. Niemniej przepisy przyznają organom administracji rozległe uprawnienia do nakładania kar pieniężnych. Uprawnienia takie ma np. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, organy zajmujące się ochroną środo- wiska, organy administracji dróg itd. Orzekanie w tych sprawach następuje obecnie w trybie KPA z braku odrębnego trybu postępowania w sprawach, w których organy administracji mają prawo do nakładania kar pieniężnych; 5) przepisy o postępowaniu przed sądem administracyjnym, zwane są tek postępowaniem sądowoadministracyjnym. Doktryna traktuje je jako odrębne przepisy istniejące obok przepisów postępowania administracyjnego. Dotyczą one bowiem postępowania przed sądem administracyjnym, a nie organami administracji. W istniejących podręcznikach omawia się je jednak wspólnie z omawianiem przepisów ogólnego postępowania administracyjnego jako jego naturalną kontynuacją polegającą na sprawdzeniu prawidłowości decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zawarte są w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W zakresie tam nie uregulowanym do postępowania przed sądem administracyjnym stosuje się wskazane w tej ustawie przepisy KPA oraz przepisy KPC o postępowaniu apelacyjnym. § 2. Rozwój postępowania administracyjnego Z punktu widzenia prawnika praktykującego współcześnie, wiedza o rozwoju przepisów o postępowaniu administracyjnym jest nie tylko wiedzą historyczną. Wszelkie toczące się dziś postępowania toczą się w trybie przepisów obecnie obowiązujących, nawet gdy przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesięciu laty. Jeżeli jednak wadliwość tamtej decyzji polegała na takim naruszeniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, które powodowało wówczas nieważność tejże decyzji, do oceny jej prawidłowości konieczne jest zastosowanie przepisów obowiązujących w chwili jej wydawania. Takie sytuacje występują często w wypadku oceny prawidłowości decyzji nacjonalizacyjnych wydanych przed kilkudziesięciu laty. Historia rozwoju dla każdej dziedziny prawa pomaga też wytyczać kierunek jej rozwoju w przyszłości. Dziś już możemy powiedzieć, że na rozwój polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym oddziaływują wymogi stawiane postępowaniu w wyrokach tzw. Trybunału Strasburskiego (Europejski Trybunał Praw Człowieka). =5= Korzenie polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym tkwią w cesarstwie austriackim. Mianowicie pierwsze polskie kompleksowe uregulowanie postępowania administracyjnego, jakie miało miejsce w roku 1928, w znacznym stopniu powielało rozwiązania przyjęte w trzech ustawach austriackich, wydanych trzy lata wcześniej. Z punktu widzenia rozwoju prawa o postępowaniu administracyjnym istotnym wydarzeniem było powołanie w Austrii ustawą z 1875 r. Trybunału Ad- ministracyjnego (Verwaltungsgerichtsho~ w Wiedniu. Trybunał ten miał prawo uchylania orzeczeń i zarządzeń władz administracyjnych. Bardzo obszerne orzecznictwo tego Trybunału wykształciło szereg wymogów, jakim winna odpowiadać prawidłowa decyzja władz administracyjnych, również w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie. Próby kodyfikacji postępowania administracyjnego na podstawie przede wszystkim orzecznictwa tego trybunału rozpoczęły się przed pierwszą wojną światową, lecz zostały uwieńczone sukcesem dopiero w roku 1925, kiedy to jednocześnie wydano cztery ustawy: 1) o ogólnym postępowaniu administracyjnym; 2) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3) o prawie karno-administracyjnym, zawierającą jednak szereg przepisów proceduralnych; 4) przepisy wprowadzające ustawy o postępowaniu administracyjnym. Ustawy te stanowiły wzorzec dla przyjętych kilka lat później przepisów wydanych w Czechosłowacji (1928) i Jugosławii (1930). W Polsce po odzyskaniu niepodległości wydano przepisy regulujące frag- menty postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaskarżania decyzji niektórych organów administracji. W 1922 r. rozpoczął działalność Najwyższy Trybunał Administracyjny, którego pozycja również nawiązywała do wzorca austriackiego - czyli jednego sądu dla całego państwa o uprawnieniach kasacyjnych, rozpatrującego spory z dziedziny prawa publicznego, w których obywatel doznał naruszenia swoich praw podmiotowych'. Ustawa o NTA stanowiła odstępstwo od zapowiedzi Konstytucji Marcowej, która mówiła o powołaniu sądownictwa administracyjnego kilkuinstancyjnego, opartego na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego, z NTA na czele (art. 73 Konstytucji Marcowej). =6= Przełomową datą był 22.3.1928 r., kiedy to wydano trzy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (akty rangą równe ustawie): 1) o postępowaniu administracyjnym - obowiązywało do 1960 r., kiedy zostało zastąpione przez KPA; 2) o postępowaniu przymusowym w administracji - obowiązywało do 1947 r. w zakresie egzekucji należności pieniężnych; w zakresie należności niepieniężnych obowiązywało do 1966 r., kiedy zostało zastąpione przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązującą do dziś; 3) o postępowaniu karno-administracyjnym - obowiązywało do 1951 r., a w zakresie postępowania przed organami administracji morskiej i górniczej do 1971 r. =7= W okresie powojennym bardzo istotnym zdarzeniem, oprócz dość licz- nych nowelizacji wymienionych przepisów, było wydanie odrębnych przepisów dotyczących problematyki postępowania administracyjnego, prowadzące do zjawiska określanego mianem dekodyfikacji postępowania administracyjnego. W 1946 r. wydany został dekret o postępowaniu podatkowym, który - choć nawiązując w swoich rozwiązaniach do rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym - czynił z postępowania podatkowego postępowanie odrębne. W 1950 r. wydano uchwałę wspólną Rady Państwa i Rady Ministrów w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej. Te przepisy istniejące obok przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. stworzyły swoisty dualizm prawa w zakresie zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, który dopiero został zlikwidowany przez przepisy KPA, określające jak należy traktować skargi złożone w sprawie administracyjnej. W tym samym roku, co wspomniana uchwała o rozpatrywaniu skarg, wydano ustawę o Prokuraturze Rzeczypospolitej, która wprowadziła nadzór prokuratorski nad działalnością administracyjną organów państwowych. Po drugiej wojnie światowej nie reaktywowano NTA, w wyniku czego przestała praktycznie istnieć sądowa kontrola administracji. Trzeba też mieć na uwadze konsekwencje, jakie pociągało za sobą ograniczenie prywatnej przed- siębiorczości i wprowadzenie szerokiej reglamentacji różnego rodzaju dóbr - np. wprowadzenie publicznej gospodarki lokalami, czyli tzw. kwaterunku. W sprawach regulowanych przez rozporządzenia z 1928 r. wydawano w owym czasie liczne akty, czasami o charakterze instrukcyjnym, w praktyce zastępujące przepisy rangi ustawowej. Stąd też, mimo że nadal obowiązywały przepisy dotyczące postępowania administracyjnego z 1928 r., faktyczny kształt postępowania administracyjnego, w praktyce organów państwa, był zdecydowanie inny. Rok 1960 przyniósł uchwalenie do dziś obowiązującego KPA. Jego treść różniła się jednak znacznie od dzisiejszej. Był on przede wszystkim znacznie mniej obszerny. Obecny kształt KPA jest wynikiem szeregu nowelizacji. Najważniejsza miała miejsce w 1980 r., kiedy przywrócono w Polsce sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych i wydano tekst jednolity KPA. W owym okresie doszło do kilkakrotnych prób przywrócenia sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Prace nad wprowadzeniem takiej kontroli były podejmowane zwykle po okresie buntów społecznych, na fali odnowy życia politycznego, i potem zarzucane. Tak było z projektem przygotowanym w 1958 r. i w 1972 r. Realizacji doczekał się dopiero projekt nowelizacji będący wynikiem prac w latach 1977-1980. Zjawiskiem sprzyjającym zmianom było ratyfikowanie przez Polskę w 1977 r. Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Nowelizacja KPA przeprowadzona w 1980 r. wiązała się z powołaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji nie był jednak oparty na klauzuli generalnej, lecz określony w drodze enumeratywnego wyliczenia kategorii spraw, w których kontrola sądowa była dopuszczalna. Nowelizacja dokonana w 1980 r. przyniosła także objęcie przepisami KPA postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych, wprowadzenie do KPA przepisów o rozstrzyganiu sporów między organami administracji a sądami, i w sprawie wydawania zaświadczeń. KPA stał się w wyniku tych zmian aktem znacznie obszerniejszym. W wyniku wydania tekstu jednolitego zmianie uległa numeracja przepisów Kodeksu. Kolejne zmiany o zasadniczym znaczeniu zostały wprowadzone w 1990 r., co wiązało się też z przywróceniem w Polsce samorządu terytorialnego. W tym momencie rozciągnięto też moc KPA na szereg postępowań dawniej wyłączonych (np. w sprawach powszechnego obowiązku obrony), wprowadzono klauzulę generalną z wyłączeniami dla określenia zakresu kognicji NSA. W późniejszym okresie dokonywano również nowelizacji przepisów o po- stępowaniu administracyjnym, jednak w ograniczonym zakresie. Wydana w 1995 r. ustawa o NSA rozszerzyła zakres kompetencji tego sądu, uregulowała odrębnie postępowanie przed NSA, usuwając jednocześnie z KPA dział VI poświęcony zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Kolosalne znaczenie dla rozwoju postępowania administracyjnego ma orzecznictwo NSA, gdzie znaczna część wypadków orzeczeń na korzyść skarżącego oparta jest na fakcie naruszenia przepisów proceduralnych. Uchwalone w 1997 r. Kodeks celny i Ordynacja podatkowa wyłączyły spod KPA postępowanie celne i podatkowe. Jednocześnie szereg ustaw materialnego prawa administracyjnego zawiera pewne przepisy proceduralne. Prowadzi to do ograniczania zakresu stosowania KPA i zjawiska określanego mianem dekodyfikacji. Dzisiaj postępowanie administracyjne ma zastosowanie w daleko większej liczbie spraw niż KPC czy KPK. Stąd znajomość procedury administracyjnej jest kluczowa dla współczesnego prawnika. Rozdział II Zagadnienia ogólne § 3. Zakres obowiązywania KPA I. Postępowania regulowane przez Kodeks =8= KPA obejmuje kilka odrębnych postępowań, które zostały uregulowane w osobnych działach Kodeksu. Związek wzajemny tych postępowań jest dość luźny. Wspólne cechy tych postępowań to, że: 1) dotyczą one przede wszystkim administracji publicznej, 2) są to przepisy proceduralne o zakresie stosowania obejmującym materialne prawo administracyjne. Niemniej są to różne postępowania i właściwie, każde z nich mogłoby być uregulowane w odrębnym akcie ustawodawczym. Ustawodawca uznał za celowe niemnożenie w sposób nadmierny aktów ustawodawczych i połączył w jednym Kodeksie przepisy dotyczące szeregu postępowań. Są to następujące postępowania: 1) ogólne postępowanie administracyjne, w jego ramach można jeszcze wyróżnić postępowanie odrębne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, 2) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, 3) postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między tymi organami a sądami, 4) postępowanie w sprawie skarg i wniosków. II. Ogólne postępowanie administracyjne =9= Ogólne postępowanie administracyjne, zwane jest też czasami postępowaniem jurysdykcyjnym. To postępowanie stanowi trzon Kodeksu, jest ono uregulowane w działach I - IV, IX, noszących tytuły "Przepisy ogólne", "Postępo- wanie", "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych", "Udział prokuratora" oraz "Opłaty i koszty postępowania". Zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego jest uregulowany w art. 1 pkt 1 i 2 KPA, który mówi, że KPA normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji ad- ministracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych wyżej (w pkt. 1 ). Przedstawiony zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego jest bardzo istotny. KPA zapewnia bardzo szeroką ochronę interesów osób, których praw i obowiązków dotyczy postępowanie. W sprawach nie objętych postępowaniem ogólnym z reguły proceduralne uprawnienia osób, których postępowanie dotyczy są znacznie słabsze. Stąd też objęcie danej sprawy postępowaniem prowadzonym w trybie KPA z zasady znacznie poprawia sytuację strony, jednocześnie nakładając liczne obowiązki na organ prowadzący postępowanie. Przedstawione wyżej ustawowe określenie zakresu stosowania przepisów o postępowaniu ogólnym wymaga analizy. Możemy wyodrębnić następujące elementy przytoczonego określenia zakresu postępowania ogólnego KPA, wymagające odrębnego omówienia: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej, 2) w sprawach indywidualnych, 3) rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. =10= Zacznijmy od użytego tam terminu, że chodzi o postępowanie "przed orga- nami administracji publicznej". W naszym prawie administracyjnym pojęcie organu administracji jest pojęciem kluczowym, choć różnie definiowanym przez różnych autorów. Kodeks używa pojęcia organu administracji publicznej w ujęciu szerokim, stosując wyliczenie jednostek, jakie obejmuje tym pojęciem. Są to następujące jednostki: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie oraz działające w ich albo we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks definiuje organ administracji publicznej w art. 5 § 2 pkt 3. Jak widzimy z wyliczenia podmiotów uznawanych za organ, pojęcie organu dla potrzeb Kodeksu jest bardzo szerokie, szersze nawet niż pojęcie organu administracji publicznej. Definicja kodeksowa organu administracji została stworzona dla potrzeb tego Kodeksu i nie ma zastosowania do terminu organ administracji używanego w innych aktach normatywnych, niż przepisy o postępowaniu administracyjnym. Obrazując szerokość tej definicji możemy wskazać, że obejmuje ona: ministrów, kierowników urzędów centralnych (np. prezesa Głównego Urzędu Statystycznego), inne organy centralne (np. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd), wojewodów, starostów, wójtów, burmistrzów, zarządy gmin, zarządy powiatów, zarządy województw, samorządowe kolegia odwoławcze, organy administracji niezespolonej np. dyrektorów i naczelników okręgowych i obwodowych urzędów miar, dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej itd., a także organy organizacji społecz- nych, samorządowych, przedsiębiorstw państwowych, o ile z mocy ustawy powierzono im rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze wydawania decyzji administracyjnych. W ten sposób jako organ administracji jest traktowany organ samorządu adwokackiego rozstrzygający o wpisie na listę adwokatów, organ szkoły wyższej (dziekan lub rektor) rozstrzygający o przyjęciu na studia lub skreśleniu ze studiów, czy wreszcie organ przedsiębiorstwa lub zakładu, któremu wojewoda lub rada gminy powierzyła wydawanie decyzji administracyjnych w określonych sprawach. Stosownie do pewnych ustaw niektóre organy administracji mogą powierzyć prowadzenie w ich imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, w pierwszej instancji, organom innych jednostek organizacyjnych. Powierzenie przez ustawę podmiotom nie będącym organami państwa, za- łatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nosi miano zlecania funkcji administracji państwowej. Oznacza ono, że organ przedsiębiorstwa, zakładu czy organizacji samorządowej w zakresie spraw jemu zleconych traktowany jest jako organ administracji. Natomiast w zakresie pozostałej swojej działalności traktowany jest wyłącznie jako organ danej jednostki i KPA do tych spraw nie ma zastosowania. W tym zaś zakresie ten organ organizacji społecznej działa jako organ administracji i do tych spraw KPA ma zastosowanie. Jeżeli ten sam organ rozstrzyga jednak takie kwestie, jak przyjęcie nowego członka do tej organizacji, to jest to sprawa nie należąca już do sfery funkcji zleconych, lecz działalność własna danej organizacji. Ostatnio funkcje organów administracji publicznej zaczynają pełnić jednostki nie wymienione bezpośrednio w wykazie podmiotów, przed którymi KPA stosuje się. Są to fundacje i spółki prawa handlowego. Co do fundacji NSA orzekł, że z tej racji, iż nie są one korporacjami, nie jest możliwe zlecanie im załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (postanowienie NSA z 12.1.1993 r., I SA 1762/92; opubl. ONSA z. 3/1993, poz. 75). Nie ma jeszcze orzecznictwa co do charakteru decyzji spółek prawa handlowego, wyposażonych w kompetencje ustawowe z zakresu administracji (np. Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A.). Nie jest więc rozstrzygnięte, czy spółki akcyjne, mające określone kompetencje na postawie ustawy, będą też traktowane jak organy administracji w rozumieniu KPA. Moim zdaniem, wobec tego przepisu KPA winna być zastosowana wykładnia celowościowa, i tak spółki prawa handlowego, jak fundacje, jeżeli mają kompetencje z zakresu administracji publicznej, winny być traktowane jako organy administracji w rozumieniu KPA. =11= Kolejnym elementem definicji jest sprawa indywidualna. Jest to sprawa dotycząca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Konkretność osoby oznacza, że sprawa dotyczy imiennie oznaczonej osoby. Konkretność sytuacji oznacza, że sprawa dotyczy oznaczonej sytuacji, a nie sytuacji określonej abstrakcyjnie. Po zakończeniu istnienia danej sytuacji sprawa ulega skonsumowaniu i gdy pojawi się znowu podobna sytuacja będzie to nowa sprawa. Przy tym Kodeks wymaga, aby była to sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji. Jest to potwierdzenie zasady, że organ administracji może działać tylko w zakresie swojej właściwości. Właściwość organów administracji stanowi materię ustawową, z czego wynika iż chodzi o sprawy, które ustawa wyraźnie wprowadziła do zakresu kompetencji poszczególnych organów. Choć Kodeks mówi o stosowaniu go przed organami administracji publicznej, to w ograniczonym stopniu ma on również zastosowanie do postępowania przed NSA. Mianowicie, ustawa o NSA z 1995 r. przewiduje, że w sprawach nie normowanych w tej ustawie do postępowania przed NSA stosuje się odpowiednio wskazane tam przepisy KPA, a w pozostałym zakresie - przepisy KPC. =12= Ostatnim elementem określenia zakresu spraw objętych ogólnym postępowaniem administracyjnym jest wskazanie, że sprawy te mają być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Ten element określenia zakresu spraw został wprowadzony przy jednej z kolejnych nowelizacji KPA, przy czym celowość jego wprowadzenia budzi czasami wątpliwości, bowiem Kodeks w tym miejscu definiuje sprawę administracyjną poprzez wskazanie, że jest to sprawa, którą załatwia się decyzją, a przy określeniu decyzji w art. 104 § 1 używa pojęcia sprawy administracyjnej dla określenia decyzji. Decyzja jest aktem administracyjnym kwalifikowanym, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończącym postępowanie w danej instancji (np. poprzez umorzenie sprawy). Szerzej o pojęciu decyzji administracyjnej piszemy dalej w odrębnym rozdziale (por. Nb. 142-l7l ). Tu trzeba tylko zaznaczyć, że mimo pewnych niejasności w definiowaniu pojęcia decyzji administracyjnej, rezultatem rozległego orzecznictwa NSA jest wyjaśnienie większości wypadków wątpliwości czy mamy do czynienia z decyzją, czy też na przykład z czynnością materialno-techniczną. =13= Spod tak zdefiniowanego zakresu stosowania przepisów Kodeksu dotyczących postępowania ogólnego, wyłączone są jednak pewne dziedziny. Są to tzw. wyłączenia przedmiotowe obejmujące: 1) sprawy karno-skarbowe; w sprawach nie uregulowanych ustawą karną skarbową stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego; 2) sprawy objęte Ordynacją podatkową (tzn. postępowanie w sprawach po- datkowych) z wyjątkiem działów IV, V, VII i VIII KPA; 3) sprawy należące do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; w tych sprawach nie ma żadnej ustanowionej procedury podejmowania rozstrzygnięć; 4) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Tak więc wyłączone jest stosowanie KPA w stosunkach między przedsiębiorstwem państwowym a organem założycielskim. Stosunki między organami administracji lub między tymi organami a podległymi im państwowymi jednostkami organizacyjnymi, tradycyjnie traktowane są jako stosunki wewnętrzne administracji. Kiedyś traktowano je w ogóle jako tzw. interna - od res internae - pozaprawne sprawy wewnętrzne administracji. Dziś uważamy je za stosunki prawne, lecz stosowanie przepisów procedury administracyjnej jest tu wyłączone. W sprawach takich nie stosuje się nawet przepisów o skargach i wnioskach, które stosuje się w innych dziedzinach wyłączonych spod zakresu KPA; 5) sprawy podległości służbowej pracowników organów i innych jednostek organizacyjnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. To sfor- mułowanie Kodeksu jest odczytywane w sposób zwężający. Tradycyjnie przyjmuje się, że szereg rozstrzygnięć, którymi ulega nawiązaniu, rozwiązaniu lub zmianie stosunek pracy mianowanych pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, są decyzjami administracyjnymi. Pogląd ten podtrzymuje w swoim orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1 163/81; opubl. OSPiKA z. 9/1982, poz. 169). Na takim stanowisku stoi też ustawa o pracownikach urzędów państwowych, przy czym te zasady mają odpowiednie zastosowanie również do pracowników samorządowych. Natomiast KPA nie będzie miał zastosowania do poleceń wydawanych przez przełożonych takim pracownikom. W sprawach wyłączonych spod zakresu obowiązywania Kodeksu, z wyjątkiem stosunków między organami i państwowymi jednostkami organizacyjnymi, mają jednak zastosowanie przepisy KPA, dotyczące skarg i wniosków (dział VIII KPA). W ramach ogólnego postępowania administracyjnego można wyodrębnić postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych. W tym postępowaniu stosuje się przepisy postępowania ogólnego KPA, o ile nie są sprzeczne z przepisami szczególnymi zawartymi w dziale III KPA. III. Inne postępowania regulowane przez KPA 1. Wydawanie zaświadczeń =14= KPA reguluje sprawę wydawania zaświadczeń - tej problematyce poświęcony jest dział VII KPA. Choć nie wynika to wyraźnie z przepisu art. 1 Ko- deksu, to zakres stosowania przepisów o wydawaniu zaświadczeń jest taki sam jak przepisów o postępowaniu ogólnym. Z działu Kodeksu poświęconego wydawaniu zaświadczeń wynika, że przepisy te mają zastosowanie tylko do wydawania zaświadczeń przez organy administracji - przy tym chodzi tu o organy administracji rozumiane bardzo szeroko, tak jak tego terminu używa KPA (obejmując podmioty pełniące funkcje zlecone administracji, organy samorządu terytorialnego, itd.). 2. Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi =15= Tej problematyki dotyczy dział V KPA. Podobnie jak w poprzednim wy- padku, regulacja jest bardzo fragmentaryczna, jako że stosuje się tam KPC. 3. Sprawy skarg i wniosków =16= Zakres zastosowania przepisów w sprawach skarg i wniosków zawartych w dziale VIII KPA jest daleko szerszy niż działów dotyczących postępowania ogólnego. Mianowicie, przepisy regulujące postępowanie w sprawach skarg i wniosków stosuje się do postępowania przed organami państwowymi (wszel- kimi, nie tylko organami administracji), organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Obecnie przepisy o rozpatrywaniu skarg i wniosków odgrywają stosunkowo niewielką rolę, jednak przed wprowadzeniem sądowej kontroli administracji ich rola była znaczna. § 4. Zasady ogólne I. Założenia postępowania ogólnego =17= Proces administracyjny oparty jest na innych założeniach niż proces karny czy cywilny. W zdecydowanej większości spraw występują tylko dwa podmioty - organ administracji i strona (obywatel, cudzoziemiec, osoba prawna), a samo postępowanie, nie jest skoncentrowane, lecz obejmuje szereg czynności dokonywanych niepublicznie, w dłuższym przeciągu czasu. Stąd proces administracyjny bliższy jest postępowaniu opartemu na założeniach procesu inkwizycyjnego, niż kontradyktoryjnego. Pojęcie procesu inkwizycyjnego niesie bardzo nieprzychylne skojarzenia, związane z negatywną oceną procesu karnego opartego o zasadę śledczą. Proces karny oparty o tę zasadę stanowi zaprzeczenie powszechnie dziś akceptowanego procesu opartego o zasadę skargowości. Jeżeli jednak zostawimy na boku negatywne odczucia, jakie musi nieść inkwizycyjny proces karny, obserwując proces administracyjny stwierdzamy, że jest to proces inkwizycyjny w swych podstawowych założeniach. Przepisy postępowania administracyjnego wyłoniły się jako regulacja po- stępowania organów administracji, mająca zabezpieczyć uczciwość postępowania i dać określone prawa stronie. Było to zawsze jednak postępowanie, gdzie występują dwa podmioty: organ i strona, a nie trzy, jak w postępowaniu opartym na zasadzie kontradyktoryjności. W postępowaniu administracyjnym istotne znaczenie ma szybkość reakcji organu administracji i niskie koszty działania, a te kształtują się korzystnie w wy- padku procesu typu inkwizycyjnego. W literaturze, szczególnie z zakresu procesu karnego, podnosi się liczne wady procesu inkwizycyjnego. W postępowaniu administracyjnym znaczna część negatywnych cech postępowania inkwizycyjnego została wyeliminowana poprzez stworzenie szeregu proceduralnych gwarancji dla strony, kontrolę zgodności z prawem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i rozbudowany nadzór nad organami administracji. W postępowaniu administracyjnym, tak jak w procesie inkwizycyjnym, organ prowadzący postępowanie często sam decyduje z urzędu o wszczęciu postępowania i jego zakresie, zbiera materiał dowodowy, a następnie sam rozstrzyga sprawę. Podmiot, którego postępowanie dotyczy staje się jakby przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie skupia bowiem w sobie funkcje oskarżyciela, sędziego i obrońcy oskarżonego, czy też powoda, sędziego i obrońcy interesów strony pozwanej. Postępowanie administracyjne, o ile jest wszczynane z urzędu, zostaje wszczęte przez organ, który następnie zbierze niezbędny materiał dowodowy, ma obowiązek czuwania, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa, a na końcu rozstrzyga sprawę poprzez wydanie decyzji, której wykonanie jest zabezpieczone przymusem państwowym. Całe postępowanie jest pisemne, toczy się od jednej czynności do następnej, nie występuje, bądź występuje wyjątkowo rozprawa, jako skoncentrowany moment przeprowadzania dowodów i rozstrzygania sprawy. W postępowaniu administracyjnym strona nie decyduje o zakresie materiału dowodowego, jaki ma być zebrany w sprawie, ani o terminie zakończenia postępowania dowodowego i wydaniu decyzji. Są to wszystko rozstrzygnięcia organu administracji. Oparcie procesu administracyjnego o system procesu inkwizycyjnego od- różnia zasadniczo proces administracyjny od procesu cywilnego i karnego, opartych na zasadzie kontradyktoryjności, czyli sporu toczonego przez strony (oskarżyciela i oskarżonego, powoda i pozwanego) przed bezstronnym, i w zasadzie, pasywnym sądem. Stąd też stosowanie w drodze analogii rozwiązań z procesu cywilnego czy karnego w postępowaniu administracyjnym musi mieć miejsce z dużą ostrożnością. Proces cywilny i proces administracyjny należą bowiem do dwóch odrębnych, przeciwstawnych sobie modeli postępowania. II. Pojęcie zasad ogólnych =18= Pojęcie zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym nie jest jed- noznaczne. Wynika to z faktu, że termin "zasady ogólne" może być używany w różnych znaczeniach. Przede wszystkim można używać określenia zasady ogólne dla oznaczania najważniejszych reguł, które - choć nie muszą być bezpośrednio wyrażone w ustawie - wynikają jednak z istoty procesu administracyjnego i determinują jego budowę. W ten sposób w doktrynie procesu cywilnego wyodrębnia się m.in. zasady prawdy obiektywnej, jawności, równości stron, dyspozytywności, kontradyktoryjności, bezpośredniości, ustności, swobodnej oceny dowodów; w doktrynie procesu karnego wyodrębnia się podobny zestaw zasad, z wysuwającą się na czoło zasadą skargowości. Są to więc zasady, które wprowadzane często przez wiele przepisów, przesądzają o modelu danego procesu. W takim układzie dla polskiego procesu administracyjnego można by wy- odrębnić zasady: 1) praworządności, 2) prawdy obiektywnej, 3) oficjalności, 4) czynnego udziału stron, 5) pisemności, 6) dwuinstancyjności, 7) sądowej kontroli legalności działań administracji. Te zasady przesądzają o modelu postępowania administracyjnego w Polsce. Znajdują one odbicie w wielu przepisach Kodeksu. Oprócz tych zasad, które legły u podstaw kształtowania się polskiego procesu administracyjnego, istnieje inny katalog zawarty w rozdziale drugim KPA zatytułowanym "Zasady ogólne". Wymienione w nim są zarówno niektóre zasady przesądzające o modelu, jak i zasady będące wytycznymi działania dla organów administracji, a nie odzwierciedlone już w dalszych przepisach Kodeksu. Są to zasady: 1) praworządności (art. 6 i 7), 2) prawdy obiektywnej (art. 7), 3) uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7), 4) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), 5) czuwania nad interesem stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu (art. 9), 6) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10), 7) przekonywania (art. 11 ), 8) szybkości (art. 12), 9) nakłaniania do ugody (art. 13), 10) pisemności (art. 14), 11) dwuinstancyjności (art. 15), 12) trwałości decyzji (art. 16 § 1 ), 13) sądowej kontroli decyzji (art. 16 § 2). Jak widać, ten katalog zasad ogólnych zawartych w art. 6-l6 KPA zawiera zarówno zapis zasad ogólnych przesądzających o modelu postępowania, jak i zasad będących wytyczną dla postępowania organów administracji. Najpierw omówimy zasady przesądzające o modelu postępowania. III. Omówienie zasad ogólnych 1. Zasada praworządności =19= Zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. i właściwie nie powinna tu być omawiana, gdyby nie fakt, iż zasada ta ma pewne szczególne aspekty w działaniach administracji i stąd została ona powtórzona w art. 6 KPA, a art. 7 jeszcze raz podkreśla jej istnienie mówiąc, że: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności..." Ograniczymy się tu do zwrócenia uwagi na szczególne aspekty zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o zasadę praworządności ukształtował się pogląd, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, że decyzja administracyjna może mieć podstawę wyłącznie w ustawie, a nie w aktach wewnętrznego kierownictwa, np. pismach okólnych, instrukcjach. Po drugie - stanie przez organ administracji na straży praworządności wiąże się z faktem, że organ administracji kieruje całym postępowaniem i organ ten ma baczyć, aby prawo nie było naruszone. Nawet tam, gdzie pojawia się zasada dyspozytywności strony w postępowaniu administracyjnym, np. strona ma prawo cofnięcia odwołania, organ administracji może nie uwzględnić cofnięcia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo (lub interes społeczny) - art. 137 KPA. Zasada praworządności znajduje często miejsce w orzeczeniach NSA, który wiąże ją z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Na tej podstawie NSA przyjął na przykład, że: "wprowadzenie (w uchwale, rady gminy) niedopuszczalnych rozwiązań z mocą wsteczną narusza wyrażoną w art. 1 Konstytucji zasadę państwa prawnego"; "Sąd, który zgodnie z Konstytucją podlega tylko ustawom odmawia stosowania w konkretnej sprawie przepisów niższego rzędu sprzecznych z ustawą, a stanowisko takie wiązać będzie w tej sprawie organy administracji przy ponownym jej rozpatrywaniu..." (wyrok NSA z 17.2.1993 r., SA Gd 1836/92, 1837/92, 1838/92; opubl. ONSA z. 3/1993, poz. 78); "...sprzeczne... z ustawą postanowienia wewnętrznego regulaminu nie mają mocy prawnej i są bezskuteczne". Dotyczy regulaminu Komisji Papierów Wartościowych. Wyrok NSA z 26.3.1993 r., II SA 869/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 110). Powołanie się na Konstytucję dotyczyło przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed 1997 r., zachowuje jednak pełną aktualność na gruncie Konstytucji RP. Naruszenie zasady praworządności zabezpieczone jest sankcją nieważności decyzji administracyjnej, gdy ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), co jest jedną z najczęstszych podstaw w wyrokach NSA wydawanych na niekorzyść organów administracji. =20= Przy omawianiu zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym nie można pominąć zagadnienia nadużycia prawa lub zastosowania prawa w celu innym niż ten, dla którego zostało ono ustanowione. Przykładem może być odmowa udzielenia zezwolenia na budowę nie dlatego, że zachodzą przyczyny odmowy wynikające z prawa budowlanego, lecz w celu wymu- szenia wywiązania się, np. ze zobowiązań podatkowych. Dla tej problematyki używa się ukształtowanego w orzecznictwie Conseil d'Etat pojęcia detournement de pouvoir. W licznych orzeczeniach Conseil d'Etat zakwestionowała rozstrzygnięcia organów administracji, gdzie prawo stosowano w innych celach niż te, dla których zostało ono uchwalone. Interesujące, że przy bardzo postępowym orzecznictwie NSA doktryna detournement de pouvoir nie znalazła tu swojego odpowiednika. Trzeba jednak przyznać, że NSA w swoich orzeczeniach zazwyczaj dokładnie bada zgodność decyzji z prawem materialnym i z materiałem zebranym w sprawie, co ogranicza możliwość pozostawienia w mocy decyzji, gdzie prawo byłoby zastosowane w sposób sprzeczny z jego celem. 2. Zasada prawdy obiektywnej =21= Zasada prawdy obiektywnej sprowadza się w postępowaniu administracyjnym do obowiązku nałożonego na organ podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W taki sposób jest ona zapisana w art. 7 KPA. Ten bardzo skrótowy zapis winien jednak być odczytany w kontekście dorobku doktryny dotyczącego zasady prawdy obiektywnej, jako podstawowej zasady każdego współczesnego procesu, nie tylko administracyjnego. W tym sensie zasadę tę należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań czy prawdach przyznanych przez stronę. Zasada ta przejawia się w licznych wymaganiach jakie stawiane są prawidłowemu postępowaniu dowodowemu. Podstawowa dla postępowania dowodowego zasada swobodnej oceny dowodów jest niezbędna dla możliwości realizacji zasady prawdy obiektywnej. Z drugiej strony trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym przepisy różnych ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego często zawierają wykazy dokumentów, jakie muszą być przedłożone organowi administracji, ukierunkowując tym samym postępowanie na dowód z określonych dokumentów. Szerzej zasada prawdy obiektywnej omówiona jest w rozdziale poświęconym postępowaniu dowodowemu (por. Nb. 105-130). 3. Zasada oficjalności =22= Zasada oficjalności (wraz z przeciwstawną jej zasadą dyspozytywności) stanowią dwie zasady, na jakich może być oparte każde postępowanie. Przy tym żaden model postępowania obecnie nie realizuje w pełni jednej tylko z tych zasad, lecz zawsze dominuje jedna z nich, będąc stonowaną poprzez elementy drugiej. Zasada oficjalności nie jest zapisana w rozdziale "Zasady ogólne". Natomiast wyraźnie przejawia się ona w całym Kodeksie, który powierza decyzje co do zakresu postępowania, zakresu zbieranego materiału dowodowego itd. organowi administracji. Organy administracji, stosownie do art. 7: "podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Przejawami zasady oficjalności jest możliwość wszczęcia z urzędu postępo- wania także w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony (art. 61 § 2), obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ), możliwości kontynuowania postępowania mimo wycofania wniosku strony (art. 105 § 2). Zasada oficjalności jest tonowana elementami zasady dyspozytywności, trudno jednak mówić, że ta zasada obowiązuje w KPA. Strona nie decyduje bowiem ani o zakresie postępowania, ani o zakresie postępowania dowodowego, możliwe jest prowadzenie postępowania nawet po cofnięciu wniosku strony, w postępowaniu odwoławczym możliwe jest wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a także nieuwzględnienie cofnięcia odwołania. Natomiast zgodnie z zasadą udziału stron w postępowaniu, stronie przyznano szereg uprawnień. Przykład: Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnienia wniosku strony odnośnie przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 ). 4. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu =23= Zasada ta wiąże się ściśle z ideą procesu inkwizycyjnego, bowiem prowadzący sprawę organ administracji wykonuje jakby i funkcję skarżącego, i sę- dziego, i obrońcy - w tej samej osobie. Jest ona powiązana ściśle z nie zapisaną wyraźnie w Kodeksie zasadą oficjalności. W warunkach postępowania, które w znacznej części jest wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o zakresie postępowania, musi on czuwać również nad interesem strony. Wiąże się ona również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasadę czuwania przez organ administracji nad interesem strony formułuje art. 9 wymagający należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Przejawem realizacji tej zasady ma być udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dalsze przepisy Kodeksu w wielu miejscach nakazują odpowiednie pouczanie strony. Przykład: Pouczanie co do prawa odwołania, skutków zawieszenia postępowania, itd. Przyjmują też zasadę, że błędne pouczenie co do prawa odwołania, wniesienia skargi lub powództwa nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112). Wspomniany przepis art. 9 KPA wymaga również, aby organ czuwał także, aby oprócz stron inne osoby uczestniczące w postępowaniu (np. świadkowie, biegli itd.) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na tle omawianej zasady pojawia się problem informowania obywateli 0 obowiązującym prawie. W jednym z orzeczeń NSA przyjęto, że KPA, wprowadzając omawianą zasadę, odrzucił zasadę ignorantia iuris nocet (wyrok z 27.3.1985 r., III SA 153/85; opubl. Gosp. Adm. Państw. Nr 4/1986). Pogląd ten podziela część doktryny'. NSA w innym orzeczeniu wyraźnie stwierdza, że nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa ogłoszonego we właściwym organie promulgacyjnym. Inaczej przedstawia się jednak sprawa przepisów nie publikowanych w urzędowych zbiorach, o których treści strona winna być poinformowana (wyrok z 14.11.1984 r., SA/Gd 893/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 105). 5. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu =24= Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wprowadzona w celu eliminacji szeregu negatywnych skutków procesu inkwizycyjnego. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta jest zapisana w art. 10 KPA. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, a nie obowiązek strony. Przepis art. 10 KPA mówi, że: "Organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania". Przejawia się ta zasada w licznych przepisach Kodeksu, nakładających obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, przyznających stronie prawo dostępu do akt sprawy, prawo zgłaszania dowodów, prawo zadawania pytań świadkom, biegłym, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, prawo zaskarżania określonych w Kodeksie postanowień, wreszcie prawo do zaskarżania całej decyzji. Wszystkie te przepisy zapewniające stronie możliwość aktywnego udziału w postępowaniu, rozsiane niemal po całym Kodeksie; zabezpieczone są poważną sankcją. Mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 KPA przewiduje obowiązek wznowienia postępowania w wypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z takim wypadkiem będziemy mieli do czynienia m.in. wówczas, gdy strona nie zostanie zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub gdy zostanie jej uniemożliwiony udział w postępowaniu czy dostęp do akt sprawy. Czasami w oparciu o przepisy dotyczące dostępu strony do akt, jej udziału w czynnościach procesowych wyodrębnia się zasadę względnej jawności (to jest jawności wobec strony) lub tzw. jawności wewnętrznej postępowania - w odróżnieniu od zasady jawności wobec wszystkich, która w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca. 6. Zasada pisemności =25= Zasada pisemności jest jedną z zasad będących konsekwencją oparcia procesu administracyjnego o ideę procesu inkwizycyjnego. Ponieważ proces in- kwizycyjny jest rozciągnięty w czasie, konieczne jest odzwierciedlenie wszelkich zdarzeń tego procesu w aktach sprawy. Brak skoncentrowanej fazy postępowania dowodowego kończącej się rozstrzygnięciem sprawy (poza przypadkami, kiedy wyznaczono rozprawę administracyjną) powoduje, że porozumiewanie się organu ze stroną, a także z innymi podmiotami włączonymi do postępowania przybiera z reguły formę pisemną lub ustnego przesłuchania, lecz połączonego ze sporządzeniem protokołu. Zasadę pisemności statuuje art. 14 § 1 KPA mówiący, że: "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej". Jest ona jednak odzwierciedlona w wielu przepisach Kodeksu mówiących o obowiązku sporządzania protokołów, a także sposobie komunikowania się organu ze stroną. Artykuł 14 § 2 wskazuje na wyjątek od tej zasady, dopuszczający ustne załatwianie sprawy, z wymogiem jednak, aby ustne załatwienie sprawy było utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. 7. Zasada dwuinstancyjności =26= Stosownie do tej zasady stronie musi przysługiwać środek prawny przeciwko decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zasadę tę wyodrębnia najkrótszy przepis Kodeksu, art. 15 KPA, mówiący: "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne". Nawet jednak gdyby nie było tego przepisu, to zasada ta - jako jedna z zasad przesądzających o modelu naszego postępowania administracyjnego - jest odzwierciedlona w przepisach dotyczących odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia. Według tej zasady pierwsza decyzja w sprawie nie jest ostateczna i przysługuje od niej odwołanie do organu drugiej instancji, którego decyzja jest już ostateczna. Zasada ta doznawała w latach 1973-1980 znacznych ograniczeń, ponieważ decyzje wojewodów wydane w pierwszej instancji były ostateczne. Również obecnie ta zasada nie do końca została wcielona. Mianowicie decyzje centralnych organów administracji są ostateczne i nie przysługuje od nich odwołanie. Podobnie od decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych wydanych w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie. KPA przyznaje jednak stronie w tych wypadkach prawo składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to środka prawnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Trudno wówczas jednak mówić o postępowaniu dwuinstancyjnym, ponieważ w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa jest rozpatrywana przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jest to więc wątpliwy substytut odwołania. 8. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych =27= Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych zapisana jest, wśród zasad ogólnych KPA, w art. 16 § 2, jednak jej realizacji poświęcona jest odrębna ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tak więc, podobnie jak ma to miejsce w wypadku zapisanej w art. 15 zasady dwuinstaneyjności, zasada sądowej kontroli legalności decyzji zapisana w art. 16 § 2, odzwierciedla tylko jedno z założeń Kodeksu. Zasada kontroli sądowej jest w KPA zasadą, którą w pełni przywrócono dopiero w ramach nowelizacji dokonanej w 1990 r. Sądową kontrolę decyzji wprowadzono co prawda dziesięć lat wcześniej, była ona jednak ograniczona do decyzji w określonych przez ustawę grupach spraw. 9. Zasada trwałości decyzji administracyjnej =28= Stabilizacja porządku prawnego wymaga w każdym państwie zapewnienia trwałości rozstrzygnięć organów państwowych. Strony mogą dzięki temu polegać na rozstrzygnięciach organów państwa, a organy te są zabezpieczone przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw. W postępowaniach sądowych mówimy o powadze rzeczy osądzonej - res iudicata. Niemniej zasada trwałości nie może być posunięta tak daleko, aby nie można było wzruszyć rozstrzygnięcia organu naruszającego prawo lub wydanego w wyniku postępowania dotkniętego istotnymi wadami. W wypadku postępowania administracyjnego decyzje są środkiem do osiągnięcia określonych celów gospodarczych czy politycznych przez państwo i zmiana sytuacji faktycznej może pociągać za sobą potrzebę zmiany decyzji. Stąd w postępowaniu administracyjnym trwałość decyzji jest bardziej ograniczona niż trwałość orzeczeń sądowych, które po uzyskaniu cechy prawomocności mogą być wzruszane tylko w wypadkach ich kwalifikowanej wadliwości. Wyrazem zasady trwałości decyzji administracyjnej jest jej zamieszczenie w zasadach ogólnych w art. 16 § 1, zaś w dalszych częściach Kodeksu przepisów ograniczających tę zasadę. Tych ograniczeń jest kilka. Są to mianowicie przypadki, kiedy decyzja ostateczna może być uchylona, zmieniona lub może być stwierdzona jej nieważność lub jej wygaśnięcie. Są to nie tylko przypadki decyzji wadliwych, co prowadzi do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji lub ich uchylenia przez NSA, czy decyzji bezprzedmiotowych lub wydanych z zastrzeżeniem warunku, który nie został dopełniony, co prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, lecz także wypadki: 1) decyzji, na mocy których strona nie nabyła żadnego prawa, 2) nabyła prawo, lecz godzi się na zmianę decyzji, 3) tzw. wywłaszczenia decyzji, 4) dopuszczonego przez Kodeks prostowania błędów i pomyłek zawartych w decyzji lub uzupełniania jej treści (np. pouczeniem o prawie odwołania). Wszystkie te przypadki są wyjątkami od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zauważyć, że orzecznictwo NSA jest konsekwentne w zakresie odmawiania skutków próbom korygowania czy uzupełniania decyzji po jej wydaniu - "przerobienie przez organ administracji treści decyzji nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu" (wyrok NSA z 28.11.1984 r., II SA 1314/84; opubl. ONSA z. 2/1984 r., poz. 1 14). Wspomniany przepis art. 16 § 1 KPA statuujący zasadę trwałości decyzji administracyjnej mówi o trwałości decyzji ostatecznej, przez co rozumie się decyzję, od której już nie przysługuje odwołanie. Faktycznie zasada trwałości decyzji obejmuje okres od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, bowiem - stosownie do art. 110 KPA: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej". Oprócz decyzji ostatecznych używa się również określenia decyzji prawo- mocnych dla decyzji, przeciwko którym nie można składać skargi do sądu administracyjnego. Fakt czy dana decyzja jest ostateczna, czy już prawomocna nie ma wpływu na zasadę trwałości takiej decyzji ani możliwości jej wzruszenia w wypadkach ustalonych w KPA. 10. Zasada szybkości postępowania =29= Ze względu na decydującą rolę organu administracji w postępowaniu administracyjnym potrzebne było nałożenie na organy administracji obowiązku jak najszybszego rozstrzygania spraw administracyjnych. Temu celowi służy wprowadzenie w KPA terminów do załatwiania sprawy - jednomiesięcznego dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, dwumiesięcznego - dla sprawy szczególnie skomplikowanej, itd. oraz wprowadzenie wymogu niezwłocznego załatwiania spraw nie wymagających zbierania dowodów (art. 12 § 2 i art. 35 KPA). Realizacja zasady szybkości jest jednak bardzo słabo zabezpieczona przez Kodeks. Niezakończenie sprawy w terminie pociąga za sobą mało dokuczliwe sankcje dla urzędnika, stronie zaś pozostawione są mało efektywne środki prawne w postaci zażalenia i tzw. skargi na bezczynność organów do NSA. Zapewne efektywniejszym środkiem byłoby przyjęcie spotykane w procedurach administracyjnych innych państw, że niezałatwienie sprawy w terminie oznacza odmowę jej załatwienia, gdy sprawa jest wszczęta na wniosek strony. W takim wypadku stronie przysługują normalne środki prawne, jak przeciwko decyzji negatywnej. Należy zauważyć, że terminy określone w KPA są terminami maksymalnymi, a organ administracji stosownie do zasady szybkości, tak jak jest ona sformułowana w art. 12 § 1 i art. 35 KPA ma załatwić sprawę jak najszybciej i przy użyciu jak najprostszych środków. Żaden przepis nie upoważnia organu administracji na wyczekiwanie do upływu terminu przewidzianego przez KPA na załatwienie sprawy. 11. Zasada nakłaniania do ugody =30= Kodeks przewiduje możliwość załatwiania spraw, w których uczestniczą strony o spornych interesach w drodze ugody, zamiast decyzji administracyjnej. Trzeba jednak zauważyć, że liczba spraw administracyjnych, w których występują strony o sprzecznych interesach, jest stosunkowo mała. Problematyce ugody administracyjnej poświęcony jest specjalny rozdział w dziale drugim Kodeksu, a prezentowanej tu zasadzie poświęcony jest art. 13 KPA. Ugoda administracyjna nie ma nic wspólnego z ugodą uregulowaną w Kodeksie cywilnym. 12. Zasada przekonywania =31= Zasada przekonywania stron zawarta jest w art. 11 Kodeksu, który stanowi, że organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania przymusu. W chwili kiedy tę zasadę wprowadzano do Kodeksu, miała ona jasne podłoże ideologiczne. Znajduje ona jednak odbicie w przepisach Kodeksu wymagających uzasadniania decyzji administracyjnej, co pozwala stronie ocenić zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję i może mieć wpływ na dobrowolne wykonanie decyzji. Obowiązek uzasadniania decyzji, zarówno faktycznego jak i prawnego, dotyczy także decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego - choć tradycyjnie takie decyzje nie wymagały uzasadnienia. Realizacja zasady przekonywania jest egzekwowana przez NSA w orzecz- nictwie tego sądu: ,...Wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 28.8.1981 r., SA/Wr 87/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 8). Pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10.2.1981 r., SA 910180; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 7). 13. Zasada pogłębiania zaufania obywateli =32= Zasada pogłębiania zaufania obywateli jest jedną z tej grupy zasad, które stanowią wyłącznie przesłankę dla oceny działań organów administracji i nie są odzwierciedlone w dalszych przepisach Kodeksu. Zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyraża art. 8, mówiący, że organy administracji powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta początkowo została wprowadzona do Kodeksu z przyczyn ideologicznych, jako wyraz tendencji uspołeczniania administracji. Później jednak, po powołaniu NSA, sąd ten zaczął wykorzystywać omawianą zasadę dla uchylania decyzji, które były wydane w wyniku postępowania, w którym organ nie naruszał żadnego z pozostałych przepisów Kodeksu, a jednak, zdaniem sądu, było to postępowanie naganne. Przepis ten bywa również używany dla wyprowadzania przez NSA w drodze interpretacji pewnych zasad dotyczących przebiegu postępowania. Dla zilustrowania sposobu interpretacji omawianego przepisu przez NSA podajemy kilka przykładów: "Uprawnień organu administracji określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności... nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 KPA)" (wyrok NSA z 23.9.1983 r., II SA 1032182; opubl. ONSA, z. 2/1982, poz. 9l ). "Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znowu negatywnego dla skarżącego - narusza wynikającą z art. 8 KPA zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do orga- nów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli" (wyrok NSA z 22.10.1987 r., IV SA 422/87; opubl. Gosp. - Adm. Państw. Nr 11/1988). Z przepisów Konstytucji z 1952 r. NSA wyprowadził też zasadę zaufania obywateli do prawa i państwa, zbliżoną do zasady tu omawianej. "Z zasad zaufania obywatela do prawa i zaufania obywatela do państwa wynikających - według Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K15/91 - z koncepcji demokratycznego państwa prawnego, pierwsza oznacza między innymi niedopuszczalność nieuzasadnionego zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego systemu prawnego, z drugą zaś nie do pogodzenia jest wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywania tych zapowiedzi" (wyrok z 8.6.1992 r., III SA 241/92; opubł. ONSA 1993, poz. 19). W tym wypadku przytoczona wypowiedź NSA dotyczy przepisów wydanych przez zaskoczenie, wbrew ustalonemu w przepisach wcześniejszych terminowi ich obowiązywania. Naruszenie zasady zaufania posłużyło do uznania za wadliwe decyzji administracyjnych opartych o nowo wydane rozporządzenie. Z przytoczonych fragmentów kilku orzeczeń ujawnia się sposób stosowania omawianej zasady - jako podstawy do kształtowania pewnych pozaustawych standardów uczciwego postępowania administracyjnego. 14. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli =33= Sformułowana jest ona w końcowej części art. 7, który wymaga, aby organ załatwiający sprawę miał na względzie interes społeczny i słuszny interes oby- wateli. Odzwierciedla ją szereg przepisów Kodeksu uzależniających dokonanie określonych czynności od tego czy przemawia za danym działaniem interes społeczny lub interes strony. Ten sam standard przewiduje szereg przepisów prawa materialnego. Zasada ta również stała się zasadą, poprzez którą oceniane jest działanie organów administracji i w oparciu o którą NSA wypracował pewne standardy, które winny być przestrzegane w każdym postępowaniu. W chwili kiedy wprowadzono tę zasadę do tekstu KPA, miała ona zdecydowanie inny wydźwięk, odzwierciedlała ona raczej zasadę, że: "organ powinien kierować się interesem społecznym uzgodnionym w miarę możliwości z interesem stron"'. NSA w swoich orzeczeniach odwrócił tę interpretację przyjmując: "Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 KPA - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (wyrok z 11.6.1981, SA 820/81; opubl. ONSA, z. 2/1981, poz. 57; aprobująca glosa J. Łętowskiego; opubl. OSPiKA Nr 1/1982, poz. 22). W tym samym orzeczeniu NSA stwierdził, że zakres ochrony interesu in- dywidualnego w działalności organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Tezy tego orzeczenia powtarzano w innych orzeczeniach NSA. W ten sposób zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stała się podstawową zasadą limitującą swobodę organów administracji w sprawach opartych na uznaniu administracyjnym. W tych sprawach uznanie przestało być "swobodne", a stało się "związane" poprzez nakaz uwzględniania interesu strony do granic kolizji z interesem społecznym. Trzeba powiedzieć, że takie odczytanie zasady uwzględniania interesu społecznego dla ograniczenia swobody uznania organów administracji ma wielkie znaczenie precedensowe i NSA poszedł tu dalej w ochronie interesu indywidualnego i krępowaniu organów administracji niż przyjmują to sądy administracyjne innych państw, co w tym wypadku zasługuje niewątpliwie na pełną akceptację. =33a= Na marginesie rozważań o zasadach ogólnych Kodeksu trzeba zauważyć, że w krajach nieskodyfikowanego postępowania administracyjnego, tzw. zasady ogólne odgrywają bardzo istotną rolę. Mamy tu na myśli, tzw. zasady prawa naturalnego (principles of natural justice), które obejmują zasady nemo iudex in causa sua i audiatur et alteram partem oraz wypracowane przez francuską Radę Stanu principes generaux du droit. Te ostatnie zasady odgrywają wielką rolę w kształtowaniu się francuskiego prawa administracyjnego, promieniującego na inne kraje. Jest to ciągle powiększany katalog zasad będących zdecydowanym tworem orzecznictwa ustanawiających określone standardy, jakim musi odpowiadać prawidłowe postępowanie administracyjne. W Polsce istniało zawsze wielkie zainteresowanie problematyką zasad ogólnych prawa administracyjnego. Stąd też tendencje do rozciągania zasad zawartych w rozdziale Kodeksu zatytułowanym "Zasady ogólne" na całe prawo administracyjne, czy wyprowadzania z istniejących zasad ogólnych nowych wymagań, jakie muszą być spełnione przez uczciwie przeprowadzone postępowanie administracyjne'. Przykłady takiej interpretacji podaliśmy wyżej. Od bardzo dawna toczą się dyskusje, a także podejmowane są prace legislacyjne mające na celu wydanie ustawy - przepisów ogólnych prawa administracyjnego, gdzie zawarto by też pewne zasady ogólne prawa administracyjnego. Rozdział III Podmioty orzekające § 5. Organy administracji I. Pojęcie organu administracji w KPA =34= Z faktu, iż KPA ma zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej, pojęcie organu administracji publicznej zostało omówione w paragrafie poświęconym zakresowi obowiązywania KPA, (por. Nb. 8-16), a niniejszy fragment jest jedynie przypomnieniem wiedzy na ten temat. Tu wypada tylko przypomnieć, że używając terminu "organ administracji publicznej" Kodeks obejmuje jego zakresem nie tylko organy administracji rządowej, lecz także organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy podmiotów wykonujących funkcje zlecone administracji państwowej. Pod pojęciem organu administracji mogą się więc kryć także organy zakładów administracyjnych lub organizacji społecznych. Dyskusyjne w świetle orzecznictwa jest stosowanie tego pojęcia wobec organów spółek prawa handlowego oraz fundacji, choć naszym zdaniem, zasadne jest traktowanie wyliczenia zawartego w art. 1 pkt 2 KPA jako przykładowego. W momencie uchwalania KPA fundacje nie istniały, a spółki prawa handlo- wego istniały w postaci szczątkowej. Pojęciem organu administracji zajmuje się prawo administracyjne i każdy właściwie podręcznik z tej dziedziny zawiera rozdział poświęcony temu pojęciu. Należy tylko przypomnieć, że punktem wyjścia do określenia zarówno organu administracji publicznej, jak i organu państwa, a także organów różnego rodzaju jednostek organizacyjnych jest pojęcie organu osoby prawnej, przez co rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danej osoby, która jest wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli podmiotu. Przy tym uprawnienie do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako kompetencja danego organu. Nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna jest więc organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia (kompetencje) do wyrażania woli danego podmiotu. W szczególności istotne jest odróżnianie organów od różnego rodzaju jed- nostek organizacyjnych w aparacie pomocniczym organów administracji. Jak to jest szeroko w literaturze podkreślane, organem administracji jest minister, a ministerstwo stanowi jednostkę organizacyjną aparatu państwowego, aparat pomocniczy ministra. Wchodzące w skład ministerstwa wewnętrzne jednostki organizacyjne, takie jak departamenty, nie są organami, nie posiadają bowiem żadnych własnych kompetencji, lecz wykonują kompetencje ministra. Pracownicy organów administracji często wydają decyzje administracyjne w imieniu tych organów, opierające się na upoważnieniu. Takie upoważnienia przewiduje art. 268a KPA, który stanowi: "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Podobną możliwość upoważniania przewidują inne przepisy. Decyzja wydana przez pracownika z upoważnienia organu jest traktowana tak jak decyzja organu. Stąd odwołanie od niej będzie składane do organu wyższego stopnia. Wśród organów administracji publicznej można wyróżnić wiele ich rodzajów. Będą to przede wszystkim organy scentralizowane (organy administracji rządowej) i zdecentralizowane (samorządowe). II. Organy wyższego stopnia i organy naczelne =35= Przepisy Kodeksu przyznają szereg uprawnień organom wyższego stopnia nad organami administracji załatwiającymi sprawę, a także organom naczel- nym sprawującym nadzór nad tymi organami. Przykład: Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 KPA) - np. Rada do Spraw Uchodźców, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Minister może uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczna (art. 161 § l KPA). Przepisy ustaw kreujących poszczególne organy administracji z reguły określają też kwestie ich wzajemnej podległości. Czasami jednak ustalenie, jaki organ jest organem wyższego stopnia, może napotykać na pewne trudności. Aby uniknąć takich wątpliwości, do Kodeksu wprowadzono przepisy określające organy wyższego stopnia i organy naczelne. Przepisy te, zawarte w art. 17 i 18, były wielokrotnie nowelizowane, w związku z przebudową struktur administracji, a szczególnie w związku z wprowadzeniem systemu samorządu terytorialnego. Obecnie, według Kodeksu organami wyższego stopnia są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie; 3) w stosunku do innych organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością; 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. To unormowanie nie wydaje się jednak być wystarczające do prawidłowego odtworzenia administracyjnego toku instancji w Polsce, począwszy od dnia 1.1.1999 r. Dostrzegł ten problem wreszcie także ustawodawca uchwalając ustawę z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie [Dz.U. Nr 22, poz. 268.] . Wymienioną ustawą znowelizowano ustawę z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie[Dz.U. Nr 91, poz. 577, Dz.U. z 1997 r. Nr 70, poz. 778, Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 22, poz. 268.], z której obecnie wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią [Art. 2 ustawy z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268)]. Na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w wo- jewództwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268): "Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1.1.1999 r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej." Na podstawie analizy ustaw samorządowych i ustawy kompetencyjnej - które weszły w życie 1.1.1999 r. oraz najnowszych przepisów – można odtworzyć administracyjny tok instancji, czyli typ organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 KPA, w następujący sposób. Dla porządku wykładu podane zostaną informacje wynikające z obowiązującego porządku prawnego. 1) Od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez organy gminy (wójta, burmistrza, zarząd gminy) w sprawach własnych przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, natomiast w sprawach zleconych - do wojewody jeżeli ustawy szczególne tak stanowią, w przeciwnym razie także do samorządowego kolegium odwoławczego. 2) a) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez organy powiatu (starostę, zarząd powiatu) przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. Nr 91, poz. 578). Przepisy szczególne stanowią inaczej, np. art. 90, art. 97, art. 99, art. 137 i inne tzw. ustawy kompetencyjnej (ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. Nr 106, poz. 668) stanowią, że odwołania od wymienionych w nich rozmaitych decyzji starosty przysługują do wojewody. b) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez związki powiatów (art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego albo do wojewody - jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 38 w związku z art. 65 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). 3) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez organy gminnego i powiatowego samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne oraz w sprawach obowiązku szkolnego i obowiązku nauki - odwołanie przysługuje do kuratora oświaty (działającego w imieniu wojewody), jako do organu wyższego stopnia w rozumieniu KPA na podstawie art. 31 pkt S znowelizowanej ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, i z 1998 r. Nr 1 17, poz. 759). 4) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez marszałka województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, natomiast w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą- do właściwego ministra (art. 46 ust. 1, 2, 3 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. Nr 91, poz. 576). 5) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez wojewodę przysługuje odwołanie do właściwego ministra działu administracji rządowej (art. 24 i 23 ust. 3 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 91, poz. 577 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa - Dz.U. Nr 91, poz. 576). 6) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez kierowników zespolonej służby, inspekcji lub straży (np. wojewódzkiego konserwatora zabytków, wojewódzkiego inspektora sanitarnego, inspektora handlowego kuratora oświaty, wojewódzkiego komendanta Policji itd.) - działających z mocy ustawy w imieniu wojewody albo w imieniu własnym - przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia danej służby, inspekcji lub straży, czyli do Generalnego Konserwatora Zabytków, Głównego Inspektora Sanitarnego, Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, Komendanta Głównego Policji, czy ministra właściwego do spraw oświaty (art 23 ust. 3 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie Dz.U. Nr 91, poz. 577 i np. art. 14, 18, 51, 62, tzw. ustawy kompetencyjnej - Dz.U. Nr 106, poz. 668). Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że tzw. ustawa kompetencyjna (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) zawiera w swej treści wiele postanowień w kwestii "organu wyższego stopnia w rozumieniu KPA w postępowaniu administracyjnym". Wadą obecnych rozwiązań jest jednak brak precyzyjnego, generalnego i zasadniczego - zamieszczonego w jednym miejscu - rozstrzygnięcia tej kwestii Czasami przepisy szczególne powierzają pewne funkcje, pełnione przez organ wyższego stopnia (np. rozpatrywanie odwołań od decyzji), organom szczególnym, nie będącym organami wyższego stopnia w stosunku do organu pierwszej instancji. Tak przedstawia się zaskarżanie decyzji w sprawach an- tymonopolowych i decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. =36= Kodeks określa także organy naczelne. Należy zauważyć, że pojęciem organów naczelnych posługiwała się Konstytucja z 1952 r. Terminu tego nie używa nowa Konstytucja RP z 1997 r. Organami naczelnymi w rozumieniu Kodeksu są: 1) w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, oraz organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych - Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie; 2) w stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 - odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania; 3) w stosunku do organów organizacji społecznych - naczelne organy tych organizacji, a w razie braku takiego organu - Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością. § 6. Właściwość organów administracji I. Pojęcie właściwości =37= We współczesnej doktrynie prawa administracyjnego właściwość definiuje się najczęściej jako zdolność prawną organu administracji do rozpozna- wania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Można też określać właściwość, czyli kompetencję organu administracji jako powierzenie danemu organowi rozstrzygania określonego rodzaju spraw administracyjnych. Powierzenie organowi administracji załatwiania określonego rodzaju spraw administracyjnych może przybierać dwojaką postać: 1) albo ustawa wskazuje dany organ jako właściwy; 2) albo ustawa przewiduje, że kompetencje innego organu mogą zostać prze- niesione na dany organ. W tym wypadku mówimy czasami o właściwości delegacyjnej. Właściwość delegacyjna występuje stosunkowo rzadko, zasadą jest bowiem nieprzenaszalność kompetencji, aby więc można było przenieść kompetencje, konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawy. Właściwość delegacyjna może mieć miejsce w wypadku stałego delegowania kompetencji lub też delegowania organu do załatwienia jednostkowej sprawy - np. w wypadku, gdy organ właściwy został wyłączony stosownie do przepisów KPA. Powszechnie wyróżnia się kilka rodzajów właściwości: właściwość rzeczową (zwaną też czasami przedmiotowi, właściwość miejscową i właściwość funkcjonalną, zwaną też instancyjną. 1. Właściwość rzeczowa =38= Właściwość rzeczowa oznacza powierzenie określonemu organowi lub organom załatwiania pewnego typu spraw administracyjnych. Przykład: Wydawanie pozwoleń na budowę, orzekanie o wywłaszczeniu, odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, rejestracja sprzętu pływającego służącego do połowu ryb itd. KPA określa właściwość rzeczową organów administracji tylko w roz- strzyganiu niektórych kwestii proceduralnych, określając np. organy właściwe do podjęcia decyzji o wznowieniu postępowania, stwierdzeniu nieważności decyzji, itd. Dla ustalenia właściwości rzeczowej organów w sprawach z zakresu materialnego prawa administracyjnego zawiera ogólny przypis odsyłający "właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania" (art. 20). To odesłanie do przepisów o zakresie działania sugeruje odesłanie do takich przepisów, jak - wydawane f przed dniem 1.1.1999 r. [ Na podstawie art. 96 ust. I ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943) z dniem 1.1.1999 r. tracą moc ustawy o urzędach ministrów z wyjątkiem ustawy z 14.12.1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Oznacza to odmienność trybu określania zadań i zakresu działania poszczególnych ministrów w porównaniu z trybem dotychczasowym ] rozporządzenia Rady Ministrów o zakresie działania poszczególnych ministrów, wydawane na podstawie ustaw o utworzeniu urzędów ministrów lub przepisy zawarte w niektórych ustawach określających zakres zadań organów - np. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym określający zadania własne gminy. Stanowisko takie byłoby błędne, bowiem przepisy o zakresie działania określają zakres problematyki, którą dany organ winien , się zajmować, nie przesądzają jednak o konkretnych kompetencjach. Choć wspomniany art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym zalicza do zadań gminy sprawy ochrony zdrowia, na tej tylko podstawie organ administracji nie może nakazać poddania się przez obywatela szczepieniu. Kompetencje organów administracji określają przede wszystkim ustawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, jak np.: prawo wodne, budowlane, górnicze, itd. Przepis kompetencyjny musi wskazywać nie tylko dziedzinę administracji, jakiej dotyczy, ale również określać: 1) jaka ma być treść i forma działania organu (decyzja czy czynność materialnotechniczna), 2) w jakim wypadku działanie to może być lub musi być podjęte. Również przepisy dotyczące powołania organów administracji niejednokrotnie określają niektóre kompetencje tych organów. 2. Właściwość instancyjna W ten sam sposób określana jest właściwość instancyjna, w zakresie organów pierwszej instancji. Z reguły przepisy materialnego prawa administracyjnego określają nie tylko, jaki pion organów jest odpowiedzialny za dany rodzaj spraw, lecz raczej dokładnie wskazują, jaki organ jest właściwy w pierwszej instancji. Natomiast przepisy materialnego prawa administracyjnego z reguły nie ustalają, jaki organ jest organem właściwym w drugiej instancji, chyba że jest to inny organ, niż to by wynikało z KPA [Sytuacja zmieniła się zdecydowanie na podstawie ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Z ustawy tej wynika wiele unormowań w kwestii administracyjnego toku instancji i wykreowania organów pierwszej instancji i organów wyższego stopnia w rozumieniu KPA, w nowelizowanych ustawach prawa materialnego. Por. także ustawę z 23.2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268)]. Kodeks nie wymienia w ogóle właściwości instancyjnej, traktując ustalenie organu właściwego ze względu na jego usytuowanie w hierarchii organów raczej jako element właściwości rzeczowej. Jednak w sprawach proceduralnych KPA określa właściwość instancyjną wskazując, jakie sprawy na przykład załatwiają organy wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji. Przepisy art. 17 i 18 Kodeksu wymieniają, jakie organy są organami wyższego stopnia, jakie są organami naczelnymi. Przepisy prawa samorządowego wskazują, że: 1) Od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez organy gminy (wójta, burmistrza, zarząd gminy) w sprawach własnych przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, natomiast w sprawach zleconych - do wojewody, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią; w przeciwnym razie organem odwoławczym jest także samorządowe kolegium odwoławcze. 2) a) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez organy powiatu (starostę, zarząd powiatu) przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. Nr 91, poz. 578). Przepisy szczególne stanowią inaczej, np. art. 90, art. 97, art. 99, art. 137 i inne tzw. ustawy kompetencyjnej (ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. Nr 106, poz. 668), stanowią, że odwołania od wymienionych w nich rozmaitych decyzji starosty przysługują do wojewody. b) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez związki powiatów (art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego albo do wojewody - jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 38 w związku z art. 65 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). 3) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez organy gminnego i powiatowego samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne oraz w sprawach obowiązku szkolnego i obowiązku nauki - odwołanie przysługuje do kuratora oświaty (działającego w imieniu wojewody), jako do organu wyższego stopnia w rozumieniu KPA na podstawie art. 31 pkt 5 znowelizowanej ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, i z 1998 r. Nr 117, poz. 759). 4) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez marszałka województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, natomiast w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą- do właściwego ministra (art. 46 ust. 1, 2, 3 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. Nr 91, poz. 576). 5) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez wojewodę przysługuje odwołanie do właściwego ministra działu administracji rządowej (art. 24 i 23 ust. 3 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 91, poz. 577 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa - Dz.U. Nr 91, poz. 576). 6) Od decyzji, wydawanych w pierwszej instancji, przez kierowników zespolonej służby, inspekcji lub straży (np. wojewódzkiego konserwatora zabytków, wojewódzkiego inspektora sanitarnego, inspektora handlowego kuratora oświaty, wojewódzkiego komendanta Policji itd.) - działających z mocy ustawy w imieniu wojewody albo w imieniu własnym - przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia danej służby, inspekcji lub straży, czyli do Generalnego Konserwatora Zabytków, Głównego Inspektora Sanitarnego, Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, Komendanta Głównego Policji, czy ministra właściwego do spraw oświaty (art 23 ust. 3 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 91, poz. 577 i np. art. 14, 18, 51, 62, tzw. ustawy kompetencyjnej - Dz.U. Nr 106, poz. 668). Wymienione organy właściwe są do rozpatrywania odwołań od decyzji organów pierwszej instancji oraz wykonywania innych funkcji przyznanych przez Kodeks organom nadrzędnym, chyba że przepisy szczególne dla pewnych spraw ustanawiają szczególny organ odwoławczy. Przykład: Takim szczególnym organem odwoławczym jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a od 1.1.1999 r. - Rada do Spraw Uchodźców, jako organ odwoławczy od decyzji i postanowień, wydawanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w sprawach o nadanie lub pozbawienie statusu uchodźcy (art. 69 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach - Dz.U. Nr 1 14, poz. 739). W stosunku do rozstrzygnięć wydawanych przez organy przedsiębiorstw organem wyższego stopnia jest organ założycielski. 3. Właściwość miejscowa =39= Właściwość miejscowa jest to właściwość organu do działania na określonym fragmencie terytorium kraju, z reguły będącym jednostką podziału administracyjnego (podstawowego lub specjalnego). Każdy organ terenowy ma swój określony terytorialny zasięg działania i może załatwiać sprawy tylko z tego obszaru. W odróżnieniu od właściwości rzeczowej, Kodeks określa zasady właściwości miejscowej, wskazując, że właściwy jest organ: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości i zakładów pracy - organ miejsca położenia nieruchomości czy prowadzenia zakładu pracy; 2) w pozostałych sprawach organ miejsca zamieszkania (siedziby) strony, w braku miejsca zamieszkania, miejsca pobytu (siedziby) - ostatniego miejsca pobytu; 3) jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej na podstawie powyższych kryteriów, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym powstało zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w razie braku takiego miejsca - dla organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście gminy Warszawa- Centrum. W ograniczonej liczbie wypadków możliwe jest powierzenie załatwienia sprawy organowi z zasady niewłaściwemu, który na skutek zgodnego z ustawą powierzenia mu załatwienia określonej sprawy, staje się dla niej właściwy. Taka sytuacja zaistnieje, gdy organ właściwy zostanie wyłączony, a organ nadrzędny wyznaczy inny podległy sobie organ do załatwienia danej sprawy administracyjnej (art. 26 § 2 KPA). II. Powierzanie wykonywania kompetencji =40= Od rzadkiej instytucji delegacji kompetencji należy odróżnić wypadki powierzenia wykonywania kompetencji danego organu: 1) innemu organowi lub jednostce organizacyjnej, 2) podległemu pracownikowi. Wypadki powierzania wykonywania kompetencji, będące rodzajem pełno- mocnictwa administracyjnego spotykamy w zakresie samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Mianowicie rada gminy może upoważnić organy wykonawcze sołectw i osiedli do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 3 SamTerU). Podobnego upoważnienia może udzielić wojewoda pracownikom urzędu wo- jewódzkiego nie zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 91, poz. 577) oraz marszałek województwa - wiceprzewodniczącym zarządu województwa, pracownikom urzędu marszałkowskiego i kierownikom wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 46 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. Nr 91, poz. 576), a także starosta (art. 38 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. Nr 91, poz. 578), czy wojewódzki konserwator zabytków, który może upoważnić do wydawania decyzji w jego imieniu w pierwszej instancji, kierownika delegatury wojewódzkiego oddziału Służby Ochrony Zabytków (art. 8 ust. 7 ustawy z 15.2.1962 r. o ochronie dóbr kultury w brzmieniu po nowelizacji tzw. ustawą kompetencyjną- por. art. 18 pkt 3 ustawy kompetencyjnej - Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Gdyby organ administracji nie mógł powierzać wydawania decyzji podległym pracownikom, każda decyzja opuszczająca ministerstwo czy urząd wojewódzki musiałaby być podpisana odpowiednio przez ministra czy wojewodę. Dlatego KPA zawiera art.268a przewidujący, że organ administracji może, w formie pisemnej, upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobny przepis zawiera ustawa o samorządzie gminnym (art. 39 ust. 2 SamTerU) stanowiący, że wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Podobne przepisy zawierają także ustawy o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym oraz o administracji rządowej w województwie (por. Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576, 577, 578). Pracownik lub organ jednostki upoważnionej nie staje się wskutek upoważnienia organem administracji, a decyzje przez niego wydane traktowane są jak decyzje organu, który wydał upoważnienie. Nie mamy tu więc do czynienia z delegacją kompetencji, lecz z upoważnieniem do ich wykonywania. W praktyce przyjmuje się, że tego rodzaju upoważnienia mogą być udzielane przez organy jednoosobowe, nie zaś kolegialne. W tej sprawie wypowiedział się NSA, stwier- dzając odnośnie decyzji Komisji Papierów Wartościowych: "Organem właściwym do wydawania decyzji o skreśleniu z listy maklerów oraz zawieszeniu uprawnień maklera jest Komisja Papierów Wartościowych jako organ kolegialny, a nie jej przewodniczący (...) sprzeczne zaś z ustawą postanowienia wewnętrznego regulaminu Komisji nie mają mocy prawnej i są bezskuteczne" (wyrok NSA z 26.3.1993 r., 11 SA 869/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 110). III. Skutki naruszenia przepisów o właściwości =41= Przestrzeganie z urzędu właściwości jest podstawowym obowiązkiem każdego organu administracji (art. 19). W tym przepisie Kodeks stanowi o prze- strzeganiu właściwości rzeczowej i miejscowej, dotyczy to jednak także właściwości instancyjnej, bowiem: 1) Kodeks traktuje właściwość instancyjną jako rodzaj właściwości rzeczowej i w ogóle nie wyodrębnia właściwości instancyjnej w odrębną kategorię, 2) w chwili wydania Kodeksu - w roku 1960 - nie był jeszcze tak ugruntowany pogląd, że dewolucja kompetencji (tzn. przejęcie rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia) stanowi takie samo działanie przez organ niewłaściwy, jak działanie podjęte przez organ niewłaściwy miejscowo, czy rzeczowo. Skutkiem nieprzestrzegania przepisów o właściwości jest nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt I KPA). Nie jest przy tym istotne, czy naruszono przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność tej decyzji (wyrok z 7.10.1982 r., II SA 1119/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 92). Jak wspomnieliśmy, również wydanie decyzji w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, który powinien być organem odwoławczym, skutkuje nieważnością decyzji (wyrok z 18.11.1981 r., I SA 2358/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 116). IV. Spory o właściwość =42= Niejednokrotnie ustalenie, jaki organ jest właściwy w danej sprawie może napotykać na pewne trudności. Będzie to z reguły efekt niedoskonałości przepisów prawnych, nie wskazujących w sposób precyzyjny na organ właściwy. Możliwe są też sytuacje, w których likwidacji pewnych organów państwa nie towarzyszyło precyzyjne określenie, jakie organy przejmują kompetencje li- kwidowanego organu. W rezultacie możliwa jest sytuacja, w której ustalenie organu właściwego może napotykać na poważne trudności. Kodeks nie przewiduje żadnego mechanizmu dla ustalania organu właści- wego w sprawie administracyjnej, podobnie jak nie ustala żadnego organu kompetentnego do udzielania odpowiedzi na wątpliwości, jakie mogą mieć co do obowiązującego prawa organy administracji. W bardzo ograniczonym stopniu tego rodzaju rolę pełnić może Trybunał Konstytucyjny. Nie rozwiązuje to jednak problemów, jakie może napotkać strona w ustalaniu, jaki organ administracji jest właściwy w danej sprawie. Kontrola właściwości organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej następuje poprzez organy wyższego stopnia, czy to działające z urzędu, czy też w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie. Kodeks przewiduje mechanizm rozstrzygania sporów o właściwość, to jest sytuacji takiej, gdzie zachodzi wątpliwość, który - z co najmniej dwóch organów - jest właściwy. W takim wypadku spór o właściwość może być sporem pozytywnym lub negatywnym. Spór pozytywny zachodzi wtedy, gdy dwa (lub więcej) organy jednocześnie uznają się za właściwe w sprawie. Spór negatywny zachodzi wówczas, gdy dwa (lub więcej) organy uważa się za niewłaściwe. W praktyce ten rodzaj sporów spotyka się znacznie częściej. Spór o właściwość może powstać pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami państwowymi i innymi podmiotami, gdy są powołane do załatwiania spraw w drodze decyzji, wreszcie pomiędzy sądami powszechnymi a organami administracji publicznej. 1. Spory między organami administracji (w tym między organami samorządu terytorialnego) Zasadą, choć stonowaną pewną liczbą wyjątków, jest tu rozpatrywanie sporu przez wspólny dla organów znajdujących się w sporze, organ wyższego stopnia. Taka zasada nie została sformułowana w KPA, gdzie ustawodawca wybrał kazuistyczne wyliczenie w art. 22 § 1. W świetle tego przepisu spory o właściwość rozstrzygają: 1) między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2- 4) - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny; 2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta; 3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wy- mienionymi w pkt 2 - wojewoda; 4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej; 5) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej; 6) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą; 7) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione wyżej (pkt 1-6) - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej; 8) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów. W świetle art. 22 KPA oraz przepisów pozakodeksowych Prezes Rady Ministrów właściwy jest dla sporów między organami administracji, gdy jedną ze stron sporu jest minister, albo dla sporów między wojewodami oraz między wojewodą a właściwym ministrem (art. 12 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 91, poz. 577). Do rozstrzygania sporów między wojewodami Prezes Rady Ministrów może upoważnić ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który czyni to w imieniu premiera (art. 13 cyt. wyżej ustawy). Zachodzi tu pewna niespójność między postanowieniami tej ustawy a art. 22 § 1 pkt 8 i 9 KPA, w szczególności jeśli chodzi o działania rzeczonego ministra w ramach kompetencji własnych (art. 22 § 1 pkt 8 KPA) lub w imieniu premiera (przytoczona ustawa). Przepisy Kodeksu nie mówią o tym, w jakim trybie spór winien być roz- strzygnięty ani jakim aktem spór powinien być rozstrzygnięty. Doktryna ocenia negatywnie taki stan rzeczy'. Można jedynie zakładać, stosując - w drodze analogii - przepisy dotyczące rozstrzygania innych sporów kompetencyjnych, że postępowanie winno toczyć się w trybie KPA, a rozstrzygnięcie powinno mieć formę decyzji administracyjnej. To stanowisko wynika z faktu, że rozstrzyganie tych sporów zostało uregulowane w Kodeksie, a więc przepisy tego aktu winny mieć zastosowanie. Nie jest to, naszym zdaniem, sprawa wewnętrzna z zakresu administracji, ponieważ dotyczy interesów prawnych strony, która ma prawo do bycia stroną w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, szczególnie jeżeli sama wniosła o rozstrzygnięcie sporu negatywnego. Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość, organ administracji, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 KPA). W ten sposób organ niewłaściwy, z mocy specjalnego przepisu staje się właściwy do dokonania pewnych czynności w sprawie. Powszechnie przyjęte jest w wypadku sporu o właściwość zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość (art. 97 § 1 pkt 4), choć nie jest to zagadnienie wstępne sensu stricto. Nie jest sporem o właściwość spór między dwiema wewnętrznymi jednostkami urzędu, np. między dwoma departamentami w tym samym ministerstwie. 2. Spory między terenowymi organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego =43= Tego rodzaju spory rozstrzyga NSA, stosownie do art. 22 § 2 KPA. Podkreślenia wymaga tu fakt, że chodzi o spory między organami terenowymi administracji rządowej. Wymieniony przepis nie obejmuje sporów powstałych między organami centralnymi a organami samorządu terytorialnego. W takich wypadkach należy stosować art. 22 § 1 pkt 9 KPA, z którego wynika, że kompetentny do rozstrzygania takich sporów jest Prezes Rady Ministrów'. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić: strona; organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze; minister właściwy do spraw administracji publicznej; minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 § 3 KPA). 3. Spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi Odrębny tryb został przewidziany przez Kodeks dla rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Takim sporom poświęcony jest dział V Kodeksu. Przewiduje on, że spory o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi rozstrzyga Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Kolegium nie ma permanentnego bytu, lecz jest powoływane ad hoc dla rozstrzygnięcia danego sporu. W skład Kolegium wchodzi 5 osób, w tym 3 sędziów SN wyznaczonych przez Pierwszego Prezesa dla danej sprawy, przedstawiciel ministra właściwego do spraw sprawiedliwości i ministra zainteresowanego ze względu na przedmiot sprawy. Z wnioskami o rozpatrzenie sporu mogą występować: 1) zainteresowany organ administracji publicznej lub sąd - gdy uznają się równocześnie za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny); 2) strona - gdy w sprawie za niewłaściwy uznaje się zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd (spór negatywny); 3) minister właściwy do spraw sprawiedliwości; 4) Prokurator Generalny. Wniosek o rozpatrzenie sporu kieruje się do Pierwszego Prezesa SN, o czym zawiadamia on właściwych ministrów i Prokuratora Generalnego. Postępowanie przed Kolegium Kompetencyjnym jest jednoinstancyjne. Stąd też rozstrzygnięcia Kolegium Kompetencyjnego nie podlegają zaskarżeniu (art. 194 KPA). Do postępowania przed Kolegium Kompetencyjnym stosuje się obok Działu V KPA także odpowiednio przepisy KPC. § 7. Wyłączenie pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu =44= Przepisy proceduralne dążą do zapewnienia, aby sprawy były rozstrzygane w sposób bezstronny. Dlatego zapewniają odsunięcie od rozstrzygania w sprawie osób, co do których zachodzą okoliczności mogące budzić wątpliwość co do ich bezstronności. Instytucja wyłączenia pracownika i organu opiera się w części na starej zasadzie nemo iudex in causa sua. Z. Janowicz wiąże instytucję wyłączenia z zasadą prawdy obiektywnej'. W zakresie zapewnienia bezstronności orzekania przepisy KPA idą dalej niż przepisy KPC. Z drugiej strony stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika i organu w małych społecznościach napotyka trudności będące skutkiem masowości wydawania decyzji administracyjnych, i przez to częstszych wypadków konieczności wyłączania. Wyłączenie pracownika i organu oznacza, że taki pracownik lub organ powinien powstrzymać się od jakichkolwiek czynności w sprawie, za wyjątkiem czynności nie cierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Kodeks wyraźnie mówi o wyłączeniu pracownika od udziału w sprawie, co oznacza, że pracownik nie tylko nie może wydać decyzji, ale nie powinien w żaden sposób brać udziału w sprawie - z wyjątkiem wskazanych wyżej czynności nie cierpiących zwłoki, których inny pracownik nie może wykonać. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu obligatoryjnie powoduje wznowienie postępowania. Udział pracownika podlegającego wyłączeniu tylko w przygotowaniu rozstrzygnięcia, jeżeli decyzję wydał kto inny, nie powoduje obowiązku wznowienia postępowania, lecz w znacznej części wypadków będzie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i pociąga za sobą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. W postępowaniu administracyjnym możemy mieć do czynienia z następu- jącymi przypadkami wyłączenia: 1) wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego, w tym: a) wyłączenie z mocy ustawy, c) wyłączenie w drodze postanowienia, 2) wyłączenie organu administracji. I. Wyłączenie pracownika Kodeks przewiduje, że pracownik lub członek organu kolegialnego podlega z mocy ustawy wyłączeniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka, przy czym powody wyłączenia trwają po ustaniu małżeństwa, oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; Kodeks przyjmuje, że przyczyny trwają po ustaniu przysposobienia, opieki i kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt. 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji, w wydaniu zaskarżonej decyzji; Ten przepis dotyczy również sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez ten sam organ w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy odwołanie jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 24.5.1983 r., I SA 1714/82; opubl. ONSA z. (/1983, poz. 35). Nie jest to jednak równoznaczne z koniecznością wyłączenia tego pracownika w wypadku postępowania w sprawie wznowienia postępowania (wyrok NSA z I 1.7.1986 r., IV SA 310/86 przytoczony z Chorążego, Tarasa i ŻukoH~skiego, KPA, wyd. 1983, s. 34). 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W wymienionych wyżej wypadkach, gdy wyłączenie zachodzi z mocy ustawy, nie wydaje się żadnego postanowienia o wyłączeniu pracownika (członka organu kolegialnego). =45= Ponadto Kodeks przewiduje wyłączenie pracownika i członka organu kolegialnego w drodze postanowienia [Kodeks nie mówi, w jakiej formie dokonuje się wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 3 KPA. Doktryna i orzecznictwo są jednak zgodne, że winno. mieć miejsce w drodze postanowienia (wyrok NSA z 29.5.1990 r., SA/P 1555/89; opubl. OSP z. 411992, poz. 90)], w każdym wypadku jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w Kodeksie, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Wyłączenie wówczas jest obligatoryjne, a odmowa wyłączenia może powodować skutek w postaci obowiązku wznowienia postępowania, jeżeli pracownik (członek organu kolegialnego), którego uprawdopodobnienie dotyczy, wydał decyzję. Wystarcza sam fakt uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności. Postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika wydaje bezpośredni przełożony pracownika, a w wypadku członka organu kolegialnego, przewodniczący tego organu lub organu wyższego stopnia. Wyłączenie może nastąpić z urzędu, na wniosek strony lub pracownika (członka organu). Nie przysługuje zażalenie na postanowienie o wyłączeniu. W wypadku wyłączenia pracownika jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. =46= Możliwa jest sytuacja, w której - na skutek wyłączenia członków organu kolegialnego - organ ten stanie się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum; sprawa winna być załatwiona w takim trybie, jakby doszło do wyłączenia całego organu (por. Nb. 47 i nast.). Jeżeli organem, który jest niezdolny do podjęcia uchwały z braku quorum, jest jednak samorządowe kolegium odwoławcze, wówczas minister właściwy do spraw administracji wyznacza do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze. II. Wyłączenie organu administracji =47= Wyłączenie organu administracji zachodzi wówczas, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych: 1) kierownika organu lub jego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osób związanych z nim z tytułu przysposobienia opieki lub kurateli; w tym wypadku sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem wyłączonym, 2) osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia i - podobnie jak przy kierowniku organu - osób związanych z nim z tytułu małżeństwa, przysposobienia itd., w tym wypadku sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem, w którym dana osoba zajmuje stanowisko kierownicze. Organ wyższego stopnia, który stał się właściwy - wskutek wyłączenia innego organu - może wyznaczyć inny podległy sobie organ do załatwienia sprawy. Gdy osobą zajmującą kierownicze stanowisko w organie nadrzędnym jest osoba pełniąca funkcje ministra lub prezesa samorządowego kolegium odwoławczego - to Prezes Rady Ministrów wyznacza organ właściwy do załatwienia sprawy. Wyłączenie organu oznacza, że żadna osoba będąca pracownikiem danego organu nie może brać udziału w załatwianiu sprawy, działając np. "z upoważnienia" tego organu (wyrok NSA z 27.3.1984 r., II SA 106/84; opubl. ONSA z. 1/1984, poz. 33). Rozdział IV Strona i podmioty na prawach strony § 8. Strona w postępowaniu administracyjnym =48= Rozważane w literaturze koncepcje strony sprowadzić można do dwu rozwiązań alternatywnych oraz koncepcji pośrednich. Oba podstawowe stanowiska różnią się w kwestii podstawy udziału strony w postępowaniu. Zwolennicy tzw. obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony uzależniają przyznanie jej prawa do udziału w postępowaniu od uprzedniego ustalenia istnienia interesu prawnego opartego na prawie materialnym. Od stwierdzenia istnienia tego interesu na wstępie postępowania, uzależnia się udział w postępowaniu w charakterze strony. Istnienie postępowania zależy zatem od spełnienia wstępnej przesłanki w postaci ustalenia podstawy do wydania decyzji. Druga koncepcja, tzw. subiektywna wersja legitymacji procesowej strony opiera się na założeniu, że o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany. Wnoszący żądanie załatwienia sprawy - jeżeli żądanie może być załatwione w formie decyzji - staje się w wyniku tej czynności stroną. Decydującą przesłanką jest zgłoszenie żądania podmiotu występującego o wydanie decyzji, niezależnie od istnienia podstawy w prawie materialnym, której istnienie badane jest dopiero w toku postępowania. Koncepcje pośrednie stanowią połączenie obu przedstawionych stanowisk. Według jednej z nich stroną jest podmiot spełniający kryteria przewidziane prawem procesowym. Jest to zatem wersja obiektywna legitymacji procesowej oparta na przepisach prawa formalnego. Innym możliwym rozwiązaniem jest łączenie zastosowania dwu wersji legitymacji. Dla podmiotów nie mających osobowości prawnej obowiązywać może np. kryterium legitymacji obiektywnej, zaś dla osób fizycznych kryterium formalne. Rozwiązanie takie zostało zastosowane w jugosłowiańskiej ustawie o postępowaniu administracyjnym. =49= Przedstawione koncepcje poszukujące więzi pomiędzy prawem materialnym a procesowym nawiązują do będącej owocem austriackiej nauki prawa administracyjnego triady Bernatzika. Zgodnie z założeniami tej koncepcji, na tle sto- sunków prawnych zachodzących pomiędzy państwem a jednostką wyróżnia się trzy kategorie więzów prawnych. Pierwszą jest sfera praw podmiotowych. W tym zakresie jednostka może domagać się działania o treści określonej przez prawo. Drugą, nazywaną sferą interesów prawnych, stanowi sytuacja, w której jednostce służy prawo do udziału w postępowaniu i uzyskania decyzji. Nie może jednak wnosić, aby decyzja miała określoną treść. Trzeci z możliwych kręgów kontaktów, nazywany kręgiem interesów faktycznych, to sytuacja, w której jednostka nie ma opartej na prawie możliwości domagania się określonej czynności. Może ona jedynie być zainteresowana w podjęciu przez administrację pewnych działań i może co do nich zgłaszać postulaty lub wnioski. Koncepcja ta stanowiła fundament teoretyczny, na którym oparł się usta- wodawca austriacki tworząc rozwiązania ustawy o postępowaniu administracyjnym z 1925 r. Pierwsza polska kompleksowa regulacja postępowania administracyjnego (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym; Dz.U.R.P. Nr 36, poz. 341), przyjmowała definicje oparte na tekście austriackim. Art. 9. 1 . Osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do którego czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. 2. Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu są stronami. =50= Ustawodawca dopuszczał do udziału w postępowaniu na pozycji pełnoprawnego uczestnika podmiot, którego udział był oparty na prawie material- nym. Obok tego podstawowego uczestnika postępowania ustawodawca przyznawał też pewne uprawnienia podmiotom, które uznają się subiektywnie za uprawnione do uzyskania decyzji, żądając jej wydania lub których decyzje zapadające w postępowaniu mogły dotyczyć - osoby interesowane. Osoby interesowane - podmioty, których udział w sprawie oparty był jedynie na przepisach proceduralnych - wyposażono także w pewne uprawnienia. Obejmowały one możliwość dowiadywania się o stanie sprawy, możliwość działania przez pełnomocnika (art. I 1 r.p.a.), prawo do zwrotu pewnych kosztów (art. 32 ust. 1 pkt b r.p.a.) oraz prawo udziału w rozprawie ustnej, o której należało osoby interesowane zawiadomić przez publiczne ogłoszenie (art. 46 i 47 ust. 1 r.p.a.). Wszelkie żądania i wnioski mające znaczenie dla sprawy zgłoszone przez osoby interesowane w związku z rozprawą winny być załatwiane decyzją główną (art. 78 ust. 1 r.p.a.). Konstrukcja osób interesowanych, poszerzała sferę jawności postępowania poprzez umożliwienie zaznajomienia się ze stanem sprawy podmiotom, które są przekonane, że zapewnienie realizacji ich uprawnień tego wymaga. Rozwiązanie takie uzupełniała regulacja art. 71 r.p.a. Na podstawie tego przepisu gdy organ stwierdził brak "podstawy prawnej lub faktycznej dla me- rytorycznego załatwienia sprawy", mógł pozostawić żądanie wszczęcia po- stępowania bez rozpatrzenia lub umorzyć prowadzone postępowanie. Wobec wyłączenia z postępowania podmiotów, których udział nie opierał się na prawie materialnym, decyzja załatwiająca sprawę co do meritum była kierowana jedynie do stron. Konstrukcja art. 9 r.p.a., choć generalnie aprobowana w literaturze mię- dzywojennej, była też przedmiotem krytyki ze względu na trudności w ustaleniu kręgu osób mających status strony, a także z uwagi na niespójność terminologiczną rozporządzenia. =51= W toku dyskusji nad przygotowaniem nowej regulacji postępowania ad- ministracyjnego, zagadnienie legitymacji procesowej strony było przedmiotem żywego zainteresowania. Zamiarem twórców projektów było stworzenie procedury opartej na nowych zasadach. Ustrojowe założenia opiekuńczej roli administracji wobec obywatela realizowane miały być m.in. w drodze rozszerzenia dostępu do postępowania administracyjnego. Chodziło o to, aby możliwość korzystania z pełni uprawnień proceduralnych przyznać szerokiemu kręgowi jego uczestników. Uznano, że instrumentem realizacji takiej koncepcji będzie zastosowanie nowej definicji strony. Dwa zakresy udziału w postępowaniu oparte na przepisach z 1928 r. postanowiono zastąpić definicją spajającą je w jeden szeroki zakres dostępności postępowania. Przesłanką podjęcia postępowania miał być zatem sam akt woli strony. Dopiero zaś w toku postępowania, w którym zainteresowany działałby już korzystając ze wszystkich przewidzianych procedurą środków, możnaby stwierdzić, istnienie podstawy prawnej dla wydania decyzji. Z tego względu zarówno w projekcie Komisji Prawa Administracyjnego Zrzeszenia Prawników Polskich z 1957 r.: Artykuł 16: "Stroną jest każdy kto żąda czynności organu, do kogo czynność organu jest zwrócona lub kto, twierdzi, że czynność organu narusza jego prawa". jak i w opublikowanym w 1959 r. projekcie KPA poddanym pod publiczną dyskusję, Artykuł 19: "Stroną jest każdy, czyjego interesu opartego na prawie dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności twierdząc, że dotyczy ona tego interesu". posłużono się definicją strony opartą na koncepcji formalnej. =52= Ujęcie strony w aktualnym tekście Kodeksu stanowi realizację subiek- tywnej wersji legitymacji procesowej strony. Definicje z 1928 r. i 1960 r. operują tymi samymi elementami w odmienny sposób. Wcześniejsza, nie łączy istnienia postępowania z formą wszczęcia postępowania. Organ bada treść żądania pochodzącego od podmiotu wyrażającego wolę uzyskania decyzji określonej treści i do postępowania dopuszcza jedynie te podmioty, których żądania znajdują podstawę w prawie materialnym. Postępowanie ma na celu ustalenie okoliczności faktycznych i wydanie decyzji opierającej się na tych ustaleniach, co nie wyklucza możliwości zmiany kwalifikacji prawnej w toku postępowania i oparcia decyzji na innej podstawie niż zakładano na wstępie. Analogicznie ma się sprawa, w wypadku stwierdzenia przez organ podstaw do wydania decyzji, w postępowaniu z urzędu. Wówczas wzywa się stronę do udziału w celu umożliwienia jej obrony swojej pozycji, czyli realizacji jej prawnie chronionego interesu. Regulacja ta była uzupełniona omówionym już art. 71 r.p.a., pozwalającym rozwiązać sytuacje, w których brak podstawy materialnoprawnej dla wydania decyzji stwierdzono już po podjęciu postępowania. Zgodnie z definicją strony z 1960 r. pozycję strony uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Artykuł 25 w tekście z roku 1960, odpowiadający art. 28 w tekście z roku 1980: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis nie stanowi, że chodzi o interes lub obowiązek obiektywnie oparty na prawie. Wystarczy, że badanie sprawy w postępowaniu wszczętym na wniosek lub z urzędu dotyczy interesu lub obowiązku. Druga część zdania mówiąca o podmiocie, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wymaga jedynie powołania się na interes lub obowiązek, a nie na jego obiektywne istnienie. Jednak nie te elementy przesądzają o charakterze regulacji. Kwestią kluczową jest brak w KPA regulacji pozwalającej na uznanie, że na etapie wszczęcia postępowania ustala się istnienie podstawy prawnej decyzji, a także odpowiednika art. 71 r.p.a. W takim stanie regulacji wszczęte postępowanie nie może się zakończyć inaczej jak przez wydanie decyzji. Jeżeli zaś konsekwentnie uznać, że strona może istnieć wyłącznie w postępowaniu mającym oparcie w prawie materialnym, to poważnym problemem staje się rozgraniczenie decyzji odmownych oraz dotkniętych nieważnością z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie. Istnienie postępowania zależy od istnienia strony. Zakończenie postępowania w KPA, oprócz przewidzianych tu wyjątków, nastąpić może tylko w formie decyzji. =53= Przedstawione uwagi prowadzą do następujących konkluzji w sprawie koncepcji strony w KPA: 1) Istnienie postępowania, opiera się jedynie na regulacji proceduralnej i nie jest warunkowane istnieniem normy prawa materialnego. 2) Wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje w wyniku złożenia wniosku. Postępowanie prowadzone z urzędu toczy się od chwili pierwszej czynności, w której strona mogła brać udział lub od jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4). Istnienie podstawy prawnej do wydania decyzji badane jest w toku postępowania i jej istnienie decyduje o treści decyzji kończącej postępowanie. Pogląd taki często pojawia się w orzecznictwie NSA, np. wyrok z 5.11.1987 r., IV SAB 23/87; opubl. ONSA z. 1/1988, poz. 13, wyrok z 7.9.1994 r., III SA 111/93; opubl. ONSA z. 3/1995, poz. 120. 3) Sytuacja gdy podstawa do wydania decyzji zostanie stwierdzona nie wymaga komentarza. Sytuacja, w której podstawy takiej nie ma powoduje, że o treści orzeczenia decydować będą podstawowe czynniki kształtujące treść decyzji. Są nimi istota i zakres żądania strony, regulacja materialnoprawna i treść ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu. Stosownie też do tych elementów wydana być może decyzja odmowna lub decyzja o umorzeniu postępowania. Ze względu na to, że żądania kierowane do organów administracji nie poddają się prostemu podziałowi na oparte na prawie materialnym i nie mające takiego oparcia, głębsza analiza tej problematyki zostanie przedstawione przy omówieniu mechanizmu wszczęcia postępowania (por. Nb. 84-130). 4) W wypadku postępowania wszczętego z urzędu nie istnieje będący czynnikiem uruchamiającym postępowanie wniosek strony. Organ orzekać będzie zatem stosownie do treści regulacji materialnoprawnej i ustaleń poczynionych w postępowaniu dowodowym. Zasadniczo w braku podstawy do wydania decyzji zapaść może decyzja umarzająca postępowanie. Ze względu jednak na możliwość złożenia przez stronę żądań w toku postępowania, decyzja może mieć bardziej złożony charakter. Podobnie jak przedstawiony stan literatury, analiza orzecznictwa nie daje wyraźnej odpowiedzi w kwestii konstrukcji legitymacji strony w KPA. =54= Przedstawiona w orzecznictwie NSA wykładnia art. 28 KPA nie jest jednolita. W dorobku NSA odnaleźć można orzeczenia, w których sąd opowiada się za formalną wersją legitymacji procesowej: 1. Stroną w postępowaniu może być każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny polegający na ochronie zajmowanego mieszkania przed uciążliwościami i zagrożeniami spowodowanymi lokalizacją garażu. 2. Ograniczenie pojęcia »interesu prawnego« tylko do interesu chronionego normą prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego". Wyrok NSA z 9.3.1982 r., SA/Wr 48/82, nie publikowany. Ale wydano też orzeczenia, w których podmiot, któremu status strony nie przysługuje, staje się stroną w wyniku potraktowania go w taki sposób przez organ administracji (wyrok NSA z 27.5.1988 r., IV SA 164/88; opubl. GAP Nr 19/1988, s. 41), oraz orzeczenia, w których podstawę udziału w postępowaniu strony, sąd opiera na normie prawa materialnego: "Stwierdzić należy zatem, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 KPA, a następnie pozostałe przepisy tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która musi stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązuj cego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby". Wyrok NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, E. Smoktunowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109. Wskazówką w zakresie interpretacji sądowej art. 28 są analizy orzecznictwa prowadzone dla potrzeb NSA. W dwu tego rodzaju materiałach, autorzy opowiedzieli się za formalną wersją legitymacji procesowej w art. 28 KPA. Syntetyczny przegląd orzecznictwa w kwestii interpretacji kodeksowej kon- strukcji strony nie byłby pełny, gdyby pominąć stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy. Sąd ten przedstawił obszerny wywód na temat strony w postępowaniu administracyjnym opowiadając się za formalną wersją legitymacji procesowej w KPA. Por. wyrok z 1.12.1994 r., 111 ARN 64/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995, poz. I 18 Zróżnicowanie rozwiązań administracyjnego prawa materialnego, oraz róż- norodność stanów faktycznych, z którymi stykają się składy orzekające są przyczyną niejednolitej wykładni. Choć należałoby uznać za wskazaną większą zbieżność orzecznictwa, to warto pamiętać, że stan obecny nie odbiega od sytuacji istniejącej w orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego. =55= Odpowiedź na pytanie, czy organ administracji może być stroną postępowania administracyjnego wymaga rozróżnienia dwóch sytuacji, w których organ może brać udział w postępowaniu. Pierwsza zachodzi gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw lub obowiązków organu. W postępowaniu tego rodzaju będzie on stroną w rozumieniu art. 28. Przykładem działania organu w takim charakterze może być ubieganie się o pozwolenie budowlane, lub udział w postępowaniu, którego celem jest ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu. Ten aprobowany dziś pogląd nie budził wątpliwości już w starszej literaturze. Druga sytuacja ma miejsce, gdy środki zaskarżenia w postępowaniu kie- rowane są przez organy administracji lub inne podmioty orzekające, wymienione w art. 1 § 2 KPA. Wraz z wprowadzeniem sądowej kontroli administracji w 1980 r. pojawiła się kwestia pozycji organów, które występowały ze skargami sądowymi w stosunku do decyzji uchylających ich decyzje. Argumentacja organów administracji w takich sprawach opierała się na uznaniu, że są one reprezentantem określonych interesów, których ochrona wymaga uchylenia odmiennej od wydanej przez nie decyzji. Sąd administracyjny wielokrotnie wypowiadał się o niedopuszczalności występowania organu orzekającego w dalszym postępowaniu w takiej sytuacji. Por. np. postanowienie NSA z 31.5.1982 r., II SA 783/82; opubl. RNGA Nr 4/1983, s. 38 i zamieszczony tam komentarz H. Starczewskiego. Problem ten pojawił się ponownie wraz z wprowadzeniem samorządu te- rytorialnego. Gminy uznając się za uprawnione do kwestionowania decyzji odwoławczych wydawanych w stosunku do decyzji swoich organów, kierowały przeciwko orzeczeniom drugoinstancyjnym skargi do NSA. Sąd uznał niedopuszczalność takich skarg ze względu na brak przymiotu strony w wypadku organu, który orzekał we wcześniejszej instancji. Por. wyrok NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90; opubl. ONSA z. 4/1990, poz. 7, wyrok NSA z 21.4.1992 r., 1V SA 1243/91; opubl. ONSA 1993, poz. 41, wyrok NSA z 24.1.1997 r., IV SA 8025/95; opubl. ONSA z. 4/1997, poz. 179. =56= Osobnej uwagi wymaga postępowanie komunalizacyjne. W postępowaniu tego rodzaju orzecznictwo przyznało gminie przymiot strony (wyrok NSA z 24.9.1993 r., SA/Kr 299/93; opubl. ONSA 1994, poz. 141). Jest to pogląd oparty na art. 28 KPA, bowiem decyzja w sprawie komunalizacji orzeka o prawach lub obowiązkach gminy, wynikających z normy prawa publicznego. Istnieją też jednak poglądy, że stronami takiego postępowania jest Skarb Państwa i gmina (wyrok NSA z 22.3.1993 r., I SA 1439/92; opubl. ONSA z. 1/1994, poz. 38). Na gruncie procesu komunalizacyjnego pojawił się też problem udziału w postępowaniu w charakterze stron osób, których związek prawny ze składnikiem mienia będącego przedmiotem komunalizacji ma charakter cywilnoprawny (np. zarząd, najem, użytkowanie). Możliwość uznania za strony osób, których udział opiera się na podstawach cywilnoprawnych jest w orzecznictwie NSA traktowany niejednolicie. W niektórych wyrokach sąd uznaje więź cywilnoprawną za podstawę do przyznania statusu strony (wyrok NSA z 29.4.1993 r., l SA 1497/92; opubl. ONSA z. 2/1994, poz. 79, wyrok NSA z 8.7.1994 r., SA/Gd 555/94; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 89), w innych wypowiada pogląd przeciwny (wyrok NSA z 23.5.1994 r., I SA 979/93; opubl. ONSA z. 1 /1995, poz. 50). To ostatnie stanowisko nie znalazło jednak aprobaty w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z 1.12.1994 r., III ARN 64/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995, poz. 118). =57= Zgodnie z art. 29 stronami mogą być: osoby fizyczne i osoby prawne. Gdy chodzi o podmioty nie posiadające osobowości prawnej, KPA wymienia państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Redakcja Kodeksu powoduje, że poza zakresem regulacji znalazły się podmioty gospodarcze nie mające osobowości prawnej (spółki cywilne, jawne, komandytowe). Pomimo pominięcia ich w ustawie procesowej, są one również stronami postępowania administracyjnego, gdy udział takich podmiotów przewidziany jest przepisami szczególnymi (np. koncesjonowanie działalności gospodarczej, obrót celny). W postępowaniu administracyjnym zasadą jest ocena zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Dopiero w braku regulacji w tym zakresie, zastosowanie znajdują przepisy prawa cywilnego (art. 30 § 1 ). Przepisy tego prawa regulują też sposób ustanowienia przedstawicielstwa w postępowaniu z udziałem osób, które nie mają zdolności do czynności prawnych oraz dla osób prawnych. Regulacje prawa administracyjnego mogą odsyłać do kryteriów stosowanych przez prawo cywilne lub wprowadzać odmienne przesłanki zdolności do udziału w określonych postępowaniach. Mogą to być np. normy szczególne odnoszące się do wieku upoważniającego do dokonywania określonej czynności odmienne od granicy, którą posługuje się Kodeks cywilny (ograniczona zdolność prawna w wieku 13 lat i pełna zdolność prawna w wieku 18 lat). Przykład: Regulacją, która odbiega od kryterium prawa cywilnego jest nadanie lub rozciągnięcie obywatelstwa na dzieci, które ukończyły 16 lat, wyłącznie za ich zgodą. Kryterium publicznoprawne zastosowane dla tego rodzaju postępowania określa odmienny limit wieku niż przewidziany dla pełnej zdolności prawnej w prawie cywilnym. Osoba fizyczna nie posiadająca zdolności do czynności prawnych działa przez swego ustawowego przedstawiciela. Zasada ta wynika z faktu, że czynności dokonane przez osobę pozbawioną zdolności do czynności prawnych nie wywierają skutków procesowych. Por. wyrok NSA z 26.9.1986 r., SA/Wr 403/86, nie publikowany. Osobnej oceny wymaga natomiast udział kuratora w wypadku osoby ubez- własnowolnionej częściowo. Ponieważ regulacja cywilnoprawna pozostawia takiej osobie pewien zakres czynności, które może ona wykonywać samodzielnie, należy uznać, że udział kuratora w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym osoba ta jest stroną, nie jest konieczny. Udział kuratora jest natomiast niezbędny, gdy działanie samej strony jest nieudolne, a zwłaszcza gdy argumentacja strony wskazuje, że nie zdaje ona sobie sprawy z celu i skutków postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14.2.1984 r., II SA 1811 /83 z komentarzem A. Jaroszyńskiego, OMT Nr 5/1985, s. 49). Artykuł 30 § 4, który stanowi łącznik pomiędzy regulacjami publicznoprawnymi i prywatnoprawnymi, zawiera też odesłanie do regulacji prawa zobowiązań i spadkowego w zakresie przedstawicielstwa strony w postępowaniu, w toku którego nastąpiło zbycie prawa lub śmierć strony. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy dla przenoszenia zobowiązań pomiędzy różnymi podmiotami. Odmienny jest charakter normy art. 30 § 5. Przepis ten pozwala na rozwiązanie problemów wynikających z mogących powstać wątpliwości co do ewen- tualnej pozycji procesowej osoby sprawującej zarząd masą spadkową, czy wy- znaczonego przez sąd kuratora. Przepis ten daje osobom w nim wymienionym legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Nie wynikają natomiast z niego jakiekolwiek uprawnienie materialnoprawne tych osób (wyrok NSA z 6.1.1995 r., IV SA 1922/93; opubl. ONSA z. 1/1996, poz. 27). W art. 34 Kodeks przewiduje obowiązek wystąpienia przez organ admi- nistracji do sądu w celu wyznaczenia przedstawiciela gdy istnieje potrzeba zapewnienia reprezentacji osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Postanowienia art. 34 służą wypełnieniu ewentualnej luki, która może uniemożliwiać prowadzenie postępowania bez narażania jego wyniku na zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony. Przepis ten stanowi jednocześnie realizację zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 KPA. Wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracji zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 następuje na podstawie art. 184 KRO, zaś koszty takiego przedstawicielstwa należą do kosztów postępowania (uchwała SN z 9.2.1989 r., III CZP 117/88; opubl. OSN Nr 1/1990, poz. 11). Przykład: Ilustracją sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 34 jest kierowanie decyzji do obojga małżonków, w sytuacji gdy jeden z nich - rozwiedziony - przebywa za granicą (wyrok NSA z 28.6.1984 r., I SA 20S/84, nie publikowany). =58= W postępowaniu administracyjnym strona może być reprezentowana przez pełnomocnika. Odstępstwem od tej zasady jest sytuacja wymagająca osobi- stego udziału strony w czynności. Przykład: Poddanie się np. badaniu lekarskiemu lub przesłuchanie w charakterze świadka (art. 86 KPA) stanowią przykład sytuacji, w których strona musi działać osobiście. Ograniczenia w zakresie możliwości działania za pośrednictwem pełno- mocnika mogą też przewidywać przepisy szczególne. Przykład: Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 1 14, poz. 739), wszczyna się na wniosek złożony osobiście przez cudzoziemca. Ustawa zastrzega, że wniosek taki nie może być złożony przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, czyli osoba mająca szczególne przygotowanie do wykonywania zastępstwa procesowego. W stosunku do innych pełnomocników szczególnym uprawnieniem adwokata i radcy prawnego jest to, że mogą oni sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa. W wypadku gdy pełnomocnikiem strony nie jest fachowy przedstawiciel, KPA operuje bardzo uproszczonymi wymogami co do osoby pełnomocnika. Może nim być każda osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnik może działać w postępowaniu na podstawie pisemnego pełnomocnictwa, lub pełnomocnictwa udzielonego ustnie do protokołu. Kodeks przewiduje też, że w sprawach mniejszej wagi w sytuacji gdy zamiast strony występuje w postępowaniu członek najbliższej rodziny lub domownik, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do działania w imieniu strony, organ administracji może nie żądać pełnomocnictwa. Przepisy szczególne przewidują w niektórych wypadkach odrębne wymogi odnoszące się do osoby pełnomocnika. § 9. Podmioty na prawach strony I. Organizacja społeczna =59= Przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie znały konstrukcji podmiotów na prawach strony. Regulacja udziału organizacji społecznej w postępowaniu ad- ministracyjnym (art. 28 KPA w tekście z roku 1960) została zmodyfikowana w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z 31.1.1980 r. Obecny kształt regulacji nie uległ w zasadzie zmianie, jeżeli nie liczyć uchylenia przepisów wiążących postępowanie administracyjne z nie istniejącymi od dawna Komitetami Kontroli Społecznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony należy odróżnić od udziału takiej organizacji w postępowaniu jako strony w rozumieniu art. 28 KPA. Będąc stroną organizacja jest adresatem decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki. Udział organizacji społecznej na podstawie art. 31 KPA opiera się na innych przesłankach i służy innemu celowi. Przesłankami udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym są: 1) postępowanie dotyczy osoby trzeciej, 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. W wypadku pierwszej z wymienionych przesłanek, chodzi o rozróżnienie udziału w postępowaniu organizacji jako strony i podmiotu biorącego udział w postępowaniu na prawach strony. Tylko w tym ostatnim wypadku organizacja taka działa na podstawie art. 31. Podkreślenie tego rozróżnienia jest tym ważniejsze, że zgodnie z art. 1 § 2 pkt 2 KPA, organizacje społeczne mogą też występować w postępowaniu jako organy orzekające. Cel statutowy organizacji winien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania. Przykład: Udział organizacji społecznej, której statut obejmuje zwalczanie alkoholizmu uzasadnia jej udział w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na sprzeda. napojów alkoholowych. Ustalenie istnienia interesu społecznego w udziale organizacji w danym postępowaniu może nastręczać pewnych trudności z tego względu, że istnienie, zakres i treść tego interesu mogą być różnie oceniane przez organ prowadzący postępowanie i przez samą organizację. Problemem o jeszcze większej wadze jest relacja pomiędzy reprezentowanym przez organizację interesem społecznym a interesem reprezentowanym przez organ administracji. Zagadnienie to, było już przedmiotem zainteresowania nauki', wymaga ono jednak ponownego rozważenia w związku z pojawiającym się dziś ponownie w ustawodawstwie pojęciem interesu publicznego, szczególnie, że ten ostatni termin także nie doczekał się zdefiniowania. =60= Udział organizacji społecznej na prawach strony oznacza, że w wyniku włączenia do postępowania, podmiot ten może posługiwać się - z pewnymi zastrzeżeniami (por. Nb. 222) - wszystkimi środkami procesowymi, które służą stronie postępowania. Pierwszą różnicą pomiędzy uprawnieniami strony i organizacji społecznej jest forma wszczęcia postępowania na żądanie organizacji lub jej włączenie się do toczącego się już postępowania. W wypadku organizacji nie ma zastosowania art. 61 KPA stanowiący o wszczęciu postępowania na wniosek strony. Zgodnie z art. 31 § 2 KPA, żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania podlega ocenie organu na podstawie trzech wymienionych wyżej kryteriów. Jeżeli kryteria te zostają spełnione, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Należy podkreślić, że konstrukcja wszczęcia postępowania postanowieniem jest wyjątkiem na gruncie KPA. Por. wyrok NSA z 15.7.1992 r., V SA 178/92; opubl. ONSA z. 1/1993, poz. 20. Jeżeli postępowanie administracyjne już się toczy, a organizacja uznaje swój udział w nim za zasadny i występuje o dopuszczenie jej do postępowania, podobnie jak w wypadku wszczęcia postępowania, wydaje się postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. NSA uznał, że możliwe jest dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sposób dorozumiany. Wyrok z 17.11.1988 r., IV SA 855/88; opubl. ONSA z. 1/1990, poz. 3. Zarówno postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania jak i postanowienie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się po- stępowania są zaskarżane w drodze zażalenia. Jest to o tyle istotne, że organ rozpatrujący zażalenia może ocenić przesłankę interesu społecznego z innej perspektywy. Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie uzna, że zasadny jest udział organizacji społecznej, zawiadamia o tym organizację, która może przyłączyć się do postępowania. Także w tym wypadku przesłanką udziału organizacji jest zgodność celu postępowania z celami statutowymi organizacji oraz uzasadnienie jej udziału w realizacji interesu społecznego. Organizacja społeczna może posługiwać się środkami służącymi wzruszeniu decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 221 KPA prawo składania skarg i wniosków służy także organizacjom społecznym. Natomiast art. 235 § 1 KPA stanowi, że skargi złożone w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 11.5.1995 r., o Naczelnym Sądzie Admini- stracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 386), organizacji społecznej służy prawo wniesienia skargi sądowej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób. Należy odnotować znaczne rozszerzenie uprawnień organizacji społecznej do korzystania z kontroli NSA. Przede wszystkim obecne przepisy nie przewidują już dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania sądowego pod warunkiem uprzedniego udziału w postępowaniu instancyjnym. Rozszerzenie zakresu środków prawnych w dyspozycji organizacji jest też wynikiem rozszerzenia uprawnień sądu administracyjnego. Kolejną formą reprezentowania interesu społecznego w postępowaniu ad- ministracyjnym jest możliwość przedstawienia przez organizację, która w po- stępowaniu nie bierze udziału, swego stanowiska w sprawie w formie uchwały lub oświadczenia organu statutowego organizacji. Jak powiedziano przesłanką udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest jej dopuszczenie do postępowania. Wypada zatem dokonać oceny sytuacji, w której organizacja społeczna, która nie została do postępowania dopuszczona podejmuje czynności zastrzeżone dla strony postępowania. Należy uznać, że składanie zażaleń lub odwołań w takiej sytuacji nie może wywoływać skutków przewidzianych dla takich środków. Jednak zgodnie z art. 234 pkt 2 KPA materiały tego rodzaju winny być wzięte pod uwagę z urzędu. II. Prokurator =61= Postanowienia działu IV KPA (art. 182-189) zawierające regulację udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym stanowią rozwinięcie po- stanowień ustawy z 20.6.1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70). Jedną z funkcji prokuratury jest podejmowanie środków przewidzianych prawem dla prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 pkt 3). Zgodnie zaś z art. 42 tej ustawy, udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają odrębne przepisy. Postanowienia KPA stanowią odrębne przepisy w rozumieniu tego artykułu. Artykuł 182 KPA formułuje cel działania prokuratora w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w wypadku ustawy o prokuraturze (art. 2). Celem tym jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Dla zapewnienia zgodności z prawem przebiegu i wyniku postępowania prokuratorowi służy prawo udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 188), możliwość zaskarżenia decyzji ostatecznych, w drodze szczególnego środka zaskarżenia noszącego nazwę sprzeciwu, oraz w drodze skargi sądowej. Należy jednak podkreślić, że celem udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest realizacja obiektywnie pojętej praworządności. Prokurator nie może też żądać wszczęcia postępowania gdy przepis wymaga wniosku strony lub jej zgody (art. 61 § 2 i art. 147). Wyrazem tej zasady jest norma art. 184 § 4 KPA. Zgodnie z nią jeżeli naruszenie prawa polega na braku udziału strony w postępowaniu zastosowanie sprzeciwu w takim wypadku wymaga zgody strony. =62= Na tle udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym można mówić o trzech sytuacjach, stosownie do etapu na którym ten organ włączył się do postępowania. 1) Prokuratorowi, podobnie jak stronom, służy prawo zwrócenia się do organu administracji o wszczęcie postępowania (art. 61 § 1 i 3 KPA). Złożenie wniosku w tej sprawie ma miejsce w sytuacji gdy prokurator stwierdzi naruszającą prawo bezczynność, jeżeli organ nie dopełnił obowiązku wszczęcia postępowania. Z podobną sytuacją mamy do czynienia, gdy przepisy nie nakazują, lecz zezwalają na wszczęcie postępowania, a bezczynność organu nie da się pogodzić z celem regulacji prawnej. 2) Prokurator może włączyć się do toczącego się już postępowania. W takim wypadku z mocy art. 188 KPA służą mu prawa strony. Oznacza to, że może w postępowaniu posługiwać się tymi samymi środkami prawnymi, które ma do swojej dyspozycji strona (o wyjątku zawartym w art. 184 § 4 KPA była już mowa por. Nb. 61 ). Prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony powoduje, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczać prokuratorowi zawiadomienia o czynnościach, w których przepisy przewidują udział strony. Prokurator może też posługiwać się środkami zaskarżenia w stosunku do postanowień i decyzji, a także brać udział w czynnościach procesowych lub korzystać ze służącej stronie inicjatywy dowodowej. Udział tego podmiotu opiera się na innych celach niż udział strony. Z tego względu dla zapewnienia zgodności z prawem przebiegu czynności i treści decyzji prokurator może w szerszym niż strona zakresie korzystać z materiałów sprawy. Nie jest, odmiennie niż strona, związany ograniczeniami w dostępie do akt sprawy. "Prokurator dla należytego wypełnienia funkcji kontrolnej musi mieć możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Do zachowania w tajemnicy wszelkich wiadomości objętych tajemnicą państwową i służbową prokurator jest zobowiązany z racji pełnionego urzędu." Jeżeli organ administracji uzna potrzebę udziału prokuratora w prowadzonym przez siebie postępowaniu zawiadamia o tym prokuratora. Udział tego organu może być podyktowany związkiem zjawisk będących przedmiotem postępowania z potrzebą zastosowania ochrony karnej określonych dóbr. Dla przykładu w postępowaniu w sprawie zobowiązań podatkowych lub w postępowaniu celnym określone zachowania strony mogą uzasadniać nie tylko szczególną uwagę z punktu widzenia prawidłowości przebiegu postępowania, ale też mogą być podstawą podjęcia czynności w ramach postępowania karnego skarbowego lub karnego. =63= 3) Ponadto prokurator w postępowaniu administracyjnym ma możliwość złożenia sprzeciwu. Sprzeciw składany jest od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy KPA przewidują możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, jej uchylenia lub zmiany. Jest to środek przysługujący tylko prokuratorowi. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania z urzędu i zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wymaga zawiadamiania stron. Kodeks przewiduje termin jednego miesiąca dla załatwienia sprzeciwu. W wypadku zaistnienia przyczyn, które uniemożliwiają wydanie decyzji w tym terminie, zastosowanie mają przepisy normujące skutki naruszenia terminu załatwienia sprawy określone w art. 36-38 KPA. Powoduje to, że prokuratorowi służy prawo złożenia zażalenia na brak decyzji w terminie i możliwość skierowania skargi na bezczynność. Pracownicy winni niezałatwienia sprawy podlegają odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej. Ważną sferą uprawnień prokuratora jest jego udział w postępowaniu przed NSA. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o NSA prokuratorowi służy prawo złożenia skargi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych wypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W stosunku do prokuratora nie istnieje też obowiązek wyczerpania środków odwoławczych. III. Rzecznik Praw Obywatelskich =64= Zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ze zm.), organ ten ma prawo zwra- cać się o wszczęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. Zasadniczo są to zatem te same środki prawne, które ma do dyspozycji prokurator. Rzecznikowi służy prawo żądania wszczęcia postępowania i udziału w nim na prawach strony, przy wykorzystaniu środków procesowych służących stronie. Tożsamość środków prawnych w wypadku prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy jedynie techniczno-procesowego aspektu jego działania. Należy podkreślić, że przed zastosowaniem jakiegokolwiek środka prawnego Rzecznik bada sprawę, w wyniku czego może uznać za zasadne poprzestanie na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków prawnych. Zgodnie z art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich przesłanką podjęcia czynności przewidzianych w ustawie jest powzięcie wiadomości wskazujących na naruszenie praw i wolności obywatelskich. Jeżeli zatem prokurator podejmuje swoje działania w celu ochrony obiektywnie pojętej praworządności, to zadaniem Rzecznika jest podejmowanie czynności gdy zachodzi potrzeba ochrony praw i wolności obywateli określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich korzysta z tych samych uprawnień co pro- kurator, ale realizuje inne zadania i wskazanie w skardze na samo naruszenie prawa przedmiotowego nie będzie wystarczające, jeżeli nie towarzyszy mu wskazanie na naruszenie praw i wolności obywatelskich (wyrok NSA z 1.7.1999 r., SA/Bk 208/99, OSP Nr 1/2000, poz. 17, z glosą E. Łętowskiej). IV. Inne podmioty działające na prawach strony =65= 1. W myśl art. 100 ust. 4 ustawy z 31.1.1980 r. o ochronie środowiska 65 (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) organizacjom społecznym zainteresowanym ochroną środowiska ze względu na przedmiot i teren swego działania, a także jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości miejscowej przysługuje prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska. 2. Ustawa z 12.9.1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz.U. Nr 65, poz. 386) przewiduje w art. 17 ust. 2, że w postępowaniu przed Centralną Komisją do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych, w wypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy gdy Komisja nie zatwierdziła uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego, na prawach strony uczestniczą recenzenci biorący udział w przewodzie habilitacyjnym. 3. Na podstawie 16 ust. 2 ustawy z 20.7.1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 77, poz. 335), organy tej inspekcji mogą występować o: a) wszczęcie postępowania administracyjnego lub b) dopuszczenie ich do toczącego się jut postępowania. W wypadku złożenia takiego wniosku organom PIOŚ służą prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed NSA. Zgodnie z art. 19 tej ustawy w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska służą prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed NSA, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu. 4. Zgodnie z art. 84 ust. 8 ustawy z 4.2.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96), prawa strony przysługują gminie, która zgłosiła swój udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej podwyższenia opłaty eksploatacyjnej w razie eksploatacji złoża o szczególnie korzystnych warunkach geologiczno-górniczych. 5. Pewne uprawnienia strony służą też naczelnemu lekarzowi uzdrowiska zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z 17.6.1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem naczelnemu lekarzowi uzdrowiska przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji dotyczących uzdrowiska nie uwzględniających jego opinii w sprawach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Rozdział V Doręczenia, wezwania i terminy § 10. Doręczenia =66= Doręczenie pism i dokumentów stanowi bardzo ważną czynność w postępowaniu administracyjnym. Doręczenie jest bowiem warunkiem koniecznym skuteczności działania organu administracji. Przykład: Strona nie ma obowiązku podporządkowania się decyzji, która nie została jej doręczona (o ile nie była ogłoszona ustnie); osoba, której nie doręczono wezwania, nie musi się do niego zastosować, ani nie może być ukarana za niestawiennictwo itd. Od momentu doręczenia liczy się m.in. terminy procesowe do wniesienia odwołania czy zażalenia. Dlatego pozornie błaha czynność doręczenia odgrywa znaczną rolę w po- stępowaniu, a wiele spraw nie może być efektywnie załatwionych na skutek niemożliwości doręczenia pisma, na przykład w związku z trudnościami w ustaleniu miejsca zamieszkania osoby, do której pismo jest kierowane. Doręczenie jest czynnością materialno - techniczną wywołującą skutki określone przez Kodeks. Rozdział KPA poświęcony doręczeniom dotyczy tylko doręczeń pism kie- rowanych przez organ administracji, nie zaś doręczania pism organowi administracji, chyba że jest on stroną w sprawie. KPA określa sposób doręczania pism osobom fizycznym i jednostkom orga- nizacyjnym. Zasadą generalną jest, że pisma są doręczane podmiotowi, do którego są kierowane - wyjątek może ustanawiać przepis szczególny, zawarty w KPA lub poza nim. KPA oprócz doręczenia adresatowi wprowadza, tzw. doręczenie zastępcze, o czym niżej (por. Nb. 67), a także wyjątek dopuszczający zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów poprzez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania w danej miejscowości, o ile zezwala na to przepis szczególny. W praktyce dotyczy to powiadamiania o czynnościach leżących na pograniczu decyzji administracyjnych, kierowanych w konkretnych sprawach do znacznej lub nawet nieokreślonej liczby adresatów, np. w wypadku klęsk żywiołowych, planowania przestrzennego. W tych przypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Pisma mogą być doręczane przez pocztę za pokwitowaniem lub przez pra- cowników organu. Mogą też być doręczane przez inne upoważnione osoby i organy. O sposobie doręczenia decyduje sam organ administracji, z reguły korzystając z usług poczty. Kodeks wymaga doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, dopuszcza jednak doręczenia w każdym miejscu, gdzie adresata się zastanie. Natomiast gdy chodzi o jednostki organizacyjne, przewiduje tylko doręczanie w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma. Osoba odbierająca pismo winna potwierdzić doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W razie odmowy potwierdzenia doręczenia, które zostało wykonane, doręczający sam potwierdza fakt doręczenia. =67= W wypadku doręczeń osobom fizycznym, oprócz doręczenia do rąk osoby, do której pismo jest kierowane, ustawa przewiduje tzw. doręczenie zastępcze - czyli w wypadkach, w jakich mimo braku doręczenia - domniemywa się, że doręczenie nastąpiło. Pierwszy wypadek doręczenia zastępczego zachodzi wówczas, gdy adresata nie ma w mieszkaniu. Pismo doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi i umieszcza zawiadomienie o tym w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata. Drugi wypadek doręczenia zastępczego przewiduje art. 44, dopuszczający, w wypadku niemożliwości doręczenia pisma osobie fizycznej w inny sposób, złożenie go w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy na okres 7 dni i umieszczenie zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, na drzwiach mieszkania, biura itd. Doręczenie uważa się wówczas za dokonane z upływem siódmego dnia, chyba że adresat odbierze pismo wcześniej, wówczas dniem doręczenia jest dzień faktycznego odebrania pisma z urzędu pocztowego (postanowienie SN z 10.6.1986 r., III ARN 7/86; opubl. OSNCP Nr 9/1987, poz. 143). W wypadku nieotrzymania pisma przez adresata domniemanie doręczenia wynikające z obu przedstawionych wyżej wypadków doręczenia zastępczego jest wzruszalne - wystarczy, że adresat wykaże, że pisma faktycznie nie otrzymał, bądź nie otrzymał w terminie przyjętym według domniemania. Natomiast inny wypadek doręczenia zastępczego przewiduje art. 47 KPA. Mianowicie, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie przyjęcia i włącza się je do akt sprawy uznając, że pismo zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia. Adresat pisma nie może uniknąć skutków uznania pisma za doręczone, poprzez dowód, że go nie otrzymał. Również doręczenie na nieaktualny adres strony, jej przedstawiciela lub pełnomocnika, o ile nie zawiadomiono organu o zmianie adresu w trakcie postępowania, ma skutek prawny - czyli pismo traktuje się za doręczone (art. 41 § 2 KPA). Przepisy te dotyczą wszelkich adresatów, zarówno osób fizycznych, jak i jednostek organizacyjnych. W zakresie pism kierowanych do strony, Kodeks wymaga, aby były one doręczane wszystkim stronom, chyba że w podaniu ustanowiły jedną upoważnioną do odbioru pism. Jeżeli strona działa poprzez przedstawiciela (również ustanowionego na żądanie organu w trybie art. 34 KPA), pisma doręcza się przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika - pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA - to jest zarzutu, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Por. wyrok z 10.2.1987 r., SA/Wr 875/86; opubl. OSPiKA Nr 4/1989, poz. 79 z glosą B. Adamiak. Zarówno strona, jak przedstawiciele oraz pełnomocnicy muszą informować organ w trakcie postępowania o każdej zmianie adresu. W zakresie pism kierowanych do osób korzystających z immunitetu dy- plomatycznego pisma doręcza się w sposób przewidziany w umowach i zwyczajach międzynarodowych. § 11. Wezwania =68= Organ administracji, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub wykonania czynności urzędowych, może wzywać osoby do: 1) udziału w podejmowanych czynnościach, 2) złożenia wyjaśnień lub zeznań. Organ jednocześnie określa wówczas, jak wyjaśnienia lub zeznania mają być złożone - osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. Wątpliwa wydaje się być możliwość składania zeznań jako świadek przez pełnomocnika, bo przeczyłoby to osobistemu charakterowi zeznania. Często wezwanie do złożenia wyjaśnień jest pierwszym pismem w sprawie i zawiera jednocześnie informacje o wszczęciu postępowania administracyjnego. Kodeks dąży do ograniczenia uciążliwości wezwań. Przede wszystkim wprowadza zasadę, żeby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Osobiste stawiennictwo może być wymagane tylko w obrębie nie większym niż sąsiednia gmina lub miasto, chyba że charakter czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji prowadzącym postępowanie i nie można skorzystać z pomocy prawnej innego organu. Instytucja pomocy prawnej polega na zwróceniu się do organu właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby wzywanej, o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, np. przesłuchania zamieszkałego tam świadka, czy wysłuchania wyjaśnień strony. Kodeks nie precyzuje, jakich osób wezwanie może dotyczyć. Mogą to być strony (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne), świadkowie, biegli, osoby, u których znajdują się dowody itd. W wezwaniu konieczne jest określenie m.in. w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu osoba zostaje wezwana, termin, w jakim żądanie powinno być spełnione, skutki niezastosowania się do wezwania. Przepisy tylko częściowo określają skutki wysłania wezwania nie zawierającego wszystkich ustawowych elementów. Mianowicie, ukaranie za niestawienie się możliwe jest tylko w wypadku prawidłowego wezwania (art. 88 KPA). Wezwanie może być dokonane w różny sposób. Z zasady Kodeks przewiduje wezwania pisemne, które winny być doręczone adresatowi. Dopuszcza jednak, w wypadkach nie cierpiących zwłoki, wezwanie telegraficzne lub telefoniczne, a także przy użyciu innych środków łączności. Tym samym dopuszczalne jest przesyłanie wezwań telefaxem i telexem w wypadkach nie cierpiących zwłoki. Wezwanie inną drogą niż pisemna powinno też zawierać wszystkie elementy przewidziane dla pisma wzywającego. Wezwanie innym sposobem niż na piśmie jest tylko wtedy skuteczne, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej formie i w odpowiednim terminie. Osobie, która stawiła się na wezwanie przysługuje zwrot kosztów podróży i innych należności według przepisów o należnościach świadków w postępowaniu sądowym. Dotyczy to także kosztów stawiennictwa stron w postępowaniach wszczętych z urzędu lub, gdy stronę bez jej winy błędnie wezwano. Wynika z tego, że nie przysługuje zwrot kosztów stronie w postępowaniach prowadzonych na żądanie innej strony, chyba że wezwanie było błędne. Żądanie przyznania należności musi być zgłoszone przed wydaniem decyzji pod rygorem utraty roszczenia. § 12. Terminy I. Uwagi wprowadzające =69= Na wstępie należy zwrócić uwagę na bezpośredni związek terminów z zasadą ogólną szybkości postępowania, sformułowaną wprost w art. 12 KPA. Związek ten polega na gwarancyjnej roli terminów w stosunku do zasady ogólnej szybkości postępowania. Celem terminów w każdym postępowaniu jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej. Zadaniem ich jest osiągnięcie szybkości postępowania, co jest jednym z nakazów normy zawartej w art. 12 KPA. Są to zatem środki zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego w jak najkrótszym czasie. Tym sposobem powinny przeciwdziałać powolności działania administracji i chronić przed zbytnią ociężałością czynności procesowych. Powinny zatem usprawniać działalność aparatu w postępowaniu administracyjnym, a nawet szerzej, powinny usprawniać działalność aparatu administrującego w ogólności. W Kodeksie i w literaturze przedmiotu terminy traktowane są jako jedna z gwarancji dla postulatu szybkości postępowania administracyjnego. Wskazuje się tu zwłaszcza na długość terminów, która w rozmaitych okresach historycznych jest różna. Jednak należy mocno podkreślić, że nie sama długość terminów, ile raczej ich praktyczne przestrzeganie przez organy prowadzące postępowanie, jest probierzem stopnia realizacji zasady ogólnej szybkości postępowania, czyli stanowi o jej realnej gwarancji. Terminy zobowiązują do wykonania w oznaczonym czasie czynności pro- cesowych, przewidzianych w przepisach prawa, tak organ administracji prowadzący postępowanie, jak również stronę oraz innych uczestników postępowania administracyjnego. Pełnią rolę gwarancyjną dla stron, bowiem dynamizują postępowanie administracyjne, porządkują je, decydują o skutkach prawnych podejmowanych czynności procesowych, a wreszcie stabilizują rozstrzygnięcia. Zachowują porządek w prowadzeniu postępowania administracyjnego, co leży w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Porządkowanie postępowania administracyjnego oznacza tu ujmowanie poszczególnych czynności procesowych w wymierne jednostki czasowe. II. Rodzaje terminów =70= Doktryna postępowania administracyjnego zna rozmaite klasyfikacje terminów, w zależności od zastosowanego kryterium klasyfikacji. Jako takie kryterium można traktować sposób oznaczenia terminu w tekście aktu normatywnego. Może to być oznaczenie wprost, dokładne, bezwzględne np. 7 dni albo oznaczenie w przybliżeniu, względne np. niezwłoczne załatwienie sprawy. Stosując to kryterium dzielimy terminy na terminy bezwzględnie oznaczone i terminy oznaczone względnie. Do terminów bezwzględnie oznaczonych zaliczamy terminy określone w dniach, tygodniach, miesiącach, latach albo oznaczone datą. Przykład: 7-dniowy termin na złożenie prośby o przywrócenie uchybionego terminu, 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji, 30-dniowy termin na złożenie skargi do NSA przez stronę albo 6-miesięczny termin na złożenie tej skargi przez prokuratora, 10 lub 5-letni termin dla uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania, wyznaczenie dnia rozprawy administracyjnej na 10 grudnia roku... Natomiast terminy względnie oznaczone to takie terminy, jak: Przykład: Niezwłoczne załatwienie sprawy, bez zbędnej zwłoki, z możliwym pośpiechem itp. Obie te kategorie terminów występują w Kodeksie postępowania admini- stracyjnego. Kolejna klasyfikacja terminów w postępowaniu administracyjnym oparta jest na kryterium, w czyjej dyspozycji jest dany termin, a dokładniej kto decyduje o długości terminu. O długości terminu decyduje albo wprost ustawodawca - i wtedy mamy do czynienia z tzw. terminami ustawowymi albo organ prowadzący postępowanie administracyjne sam wyznacza długość terminu - i wtedy mamy do czynienia z tzw. terminami wyznaczonymi. Do terminów ustawowych zaliczamy: Przykład: 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie, 7-dniowy termin na przesianie odwołania wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji przez organ pierwszej instancji, 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji itd. Natomiast terminem wyznaczonym jest: Przykład: Termin na złożenie dokumentu w postępowaniu wyjaśniającym albo termin wyznaczony stronom przez urzędnika na zawarcie ugody (art. 116 § 1 KPA). =71= Wreszcie terminy można pogrupować według kryterium skutków uchybienia danego terminu. Tutaj klasyfikujemy terminy na terminy zwykłe (porząd- kowe, instrukcyjne, dylatoryjne), terminy zawite (prekluzyjne, peremptoryjne) oraz terminy przedawniające. Terminy zwykłe nie powinny być uchybiane, bo dezorganizuje to postę- powanie administracyjne. Jednak jeżeli zdarzy się uchybienie terminu zwykłego, to nie powoduje to żadnych negatywnych konsekwencji ani dla czynności procesowej, ani dla podmiotu, który dopuścił się tego uchybienia. Innymi słowy, uchybienie terminu zwykłego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby. Jedynym skutkiem jest tu wydłużenie postępowania administracyjnego. Stąd też terminy zwykłe to przeważnie terminy wyznaczone. Przykład: Termin wyznaczony stronie na złożenie dokumentu w postępowaniu dowodowym. Uchybienie tego terminu powoduje jedynie wydłużenie trwania postępowania dowodowego, nie ma natomiast wpływu na moc prawną dokonywanej czynności polegającej na złożeniu dokumentu. Natomiast terminy ustawowe w żadnym wypadku nie są terminami zwykłymi. Terminów ustawowych naruszać nie wolno, bo oznacza to naruszenie przepisu prawa. Terminy zawite to terminy, których naruszać nie wolno, bowiem czynność dokonana po upływie takiego terminu jest nieważna i prawnie bezskuteczna. A zatem uchybienie terminu zawitego oznacza nieważność czynności dokonanej po upływie tego terminu. Jednakże jest to nieważność względna, można bowiem sanować skutki uchybienia terminu, stosując instytucję przywrócenia terminu. Przykład: Przykładem terminu zawitego w postępowaniu administracyjnym jest 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie, 14-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji czy 30-dniowy termin na złożenie skargi przez stronę do NSA. Uchybienie tych terminów oznacza prawną nieskuteczność złożenia zażalenia, odwołania czy skargi. Jednak wyżej wymienione terminy na dopełnienie tych czynności mogą być, na warunkach określonych w KPA, przywrócone, co oznacza ważność czynności procesowej dopełnionej ponownie, po przywróceniu terminu. Cechą charakterystyczną terminów zawitych jest zatem ich przywracalność. Mówimy, że są to terminy przywracalne. Natomiast terminy przedawniające powodują wygaśnięcie uprawnień i obowiązków, w znaczeniu procesowym - wygaśnięcie mocy prawnej danej czynności. Terminy przedawniające są nieprzywracalne. Są to terminy, którym uchybiać nie wolno, bez narażania się na negatywne konsekwencje takiego działania. W praktyce oznacza to, że terminy przedawniające to te, których uchybienie powoduje bezwzględne wygaśnięcie mocy prawnej czynności, w odróżnieniu od terminów zawitych, których uchybienie powoduje tylko względną nieważność czynności procesowej, bo są one przywracalne. Przykład: Terminem nieprzywracalnym w KPA jest 7-dniowy termin na złożenie prośby o przywrócenie terminu. Jest to zatem termin przedawniający w postępowaniu administracyjnym. Tak więc terminy przedawniające są nieprzywracalne z mocy prawa, zawite są przywracalne na warunkach dokładnie sprecyzowanych przez prawo, natomiast terminy zwykłe nie potrzebują przywracalności, bo mogą być swobodnie skracane lub wydłużane przez organ administracji wyznaczający dany termin. III. Przywrócenie terminu =72= W postępowaniu administracyjnym nie przywraca się terminu z urzędu. Zainteresowany podmiot musi złożyć wniosek w tej sprawie do organu właściwego, czyli organu, przed którym toczy się postępowanie administracyjne albo do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Prośbę o przywrócenie terminu należy umotywować, uprawdopodabniając, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przepisy KPA wyraźnie mówią o uprawdopodobnieniu, a nie o udowodnieniu braku winy, co ma pierwszorzędne znaczenie, jeśli chodzi o odformalizowanie postępowania administracyjnego oraz uproszczenie postępowania dowodowego. Prośbę, o której mowa, należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustąpienia przyczyny uchybienia terminu. Ten termin jest nieprzywracalny na mocy art. 58 § 3 KPA. Jednocześnie z wniesieniem prośby zainteresowany podmiot powinien dopełnić czynności, dla której określony był termin, któremu uchybiono. A zatem, jeżeli uchybiono terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, to wnosząc prośbę o przywrócenie tego terminu należy jednocześnie złożyć do organu odwo- łanie. Właściwy w sprawie organ orzeka o przywróceniu terminu albo 0 odmowie przywrócenia terminu w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednak w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ właściwy do rozpatrzenia tych środków prawnych wydaje postanowienie ostateczne (art. 59 § 2 KPA). Jest to jedno z nielicznych, na gruncie KPA postanowień ostatecznych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 14.5.1991 r. (II SA 340/91; opubl. ONSA 1991, t. 3 - 4, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 128), z którego wynika, że: "Uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy KPA, przewidujące możliwość przywrócenia terminu - przewidzianego przez prawo lub wyznaczonego przez organ prowadzący postępowanie - dla dopełnienia określonej czynności procesowej nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego. IV. Obliczanie terminów =73= Terminy w postępowaniu administracyjnym oblicza się podobnie jak ter- 73 miny w postępowaniach sądowych. Pierwsza reguła głosi, że jeżeli począt- kiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, na przykład doręczenie decyzji stronie, to przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej licz by dni uważa się za koniec terminu (art. 57 § 1 KPA). Przykład: Jeżeli więc decyzję doręczono stronie 15 czerwca, to przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania nie liczymy tego dnia; termin do wniesienia odwołania upływa zatem 29 czerwca o godz. 24. Kolejna zasada głosi, że terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu (art. 57 § 2 KPA). Przykład: Jeżeli dla dokonania jakiejś czynności ustanowiono termin tygodniowy w czwartek 23 marca, to termin tygodniowy kończy się w czwartek, dnia 30 marca o godz. 24. Natomiast terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego a dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 57 § 3 KPA). Przykład: Jeżeli organ II instancji otrzymał odwołanie w dniu 30 stycznia, a sprawę powinien załatwić w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca, to termin załatwienia sprawy upływa w dniu 28 lub 29 lutego, w wypadku roku przestępnego. Kolejna zasada głosi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (art. 57 § 4 KPA). Przykład: Jeżeli zatem koniec terminu przypada na niedzielę lub święto, to za ostatni dzień terminu uważa się odpowiednio - poniedziałek albo następny po dniu świątecznym dzień powszedni. Wyjaśnienia wymaga tu pojęcie "dnia ustawowo wolnego od pracy". Zdaniem NSA tzw. wolne soboty wynikające z zarządzeń Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie są dniami wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 KPA (por. wyrok NSA z 4.6.1993 r., SA/Wr 429/93; opubl. ONSA 1993, tom IV, poz. 114; cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 127). V. Zachowanie terminu =74= Według unormowań KPA termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Termin uważa się za zachowany także wtedy, jeżeli przed jego upływem żołnierz złożył pismo w dowództwie jednostki wojskowej, członek załogi statku morskiego złożył je kapitanowi statku, a osoba pozbawiona wolności - w administracji zakładu karnego (art. 57 § S KPA). Płyną stąd pewne wskazówki zarówno dla stron, jak i dla organów prowa- dzących postępowanie administracyjne. Bezpieczniej jest nadać pismo listem poleconym. Organy zaś powinny przechowywać koperty od pism wnoszonych przez strony i inne podmioty w celu bezspornego ustalenia daty stempla pocztowego' . VI. Terminy załatwiania spraw administracyjnych =75= Kierując się ogólną zasadą szybkości postępowania oraz, adresowaną do organów administracji, dyrektywą załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 i 35 § 1) ustawodawca wprowadził trzy terminy dla załatwiania spraw w po- stępowaniu administracyjnym. Jest to termin niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2), termin 1 miesiąca oraz 2 miesięcy (art. 35 § 3). W przepisie tym ustawodawca upoważnił także organy wyższego stopnia do określania rodzajów spraw, które załatwiane będą w terminach krótszych niż przewidziane w KPA. W praktyce niektóre organy administracji korzystają z tych uprawnień, wydając przepisy skracające kodeksowe terminy załatwiania spraw administracyjnych. =76= Niezwłoczne załatwienie sprawy przewidziane jest w dwóch sytuacjach. Pierwsza dotyczy wypadku, gdy strona łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przedkłada cały materiał dowodowy wystarczający dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja druga dotyczy wypadku, gdy materiał dowodowy zostaje skoncentrowany w momencie wszczęcia postępowania, z inicjatywy organu. Chodzi tu o to, że sprawa może być rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stąd wniosek, że sprawy załatwiane niezwłocznie nie należą do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu KPA. Płynie stąd dyrektywa interpretacyjna dla określenia długości periodu załatwienia sprawy, gdy załatwia się ją niezwłocznie. Druga dyrektywa interpretacyjna płynie z zasady ogólnej szybkości postępowania. Dlatego też można powiedzieć, że niezwłoczne załatwienie sprawy oznacza jej załatwienie w terminie krótszym niż 1 miesiąc. Termin 1 miesiąca został przewidziany dla dwu wypadków. W ciągu 1 mie- siąca od dnia wszczęcia postępowania należy załatwić sprawę administracyjną, wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Termin 1 miesiąca jest okresem końcowym, maksymalnym, wolno bowiem ją załatwić wcześniej niż ostatniego dnia tego periodu. W ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania organ drugiej instancji powinien załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym. Natomiast termin 2 miesięcy został przewidziany dla załatwienia spraw w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji, jeżeli te sprawy mają charakter "szczególnie skomplikowany". Przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, co rozumie pod tym pojęciem. Należy je zatem traktować jako typowe pojęcie nieostre, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Od uznania i rozeznania pracownika organu administracji zależy zatem, czy zakwalifikuje daną sprawę jako szczególnie skomplikowaną czy też nie. Oznacza to w rezultacie możliwość zdecydowania przez tego pracownika, który z terminów zostanie zastosowany. Analizując przepisy łatwo zauważyć, że zasadniczym elementem tej kon- strukcji prawnej jest maksymalny termin załatwienia sprawy administracyjnej, zależny właściwie od charakteru sprawy albo konkretnych czynności postępowania (czynności dowodowe, czynności kontrolne). =77= Warto podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie NSA uznano tezę, że termin załatwienia sprawy ma dla organu administracji charakter instrukcyjny, co oznacza, że upływ tego terminu nie skutkuje nieważności czynności podejmowanych przez ten organ po terminie. Innymi słowy, upływ terminu załatwienia sprawy nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej decyzji albo dopełnienia innych czynności'. Następuje natomiast stan znany doktrynie prawa jako tzw. bezczynność albo milczenie administracji. Oznacza to z kolei powstanie określonych uprawnień strony, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań (por. Nb. 78 i n.). Wyżej opisane terminy mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne. Przykład: I tak, termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - w sprawach zobowiązań podatkowych - wynosi dwa miesiące od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy (art. 139 § 3 Ordynacji). VII. Legalne wydłużenie terminów załatwiania spraw =78= Opisane wyżej terminy załatwiania spraw administracyjnych w praktyce mogą być realizowane albo, niestety, uchybiane. Uchybianie tym terminom nazywa się "milczeniem administracji" i jest zjawiskiem równie częstym, co niepożądanym w praktyce administracyjnej rozmaitych państw. Jednakże są sytuacje, w których organ administracji publicznej może legalnie "uchybić" terminowi załatwienia sprawy. Polski ustawodawca zezwala wydłużyć opisane wyżej terminy załatwiania spraw administracyjnych poprzez przyjęcie w art. 35 § 5 KPA konstrukcji niewliczania do okresu załatwienia sprawy administracyjnej pewnych, wymienionych tam explicite, periodów. I tak, do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym nie wlicza się: 1) okresów zawieszenia postępowania, 2) okresów opóźnień zawinionych przez stronę, 1) Przykład: Strona wezwana do złożenia dokumentu w ciągu 10 dni przynosi go po upływie 5 tygodni. 2) okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, 3) Przykład: Biegły sporządzający ekspertyzę nie wywiązuje się z wyznaczonego mu terminu. 4) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Przykład: W art. 133 KPA przewidziany jest, niewliczalny do okresu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, 7-dniowy termin na przesłanie akt sprawy wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji przez organ pierwszej instancji, jeżeli ten nie skorzysta z prawa do tzw. samokontroli decyzji. Prawo do samokontroli decyzji (art. 132 KPA) jest omówione w innej części podręcznika (por. Nb. 188-191). VIII. Milczenie administracji (bezczynność administracji) =79= Tzw. milczenie administracji oznacza sytuację, w której upływa, przewidziany przez ustawę procesową, termin załatwienia sprawy administracyjnej a sprawa de facto nie zostaje załatwiona, czyli nie zapada w danym postępowaniu żadna decyzja. Jest to bardzo uciążliwe z punktu widzenia interesu strony oraz nieprawidłowe z punktu widzenia zasady ogólnej szybkości postępowania, a także w szerszym aspekcie - z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania administracji publicznej. Milczenie administracji, będące powszechną bolączką zwłaszcza tam, gdzie administracja funkcjonuje źle, jest problemem, który w rozmaity sposób starają się rozwiązywać różne ustawodawstwa. Prawodawcy wykorzystują w tym wypadku takie instytucje prawne, jak dewolucja kompetencji, znana polskiemu ustawodawstwu międzywojennemu, domniemanie prawne wydania w sprawie decyzji pozytywnej (albo negatywnej), znane dawnemu prawu o stowarzyszeniach czy międzywojennemu prawu o państwowej służbie cywilnej, sygnalizacja, znana KPA oraz skarga do sądu administracyjnego. =80= Obecne unormowanie tej problematyki w KPA opiera się na zmodyfiko- wanej instytucji sygnalizacji i skardze do NSA. Według postanowień KPA na urzędniku, który prowadzi postępowanie ad- ministracyjne ciąży obowiązek poinformowania strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Jest to właśnie zasygnalizowanie stronie o przyczynach zwłoki w niezałatwieniu sprawy wraz ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Ten nowy termin organ administracji wyznacza dowolnie, jednak powinien kierować się tu ogólną dyrektywą płynącą z zasady szybkości postępowania (art. 12). Strona w tym wypadku może złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Jeżeli nowo wyznaczony termin także nie zostanie dotrzymany, zażalenie również przysługuje. Zażalenie to ma szczególny charakter, bo nie kwestionuje się nim postanowienia, ale stan faktycznej bezczynności organu. Istotne są skutki prawne, jakie wywołuje to zażalenie. Uznając zażalenie za uzasadnione, organ wyższego stopnia wyznacza nowy, dodatkowy termin załatwienia sprawy, który i tym razem wyznaczony jest zupełnie dowolnie, jednak urząd powinien kie- rować się tu ogólnym nakazem wypływającym z zasady szybkości postępowania. Ponadto organ rozpoznający zażalenie zarządza wyjaśnienie przyczyn uchybienia terminu i ustala krąg osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Należy podkreślić, że mowa tu o odpowiedzialności na zasadzie winy, a nie o jakiejkolwiek odpowiedzialności. Pracownik organu, który z nieuzasadnionych przyczyn uchybił swoim obowiązkom służbowym, podlega odpowiedzialności służbowej. Dodatkowo, w razie potrzeby organ zarządza podjęcie pewnych środków prewencyjnych, zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Jeżeli i ten dodatkowy termin zostanie uchybiony, to stronie na ogół, z pewnymi wyjątkami, przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność do NSA. =81= Konstrukcja prawna skargi na bezczynność do NSA wynika obecnie z wielu przepisów ustawy z 11.5.1995 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368). NSA rozpoznaje skargi na bezczynność organów w wypadku, gdy w po- stępowaniu przed organem powinna zapaść decyzja administracyjna, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym albo, gdy organ powinien podjąć inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa - a właśnie w stosownym terminie rzeczonych działań nie podjął (art. 17 i 16 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy o NSA). Skarga na bezczynność przysługuje w wypadku milczenia centralnych organów administracji rządowej, terenowych organów administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych organów, w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Jednak skarga na bezczynność nie przysługuje wówczas, gdy NSA, z mocy prawa, jest wyłączony od rozpoznawania spraw należących do właściwości innych sądów; dyscyplinarnych - chyba że ustawa stanowi inaczej; wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych; odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; oraz spraw należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 19 pkt. I-6 ustawy o NSA). Z art. 37 ustawy o NSA, który dotyczy konstrukcji wszelkich skarg, wynika, że skarga na bezczynność powinna zawierać: oznaczenie skarżącego; jego miejsca zamieszkania lub siedziby; wskazanie zaskarżonej czynności w tym wypadku bezczynności; oznaczenie organu, którego bezczynności skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; oraz podpis osoby wnoszącej skargę, a w wypadku wniesienia jej przez pełnomocnika jego podpis z załączeniem do skargi pełnomocnictwa. =82= Procedura wobec tej skargi jest następująca: sąd po otrzymaniu skargi na bezczynność przesyła jej odpis organowi, którego bezczynność zaskarżono. Zobowiązuje ten organ do udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu skargi oraz do nadesłania w tym terminie akt sprawy (art. 38 ust. 1 ustawy o NSA). Organ, którego bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA). Jeżeli, w wymienionym wyżej terminie, organ, który uchybił terminowemu załatwieniu sprawy nie nadeśle odpowiedzi na skargę i akt sprawy, to sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, jeżeli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez sąd w toku rozpoznania sprawy (art. 39 ust. 1 ustawy o NSA). Sąd wyda w sprawie orzeczenie. Od tego orzeczenia organ administrujący, którego bezczynność zaskarżono, może wnieść do sądu sprzeciw w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia sądu, ale tylko wówczas, gdy jednocześnie doręczy odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy (art. 39 ust. 2 ustawy o NSA). Tryb rozpoznawania sprzeciwu, unormowany w art. 47 ust. 4 ustawy o NSA omawiam w rozdziale poświęconym zaskarżeniu decyzji i postanowień do NSA (por. Nb. 265; 269-270). =83= Uwzględniając skargę na bezczynność organów Sąd zobowiązuje organ do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub dokonania czynności albo przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 26 ustawy o NSA). Zobowiązanie organu do nakazanego zachowania się (wydania decyzji, postanowienia itd.) jest możliwe de lege lata, jako że sąd dysponuje stosownym wachlarzem sankcji, na okoliczność nierespektowania orzeczeń sądowych. Do tych sankcji ustawodawca zalicza możliwość nałożenia grzywny na bezczynny organ, który nie respektuje orzeczenia sądu (art. 31 ust. 1 ustawy NSA) oraz wystąpienie Prezesa sądu albo składu orzekającego informujące właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa, okolicznościach mających wpływ na ich powstanie oraz o wypadkach niewykonania orzeczeń sądu (art. 32 ust. 1 ustawy o NSA). Bliżej na temat tych sankcji piszę w rozdziale o zaskarżaniu decyzji i postanowień do NSA (por. Nb. 273-274). Sąd wpływa na bezczynny organ także w inny jeszcze sposób. Z art. 30 usta- wy o NSA wynika, że ocena prawna, wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Na zakończenie warto zwrócić uwagę na pewne tezy orzecznictwa NSA w przedmiocie analizowanych tu zagadnień. Sąd Administracyjny uznał, że niedopełnienie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 35 i 36 KPA (obowiązku sygnalizacji z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu) nie powoduje wadliwości decyzji administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (por. wyrok NSA z 29.10.1985 r., III SA 696/85, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 122). Zdaniem NSA, jest decyzją administracyjną (ze wszystkimi tego konsekwencjami - dopisek mój) odpowiedź organu administracji wyższego stopnia, udzielona stronie na jej zażalenie, złożone w sposób przewidziany w art. 37 § 1 KPA, stwierdzająca niesłuszność merytoryczną jej żądania (por. postanowienie NSA z 7.10.1983 r., SA/Lu 172/83; opubl. OSPiKA z. 7- 8/1985, poz. 125) z glosą J. Borkowskiego, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 122). Stąd wniosek, że taką odpowiedź można skarżyć w trybie odwołania od decyzji. Rozdział VI Wszczęcie postępowania § 13. Wszczęcie postępowania Artykuł 61 § 1 KPA zawiera normę stanowiącą jedną z najistotniejszych różnic istniejących pomiędzy postępowaniem sądowym i administracyjnym. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne może być wszczęte zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Zasada wyrażona w art. 61 § 4 wprowadza obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów mogących wziąć w nim udział w charakterze strony. Przepis ten stanowi jeden z instrumentów realizacji zasady ogólnej, zawartej w art. 10 § 1 nakazującej zapewnienie stronom udziału w każdym stadium postępowania od chwili jego wszczęcia. Zapewnienie możliwości udziału strony w postępowaniu jest warunkiem jego zgodności z prawem. Z tego względu podstawową kwestią jest określenie momentu wszczęcia postępowania. =84= Ustalenie momentu wszczęcia postępowania na wniosek strony nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 61 § 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Ze względu na to, że KPA nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, zadanie ustalenia tej zasadniczej dla postępowania normy spełniło orzecznictwo. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie NSA za datę wszczęcia postępowania z urzędu uważa się dzień pierwszej czynności urzędowej podjętej przez uprawniony podmiot, o której zawiadomiono stronę (wyrok NSA z 4.3.1981 r., SA 654/81; opubl. ONSA z. 1/1991, poz. 15; por. też tezy pięciu wyroków z komentarzem J. Pietraszewskiego, RNGA Nr 17-18/1981, s. 30). Nie stanowią wszczęcia postępowania administracyjnego czynności wewnętrzne, które są podejmowane dla wstępnego ustalenia stanu sprawy i oceny zasadności wszczęcia postępowania. "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami administracji nie skutkuje wszczęcia postępowania administracyjnego". Zarządzenie NSA z 5.6.1991 r., SA 152/81, Komunikat o ważniejszych kwestiach prawnych rozstrzyganych w orzecznictwie NSA Nr 1/1981, maszynopis powielony, s. 13-14. Ustalenie daty wszczęcia postępowania jest ważne ze względu na zapew- nienie stronie możliwości udziału w czynnościach procesowych. Od tej daty istnieje postępowanie, co pozwala na ustalenie czy określone czynności zostały dokonane już w jego toku. Jest to też moment, od którego liczone są przewidziane kodeksem terminy załatwienia sprawy. Chociaż Kodeks nakazuje stworzenie możliwości udziału strony, to nie uzależnia prawidłowości przebiegu postępowania od jej rzeczywistego udziału. Wynika to z szeregu przepisów KPA. Przykład: Art. 10 § l, art. 79, art. 81, art. 91 § 3, art. 94. Jednak uchylanie się od udziału w czynnościach prawidłowo wezwanej strony nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania. Wyrok NSA z 4.12.1989 r., SA/Wr 879/87, nie publikowany, z tezy: "Strona nie ma obowiązku czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz nie może wywodzić korzystnych skutków prawnych z faktu własnowolnego poniechania tej możliwości, o ile rozstrzygnięcie będzie sprzeczne z jej oczekiwaniami". =85= Nowelizacja Kodeksu z 1980 r. przyniosła ważny instrument ochrony interesów strony. Zgodnie z art. 61 § 2 postępowanie, którego wszczęcie może nastąpić zgodnie z prawem jedynie na wniosek strony, może być także wszczęte z urzędu, jeżeli wymaga tego szczególnie ważny interes strony. Warunkiem prowadzenia takiego postępowania jest zgoda strony. Odmowa jej udzielenia powoduje obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania'. Wszczęcie postępowania wymagającego złożenia wniosku, lub prowadzenie postępowania wbrew woli strony kwalifikuje wydaną w takim postępowaniu decyzję jako dotkniętą wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do stanu konkretnej sprawy można zakwalifikować decyzję wydaną wobec takiego podmiotu jako dotkniętą nieważnością z powodu skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 KPA), lub wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). =86= Kodeks kładzie nacisk na odformalizowanie postępowania. Z tego względu wymogi dotyczące treści żądania wszczęcia postępowania zostały ograniczone do wskazania strony, jej adresu i treści żądania. Zasada ta uzupełniona jest postanowieniem przewidującym, że obok formy pisemnej, podania wnoszone mogą być także telegraficznie, dalekopisem, za pomocą telefaksu lub poczty elektronicznej albo ustnie do protokołu. Inna teza wyroku NSA z 4.12.1989 r., SA/Wr 879/87, nie publikowany, głosi: "Z postanowień art. 61 § 1 KPA w zw. z art. 63 § 3 KPA oraz art. 14 § 1 KPA wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybierać formę pisemna sprowadzajacą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem". Wyrok NSA z 1.6.1990 r., I SA 367/90; opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz. 47: "Jeżeli treść żądania nie określa dostatecznie jasno przedmiotu postępowania, obowiązkiem organu jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie zakresu żądania". Konstrukcja przewidująca, że postępowanie zostaje wszczęte, jeżeli te pod- stawowe informacje dotarły do organu, ulega modyfikacjom na mocy przepisów szczególnych. Mogą one bowiem przewidywać obowiązek złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w szczególnej formie lub uzupełnienia go określonymi załącznikami (np. art. 7 ustawy z 22.8.1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych - Dz.U. Nr 106, poz. 680 - zawiera wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy 11 informacji i dokumentów, oraz w zależności od miejsca przeprowadzenia imprezy zawarcia we wniosku dwóch dodatkowych elementów). Regulacja taka może przenosić ciężar udowodnienia określonych okoliczności na stronę. Jeżeli podanie nie czyni zadość określonym w przepisach wymaganiom szczególnym, organ wzywa wnoszącego do uzupełnienia braku, zaś w wypadku gdy żądanie to nie zostało spełnione, pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2). Jest to jeden z dwu przypadków w KPA (por. art. 261 § 2), gdy ma miejsce odstępstwo od zasady, iż postępowanie wszczynane wnioskiem strony musi być zakończone w formie decyzji. Nieco odmienny charakter ma art. 64 § 1. Kodeks dopuszcza pozostawienie żądania wszczęcia postępowania bez rozpatrzenia w wypadku, gdy nie zawiera ono adresu strony i nie ma możliwości ustalenia tego adresu. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia nakazuje postawić pytanie o to jakim aktem powinien orzec organ o niemożliwości przeprowadzenia postępowania. Wydaje się, że jest to swego rodzaju postanowienie, na mocy którego czynności w sprawie ulegają zawieszeniu do momentu ustalenia osoby występującej z wnioskiem o wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom, które mogą być przewidziane w przepisach, wnoszący jest wzywany do usunięcia braków. Niedopełnienie tego obowiązku, w terminie siedmiu dni, powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Poglądy na formę prawną pozostawienia podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 są podzielone. Przeglądu literatury w tym zakresie dokonuje M. Wierzbowski (glosa do wyroku NSA z 3.9.1992 r., III SA 1407/92; opubl. OSP Nr 6/1994, poz. 104). Autor staje na stanowisku, że odmowa załatwienia sprawy następuje w formie decyzji, co stanowi zabezpieczenie interesów strony, która może przez złożenie odwołania podważać zasadność pozostawienia jej wniosku bez rozpatrzenia. W kolejnym wyroku, w którym dokonano wykładni omawianego przepisu Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie następuje ani w formie decyzji ani też postanowienia" (wyrok NSA z 23.1.1996 r., II SA 147394; opubl. OSP Nr 7-8/1997, poz. 136 z aprobującą glosą E. Bojanowskiego). Drugim przepisem przewidującym wstrzymanie toku postępowania bez wy- dania decyzji jest art. 261. Zgodnie z nim możliwość zwrotu podania lub zaniechania czynności powstaje w sytuacji, gdy w wyznaczonym terminie strona nie wpłaciła kosztów postępowania. Wydaje się, że przerwanie czynności procesowych nie jest poważnym zagrożeniem dla interesów strony. Artykuł 261 § 4 zawiera dodatkowe zabezpieczenie tego interesu. Przewidziano tu przesłanki, które nakazują załatwienie podania pomimo niewpłacenia należności (por. Nb. 276-280). =87= Problematyka wszczęcia postępowania administracyjnego jest ściśle związana z budową legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyj- nym. Problematyka ta została omówiona w rozdziale dotyczącym koncepcji strony (por. Nb. 48-65). Analiza mechanizmu wszczęcia postępowania wymaga odpowiedzi na pytanie, czy do wszczęcia postępowania wystarczy jedynie wniosek strony, czy istnienie postępowania jest uzależnione od istnienia podstawy w prawie materialnym. Co się tyczy wszczęcia postępowania na wniosek strony, ugruntowany jest obecnie pogląd, że nie uprzednie istnienie normy materialnoprawnej, lecz sam wniosek strony wszczyna postępowanie. Ocena ta akceptowana jest zarówno przez literaturę, jak i orzecznictwo. Wyrok NSA z 7.2.1986 r., II SA 2247/85, nie publikowany: "Jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony może nastąpić tylko wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego. W sytuacji gdy oczywisty brak interesu prawnego nie wynika wprost z treści żądania, to badanie takiego interesu należy przeprowadzić w ramach całościowego rozpatrzenia sprawy, to jest łącznie z badaniem jej zakresu przedmiotowego". Akceptują ją także autorzy opowiadający się za materialną wersją legitymacji procesowej. Można stwierdzić, że dyskusja w tej materii została zakończona uznaniem, że - zgodnie z formalną wersją legitymacji procesowej - wyłączną podstawą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest jej wniosek. O braku podstawy do załatwienia sprawy orzeka organ decyzją odmowną (wyrok NSA z 7.6.1994 r., I SA 815/93; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 82), lub zgodnie z innymi poglądami jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania'. Uznanie, że każde żądanie skierowane do organu administracji bez względu na jego treść, prowadzi do wszczęcia postępowania, jest jednak nadmiernym uproszczeniem. Szereg przepisów KPA nakazuje przeprowadzenie wstępnej selekcji wpływających żądań, co nie jest jednak sprzeczne z koncepcją wszczęcia postępowania przez złożenie wniosku. O etapie wstępnej selekcji mówią art. 63 § 1 i 2, art. 64 § 1 i 2, art. 65, art. 66 § 1 i 2 KPA. W myśl art. 63 podaniami są żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia. Tylko żądania wszczęcia postępowania mogą być podstawą podjęcia postępowania jurysdykcyjnego. Zadanie organu polega zatem na wydzieleniu ich spośród innych żądań kierowanych do administracji. Ponieważ przy tym analiza napływających żądań, skarg i wniosków następuje w ramach jednego toku czynności (z wyjątkiem uregulowanych w art. 253-256 KPA), rzeczywisty charakter żądania może być ustalony dopiero po dokonaniu oceny pozostałych materiałów, którymi dysponuje organ. Pierwszy aspekt badania to stwierdzenie właściwości organu, do którego podanie wpłynęło (art. 65 § 1). Następnie podanie jest oceniane pod kątem tego, czy żądanie dotyczy właściwości jednego, czy większej liczby organów (art. 66 § 1 i 2). Podanie powinno zawierać elementy wymienione w art. 63 § 2, a także jeżeli przepisy tego wymagają, czynić zadość innym wymaganiom szczególnym. Kolejnym etapem badania jest ustalenie, czy te dodatkowe wymogi zostały spełnione. Na tym etapie stwierdzić można na przykład konieczność pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64) i ustalić, czy podanie odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego, czy postępowania w sprawie skarg i wniosków. Jeżeli bowiem z treści podania wynika, że pomimo niewątpliwego istnienia podstawy do wydania decyzji "osoba od której podanie pochodzi", bo przecież nie "strona" w takim wypadku, wystąpiła z wnioskiem lub skargą, a okoliczności sprawy nie dają podstaw do wszczęcia postępowania w interesie strony (art. 61 § 2), to postępowanie nie zostaje wszczęte. Wyjaśnienie istnienia podstawy dla zastosowania art. 61 § 2 stanowi drugi etap badania sprawy. Istnieje jednak grupa żądań wszczęcia postępowania, co do których nie ma wątpliwości, że są one pozbawione podstawy materialnoprawnej. Podobna sytuacja powstanie, gdy po wstępnym badaniu nie można ustalić, czy złożono żądanie wydania decyzji czy wniosek lub skargę. W pierwszym wypadku nie wydaje się budzić wątpliwości potrzeba zbadania żądania w ramach postępowania jurysdykcyjnego, pomimo, że zapaść może jedynie decyzja negatywna. Stanowisko odmienne prowadziłoby do tego, że żądanie wydania decyzji sformułowane i uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości co do intencji wnioskodawcy może zostać zakwalifikowane w sposób uniemożliwiający obronę żądania w postępowaniu instancyjnym i sądowym. Podobnie należy zakwalifikować sytuację, gdy z żądania nie wynika jego charakter. Następstwem takiej sytuacji powinno być przekazanie sprawy do postępowania administracyjnego. Jeżeli w jego trakcie okaże się, że jest ono pozbawione podstawy materialnoprawnej, to wówczas po zamknięciu sprawy decyzją odmowną, zostanie ona przekazana do postępowania w trybie skarg i wniosków. =88= Osobnej analizy wymaga mechanizm wszczęcia postępowania z urzędu. Podstawą jego oceny jest wzajemna relacja pomiędzy trzema rodzajami norm, które stanowią podstawę do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Relacja pomiędzy normami kompetencyjnymi, materialnymi i procesowymi była już w literaturze przedmiotem bogatej analizy. Pomijając w tym miejscu istotę różnorodnych koncepcji należy stwierdzić, że stosownie do przyjętych założeń za punkt wyjścia rozważań przyjmowano jedność tych trzech elementów (norm kompetencyjnych, materialnych i proceduralnych) lub oddzielną ocenę roli każdej z nich. Dla niniejszych uwag potrzebne staje się rozdzielenie tych norm na podstawie kryterium funkcji. Ocena regulacji KPA przy wyjściu z tego założenia nie dostarcza argumentów dla tezy, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje istnienie normy materialnoprawnej będącej podstawą wydania decyzji. Obowiązek prowadzenia postępowania z urzędu nie wynika z normy materialnej. Obok normy materialnej musi bowiem istnieć norma kompetencyjna. Ta właśnie norma określa właściwość organu w sprawie oraz zakres jego udziału w wykonywaniu władztwa administracyjnego. "Kompetencja organu państwa jest to jemu i tylko jemu powierzony zespół uprawnień i obowiązków, wyrażający stopień udziału tego organu w wykonywaniu zwierzchniej władzy państwowej; jest to zespół uprawnień i obowiązków składający się w sumie na przysługującą mu możliwość prawnego działania w przedmiocie organizowania określonych dziedzin życia społecznego, co nie musi jednak oznaczać, że realizacja kompetencji organu państwa wyraża się zawsze w nawiązywaniu konkretnych stosunków prawnych". M. Elżanowski, Kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji [w:] Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie, pod red. J Służewskiego, Warszawa 1977, s. 213. O istnieniu postępowania decyduje norma kompetencyjna i norma procesowa. Aby postępowanie mogło zakończyć się decyzją, czyli aby mogła nastąpić realizacja obowiązku wynikającego z normy kompetencyjnej musi istnieć norma materialna. Przyjęcie, że wszczęcie postępowania zależy od normy materialnej wykonywanej przy wykorzystaniu regulacji proceduralnej, wymagałoby wyraźnego zastrzeżenia w treści tej regulacji. Jak już jednak powiedziano obowiązek prowadzenia postępowania nie jest równoznaczny z istnieniem podstawy prawnej dla wydania decyzji. Ocena stanu sprawy w postępowaniu wszczynanym z urzędu może okazać się błędna w zakresie istnienia podstawy do wydania decyzji. To nie oznacza, że nie istniało postępowanie, a tym samym, że nie istniała strona. =89= Dążenie do uproszczenia postępowania i ułatwienia pracy organów orzekających w wyniku połączenia w jedno postępowanie kilku spraw administra- cyjnych leżało u podstaw wprowadzenia do Kodeksu regulacji art. 62. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli kumulatywnie spełnione zostają następujące przesłanki: postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony, prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, oraz w sprawie właściwy jest ten sam organ, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie, które będzie dotyczyło więcej niż jednej strony. W wyniku wprowadzenia do ustawy tego przepisu uniknąć można niedogodnej sytuacji mnożenia postępowań prowadzonych w stosunku do uczestników, pomiędzy którymi istnieją więzi faktyczne i prawne. Norma art. 62 ma jednak charakter fakultatywny i ocenie organu pozostawiono zasadności wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, jeżeli przyczyni się to do jego uproszczenia. Już w pierwszych komentarzach dotyczących nowej regulacji H. Starczewski wyraził pogląd, iż przed podjęciem postępowania w tej formie należy ocenić, czy za korzystaniem z niego przemawia charakter sprawy. Posługiwanie się tą regulacją nie powinno następować w wypadku sprzeczności interesów uczestników postępowania. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego i przekazanie skargi do NSA komplikuje bowiem działania organu, a także może prowadzić do złożonej sytuacji w sferze egzekucji. Komplikacje takie mogą być następstwem ostateczności decyzji wobec jednych uczestników postępowania, gdy pozostali wystąpią z odwołaniami, a następnie skorzystają z kontroli NSA. Już samo dysponowanie aktami sprawy może w takim wypadku napotkać trudności, gdy korzystać z nich ma jednocześnie więcej organów. Z art. 62 wynika, że właściwy organ może jedynie wszcząć i prowadzić na tej podstawie postępowanie. Oznacza to, że regulacja nie daje podstaw do łączenia postępowań będących już w toku (por. wyrok NSA z 14.1.1993 r., SA/Wr 1408/92 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP Nr 12/1994, poz. 233, oraz powołane tam orzecznictwo). W sytuacji, gdy wspólne elementy ujawnią się w późniejszym stadium postępowania, zastosowanie regulacji art. 62 nie może nastąpić. Takie stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; opubl. OSP Nr 2/1994, poz. 23, uznając że połączenie postępowań poza stadium wszczęcia powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu jest dotkniętą wadą uzasadniającą uznanie jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja art. 62 była przedmiotem wątpliwości od chwili jej wprowadzenia do ustawy i krytyczne oceny w odniesieniu do omawianego artykułu podnoszone były wielokrotnie zarówno w teorii jak i na podstawie analiz orzecznictwa. Źródłem wątpliwości, które towarzyszą stosowaniu tego przepisu, jest okoliczność, że został on dość mechanicznie przeniesiony do KPA. Artykuł 62 stanowi niemal dosłowne tłumaczenie art. 127 ust. 1 jugosłowiańskiej ustawy o ogólnym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisów jugosłowiańskich (art. 127-129) łączenie postępowań może następować w postępowaniu pierwszej, jak i drugiej instancji, na mocy zaskarżanego postanowienia. Te unormowania pozostają w związku z regulacją dotyczącą decyzji wydawanych w połączonym postępowaniu (art. 212) oraz doręczeń dokonywanych w wypadku wielości stron (art. 90). Od ogólnej regulacji art. 62 znajdującej zastosowanie w każdym postępo- waniu, w którym spełnione mogą być przesłanki jego zastosowania, należy odróżnić sytuacje gdy na mocy przepisu szczególnego ustawodawca wprowadza obowiązek łączenia postępowań. Obowiązek taki istnieje, np. w postępowaniach w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z mocy art. 34 ust. 2 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.), a także w postępowaniach w sprawie udzielania koncesji zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z 19.11.1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. I 178). § 14. Protokoły i adnotacje I. Uwagi wprowadzające =90= W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności (art.14 § 1). Czynności ustne są na ogół protokołowane lub zamieszczane w adnotacjach. Zasada pisemności dotyczy formy, w jakiej dokonywane są wszelkie oświad- czenia procesowe, podejmowane tak w postępowaniu dowodowym, jak również poza nim przez organ orzekający albo uczestników postępowania. Zgodnie z zasadą pisemności wszelkie czynności mające znaczenie w postępowaniu powinny być utrwalone w aktach sprawy. Cel ten ustawodawca zabezpieczył wprowadzając przepisy o protokołach i adnotacjach. II. Protokoły =91= Protokół jest sporządzany z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność zostanie w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 KPA). Od opinii organu zależy zatem nadanie danej czynności istotnego znaczenia w rozstrzyganiu sprawy, a zatem i sporządzenie protokołu. Jednak organ ma obowiązek sporządzić protokół w następujących wypadkach: 1) przyjęcie wniesionego ustnie podania, 2) przesłuchanie strony, świadka i biegłego, 3) oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu administracji, 4) rozprawa, 5) ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia. Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 25.9.1981 r. (SA/Wr 45/81; opubl. ONSA z.2/1981, poz.92, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 137), "zaniechanie przez organ administracji sporządzenia protokołu oględzin, wymaganego przez art. 67 KPA skutkuje - w świetle art. 81 KPA - istotną wadliwość dowodową czynności oględzin lokalu mieszkalnego; gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się do protokołu co do ich przebiegu i wyników". NSA słusznie zwraca tu uwagę na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej związek z zasadą pisemności. =92= Kolejnym zagadnieniem jest forma, w jakiej protokół powinien być spo- rządzony. Przepis art. 68 KPA stanowi, że z protokołu powinno wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W protokole przesłuchania świadków i biegłych należy zawsze zaznaczyć o tym, że byli uprzedzeni, zgodnie z prawem, o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na poszczególne pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Protokół powinien być odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w danej czynności urzędowej. Osoby te powinny protokół podpisać co oznacza aprobatę dokonanych zapisów. Jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania odmawia podpisania protokołu pracownik organu powinien omówić ten fakt w protokole. Podobnie postąpi pracownik w wypadku braku podpisu strony (uczestnika postępowania) na protokole z innej przyczyny (nieobecność w czasie dokonywania pewnej czynności). Protokół przesłuchania (świadka, biegłego, strony) powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu danej osobie, niezwłocznie po złożeniu zeznania. Chodzi w tym wypadku o zapewnienie wierności zapisów w protokole, ich zgodności z rzeczywistością. Upływ czasu powoduje zatarcie w pamięci danej osoby złożonych przez nią zeznań; im więcej czasu upłynie od dokonania czynności tym trudniej ocenić trafność zapisu w protokole. Jeżeli zeznanie złożono w języku obcym, to w protokole przesłuchania należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać imię i nazwisko oraz adres tłumacza, który dokonał przekładu. Tłumacz ten powinien także podpisać protokół przesłuchania (art. 69 § 2). Organ administracji może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie - podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Jest to korzystne rozwiązanie, bowiem uczestnik postępowania może starannie wcześniej przygotować treść swego zeznania. Wolno dokonywać skreśleń i poprawek w protokole, jednak w taki sposób aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być omówione w protokole przed jego podpisaniem (art. 71 ). III. Adnotacje =93= Adnotacja to krótka notatka służbowa, uwaga sporządzona przez pracownika organu administracji bez zachowania określonej formy, takiej bowiem formy prawo nie wymaga. Adnotacji można dokonać na podaniu wniesionym przez stronę. Według postanowień KPA te czynności organu administracji, z których nie sporządza się protokołu - a które mają znaczenie dla sprawy lub postępowania - utrwala się w aktach sprawy w formie adnotacji. Adnotacja powinna być podpisana przez pracownika, który dokonał tych czynności. Różnice między adnotacją a protokołem są więc ewidentne. Protokół spo- rządza się z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Adnotację natomiast - z czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. KPA przesądza o konieczności sporządzenia adnotacji w art. 10 § 3. Tak więc organ administracji ma obowiązek utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem NSA, "możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 KPA nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. KPA" (por. wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 258/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 54; cyt. Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 137). § 15. Udostępnianie akt I. Jawność =94= Postulat jawności w postępowaniu administracyjnym może być traktowany szeroko, jako tzw. jawność zewnętrzna albo wąsko - jako tzw. jawność wewnętrzna. 1. Jawność zewnętrzna Jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec wszelkich pod- miotów zainteresowanych prawnie lub tylko faktycznie konkretnym postępowaniem. W tym przypadku gwarantuje się dowolnym podmiotom prawo co najmniej obecności przy czynnościach procesowych, albo nawet szerzej - prawo udziału w tych czynnościach. Ogólne postępowanie administracyjne nie jest jednak dostępne dla publiczności, stąd też o jawności zewnętrznej de lege lata nie może być mowy. Ponadto, ze względu na to, że częstą formą jego odbywania się jest tzw. postępowanie gabinetowe, również jawność wobec uczestników postępowania jest zróżnicowana. Dotyczy ona w większym stopniu jedynie strony postępowania. Czynne uczestnictwo w określonych czynnościach procesowych jest bowiem wyrazem legitymacji procesowej, opartej na interesie prawnym i znajduje wyraz w zasadzie ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu'. 2. Jawność wewnętrzna Przejawem jawności wewnętrznej w postępowaniu administracyjnym jest prawny obowiązek organu administracji do powiadomienia stron o poszczególnych czynnościach postępowania, w celu umożliwienia im udziału w tych czynnościach oraz podjęcia właściwych środków dla wyjaśnienia sprawy i obrony interesów. W tym miejscu wymóg jawności wewnętrznej styka się z zasada ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Konstrukcje umożliwiające stronie udział w postępowaniu, a zatem i wszech- stronne ustosunkowanie się do materiału sprawy, stwarzają warunki dotarcia do prawdy materialnej. Postulat jawności postępowania jako konstrukcja mająca znaczenie dyscyplinujące i wychowawcze, umożliwiająca obronę praw uczestników postępowania, jest również instrumentem wytworzenia obustronnego zaufania organu orzekającego i uczestników postępowania, a zatem gwarancją realizacji zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. II. Uprawnienia strony wynikające z zasady jawności postępowania =95= Prawo udostępniania akt sprawy stronie, czyli prawo wglądu w materiały sprawy wynika z art. 73 i 74 KPA. Z przytoczonych przepisów wynikają następujące uprawnienia strony: 1) prawo do przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania, 2) prawo do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy w każdym stadium postępowania, 3) żądanie uwierzytelnienia sporządzonych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, 4) żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Łatwo zauważyć, że o ile prawo strony do przeglądania akt sprawy i spo- rządzania z nich notatek i odpisów nie jest w zasadzie ograniczone, o tyle uwierzytelnienie sporządzonych odpisów lub wydanie stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów jest uzależnione od interpretacji przez urząd tzw. ważnego interesu strony, który jest pojęciem nieostrym. Wykładnia tego pojęcia stwarza możliwość pewnych luzów interpretacyjnych, co w konsekwencji może prowadzić do zachowań uznaniowych organu administracji. III. Ograniczenia jawności =96= O ograniczeniu jawności postępowania można mówić w znaczeniu podmiotowym, czyli ze względu na uczestników postępowania, wobec których jest ono jawne lub tajne albo w znaczeniu przedmiotowym, czyli ze względu na pewne prawne przesłanki uzasadniające ograniczenie jawności na rzecz utajnienia pewnych materiałów sprawy. 1. Ograniczenia podmiotowe Postępowanie administracyjne jest jawne, co do zasady, wobec strony i podmiotów na prawach strony, czyli prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i dopuszczonej do udziału w danym postępowaniu organizacji społecznej - skoro w postępowaniu przysługują im uprawnienia procesowe takie jakie ma strona. Jednak trzeba tu zwrócić uwagę na pewną kwestię teoretyczną, dotyczącą modelu postępowania. Otóż, w sytuacji, gdy zagadnienie udziału w postępowaniu na prawach strony rozwiązane jest w ten sposób, że udział w postępowaniu nie jest niczym skrępowany, nie zależy od żadnych formalnych ani merytorycznych przesłanek i ocen organu administracji załatwiającego sprawę (tak jak w przypadku prokuratora), to jawność ma zasięg dosyć szeroki, zbliża się do konstrukcji jawności zewnętrznej. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje akt dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, i jeżeli w dodatku ten akt ma charakter typowo uznaniowy (jak na gruncie KPA), to trudno dopatrzeć się w tak sformułowanej konstrukcji możliwości realizacji jawności w pełnym wymiarze. Udział bowiem w postępowaniu nie jest wówczas wyrazem woli zainteresowanej organizacji społecznej, ale poprzedzony jest czynnością organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym. Stąd też od tego organu bezpośrednio, a nie od samej organizacji, będzie zależała jawność wobec niej'. 2. Ograniczenia przedmiotowe =97= Do przedmiotowych ograniczeń jawności na gruncie KPA należy ochrona tajemnicy państwowej i ochrona ważnego interesu państwowego. Ze wzglę- du na te dwie przesłanki występujące razem lub osobno, organ prowadzący postępowanie może je utajnić. Problematyka tajemnicy państwowej jest przed- miotem właściwych unormowań prawnych, stąd też odstąpienie od jawności postępowania z uwagi na tę okoliczność jest łatwe do skontrolowania z punktu widzenia legalności takiego odstąpienia. Natomiast "ważny interes państwowy" jest typowym pojęciem nieostrym, implikującym możliwość uznania administracyjnego. Dlatego też w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej stosunkowo łatwo jest utajnić postępowanie ze względu na tę okoliczność. Należy jednak podkreślić, że wyjątki od zasady jawności są zakreślone w KPA niezbyt szeroko, z uwagi na kwalifikację interesu państwowego jako "ważnego", a nie jakiegokolwiek. Dlatego też należy tu stosować, tak jak wobec wszystkich wyjątków, wykładnię ścieśniajacą. IV. Prawne zabezpieczenia udostępniania akt =98= Jeżeli organ administracji odmawia stronie realizacji prawa do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia ta- kich odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, to powinien wydać w tej kwestii stosowne postanowienia. Na wszystkie spośród wymienionych postanowień przysługują zażalenia, a następnie skarga do NSA. Skuteczność tych zażaleń może budzić wątpliwości w wypadku, gdy postanowienia oparte są na uznaniu administracyjnym. Wówczas utajnienie postępowania będzie bowiem zawsze legalne i jakakolwiek kontrola może okazać się bezprzedmiotowa. § 16. Formy postępowania wyjaśniającego I. Postępowanie gabinetowe =99= Postępowanie wyjaśniające z zasady jest postępowaniem gabinetowym. Oznacza to, że w odróżnieniu od postępowań sądowych, w postępowaniu administracyjnym nie występuje zwykle skoncentrowana faza postępowania w obecności wszystkich stron, lecz postępowanie toczy się od jednej czynności do kolejnej, niejednokrotnie oddzielonych znacznym odstępem czasu. Rozprawa w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym jest formą wyjątkową. Jeśli nie występują przesłanki obligujące do wyznaczenia rozprawy, to postępowanie wyjaśniające odbywa się właśnie w formie postępowania gabinetowego. Zachodzi to przeważnie w sytuacji, gdy w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest co prawda kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne, lub w przypadku, gdy do udowodnienia stanu faktycznego w danej sprawie wystarczającym środkiem dowodowym są dokumenty. Postępowanie gabinetowe w swej istocie opiera się bowiem na zasadzie pisemności, tak jak rozprawa opiera się głównie na zasadzie ustności i może być tylko uzupełniona zasadą pisemności. W postępowaniu gabinetowym mogą być podejmowane te same czynności dowodowe co na rozprawie. Trzeba jednak podkreślić, że postępowanie gabinetowe w odróżnieniu od rozprawy jest mniej sformalizowane. Mimo to obowiązują w nim wszystkie reguły postępowania dowodowego, a w szczególności tzw. prawo strony do wypowiedzenia się. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, strona musi mieć zapewniony udział we wszystkich czynnościach procesowych, powinna być wezwana do obecności przy przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, może zadawać pytania itd. Prawdą jest jednak, że w postępowaniu gabinetowym nie następuje koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i w jednym czasie, tak jak na rozprawie. II. Rozprawa 1. Obligatoryjność i fakultatywność rozprawy =100= Instytucję rozprawy administracyjnej można analizować z różnych punktów widzenia, głównie w kontekście zasad ogólnych KPA. Na rozprawie materiał zgromadzony przez organ administrujący udostępnia się stronie, która może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz wypowiedzieć się co do wyników postępowania dowodowego. Rozprawa pozwala na wymianę poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, ich uzgadnianie i tworzy możliwość szybkiego komunikowania się, a w rezultacie sprzyja usprawnieniu postępowania wyjaśniającego i zabezpieczeniu zasady ogólnej szybkości postępowania oraz ustności. Poprzez rozprawę zabezpieczony zostaje także postulat koncentracji materiału procesowego. Postulat koncentracji rozprawy w postaci nakazu ciągłości wszystkich czynności procesowych przeprowadzonych w jej toku (zeznań świadków, opinii biegłych, wyjaśnień stron, odczytania treści dokumentów lub protokołu oględzin) sprzyja zasadzie bezpośredniości będąc również gwarancją realizacji zasady prawdy materialnej'. Umożliwia także realizację zasady kontradyktoryjności i polubownego załatwiania spraw spornych. Strony postępowania o przeciwstawnych interesach mają sposobność do bezpośredniej wymiany poglądów i ewentualnie uzgodnienia stanowisk, co może prowadzić do zawarcia ugody'. =101= Przepis art. 89 § 1 i 2 KPA różnicuje okoliczności wedle których organ administracji ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Niektóre spośród nich są ścisłe inne zaś - uznaniowe. Samo sformułowanie przepisu: "organ administracji przeprowadzi rozprawę" (§ 1), "organ powinien przeprowadzić rozprawę" (§ 2), ma charakter normy nakazującej, obligującej organ do wyznaczenia rozprawy. Jednak treść tych przesłanek, które mają charakter uznaniowy, powoduje, że organ wyznaczy rozprawę tylko wówczas, jeżeli uzna się zobowiązanym do jej wyznaczenia poprzez stosowne zinterpretowanie przesłanki. A zatem organ wyznaczy rozprawę: 1) gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego, 2) gdy wymaga tego przepis prawa, 3) gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, 4) gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ad 1) Jest to przesłanka oparta na kryterium nieostrym. Do organu prowa- dzącego postępowanie należy ocena, czy wyznaczenie rozprawy rzeczywiście osiągnie taki skutek. Jeżeli zdaniem urzędnika przeprowadzenie rozprawy ani nie przyspieszy, ani nie uprości postępowania, to obowiązek przeprowadzenia rozprawy w zasadzie nie istnieje'. Można zatem rzec, że czynienie użytku z kompetencji do wyznaczenia rozprawy jest fakultatywne. Należy także podkreślić, że tzw. zamknięty charakter rozprawy administracyjnej (brak jawności zewnętrznej) wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w rozumieniu art. 89, czyli w znaczeniu tzw. prewencji ogólnej. Ad 2) Przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy prawa o gospodarce nieruchomościami (postępowanie wywłaszczeniowe), czy wodnego. Przykład: Zarządza się rozprawę wodnoprawną w postępowaniu o wydanie, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego; ustalenie linii brzegu i rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód o ustanowienie strefy ochronnej źródła oraz ujęcia wody; o dostarczenie wody itd. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda przeprowadza rozprawę administracyjną. W tym wypadku, gdy przepisy prawa wymagają przeprowadzenia rozprawy, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie ocenia swej kompetencji do zarządzenia rozprawy, ale ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Wypowiadał się w tej kwestii także NSA. W wyroku z 3.12.1981 r. (SA/Ka 159/81 ) Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie". Natomiast w wyroku z 2.3.1983 r. (Sa/Kr 1179/82; opubl. OSPiKA Nr 7- 8/1984, poz. 140 z krytyczną glosą H. Poleszaka) NSA stwierdził, że "w przypadku gdy z postanowienia szczególnego przepisu prawa wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji, organ administracji nic jest władny do odstąpienia od przeprowadzenia takiej rozprawy. Wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje uchylenie decyzji przez NSA". Ad 3) Potrzeba uzgodnienia interesów stron zachodzi w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje kilka podmiotów mających interes prawny, czyli stron, i w dodatku interesy tych stron wykluczają się wzajemnie albo co najmniej kolidują ze sobą. Jest to sytuacja, w której strony te mogą porozumieć się w kwestiach spornych poprzez zawarcie ugody. Innymi słowy, rozprawę wyznacza się wówczas, gdy zachodzą przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody. Należy zauważyć, że zachodzi ścisły związek między instytucją ugody i rozprawy administracyjnej; organizacyjnym bowiem warunkiem zawarcia ugody jest równoczesna obecność w określonym miejscu i czasie wszystkich stron o sprzecznych interesach, a to jest możliwe tylko przy nadaniu postępowaniu administracyjnemu formuły rozprawy. Odnośnie tej okoliczności wypowiadał się także NSA. W wyroku z 19.6.1986 r., (SA/Kr 35R/86; opubl. GAP Nr l8/19R7 z krytycznym komentarzem H. Starczewskiego) Sąd powiada: "Skoro organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron odwołujących się i dla tych osób przeprowadził rozprawę, nie zawiadamiając o niej stron, które nic wniosły odwołania, to chociaż naruszono uprawnienia strony określone w dyspozycji art. 10 § 1 KPA, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.207 pkt 2 KPA." Pogląd wyrażony w orzeczeniu spotkał się z krytyką i jest co najmniej dyskusyjny w doktrynie. Ad 4) W tym przypadku chodzi o sytuację, gdy celowa i potrzebna jest koncentracja materiału dowodowego w danej sprawie, będącej przedmiotem postępowania; a zatem, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania kilku świadków czy wysłuchania kilku biegłych albo nawet przeprowadzenia oględzin. Wówczas, w przypadku sprzecznych zeznań świadków albo rozbieżności opinii biegłych możliwa jest ich konfrontacja od razu, co pozwala organowi administracji dokonać prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów. Należy podkreślić, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadniony rodzajem środków dowodowych koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na marginesie rozważań należy także zwrócić uwagę na wątpliwości doktryny i praktyki w kwestii interpretacji art. 89 § 2 KPA. Otóż można spotkać się z poglądem, że w przepisie tym sformułowano koniunkcję przesłanek albo z poglądem zupełnie przeciwnym, głoszącym, że w przepisie tym sformułowano dwie odrębne, niezależne od siebie przesłanki obligujące organ administracji do przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu, jako że użyto tu słówka "oraz" nie zaś "i", które jest charakterystyczne dla koniunkcji'. Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, spójnik "oraz" należy rozumieć w kategoriach "także, również, lub" a nie "i". W takiej sytuacji "potrzeba uzgodnienia interesów stron" oraz "potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin" występują jako odrębne przesłanki obligujące do przeprowadzenia rozprawy. Tym sposobem częściej można stosować rozprawę aniżeli w przypadku koniunkcji przesłanek'. Należy mocno podkreślić, że cele rozprawy w obu przypadkach są zupełnie różne. Celem rozprawy w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest doprowadzenie do konfrontacji stanowisk i ewentualnego ich uzgodnienia w formie ugody. Natomiast celem rozprawy w drugim przypadku jest celowość koncentracji materiału dowodowego i możliwość lub konieczność korzystania z pewnych rodzajów środków dowodowych (świadków, biegłych, oględzin). Poza przypadkami, gdy przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy pra- wa, organ administracji przeprowadza rozprawę wedle własnej oceny celowości rozprawy w każdym konkretnym przypadku. Stąd też rażącym naruszeniem prawa jest tylko przypadek nieprzeprowadzenia rozprawy, gdy wymaga tego przepis prawa. Pozostałe przesłanki stwarzają, jak sądzę, fakultatywną kompetencję organu administracji do przeprowadzenia rozprawy, wbrew, zdawałoby się, nakazowemu sformułowaniu art. 89 § 1 i 2 KPA. 2. Czynności poprzedzające rozprawę =102= Czynnościami poprzedzającymi rozprawę z całą pewnością są - ustalenie, czy przeprowadzenia rozprawy wymaga przepis prawa, czy występują w sprawie strony o spornych interesach, czy należy udowodnić fakty przy pomocy zeznań świadków, opinii biegłych albo w drodze oględzin. Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie uzna celowość albo ustali obowiązek przeprowadzenia rozprawy, to na podstawie art. 90 § 2 i 3 KPA wzywa strony do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę, wzywa świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę, a także zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne i inne osoby - jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów na ich poparcie. Jeżeli jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych na rozprawę, już uczestniczących w postępowaniu, mogą być inne jeszcze strony, nic znane organowi administracji, to organ powinien ogłosić w drodze obwieszczenia albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 91 § 3 KPA). Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie, stronom, świadkom i biegłym, określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art. 91 § 1 i 2 KPA). Podobnie czyni się wobec państwowych i samorządowych jednostek organi- zacyjnych oraz innych organizacji, o których mowa wyżej. Termin rozprawy należy wyznaczyć na tyle wcześnie, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie mogło nastąpić najpóźniej na 7 dni przed rozprawą (art. 92 KPA). 3. Część wstępna rozprawy =103= Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy osoby wezwane stawiły się i sprawdzenie, czy nie ma podstaw do jej odroczenia. Nie- stawienie się stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (art. 94 § 1 KPA). Jednakże należy dbać o zabezpieczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stąd też kierujący rozprawą powinien ją odroczyć w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę albo jeżeli nieobecność strony spowodowana jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2). 4. Część właściwa rozprawy =104= Część właściwa rozprawy obejmuje właściwe postępowanie dowodowe. Stąd też strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego (art. 95 § 1 KPA). Kierujący rozprawą powinien zapewnić właściwy porządek czynności pro- cesowych, konfrontować dowody, ujawniać przez odczytanie dowody wniesione na piśmie. KPA nie normuje tych szczegółów, dlatego też należy posiłkować się wzorami z postępowania sądowego. Rozprawą kieruje urzędnik organu administracji, przed którym odbywa się postępowanie administracyjne. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, to rozprawą kieruje przewodniczący tego organu albo wyznaczony członek organu kolegialnego (art. 93 KPA). Pracownik kierujący rozprawą zapewnia prawidłowy porządek czynności procesowych, zapobiega przewlekłości postępowania, a jeżeli sprawa ma charakter sporny, to powinien nakłaniać strony do zawarcia ugody (art. 13 § 2 KPA). Jest także odpowiedzialny za prawidłowość sporządzanego w toku rozprawy' protokołu. W związku z powyższym kierujący rozprawą może uchylać zadawane świadkom, biegłym i stronom pytania, jeżeli jego zdaniem nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy. Jednak, na żądanie strony, kierujący rozprawą powinien zamieścić w protokole osnowę treści uchylonego pytania (art. 9; § 2). Ma to znaczenie dowodowe w postępowaniu odwoławczym. Kierujący rozprawą ma także pewne uprawnienia z zakresu tzw. policji sesyjnej. W związku z tym może ostrzegać o możliwości wydalenia z miejsca rozprawy za niewłaściwe zachowanie się uczestników rozprawy czyli strony, świadków, biegłych, przedstawicieli stron albo inne podmioty wezwane na rozprawę. A po bezskutecznym ostrzeżeniu może wydalić uczestnika rozprawy z miejsca rozprawy i wydać postanowienie o ukaraniu go grzywną. Na postanowienie to przysługuje ukaranemu zażalenie (art. 96 KPA). Kierujący rozprawą ma obowiązek odroczyć rozprawę, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę albo jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny (art. 94 § 2 KPA). Z reguły jednak nieobecność na rozprawie stron, które zostały należycie wezwane na rozprawę - co powinno wynikać z dokumentacji sprawy - nie jest przeszkodą do rozpoznawania sprawy na rozprawie (art. 94 § I KPA). § 17. Postępowanie dowodowe I. Dowody =105= Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej). Oznacza to, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy, oparcie rozstrzygnięcia na faktach i okolicznościach udowodnionych. Do- tarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i jego ocenie. Organ administracji powinien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7). Stąd też zachodzi ścisły związek pomiędzy zasadą ogólną prawdy materialnej i instytucjami postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że realizacja tej zasady zależy de facto od gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W postępowaniu dowodowym pierwszorzędne znaczenie ma tzw. proces dowodzenia, czyli działania podejmowane zarówno przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, jak i przez uczestników postępowania, a mające na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie prawdziwości twierdzeń o tych okolicznościach. Nie wymagają jednak dowodu fakty powszechnie znane (fakty notoryczne) oraz fakty znane z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Fakty znane z urzędu organ powinien zakomunikować stronie (art. 77 § 4). Fakty notoryczne, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której ma siedzibę organ administracji. Przykład: Klęski żywiołowe, pożary. Natomiast fakty znane z urzędu to te fakty, z którymi pracownik organu zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem, a nie prywatnie. Wspomniany wyżej proces dowodzenia, który jest głównym zadaniem w postępowaniu dowodowym, opiera się na środkach dowodowych. W literaturze przedmiotu niekiedy środek dowodowy utożsamiany jest z dowodem, a niekiedy rozróżnia się te dwie kategorie pojęciowe. Tak więc zdaniem B. Adamiak "pod pojęciem dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach"'. Natomiast zdaniem W. Dawidowicza "dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie jest rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych"`. Stąd też W. Dawidowicz odróżnia środki dowodowe jako źródła informacji, na których opiera się proces dowodzenia od dowodów, jako wyniku procesu dowodzenia. Dlatego dowody, uzyskane w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego możemy traktować jako materiał dowodowy w sprawie. Stosownie do art. 75 KPA dowodem (w znaczeniu środka dowodowego) w postępowaniu administracyjnym może być "wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W szczególności dowodem (środkiem dowodowym) mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie wolno stosować środków zakazanych przez prawo. Przykład: Nie wolno wywierać presji psychicznej na świadka, posługiwać się informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania (tajemnica państwowa, służbowa, zawodowa) albo informacją uzyskana od osoby, która nie może być świadkiem stosownie do unormowań KPA. II. Uprawdopodobnienie =106= Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, nie dającym pewności, a tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie polega nie na udowodnieniu, lecz na uwiarygodnieniu istnienia lub nieistnienia pewnych faktów. Jest to raczej metoda dowodzenia, a nie środek dowodowy; metoda charakteryzująca się odformalizowaniem postępowania, pozwalająca na przyspieszenie toku czynności procesowych. Zasadą w postępowaniu wyjaśniającym jest dowód, natomiast uprawdopodobnienie jest stosowane raczej wyjątkowo w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca dopuszcza je wtedy, gdy celowe i pożyteczne jest ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Jest to raczej rzadka sytuacja, dotyczy faktów, które nie mają istotnego znaczenia dla istoty sprawy. Na gruncie KPA uprawdopodobnienie dopuszczalne jest w następujących sytuacjach: 1) uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu administracji (art. 24 § 3) lub członka organu kolegialnego orzekającego w sprawie (art. 27 § 1 ), biegłego (art. 84 § 2), 2) uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu w postępowaniu nastąpiło bez winy zainteresowanego (art. 58 § 1 ), 3) uprawdopodobnienie uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania, implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania (art. 152 § 1 ), 4) uprawdopodobnienie, że decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 KPA, implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 159 § 1). III. Domniemanie w postępowaniu dowodowym =107= Przyjmowanie domniemań jako metody dowodzenia nie zostało w KPA uregulowane wprost. Jednak przepisy szczególne KPA ustanawiają domniemania prawne. Można więc mówić o domniemaniu istnienia pełnomocnictwa (art. 33 § 4), domniemaniu doręczenia pisma (art. 43) czy domniemaniu zgodności z prawdą dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 ). W teorii prawa rozróżnia się domniemania faktyczne (praesumptio hominis seu facti) i domniemania prawne (praesumptio iuris). Domniemanie faktyczne polega na tym, że wnioskuje się na podstawie jednego faktu danego w doświadczeniu o istnieniu faktu poszukiwanego. Organ prowadzący postępowanie dowodowe może zatem swobodnie wnioskować co do istnienia poszukiwanego faktu na podstawie innych faktów oraz wszelkich okoliczności danej sprawy. Domniemanie prawne polega na tym, że przepis prawny nakazuje przyjęcie faktu poszukiwanego na podstawie innego wskazanego faktu. A zatem to ustawodawca wysnuwa wnioski, nie pozostawiając w tej mierze żadnej wolności organom prowadzącym postępowanie. Domniemania prawne dzielą się na wzruszalne (można je obalić przeciwdowodem) i niewzruszalne (dowód na przeciwieństwo jest wyłączony). W doktrynie prezentowany jest pogląd, że domniemanie prawne jest "reliktem formalnej teorii dowodów". Formalna teoria dowodów (legalna teoria dowodów) głosi, że pewne środki dowodowe korzystają z uprzywilejowania. Uprzywilejowanie to polega na tym, że prawnie określona jest "moc dowodowa" danego środka; jest to tzw. ustawowa ocena dowodów w przeciwieństwie do swobodnej oceny dowodów, zabezpieczającej zasadę prawdy materialnej. W wypadku domniemań prawnych wzruszalnych (prostych) można przepro- wadzić dowód na przeciwieństwo, co neutralizuje formalną teorię dowodową. Natomiast w wypadku domniemań prawnych niewzruszalnych (niezbitych) przeciwdowód jest wykluczony. Samo domniemanie jest tu więc swoistym formalnym dowodem, korzysta "z pełnej mocy dowodowej". Organ administracji prowadzący postępowanie, związany takim przepisem kreującym domniemanie prawne niewzruszalne jest skrępowany w ocenie całokształtu materiału dowodowego i musi przyjąć to domniemanie jako niezaprzeczalny dowód istnienia określonego faktu, nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z innymi faktami, stwierdzonymi już za pośrednictwem innych środków dowodowych, w postępowaniu wyjaśniającym. Domniemania te nie występują w KPA, a we współczesnym prawie procesowym należą raczej do rzadkości. Przeciwko formalnej teorii dowodów wypowiada się także NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 15.6.1993 r. (IV SA 1667/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 115.) NSA stanął na stanowisku, że: "KPA nie przewiduje rygorów w zakresie środków dowodowych i jako dowód może być dopuszczone wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1). Organy mają więc możliwość korzystania z wszelkich dostępnych w tej sprawie środków dowodowych, łącznie z dowodem przesłuchania stron". W wyroku z 9.3.1989 r. (II SA 961/88) Sąd orzekł, że "w świetle art. 75 KPA niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodowej poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych"'. Podobnie w wyroku z 27.4.1992 r. (111 SA 1838/91; opubl. ONSA z. 2/1992, poz. 45, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo...) NSA postanowił, że "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 KPA." IV. Rodzaje środków dowodowych =108= Z art. 75 KPA wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie bieg łych oraz oględziny. Wynika stąd, że katalog środków dowodowych wymienionych w tym przepisie nie jest zamknięty. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne są także inne środki dowodowe nienazwane, jeżeli nie są sprzeczne z prawem, a mogą przyczynić się do wykrycia prawdy materialnej. Przykład: Do nienazwanych środków dowodowych w doktrynie zaliczono opinie instytutów naukowo-badawczych lub innych wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, np. organów dozoru technicznego, dowody z filmu, utrwalonego obrazu telewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych, przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwięki. NSA do takich dowodów nienazwanych zaliczył maszynowe wypisy urządzeń liczących określających ilość rozmów telefonicznych wykazujące wysokość należnej opłaty (wyrok NSA z 20.3.1981 r., SA 317/81; opubl. ONSA z. 1 /1981, poz. 25). Także pogląd organu I instancji odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu podatnika NSA zaliczył do środków dowodowych. W wyroku z 20.9.1983 r. (SA/Gd 514/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 74) NSA uznał, że: "Zgodnie z art. 171 KPA organ podatkowy 1 instancji ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów zawartych w odwołaniu podatnika. Wyrażony w tym trybie pogląd stanowi część składową materiału dowodowego i podlega ocenie organu II instancji, na równi ze wszystkimi innymi dowodami ujawnionymi w postępowaniu". Natomiast w wyroku z 12.11.1982 r. (I SA 890/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 104) Sąd stwierdził, że: "dowodem rozpatrzenia zarzutów i wniosków zgłaszanych przez strony w postępowaniu poprzedzającym zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji nie może być notatka służbowa z czynności (podkreślenie moje), w których strony postępowania nie uczestniczyły, nie zawierająca ponadto rzeczowego ustosunkowania się do tych zarzutów i wniosków." Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku (SA/P 227/82; opubl. GP Nr 12/1983 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 141 ), w którym orzekł, iż: "KPA nie zna dowodu z "prywatnych skarg pisemnych osób nieurzędowych". Dowodem w konkretnej sprawie mogą być zeznania tych osób w charakterze świadków, złożone osobiście i ustnie przed organem administracji w określonym trybie i według zasad ustalonych w KPA." =109= W doktrynie postępowania administracyjnego zastosowano rozmaite kryteria do klasyfikacji środków dowodowych. Jeżeli kryterium klasyfikacji jest sposób zetknięcia organu orzekającego z okolicznością będącą przedmiotem dowodu, to można mówić o podziale na środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie. Środki dowodowe bezpośrednie to takie, przy których organ orzekający może bezpośrednio postrzegać i stwierdzać prawdziwość lub fałszywość określonego faktu. Typowym środkiem są tu oględziny (wizja lokalna). Natomiast środki dowodowe pośrednie to takie, przy których organ orzekający stwierdza istnienie pewnego faktu pośrednio tj. na podstawie postrzegania innego faktu - zeznań świadków, opinii biegłych, treści dokumentów. W podniesionej tu kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Admini- stracyjny. W wyroku z 13.12.1988 r. (II SA 370/88) Sąd stwierdził, że: "Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75, 77 § 1, 80 KPA). Kryterium klasyfikacji środków dowodowych może być także dopuszczalność przeprowadzenia danego dowodu. Na tej podstawie dzieli się środki dowodowe na podstawowe i posiłkowe, do podstawowych zaliczając - dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny; natomiast przesłuchanie strony traktuje się jako środek dowodowy posiłkowy, czyli dopuszczalny w drugiej kolejności i na warunkach określonych explicite w Kodeksie. Środki posiłkowe są dopuszczalne tylko pod warunkiem zaistnienia określonych przesłanek, zdeterminowanych przez prawo. Wydaje się, że do środków posiłkowych można także zaliczyć oświadczenie złożone przez stronę pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2), (por. Nb. 112). Można wreszcie środki dowodowe podzielić na unormowane w przepisach KPA i nie unormowane ("nienazwane")'. Środki dowodowe nienazwane, o których była mowa wyżej (por. Nb. 108), są dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym pod warunkiem, że ich stosowanie nie jest sprzeczne z prawem, a przyczyni się do wykrycia prawdy materialnej. V. Dowód z dokumentów =110= W postępowaniu administracyjnym mogą być przedstawiane jako środki dowodowe polskie dokumenty urzędowe, zagraniczne dokumenty urzędowe, a także dokumenty prywatne. Moc dowodowa dokumentów prywatnych i za- granicznych dokumentów urzędowych nie została w KPA uregulowana. Stąd też organ orzekający ocenia je swobodnie, chyba że reguły oceny wynikają z przepisów szczególnych (postępowanie podatkowe) albo z umów międzynarodowych. Dokumenty prywatne to dokumenty wystawione przez osoby prywatne. Przykład: Pełnomocnictwo do zastępstwa w postępowaniu udzielone przez stronę pełnomocnikowi albo księgi rachunkowe, podatkowe i handlowe w postępowaniu podatkowym. Księgi te stanowią środek dowodowy w postępowaniu podatkowym, jeżeli są prowadzone rzetelnie i zgodnie z ustalonymi wymaganiami. Dlatego też organ podatkowy musi uzasadnić nieuznanie ksiąg za dowód, skoro ocena ich prawdziwości pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu. Zagadnienia te zostaną opisane szczegółowo w odpowiednim rozdziale podręcznika (por. Nb. 287 i nast.). Należy podkreślić, że moc dowodowa dokumentów prywatnych jest ogra- niczona. Organy administracji w postępowaniu wyjaśniającym mają prawo oceniać swobodnie prawdziwość zawartych w nich informacji i wyciągać wnioski jakie uznają za zasadne. Dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która go wystawiła (podpisała), złożyła oświadczenie w nim zawarte. =111= Dokumenty urzędowe to dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez upoważnione do tego w drodze przepisów organy państwowe, organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 KPA (art. 76 § 1 i 2). KPA przyznaje tym dokumentom zwiększoną moc dowodową (pełną moc dowodową) pod warunkiem, że zostały sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego podmioty w ich zakresie działania. Dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument'. W wypadku podejrzenia, że treść dokumentu została sfałszowana albo po prostu zawiera nieumyślny fałsz, wolno przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu. W przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu. W sprawie dokumentów wypowiadał się w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. NSA uznał, że: "W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej należy uznać za dowodowo niewystarczające opinie placówek zdrowia (podkreślenie autora), choćby nawet specjalistycznych, jeżeli opinie takie pozbawione są uzasadnienia (art. 76 KPA)". Wyrok z 30.6.1981 r. (ll SA 33/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 65 cyt. za Smoktu- nowicz, Orzecznictwo..., s. 143; por. też wyrok NSA z 19.9.1988 r., II SA 1947/87; opubl. Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 144). =112= Dokumentem urzędowym jest także zaświadczenie, które potwierdza określone fakty lub stan prawny. O zaświadczeniach piszemy w innym miejscu (por. Nb. 280 i nast.). Strona zamierzająca udowodnić pewne fakty lub stan prawny, a nie mająca obowiązku uczynienia tego przedstawiając zaświadczenie, może zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające z wnioskiem o przyjęcie od niej oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2). Takie oświadczenie jest dopuszczalne jako środek dowodowy tylko wówczas, gdy przepis prawa nie wymaga wprost przedłożenia zaświadczenia i gdy strona zgłasza wniosek o woli złożenia oświadczenia. To oświadczenie nie jest równoznaczne z tzw. przesłuchaniem strony jako posiłkowym środkiem dowodowym. Należy też sądzić, że pod względem mocy dowodowej, oświadczenia są traktowane przez ustawodawcę na równi z zaświadczeniem'. Miejsce tego oświadczenia w systemie środków dowodowych nie jest jednak jasne. Ma bowiem punkty styczne z zaświadczeniem, które jest traktowane jak dokument urzędowy oraz z prze- słuchaniem stron. Oświadczenia można by porównać do przyznania faktów przez stronę przeciwną w postępowaniu cywilnym. Fakty przyznane - jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości - nie wymagają dowodu (art. 229 KPC). Podobnie zatem oświadczenie o fakcie czy stanie prawnym, złożone w postępowaniu administracyjnym, w ocenie organu nie budzące wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy wywołuje ten skutek, że nie trzeba udowadniać tego faktu czy stanu prawnego, co do którego złożono i przyjęto oświadczenie. Ponieważ strona składa to oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, stąd można też odnieść ten środek dowodowy w jakimś sensie do zeznań świadków. W każdym razie charakter tego środka i jego kwalifikacja, a co za tym idzie klasyfikacja, może budzić uzasadnione wątpliwości. VI. Dowód z zeznań świadków =113= Obok dowodu z dokumentów jest to najczęściej stosowany środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jednakże są pewne ograniczenia w stosowaniu tego środka. Tymi ograniczeniami są wyłączenia pewnych osób z grupy świadków, prawo odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka oraz prawo odmowy odpowiedzi na pytania osób występujących w charakterze świadków. Świadkami nie mogą być: 1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, 2) osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obo- wiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy, 3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. Wszystkie inne osoby mają obowiązek składać zeznania w charakterze świadka. Jednakże prawo odmowy składania zeznań w charakterze świadka przysługuje na podstawie art. 83 § 1 KPA małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym i rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, a także osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo, o którym mowa, trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Świadkom służy prawo odmowy odpowiedzi na pytania, na podstawie art. 83 § 2 KPA, jeżeli odpowiedź mogłaby narazić ich lub bliskich (małżonka, wstępnych, zstępnych, rodzeństwo itd.) na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. =114= Tryb odbierania zeznań od świadka, jak również forma zeznań świadka nie zostały uregulowane explicite w KPA. W art. 83 § 3 postanowiono, że przed odebraniem zeznań od świadka organ prowadzący postępowanie wyjaśniające powinien uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań oraz o prawie odmowy odpowiedzi na pytania, a także o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Nie wprowadzono zaprzysiężenia świadka, ani też odbierania od niego przyrzeczenia zeznawania prawdy. Świadek może składać zeznanie ustnie - należy je wówczas zaprotokołować, albo na piśmie'. Z zasady ogólnej informowania wynika dla organów prowadzących postępowanie dowodowe obowiązek udzielania świadkom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do praw i obowiązków świadka, ich zakresu, możliwości korzystania z nich, a w szczególności urzędnik powinien uprzedzić świadka - przed odebraniem od niego zeznania - o odpowiedzialności za fałszywe zeznania z art. 247 KK. Świadek, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bezzasadnie na rozprawę albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, może być ukarany grzywną przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające. Na postanowienie o ukaraniu grzywną przysługuje zainteresowanemu zażalenie. VII. Dowód z opinii biegłego =115= Biegli nie informują o swoich spostrzeżeniach dotyczących stanu faktycznego, lecz odnośnie tego stanu faktycznego wypowiadają opinię (ekspertyzę) na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i doświadczenia zawodowego. Stąd też organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli dla wyjaśnienia sprawy potrzebne są specjalne wiadomości (art. 84 § 1 KPA). Wiadomościami specjalnymi są z pewnością wiadomości z dziedziny budownictwa, górnictwa, dozoru technicznego, ochrony środowiska, medycyny, historii sztuki itp. A zatem biegłego należy powołać w sprawie administracyjnej, której stan faktyczny jest zawiły i którą można wyjaśnić dopiero wówczas, gdy dysponuje się tymi specjalistycznymi wiadomościami. Inicjatywa powołania biegłego w danej sprawie należy tak do organu administracji, jak również do stron i podmiotów na prawach strony. Jednak tylko organ administracji prowadzący postępowanie ma prawo zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Przyjęcie funkcji biegłego jest w zasadzie obowiązkiem, z tym że biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadach wyłączenia pracownika organu, czyli w trybie art. 24 § 1 - 4 KPA. Do biegłych stosuje się także przepisy dotyczące świadków. Stąd też oko- liczności powodujące utratę zdolności do wystąpienia w charakterze świadka skutkują także wobec biegłego. Formalnie biegły ma także prawo odmowy złożenia zeznań, jednak w praktyce jest ono bezprzedmiotowe, te przesłanki bowiem uzasadniają wyłączenie biegłego od udziału w postępowaniu, a zatem są skonsumowane w innym trybie. Ponadto biegłemu przysługuje prawo odmowy odpowiedzi na pytania, analogiczne jak świadkowi (art. 83 § 2 KPA). Jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające udział biegłego w postępowaniu wyjaśniającym, biegły ma obowiązek wydania opinii. Wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją z art. 88 § 1 i 2 KPA - organ orzekający ma prawo ukarać biegłego karą grzywny, a także zastosować do niego środki przymusu administracyjnego przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opinia biegłego może być złożona na piśmie lub ustnie i powinna być uzasadniona, zgodnie z intencją zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA). W przedmiocie udziału biegłego w postępowaniu wyjaśniającym wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 10.3.1982 r. (I SA 2497/81) Sąd uznał, że "organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza - oświadczeń strony składanych w innym czasie"'. W wyroku z 7.7.1983 r. (11 SA 635/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 52) Sąd orzekł, te "do biegłych stosuje się przepisy dotyczące świadków (art. 84 § 2 KPA in fine), toteż organ prowadzący postępowanie, który zasięgnął opinii biegłych, jest obowiązany postąpić w myśl art. 79 KPA i dać stronie możliwość ustosunkowania się do takiej opinii". Natomiast w wyroku z 2.3.1987 r. (IV SAB 18/86; opubl. GP Nr 23/1987, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 151) NSA uznał, że "jeśli do wydania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń konieczne jest opracowanie analizy uciążliwości, a zobowiązana do tego jednostka organizacyjna nie przedstawi takiej analizy... to organ administracji prowadzący postępowanie w tej sprawie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego". Zdaniem sądu zaniedbanie organu administracji w kwestii ustosunkowania się do istotnych rozbieżności w opiniach biegłych stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 30.12.1980 r., SA 645/80; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 2). VIII. Oględziny =116= Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu pewnego przedmiotu, miejsca lub osoby przez organ orzekający w celu dokonania bezpośrednich spo- strzeżeń za pomocą zmysłów wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku, co do właściwości lub stanu badanej rzeczy lub miejsca. Przedmiotem oględzin może być miejsce, które ma być przeznaczone pod budowę, rzecz ruchoma lub nieruchomość mająca być wpisana do rejestru zabytków, dzieło sztuki, co do którego może być wydany zakaz wywozu za granicę albo zezwolenie na czasowy wywóz za granicę w celu ekspozycji, budynek, co do którego ma być podjęty nakaz rozbiórki itd. Oględziny (inaczej wizja lokalna) są środkiem dowodowym bezpośrednim, stąd też w najpełniejszym stopniu zabezpieczają dotarcie do prawdy materialnej. O przeprowadzeniu oględzin postanawia organ administracji z urzędu lub na żądanie stron. Oględziny odbywają się przy udziale wszystkich uczestników postępowania dowodowego, implikując zresztą przeprowadzenie rozprawy w danej sprawie. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, są one zobowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (art. 85 § 2 KPA). Bezzasadna odmowa może być ukarana grzywną (art. 88 KPA). Organ ma obowiązek sporządzić protokół oględzin. Zdaniem NSA "organ administracji nie może odstąpić od dokonania oględzin tylko dlatego, że strona uważa je za zbędne, jeżeli przeprowadzenie dowodu z oględzin jest obowiązkowe z mocy przepisów szczególnych." (Wyrok NSA z 6.7.1982 r., SA/Kr 435; opubl. GP Nr 1/1984). Takimi przepisami są np. przepisy prawa celnego. Tzw. rewizja celna (oglę- dziny) ma szerokie zastosowanie w postępowaniu celnym. IX. Przesłuchanie stron =117= Przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym posiłkowym, bowiem może być stosowane tylko wyjątkowo i pod warunkiem zaistnienia prawnie określonych przesłanek (art. 86 KPA). Wolno przesłuchać stronę, jeżeli wyczerpano środki dowodowe i pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy albo jeżeli jest to jedyny środek dowodowy w sprawie - innymi słowy "z powodu braku środków dowodowych w sprawie pozostają nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Takie unormowanie tej kwestii wynika stąd, że co prawda strona najlepiej orientuje się w okolicznościach faktycznych, które jej dotyczą, lecz jednocześnie ma interes w tym, aby je czasami zniekształcać, przemilczać i w ogólności działać na swoją korzyść. Bezpośrednie zainteresowanie sprawą (bycie stroną) rodzi obawy braku obiektywizmu i przedstawiania stanu faktycznego nie zawsze zgodnie z prawdą. Nikt bowiem nie jest bezstronny we własnej sprawie. Z tych powodów znaczenie tego środka dowodowego jest raczej marginalne. Nie należy mieszać dowodu z przesłuchania stron z wyjaśnieniami strony, składanymi w postępowaniu w związku z pytaniami organu czy innych uczestników postępowania. Te wyjaśnienia, w odróżnieniu od przesłuchania strony, nie są środkiem dowodowym. Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące świad- ków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86 KPA). A zatem przed przesłuchaniem należy uprzedzić stronę o prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania'. Strona ma obowiązek stawić się na wezwanie organu orzekającego. W przypadku niestawienia się, mimo prawidłowego wezwania, organ może ją ukarać grzywną (art. 88 § 1 KPA). Do przesłuchania stron natomiast nie stosuje się żadnych środków przymusu. W doktrynie jest rozbieżność, w kwestii, czy przesłuchiwana strona ma obowiązek składać zeznania, czy może odmówić złożenia zeznań w trybie przesłuchania stron. Dopuszczalna jest forma pisemna przesłuchania stron. W wypadku ustnego przesłuchania stron, organ ma obowiązek sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 2 KPA). W omawianej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak jego orzeczenie wzbudziło wątpliwości i głosy krytyki. Zdaniem Sądu: "Jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutów niezgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i domaganie się utrwalenia ich w dokumentacji (art. 69 § 1 w zw. z art. 86 KPA)". (Por. wyrok NSA z 4.6.1982 r., 1 SA 212/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 51; OSPiKA Nr 3/1983, poz. 52 z krytyczną glosą S. Dalki). X. Zasady postępowania dowodowego Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w innych postępowaniach sformułowano szereg zasad i postulatów, zapewniających z jednej strony dotarcie do prawdy materialnej, z drugiej zaś zabezpieczenie przed przewlekaniem sprawy, a wszystko przy poszanowaniu podstawowych zasad ogólnych postępowania. Niżej przedstawiam, jak te postulaty realizowane są w polskim postępowaniu administracyjnym. 1. Zasada swobodnej oceny dowodów =118= Wśród gwarancji dotarcia do prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym istotne znaczenie ma zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza ona wobec prawodawcy zakaz ustanawiania prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu, np. domniemań prawnych niewzruszalnych. Natomiast, wobec organu orzekającego oznacza nakaz oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny oraz nie skrępowany żadnymi regułami, poleceniami służbowymi albo z góry przyjętymi założeniami. Z zasady tej wynika jednak, że organowi orzekającemu nie wolno oceniać wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Swobodna ocena dowodów nie oznacza w żadnym wypadku oceny zupełnie dowolnej arbitralnej i niczym nie skrępowanej, do jej bowiem wyznaczników należą prawa naukowe i reguły logiki. Przepisy art. 77 i 80 KPA w zw. z art. 7 KPA są podstawą do stwierdzenia, że organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie' oraz, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Wymienione przepisy mogą zatem być podstawą dla wyinterpretowania dyrektywy głoszącej, że urzędnik ocenia wiarygodność dowodów i wyciąga z nich wnioski dotyczące sprawy na podstawie własnego przekonania, nie krępowany w tym względzie żadnymi regułami prawnymi narzucającymi sposób weryfikacji i oceny. =119= Do rozwiązań krępujących swobodne przekonanie organu orzekającego w ocenie materiału dowodowego należą: domniemania prawne niewzruszalne, możliwość wskazania przez organ odwoławczy lub sąd jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 KPA i art. 30 ustawy o NSA). Rozwiązanie to krępuje swobodę organu orzekającego w ramach kasacji, w sytuacji, gdy wskazówki wyższej instancji lub sądu mają charakter wiążący dla organu rozstrzygającego sprawę. Teoretycznie rzecz ujmując odstępstwem od zasady swobodnej oceny dowodów mogą być wszelkie reguły ustawowe ograniczające korzystanie z pewnych środków dowodowych lub stymulujące samą ocenę oraz reguły ustawowe zakazujące przeprowadzania dowodów co do określonych okoliczności. To skrępowanie przy ocenie pewnymi kryteriami formalnymi, ustanowionymi przez przepisy prawne, jest tożsame z zasadą legalnej oceny dowodów. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 19.3.1981 r. (SA 234/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 23), Sąd uznał, że "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". W wyroku z 11.2.1981 r. (SA 233/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 8) NSA orzekł, że "organ administracji jest obowiązany ocenić zebrany materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, a nie jedynie niektórych z nich". Natomiast w wyroku z 3.3.1989 r. (IV SA I 176/88; opubl. GAP Nr 23/1989 z komentarzem H. Starczewskiego cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 149) powiedział wprost, że "Kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (art. 80 KPA) wyłącza możliwość odmiennej, niż dokonał to organ orzekający w postępowaniu administracyjnym, oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów, na których oparł decyzję, chyba że organ ocenił dowody w sposób dowolny". 2. Ciężar dowodu =120= Na gruncie proceduralnym zagadnienie, na kim spoczywa ciężar poszukiwania dowodów, może być rozwiązane w jeden z trzech następujących sposobów: 1) materiał faktyczny i dowodowy gromadzą jedynie uczestnicy postępowania - daje to konstrukcję zasady kontradyktoryjności (jak wiadomo postępowanie administracyjne z zasady swej właśnie kontradyktoryjne nie jest), 2) materiał faktyczny i dowodowy gromadzi wyłącznie podmiot orzekający kreuje to konstrukcję zasady inkwizycyjności (zasady śledczej), 3) materiał faktyczny i dowodowy gromadzą jednocześnie i uczestnicy postępo- wania i podmiot orzekający - daje to w efekcie konstrukcję współdziałania. Według postanowień KPA ciężar gromadzenia materiału faktycznego i do- wodowego w sprawie złożony jest na organ rozpoznający sprawę, co nie przeszkadza temu, że także strona ma prawo zgłaszać środki dowodowe. Według art. 77 § 1 KPA obowiązek gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego ciąży w przeważającej mierze na organie administracji rozpoznającym sprawę, co zbliża tę konstrukcję bardziej do zasady inkwizycyjności. Skoro art. 77 § 1 KPA obarcza organ orzekający obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to strona może jedynie, lecz nie musi, dostarczać tego materiału. W ten sposób, czynny przy zbieraniu materiału dowodego ex lege ma być tylko organ administracji, zaś strony mogą (ale nie muszą) pozostać bierne. Bezczynność strony w tej kwestii nie zwalnia organu orzekającego od obowiązku zgromadzenia i zbadania materiału w sprawie. Jednakże działalność organu orzekającego powinna pobudzać inicjatywę stron i innych uczestników postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowo- dowego, sam bowiem organ administracji nie zawsze będzie mógł obiektywnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dlatego też istotne jest włączenie się do postępowania wyjaśniającego stron i innych uczestników postępowania. Pobudzając aktywność uczestników postępowania w sferze postępowania dowodowego, organ orzekający stwarza możliwość współpracy, co jest podstawą dla realizacji zasady prawdy materialnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepisy KPA stwarzają po temu możliwości, skoro strona może żądać przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 ), wypowiedzieć się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów (art. 81 ), złożyć wyjaśnienia przed rozprawą oraz dokumenty i inne dowody (art. 90 § 1), a na rozprawie może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz dowody na ich poparcie (art. 95 § 1). W gromadzeniu materiału faktycznego i dowodowego de lege lata mogą uczestniczyć także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, biorące udział w rozprawie lub składające przed rozprawą oświadczenia i dowody na ich poparcie (art. 90 § 3). Oparcie postępowania administracyjnego na zasadzie prawdy materialnej oraz zasadzie ochrony interesu społecznego i indywidualnego konsekwentnie prowadzi do uaktywnienia obu podmiotów postępowania (orzekającego organu administracji i strony) w dziedzinie zbierania materiału procesowego i w innych czynnościach postępowania. W kwestiach tych wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 26.10.1984 r. (ll SA 12/OS/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 98) Sąd orzekł, że "z art. 7 i 77 § I KPA wynika, te obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów KPA nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę." Z tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że NSA wypowiedział się zarówno przeciwko zasadzie inkwizycyjności (śledczości, oficjalności) jak i zasadzie kontradyktoryjności w postępowaniu dowodowym w KPA. Potwierdził zatem regułę aktywności obu podmiotów w postępowaniu wyjaśniającym. =121= Konstrukcję ciężaru dowodu w prawie procesowym można wiązać również z zagadnieniem, na kim spoczywa powinność (prawny lub faktyczny obo- wiązek) udowodnienia danej okoliczności faktycznej, czyli kto i na jakie fakty ma przeprowadzić dowód. W kwestii tej obowiązuje, uznana powszechnie w doktrynie prawa proce- sowego, starorzymska zasada "ei incumbit probatio Qui dicit non Qui negat". Ciężar dowodu spoczywa na twierdzącym, z tym że przyznanie przez stronę pewnych faktów nie stanowi dowodu wystarczającego w sprawie. Ustawa może przerzucać ciężar udowodnienia faktu na przeczącego, stosując w tym celu instrument wzruszalnego domniemania prawnego. Podmiot zaprzeczający temu domniemaniu musi udowodnić stan przeciwny niż wynika z domniemania. Musi zatem obalić to domniemanie. Sytuację taką przewiduje art. 76 § 3 KPA. Ciężar dowodu jest powinnością uczestnika postępowania. Niespełnienie takiej powinności może bowiem powodować po jego stronie niekorzystne skutki procesowe i materialnoprawne. Ciężar dowodu jest więc konstrukcją o charakterze celowościowym. Dlatego też wymóg ciężaru dowodu może być sformułowany jako reguła celowościowa, nakazująca udowadniać tezę przez ten podmiot, który z tej tezy wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, w wypadku bowiem jej nieudowodnienia zostanie ona odrzucona. Teoretycznie rzecz ujmując, jeżeli postępowanie zbudowane byłoby według modelu zakładającego bierną rolę organu w postępowaniu dowodowym (model kontradyktoryjny), to konstrukcja ciężaru dowodu nakłada powinność udowodnienia tezy na stronę postępowania, skoro w przypadku jej nieudowodnienia przez stronę teza zostanie odrzucona lub zinterpretowana na niekorzyść strony. Jeżeli natomiast model postępowania zakłada aktywną rolę organu orze- kającego w postępowaniu dowodowym - tak jak obecnie w KPA - to strona nie ma obowiązku udowadniać zaprzeczeń lecz jedynie twierdzenia, na zasadzie "ei incumbit probatio gui dicit non qui negat". W tym modelu organ orzekający jest obciążony ciężarem dowodu zawsze, ilekroć on jest podmiotem twierdzącym oraz wówczas, gdy podmiotem twierdzącym jest co prawda strona, lecz nie przedkłada ona żadnego dowodu na okoliczności istotne dla sprawy. Nie ma większego znaczenia kto udowodni daną tezę, ważne jest natomiast samo jej udowodnienie, a to z tego względu, aby mogła ona stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Dążąc do ustalenia prawdy materialnej organ orzekający powinien zmierzać do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, za pomocą, tak materiału zebranego z urzędu, jak też dostarczonego przez stronę. Ta tendencja znajduje wyraz w art. 78 § 1 KPA. W kwestii ciężaru dowodu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Jego orzecznictwo, niestety, nie jest tu jednolite. W wyroku z 7.5.1985 r. (ll SA 318/85; opubl. GAP Nr 9/1986) Sąd uznał, że "obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 KPA obciąża organ administracyjny. leżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić". Podobnie w wyroku z 19.9.1988 r. (II SA 1947/87) NSA stwierdził, że "w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski"'. Natomiast w wyroku z 18.4.1984 r. (111 SA 38/84; opubl. OSPiKA Nr 2/1986, poz. 24 i glosą W. Olszewskiego.) Sąd podkreślił pogląd nieco odmienny "skoro strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, faktów tych nie udowodniła, to brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77 § 1 i art. 78 KPA)". 3. Jawność wobec strony =122= Zasada jawności wobec strony, jako konsekwencja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu została omówiona w innym miejscu (por. Nb. 94 i 96). Przejawia się ona także w postępowaniu wyjaśniającym. Zasada ta w postępowaniu wyjaśniającym wynika z art. 79 § 1 KPA. Na mocy tego przepisu organ administracji ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Każda strona, obecna przy przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym, pozostałym stronom, a także może składać wyjaśnienia. Z przeprowadzenia dowodu organ administracji powinien sporządzić protokół (art. 67 § 1 i 2 KPA). 4. Bezpośredniość =123= Zasada prawdy materialnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. Stąd też zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy zatem formy w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego. Dotyczy sposobu ze- tknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. W kontekście tego co powiedziano wyżej, postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem procesowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Natomiast dla prawodawcy wynika z tego nakazu obowiązek ustanawiania takich przepisów proceduralnych, w których ograniczy się do niezbędnego minimum możliwości korzystania w postępowaniu z dowodów pochodnych oraz z tzw. pomocy prawnej. Zasada bezpośredniości skupia się wokół dwu głównych problemów rodzaju środków dowodowych i składu organu orzekającego. Sposób rozwiązania tych kwestii na gruncie konkretnej ustawy procesowej oznacza przyjęcie lub odrzucenie zasady bezpośredniości. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym należy dać pierwszeństwo dowodom bezpośrednim (oryginalnym, pierwotnym). Ponadto dowody należy przeprowadzać bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę aby organ ten zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Odnośnie drugiego zagadnienia, można powiedzieć, ze decyzja powinna być wydana tylko przez ten organ administracji, przed którym odbyło się postępowanie w danej sprawie, nigdy zaś przez ten organ, przed którym dokonano pewnych czynności pomocniczych w danym postępowaniu. Dowody powinny być przeprowadzone przed tym organem administracji, który ma je ocenić i wydać na ich podstawie rozstrzygnięcie. =124= Pewnym wyłomem od zasady bezpośredniości jest tzw. pomoc prawna, wprowadzona przepisem art. 52 i 87 KPA. Istota pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym polega na tym, że przed organem, który wyda decy- zję w sprawie, dopuszcza się dowody przeprowadzone przez inny podmiot niż ten, który ma je ocenić i wydać na ich podstawie decyzję. Na mocy art. 52 KPA inny organ administracji - na zlecenie organu prowadzącego sprawę administracyjną - wzywa osoby zamieszkałe lub przebywające na obszarze jego właściwości miejscowej w celu odebrania od nich wyjaśnień lub zeznań i albo dokonania innych czynności procesowych. Organ wezwany do pomocy prawnej jest związany zakresem postępowania dowodowego, wyznaczonym przez organ właściwy w sprawie. Jednak organ wezwany może na żądanie stron lub z urzędu przesłuchać nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania (art. 77 § 3), może zatem samodzielnie rozszerzyć zakres postępowania wyjaśniającego. =125= Natomiast na mocy art. 87 KPA członek organu kolegialnego lub jego pracownik - na zlecenie organu kolegialnego właściwego do rozstrzygnięcia sprawy - ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe lub jego część, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W celu zapoznania się z ustaleniami organów świadczących pomoc prawną organ właściwy do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę musi przejrzeć protokoły i adnotacje, a zatem pośrednio poznaje materiał dowodowy w sprawie. Z punktu widzenia zasady bezpośredniości także zmiany personalne na stanowisku pracownika załatwiającego daną sprawę lub przekazywanie sprawy między pracownikami urzędu (jeśli nie wynika to z konieczności wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu) są zjawiskami niepożądanymi. =126= Odstępstwem od zasady bezpośredniości w KPA jest również model postępowania przed organem odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do materiałów zawartych w aktach sprawy (protokoły, adnotacje, decyzja z uza- sadnieniem faktycznym i prawnym, odwołanie od decyzji). Dowodem pierwotnym w postępowaniu odwoławczym mogą być jedynie oryginały dokumentów. Przed drugą instancją możliwe jest jednak także uzupełnienie postępowania dowodowego przeprowadzonego w pierwszej instancji i wówczas może przejawiać się zasada bezpośredniości. 5. Koncentracja materiału dowodowego Postulat koncentracji materiału dowodowego może oznaczać: 1) konieczność skupienia (zgromadzenia) materiału dowodowego w określonym miejscu o określonym czasie, w odróżnieniu od rozproszenia czynności procesowych na etapy, albo 2) skupienie materiału dowodowego, ale w ściśle wyznaczonym okresie. Okres ten może być oznaczony expressis verbis przez ustawę albo jego wyznaczenie może być pozostawione do decyzji organu rozpoznającego sprawę. Teoretycznie rzecz ujmując są dwa modele koncentracji materiału dowo- dowego - system prekluzji i system dyskrecjonalnej władzy sędziego. W systemie prekluzji ustawa explicite określa moment, do którego można gromadzić materiał dowodowy, pod rygorem utraty możliwości późniejszego podniesienia w postępowaniu pewnych faktów lub dowodów. W takim przypadku niedopuszczalne jest przedstawianie pewnych faktów lub dowodów po upływie terminu określonego expressis verbis przez ustawę, a fakty lub dowody przytoczone z upływem tego terminu są prawnie bezskuteczne. Istotą prekluzji jest zabronienie organowi orzekającemu uwzględnienia spóźnionych czynności procesowych, chociażby były one słuszne, pożyteczne i wszechstronniej oświetlały sprawę. W systemie dyskrecjonalnej władzy sędziego ustawa nie określa okresu gromadzenia materiałów dowodowych, lecz decyduje o tym organ orzekający w danej sprawie. Od woli organu rozpoznającego sprawę zależy zatem, czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możliwości nie przytoczyły od razu. =127= Na mocy art. 78 § 2 KPA można przyjąć pogląd, że jeżeli zgłoszono żądanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność jeszcze nie stwierdzoną i mającą znaczenie dla sprawy, to żądanie zgłoszone nawet po zakończeniu rozprawy lub po przeprowadzeniu dowodów poza rozprawą powinno być obligatoryjnie uwzględnione przez organ rozpoznający sprawę. Oznacza to przyjęcie w pewnym stopniu koncepcji dyskrecjonalnej władzy organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym. KPA upoważnia organ administracji do pominięcia zgłoszonych środków dowodowych tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie dwa warunki - okoliczności sprawy zostały już dostatecznie wyjaśnione, a nawet więcej stwierdzone, czyli udowodnione oraz gdy te okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy (por. stylizacja art. 78 § 2 KPA). XI. Udział strony w postępowaniu dowodowym =128= Na podstawie art. 78 § ł KPA strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu. Organ rozpoznający sprawę powinien uwzględnić żądania strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powodem odmowy uwzględnienia tego żądania może być tylko stwierdzenie, że dowód dotyczy okoliczności, zdaniem organu, nie mających znaczenia dla załatwienia sprawy administracyjnej. Wypowiadał się w tej kwestii także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 21.6.1988 r. (SA/Lu 1 S 1 /88) Sąd orzekł, że "Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 KPA, organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego"'. Natomiast w wyroku z 17.3.1986 r. (III SA 1160/85; opubl. ONSA z. 1/1986, poz. 19 oraz RNGA Nr 11/1986 z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd uznał, że "odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu, dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji, nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez NSA i uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 3 KPA". =129= Strona ma prawo być zawiadomioną o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem oraz o rozprawie (art. 79 § 1 i art. 91 § 1 i 2). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz w rozprawie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stro- nom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2), a także zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz składać wyjaśnienia (art. 95). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 28.3.1985 r. (t SA 1282/84; opubl. ONSA z.2/1985, poz. 5), "organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny". Przepis art. 81 KPA kreuje znaną doktrynie postępowania administracyjnego konstrukcję prawa strony do wypowiedzenia się. Polega ono na tym, że strona ma prawo wypowiedzieć się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, przed zamknięciem postępowania wyjaśniającego i przed przystąpieniem do fazy orzekania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, chyba że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Uprzednie skonsumowanie prawa do wypowiedzenia się przez stronę jest warunkiem uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Należy podkreślić, że jest to prawo, a nie obowiązek strony, przeto nie można tego traktować jako warunku .sine gua non uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Niewykonanie tego prawa przez stronę blokowałoby bowiem możliwość zamknięcia postępowania dowodowego. Prawo strony do wypowiedzenia się jest gwarancją dla realizacji zasady prawdy materialnej ale przede wszystkim jest gwarancją dla zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo do wypowiedzenia jest zabezpieczone sankcją wznowienia postępowania, w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Zdaniem NSA, "okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 KPA). Odmowa rozpatrzenia przez organ dowodu z opinii biegłego, oferowanego przez stronę, której przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 7.1 1.1988 r., IV SA 701/88; opubl. GAP Nr 12/1989). W wyroku z 13.2.1986 r. (II SA 2015/85) Sąd uznał, że "zachowanie wymagań art. 79 i 81 KPA niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy"'. Strona może być przesłuchana przez organ administracji prowadzący postępowanie. Z uwagi na omówienie tej instytucji w innym miejscu (por. Nb. 117), sygnalizuję ją tylko tutaj dla porządku. XII. Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym =130= Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym najczęściej dotyczą realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, opi- sanych wyżej, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Te uchybienia należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce, czyli są podstawą do wznowienia postępowania. Uchybienia, o których mowa oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych. Jeżeli jest to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego nieprawidłowego postępowania dowodowego. A zatem są dwie sankcje w przypadku uchybień w postępowaniu dowodowym - sankcja wznowienia postępowania administracyjnego z ewentualnością uchylenia decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowionym oraz sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 12.10.1987 r. (IV SA 334/87; opubl. GAP Nr 4/1988 z komentarzem H. Starczewskiego cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 146) Sąd uznał, że "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje NSA do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 KPA." Rozdział VII Przerwanie toku postępowania § 18. Zawieszenie postępowania I. Obligatoryjne zawieszenie postępowania =131= Zawieszenie oznacza wstrzymanie dalszego biegu postępowania, a zatem przerwanie toku czynności procesowych. Dokonane przed zawieszeniem czynności procesowe są ważne i po podjęciu zawieszonego postępowania nie trze- ba ich powtarzać. Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zawiesić postępowanie: 1) w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron - jeżeli przedmiotem postępowania jest sprawa, która nie dotyczy praw lub obowiązków osobistych, a dotyczy praw lub obowiązków związanych z rzeczą, praw, które są zbywalne - i wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § S KPA (art. 97 § 1 pkt 1); Przykład: Strona ubiegała się o pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na wywóz dobra kultury za granicę itp. 2) w wypadku śmierci przedstawiciela ustawowego strony (art. 97 § 1 pkt 2); Przykład: Umiera opiekun osoby małoletniej. 3) w wypadku utraty przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych; Przykład: Opiekun osoby małoletniej został całkowicie ubezwłasnowolniony orzeczeniem sądu. 4) w wypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4). =132= Zagadnienie wstępne, inaczej kwestia prejudycjalna, to pewna kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której nie można załatwić sprawy administracyjnej, a roz- strzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne, lub do sądu. Zagadnienie wstępne ma zatem dwie cechy charakterystyczne. Po pierwsze - należy do kompetencji sądu albo organu administracji, ale innego niż ten, przed którym toczy się właśnie sprawa administracyjna. Po drugie - bez jego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niepodobna załatwić. Zagadnienie wstępne musi być zatem rozstrzygnięte wprzódy, zanim zapadnie w sprawie decyzja. Przykład: Przykładem kwestii prejudycjalnej jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością przez osobę ubiegającą się o pozwolenie budowlane; udokumentowanie albo uzyskanie obywatelstwa polskiego przez osobę ubiegającą się o prawo wykonywania zawodu lekarza, adwokata, czy sędziego w Rzeczypospolitej Polskiej itp. Zdaniem NSA, zagadnieniem wstępnym, należącym do kompetencji sądu powszechnego jest następujący wypadek: "Zarejestrowanie faktu zameldowania na podstawie potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu przez jednego ze współwłaścicieli tego lokalu, przy znanym organowi meldunkowemu sprzeciwie drugiego współwłaściciela, jest niedopuszczalne przed rozstrzygnięciem zagadnienia, czy sprzeciw ten jest prawnie skuteczny (wyrok NSA z 24.1.1990 r., SA/Gd 1346/89; opubl. OSP z. 9/1991, poz. 216 z glosą Z. Radwańskiego i OSP z. 9/1992, poz. 19 z glosą M. Armaty), Zdaniem NSA nie jest natomiast zagadnieniem wstępnym ani wyjaśnianie wątpliwości prawnych, ani interpretacja prawa. W wyroku z 30.3.1983 r. (I SA 1796/82; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 21) Sąd uznał, że "zwrócenie się organu administracji do organu wyższego stopnia o interpretację prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez inny organ, od czego zależy rozstrzygnięcie sprawy, i nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA". Podobnie w wyroku z 17.3.1988 r. (SAB/Gd 14/87) Sąd przyjął pogląd, że "Gdy organ administracji uznaje za stosowne wyjaśnić wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu zwierzchniego, nie występuje kwestia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji. Tym samym nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Zdaniem NSA "zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych prawem i tylko przed wydaniem decyzji a nie po jej wydaniu, przy czym zmiana przepisów prawnych, określających np. wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości, nie może być przyczyną zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w tym przepisie" (wyrok NSA z 20.9.1982 r., I SA 717/82 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 156). Należy podkreślić, że kwestia prejudycjalna charakteryzuje się tym, że należy do właściwości innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, i tylko w wyjątkowych okolicznościach - o czym niżej - może być rozstrzygnięta przez ten właśnie organ, przed którym toczy się postępowanie. Zasadą jest bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego w wypadku, gdy w jego toku wyłoni się zagadnienie wstępne, natomiast wyjątkiem - załatwienie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie. Dlatego też nie można podzielić poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 10.12.1983 r. (I SA 481/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 65, PiP z. 7/1984, z krytyczną glosą B. Adamiak). W orzeczeniu tym Sąd zajął stanowisko, że: "O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd, jak i organ administracji. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 KPA organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem"'. Jak widać, Sąd w tym orzeczeniu z wyjątku stara się uczynić zasadę wbrew intencjom ustawodawcy. =133= Należy zatem zapytać, jakie skutki prawne wywołuje pojawienie się kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym? Pierwszym, zasadniczym skutkiem pojawienia się kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym jest obowiązek zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie tej kwestii przez kompetentny organ administracji lub sąd, do właściwości których dany problem należy w ramach przypisanych im kompetencji. Drugim skutkiem prawnym pojawienia się kwestii prejudycjalnej w postę- powaniu administracyjnym - który wystąpi wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wystąpienie pierwszego skutku jest niemożliwe - jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, bez zawieszania tego postępowania. Ta wyjątkowa sytuacja jest możliwa tylko w okolicznościach, które zostały z góry ustalone w przepisach prawa. A zatem, na podstawie art. 100 § 2 i 3 KPA organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne samodzielnie (chociaż nie jest w tej materii kompetentny), jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego lub niepowetowaną szkodę dla strony albo wreszcie wówczas, gdy strona mimo wezwania do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd nie wystąpiła z podaniem lub pozwem. Rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie organ administracji kontynuuje postępowanie i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, która jednak jest decyzją rozstrzygającą całą sprawę w sposób prowizoryczny, skoro podejmuje ją organ nie w pełni kompetentny. Stąd też w doktrynie na określenie tej decyzji przyjęto nazwę decyzji prowizorycznej albo tymczasowej. Możliwość wydania w sprawie tzw. decyzji prowizorycznej dotyczy sytuacji zupełnie wyjątkowych i nie może być stosowana dowolnie przez organ administracji. Nasuwa się tu bowiem zasadnicza wątpliwość co do fachowości rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez organ, który nie ma w tej materii kompetencji, a więc nie musi być przygotowany fachowo do rozwiązywania tego rodzaju zadań. =134= Można zatem zasadnie postawić pytanie - co się stanie, gdy kwestia prejudycjalna została rozstrzygnięta przez organ we własnym zakresie niepra- widłowo, a zatem i decyzja prowizoryczna, oparta na błędnie rozwiązanej kwestii prejudycjalnej, może być nieprawidłowa. W tej sytuacji należy wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 KPA, a w wypadku wystąpienia szkody zrekompensować ją w trybie i na podstawie art. 153 § 1 i 2 KPA. Z uwagi na te sankcje - konieczność wznowienia postępowania admini- stracyjnego; obowiązek zrekompensowania szkody powstałej ewentualnie wskutek uchylenia decyzji tymczasowej - rozwiązania przewidziane w art. 100 § 2 i 3 KPA, a umożliwiające samodzielne rozstrzyganie zagadnienia wstępnego przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie bez obowiązku jego zawieszenia w tym wypadku, należą raczej do wyjątków i stosowane są w praktyce stosunkowo rzadko. II. Fakultatywne zawieszenie postępowania =135= Postępowanie administracyjne może być zawieszone, jeżeli zostaną spełnione jednocześnie następujące warunki: 1) z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na żądanie której postępowanie administracyjne zostało wszczęte, 2) i wnioskowi temu nie sprzeciwią się inne strony, jeżeli oczywiście występują także w danej sprawie, 3) i zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu (art. 98 § 1 KPA). Oceny wszystkich tych przesłanek dokonuje organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Ocena ostatniej spośród przesłanek jest o tyle trudna, że dotyczy kwalifikacji pojęcia nieostrego ("interes społeczny"), co tworzy możliwość pewnych luzów interpretacyjnych, a w efekcie uznania administracyjnego. Zawieszenie postępowania na wniosek strony może trwać do trzech lat włącznie. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 KPA). Nie jest to równoznaczne z umorzeniem postępowania. Należy zatem sądzić, że strona, w stosownym dla siebie momencie, może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie, która poprzednio była przedmiotem postępowania, które zostało zawieszone i nie podjęte mimo upływu terminu trzyletniego. III. Forma zawieszenia postępowania =136= Organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne w formie postanowienia. O wydaniu takiego postanowienia organ administracji zawiadamia strony postępowania (art. 101 § 1 KPA). Jeżeli postępowanie jest zawieszone na żądanie strony, to organ administracji poucza ją o treści przepisu art. 98 § 2 KPA, czyli o tym, że po bezskutecznym upływie trzyletniego terminu zawieszenia postępowania, w ciągu którego strona nie zażądała podjęcia zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje stronie zażalenie (art. 101 § 3) oraz skarga do NSA. IV. Skutki prawne zawieszenia postępowania =137= Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do czasu załatwienia sprawy administracyjnej. Stąd też pierwszoplanowym skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów (art. 103). Kolejnym skutkiem, będącym konsekwencją pierwszego, jest wstrzymanie czynności procesowych. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102), a także czynności mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania, czyli usuwające przyczyny zawieszenia postępowania. V. Podjęcie zawieszonego postępowania =138= W sytuacji obligatoryjnego zawieszenia postępowania podejmuje się je po ustaniu przyczyny zawieszenia, albo z urzędu - jeżeli było wszczęte z urzędu, albo na wniosek stron - jeżeli było wszczęte na wniosek stron. Ta korelacja jest przejawem zasady dyspozytywności przeciwstawnej zasadzie oficjalności, dominującej w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji fakultatywnego zawieszenia postępowania o jego podjęciu decyduje strona, nigdy organ administracji, bowiem konstrukcja prawna tej instytucji jest taka, że zawieszenie fakultatywne dotyczy tylko postępowań wszczętych na żądanie strony. W tym trybie nie można zawiesić postępowania wszczętego z urzędu. Postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania może być zaskarżone do NSA w trybie skargi na postanowienie. Zawieszone postępowanie podejmuje się po ustąpieniu przyczyn zawie- szenia. Główną racją tego rozwiązania jest zabezpieczenie postulatu ciągłości postępowania administracyjnego. Podjęcie postępowania jest czynnością procesową o charakterze dyspozytywnym. O podjęciu postępowania z urzędu należałoby zawiadomić strony i innych uczestników postępowania, jakkolwiek obowiązek ten wynika jedynie z zasady ogólnej informowania i czynnego udziału stron w postępowaniu, nie został zaś sformułowany wprost w przepisach dotyczących tej instytucji procesowej. § 19. Umorzenie postępowania I. Obligatoryjne umorzenie postępowania =139= Umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio, postępowanie oraz że sprawa nie zostanie roz- strzygnięta co do istoty. Umorzenie oznacza bowiem, że zaistniały trwałe przeszkody w postępowaniu, przeszkody nieusuwalne i przerwanie li tylko czasowe toku czynności procesowych w tym wypadku do niczego nie doprowadzi. Umorzenie, w przeciwieństwie do zawieszenia postępowania, ma zatem związek z takimi okolicznościami, które stanowią trwałe, nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 105 § 1 KPA organ administracji powinien umorzyć postępowanie, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przykład: Przykładem bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ miał orzec o prawach lub obowiązkach osobistych, niezbywalnych za życia, niedziedziczonych po śmierci - dlatego też nie trzeba zawieszać postępowania w oczekiwaniu na wejście do postępowania następców prawnych strony. Typowym przykładem jest tu sprawa o zmianę imienia lub nazwiska, o pozwolenie na broń, wydanie prawa jazdy, wpis na listę adwokatów itp. Bezprzedmiotowe jest także postępowanie administracyjne, gdy dotyczy zezwolenia na prowadzenie pewnej działalności, a tymczasem nastąpiła zmiana stanu prawnego i działalność ta nie podlega już reglamentacji przez organy administracji publicznej, np. zamiast koncesjonowania danej działalności go- spodarczej wystarcza wpis do ewidencji. Innym przykładem bezprzedmiotowości postępowania jest niecelowość wywłaszczenia nieruchomości wskutek zmiany lokalizacji inwestycji albo cofnięcie odwołania przez stronę, co powoduje umorzenie postępowania przed organem odwoławczym. W literaturze uznaje się, że bezprzedmiotowe jest także postępowanie prowadzone przez organ uznany za niewłaściwy w sprawie, w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. W kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 25.5.1983 r. (SA/Wr 185/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 37) Sąd stwierdził, że: "Jeżeli wniosek strony dotyczy wznowienia postępowania w sprawie załatwionej przez organ administracji w formie cywilnoprawnej (np. zawarcie umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy), postępowanie wszczęte przez wniesienie podania (art. 61 § 1 i 3 KPA) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 KPA)". Zdaniem Sądu "nie można umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie, jeżeli strony tego postępowania (o sprzecznych interesach) zainteresowane były rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty" (wyrok NSA z 21.5.1985 r., III SA 134/85; opubl. OSPiKA Nr 2/1987, poz. 26 z glosą J Borkowskiego). Podobnie w wyroku z 12.10.1987 r. (IV SA 334/87; opubl. GAP Nr 4/1988, z komentarzem H. Starczewskiego) "nie znajduje uzasadnienia w przepisach KPA wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych". Zdaniem Sądu "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 KPA" (wyrok NSA z 16.1.1992 r., 1 SA 1289/91; opubl. ONSA 1992, tom l, poz. 17 i podobnie wyrok NSA z 10.2.1989 r., SA/Wr 957/88 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 168, poz. 13). II. Fakultatywne umorzenie postępowania =140= Podstawą prawną dla tego rozwiązania jest art. 105 § 2 KPA. Organ administracji może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli: 1) z wnioskiem o umorzenie wystąpi ta strona, która żądała wszczęcia postę- powania administracyjnego i 2) pozostałe strony nie sprzeciwią się umorzeniu postępowania, i 3) interes społeczny nie ucierpi - zdaniem organu prowadzącego postępowanie - na umorzeniu postępowania. Wszystkie trzy przesłanki muszą wystąpić łącznie. Interpretacja pojęć nie- dookreślonych stwarza tu możliwość pewnych luzów interpretacyjnych pro- wadzących do uznania administracyjnego. Przykład: Przykładem sytuacji, której dotyczy art. 105 § 2 KPA jest rezygnacja strony z zamiaru uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia budowlanego, zezwolenia na wykonywanie działalności zawodowej czy zarobkowej. Innymi słowy, przepis ten dotyczy sytuacji zrzeczenia się roszczenia przez stronę w trakcie toczącego się, z jej inicjatywy, postępowania. Wynika stąd, że strona może zrzec się jedynie uprawnień, nigdy obowiązków, bowiem konstrukcja umorzenia fakultatywnego dotyczy tylko postępowań wszczętych na wniosek strony, a nie z urzędu. Z urzędu wszczynane są na ogół postępowania dotyczące obowiązków osób wobec państwa, rzadko kiedy uprawnień. Konstrukcja art. 105 § 2 KPA oparta jest na zasadzie dyspozytywności. III. Forma umorzenia postępowania =141= Umorzenie postępowania, niezależnie od trybu umorzenia, przybiera postać decyzji o umorzeniu postępowania. Podstawą prawną dla tej decyzji są przepisy KPA. Jest to przykład decyzji nie rozstrzygającej o istocie sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy postępowanie administracyjne. Kończy ona sprawę pod względem procesowym, czyli przed organem pierwszej instancji, organem odwoławczym lub prowadzącym postępowanie w nadzwyczajnym trybie. Zakończenie sprawy w danej instancji nie oznacza zakończenia postępowania w sprawie, bowiem przeciwko decyzji o umorzeniu postępowania przysługuje odwołanie, a także skarga do NSA. Potwierdza ten pogląd także NSA w wyroku z 16.7.1982 r. (SA/Wr 220/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 72): "Wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA zapewnia stronie gwarancje procesowe (podkreślenie autorki) przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania do 11 instancji oraz zaskarżenie decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego". IV. Stadia, w których postępowanie można umorzyć Umorzenie postępowania może nastąpić zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, np. wskutek cofnięcia odwołania przez stronę, po zbadaniu wprzódy przez organ odwoławczy, czy nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 KPA). Zdaniem NSA: "Organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 KPA. Organ odwoławczy nie może przy tym umorzyć postępowania na podstawie art. 105 KPA, ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138" (wyrok NSA z 28.1.1982 r., I SA 1273/82, cyt, za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 166). Rozdział VIII Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym § 20. Decyzja I. Pojęcie i istota decyzji =142= Decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzebny jest odrębny przepis prawa, a nie tylko art. 104 KPA, który dotyczy decyzji jako czynności procesowej. Stosownie do przepisu art. 104 KPA decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, np. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Dla zrekonstruowania pojęcia decyzji - istoty decyzji, nie jest ważna sama nazwa "decyzja", bowiem ta występuje w przepisach prawnych rozmaicie oznaczona, ale sama treść, jej struktura prawna, której dotyczy art. 107 KPA. Zagadnienie to zostanie rozwinięte nieco niżej (por. Nb. 151-163). W przepisach prawnych decyzja może być oznaczona jako: pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, decyzja o nadanie statusu uchodźcy, nakaz konserwacji zabytku, nakaz rozbiórki budynku, pozwolenie budowlane, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej, koncesja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu ładunków, koncesja na rozprowadzanie programów telewizyjnych poza telewizją publiczną, licencja pilota itd. Nawet NSA zauważa, że: "Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 KPA, akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej" (wyrok NSA z 18.10.1985 r., 11 CR 320/85; opubl. OSNCP Nr 10/1986, poz. I S8 i NP Nr 6/1987, z glosą W Tarasa). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 8.2.1983 r. (SA/Wr 559182; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 3): "Przyznanie lub odmowa przyznania zasiłku osobie czasowo pozostającej bez pracy jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej aktem jednostronnym skierowanym na zewnątrz i regulującym uprawnienia indywidualne" (podkreślenie autorki). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 7.9.1982 r. (SA/Wr 363/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 82): "Organy administracji załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 KPA, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 KPA), co znaczy, że ta forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego" (podkreślenie autorki). =143= Analiza orzecznictwa NSA pozwala stwierdzić, które działania admini- stracji sąd kwalifikuje jako rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej, a którym działaniom takiego charakteru nie można przypisać. Przykładowo, zdaniem Sądu, są decyzjami administracyjnymi: 1) akty organów Inspekcji Gospodarki Energetycznej o nałożeniu kary pieniężnej na zakłady gospodarki uspołecznionej lub ich pracowników (postanowienie NSA z 1.3.1982 r., II SA 239/82, 243/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 20), 2) postanowienie o odrzuceniu wniosku w sprawie naprawienia szkody górniczej (wyrok NSA z 9.2.1984 r., SA/Ka 737/83; opubl. ONSA z. 1/1984, poz. 11, OSPiKA Nr 5/1985 z glosą A. Agopszowicza), 3) odmowa zwrotu prawa jazdy po jego zatrzymaniu powinna nastąpić, zdaniem NSA, w formie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 28.11.1984 r., SA/Wr 566/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 112), 4) decyzja organu szkoły wyższej o skreśleniu z listy studentów, jako akt wywo- łujący zmianę statusu prawnego użytkownika zakładu administracyjnego (wyrok NSA z 19.12.1985 r., SA/Gd 577/85; opubl. ONSA z. 2/1985, poz. 39); 5) powinno mieć także formę decyzji - rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (postanowienie NSA z 3.12.1987 r., SAB/Wr 8/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz. 397 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Natomiast zdaniem NSA nie są decyzjami administracyjnymi: 1) pisma organów administracji zawierające wyjaśnienia zajętego przez organ stanowiska (postanowienie NSA z 5.6.1981 r., II SA 157/81 cyt. za Smok- tunowicz, Orzecznictwo..., s. 159); 2) maszynowe wypisy urządzenia liczącego, określające liczbę rozmów tele- fonicznych i wykazujące wysokość należnej opłaty za użytkowanie aparatu telefonicznego (wyrok NSA z 20.3.1981 r., SA 317/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 25); 3) opinie o pracy, przewidziane w art. 98 Kodeksu pracy (wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1 163/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego); 4) decyzja Ministra Górnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie podziału na obwody łowieckie lub zmiany granic obwodów łowieckich (jest to akt korygujący miejscowy akt normatywny w sprawie utworzenia obwodów łowieckich, mimo użycia w ustawie nazwy "decyzja" (postanowienie NSA z 21.4.1982 r., II SA 590/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 37); 5) potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, dokonywane przez właściciela lub zarządcę budynku (posta- nowienie NSA z 14.4.1986 r., SA/Wr 230/86; opubl. ONSA z. 1/1986, poz. 23 ); 6) orzeczenia (opinie) o jakości towaru wydawane przez rzeczoznawców do spraw jakości mięsa i wędlin oraz orzeczenia branżowej komisji do spraw jakości mięsa (postanowienie NSA z 26.3.1987 r., II SA 528/87; opubl. ONSA z. 1/1987, poz. 25); 7) wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu (stanowi potwierdzenie dopełnienia obowiązku meldunkowego, który wynika bezpośrednio z przepisów prawa) (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 31.10.1991, III AZP 6/91; opubl. OSP z. 9/1992, poz. 194); 8) zgoda dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku studiów (jest aktem wewnątrzzakładowym) (wyrok NSA z 16.6.1987 r., SA/Wr 227/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz. 395 z glosą J. Homplewicza); 9) akty prawne organów uczelni dotyczące przyznania, nieprzyznania lub cofnięcia stypendium socjalnego studentowi (są przejawem władztwa zakładowego i stosunków wewnątrzzakładowych między zakładem administracyjnym i jego użytkownikiem) (postanowienie NSA z 16.4.1987, I SA 448/87; opubl. OSPiKA Nr 10/1988, poz. 223 z glosą J. Homplewicza). =144= Użycie takiej lub innej nazwy nie ma oczywiście znaczenia dla charakteru prawnego danego działania jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 KPA, akt rozstrzygający merytorycznie sprawę administracyjną lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję jest cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie norm prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. II. Klasyfikacja decyzji W doktrynie postępowania administracyjnego klasyfikuje się decyzje ad- ministracyjne według rozmaitych kryteriów. 1. Decyzje deklaratoryjne i konstytutywne =145= Decyzja deklaratoryjna nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych. Ustala ona w sposób wiążący prawa lub obowiązki strony, wynikające z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Przykład: Przykładem decyzji deklaratoryjnej według wyroku NSA z 16.5.1991 r. (SA/Wr 371/91; opubl. OSP z. 11-12/1991, poz. 268, z. 2/1992, poz. 29 z glosą J. Borkowskiebo) jest "pisemna adnotacja stwierdzająca utratę przez poborowego" uprawnień do odroczenia zasadniczej służby wojskowej na mocy przepisu § 2 ust. 1 zarządzenia Nr S Ministra Obrony Narodowej z 5.2.1991 r. w dokumentach wojskowych poborowego, która, zdaniem Sądu, ma podstawowe cechy decyzji deklaratoryjnej. Innymi przykładami decyzji deklaratoryjnych są: a) decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez jednostkę badawczo-rozwojową wobec gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a znajdujących się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu 5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywanych przez tę jednostkę do celów statutowych. b) decyzja zarządu gminy o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez jednostkę badawczo-rozwojową wobec gruntów stanowiących własność gminy, a znajdujących się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej i wykorzystywanych przez nią do celów statutowych. c) decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia prawa własności do budynków i urzą- dzeń trwale związanych z gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a znajdującymi się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu 5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywanymi przez tę jednostkę do celów statutowych. d) decyzja zarządu gminy o stwierdzeniu nabycia prawa własności do budynków i urządzeń trwale związanych z gruntami stanowiącymi własność gminy, a znajdującymi się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu 5.12.1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywanymi przez tę jednostkę do celów statutowych. Decyzje te stanowią podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (decyzje te są podstawą dokonania czynności cywilnoprawnej). Decyzje deklaratoryjne, chociaż stwierdzają tylko powstanie na mocy przepisów prawa określonych skutków prawnych, w pewnym sensie stwarzają nową sytuację prawną, ponieważ dopiero od chwili wydania takich decyzji będzie można się powoływać na tę nową sytuację prawną. Decyzja konstytutywna tworzy, zmienia lub znosi stosunki administracyjno- prawne. Nadaje prawa lub nakłada obowiązki na podstawie norm prawa, ale sama jest bezpośrednim ich źródłem. Bez tej decyzji, obywatel nie nabyłby uprawnień ani nie byłby obciążony obowiązkiem. Innymi słowy, konstytuuje ona nowy stan prawny w odniesieniu do konkretnego adresata w konkretnej sprawie. Przykład: Przykładem decyzji konstytutywnej jest decyzja o zmianie nazwiska, nakaz rozbiórki budynku, pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na broń, licencja pilota, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, decyzja o nadaniu lub pozbawieniu statusu uchodźcy, decyzja o wydaleniu cudzoziemca itd. 2. Decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) =146= Decyzje prowizoryczne (tymczasowe) zapadają w sprawie, w której pojawia się zagadnienie wstępne i będzie ono rozstrzygnięte, bez zawieszania postępowania, przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w tejże sprawie, czyli przez organ niewłaściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wszystkie inne decyzje merytoryczne mają charakter decyzji definitywnych (stanowczych). 3. Decyzje pozytywne i negatywne =147= Decyzjami pozytywnymi są decyzje, na podstawie których strony naby- wają prawa, lub które zaspokajają żądania stron. Przykład: Zezwolenie na czasowy wywóz dóbr kultury za granicę, decyzja o zmianie nazwiska, koncesja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego itp. Natomiast decyzjami negatywnymi są decyzje, na mocy których strony nie nabywają praw, albo które nie uwzględniają ich żądań. Przykład: Nakaz konserwacji zabytku, nakaz rozbiórki budynku, odmowa przyznania prawa azylu cudzoziemcowi, decyzja o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP, odmowa udzielenia wizy cudzoziemcowi, odmowa wywozu dóbr kultury za granicę, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej, decyzja o skreśleniu z listy studentów, odmowa zwrotu prawa jazdy po jego zatrzymaniu itp. Jeżeli w postępowaniu występują strony o spornych interesach i nie dojdą do porozumienia w formie ugody, to wydana w danej sprawie decyzja z reguły będzie decyzją pozytywną i negatywną jednocześnie, w zależności od adresata. 4. Decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli adresata lub wskutek wniosku strony =148= Jest to klasyfikacja oparta na kryterium z czyjej inicjatywy zostaje wszczęte postępowanie administracyjne, w którym zapadnie decyzja. Jeżeli postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, to decyzja dochodzi do skutku niezależnie od woli adresata. Jeżeli natomiast postępowanie zostaje wszczęte na wniosek stro- ny, to mamy do czynienia z tą drugą kategorią decyzji. Przykład: Przykładem tych pierwszych jest - nakaz rozbiórki budynku, skreślenie z listy studentów, a przykładem tych drugich - pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne, decyzja o zmianie nazwiska, licencja pilota, wszelkie koncesje itd. 5. Decyzje swobodne i tzw. związane =149= Jest to klasyfikacja oparta na kryterium stopnia związania normą prawną organu administracji, rozstrzygającego sprawę administracyjną, albo inaczej - stopnia swobody organu administracji publicznej przy rozstrzyganiu po- szczególnych rodzajów spraw administracyjnych. Spotykamy się tu więc z tzw. uznaniem administracyjnym i jego ewentualnym wpływem na sposób, styl rozstrzygania w sprawach administracyjnych. Nie wnikając w tym miejscu w pojęcie uznania administracyjnego należy podkreślić, że decyzje swobodne powstają na podstawie norm prawnych kreujących uznanie administracyjne. Natomiast decyzje związane zapadają wówczas, gdy przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygania, nie zezwalają na żadne luzy interpretacyjne nie ma w nich luk ani pojęć "nieostrych", będących podstawą swobodnej oceny organu przy interpretacji tych przepisów. Decyzje swobodne mogą być kontrolowane tylko z punktu widzenia legalności swobodnego uznania w danym konkretnym wypadku. Jednak organy wyższego stopnia mogą wniknąć w meritum uznania administracyjnego, badając celowościowy aspekt decyzji uznaniowej (swobodnej). 6. Decyzje ostateczne i nieostateczne =150= Decyzje nieostateczne to takie, które mogą być zmienione lub uchylone wskutek zastosowania zwykłego środka prawnego (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ). Mogą być zatem wzruszone w postępowaniu odwoławczym. Można wobec nich zastosować mechanizm kontroli instancyjnej. Są to zatem decyzje wydane po raz pierwszy w sprawie. Decyzją nieostateczną (decyzją pierwszej instancji) jest zarówno pozwolenie budowlane jak również decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej (pozwolenia budowlanego), wydana na podstawie art. 156 KPA i 158 § 1 KPA. Natomiast decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 KPA), czyli takie, które nie mogą być uchylone ani zmienione w administracyjnym toku instancji (w postępowaniu odwoławczym). Innymi słowy, nie można wobec nich zastosować odwołania w celu uruchomienia mechanizmu kontroli nad decyzją. Decyzjami ostatecznymi są: decyzje wydane przez organ drugiej instancji (organ odwoławczy) wskutek rozpoznania środka prawnego, decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, co do których upłynął już termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony oraz decyzje ostateczne z mocy przepisów szczególnych. Przykład: Na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739) od decyzji konsula RP albo decyzji komendanta granicznej placówki kontrolnej Straży Granicznej o odmowie wydania wizy odwołanie nie przysługuje. Podobnie decyzja w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją publiczna, podjęta przez Przewodniczącego KRRiT na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (por. ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji - Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34), jest ostateczna. W tym ostatnim przypadku przysługuje jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. III. Treść decyzji =151= Treść decyzji administracyjnej, czyli elementy składowe decyzji są przedmiotem unormowania w art. 107 KPA. Zgodnie z tym przepisem decyzja po- winna zawierać w swej treści następujące elementy: 1. Oznaczenie organu administracji publicznej Należy podać nazwę organu, który wydał decyzję, i jego adres. Z oznaczenia tego możemy odkodować prawidłowość lub wadliwość przeprowadzonego przed tym organem postępowania, jeżeli w postępowaniu uczestniczył organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 25 KPA). Z oznaczenia tego także uzyskujemy informację, czy sprawę załatwił organ właściwy miejscowo, rzeczowo i instancyjnie; w przeciwnym wypadku decyzja będzie obarczona istotną wadą i jako taka będzie podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Należy podkreślić, że z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie tendencja wykluczająca traktowanie pisma jako decyzji, jeżeli brakuje w nim wzmianki o oznaczeniu organu, który decyzję (pismo) wydał. 2. Data wydania =152= Oznaczenie tej daty umożliwia stwierdzenie, czy nie naruszono terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Brak tej daty jest wadliwością, którą można usunąć w trybie sprostowania decyzji. Jednak oznaczenie daty wydania decyzji ma istotne znaczenie w kontekście problematyki powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), do którego to zagadnienia nawiązuje wyraźnie ustawodawca w art. 156 § 1 pkt 3 KPA. Może mieć zatem znaczenie w kontekście, tzw. wadliwości istotnej decyzji, implikującej nieważność decyzji. Należy podkreślić, że od dnia wydania decyzji nie biegną żadne terminy - szczególnie terminy do składania środków prawnych przeciw decyzji, które liczymy od dnia doręczenia decyzji stronie lub jej ustnego ogłoszenia. Data wydania decyzji ma zatem znaczenie nie tylko procesowe, ale dotyczy zagadnienia szerszego - nabycia charakteru powagi rzeczy osądzonej przez daną sprawę rozstrzygniętą daną decyzją. 3. Oznaczenie strony (lub stron) - adresatów decyzji =153= Błędne oznaczenie strony w decyzji, w zależności od rodzaju błędu, pociąga rozmaite skutki prawne. Jeżeli błąd polega na pomyłce w nazwisku strony, czy oznaczeniu adresu, to decyzja podlega sprostowaniu. Jeżeli natomiast błąd polega na potraktowaniu jako adresata decyzji podmiotu, który nie wypełnia znamion strony w postępowaniu administracyjnym, czyli nie powinien być adresatem decyzji, to taka decyzja obarczona jest istotną wadą, i jako decyzja wadliwa w sposób istotny, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Natomiast brak oznaczenia strony w decyzji pozbawia to pismo charakteru decyzji. Pismo bez oznaczenia strony nie jest decyzją. Por. wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 169 z glosa J. Borkowskiego oraz wyrok NSA z 22.9.1981 r., SA 791/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 91. 4. Osnowa - treść rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego =154= Osnowa jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia - adekwatna zawsze do sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygania - jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem (prawo odprowadzania ścieków do rzeki na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, prawo przekroczenia granicy państwowej na podstawie paszportu, prawo wykonywania zawodu adwokata na podstawie wpisu na listę adwokacką itp.) albo nałożonym na nią obowiązkiem (obowiązek wyburzenia budynku na podstawie nakazu rozbiórki budynku, obowiązek opuszczenia terytorium RP przez cudzoziemca na podstawie decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP i inne). Rozstrzygnięcie może też opiewać jednocześnie na prawo i obowiązek. Przykład: Wywłaszczenie nieruchomości na rzecz podmiotu X i obowiązek tego podmiotu do wypłacenia odszkodowania na rzecz podmiotu Y, którego nieruchomość wywłaszczono. Z orzecznictwa NSA wynika, że brak rozstrzygnięcia w treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji admini- stracyjnej. W. Dawidowicz pisze: "Z racji centralnego miejsca, które zajmuje rozstrzygnięcie w strukturze decyzji, organ prowadzący postępowanie winien je formułować ze szczególną dbałością o jego jasność i zrozumiałość"'. Należy w pełni podzielić ten pogląd. 5. Powołanie podstawy prawnej =155= Podstawą prawną dla decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty są przepisy administracyjnego prawa materialnego. Natomiast przepisy KPA spo- radycznie są podstawą prawną dla decyzji w inny sposób kończących sprawę w danej instancji. Przykładowo KPA będzie podstawą prawną dla decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105, art. 138 § 1 pkt 3), decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3), decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3). Istotną kwestią jest także pytanie o rangę aktu prawnego, który wolno powołać jako podstawę prawną decyzji administracyjnej. W tej sprawie wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też celowe jest przytoczenie niektórych jego orzeczeń. W wyroku z 6.2.1981 r. (SA 819/80; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 6), NSA orzekł, że: "Podstawą prawną decyzji (...) może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego (podkreślenie autorki) i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt prawodawczy (zarządzenie) wydany na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej (podkreślenie autorki). Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji postanowienie wojewody." Z innych orzeczeń NSA wynika, że także nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wytyczne, chociażby były wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 25.3.1981 r., SA 353/81 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 171 ), zarządzenie Ministra wydane na podstawie "samoistnej" uchwały Rady Ministrów (wyrok NSA z 8.9.1981 r., SA/Gd 41 /81 j.w., s. 171 ), instrukcja Ministra (wyrok NSA z 27.4.1981 r., SA 767/81; opubl. ONSA z. 1 /1981, poz. 36), pismo okólne wojewody (wyrok NSA z 7.10.1981 r., SA/Gd 12/81 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 172). Z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie tendencja do traktowania jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej jedynie przepisów prawnych po- wszechnie obowiązujących. Tylko te akty normatywne, które znajdują się w katalogu źródeł prawa, czyli które obowiązują powszechnie wolno powołać jako podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ administracji wydał akt normatywny o charakterze wykonawczym, znajdujący oparcie w upoważnieniu ustawowym, to fakt niepowołania tego upoważnienia w podstawie prawnej aktu wykonawczego nie pozbawia go mocy powszechnie obowiązującej. Akt taki może stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej. Por. wyrok NSA z 2$.2.1983 r., II SA 1904/82 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 173. Zdaniem Sądu jedyną prawnomaterialną podstawą do wydania przez dzie- kana wydziału decyzji o skreśleniu z listy studentów są przepisy regulaminu studiów szkoły wyższej (wyrok NSA z 14.1.1986 r., I SA 1 1777/85; opubl. ONSA z. 1/1986, poz. 4). Z przepisów Konstytucji RP wynika wyraźnie, że podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być tylko przepisy powszechnie obowiązujące, czyli przepisy stanowiące źródła prawa. Na mocy Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny, i obowiązują tylko jednostki administracyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Błędne oznaczenie podstawy prawnej lub brak podstawy prawnej w decyzji jest istotną wadą decyzji i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. 6. Uzasadnienie faktyczne i prawne =156= Uzasadnienie faktyczne, jak wynika z art. 107 § 3 KPA, powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na któ- rych się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, jest to ustalenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i materiału dowodowego w sprawie. Organ administracji musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego (faktów i dowodów). Z orzecznictwa NSA wynika, że: "Przez uzasadnienie faktyczne decyzji, należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale także ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (wyrok NSA z 10.2.1981 r., SA 910/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 7; OSPiKA Nr 5-6/1982, poz. 57 z glosą A. Zielińskiego; OSPiKA Nr 2/1983, poz. 21 z glosą L. Żukowskiego). "Analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być dokonana nie później niż w momencie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, a motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji, jako jej integralnej części (art. 107 § 2 KPA) (wyrok NSA z 8.9.1989 r., I1 SA 390/89; opubl. OSP z. 6/1991, poz. 140 z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej). Zdaniem Sądu: "Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 KPA" (wyrok NSA z 13.12.1988 r., II SA 497/88 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 182). W wyroku z 22.10.1981 r. (I SA 2147/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 104) NSA uznał, że: "Zgodnie z art. 107 § 3 KPA organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji m.in. dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności". =157= Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zatem nie tylko podać i przytoczyć treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, ale także dokonać stosownej wykładni tych przepisów w kontekście tego właśnie konkretnego wypadku. Organ rozstrzygający powinien wytłumaczyć, dlaczego zastosował dany przepis na tle konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego, a gdyby zachodziła możliwość różnej wykładni tego przepisu, to organ powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął daną wykładnię przepisu. Podobne stanowisko wyraża także NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 10.7.1985 r. (SA/Kr .579/85; opubl. GAP Nr 21/1988; ONSA z. 2/1985, poz. 14) NSA stwierdził, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 KPA". Z orzecznictwa NSA wynika także, że: "Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji" (wyrok NSA z 30.6.1983 r., I SA 178/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 51). Natomiast "zaniechanie uzasadnienia swych decyzji przez organy administracji w sposób przekonywujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 1 l KPA skutkuje wadliwością tych decyzji, określoną w art. 207 § 2 pkt 3 w zw. z art. 107 § 3, art. 77, 80 i 81 KPA i stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji zgodnie z art. 207 § 1 KPA" (wyrok NSA z 22.10.1981 r., 1 SA 2147/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 104). Powinność organu orzekającego do starannego wyjaśnienia sprawy oraz przekonywującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia ma znaczenie tak dla stron postępowania, jak również dla organów orzekających (organu pierwszej i drugiej instancji) oraz organów badających prawidłowość decyzji, w tym zwłaszcza sądu administracyjnego. Powinność ta wynika nie tylko z art. 107 § 3 KPA, ale także z zasad ogólnych KPA - takich chociażby jak zasada przekonywania (art. 11), zasada informowania (art. 9). Uzasadnienie decyzji, pozwalające na zapoznanie się i skontrolowanie podstaw i motywów rozstrzygnięcia tak przez organ odwoławczy jak i organ działający w trybie nadzoru oraz sąd administracyjny, służy także zabezpieczeniu i realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). W tym kontekście należy szczególnie podkreślić, że także decyzje uznaniowe - a szczególnie one powinny być starannie uzasadnione. Uwagę na to zwraca NSA w wyroku z 19.12.1984 r. (III SA 872/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz.120; opubl. GAP Nr 13/1986) stwierdzając, że: "Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji". Natomiast w wypadku "sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy przyjąć, że moc wiążącą ma rozstrzygnięcie decyzji" (wyrok NSA z 31.10.1989 r., NSA 705/89; opubl. GAP Nr 1/1990, z komentarzem H. Starczewskiego). Wydaje się, że konsekwencją takiego poglądu NSA jest kolejne orzeczenie tego sądu, z którego wynika, że: "Dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji administracyjnej i uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia" (wyrok NSA z 12.5.1988 r., IV SA 258/88; opubl. OSPiKA Nr 9/1990; poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Podobne stanowisko NSA wyraził także w innych wyrokach - por. wyrok NSA z 30.6.1983 r., 1 SA 178/83; opubl. NP Nr 5/1984, z glosą J. Zimmermanna oraz wyrok NSA z 15.4.1987 r., IV SA393/87; opubl. GAP Nr 7/1988, z komentarzem H. Starczewskiego. Teza wyroków brzmiała: "skarga do NSA na uzasadnienie decyzji jest dopuszczalna". =158= Sporządzając decyzję, organ administracji może odstąpić od jej uzasadnienia jedynie wówczas, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Decyzje wydane na skutek odwołania to nie tylko decyzje wydane przez organ odwoławczy wskutek rozpoznania odwołania, ale także decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji w trybie tzw. samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał, czyli w trybie art. 132 KPA. Decyzje takie są wydawane co prawda nie przez organ odwoławczy, ale właśnie "na skutek odwołania" (art. 107 § 4). Także organy naczelne (i samorządowe kolegia odwoławcze orzekające jako organy I instancji), rozpoznające tzw. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (zagadnienie to zostanie omówione przy analizie instytucji środków prawnych, por. Nb. 192), muszą uzasadnić decyzje wydane w ramach postępowania kontrolnego (jest ono bowiem równoznaczne z postępowaniem odwoławczym), sko- ro do rzeczonego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 KPA). =159= Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji także wówczas, gdy "z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny" (art. 107 § 5 KPA). Przepis ten dopuszcza zaniechanie uzasadnienia decyzji także wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują jedynie ograniczenie, a nie tylko odstąpienie od uzasadnienia. W wyroku z 7.10.1988 r. (IV SA 889/86; opubl. GAP Nr 12/1989; PiŻ Nr 19/1989) NSA zaopiniował, że: "Prawna możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 5 KPA) istnieje tylko wtedy, gdy z dotychczasowego przepisu ustawowego, a więc przepisu obowiązującego w dniu 1.9.1980 r., tj. w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), w brzmieniu nadanym przez art. 51 ustawy z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. Nr 27, poz. 111 ), wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny". Jednakże zdaniem Sądu: "Skorzystanie przez organy obu instancji z uprawnienia do zaniechania faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji odmownej, gdy wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 8 ustawy z 31.1.1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych - Dz.U. Nr 6, poz. 43 ze zm.), nie zwalnia tych organów z podania podstawy prawnej wydanych decyzji, a także z obowiązku pełnego udokumentowania okoliczności, które stały się faktyczną podstawą negatywnej decyzji. W wypadku odstąpienia przez organ od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 5 KPA) sąd administracyjny, badając zgodność z prawem takiej decyzji, powinien mieć możliwość zapoznania się z dowodami, na których oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję" (wyrok NSA z 7.2.1991 r., SA/Ka 848/90; opubl. OSP z. 1/1993, poz. 19, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej). 7. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych =160= Pouczenie to dotyczy tego, czy i w jakim trybie i terminie służy od decyzji odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ), powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego. Brak w decyzji pouczenia o środkach prawnych jest wadą nieistotną, która może być usunięta w trybie jej uzupełnienia albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 11 1 § 1 KPA). W tym wypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 KPA). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku NSA z 4.9.1981 r. (II SA 505/81; opubl. OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 170 z glosą S. Dalki): "Niepouczenie strony - w decyzji ostatecznej organu administracji wydanej w sprawie, która należy do katalogu spraw, o jakich mowa w art. 196 § 2 KPA - o terminie i trybie zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego powoduje, iż 30- dniowy termin do wniesienia skargi na tę decyzję nie biegnie (podkreślenie autorki)". 8. Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upraw- nionej do wydania decyzji =161= Podpisywać decyzje może albo osoba zatrudniona w organie administracji na urzędniczym stanowisku, albo sam "dzierżyciel" kompetencji, czyli osoba sprawująca funkcje organu administracji. Ta pierwsza czyni to zawsze w imieniu i z upoważnienia osoby sprawującej funkcje organu administracji, co należy zaznaczyć na podpisywanej decyzji. Brak podpisu pozbawia pismo charakteru decyzji administracyjnej. Wynika to jednoznacznie z orzecznictwa NSA. W wyroku z 30.7.1982 r. (I SA 547/82; nie publ.) NSA stwierdził, że: "Brak podpisu naczelnika dzielnicy, bądź osoby podpisującej się z jego upoważnienia pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji". Podobnie w wyroku z 13.7.1983 r. (II SA 593/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 55) NSA ustalił, że: "Nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożności załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Uchylenie się organu administracji od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 216 KPA". Brak podpisu oznacza, jak powiedziano wyżej, brak decyzji; natomiast błąd w podpisie, niepoprawność konstrukcji podpisu oznacza wadę istotną decyzji, jest bowiem naruszeniem normy prawnej, kreującej stosowne wymagania. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.3.1985 r. (SA/Wr 837/84; opubl. OSPiKA Nr 5/1988, poz. 123 z glosą B. Adamiak), w uzasadnieniu którego czytamy: "Podpisanie decyzji administracyjnej bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania, przesądza o istotnej wadzie decyzji (podkreślenie autorki)". Natomiast błąd nieistotny w podpisie może być usunięty w trybie sprostowania, i nie ma wpływu na moc prawną decyzji. =162= W praktyce wątpliwości może budzić kwestia, kto powinien podpisać decyzję, jeżeli do jej wydania upoważniony jest organ kolegialny. NSA wypowiadał się w tej kwestii w wielu orzeczeniach. W wyroku z 31.1.1991 r. (SA/Kr 1304/90; opubl. Samorząd Terytorialny Nr 5/1991, z glosą J. Borkowskiego i B. Adamiak, także ONSA 1992, tom 1, poz. 18) NSA orzekł, że: "Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach, zawierające rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Decyzje podpisane przez inne osoby, lub tylko przez niektórych członków składu orzekającego, są nieważne z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § I pkt 2 w związku z art. 107 KPA)". W wyroku z 12.2.1991 r. (SA/Lu 889/90; opubl. OSP Nr 2/1992, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba) NSA ustalił, że: "Decyzje wydane przez organ kolegialny - kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 KPA". Zdaniem NSA, decyzja zarządu gminy, wydana na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 KPA. W wyroku z 4.9.1991 r. (SA/Gd 706/91; opubl. OSP Nr 2/1993, poz. 24 z glosą J. Zimmermanna) NSA wypowiedział się w kwestii podpisu takiej decyzji. Zdaniem Sądu: "Protokół stwierdzający wynik głosowania członków zarządu nad uchwaloną przez ten organ decyzją zastępuje wymaganie podpisania jej przez członków, którzy decyzję wydali. W tym wypadku wystarczy, że decyzja zarządu będzie podpisana przez przewodniczącego zarządu". Kwestia ta wydawała się wątpliwa w praktyce funkcjonowania administracji samorządowej. Rozstrzygnął ją ostatecznie dopiero Sąd Najwyższy uchwałą z 30.9.1992 r. (III AZP 17/92). W uchwale tej czytamy: "Wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta. Decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu, biorących udział w podjęciu decyzji (podkreślenie autorki)"'. Jednakże przepis art. 39 ust. 3 u.s.g. - wprowadzony w trakcie jednej z kolej- nych nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym z 8.3.1990 r. - postanawia de lege lata, iż: "decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji." 9. Inne składniki =163= Z art. 107 § 2 KPA wynika, że decyzja może zawierać także inne elementy składowe, określone w przepisach szczególnych. Są to: terminy, warunki (zawieszające, rozwiązujące), zlecenia oraz klauzule odwołalności, a także inne składniki, jeżeli wynika to z wyraźnego zapisu przepisu prawa. Termin to takie postanowienie dodatkowe w decyzji, które określa moc obowiązującą decyzji w czasie. Upływ terminu powoduje wygaśnięcie uprawnień lub obowiązków nałożonych decyzją. Przykład: Pozwolenia wodnoprawne wydaje się na określony czas - na 5 lub 10 lat. Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do celów rybackich wydaje się na okres nie krótszy niż dziesięć lat. Warunek zawieszający (conditio suspensiva) to takie postanowienie za- mieszczone w decyzji, które uzależnia powstanie przewidzianych w niej skutków prawnych od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przy warunku zawieszającym skutki decyzji powstają z chwilą spełnienia się warunku. Warunek rozwiązujący (conditio resolutiva) to takie postanowienie za- mieszczone w decyzji, które uzależnia ustanie przewidzianych w niej skutków prawnych od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przy warunku rozwią zującym skutki decyzji gasną z chwilą spełnienia się warunku. Przykład: Pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, których zasoby nie są ustalone, może być udzielone w wyjątkowych wypadkach oraz z zastrzeżeniem obowiązku ich ustalenia (warunek). Po ustaleniu zasobów wód podziemnych pozwolenie może być ograniczone lub cofnięte bez odszkodowania (ustanie skutków prawnych pozwolenia sugeruje, że jest to warunek rozwiązujący). Zlecenie to także dodatkowe postanowienie w decyzji. Zawiera w swej treści pewien nakaz, polegający na nałożeniu dodatkowego obowiązku lub dokonaniu pewnej czynności w związku z „osnową” decyzji. Przykład: Zleceniem jest obowiązek zainstalowania i utrzymywania wodnych urządzeń pomiarowych dla adresata pozwolenia wodnoprawnego. Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na moc prawną decyzji, lecz jedynie implikuje zastosowanie środków przymuszających do wykonania obowiązku nakazanego zleceniem. Ta cecha odróżnia zlecenie od warunków. Spełnienie warunku wywiera bezpośredni wpływ na moc obowiązującą decyzji decyzja nabywa mocy obowiązującej wraz ze spełnieniem warunku zawieszającego albo traci moc obowiązującą wraz ze ziszczeniem się warunku rozwiązującego. Decyzja zaczyna obowiązywać lub gaśnie, jeżeli spełnione zostaną warunki (zawieszający lub rozwiązujący). Natomiast spełnienie czy niespełnienie zlecenia nie ma żadnego wpływu na moc prawną decyzji, na jej obowiązywanie i wywoływanie przez nią skutków prawnych. Klauzula odwołalności to zastrzeżenie przez organ wydający decyzję możliwości odwołania (cofnięcia) decyzji w wypadku zaistnienia określonych k zdarzeń. Przykład: Zastrzeżenie, że uprawnienia przyznane decyzją zostaną cofnięte lub ograniczone w razie korzystania z tych uprawnień w sposób niezgodny z prawem lub "wymogami racjonalnej gospodarki". Innym przykładem jest cofnięcie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP albo cofnięcie zezwolenia na zamieszkanie cudzoziemca na czas oznaczony. Prawne przestanki cofnięcia zezwoleń określone są expressis verbis w art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 1997 r. Nr 114, poz. 739). Zawsze musi być podstawa prawna dla takiego zastrzeżenia. Organ nie wprowadza tej klauzuli dowolnie, lecz tylko wtedy gdy przepis prawa na to zezwala. Przepisy prawa mogą wprowadzać także inne składniki do treści decyzji. Na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieru- chomościami (Dz.U. Nr 11$, poz. 741 ) decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości - poza elementami określonymi w art. 107 § 2 KPA - powinna zawierać: 1) ustalenie na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, 2) określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości, 3) określenie praw podlegających wywłaszczeniu, 4) wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, albo osoby władającej nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości, 5) wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nie- ruchomości, 6) zobowiązanie do zapewnienia lokali zamiennych przez gminę lub Skarb Państwa. IV. Konstrukcje decyzji w orzecznictwie NSA i SN =164= Zdaniem NSA, decyzją jest pismo nie zawsze odpowiadające w swej konstrukcji dokładnie art. 107 KPA. W wyroku z 20.7.1981 r. (SA 1163/81) Sąd uznał, że: "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 KPA, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Podobne stanowisko zajął NSA także w kilku innych jeszcze wyrokach. Ich sekwencja głosi, że: "Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 KPA". Por. wyrok NSA z 22.9.1981 r., SA 791/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 91; wyrok NSA z 16.7.1982 r., SA/Wr 220/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 72; wyrok NSA z 8.2.1983 r., SA/Wr 559/82; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 3. Zdaniem SN "brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 KPA nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom" (wyrok SN z 28.1 1.1990 r., III ARN 30/90; opubl. OSP z. 7-8J1991, poz. 171, oraz OSP z. 5/1992, poz. 116 z glosą W. Tarasa). V. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy wydawaniu decyzji przez organ właściwy =165= Jeżeli przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, stosownie do przepisu art. 106 KPA, to decyzja może być wydana dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. To zajęcie stanowiska może nastąpić w formie wyrażenia opinii, zgody itp., których treść nie jest wiążąca dla organu zasięgającego opinii, ale wiążące jest samo zasięgnięcie opinii. Przepis prawa może wymagać zasięgnięcia opinii nawet pod sankcją nieważności decyzji. Obowiązek zwracania się do innych organów o zajęcie stanowiska, nie- zbędnego do podjęcia decyzji, ciąży na organie załatwiającym sprawę admi- nistracyjną. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie powiadamia stronę o swoim wystąpieniu do organu właściwego o zajęcie stanowiska. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepisy prawne przewidują dla danej kategorii wypadków inny termin (art. 106 § 3 KPA). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 KPA). Może zatem wzywać strony, świadków, biegłych, żądać przedstawiania dokumentów. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W wypadku niezajęcia stanowiska w określonym terminie mają zastosowanie przepisy KPA dotyczące milczenia administracji (art. 36-38 KPA), omówione w rozdziale o terminach. (Por. Nb. 79-80). Z orzecznictwa NSA wynika, że: "Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 KPA) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 KPA), lecz jedynie może uzasadnić wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 KPA)" (wyrok NSA z 29,12.1986 r., II SA 1035/86; opubl. ONSA z. 2/1986, poz. 72). Jednak wcześniej w wyroku z 20.12.1983 r. (II SA 1765/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz.109; RNGA Nr 8/1984 z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd zajął nieco odmienne stanowisko. Zdaniem Sądu: "Niezachowanie w toku załatwienia sprawy formy wiążącego współdziałania organów administracji państwowej, przewidzianej w art. 106 § S w zw. z art. 126 KPA, stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 KPA". VI. Rygor natychmiastowej wykonalności =166= Wykonaniu podlega w zasadzie decyzja ostateczna. W pewnych jednak wypadkach można także wykonać decyzję nieostateczną, jeżeli przepisy prawa na to zezwalają. Dzieje się tak, jeżeli decyzja jest zgodna z żądaniem wszyst- kich stron (art. 130 § 4 KPA), jeżeli podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy albo gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 KPA). Przykład: Natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy podlegają na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach np. decyzja o odmowie wydania wizy, decyzja o odmowie wjazdu na terytorium RP, decyzja o unieważnieniu wizy. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, od której służy odwołanie (nieostatecznej), gdy jest to niezbędne: 1) ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo 2) dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, lub 3) ze względu na inny interes społeczny albo 4) ze względu na wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 KPA). Jeżeli strona żąda nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołując się na swój wyjątkowo ważny interes, to organ administracji może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia dla pokrycia ewentualnych roszczeń innych stron lub osób trzecich w wypadku wydania decyzji odmiennej treści przez organ odwoławczy. Przepisy wprowadziły, jak widać, w dosyć szerokim zakresie uznanie ad- ministracyjne w kwestii nadania decyzji rzeczonego rygoru. Stosowanie tego przepisu wymaga szczególnej rozwagi i ostrożności ze strony urzędników oraz poczucia odpowiedzialności za prawa i interesy stron. Natychmiastowe wykonanie decyzji może bowiem doprowadzić do wywołania nieodwracalnych skutków i w związku z tym zastosowane przez stronę środki prawne przeciwko decyzji będą mało efektywne. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji już w fazie orzekania, wówczas przybiera formę klauzuli, elementu składowego w konstrukcji decyzji, albo po wydaniu decyzji. W tym ostatnim wypadku przybiera formę postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na to postanowienie przysługuje stronie zażalenie do organu wyższego stopnia w terminie siedmiu dni. Z wyroku NSA z 24.5.1983 r. (I SA 20/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 3G; OSPiKA Nr 4/1984, poz. 77; OSPiKA Nr 10/1984, poz. 209 z glosą S. Jędrzejewskiego) wynika, że: "Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 KPA, których nie można interpretować rozszerzająco (podkreślenie autorki)". VII. Pisemna (ustna) forma decyzji =167= Decyzję wydaje się i doręcza się stronom na piśmie (art. 109 § 1 KPA). Jest to zgodne z zasadą ogólną pisemności postępowania administracyjnego. Decyzja może być wydana i ogłoszona ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie (art. 109 § 2 w zw. z art. 14 § 2 KPA). Treść oraz istotne motywy decyzji ustnej powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2). W wyroku NSA z 29.9.1981 r. (II SA 345/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 9G; RNGA 1982, Nr 10 z komentarzem J. Pietraszewskiego) czytamy: "Przewidziana w art. 109 § 2 KPA możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 KPA, tj. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Organ administracji może zatem zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk jest on obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami KPA." Z przepisu art. 49 KPA wynika, że strony mogą być powiadomione o de- cyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli wynika to z przepisu szczególnego (pozakodeksowego). Zawiadomienie o decyzji lub doręczenie decyzji uważa się w tym wypadku za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przykład: Ogłasza się publicznie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości decyzję ministra właściwego do spraw kultury o skreśleniu muzeum z Państwowego Rejestru Muzeów, oraz decyzję tego ministra zakazującą działalności muzeum, a także wykaz muzeów rejestrowanych. Podstawę prawną stanowi ustawa z 21.1 1.1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24) - (por. art. 8 ust. 2; art. 13 ust. 6 i art. 14 ust. 2). [Por. też art. 85 ust. 4 ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230)]. VIII. Związanie organu wydaną decyzją =168= Organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 KPA). Konsekwencją tej zasady jest to, że organ nie może uchylić lub zmienić wydanej przez siebie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Po wniesieniu odwołania może on uchylić lub zmienić decyzję na podstawie i w trybie art. 132 KPA. Natomiast decyzja ostateczna wydana przez organ I lub II instancji wiąże organ, który ją wydał i inne organy w postępowaniu administracyjnym. Decyzja taka może być wzruszona tylko w wypadkach wyraźnie wymienionych w KPA. Są to wszystko konsekwencje obowiązywania zasady praworządności i zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych w postępowaniu administracyjnym. IX. Wadliwość decyzji =169= Decyzja administracyjna może być wadliwa w sposób istotny lub nieistotny. Stąd też mówimy o wadach istotnych decyzji albo o wadach nieistotnych. Wady istotne decyzji, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 KPA, powodują nieważność decyzji i nie można ich usunąć inaczej aniżeli poprzez wycofanie decyzji z obrotu prawnego, stwierdzając jej nieważność. Instytucja ta zostanie omówiona w innym miejscu podręcznika (por. Nb. 228-241 ). Natomiast wady nieistotne decyzji, to takie wady, które nie mają wpływu na byt prawny decyzji. Przeważnie są to pomyłki, błędy, braki lub niejasności w treści decyzji. =170= Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (art. 1 11 § 1 KPA). Termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie w tym wypadku od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na żądanie o uzupełnienie decyzji. W terminie czternastu dni, o którym mowa wyżej, strona może także żądać sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administra- cyjnego. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 KPA). Z przepisów nie wynika wprost, w jakiej formie należy dokonać uzupełnienia decyzji. Wydaje się, że powinno to nastąpić w formie postanowienia, podobnie jak sprostowanie decyzji - co wynika wprost z art. 113 § 3 KPA. Strona może także zażądać sprostowania albo organ z urzędu może prostować, w drodze postanowienia, błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (art. 113 § 1 KPA). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 KPA). W wyroku NSA z 4.5.1988 r. (III SA 1466/87; opubl. OSP Nr 11-12/1990, poz. 398 z glosą W. Tarana) Sąd stwierdził, że: "Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 § 1 KPA), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego". Natomiast z wyroku NSA z 19.11.1991 r. (SA/Wr 1084/91; opubl. ONSA 1992, tom 3-4, poz. 93) znajdujemy ważną wskazówkę interpretacyjną. Zdaniem Sądu: "Wadliwa decyzję ostateczna można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 KPA". Należałoby dodać, że możliwe to jest tylko wówczas, gdy decyzja obarczona jest istotną wadą, wskazaną w katalogu art. 156 § 1 pkt 1-7, w przeciwnym bowiem razie stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe. =171= Strona, a także organ egzekucyjny mogą zażądać wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 KPA). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji następuje w formie postano- wienia, na które przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 KPA). Zdaniem NSA "wątpliwości co do daty decyzji należy kwalifikować jako wątpliwości "co do treści decyzji", o których mowa w art. 113 § 2 KPA, a zatem ich rozstrzygnięcie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 KPA)". (Postanowienie NSA z 25.7.1986 r., IV SA 565/86; opubl. ONSA z. 2/1986, poz. 44; GAP Nr 21/1988). Zdaniem Z. Janowicza, art. 1 13 § 2 KPA wprowadza instytucję wykładni decyzji. KPA nie określa bliżej zakresu tej wykładni, pozostawiając ją ocenie organu, który wydał decyzję. Organ wyjaśnia wiążąco, jak należy rozumieć treść decyzji. Według opinii Z. Janowicza, wykładni tej powinien dokonywać ten pracownik organu, który wydał decyzję, a jeżeli decyzję podjęto kolegialnie, to wykładni powinno dokonywać kolegium w tym samym składzie. Wykładnia taka nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach, przeprowadzenie ich bowiem po wydaniu decyzji jest niedopuszczalne. § 21. Postanowienie I. Istota i pojęcie postanowienia =172= Postanowienia w zasadzie nie rozstrzygają o istocie sprawy i nie kończą sprawy w danej instancji, ale dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania administracyjnego. Przykład: Taką kwestia jest sprawa dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, przywrócenie albo odmowa przywrócenia terminu, zawieszenie postępowania lub jego podjęcie, wezwanie świadka na rozprawę, wyznaczenie rozprawy, ukaranie grzywną świadka w razie niewłaściwego zachowania się na rozprawie itd. W jednej tylko sytuacji postanowienie odnosi się do istoty sprawy i jedno- cześnie kończy postępowanie w danej instancji - jest to postanowienie o za- twierdzeniu ugody, opisane bliżej w § 22 niniejszego rozdziału (por. Nb. 183). Z orzecznictwa NSA wynika, że istotne dla kwalifikacji danego działania jako postanowienia jest nie tyle nazwanie go postanowieniem, ile raczej merytoryczna treść. Postanowienia dotyczą kwestii proceduralnych pojawiających się w toku postępowania administracyjnego. W postanowieniu NSA z 17.9.1984 r. (II SA 1080/84; opubl. ONSA z. 2/I 984, poz. 73) Sąd uznał, że: "Błędne nazwanie przez organ administracji postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej "decyzją" nie zmienia charakteru prawnego tego aktu jako postanowienia". Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 11.7.1984 r. (SA/Wr 309/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 61 ): "Jeżeli w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji rozstrzygnięcie organu administracji nazwane zostało błędnie "postanowieniem", ale odpowiada istocie decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego". II. Klasyfikacja postanowień =173= W doktrynie postępowania administracyjnego spotyka się rozmaite klasyfikacje postanowień. Najczęściej dzieli się je na postanowienia incydentalne, czyli rozstrzygające poszczególne kwestie pojawiające się w toku postępowania Przykład: Postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody, postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów itp., oraz postanowienia końcowe, czyli kończące sprawę w danej instancji, np. postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej. Można także wyróżnić postanowienia pozytywne, Przykład: postanowienie o przywróceniu utraconego terminu, postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony albo postanowienia negatywne, czyli nie zaspokajające żądań stron lub in- nych uczestników postępowania albo nakładające na nich obowiązki. Przykład: Przykładem jest tu postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu, postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek strony, postanowienie o odmowie wglądu w akta sprawy administracyjnej, postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody itd. Wreszcie można wskazać postanowienia ostateczne z mocy prawa, czyli niezaskarżalne w trybie środków prawnych. Przykład: KPA zalicza do nich postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2) oraz postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134). Są także postanowienia zaskarżalne w drodze zażaleń, jeżeli przepisy KPA wyraźnie to przewidują, Przykład: postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, albo postanowienia zaskarżalne w trybie odwołań od decyzji. Te ostatnie, to postanowienia, na które nie przysługują zażalenia i dlatego wolno je skarżyć dopiero po wydaniu decyzji, stawiając w odwołaniu zarzuty nie tylko przeciw decyzji, ale także przeciw postanowieniom. Są także postanowienia zaskarżalne w drodze skargi do NSA. Wymienia je art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368). Są to postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. III. Treść postanowienia =174= Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu wydającego postanowienie; datę wydania; oznaczenie adresata postanowienia, którym jest w tym wypadku - inaczej niż przy decyzji - strona albo inny uczestnik postępowania (świadek, biegły, prokurator, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony); powołanie podstawy prawnej - i tu także inaczej niż przy decyzji, podstawą prawną są przepisy KPA. Wreszcie należy podać treść osnowy, czyli to czego dane postanowienie dotyczy - jest to zawsze jakaś kwestia proceduralna oraz należy to uzasadnić. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie, lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia (art. 124 § 1 i 2 KPA). W postanowieniu należy pouczyć adresata, czy i w jakim trybie przysługuje na nie zażalenie, ewentualnie skarga do NSA. Postanowienie powinno być podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Przepisy szczególne mogą określać inne jeszcze składniki, które powinno zawierać postanowienie. Organ administracji, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Strona może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia posta- nowienia, żądać jego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia lub pouczenia co do prawa wniesienia zażalenia. Termin dla zainteresowanego do wniesienia zażalenia na postanowienie rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia mu odpowiedzi przez organ administracji. =175= Strona lub inny uczestnik postępowania, do którego adresowano postanowienie, może żądać sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w postanowieniu. Sprostowania może dokonać z urzędu także organ administracji, który wydał postanowienie. Wreszcie zainteresowany adresat postanowienia może żądać wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do treści postanowienia. Z żądaniem takim może wystąpić także organ egzekucyjny, który będzie musiał wykonać postanowienie. Sprostowania błędów i oczywistych omyłek w postanowieniach, a także wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień dokonuje organ administracji również w formie postanowień. Na postanowienia w przedmiocie sprostowania i wyjaśnienia przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie to składa zainteresowany podmiot - strona, uczestnik postępowania, a także organ egzekucyjny, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienia, na które przysługują zażalenia, muszą być wydane w formie pisemnej i doręczone adresatowi. Organ administracji może ustnie ogłosić postanowienie, jeżeli przemawia za tym interes strony. Treść postanowienia i motywy ustnego ogłoszenia powinny być utrwalone w protokole lub w sporządzonej w aktach sprawy adnotacji. IV. Różnice między postanowieniem a decyzją =176= Postanowienia odróżniają się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Decyzja kończy sprawę rozstrzygając ją co do istoty albo kończy sprawę w danej instancji np. przez umorzenie bezprzedmiotowego postępowania albo odmowę wznowienia postępowania itp. Natomiast przedmiotem postanowienia są kwestie proceduralne pojawiające się w toku rozstrzygania sprawy. Jak powiada prof. W. Dawidowicz, postanowienie "nie jest aktem stosowania normy prawa materialnego", ale "aktem stosowania norm procesowych". Różna jest także podstawa prawna decyzji i postanowienia. Podstawą prawną decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty są przepisy prawa materialnego. Są także decyzje, dla których podstawą prawną jest KPA (por. Nb. I55). Natomiast podstawą prawną postanowień są zawsze przepisy proceduralne, czyli przepisy KPA. Odmienny jest także krąg adresatów decyzji i postanowień. Adresatem decyzji jest zawsze strona i tylko strona. W wypadku naruszenia tego wymogu, gdy decyzja jest adresowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 KPA decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności. Natomiast postanowienie może dotyczyć interesów nie tylko stron ale także innych uczestników postępowania. Stąd też adresatem postanowień mogą być obok stron, także podmioty na prawach strony oraz świadkowie, biegli, a nawet urzędnicy prowadzący postępowanie wyjaśniające, np. w wypadku wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji na jego żądanie na podstawie i w trybie art. 24 § 3 KPA. Odmienny jest także tryb zaskarżania decyzji i postanowień. Przeciwko decyzjom składamy - w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia lub ustnego ogłoszenia - odwołania lub wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Natomiast przeciwko postanowieniom, enumeratywnie wymienionym w KPA, przysługują zażalenia, składane w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia lub ustnego ogłoszenia. Tryb zaskarżania do NSA został przedstawiony w poprzednich rozważaniach. § 22. Ugoda administracyjna I. Uwagi wprowadzające =177= Zasada nakłaniania do ugody, czyli polubownego załatwiania spraw spornych została sformułowana w art. 13 KPA, wśród zasad ogólnych. Z zasady tej wynika obowiązek organu do nakłaniania stron do zawarcia ugody w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie wynika jednak w żaden sposób przymus stron do zawarcia ugody. Dążenie do polubownego załatwiania spraw spornych jest przejawem i gwarancją przejawiającej się wielokrotnie w KPA zasady dyspozytywności. Wprowadzenie tej zasady do Kodeksu w 1980 r. było przejawem tendencji do wzmocnienia pozycji procesowej stron wobec załatwiającego sprawę, w drodze decyzji, organu administracji. Chodziło o stworzenie prawnych możliwości poruczenia stronom prawa do rozstrzygnięcia sprawy spornej in merito i wyręczenie w tym względzie organu administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Jednak wyręczenie w rozstrzygnięciu sporu nie jest równoznaczne z wyręczeniem w załatwieniu sprawy administracyjnej, co pozostaje przez cały czas kompetencją organu administracji, przed którym toczy się postępowanie. Stąd też konstrukcja ugody musi być tak pomyślana, aby organ administracji mógł uczestniczyć w ugodzie, w specyficznej formie przewidzianej przez prawo. Tą formą uczestnictwa w ugodzie organu administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne jest możliwość skontrolowania zawartej przez strony ugody i zatwierdzenie, czyli aprobata ugody albo odmowa zatwierdzenia ugody ze skutkiem przejęcia sprawy administracyjnej do załatwienia w formie decyzji administracyjnej. II. Przestanki dopuszczalności zawarcia ugody =178= Przesłanki te zostały sformułowane w art. 114 KPA. Ugoda może być zawarta w toczącym się przed organem administracji postępowaniu, jeżeli zawarcie ugody przyczyni się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia fakt, że ugoda może być zawarta wyłącznie w czasie trwania postępowania administracyjnego, czyli sprawa administracyjna musi być zawisła przed organem administracji'. Przesłanka uproszczenia lub przyspieszenia postępowania w tym kontekście jest dosyć niejasna, bowiem nie wiadomo, czy ocenia ją organ prowadzący postępowanie, który powinien nakłaniać strony do zawarcia ugody przy pozytywnej ocenie tej przesłanki, czy też oceniają ją strony postępowania i na ile są nią związane. Warto podkreślić, że przesłanka ta ma charakter celowościowy, w związku z czym trudno ocenić prawidłowość jej zastosowania. Zastosowanie jej jest właściwie swobodne - ocenne i uznaniowe. Ugodę wolno zawrzeć, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy. Sprawa powinna mieć charakter sporny. Stąd wniosek, że w danym postępowaniu występują co najmniej dwa podmioty w charakterze stron. Sporny charakter sprawy wynika z przepisów materialnego prawa administracyjnego, a nie z KPA. Przy czym chodzi o sporność między stronami, a nie między stroną a organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Chodzi tu o sytuacje, w których strony mogą porozumieć się w pewnych kwestiach spornych czy wątpliwych, mogą pertraktować, negocjować między sobą i czynić wzajemne ustępstwa. A zatem zawarcie ugody jest bezprzedmiotowe w sprawach, w których występuje jeden podmiot w charakterze strony albo kilka podmiotów, ale nie mają one sprzecznych interesów. Jeżeli w sprawie chodzi o ustanowienie uprawnienia lub obowiązku o charakterze osobistym, np. zmiana imienia lub nazwiska, wydanie pozwolenia na broń, wydanie paszportu, wydanie prawa jazdy, wydanie koncesji na transport w ruchu międzynarodowym, wydanie pozwolenia wodnoprawnego, itp., to wówczas zawarcie ugody jest nie- możliwe. Natomiast w sprawie spornej, w której występuje kilka podmiotów w charakterze stron - można kwestie sporne rozstrzygnąć albo w pozwoleniu wodnoprawnym (decyzji administracyjnej) albo przez porozumienie się zainte- resowanych stron, czyli przez zawarcie ugody. Przykład: Przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na zwykłe korzystanie z cudzej wody wystąpią takie kwestie sporne, jak np. sposób dostępu do wody, warunki używania urządzeń do korzystania z wody, przyznanie odszkodowania właścicielowi wody. Ugodę wolno zawrzeć, jeżeli jej zawarciu nie sprzeciwia się przepis prawa. Ustawodawca miał tu na myśli prawdopodobnie przepisy rangi ustawowej, bowiem tylko przepisy tej rangi mogą ograniczać prawa strony w postępowaniu administracyjnym, a taki zakaz jest niewątpliwie ograniczeniem uprawnień wynikających z KPA - chodzi tu o prawo do polubownego załatwienia sprawy. Jeżeli przepisy szczególne wyłączają możliwość zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym, jak czynił to np. art. 48 ust. 2 ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), oraz obecnie art. 1 l8 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 1 1.5, poz. 741 ), to zawarcie ugody w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne. III. Podmioty ugody, inicjatywa zawarcia ugody, fazy postępowania i termin zawarcia ugody =179= Na gruncie obowiązującego prawa nie jest możliwe zawarcie ugody między stronami a organem administracji prowadzącym postępowanie admini- stracyjne. Ugodę administracyjną mogą zawrzeć jedynie strony postępowania administracyjnego między sobą. Nie mogą być stroną ugody także tzw. podmioty na prawach strony, bo nie one decydują o przedmiocie sporu. Sprawa administracyjna, w której występuje spór, nie jest ich sprawą; podmioty na prawach strony występują w postępowaniu administracyjnym w cudzej sprawie. Mają one w postępowaniu administracyjnym prawa procesowe analogiczne do praw procesowych strony, ale nie mając własnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą decydować o przedmiocie tego postępowania, który jest nierozerwalnie związany właśnie z interesem prawnym - legitymującym dany podmiot jako stronę, a nie jakiegokolwiek uczestnika postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 17.1 1.1988 r. (IV SA 855/88; opubl. GAP Nr 5/1989, cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 188) czytamy: "Strony postępowania mogą w jego toku zawrzeć ugodę na zasadach określonych w art. 114 i nast. KPA, jednakże nie dotyczy to uczestników postępowania na prawach strony, gdyż ich udział w postępowaniu ma charakter jedynie procesowy". Inicjatywa zawarcia ugody administracyjnej należy oczywiście do podmiotów, które mogą zawrzeć ugodę, czyli do stron postępowania. Jednakże również urzędnik prowadzący postępowanie administracyjne może zainicjować jej zawarcie, ma bowiem - wynikający z art. 13 § 2 KPA - obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody, o ile oczywiście zachodzą przesłanki warunkujące jej dopuszczalność w postępowaniu administracyjnym. =180= Niezależnie od tego, kto inicjuje zawarcie ugody, strony - zamierzające dojść do porozumienia w trybie ugody - muszą złożyć zgodne oświadczenie o zamiarze zawarcia ugody. Wówczas organ administracji, przed którym toczy się postępowanie odracza wydanie decyzji i wyznacza stronom termin do zawarcia ugody (art. 116 § 1 KPA). Jest to przykład tzw. terminu wyznaczonego. Czynności, o których mowa, organ administracji podejmuje w drodze postanowienia (art. 123 § 2 KPA). Jedna ze stron lub obie mogą odstąpić od zamiaru zawarcia ugody. Powinny powiadomić o tym urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne. Niewyrażenie przez strony woli zawarcia ugody, odstąpienie od zamiaru zawarcia ugody, a także niedotrzymanie przez strony wyznaczonego przez organ administracji terminu do zawarcia ugody powoduje, że organ załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Ugoda może być zawarta zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji - do momentu wydania przez organ decyzji w sprawie (art. 115 KPA). Nie można natomiast zawrzeć ugody w postępowaniu kontrolnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z uwagi na zmianę stron tego postępowania. IV. Forma i treść ugody =181= Ugodę sporządza się na piśmie. Ugodę sporządza pracownik organu administracji, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść uzgodnienia, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu przez strony, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji upoważnionego do sporządzenia ugody (art. 117 § 1 KPA). Fakt zawarcia ugody przez strony powinien być utrwalony w aktach sprawy w formie protokołu, podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 § 2). Przepis ten nie jest jednoznaczny i spotkał się z krytyką w literaturze przedmiotu. Jeżeli ugoda dotyczy sprawy, której załatwienie przepisy prawne uzależniają od uprzedniego zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii, udzielenia zgody) przez inny organ, to organ, przed którym toczy się postępowanie i ma być zawarta ugoda, obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o zajęcie wymaganego stanowiska. Organ, do którego się zwrócono, ma obowiązek zająć stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania. Może on w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Stanowisko swoje organ ten wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 106 § 1 - 6 KPA). V. Zatwierdzenie ugody i odmowa zatwierdzenia ugody =182= Zagadnieniem podstawowym jest tu w istocie pytanie, czym jest owo zatwierdzenie ugody. Przy czym nie chodzi tu o formę zatwierdzenia ewentualnie odmowy zatwierdzenia ugody, ale o samą istotę zatwierdzenia. Załatwienie sprawy administracyjnej, które na ogół następuje przez wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, jest niezbywalną kompetencją organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Tej kompetencji do załatwienia sprawy nie traci on nawet wówczas, gdy strony dochodzą do porozumienia w kwestiach spornych i zawierają ugodę. Jednak w tym wypadku realizacja kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej siłą rzeczy musi przybrać inną formę aniżeli decyzja. Tą formą jest kompetencja do skontrolowania zawartej przez strony ugody i wyrażenie aprobaty lub dezaprobaty wobec porozumienia stron, kierując się, określonymi z góry przez prawo, przesłankami - kryteriami kontroli i zarazem kryteriami aprobaty (zatwierdzenia) lub dezaprobaty (odmowy zatwierdzenia) porozumienia. Zatwierdzenie ugody jest zatem alternatywą kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji merytorycznej przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w pierwszej lub drugiej instancji. Prawnym kryterium zatwierdzenia ugody lub odmowy jej zatwierdzenia jest zgodność (niezgodność) ugody z przepisami prawa, uwzględnienie (nie- uwzględnienie) stanowiska organu, do którego o zajęcie stanowiska zwrócił się organ prowadzący postępowanie oraz zgodność (naruszenie) ugody z interesem społecznym lub słusznym interesem stron (art. 118 § 3 KPA). =183= Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia o zatwierdzeniu ugody, na które przysługuje zażalenie i które powinno być wydane w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody (porozumienia) przez strony. To posta- nowienie ma moc równą decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Jest to postanowienie, w odróżnieniu od pozostałych, rozstrzygające o istocie sprawy. To postanowienie kończy postępowanie tak jak decyzja. Jest zatem postanowieniem raczej z nazwy aniżeli z treści, czy swego charakteru lub skutków prawnych, które wywołuje. Odmowa zatwierdzenia ugody następuje także w formie postanowienia. Jest to postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody, które w odróżnieniu od poprzedniego nie kończy postępowania w danej instancji lecz jest typowym postanowieniem, czyli rozstrzygnięciem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, dotyczącym kwestii incydentalnych, pojawiających się w toku postępowania, a wymagających rozstrzygnięcia. Stąd też to postanowienie nie kończy postępowania w danej instancji i organ musi rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję administracyjną. Na postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody przysługuje zażalenie w normalnym trybie. Postanowienie to powinno być wydane, podobnie jak wyżej, także w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody (art. 119 § 1 KPA). Postanowienie o zatwierdzeniu ugody lub o odmowie zatwierdzenia ugody powinno być wydane w formie pisemnej i doręczone stronom. Wraz z po- stanowieniem o zatwierdzeniu ugody organ administracji powinien doręczyć stronom odpis ugody (art. 119 § 3 KPA). Jeżeli ugodę zawarto w postępowaniu odwoławczym i została ona zatwier- dzona, to traci moc decyzja organu pierwszej instancji - o czym zamieszcza się wzmiankę w postanowieniu o zatwierdzeniu ugody - z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie zatwierdzające ugodę (art. 119 § 2 KPA). VI. Skutki prawne odmowy zatwierdzenia ugody oraz zatwierdzenia ugody =184= Skutkiem prawnym odmowy zatwierdzenia ugody jest przejęcie sprawy do załatwienia w zwykłym trybie przez organ administracji, przed którym odbywa się postępowanie administracyjne, czyli konieczność rozstrzygnięcia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Bezpośrednim skutkiem wydania postanowienia o odmowie zatwierdzenia ugody jest możliwość zaskarżenia tego postanowienia w trybie zażalenie do organu wyższego stopnia, w terminie siedmiu dni od dnia jego doręczenia lub ustnego ogłoszenia i kolejno w trybie skargi do NSA. Skutkiem prawnym zatwierdzenia ugody jest wyjęcie danej sprawy spod bezpośredniej jurysdykcji organu administracji, przed którym wszczęto postę- powanie. Wyjęcie spod jurysdykcji oznacza jedynie zbędność wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie, nie oznacza zaś w żadnym wypadku wyręczenia organu administracji w realizacji jego kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej przez strony, które zawrą porozumienie. Kompetencja organu administracji do załatwienia sprawy administracyjnej zrealizuje się tu w inny sposób - właśnie poprzez skontrolowanie prawidłowości ugody i jej zatwierdzenie. Skutkiem prawnym zatwierdzenia ugody jest zakończenie postępowania administracyjnego w danej instancji. Z dniem, w którym postanowienie o za- twierdzeniu ugody staje się ostateczne, ugoda staje się wykonalna, co potwierdza organ, przed którym ją zawarto, na egzemplarzu ugody (art. 120 § 1 i 2 KPA). Potwierdzenie wykonalności następuje w formie pisemnej, co wynika jednoznacznie z brzmienia przepisów KPA. Jeżeli ugodę zawarto i zatwierdzono w postępowaniu odwoławczym, to skutkiem prawnym takiego zatwierdzenia i uprawomocnienia się rzeczonego postanowienia jest utrata mocy obowiązującej przez decyzję organu pierwszej instancji (art. 119 § 2 KPA), o czym wspominałam już wyżej (por. Nb. 183). Zatwierdzona ugoda wywołuje takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 121 KPA). A zatem, organ administracji, który zatwierdził ugodę, jest tą ugodą związany od chwili doręczenia stronom postanowienia zatwierdzającego wraz z odpisami ugody (art. 110 w zw. z art. 121 KPA). Postanowienie o zatwierdzeniu ugody i ugoda podlega wykonaniu dobrowolnie, a w wypadku niemożności dobrowolnego wykonania podlega egzekucji administracyjnej. Strona może zażądać uzupełnienia ugody lub postanowienia zatwierdzającego, wyjaśnienia treści ugody lub postanowienia albo może wystąpić z żądaniem sprostowania w ugodzie lub postanowieniu o zatwierdzeniu ugody błędów pisarskich lub rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (art. 111 i 113 w zw. z art. 122 KPA). Czynności te mogą być także dokonane z urzędu przez organ administracji publicznej. Generalnie rzecz ujmując, zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję w danej sprawie. W literaturze podkreśla się jednak, że "taki sam skutek jak decyzja będzie mogła wywrzeć tylko ugoda wyczerpująca przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, które musiałoby być zawarte w decyzji"'. Przykład: Ugoda zawarta na podstawie art. 52 Prawa wodnego w sprawie zwykłego korzystania z cudzej wody. (Cyt. za Dawidowicz, Zarys..., s. 71 ). Istnieją również takie sprawy administracyjne, w których przedmiotem ugody mogą być tylko pewne zagadnienia uboczne, których rozwiązanie na tej drodze bynajmniej nie wyklucza rozstrzygnięcia istoty sprawy w drodze decyzji. W tych wypadkach ugoda "obciąża" decyzję, ale jej nie zastępuje. Przykład: Ugoda w postępowaniu w sprawie korzystania przez inwestora z sąsiedniej i nieruchomości w związku z wykonaniem robót budowlanych. (Cyt. za Dawidowicz, Zarys..., s. 71 ). Stąd skutki prawne ugody stanowią jedną z przesłanek ogólnego rozstrzyg- nięcia sprawy w decyzji administracyjnej. Wynika stąd wniosek, że przepis art. 122 KPA może być odniesiony tylko do takiej ugody i zatwierdzającego ją postanowienia, która dotyczy i rozstrzyga całość sprawy administracyjnej, w związku z czym niepotrzebne jest już wydanie decyzji w danej sprawie. Rozdział IX Kontrola prawidłowości decyzji postanowień w administracyjnym toku instancji § 23. Założenia kontroli instancyjnej I. Środki prawne w postępowaniu administracyjnym. Uwagi wprowadzające =185= Prawidłowość decyzji i postanowień podlega weryfikacji w drodze administracyjnej, i przeważnie również sądowej. Stad też mamy generalnie dwa systemy weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Jednakże system weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej jest dosyć złożony. Opiera się na weryfikacji decyzji i postanowień w toku instancji oraz na weryfikacji poza administracyjnym tokiem instancji, czyli w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (postępowanie wznowione, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Ten system weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych oparty jest na koncepcji środków prawnych. Obok niego funkcjonuje jednak, także w ramach drogi administracyjnej, system środków nadzoru, charakteryzujący się tym, że organy administrujące uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne służące wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Pojęcie środka prawnego w doktrynie postępowania administracyjnego nie jest jednoznaczne i jasne. Jedni mówią o środkach prawnych, inni o środkach zaskarżenia. Należy przyjąć, że środki prawne to takie instytucje procesowe, takie instrumenty, za pośrednictwem których legitymowane podmioty (strony i podmioty na prawach strony) inicjują mechanizm kontroli, sprawowanej przez organy administrujące i sąd administracyjny, nad prawidłowością rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień). Jeżeli uprawniony podmiot żąda weryfikacji rozstrzygnięć nieostatecznych, to posługuje się wówczas zwykłymi środkami prawnymi. Jeżeli natomiast żąda weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych albo skontrolowania prawidłowości samego postępowania, w toku którego zapadły rozstrzygnięcia, to doktryna kwalifikuje takie jego działania jako zastosowanie nadzwyczajnych środków prawnych. Koncepcja i konstrukcja nadzwyczajnych środków prawnych jest dosyć skomplikowana i niejednoznaczna w doktrynie. Można jednak przyjąć, że, raczej zgodnie w doktrynie, zaliczono do zwykłych środków prawnych: odwołanie od decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ oraz zażalenie na postanowienie. Natomiast do nadzwyczajnych środków prawnych zaliczają ci Autorzy, którzy uznają celowość wyodrębnienia takiej kategorii środków prawnych, następujące instytucje: wniosek o wznowienie postępowania, w tym sprzeciw prokuratorski, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym sprzeciw prokuratorski' oraz skarga do NSA na decyzję lub postanowienie. Sprzeciw jest nie jakimś dodatkowym, odmiennym od pozostałych środkiem prawnym, lecz żądaniem wznowienia postępowania albo żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli z żądaniem tego typu występuje prokurator. Osobnym problemem jest zaliczenie do środków prawnych skargi na decyzję (postanowienie) do NSA. Większość Autorów traktuje skargę na decyzję (postanowienie) do NSA jako środek prawny. Są jednak poglądy odmawiające skardze na decyzję (postanowienie) do sądu charakteru środka prawnego`. Celem zastosowania środków prawnych jest sprawdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), czyli jego legalności (zgodności z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia i regulującymi tryb jego wydania) oraz celowości (słuszności), co w konsekwencji ma doprowadzić do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia przez kompetentny organ administracji lub sąd, jeżeli jest ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe. W doktrynie postępowania administracyjnego znany jest także podział środ- ków prawnych na samoistne i niesamoistne (samodzielne i niesamodzielne). Większość środków prawnych to środki samoistne, np. odwołanie od decyzji, zażalenie na postanowienie, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, sprzeciw prokuratorski, skarga do sądu na decyzję (postanowienie). Niesamoistne środki prawne, to takie, które można wnieść tylko łącznie ze środkiem samoistnym. Stąd też niesamoistnym środkiem prawnym jest zaskarżenie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie'-. Wnosi się takie zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, wydanej w tej sprawie, w której zapadło dane postanowienie. W niniejszym rozdziale zajmiemy się analizą jedynie tzw. zwykłych środków prawnych. II. Administracyjny tok instancji =186= Administracyjny tok instancji związany jest bezpośrednio z instytucją właściwości instancyjnej, która jest odmianą właściwości rzeczowej oraz z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 KPA i pośrednio w art. 127 § 1 KPA, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powołane przepisy normują strukturę administracyjnego toku instancji, ograniczając ją do dwóch szczebli - organu pierwszej instancji i organu odwoławczego (organu drugiej instancji). Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone pomiędzy odrębne dwie struktury - organy pierwszej instancji i organy drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu jest rozpoznawana i rozstrzygana ponownie, po raz drugi przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji). W. Dawidowicz twierdzi, że istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne (powtórne) rozpatrywanie i rozstrzyganie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem W. Dawidowicza organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji. =187= Administracyjny tok instancji oznacza nie tylko funkcje, ale i strukturę. Struktura administracyjnego toku instancji obejmuje takie zagadnienia, jak: liczba organów administracji występujących w charakterze wyższych instancji (może być dwuinstancyjny lub trójinstancyjny tok) oraz organizacyjny i funkcjonalny stosunek tych organów do organu pierwszej instancji (chodzi tu o wzajemne powiązania organizacyjne i służbowe, ewentualne zależności typu kierownictwa, nadzoru itd.). Artykuł 127 § 2 KPA, który stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, wskazuje pośrednio, jak 'wygląda organizacyjny układ między organami pierwszej i drugiej instancji. Z teoretycznego punktu widzenia można wyodrębnić dwa modele usytuo- wania organów odwoławczych - model pionowego usytuowania organów odwoławczych, przyjęty powszechnie w postępowaniu administracyjnym oraz model poziomego usytuowania organów odwoławczych. Każdy z tych modeli ma swoje wady i zalety opisane szeroko w literaturze przedmiotu. W pionowym układzie organizacyjnym organów odwoławczych zadania obu instancji, a szczególnie styl ich działania są zdeterminowane układem zależności organizacyjnych i powiązań służbowych, co może nie być bez znaczenia dla strony odwołującej się. § 24. Środki prawne I. Odwołanie od decyzji =188= Podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania są strony postępowania, nawet wówczas, jeżeli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, organizacja społeczna dopuszczona wcześniej do udziału w toczącym się postępowaniu, prokurator, a także Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu. Podziela tę opinię NSA w wyroku z 25.5.1984 r. (II SA 2048/83; opubl. ONSA z. 1 /1984, poz. 51 ) stwierdzając, że "Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego". Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie albo jej ustnego ogłoszenia, jeżeli decyzja była ogłoszona ustnie. Przepisy szczególne mogą stanowić inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 KPA). Przykład: Art. 9 ust. 2 ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr S 1, poz. 297) wprowadza 3-dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego. Termin ten biegnie od dnia doręczenia rzeczonej decyzji. =189= Tryb wniesienia odwołania reguluje przepis art. 129 § 1 KPA. Wynika z niego, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za po- średnictwem organu, który wydał decyzję. Innymi słowy, odwołanie adresuje się do organu drugiej instancji, a doręcza się lub przesyła organowi pierwszej instancji. Pośrednictwo organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania organowi wyższego stopnia (organowi odwoławczemu) służy tzw. samokontroli decyzji (art. 132 KPA), która zostanie omówiona nieco niżej (por. Nb. l96). Odwołanie ma zatem charakter dewolutywnego środka prawnego. Oznacza to, że wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyjątkiem od zasady dewolutywności odwołania jest wspomniana wyżej instytucja samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał (art. 132 KPA), bowiem w tym wypadku odwołanie nie przesuwa sprawy wyżej, ale pozostawia ją na tym samym szczeblu, w tym samym organie. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, bowiem organ pierwszej instancji może dokonać samokontroli decyzji jedynie wówczas, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) odwołanie wniosły wszystkie strony albo jeżeli wniosła je tylko jedna ze stron, to pozostałe strony nie sprzeciwiły się jego wniesieniu i 2) odwołanie, zdaniem organu pierwszej instancji, zasługuje w całości na uwzględnienie. Można zatem rzec, że odwołanie, co do zasady, jest dewolutywnym środkiem prawnym, ale są wyjątki w sytuacji tzw. samokontroli decyzji (art. 132 KPA). =190= Z zasady, odwołanie jest także suspensywnym środkiem prawnym, co oznacza, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 KPA). Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Jednakże od tej zasady są wyjątki. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 KPA), gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 KPA) oraz gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 KPA). Przykład: Przykładem tej ostatniej jest decyzja nakazująca konserwację zabytku (art. 31 ust. 2 ustawy z 15.2.1962 r. o ochronie dóbr kultury - Dz.U. Nr 10 poz. 48, zm. Dz.U. z 1990 r. Nr 56, poz. 322), decyzje wydane na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 13.11.1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) oraz decyzje wydane na podstawie ustawy o zgromadzeniach (art. 9 ust. 3 ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach, Dz.U. Nr 51, poz. 297). =191= Odwołanie należy do podstawowych środków prawnych z uwagi zarówno na krąg rozstrzygnięć (decyzji), które można zaskarżyć za jego pośrednic- twem, jak i podstaw zaskarżenia. Zarówno legalność, jak i celowość może być przedmiotem zaskarżenia decyzji w trybie odwołania. Z art. 128 KPA wynika jednoznacznie, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wnoszący odwołanie nie ma zatem obowiązku uzasadniania swego niezadowolenia. Inaczej jest w postępowaniu w sprawach zobowiązań podatkowych. Odwołanie zatem w postępowaniu administracyjnym ogólnym jest niesformalizowanym środkiem prawnym jeżeli chodzi o jego treść. Z pewnością sformułowanie przez stronę zarzutów wobec decyzji, zgłoszenie żądań i uzasadnienie ich służy lepszemu zabezpieczeniu interesów strony. Jednak tylko od jej woli zależy, czy zechce uruchomić tego typu mechanizm działania, czy poprzestanie na działaniach pasywnych, na które KPA zezwala i które dopuszcza. Z uwagi na powyższą charakterystykę można łatwo zgodzić się z repre- zentowanym w doktrynie poglądem, że odwołanie jest podstawowym, wszech- stronnym i powszechnym środkiem prawnym. Podobne stanowisko zajmuje także NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 22.1.1988 r. (SA/Wr 815/87) Sąd orzekł, że: "O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma". Podobnie w wyroku z 1.4.1988 r. (IV SA 1001 /87) Sąd uznał, że: "Pismo zatytułowane »wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji«, ale wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie"'. Odformalizowanie odwołania znajduje wyraz także w formie, w jakiej należy je sporządzić. Poza wyraźnym stwierdzeniem niezadowolenia z decyzji, które, jak wspomniano, nie musi być szczególnie uzasadnione, odwołanie powinno spełniać te wymogi, jakie ustawodawca stawia podaniom (art. 63 § 1-4 KPA). W art. 63 § 1 KPA ustawodawca wyraźnie zalicza bowiem odwołania obok zażaleń, żądań i wyjaśnień do podań. Stąd też odwołanie, jak inne podania, może być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis, jeżeli składane jest w formie pisemnej albo ustnie do protokołu (art. 63 § 2 i 3 KPA). II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ =192= Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ został wprowadzony do katalogu środków prawnych po nowelizacji KPA w 1980 r., w celu zadośćuczynienia postulatowi pełnego zabezpieczenia zasady dwuinstancyjności, która wówczas została sformułowana wśród zasad ogólnych KPA, jako wyartykułowana expressis verbis w art. 15 KPA norma prawna. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA [Minister w rozumieniu tego przepisu to Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej; minister działu administracji rządowej; przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów; kierownik centralnego urzędu podległy Prezesowi Rady Ministrów lub właściwemu ministrowi; a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy administracyjne poprzez wydawanie decyzji lub zaświadczeń] lub samorządowe kolegia odwoławcze (art. 127 § 3 KPA). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 KPA). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak odwołanie, tworzy na rzecz legitymowanych podmiotów (strony i podmiotów na prawach strony) możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organy centralne i samorządowe kolegia odwoławcze. Temu uprawnieniu stron (podmiotów na prawach stron) odpowiada obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organy, które poprzednio właśnie tę sprawę rozstrzygnęły. Jak zatem widać, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ nie ma charakteru dewolutywnego, bowiem nie przesuwa sprawy do wyższej strukturalnie instancji, i tym właśnie różni się od odwołania. W pozostałych kwestiach nie ma różnic między obydwoma środkami prawnymi. Podkreśla to także Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie. W wyroku z 24.5.1983 r. (I SA 1714/82; opubl. ONSA z. I/1983, poz. 35) Sąd stwierdził, że: "Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 127 § 3 KPA), powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 KPA". W postanowieniu z 4.12.1991 r. (IV SA 1005/91; opubl. ONSA z. 2/1992, poz. 30) Sąd stanął na stanowisku, że: "W razie równoczesnego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 3 KPA) i skargi do NSA pierwszeństwo ma wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 KPA) nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi przez sąd administracyjny (art. 204 § 1 w zw. z art. 198 KPA)". Podobnie w wyroku z 27.9.1983 r. (II SA 1062/83) Sąd wyraził pogląd, że: "NSA w swojej praktyce nie kwestionuje możliwości zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w t instancji przez naczelny organ administracji państwowej, pomimo nieskorzystania przez stronę z remonstracji przewidzianej w art. 127 § 3 KPA, gdyż nie traktuje możliwości skorzystania z tego uprawnienia procesowego jako równoznacznego z "wyczerpaniem toku instancji" w postępowaniu administracyjnym (art. 198 KPA), ponieważ sprawa jest rozpatrywana ponownie w tej samej instancji. Jeżeli strona skorzystała ze zwykłego środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 KPA), ma ona pełne prawo do zaskarżenia w stosownym terminie decyzji wydanej w tym postępowaniu, zastępującej poprzednią decyzję". III. Zażalenie na postanowienie =193= Zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu KPA wyraźnie wynika, że wolno złożyć zażalenie. W odróżnieniu zatem od odwołania zażalenie nie ma charakteru generalnego środka prawnego przysługującego przeciwko wszystkim postanowieniom. Zażalenie przysługuje tylko na niektóre, wyraźnie w KPA wymienione, postanowienia. Pozostałe postanowienia nie są zaskarżalne w trybie zażaleń, ale to nie oznacza, że nie podlegają kontroli i weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Przeciwko tym postanowieniom składa się skargę w odwołaniu od decyzji (art. 142 KPA). To zaskarżenie postanowień w odwołaniu od decyzji ma charakter niesamoistnego środka prawnego i nie należy mylić tej skargi z żadną inną skargą, o której mówi KPA. Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje adresatowi postanowienia czyli stronie, podmiotom na prawach strony, a nawet organizacji społecznej nie dopuszczonej do udziału w postępowaniu w wypadku, np. wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, przysługuje także świadkom, biegłym oraz innym podmiotom, jeżeli do nich skierowano dane postanowienie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia na postanowienie jest zatem szerszy niż w wypadku odwołania od decyzji. Ustawodawca przyjął tu bowiem konstrukcję, że legitymację do złożenia zażalenia ma podmiot będący adresatem danego postanowienia. =194= Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi 7 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia stronie (innemu adresatowi) albo jego ustnego ogłoszenia (art. 141 § 2 KPA). Ustawodawca postanowił, że postanowienia, od których przysługuje zażalenie, doręcza się na piśmie (art. 125 § 1 KPA). Jeżeli chodzi o formę i tryb wnoszenia zażalenia, to odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 144 KPA). W zasadzie zażalenie na postanowienie ma charakter środka prawnego niesuspensywnego, bowiem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Jednakże organ administracji, który wydał to postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 KPA). A zatem zażalenie na postanowienie może w niektórych wypadkach stać się środkiem prawnym suspensywnym. Stąd też możemy powiedzieć, że zażalenie na postanowienie ma w efekcie charakter środka prawnego względnie suspensywnego. Jednak ta względna suspensywność w wypadku zażaleń wygląda zupełnie inaczej niż w wypadku odwołań, które też przecież są w efekcie względnie suspensywne. § 25. Postępowanie odwoławcze I. Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji =195= Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej decyzji, o której mowa w art. 138 § 1, 2 i 3 KPA. W. Dawidowicz pisze, że "podsta- wowym celem postępowania przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej..."'. Pogląd ten podziela w pełni nie tylko literatura przedmiotu, ale także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 9.10.1992 r. (V SA 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22) uznał, że: "Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji". =196= Postępowanie odwoławcze toczy się z reguły przed organem drugiej instancji (organem odwoławczym), bowiem odwołanie ma charakter środka pra- wnego dewolutywnego, co oznacza przekazanie sprawy do wyższej instancji. Jednakże w niektórych wypadkach odwołanie nie wywołuje tego skutku, i wyjątkowo wówczas postępowanie odwoławcze toczy się przed organem pierwszej instancji. Mamy wówczas do czynienia z instytucją tzw. samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalnie zasada związania organu pierwszej instancji własną decyzją (zasada powagi rzeczy osądzonej, znana także postępowaniu sądowemu - res iudicata (art. 110 KPA). Jednakże od tej zasady wprowadzono wyjątek właśnie w postaci samokontroli decyzji (art. 132 KPA). Z przepisu art. 132 § 1 i 2 KPA wynika, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, albo tylko jedna ze stron, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, i organ, który wydał tę decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, to może wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą poprzednią decyzję. Aby zatem doszło do uruchomienia mechanizmu samokontroli decyzji, muszą być spełnione jednocześnie dwie przesłanki: 1) odwołanie wnoszą wszystkie strony albo jedna ze stron, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem wyrażonym w odwołaniu i 2) odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji podejmuje następujące czynności procesowe: za- wiadamia strony o wniesieniu odwołania (art. 131 KPA) - może bowiem zdarzyć się, że odwołanie wniosły podmioty na prawach strony albo tylko jedna ze stron albo strona, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu; następnie ustala czy może skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji - ustala zatem łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 § 1 i 2 KPA. W ramach samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czyli że żądanie strony jest uzasadnione w całości, to jest on wówczas uprawniony do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 132 § 1 KPA. Jeżeli organ ustali, że żądanie strony jest uzasadnione tylko częściowo, to nie może wzruszyć własnej decyzji, z uwagi na sprzeczność tej sytuacji z treścią dyspozycji art. 132 § 1 i 2 KPA. Konstrukcja przepisu jest taka, że nie zezwala na zmianę lub uchylenie decyzji w ramach samokontroli w tej sytuacji. Jeżeli organ ustali, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione, to mimo że wniosły je wszystkie strony, nie ma on prawa zmienić lub uchylić własnej decyzji w ramach tzw. samokontroli. Uprawnienie organu pierwszej instancji do zmiany lub uchylenia własnej decyzji wskutek rozpoznawania odwołania oparte jest bowiem na przesłance uwzględnienia w całości żądania strony. Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji trwa co naj- wyżej 7 dni, licząc od dnia, w którym ten organ otrzymał odwołanie (art. 133 KPA), a w sprawach zobowiązań podatkowych termin ten wynosi 1 miesiąc (art. 227 Ordynacji). Jeżeli organ ustalił, że nie może wzruszyć własnej decyzji - bowiem przesłanki z art. 132 § 1 i 2 KPA nie zostały spełnione - to w rzeczonym terminie 7 dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji. Jeżeli natomiast wyda w tym terminie nową decyzję w ramach samokontroli decyzji, to od tej nowej decyzji przysługuje stronom odwołanie (art. 132 § 3 KPA). Problematyka samokontroli decyzji jest także przedmiotem analizy w orzecz- nictwie NSA. W wyroku z 7.10.1982 r. (II SA 1119/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 95) Sąd określił zakres zastosowalności instytucji samokontroli decyzji. I tak: "stosownie do art. 127 § 2 KPA właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia. Przepis ten ustala właściwość instancyjną organów w sprawach nie zakończonych jeszcze decyzją ostateczną i wprowadza od wyrażonej zasady trzy wyjątki: - orzekający w 1 instancji naczelny organ administracji państwowej ponownie rozpoznaje sprawę, gdy o to zwróci się strona niezadowolona z decyzji (art. 127 § 3), - organ I instancji może wydać nową decyzję, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony i gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (art. 132 § 1), - organ I instancji może postąpić analogicznie, jak w drugim wypadku, gdy odwołała się tylko jedna strona, a pozostałe godzą się na uwzględnienie tego odwołania (art. 132 § 2). Każde inne rozstrzygnięcie organu 1 instancji, od którego decyzji odwołała się strona (lub strony), jest ingerencją w sferę kompetencji organu administracji państwowej wyższego stopnia i naruszeniem ustalonej w art. 127 § 2 właściwości funkcjonalnej". O zakresie uprawnień organu pierwszej instancji w postępowaniu odwo- ławczym mówią inne wyroki. W wyroku z 31.10.1989 r. (IV SA 705/89; opubl. GAP Nr 1 /1990, z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd orzekł, że: "organ, który wydał decyzję, jest uprawniony do uchylenia lub zmiany w trybie art. 132 KPA tylko tej decyzji. Nie może więc w takim rozstrzygnięciu rozstrzygać w sprawie odmiennej co do przedmiotu, nawet wówczas, gdy w sprawie występują ci sami uczestnicy postępowania". Z wyroku z 27.3.1985 r. (III SA 119/85; opubl. ONSA z. 1/1985, poz. 16; PiP z. 3/1990, z glosą B. Adamiak) wynika, że: "Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 KPA, lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu". Podobnie w wyroku z 19.11.1982 r. (II SA 1429/82; opubl. GAP Nr 2/1987) Sąd uznał, że: "częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § l KPA i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ I instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 KPA częściowo tylko zmienił swoją poprzednią decyzję, jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA". II. Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji =197= Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji rozpoczyna się w momencie przekazania temu organowi odwołania wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji, pośredniczący w przekazaniu odwołania, wówczas, gdy nie rozpoznał sprawy sam w zakresie tzw. samokontroli decyzji. Postępowanie to kończy się w momencie doręczenia decyzji organu drugiej instancji stronie postępowania lub ustnego ogłoszenia tej decyzji. Data wszczęcia i zakończenia tego postępowania nie jest ustalona bezpośrednio przepisem KPA. Jednakże można ją wyinterpretować z art. 35 § 3 KPA, z którego wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co w korelacji z art. 132 i 133 KPA pozwala określić, że chodzi o dzień otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, nie zaś przez organ pierwszej instancji pośredniczący w przekazaniu odwołania. Organ drugiej instancji zanim przystąpi do właściwego postępowania wy- jaśniającego, podejmuje pewne czynności wstępne. Po pierwsze bada, czy odwołanie jest dopuszczalne, po drugie - czy dochowano termin do wniesienia odwołania. Jeżeli ta kontrola wypadnie pozytywnie, czyli okaże się, że odwołanie jest dopuszczalne i dochowano termin do jego wniesienia, to po trzecie organ odwoławczy może w uzasadnionych wypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością organu drugiej instancji. Organ musi sprawdzić, czy nie zachodzą przesłanki, które uzasadniają uznanie odwołania za niedopuszczalne. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli wyczerpano już tok instancji zapadła już wcześniej decyzja organu drugiej instancji albo, gdy decyzja nie podlega zaskarżeniu - jest ostateczna z mocy przepisu szczególnego. Przykład: Odwołanie nie przysługuje od decyzji o odmowie wydania wizy, wydanej przez konsula RP albo komendanta granicznej placówki Straży Granicznej (art. 79 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach - Dz.U. z 1997 r. Nr 114, poz. 739). Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynność innego rodzaju niż wydanie decyzji. Odwołanie jest także niedopuszczalne, jeżeli wnosi je podmiot nie mający uprawnień do jego wniesienia np. organizacja społeczna nie dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie może wnieść odwołania podmiot nie będący stroną w danej sprawie. W wypadku gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego, to organ odwoławczy powinien rozpoznać jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdzi, że podmiot ów w danej sprawie nie ma interesu prawnego, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA. Pogląd ten reprezentowany w literaturze przedmiotu opiera się na przyjęciu tzw. subiektywnej koncepcji strony w postępowaniu odwoławczym. W literaturze zwraca się uwagę na jeszcze jeden istotny wypadek. Jeżeli decyzja administracyjna została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to osoba ta ma legitymację do wniesienia odwołania, bowiem jej interes prawny polega na "obaleniu takiej decyzji administracyjnej"'. O niedopuszczalności odwołania organ drugiej instancji orzeka wydając postanowienie, które jest ostateczne z mocy prawa (art. ł34 KPA). Przeciwko temu postanowieniu przysługuje skarga do NSA. W doktrynie podkreśla się, że wymienione postanowienie ma znamiona decyzji, ponieważ kończy sprawę w danej instancji. Wskutek bowiem uznania niedopuszczalności odwołania organ drugiej instancji nie przeprowadzi już postępowania administracyjnego i nie wyda w sprawie żadnego innego rozstrzygnięcia oprócz właśnie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. =198= Kolejną kwestią, którą bada organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym, jest sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewi- dzianym przez przepisy prawa. Jeżeli odwołanie wniesiono po upływie przewidzianego prawem terminu, ale jednocześnie wniesiono prośbę o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, to organ drugiej instancji musi ustosunkować się do kwestii przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu. Na warunkach określonych w art. 58 § 1-3 KPA organ drugiej instancji przywraca stronie termin i wówczas uznaje go za zachowany albo odmawia przywrócenia terminu - jeżeli zachodzą po temu przesłanki – i wówczas, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stanie się ostateczne, to organ odwoławczy może postanowić, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu i dalszy tok postępowania odwoławczego nie następuje. Jeżeli zaś składając odwołanie z uchybieniem terminu strona nie zwróciła się o przywrócenie uchybionego terminu, to przywrócić terminu z urzędu nie można, a zatem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, że odwołanie wniesiono po upływie terminu i dlatego nie może stanowić podstawy do kontynuacji postępowania odwoławczego. Postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalność odwołania są ostateczne (art. 134 KPA), jednak wolno przeciwko nim złożyć skargę do NSA. Jest to ważne uprawnienie, jako że te postanowienia dotyczą istotnej sprawy - istotnych interesów strony: mianowicie zamykają jej możliwość skorzystania z instancyjnej kontroli decyzji, bowiem nie dopuszczają do wszczęcia fazy rozpoznawczej w postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji. W przepisach KPA nie mówi się wyraźnie o skutkach prawnych, jakie wywierają ostateczne postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub o wniesieniu odwołania z uchybieniem obowiązującego terminu. Jest jednak oczywiste, że powodują one niemożliwość wdrożenia fazy rozpoznawczej w postępowaniu odwoławczym. Kolejną czynnością dokonywaną w fazie wstępnej postępowania odwoław- czego jest rozpoznanie kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Sprawę tę można rozważyć dopiero po pozytywnym ustosunkowaniu się do dwóch pierwszych, wyżej omówionych kwestii, a zatem po uznaniu odwołania za dopuszczalne i złożone w przepisanym terminie. Na podstawie art. 135 KPA organ odwoławczy może w uzasadnionych wypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. T tego przepisu nie wynika, czy czyni to z urzędu, czy na żądanie strony. Jednak dopełnieniem tego przepisu jest art. 60 KPA, z którego wynika, że przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia. Istotnym problemem, poruszonym w doktrynie postępowania administra- cyjnego jest próba odpowiedzi na pytanie, jakich decyzji dotyczy rzeczone uprawnienie organu odwoławczego do wstrzymania wykonania decyzji. Czy chodzi tu o decyzje podlegające natychmiastowemu wykonaniu z powodu nadania im rygoru natychmiastowej wykonalności, czy także o decyzje podlegające natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisów szczególnych. W doktrynie odpowiada się na to pytanie rozmaicie. Sądzę jednak, że organ drugiej instancji nie ma prawa decydować o wstrzymaniu wykonania decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisu szczególnego (ustawy innej niż KPA), bowiem byłoby to ingerencją tego organu w ten przepis szczególny. W opisanym wypadku chciałby on zastosować ten przepis contra legem, wbrew intencji ustawodawcy. Organ drugiej instancji nie ma prawa zmieniać żadnych przepisów, a więc także i przepisów nakazujących natychmiastową wykonalność pewnych decyzji. Skoro więc sam przepis ustawy nakazuje natychmiastową wykonalność decyzji, to wstrzymanie jej wykonania byłoby wbrew intencji ustawy i ustawodawcy, o czym zresztą stanowi wprost art. 130 § 3 pkt 1 i 2 KPA (odwołanie nie ma tu charakteru suspensywnego). Sądzić należy, że organ drugiej instancji może co najwyżej sprawdzić, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował dany przepis ustawy nakazujący natychmiastowe wykonanie decyzji, ale samego nakazu natychmiastowego wykonania decyzji - ani organ pierwszej, ani drugiej instancji - kwestionować nie może. Stąd też należy zgodzić się z poglądem W. Dawidowicza, że "uprawnienia organu odwoławczego (o których mowa w art. 135 KPA - dopisek mój) rozciągają się tylko na natychmiastową wykonalność ustaloną w drodze nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności"'. W konkluzji tych rozważań warto przytoczyć wyrok NSA, który odnosi się do zasygnalizowanej na wstępie kwestii zakończenia postępowania odwoławczego. W wyroku z 23.11.1984 r. (II SA 1284/84; opubl. ONSA z. 2/1984, poz. 111 ) Sąd orzekł, że: "Postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 KPA) albo decyzji ostatecznej (art. 138 KPA). Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania". =199= Kolejną fazą postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji jest postępowanie wyjaśniające (rozpoznawcze). Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest ponowne rozpatrzenie spra- wy administracyjnej, rozstrzygniętej już decyzją organu pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Druga instancja musi uwzględnić zasady praworządności, prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów oraz uwzględnienia interesu obywateli itd. Zasada praworządności zobowiązuje organ drugiej instancji do sprawdzenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna w prawem. Zasada ochrony interesu obywateli obliguje do sprawdzenia także aspektu celowościowego decyzji administracyjnej, natomiast zasada prawdy materialnej zobowiązuje organ odwoławczy do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stąd też organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji może stwierdzić, że pierwsza instancja albo w ogóle nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadziła je w niepełnym zakresie. Może się zatem okazać, że albo brak było w ogóle postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, albo było ono niepełne. Jeżeli brak było postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, to takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może usunąć przeprowadzając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej`. Zgodnie z przepisami art. 136 i 138 § 2 KPA organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zaistnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, to organ drugiej instancji kasuje decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 KPA - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Jeżeli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wyjaśniające przepro- wadzone przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia - było niepełne, nie ustalono bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych - to organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 KPA). Czyni to z urzędu lub na wniosek strony. Potwierdza to NSA w wyroku z 4.5.1982 r. (I SA 95/82; opubl. ONSA z. 1 /1982, poz. 41 ). Zdaniem NSA: "Organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 KPA), bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 KPA)...". Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza bezpośrednio organ drugiej instancji albo zleca jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem W. Dawidowicza ta druga kompetencja "przekreśla w zakresie postępowania odwoławczego stosowanie ogólnych przepisów o pomocy prawnej (art. 52 KPA) i stwarza dla organu drugiej instancji wyjątkowe uprzywilejowanie, które może prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem m.in. na tym, że organ drugiej instancji ustosunkowuje się do zawartego w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem; wynika to zarówno z procesowej, jak i ustrojowej odrębności organów pierwszej i drugiej instancji. Jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji - jest wysoce prawdopodobne, iż organ ten będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego decyzją. Nie trzeba dowodzić, że wydana w tych warunkach decyzja organu drugiej instancji może spotkać się z zarzutem braku obiektywizmu". Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się według przepisów o postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien uwzględnić nowe fakty i dowody pod warunkiem, że nie czynią one nowej sprawy administracyjnej. W postępowaniu odwoławczym rozpoznaje się zatem sprawę w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony i rozpoznany przed organem pierwszej instancji i ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy, wówczas, gdy uzna on, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wystarczająco wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, albo pojawiły się nowe fakty lub dowody istotne dla sprawy. III. Cofnięcie odwołania =200= Na podstawie art. 137 KPA strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Aby cofnąć odwołanie, strona powinna złożyć stosowne oświadczenie o cofnięciu odwołania. Oświadczenie to może złożyć w toku postępowania odwoławczego aż do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Jest to uprawnienie procesowe strony, które organ odwoławczy uwzględni tylko wówczas, jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego. Aby to stwierdzić, organ odwoławczy musi przeanalizować akta sprawy, czyli podjąć postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy nie może ani odmówić stronie cofnięcia odwołania, ani zgodzić się na jego cofnięcie, jeżeli wcześniej nie sprawdzi, czy zaskarżona decyzja jest sprzeczna (zgodna) z prawem lub interesem społecznym, co oznacza konieczność podjęcia pewnych czynności postępowania wyjaśniającego. Na gruncie obowiązującego prawa (art. 137 KPA) oświadczenie strony o cofnięciu odwołania podlega rozpoznaniu, osądowi i rozstrzygnięciu organu odwoławczego. To organ odwoławczy decyduje, czy uwzględni to oświadczenie, czy nie. Przy czym podstawą odmowy uwzględnienia tego oświadczenia jest właściwie przypuszczenie organu, iż cofnięcie odwołania (uwzględnienie oświadczenia) prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jest to przypuszczenie i to oparte na analizie pojęcia nieostrego takiego jak "interes społeczny", bowiem właściwie dopiero po zamknięciu całego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy może odpowiedzieć rzeczowo na pytanie, czy zaskarżona decyzja narusza prawo lub interes społeczny. Uwzględnienie przez organ drugiej instancji oświadczenia strony o cofnięciu odwołania powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, z tego powodu, że staje się ono bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 KPA). Natomiast nieuwzględnienie rzeczonego oświadczenia, jakkolwiek przepisy nie określają tego wprost, powinno nastąpić w formie postanowienia, bowiem dotyczy kwestii incydentalnej w postępowaniu administracyjnym. Jednak zażalenie na to postanowienie nie przysługuje, skoro KPA milczy w tej kwestii (por. art. 137 i 141 § 1 KPA). Niemożliwość zaskarżenia tego postanowienia jest niekorzystna dla strony, bowiem zamyka jej drogę do ochrony jej uprawnień procesowych. Należy zatem zgodzić się z poglądem W. Dawidowicza, że prawo strony do cofnięcia odwołania "nie powinno podlegać jakiejkolwiek reglamentacji, któż bowiem, poza samą stroną, może zasadnie twierdzić, że nie ma ona już interesu w dalszym toku postępowania odwoławczego? A przecież tylko interes strony może decydować o cofnięciu odwołania tak, jak decydował o jego wniesieniu". Pośrednio wypowiadał się w tej kwestii także NSA. W wyroku z 17.4.1985 r. (SA/Wr 111/85; opubl. ONSA z. 1 /1985, poz. 21; OSPiKA Nr 1/1987, poz. 23) Sąd orzekł, że: "Jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 KPA), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 KPA), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowanie jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną". IV. Rozstrzygnięcia organu drugiej instancji =201= Celem odwołania jest przeniesienie uprawnień do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy. Przeto kompetencje organu odwoławczego idą zasadniczo w dwóch kierunkach. Organ odwoławczy ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo - w ograniczonym zakresie - ma także uprawnienia kasacyjne, skonstruowane tak, aby strona nie traciła prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, które to prawo wynika bezpośrednio z zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 138 § 1, 2 i 3 KPA normuje kompetencje organu odwoławczego, determinując jednocześnie kategorie rozstrzygnięć, które może podjąć ten organ. 1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 KPA) =202= Wydając taką decyzję organ odwoławczy zgadza się z organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy badając sprawę merytorycznie uznaje, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodną z prawem oraz celowościowo za- sadną, słuszną i sprawiedliwą. Decyzja była prawidłowa, nie obciążona żadną wadą. W takich okolicznościach organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji nie jest tożsame z jej "zatwierdzeniem" lub "potwierdzeniem", których to sformułowań używa się niekiedy w języku potocznym dla określenia rzeczonej kompetencji organu odwoławczego. Z punktu widzenia prawa decyzja organu pierwszej instancji (prawidłowa, wadliwa) nie wymaga żadnego "zatwierdzenia". Żadne potwierdzenie przez wyższą instancję nie jest warunkiem jej wejścia do obrotu prawnego. Do obrotu prawnego wchodzi zarówno decyzja prawidłowa, jak i wadliwa po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania. Decyzję wadliwą można potem wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnych środków prawnych lub w trybie nadzoru. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, podjętego przez organ odwoławczy. Tego typu decyzję organ odwoławczy podejmie tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ odwoławczy podjąłby decyzję identyczną w swej treści jak zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. Z wyroku NSA z 15.8.1985 r. (III SA 730/85) wynika, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (osnowa dopisek mój). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji bowiem zostaje wyrażona wola organu administracji, załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia, Z tego też względu w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem decydująca jest treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji"'. W wyroku z 4.5.1982 r. (I SA 95/82; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 41) NSA orzekł, że: "Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji, a następnie wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowi naruszenie postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy". W wyroku z 20.6.1984 r. (III SA 302/84; opubl. PiP z. 4/1985, z glosą Z. Młyńczyka) Sąd orzekł, że: "Przepisy KPA nie wyłączają możliwości wniesienia odwołania od decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony. Z tego też względu organ odwoławczy obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć ją stosownie do przepisów art. 138 KPA, przy uwzględnieniu ochrony prawnej, jaką zapewnia stronic odwołującej się przepis art. 139 KPA". 2. Decyzja reformatoryjna =203= Jest to decyzja o uchyleniu decyzji pierwszej instancji w całości albo w części i w dalszej kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (art. 138 § 1 pkt 2). W wypadku, gdy organ odwoławczy rozpoznał powtórnie sprawę admini- stracyjną i doszedł do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości, to organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, czyli wyda nową decyzję merytoryczną. W doktrynie nazwano to uprawnienie kompetencją merytoryczno-reformacyjną. Jest to rozstrzygnięcie merytorycznie konkurencyjne, jak pisze W. Dawidowicz, w stosunku do decyzji pierwszej instancji. Wymaga nowego merytorycznego, całościowego podejścia do sprawy - tak od strony faktów, jak i prawa - a zatem wymaga szczególnej rzetelności w analizowaniu faktów i dowodów, znajomości prawa i umiejętności jego stosowania i interpretacji przez organ odwoławczy. Ustawodawca nie sprecyzował podstaw odwołania od decyzji w tym trybie, nie wymienił rodzajów wadliwości, które organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę. Pozostawił mu zatem swobodę w określeniu podstaw uchylenia i zmiany decyzji. W doktrynie prezentuje się pogląd, że nie może stanowić podstawy zmiany decyzji w tym trybie tzw. wadliwość nieistotna, do usunięcia której jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji, obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wyjaśnienie treści decyzji (art. 111, 112 i 113 KPA). Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i ponownie rozstrzygnąć sprawę między innymi wtedy, gdy zaskarżona decyzja "została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego; opiera rozstrzygnięcie sprawy na okolicznościach, których istnienie nie zostało udowodnione; opiera rozstrzygnięcie na znaczeniu normy materialnej, sprzecznym ze znaczeniem przyjętym w orzecznictwie sądowym lub w powszechnie akceptowanych poglądach doktryny; błędnie ustala konsekwencje stosowanej normy prawa materialnego". Treść nowego rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie zdetermino- wana jest, ustanowionym w KPA, zakazem reformationis in peius (art. 139 KPA). Problematykę tego zakazu opisuję nieco niżej (por. Nb. 208 - 210). W kwestii tego uprawnienia merytoryczno-reformacyjnego wypowiadał się także NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 29.9.1987 r. (IV SA 220/87) Sąd orzekł, że: "Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami KPA: wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (podkreślenie autorki)". W wyroku z 22.9.1981 r. (II SA 400/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 88) Sąd stwierdził, że: "Jeżeli organ administracji państwowej, działający w trybie odwoławczym, kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 KPA, to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) zamiast uchylać decyzję organu 1 instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia". Z wyroku NSA z 14.8.1987 r. (IV SA 385/87; opubl. GAP Nr 21/1987, z komentarzem H. Starczewskiego) wynika, że: "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień w sprawie niektórych wniosków i zarzutów odwołania jest niedopuszczalne". W wyroku z 26.5.1989 r. (IV SA 1178/88) NSA orzekł, że: "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu 1 instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych". 3. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) =204= Możliwość zastosowania tego uprawnienia przez organ odwoławczy nie należy do sytuacji typowych. Organ drugiej instancji umorzy postępowanie przed organem pierwszej instancji tylko wówczas, jeżeli zachodzą przesłanki do jego umorzenia, czyli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Możliwość i celowość umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji przez organ odwoławczy jest problemem kontrowersyjnym w doktrynie postępowania administracyjnego. Przeciwko celowości tej instytucji, a nawet nielogiczności konstrukcji wypowiadali się zarówno B. Adamiak, jak i Z. Janowicz. Za celowością i pożytkiem tej instytucji wypowiada się NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 9.1.1985 r. (III SA 1 105/84; opubl. RNGA Nr 2/1986, z ko- mentarzem H. Starczewskiego; podobny pogląd w wyroku z 1 1.6.1981 r., SA 1031/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 60) Sąd wyraził pogląd, że: "Artykuł 138 § 1 pkt 2 KPA nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania przed organem 1 instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 KPA, czyli - spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania". W wyroku z 21.4.1983 r. NSA wyraził pogląd, że: "Jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ 1 instancji a rozpoznaniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe"`. W wyroku z 31.10.1989 r. (IV SA 705/89; opubl. GAP Nr 1/1990 z komen- tarzem H. Starczewskiego) Sąd podkreślił, że: "Organ pierwszej instancji nie może ponownie rozpatrywać sprawy, w której organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji". W wyroku z 8.8.1995 r. (SA/Wr 96/95; opubl. OSP z. I 11/1997, poz. 201 z komentarzem M. Szubiakowskiego) NSA stwierdził: "Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 KPA). Umorzenie zaś postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania jest niedopuszczalne. Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 KPA i rażąco narusza powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 KPA." 4. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzygnięć (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) =205= B. Adamiak i J. Borkowski nazywają ją decyzją kasacyjną typową, czyli kończącą rozpatrzenie sprawy'. Istota takiej decyzji kasacyjnej polega - według Autorów - na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Jednak tego typu decyzję wolno wydać tylko wówczas, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podstawy tej decyzji kasacyjnej pokrywają się zatem - w ujęciu Autorów - z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże Autorzy podzielają pogląd NSA, głoszący, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 KPA. A zatem organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, bowiem nie dopuszczono takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym. Jednakże mając do czynienia z wadliwą sposób istotny decyzją organu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien skasować tę decyzję. Nie zachodzi tu potrzeba umarzania postępowania przed organem pierwszej instancji. Takie podejście do zagadnienia zdaje się kwestionować NSA w wyroku z 13.10.1983 r. (SA/Kr 706/83), którego publikowana teza brzmi: "Zgodnie z art. 138 KPA organ odwoławczy, uchylając decyzję organu 1 instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji jest nieważna"'. Według Z. Janowicza z omawianym uprawnieniem organu odwoławczego mamy do czynienia wówczas, gdy treścią zaskarżonej decyzji jest tylko nałożenie na stronę określonego obowiązku albo przyznanie jej konkretnego uprawnienia, a organ odwoławczy uważa, że brak było podstawy prawnej albo faktycznej dla nałożenia tego obowiązku lub przyznania tego uprawnienia. W takiej sytuacji, zdaniem Autora, organ odwoławczy ograniczy się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bez merytorycznego orzekania. Umorzenie postępowania pierwszej instancji jest, zdaniem Autora, w tej sytuacji zbędne". Także W. Dawidowicz jest zdania, że uchylając decyzję z uwagi na jej wadliwość istotną organ odwoławczy nie orzeka o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. 5. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) =206= Organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli postępowanie to z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe. Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczącej interesów o charakterze ściśle osobistym (zmiana imienia lub nazwiska, przyznanie obywatelstwa) albo zrzeczenie się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów prawnych, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonywania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia. Postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe także wskutek skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę (art. 137 KPA). Skutkiem prawnym podjęcia tego typu rozstrzygnięcia przez organ odwo- ławczy jest pozostanie w obrocie prawnym, zaskarżonej w trybie odwołania, decyzji organu pierwszej instancji. Można ją wzruszyć już tylko w trybie nadzoru albo zastosowania nadzwyczajnych środków prawnych. W wyroku z 15.1.1985 r. (II SA 1585/84; opubl. OSPiKA Nr 4/1987, poz. 81 ) NSA uznał, że: "Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego". W tym samym wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że wykonanie przez stronę decyzji organu pierwszej instancji w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego'. 6. Decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 i 3 KPA) =207= Jest to decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wymienione uprawnienie organu odwoławczego polega na wydaniu decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję pierwszej instancji w całości, nie wolno mu uchylić jej tylko w części. Uprawnienie, o którym mowa w art. 138 § 2 KPA, jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Z zasady dwuinstancyjności wypływa bowiem dyrektywa, wedle której przed organem odwoławczym - a nie przed organem pierwszej instancji - powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Potwierdza ten pogląd także NSA w wielu przytoczonych wyżej wyrokach. Przykładowo w wyroku z 14.8.1987 r. (IV SA 385/87; opubl. GAP Nr 21/1987, z komentarzem H. Starczewskiego) Sąd stwierdza, że: "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie (podkreślenie autorki) w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji." W literaturze przedmiotu zgodnie twierdzi się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub wreszcie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; uczestniczył w postępowaniu pracownik albo biegły podlegający wyłączeniu itp.)'. W tej sytuacji, gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną (co z zasady powinien zrobić), to musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie zrobić nie wolno, bo oznaczałoby to, że w danej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające tylko w jednej instancji (właśnie w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania. Ponadto zgodnie z art. 136 KPA organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie wyjaśniające albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z art. 138 § 2 KPA wynika, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiocie decyzji kasacyjnej wypowiadał się niejednokrotnie NSA. W wyroku z 25.5.1983 r. (II SA 403/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 38) Sąd orzekł, że: "Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie budzi za- strzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 § 2 KPA". W wyroku z 22.5.1991 r. (IV SA 349/91; opubl. OSP z. 10/1992, poz. 229 z glosą J. Zimmermanna) Sąd uznał, że: "Decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 KPA), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 KPA)." Sąd Najwyższy Uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15.12.1984 r. (III AZP 1/84; opubl. OSNCP Nr 10/1985, poz. 144) wyraził pogląd, że: "Od decyzji organu administracji państwowej uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 KPA) nie przysługuje skarga do NSA." (podkreślenie autorki) Uchwała ta powtarza stanowisko zajęte w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z 19.1.1983 r. (III AZP 7/82; opubl. OSNCP Nr 9/1983, poz. 127). Stanowisko to spotkało się z powszechną krytyką w doktrynie postępowania administracyjnego. W kilku wyrokach NSA wypowiedział się przeciwko stosowaniu w postępowaniu odwoławczym art. 156 KPA, który stwarza kompetencje dla organu nadzoru, nie zaś dla organu drugiej instancji (organu działającego jako organ odwoławczy). W wyroku z 12.3.1981 r. (SA 472/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 21 ) Sąd orzekł, że: "Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 KPA, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji; nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. I 56 § I KPA. Decyzja organu administracji (...) stwierdzająca nieważność innej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 KPA, jest decyzją organu I instancji, wydaną w trybie nadzoru i przysługuje od niej odwołanie w postępowaniu instancyjnym." Podobnie w wyroku z 5.1.1982 r. (II SA 919/81; opubl. ONSA z. 1/1982, poz. 5; OSPiKA Nr 4/1983, poz. 80 z glosą J. Borkowskiego) NSA stanął na stanowisku, że: „...Niedopuszczalne jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. KPA, mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego." Rozwija tę myśl w innym jeszcze wyroku. Mianowicie w wyroku z 7.5.1984 r. (II SA 225/84) Sąd orzekł, że: "Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 KPA są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości"'. =207a= Przepis art. 138 § 3 KPA, dodany w trakcie nowelizacji Kodeksu w grudniu 1998 r., różnicuje zakres kompetencji kontrolnych organów odwoławczych nad decyzjami wydanymi w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego (czyli organy wykonawcze samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego) w zależności od tego, czy decyzje te mają charakter "związany", czy "uznaniowy"'. I tak, jeżeli decyzja wydana w sprawie należącej do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego ma charakter decyzji "związanej", to organ odwoławczy uprawniony jest (zobowiązany na podstawie art. 138 § 3 zd. pierwsze KPA) do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty - podobnie jak czyni to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze KPA. Jeżeli natomiast organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje o charakterze uznaniowym, to organ odwoławczy - uwzględniający odwołanie - ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - podobnie jak może to uczynić na podstawie art. 138 § 2 KPA, kierując się tu jednak nieco innymi przesłankami. Uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sy- stemie organów jednostek samorządu terytorialnego, czyli na podstawie art. 138 § 3 KPA, dotyczy zatem tylko decyzji uznaniowych wydawanych przez organy pierwszej instancji jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczy zaś ich decyzji "związanych". Zatem, w świetle art. 138 § 3 KPA, w przypadku decyzji uznaniowych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające jako pierwsza instancja, kasacja wydaje się być jedyną możliwą alternatywą w zachowaniu organu odwoławczego. Rozwiązanie to ma na celu zabezpieczenie samodzielności organów samorządu terytorialnego w zakresie orzekania. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 3 KPA ma charakter obligatoryjny, w przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 KPA, której charakter - jak wynika z zapisu - jest fakultatywny. Takie unormowanie omawianej problematyki rozszerza wydatnie zakres uprawnień kasacyjnych organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, unormowanym w KPA, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym poprzednio, tzn. do 1.1.1999 r. Dawniej podstawą prawną kasacji był jedynie przepis art. 138 § 2 KPA; obecnie także art. 138 § 3 KPA. V. Reformatio in peius w postępowaniu odwoławczym =208= Artykuł 139 KPA stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Formułując tak przepis, ustawodawca wprowadził do postępowania admi- nistracyjnego, znany także prawu sądowemu, zakaz reformationis in peius. Zakaz ten w przepisie art. 139 KPA sformułowano co do zasady, wprowadzając jednocześnie wyjątki od tej zasady. Zakaz reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji na niekorzyść strony, która się odwołała. Istota tego zakazu w postępowaniu administracyjnym jest więc taka sama jak w postępowaniu sądowym. Ratio legis przepisu, który wprowadza zakaz reformationis in peius, wydaje się oczywista. Strona nie powinna mieć obaw i oporów przed składaniem środków prawnych - w tym odwołania od decyzji i - bowiem środki prawne, w tym zwłaszcza odwołanie, są pomyślane jako instrumenty służące przede wszystkim ochronie interesów strony. Strona składając odwołanie nie powinna się obawiać, że wskutek rozpoznania odwołania w postępowaniu odwoławczym i uzyskania nowej decyzji pogorszy się jej status prawny (otrzyma mniej praw albo uzyska więcej obowiązków niż wynikało to z decyzji organu pierwszej instancji). Zwolennicy zakazu reformationis in peius uznają bowiem, że środki prawne służą obronie interesów strony i nie można hamować strony w chęci korzystania z tych środków. Zakaz reformationis in peius pozostaje zatem w ścisłym związku zarówno z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (w każdej jego fazie), z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (interesu strony), jak i z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która z kolei ma związek z instytucją środków prawnych. Zakaz reforrnationis in peius jest zatem osadzony głęboko w konstrukcji postępowania administracyjnego przyjętej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wynika on bezpośrednio z art. 139 KPA, ale pośrednio wynika z wielu innych przepisów kreujących zasady ogólne oraz konkretne instytucje procesowe. W tym drugim wypadku, mówiąc o wynikaniu tego zakazu z innych przepisów, nie mam oczywiście na myśli jego wynikania jako normy prawnej. Gdyby nie został zapisany wprost, bezpośrednio w przepisie, oczywiście jako norma prawna nie obowiązywałby. Mam tu raczej na myśli całokształt instytucji postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które determinują ochronę interesów strony, z którymi w sposób logiczny ten zakaz ma związek, jako jedna z gwarancji wspomnianych wyżej zasad. Zakaz reformationis in peius ma w doktrynie zarówno swoich zwolenników, jak i przeciwników, z całym wachlarzem argumentów za i przeciw, teoretycznie bardzo poznawczych. Wszyscy zwolennicy zakazu reformationis in peius podkreślają zgodnie, iż jest on celowy i pożyteczny z punktu widzenia możliwości korzystania przez stronę z ochrony praw nabytych. =209= Ustawodawca wprowadził od zakazu reformationis in peius dwa istotne wyjątki. Pierwszy polega na tym, że wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się - jeżeli zaskarżona decyzja "rażąco narusza prawo". Wyjątek ten jest o tyle słuszny, że nie powinna pozostawać w obrocie prawnym żadna decyzja naruszająca prawo, bowiem łamie to zasadę praworządności funkcjonowania administracji publicznej, a nawet państwa. Jedyne zastrzeżenie w tym kontekście może budzić konstrukcja "rażącego" naruszenia prawa, jako że, po pierwsze, jest to pojęcie nieostre i może budzić wątpliwości interpretacyjne, a po drugie, czy rzeczywiście tylko "rażące" naruszenie prawa, czy też każde naruszenie prawa szkodzi praworządności? W zależności od odpowiedzi na to pytanie można się opowiedzieć albo za wyjątkiem od zakazu reformationis in peius albo za samym zakazem. Sądzę, że każde naruszenie prawa, a nie tylko kwalifikowane w postaci "rażącego", co podlega swobodnej ocenie interpretacyjnej organu odwoławczego, jest wbrew praworządności. Należy podkreślić, że pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa, o którym mówi art. 139 KPA w doktrynie rozumie się tylko kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 i 156 § 1 KPA. Na gruncie obowiązującego prawa, naruszenie prawa w decyzji, które nie ma charakteru "rażącego" ulega sanacji, jeżeli strona odwołująca się nabyła prawo na podstawie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Nie wolno zastosować (mimo wątpliwości teoretycznych) wykładni rozszerzającej wobec konstrukcji "rażącego" naruszenia prawa, czyli przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius. =210= Drugi wyjątek od zakazu reformationis in peius polega na tym, że wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja "rażąco" narusza interes społeczny. Kryterium interesu społecznego jest bardzo szerokie, a w konkretnym wy- padku jest jeszcze szersze, bowiem chodzi o kwalifikowane jego naruszenie w postaci "rażącego" naruszenia interesu społecznego. W tym wypadku, podobnie jak wyżej, także nie wolno stosować wykładni rozszerzającej. Wynika to z ogólnych zasad interpretacji prawa, według których wobec wyjątków od zasad stosuje się interpretację ścieśniającą (zawężającą), a nie rozszerzającą. Jednak kryterium "rażącego" naruszenia interesu społecznego jest tak szerokie samo w sobie, że swoboda organu odwoławczego w kształtowaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się jest znaczna, a niekiedy wręcz nieograniczona, co w efekcie łamie całkowicie zakaz reformationis in peius. Zakaz reformationis in peius w tym ostatnim wypadku, bardzo łatwo może przekształcić się w konkretnej sprawie w swoje przeciwieństwo, czyli w reformatio in peius (możliwość pogorszenia sytuacji strony odwołującej się). "Rażące" naruszenie interesu społecznego, jako pojęcie nieostre, pozostawia organowi odwoławczemu szeroką swobodę interpretacji i znaczną swobodę w wartościowaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Prowadzi to w efekcie do łatwego dosyć odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jednak jednocześnie prowadzi do obowiązku rzetelnego uzasadnienia w treści nowej decyzji motywów owego odstąpienia od zakazu. W doktrynie podkreśla się, a wynika to także wprost z przepisów KPA, że owo uzasadnienie odstąpienia od zakazu reformationis in peiu.s, jak również sposób wykładni "rażącego" naruszenia interesu społecznego, zawarty w tym uzasadnieniu, podlegają sprawdzeniu i ocenie, zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, do którego może wpłynąć skarga na decyzję organu odwoławczego, podjętą w okolicznościach wyżej opisanych. Jeżeli organ odwoławczy naruszył zakaz reformationis in peius, co nastąpi w wypadku zbyt szerokiego zastosowania wyjątków, to jest to podstawą uchylenia decyzji odwoławczej w trybie nadzoru albo w postępowaniu przed NSA. Stanowisko takie potwierdza NSA w swoim orzecznictwie. W wyroku z 6.2.1989 r. (IV SA 1101/88) Sąd orzekł, że: "Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 KPA". Natomiast w wyroku z 5.8.1981 r. (SA/Po 21 /81 ) Sąd stwierdził, że: "Jeżeli w wyniku odwołania się współnajemcy lokalu od decyzji organu I instancji w przedmiocie potwierdzenia praw do zajmowanego lokalu, organ administracji wyższego stopnia cofnie mu przydział lokalu mieszkalnego, to decyzja taka jako naruszająca zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 139 KPA, podlega uchyleniu (podkreślenie autorki)". Natomiast w wyroku z 25.8.1983 r. (II SA 932/83) Sąd uznał, że: "Ustalenie zaniżonych należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu na cele nieleśne stanowi rażące naruszenie prawa; w związku z tym uzasadnione byłoby, przy uwzględnieniu treści art. 139 KPA, wydanie przez organ odwoławczy decyzji nawet na niekorzyść strony". Rozdział X Weryfikacja decyzji ostatecznych § 26. Zagadnienia wstępne =211= Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 KPA zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stanem idealnym byłoby, aby każda decyzja pierwszej instancji kończyła postępowanie. Przy takim założeniu decyzja oparta na właściwie ukształtowanej podstawie faktycznej i prawnej zamykałaby czynności w sprawie. Stan taki jest jednak bliższy teoretycznemu modelowi stosowania prawa. Z tego względu zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym, orzeczenie pierwszej instancji może być przedmiotem zaskarżenia poprzez złożenie zwykłego środka prawnego. Taka konstrukcja oznacza jednocześnie, że decyzja, w stosunku do której skorzystano z tego środka prawnego lub w stosunku do której upłynął termin jego złożenia, jest ostateczna i staje się trwałym elementem porządku prawnego. Od tego założenia przepisy przewidują wyjątek uzasadniony zasadą prawo- rządności. Realizacja tego wyjątku polega na tym, że w wypadku zaistnienia przewidzianych prawem wad, decyzja może być usunięta z porządku prawne go. Pełna realizacja tego założenia prowadziłaby jednak do następstw nieko- rzystnych dla uczestników postępowania. Skoro bowiem w wypadku zarzutu wadliwości każda decyzja mogłaby być bez ograniczeń zmieniana lub uchylana, to musiałoby to następować kosztem pewności obrotu prawnego i tak rozumiana zasada praworządności przyczyniałaby się bardziej do podważenia porządku prawnego niż jego ochrony. "Realizacja bezwzględna zasady praworządności prowadziłaby do budowy systemu weryfikacji decyzji administracyjnej, w którym niezależnie od stopnia naruszenia prawa decyzja jako wadliwa eliminowana byłaby z obrotu prawnego. Ochrona zaś bezwzględna praw nabytych była podstawą koncepcji sanacji naruszeń przepisów prawa, gdy decyzja administracyjna tworzy dla jednostki prawa." B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 11.10.1996 r., III ARN 8/96; opubl. OSP z. 10/1997, poz. 190. Z tego powodu, aby sprowadzić możliwości weryfikacji decyzji do nie- zbędnych wypadków, wprowadzono zamknięty katalog podstaw zmian lub uchylenia decyzji, w stosunku do których nie służy zwykły środek prawny. Instytucjami umożliwiającymi uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych są: wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji (w trybie art. 154 i 155), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156) oraz przepisy szczególne, do których odsyłają art. 162 i 163. Ponadto decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo mogą być też zmienione lub uchylone na podstawie art. 161. Te same unormowania mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania z urzędu i na wniosek strony. Pewne ograniczenie tej zasady zaistnieje w wypadku art. 161, 162 i 163. =212= Ważnym zagadnieniem na tle problematyki postępowań prowadzonych w stosunku do decyzji ostatecznych jest prawny charakter orzeczeń wydawanych w takich postępowaniach. Chodzi o odpowiedź na pytanie czy decyzje wzruszające inne decyzje lub odmawiające ich wzruszenia mogą być zaskarżane przy zastosowaniu zwykłego środka prawnego. Od przyjętego w tej kwestii rozwiązania zależeć będzie ocena możliwości skorzystania ze skargi sądowej. Skoro bowiem warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych, to ta sama zasada znaleźć winna zastosowanie w postępowaniach nadzorczych. Sąd Najwyższy uznał, że: decyzje uchylające albo zmieniające decyzje osta- teczne, albo stwierdzające ich nieważność (art. 154, 155, 161-163 oraz 156 KPA), jak również decyzje wydane w ramach przepisów o wznowieniu postępowania (art. 150 § 1 KPA), są decyzjami wydawanymi w pierwszej instancji. (Uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15.12.1984 r., III AZP 8/83; opubl. OSNCP Nr 10/1985, poz. 143). Takie stanowisko jest zgodne z linią orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego i ocenami wyrażanymi już w literaturze międzywojennej. =213= Kolejnym zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy środki te mogą być stosowane kumulatywnie oraz jaki jest ich wzajemny stosunek. Ze względu na zawisłość sprawy oraz różnice we właściwości organów uzasadniony jest pogląd, że zastosowanie jednego z tych środków wyłącza możliwość posłużenia się innymi w stosunku do tej samej decyzji, jak długo postępowanie w sprawie zastosowania jednego środka nie zostało zakończone. Należy też uznać, że decyzja wydana w skutek wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, może być zmieniona lub uchylona na podstawie art. 154, 155 i 161. NSA opowiedział się za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Wyrok z 9.9.1990 r., IV SA 543/90 z aprobującą glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; opubl. OSP Nr 5/1992, poz. 120. Niezależnie od konstrukcji uregulowanych w KPA (art. 161 KPA), rozdział 13 działu II zawiera przepisy dające możliwość stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji w razie niedopełnienia przewidzianej w niej czynności (art. 162), oraz zmianę lub uchylenie decyzji na mocy przepisów szczególnych (art. 163). Instrumenty te dopuszczają zmianę lub uchylenie decyzji na skutek okoliczności powstałych po jej wydaniu, odwołując się do unormowań pozakodeksowych. Niezależnie od swego znaczenia jako instrumentarium służące kształtowaniu pozycji strony, stanowią one pogranicze rozwiązań Kodeksu i unormowań zawartych w innych aktach prawnych. Z uwagi na wąski z reguły zakres uprawnień strony do zastosowania tych środków, można powiedzieć, że są one z zasady instrumentem pozostającym w dyspozycji organu. Zarysowany system środków prawnych ma zastosowanie nie tylko do decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 126 KPA także postanowienia, które są zaskarżalne zażaleniem mogą być wzruszone na podstawie przesłanek, oraz przy zastosowaniu przepisów postępowania służącego wznowieniu lub stwierdzeniu nieważności. Zamiast decyzji, o których mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 KPA wydawane są w takich wypadkach postanowienia. § 27. Wznowienie postępowania =214= Środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych o najszerszym zastosowaniu przez stronę jest wznowienie postępowania. Zarzut nieprawidłowości może dotyczyć postępowania zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Z wnioskiem o wznowienie postępowania mogą występować strony oraz z pewnymi ograniczeniami podmioty występujące na prawach strony. Zarzut wadliwości decyzji może być oparty wyłącznie na jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 i art. 145a. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 KPA) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyny wznowienia, może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 KPA, wyrok NSA z 20.6.1991 r., IV SA 487/91; opubl. ONSA z. 2/1991, poz. 50. Por. też wyrok NSA z 9.6.1992 r., SA/Wr 534/92; opubl. ONSA z. 4/1992, poz. 92. I. Przesłanka pierwsza =215= Przesłanka pierwsza przewiduje, że można żądać wznowienia postępowania gdy podstawą wydania decyzji były fałszywe dowody, na których oparto ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przykład: Przedmiotem fałszerstwa może być dokument, zeznanie świadka lub opinia biegłego. Zaistnienie fałszerstwa powinno być w zasadzie stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Jeżeli jednak fakt dokonania fałszerstwa nie budzi wątpliwości, a wznowienie postępowania jest konieczne dla uniknięcia nie- bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub poważnej szkody dla interesu społecznego, wznowienie postępowania może nastąpić przed stwierdzeniem fałszerstwa przez sąd lub inny organ, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a dla dokonania tej czynności zaistniały trwałe lub przejściowe przeszkody. Postępowanie wznowione przed stwierdzeniem fałszerstwa w drodze orzeczenia właściwego podmiotu toczyć się będzie przy zastosowaniu środków dowodowych przewidzianych kodeksem. Jeżeli zaistnieje potrzeba zbadania kwestionowanego dowodu w postępowaniu administracyjnym spowoduje to konieczność ustalenia przyczyn i zakresu naruszenia prawa w tym postępowaniu i stanowić będzie wyjątek przewidziany w art. 145 § 2. Realizacja wymogu stwierdzenia zaistnienia takiej okoliczności może powodować trudności w nie budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego. Jeżeli strona wystąpi jednocześnie z żądaniem wznowienia postępowania powołując się przy tym na inną okoliczność ustaloną zeznaniami tego samego świadka, lub w oparciu o inne, będące właśnie przedmiotem badania, źródło dowodowe, to postępowanie wznowieniowe powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed właściwym organem. II. Przesłanka druga =216= Druga przesłanka stanowi, że postępowanie może być wznowione, gdy decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Przestępstwo to musi pozostawać w związku z decyzją. Nie jest przy tym istotne, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, natomiast wznowienie jest możliwe także bez uzyskania orzeczenia właściwego organu stwierdzającego popełnienie przestępstwa, jeżeli wydanie takiego orzeczenia nie jest możliwe z powodu upływu czasu lub przeszkód wynikających z art. 145 § 2, o której była mowa w wypadku przesłanki numer I (por. Nb. 215). III. Przesłanka trzecia =217= Wznowienie postępowania może nastąpić, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ, który zgodnie z postanowieniami art. 24, 25 i 27 KPA winien być wyłączony od udziału w postępowaniu. Należy odnotować różnice pomiędzy zakresem wyłączenia przewidzianym w art. 24 KPA, a podstawą wznowienia. Artykuł 24 KPA mówi o wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Przesłanką wznowienia jest natomiast wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Udział w postępowaniu pracownika objętego normą art. 24, który jednak nie wydał decyzji, może być oceniany jako naruszenie prawa, lecz nie stanowi przesłanki wznowienia. Obowiązek wyłączenia dotyczy osób, które wydają decyzję (por. art. 268a KPA) lub są członkami organu kolegialnego, którego uchwała stanowi decyzję. Organ administracji podlega wyłączeniu w wypadkach określonych w art. 25 KPA. Regulacja art. 27 KPA obejmuje trzy sytuacje. Pierwszą jest udział w składzie organu kolegialnego osoby podlegającej wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu urzędnika (art. 24). Druga, to naruszenie wymogu guorum, czyli sytuacja, gdy z powodu wyłączenia jego członków organ nie jest zdolny do działania. Trzecia, to naruszenie obowiązku ministra właściwego do spraw administracji do wyznaczenia kolegium z terenu innego województwa. Zgodnie z art. 84 § 2 KPA biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Udział biegłego, który podlega wyłączeniu w postępowaniu może być zatem podstawą odwołania lub skargi do NSA, lecz nie wznowienia postępowania. Ustawowe odesłanie bez ograniczeń do podstaw wyłączenia pracownika i oparty na normie związanej nakaz wyłączenia w wypadku wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 24 tworzy obowiązek wyłączenia w wypadkach przewidzianych w art. 24 § 1 i 3. Nie można zatem podzielić następującego poglądu: "Biegły nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 KPA, gdyż przepis ten stosuje się wyłącznie do pracownika organu, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Biegły nie bierze udziału w wydaniu decyzji (nie jest organem administracji), a jedynie jego opinia jest jednym z dowodów w sprawie. Podlega on zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z przyczyn wskazanych w art. 24 § 1 pkt 1-4 oraz 6 i 7 KPA z wyłączeniem pkt 5, chyba, że w tej samej sprawie jako pracownik organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Wyrok NSA z 3.3.1995 r., SA/Gd 1384/94, nie publikowany. IV. Przesłanka czwarta =218= Kolejną przesłanka jest fakt nie brania przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. Przesłanka ta jest związana z uprawnieniem do uru- chomienia mechanizmu ponownego badania sprawy przez stronę, która była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Ochrona strony sprowadza się do stworzenia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Konstrukcję oparto na założeniu, że udział strony w postępowaniu wpłynie na treść decyzji. Nawet udokumentowany brak udziału strony w postępowaniu nie oznacza, że decyzja już z tego powodu jest dotknięta wadą. Decyzja taka rodzi jednak skutki prawne jedynie wobec stron, które świadomie nie brały udziału w jej kształtowaniu. Niewiedza o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji trwać musi do chwili gdy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku strona mogłaby skorzystać z postępowania odwoławczego. W tym wypadku brak jej udziału w postępowaniu byłby przesłanką uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia'. Podkreślenia wymagają dwa elementy. Po pierwsze, należy stwierdzić, że brak udziału w postępowaniu musi zaistnieć bez winy strony. Tym samym ustalenie, że strona wiedząc o postępowaniu świadomie nie brała w nim udziału, eliminuje możliwość wznowienia postępowania. Po drugie, KPA szczególnie akcentuje dyspozytywność skorzystania z tego środka. Pomimo, że możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu jest prawnie zabezpieczona, nie jest to jednak obowiązek strony. Z tego względu prawo do żądania wznowienia postępowania na tej podstawie spoczywa w wyłącznej dyspozycji strony (art. 147). V. Przesłanka piąta =219= Wznowienie postępowanie może nastąpić, gdy wyjdą na jaw nowe fakty lub dowody, których istnienie nie zostało przyjęte jako element podstaw fak- tycznych decyzji. Chodzi o okoliczności, które same lub w powiązaniu z ustalonymi w postępowaniu faktami mogły stać się podstawą wydania decyzji odmiennej treści, gdyby te fakty lub dowody były znane we wcześniejszym postępowaniu. (Wyrok NSA z 18.11.1992 r., III SA 950/92; opubl. ONSA z. 2-3/1991, poz. 96). Winny to być fakty lub dowody istniejące już w czasie postępowania, które ma ulec wznowieniu, lecz nie zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji. Nie stanowi spełnienia tego warunku sytuacja, w której strona dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji odmiennej treści od tej, która zapadła, jeżeli okoliczność ta jest faktem utrwalonym w aktach, a więc znanym organowi. Istota nowości faktów lub dowodów nie odnosi się do ich rzeczywistej, obiektywnej nowości, lecz ich oceny w konkretnym postępowaniu. (W sprawie kryterium nowości faktu lub dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 KPA, por. wyrok NSA z 7.9.1982 r. SA/Kr 588/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 83). Podstawą wznowienia postępowania nie mogą być zatem fakty, które po wstały po wydaniu decyzji (okoliczności powstałe po wydaniu decyzji mogą być podstawą zastosowania np. art. 162 lub 163). VI. Przesłanka szósta =220= Wymóg uzyskania wskazanego w przepisach stanowiska innego organu odnosi się do sytuacji, gdy organ nie dopełnił tego obowiązku będącego rea- lizacją art. 106 KPA. Przepis stanowi gwarancję przestrzegania wymogów wewnętrznych uzgodnień aparatu administracji. Nie stanowi spełnienia dyspozycji normy art. 145 § 1 pkt 6 odmowa wystąpienia o opinię innego organu na wniosek strony zgłoszony w ramach postępowania dowodowego. VII. Przesłanka siódma =221= Jeżeli organ wydający decyzję przy zastosowaniu art. 100 § 2 KPA roz- strzygnął samodzielnie zagadnienie wstępne, a w sprawie wypowiedział się następnie właściwy organ lub sąd, zajmując stanowisko odmiennej treści, to odmienność rozstrzygnięcia jest ustawową przesłanką wznowienia postępowania. Nie każda rozbieżność w ocenie stanu sprawy jest okolicznością uzasadniającą wznowienie. Zaistnieć muszą rozbieżności, które stanowiłyby podstawę dla wydania decyzji innej treści od wydanej we wcześniejszym postępowaniu (art. 146 § 2). (Por. wyrok NSA z 31.8.1993 r., SA/Wr 642/93; opubl. ONSA z. 3/1994, poz. 125). Ocena art. 145 § 1 pkt 7 KPA a contrario, pozwala stwierdzić, że jeżeli w sprawie orzekł organ właściwy do rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, a następnie ten organ zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie, to nie może to być podstawą do podjęcia nowego postępowania zgodnie z przesłanką ósmą tego artykułu. (Wyrok NSA z 17.11.1982 r., SA/Kr 664/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. 106). VIII. Przesłanka ósma =222= Kontynuując uwagi dotyczące punktu VII, organ orzekający w postępowaniu jest związany orzeczeniem sądu lub organu administracji jako prejudykatem, od czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia wydanego w postępo- waniu cywilnym, karnym lub administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, lecz niezależnie od stopnia naruszenia prawa stanowi przesłankę wznowienia postępowania. (Wyrok Sadu Najwyższego z 5.7.1996 r., III ARN 21/96; opubl. OSNAPiUS Nr 4/1997, poz. 32). Poza przesłankami wznowienia postępowania wymienionymi w art. 145 § 1, można też żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Kon- stytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a KPA). Z wyjątkiem przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w pkt 4 omawianego artykułu oraz w art. 145a, strona oraz podmioty na prawach strony mają do dyspozycji te same środki. Powstaje zatem pytanie, czy wznowienie postępowania z urzędu może być przez organ dokonane w celu zabezpieczenia interesu strony. Szczególnie w sytuacji, gdy strona wiedząc o okolicznościach uzasadniających wznowienie nie złożyła w tej sprawie wniosku. Organ, który stwierdził istnienie przesłanek uzasadniających wznowienie, może to uczynić, gdy wymaga tego realizacja zasad ogólnych, a szczególnie zasada praworządności. Zasadniczym jednak argumentem jest konstrukcja art. 145 § 1. Redakcja przepisu mówiąca: "wznawia się postępowanie" jest normą związaną i stanowi o obowiązku wznowienia postępowania gdy zaistnieją ku temu przesłanki. Odmiennie art. 95 r.p.a. stanowił: "W sprawie zakończonej decyzją, od której nie służy środek prawny może nastąpić wznowienie postępowania". Należy zaznaczyć, że możliwość wznowienia postępowania na wniosek strony lub z urzędu jest rozróżnieniem wprowadzonym w celu poszerzenia dostępności tego instrumentu zmiany decyzji ostatecznej. Wniosek strony jest traktowany jako sygnał o zaistnieniu określonej okoliczności, podobnie jak informacja przekazana przez inny podmiot. Ze względu na rolę organu jako uczestnika postępowania, na którym spoczywa obowiązek informowania strony o możliwościach działania poprzez wskazanie jej wszelkich środków prawnych, w wypadku stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, powinien on poinformować stronę o służących jej prawach, wyjaśniając znaczenie środka, którym może się posłużyć. =223= Skutki wznowienia postępowania są ograniczone określonymi w Kode- ksie limitami czasowymi. Artykuł 146 § 1 wprowadza ramy czasowe obliczane od chwili doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dwie pierwsze przesłanki art. 145 mogą być podstawą uchylenia decyzji przez okres 10 lat. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia na podstawie pozostałych przesłanek oraz na podstawie art. 145a może nastąpić w okresie 5 lat. Drugim ograniczeniem jest to, że wynikiem wznowionego postępowania nie może być wydanie decyzji co do istoty tej samej treści co decyzja dotychczasowa. Zgodnie z art. 151 § 2, w wypadku przeszkód dla uchylenia decyzji, organ prowadzący postępowanie ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności z powodu, których nie uchylił dotychczasowej decyzji. Stwierdzenie takiej okoliczności może mieć dla strony istotne znaczenie jeżeli podejmie ona czynności prawne, dla których fakt wydania decyzji dotkniętej wadą daje podstawę dla uzyskania określonych następstw np. w postępowaniu odszkodowawczym. (Por. wyrok Sądu Najwyższego z 3.3.1985 r., ll CR 121/85; opubl. OSNCP z. 4/1986, poz. 53). Wydanie decyzji na podstawie art. 146 następuje w postępowaniu, do którego odnoszą się kodeksowe zasady postępowania dowodowego. W sytuacji gdy wnioski dowodowe strony nie zostały uwzględnione, i tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. (Wyrok Sądu Najwyższego z 7.7.1994 r., III ARN 26/94; opubl. OSPAPiUS Nr 11/1995, poz. I 27). Powinno więc w takim przypadku dojść do wznowienia postępowania. Przepisy nie ograniczają możliwości wznowienia postępowania poprzez wprowadzenie formalnych zakazów, np. co do niedopuszczalności wznowienia jeżeli już złożony w tej sprawie wniosek został załatwiony odmownie. Umożliwieniu wnikliwego zbadania wniosków i dowodów służy też przyjęcie konstrukcji decyzji jako aktu, którym organ odmawia wznowienia postępowania, co daje możliwość kwestionowania zasadności takiej odmowy wznowienia postępowania. =224= W myśl art. 147 KPA wznowienie postępowania następuje z urzędu lub 224 na żądanie strony. Zasada ta nie dotyczy przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a, bowiem na tych podstawach wznowienie postępowania może nastąpić tylko na żądanie strony. Należy jednak podkreślić, zgodnie z art. 235 § 1 KPA, także wniesienie skargi w trybie działu VIII KPA może stanowić podstawę dla wznowienia postępowania z urzędu. Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpo- wiadać wymogom formalnym przewidzianym w art. 63 § 2 KPA, a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia. Z zasady odformalizowania postępowania administracyjnego wynika jednak, że w braku wyraźnego wskazania podstawy wznowienia, czy wręcz ogólnego tylko przedstawienia niezadowolenia z decyzji ostatecznej z przyczyn, które uzasadniałyby wznowienie, organ ma obowiązek zgodnie z art. 9 KPA wyjaśnić podstawy wystąpienia strony. "W sprawach, w których strona nie sprecyzowała przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organ administracji państwowej ma obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie". Wyrok NSA z 12.10.1989 r., II SA 812/89 (nie publ.). Dopiero taki zabieg pozwala na ustalenie czy istotnie zamiarem strony było wywołanie skutku w postaci wznowienia. Podanie o wznowienie postępowania strona ma obowiązek wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. (art. 148 KPA). W literaturze prezentowany jest pogląd, że niepodanie terminu stanowi brak formalny podania. Przyjmuje się, że termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma charakter procesowy i podlega przywróceniu na podstawie art. 58- 60 KPA. Jeżeli podstawą wznowienia ma być niezgodność aktu normatywnego, na którym decyzję oparto z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, żądanie wznowienia postępowania - lub jak mówi art. 145a § 2 KPA "skargę o wznowienie" - należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału jest dzień jego ogłoszenia. Wznowienie postępowania następuje w formie niezaskarżalnego posta- nowienia (art. 149 § 2 KPA), zaś odmowa wznowienia postępowania w formie decyzji (art. 149 § 3 KPA). Postanowienie jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia. Właściwym organem jest organ administracji, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyny wznowienia są wynikiem działania tego organu, to o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający). Na tym etapie organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienie, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy art. 9 KPA - przesłankę wznowienia. Drugi etap zwany w literaturze właściwym obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych takich jak upływ terminu wzruszenia orzeczenia (art. 146 KPA), istnienie żądania strony w wypadku przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a KPA. W drugim etapie postępowania wydane mogą być następujące decyzje: 1) decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji z braku podstaw do jej wzruszenia (art. 151 § 1 pkt 1 KPA), 2) decyzja o uchyleniu dotychczasowej decyzji i decyzja orzekająca co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 KPA), 3) decyzja stwierdzająca wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie powodów, dla których nie można jej uchylić (art. 151 § 2 KPA)=. Przedstawiony model postępowania wznowieniowego ulegnie pewnej mo- dyfikacji w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Wstępne badanie sprawy powinno w każdym wypadku następować z udziałem strony i zakończyć się wydaniem stosownego orzeczenia. Udział strony także we wstępnych czynnościach pierwszego etapu postępowania jest podyktowany zasadą czynnego udziału strony (art. 10 § 1 KPA), zasadą informowania (art. 9 KPA), oraz zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 KPA). We wznowionym postępowaniu decyzję będącą przedmiotem badania ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania chyba, że istnieje obowiązek odmiennego sposobu orzekania'. Ponieważ organ wydaje nową decyzję stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu jej wydania, to wywołuje to skutek mocy wiążącej od chwili wydania nowej decyzji. Ważnym zagadnieniem jest, czy decyzja wydana w postępowaniu, o którym mowa, winna być korzystniejsza dla strony, która wystąpiła o wznowienie po- stępowania, od decyzji, która obowiązywała przed wznowieniem. Zasadniczo nowa decyzja nie musi być korzystniejsza dla strony, która wystąpiła o wznowienie, szczególnie, że wznowienie nie jest zwykłym środkiem prawnym i nie jest objęte zakazem reformationis in peius. Niemniej zmiana decyzji na korzyść strony jest dopuszczalna, bowiem w wyniku wznowienia postępowania sprawa zostaje przywrócona do stanu sprzed wydania decyzji, a nowe okoliczności sprawy uzasadniają odmienne, korzystne dla strony rozstrzygnięcie. Należy jednak pamiętać, że przedmiotem badania nie jest celowość, lecz zgodność z prawem. Organ właściwy w sprawie wznowienia oceniając, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może z urzędu lub na wniosek strony zawiesić jej wykonanie. Odmiennie niż w wypadku złożenia odwołania, wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwykłym następstwem złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ rozstrzygający kwestię wstrzymania wykonania decyzji, zajmie w tej sprawie stanowisko, mając na uwadze odpowiedzialność odszkodowawczą, do której odsyła art. 153 KPA. =225= Kodeks daje podstawę do uzyskania odszkodowania, stronie która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1, oraz stronie, która poniosła szkodę na skutek wznowienia postępowania. Z roszczeniem odszkodowawczym można wystąpić także wówczas, gdy uchylenie decyzji nie jest możliwe w skutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 146. Organem właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania jest sąd powszechny. Podstawą odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania albo wskutek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest art. 417 KC (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 26.1.1989 r., III CZP 58/88; opubl. OSNCP Nr 9/1989, poz. 129). Należy też odnotować, że KPA nie daje podstawy do dochodzenia od- szkodowania w wypadku szkody wyrządzonej wydaniem decyzji, której podstawą prawną był akt normatywny, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą Artykuł 153 wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą z przesłankami wznowienia przewidzianymi w art. 145 § 1, nie wymienia natomiast art. 145a. Rozwiązanie takie budzić może wątpliwości w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten przewiduje prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Trudno uzasadnić ograniczenie prawa do odszkodowania poprzez pominięcie jednej z przesłanek wznowienia postępowania, gdy odpowiedzialność odszkodowawczą wyraźnie związano z pozostałymi przesłankami, szczególnie, że działanie organu zostało przez ustawodawcę uznane za niezgodne z prawem. § 28. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 =226= Konstrukcje art. 154 i I55 stanowią instrumenty zmiany albo uchylenia decyzji wadliwych lub prawidłowych. Przepisy te mogą być wykorzystywane do ujednolicania orzecznictwa administracyjnego w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane. Warunkiem zastosowania obu konstrukcji jest prowadzenie postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W sprawie tożsamości sprawy, w której stosowane mogą być przepisy art. 154, por. glosa T. Wosia do wyroku Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3.6.1993 r., III ARN 27/93; opubl. OSP Nr 3/1995, poz. 50, oraz glosa M. Szubiakowskiego do wyroku NSA z 20.12.1991 r., II SA 893/91; opubl. OSP Nr 2/1995, poz. 26. Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie, jeżeli strona nie nabyła na jej mocy prawa (art. 154), przez co rozumie się dziś jedynie decyzje odmowne, lub za zgodą strony, jeżeli strona nabyła prawo z decyzji (art. 155). Zastosowanie art. 154 i 155 wymaga zaistnienia jednej z dwu przesłanek, a mianowicie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Dodatkowym warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest też wymóg, aby nie sprzeciwiały się temu przepisy szczególne. To zastrzeżenie przewidziane w art. 155 należy uznać za zbędne. W wypadku istnienia takiego przepisu szczególnego, uchylenie lub zmiana decyzji byłaby niedopuszczalna, a zatem wola strony nie ma tu decydującego znaczenia. Ocena dopuszczalności zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155), pozostawiona jest stronie. Uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew art. 155, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyrok NSA z 4.12.1981 r., l SA 2408/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 121). Organ nie powinien nakłaniać jej do akceptacji zmiany decyzji. Sprzecznym z pozostawieniem stronie prawa do takiej oceny jest też wymaganie od strony, która odmówiła zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155, aby uzasadniła swoje stanowisko. Wyrażenie przez stronę zgody na dokonanie zmiany decyzji powinno następować w wyraźnej, a nie dorozumianej formie. Granice zmiany lub uchylenia decyzji określa zgoda strony. (Wyrok NSA z 25.6.1985 r. SA/Wr 351/85; opubl. ONSA z. 1/1985, poz. 36). W postępowaniu, w którym bierze udział kilka stron, powstaje wymóg uzy- skania zgody wszystkich spośród nich, które na mocy decyzji nabyły prawo. Strona, która uznaje, że nie jest zadowolona z decyzji, może zwrócić się o dokonanie zmiany na jej korzyść. Występując z takim wnioskiem strona nie musi dodatkowo wyrażać zgody na zmianę decyzji, na mocy której nabyła prawo. Dla skuteczności wystąpienia w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji, organ nie może wymagać aby strona powoływała konkretną podstawę prawną dokonania zmian. Każde żądanie strony, w którym wskazano okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego instrumentu zmiany decyzji ostatecznej, powinno być rozpatrzone z uwzględnieniem możliwości jego zastosowania. =227= Właściwym do zastosowania konstrukcji art. 154 i 155 jest organ, który decyzję wydał lub organ wyższego stopnia. Takie rozwiązanie jest w literaturze przedmiotem krytyki -, wprowadza bowiem kryterium odwołujące się do wewnętrznych elementów struktury administracji w postępowaniu służącym wydaniu orzeczenia wobec podmiotów spoza jej struktury. W takiej sytuacji organ, który normalnie w postępowaniu nie jest właściwy, zyskuje prawo do działania w sferze innego, proceduralnie właściwego organu. Stan taki może powodować, że ten sam organ jest uprawniony do wkraczania w trybie nadzoru oraz rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, który odmówił zmiany decyzji na żądanie strony. Wątpliwości te pogłębia regulacja art. 154 § 3, zgodnie z którym, w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 tego artykułu, właściwe są organy tych jednostek. Analizując zmianę właściwości w stosunku do regulacji § 1, sąd administracyjny uznał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie omawianych przepisów (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 19.6.1996 r., FPK 2/96; opubl. ONSA z. 3/1996, poz. 104). § 29. Stwierdzenie nieważności decyzji =228= Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji i postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Na skutek poważnego naruszenia prawa akt istnieje jedynie pozornie, a stwierdzenie nieważności wynika z konieczności obalenia domniemania zgodności z prawem orzeczenia, które wywołuje skutki prawne do chwili stwierdzenia, w przepisanej formie jego nieważności. Decyzja dotknięta taką wadą nie może być konwalidowana, a wymogi pewności obrotu prawnego nakazują stwierdzenie jej wadliwości z mocą wsteczną od chwili wydania. Wzorem art. 101 z r.p.a., art. 137 KPA w tekście z 1960 r., będący odpowiednikiem dzisiejszego art. 156 KPA, posługiwał się terminem "uchylenie decyzji jako nieważnej". Z tego brzmienia przepisu wyprowadzano wniosek o braku mocy wstecznej orzeczenia o wadliwości decyzji. Redakcja art. 156 KPA z 1980 r. usunęła te wątpliwości. Różnice pomiędzy wadą decyzji uzasadniającą wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności wynikają z charakteru wady postępowania, w którym zapada decyzja. Przesłanki wznowienia postępowania odnoszą się do ustaleń faktycznych lub innych naruszeń prawa związanych z postępowaniem. Przesłanki stwierdzenia nieważności odnoszą się do wadliwego stosowania prawa materialnego. I. Przesłanka pierwsza =229= Pierwsza przesłanka art. 156 § 1 mówi o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W analogicznym przepisie z 1960 r. mowa była o wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji. Sformułowanie to mówiące o właściwości innej niż przewidziana w Kodeksie właściwość miejscowa i rzeczowa, budziło wątpliwość, czy jego zakres obejmuje te właściwości łącznie, czy też odnosi się do jednej z nich. Wątpliwości takie miały znaczenie w wypadku zaistnienia naruszenia jednego z rodzajów właściwości'. Obecne sformułowanie pierwszej przesłanki art. 156 odwołuje się do naruszenia zarówno właściwości miejscowej, jak i rzeczowej. W literaturze proponowane są różne klasyfikacje właściwości organów administracji, jak właściwość rzeczowa, miejscowa, czasowa i instancyjna (K. Jandy- Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. III, s. 170); Z. Janowicz (Postępowanie administracyjne i postępowanie przez sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 230) trafnie jednak zwraca uwagę, że w istocie można mówić o właściwości miejscowej i rzeczowej. II. Przesłanka druga =230= Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" obejmuje dwie sytuacje. Pierwsza część przepisu mówi o decyzji dotkniętej wadą polegającą na wydaniu jej bez podstawy prawnej, druga odnosi się do decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa. Dawny przepis art. 137 mówił o wydaniu decyzji "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", powtarzając sformułowanie przejęte z art. 101 ust. 1 lit. "b" r.p.a. Taka redakcja przepisu, która doczekała się w literaturze bogatego omówienia, nie mogła nigdy być stosowana w dosłownym znaczeniu. Zainteresowanie obu podstawami stwierdzenia nieważności było zróżni- cowane. Co się tyczy pierwszej przesłanki, czyli wydania decyzji bez podstawy prawnej, to odnosi się ona do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w prawie materialnym. Przegląd sytuacji wydania decyzji dotkniętej taką wadą przedstawił H. Poleszak. Wymieniono tu następujące sytuacje: 1) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego, 2) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających oparcia w ustawie, a więc nie mających powszechnie obowiązującego charakteru, 3) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa, 4) wydanie decyzji w sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznych, 5) zastosowanie jako podstawy decyzji przepisu w sposób oczywisty nie od- noszącego się stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Przedstawione sytuacje obejmują niedopuszczalne zastosowanie formy de- cyzji. Ten właśnie czynnik stanowi element umożliwiający odróżnienie zastosowania drugiej przesłanki nieważności. Przesłanka "rażącego naruszenie prawa" odnosi się do sytuacji, gdy podstawa dla wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. =231= Zarówno w literaturze, jak i w dorobku orzecznictwa poświęcono więcej uwagi przesłance rażącego naruszenia prawa. Podkreśla się, że ta przesłanka nieważności istnieje w sytuacji, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa (wyrok NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; opubl. ONSA z. 1/1993, poz. 23), co na podstawie jego brzmienia od razu "rzuca się w oczy". Opierając się na porównaniu wykładni gramatycznej przepisu z jego interpretacją w procesie stosowania J. Borkowski podkreśla, że chodzi tu o rozbieżność, która ma charakter "rażący", a zatem "dający się łatwo stwierdzić", "oczywisty", "niewątpliwy", "bezsporny"'. "Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Wyrok NSA z 6.2.1995 r., II SA 1531/94; opubl. ONSA z. 1/1996, poz. 37. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie nie budzący wątpliwości stan prawny (wyrok NSA z 18.7.1994 r., V SA 535/94; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 91). Nie może być natomiast jedynie odmienna wykładnia prawa. Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji. Wyrok NSA z 17.6.1994 r., I SA 1559/93; opubl. ONSA z. 1/1995, poz. 51. Do odmiennego rozumienia "rażącego naruszenia prawa", odwołuje się koncepcja upatrująca podstawy do stwierdzenia naruszenia w skutkach społeczno- gospodarczych jego zastosowania'. Pomijając tu bliższą analizę tej koncepcji, której krytyka była już w literaturze przedstawiana, można stwierdzić, że taka koncepcja oparta na sądowym dorobku orzeczniczym z zakresu prawa prywatnego, ma nikłą przydatność jako podstawa decyzji nadzorczej lub wyroku sądu sprawującego kontrolę administracji w sferze prawa publicznego. Omawiana przesłanka nieważności była przedmiotem wnikliwej analizy Sądu Najwyższego. W wyrokach, z 18.11.1993 r. (III ARN 56/93; opubl. OSNCP Nr 5/1994, poz. I 16) i z 4.11.1994 r. (III ARN 28/94; opubl. OSNAPiUS Nr 10/1995, poz. 115), zawarto wywód dotyczący istoty rażącego naruszenia prawa oraz granic zastosowanie tej przesłanki. Rozważania te pozostają spójne ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w rodzajowo podobnych sprawach (wyrok NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; opubl. OSP Nr 2/1994, poz. 23). Szczególnie ważną kwestią jest stosowanie omawianej przesłanki w wypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej, rażące naruszenie prawa istnieje tylko wówczas, gdy zachodzi szczególnie istotne (rażące) przekroczenie wyznaczonych w ustawie ram swobodnej oceny lub uznania (wyrok SN z 5.7.1996 r., III ARN 19/96; opubl. OSP Nr 4/1997, poz. 78). III. Przesłanka trzecia =232= Punkt trzeci mówi o decyzji wydanej w sprawie, załatwionej już inną decyzją ostateczną. Istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej uniemożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy nowym orzeczeniem (wyrok NSA z 26.5.1981 r., SA 895/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 47). Dyspozycja ta nie dotyczy sytuacji, gdy zmiana decyzji ostatecznej następuje na podstawie art. 154, 155 lub 161, czyli w wypadku gdy ustawodawca przewidział podstawy prawne dla wzruszenia decyzji ostatecznej. IV. Przesłanka czwarta =233= Stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, odnosi się do sytuacji, gdy osoba taka nie może być bez postę- powania obciążona obowiązkiem lub uzyskać uprawnienia. Osoba do której skierowano decyzję, jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zaś przeprowadzenie tego postępowania bez jej udziału daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, wyrok NSA z 22.5.1987 r., IV SA 1062/86; opubl. ONSA z. 1/1987, poz. 35. Por. też wyrok NSA z 10.10.1992 r., V SA 494/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 102. Jeżeli dla wszczęcia postępowania konieczny jest wniosek strony, w wypadku wydania decyzji bez jej wniosku następuje spełnienie przesłanki przewidzianej w pkt 4 omawianego artykułu. Decyzja jest dotknięta wadą nieważności w postępowaniu prowadzonym z urzędu, jak i wtedy, gdy została wydana bez wniosku strony, a także gdy strona nie wyraziła zgody na prowadzenie podjętego w jej interesie postępowania wszczętego na podstawie art. 61 § 2. Trudno podzielić pogląd NSA wyrażony w wyroku z 17.6.1994 r., I SA 2101/93; opubl. ONSA z. 2/1995, poz. 85. Sąd uchylił decyzję wojewody wydaną w postępowaniu komunalizacyjnym wszczętym bez wniosku gminy. Omawiana przesłanka nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, byłaby to bowiem podstawa do wznowienia postępowania. V. Przesłanka piąta =234= Punkt V odnosi się do decyzji niewykonalnych w chwili ich wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja może być uznana za niewykonalną zarówno z przyczyn faktycznych, jak i prawnych, w następstwie wady powodującej jej sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym lub obiektywnie istniejącymi fizycznymi możliwościami jej wykonania. Fakt, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja nie jest wykonalna, nie oznacza, że nie wywołuje skutków prawnych. Istnieje zatem stan powodujący konieczność wykonania decyzji lub stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5. Przykład: Niewykonalna jest decyzja nakładająca na stronę obowiązek, bez określenia istoty i zakresu tego obowiązku (wyrok Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego z 10.4.1996 r., XVII Amr 1/96; opubl. Wokanda Nr 7/1997, s. $5). Niewykonalność powstała po wydaniu decyzji może być podstawą innych następstw prawnych, jak uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia (art. 162). VI. Przesłanka szósta =235= Sankcja nieważności przewidziana została dla decyzji, która w razie jej wykonania wywoła czyn zagrożony karą. Powstaje pytanie, o jakiego rodzaju karze mówi ten przepis. Czy chodzi wyłącznie o karę w rozumieniu prawa karnego, czy też o każdy czyn karalny, a zatem także wykroczenie, lub czyn karalny w postępowaniu dyscyplinarnym. Odpowiadając na to pytanie wypada porównać regulację art. 156 § 1 pkt 6 z jej pierwowzorem zawartym w art. 101 lit. "c" r.p.a. Ten ostatni przepis mówił o decyzji, która: "wywołałaby w razie jej wykonania przestępstwo sądowo - karalne". Obecna redakcja nakazuje uznać za podstawę nieważności każdy czyn zagrożony karą, co wyraźnie rozszerza zakres podstaw nieważności decyzji. VII. Przesłanka siódma =236= Nieważność jest też następstwem innych wad niż wyżej wymienione, przewidujących nieważność decyzji z mocy samego prawa, czyli tzw. klauzuli nieważności (art. 156 § 1 pkt 7). Istotą tej podstawy nieważności decyzji jest przepis szczególny łączący określone w ustawie wady decyzji z sankcją jej nieważności. (Wyrok NSA z 21.1.1988 r., IV SA 941/87; opubl. ONSA z. 1/1988, poz. 30). Ponieważ, tak daleko idąca sankcja, należy do wyjątkowych sytuacji w prawie administracyjnym, lista regulacji operujących nieważnością jest ograniczona. Można tu wskazać art. 12 ust. 2 ustawy z 17.6.1966 r. o uzdrowiskach i leczeniu uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z 31.1.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), art. 12b ust. 4 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 12 ust. 2 ustawy z 10.4.1986 r. Prawo atomowe (Dz.U. Nr 12, poz. 70 ze zm.), art. 46a ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), art. 5 § 6 ustawy z 9.1.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117). W wypadku tej ostatniej ustawy stwierdzenie nieważności nastąpi na podstawie powołanego artykułu, lecz w procedurze uregulowanej w dziale IV Ordynacji podatkowej (por. Nb. 404). =237= Upływ czasu jest jedną z dwu przyczyn wyłączających stwierdzenie nieważności w przypadku zaistnienia przesłanek w pkt 1, 3, 4 i 7 z art. 156 § 1. Kodeks przewiduje okres 10 lat jako czynnik uniemożliwiający stwierdzenie nieważności. Jeżeli zatem decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli pozostaje niewykonalna oraz gdy wywołuje czyn zagrożony karą, nie może pozostać formalnie wiążąca nawet po upływie tego okresu. Zgodnie z drugą przesłanką zawartą w art. 156 § 2 KPA nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest analizowane w bogatym orzecznictwie. Por. np. wyrok NSA z 23.11.1987 r., I SA 1406/86; opubl. ONSA z. 2/1987, poz. 81), uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28.5.1992 r., III AZP 4/92; opubl. OSNCP Nr 12/1992, poz. 221, wyrok SN z 6.4.1995 r., III ARN 8/95; opubl. OSNAPiUS Nr 18/1995, poz. 223. Podobnie jak przy wznowieniu postępowania, w wypadku gdy nie jest dopuszczalne stwierdzenia nieważności decyzji, organ właściwy do wydania takiego orzeczenia ograniczy się do stwierdzenia zaistnienia okoliczności unie- możliwiających tę czynność i wskazania przyczyn, które to uniemożliwiają (art. 158 § 2). =238= Stwierdzenie nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2) następuje w takim zakresie, w którym postępowanie ustali istnienie wady z katalogu określonego w art. 156 § l, bez względu na zakres żądania strony. (Wyrok NSA z 12.1.1994 r., 11 SA 2164/92; opubl. ONSA z. 1/1995, poz. 32). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja art. 157 § 1 KPA winna być inter- pretowana w świetle faktu, że także inne podmioty niż strony w rozumieniu art. 28 KPA mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Uprawnienie takie służy organizacji społecznej, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Na mocy przepisów szczególnych uprawnienie to służy także innym podmiotom. Zgodnie art. 56 ust. 1 powołanej ustawy z 10.4.1986 r. Prawo atomowe żądanie stwierdzenia nieważności w związku z art. 12 tej ustawy skierować może także Prezes Agencji Atomistyki. Podobnie też, jak w wypadku wszczęcia innych rodzajów postępowań w trybie nadzoru, podstawą wszczęcia postępowania może być zgodnie z art. 235 KPA skarga. Do wszczęcia postępowania stosuje się przepis art. 61 KPA. Także wymogi formalne związane z treścią żądania są takie same jak w wypadku ogólnej regulacji art. 63 § 2 KPA. Podanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno jednak zawierać wskazanie żądania strony i określać przesłankę stwierdzenia nieważności. Jeżeli strona nie wskazała wyraźnie podstawy prawnej swego żądania zgodnie z art. 9 KPA, organ powinien wyjaśnić istotę jej wystąpienia. W wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ kończy postępowanie wydając jedną z następujących rodzajów decyzji: 1) może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 1.57 § 3 KPA), 2) może odmówić stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 KPA), 3) może stwierdzić nieważność (art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 KPA), 4) może wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA). Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję (postanowienie NSA z 11.6.1981 r., SA 584/81; opubl. ONSA z. 1/1981, poz. 55). Jeżeli zaś decyzja została wydana przez organ naczelny lub samorządowe kolegium odwoławcze, nieważność decyzji stwierdza ten organ. Tak jak i wszystkie decyzje wydawane w trybie nadzoru, decyzja ta jest decyzją pierwszej instancji i stronie służy prawo wniesienia odwołania. W wypadku organu naczelnego lub samorządowego kolegium odwoławczego środkiem zaskarżenia będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3). Ponieważ przepisy określające właściwość organu do stwierdzenia nieważności powodują, iż decyzje wydawane będą najczęściej przez organy, nad którymi nie ma organu wyższego stopnia, powstaje sytuacja, w której organ stwierdzając nieważność własnej decyzji będzie też rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3) i przekazywał skargę wraz z odpowiedzią do NSA. Wielokrotne badanie sprawy przez ten sam organ powoduje sytuację niekorzystną dla strony. Jednak przy obecnym modelu ustrojowym administracji publicznej trudno o lepsze rozwiązanie, jeżeli nie miałoby ono polegać na poważnych zmianach organizacyjnych. =239= Osobnej uwagi wymaga kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważ- ności decyzji lub postanowienia w części. Stosownie do art. 156 uzasadniona wydaje się wykładnia, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości winno następować w każdym wypadku zaistnienia przewidzianej tu przesłanki. Podobnie jest też zbudowany art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, który mówi o stwierdzeniu nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 KPA. Przeciwko tej argumentacji przemawia to, że stwierdzenie nieważności w całości byłoby sprzeczne z zasadami ekonomiki postępowania. Jeżeli treść decyzji lub postanowienia pozwala na to, aby przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonego jej elementu, a usunięcie z obrotu prawnego części aktu nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia, to stwierdzenie nieważności decyzji w całości przekraczałoby ramy jego wadliwości. NSA uznał zasadność stwierdzenia nieważności w części niemal na początku swej pracy (wyrok NSA z 17.12.1982 r., 111 SA 1752/82; opubl. ONSA z. 2/1982, poz. I 13). W późniejszym orzecznictwie NSA stanął na stanowisku, że stwierdzenie nieważności części dotkniętej wadą jest obowiązkiem organu orzekającego (wyrok NSA z 21.1.1988 r., IV SA 859/87; opubl. ONSA z. 2-3/1990, poz. 25). =240= Jeżeli w wyniku postępowania prowadzonego w celu ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności, zostanie ustalone, że zachodzi prawdopodobieństwo, że badana decyzja jest dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności, organ prowadzący postępowanie wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 159 § 2 KPA). Regulacja ta dotyczy wykonalności decyzji będącej przedmiotem badania co do zaistnienia jednej z przesłanek z art. 156. Nie można natomiast wstrzymać wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Decyzja taka jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu w drodze egzekucji (wyrok NSA z 12.10.1987 r., IV SA 788/87, z komentarzem H. Starczewskiego; opubl. GAP Nr 3/1988, s. 44). =241= Odmiennie niż w wypadku wznowienia postępowania, ustawodawca rozwiązał kwestię dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikłą z wydania decyzji dotkniętej wadą skutkującą nieważność. O ile w wypadku wznowienia postępowania, dochodzenie odszkodowania następuje na ogólnych zasadach Kodeksu cywilnego w postępowaniu sądowym (art. 153), to przy stwierdzeniu nieważności właściwym do rozpatrzenia kwestii odszkodowania jest organ administracji. Z roszczeniem odszkodowawczym wystąpić może strona, która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji z naruszeniem art. 156 albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 160 § 1). Jeżeli strona nie jest zadowolona z przyznanego odszkodowania, może kontynuować dochodzenie swoich roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym'. Odmiennie niż w wypadku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 160 § 2 w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 160 nie stosuje się art. 418 KC, co stanowi czynnik ułatwiający dochodzenie takiego odszkodowania. Artykuł 160 § 1 KPA stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody poniesione na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji'. § 30. Inne przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych I. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo bez zgody strony =242= Konstrukcja art. 161 stanowi środek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych ze względu na konieczność zabezpieczenia ważnego interesu pu- blicznego. Artykuł ten dopuszcza uchylenie zarówno decyzji dotkniętych wadą, jak i decyzji prawidłowych, których uchylenie jest uzasadnione przyczynami natury celowościowej. W literaturze mówi się o "stanie wyższej konieczności", W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, zarys systemu, Warszawa 1962, s. 256, lub na wzór okresu międzywojennego o wywłaszczeniu prawa Janowicz, Postępowanie..., s. 220, też W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 208. Wobec daleko idącej ingerencji w prawa nabyte, zastosowanie tego przepisu może nastąpić jedynie wówczas, gdy usunięcie stanu zagrożenia lub prze- ciwdziałanie szkodom w innej formie nie jest możliwe. Wyjątkowość omawianego rozwiązania podkreśla katalog przesłanek, których zaistnienie warunkuje posłużenie się nim oraz określone okoliczności, w których to ma nastąpić. Zgodnie z art. 161 § 1 KPA decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w przypadkach, gdy w inny sposób nie można: usunąć stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. W sprawie analizy przesłanek art. 161 por. wyrok NSA z 26.3.1987 r., II SA 1553/86, z glosą B. Wierzbowskiego; opubl. OSPiKA Nr 9/1988, poz. 405. Celem takiej redakcji jest dokonanie rozróżnienia rodzajów niebezpieczeń- stwa. Przepis mówi o stanie zagrożenia dla życia lub zdrowia, który istnieje w chwili uchylania decyzji. Nie ma bowiem możliwości usunięcia niebezpieczeństwa jeszcze nie istniejącego. Odmiennie w drugiej części zdania "zapobieżenie" implikuje działanie prewencyjne wobec stanu, który stanowi bezpośrednie zagrożenie. Wymienione przesłanki takie, jak "zagrożenie życia lub zdrowia", "poważna szkoda", "ważny interes Państwa", stanowią podstawy umożliwiające uruchomienie mechanizmu postępowania i uchylenia lub zmiany decyzji. Zakres możliwej interpretacji przepisów jest tak ukształtowany, aby zapobiec wykładni rozszerzającej. Taka redakcja służy dwóm celom. Pierwszym jest stworzenie ram dla wyważonej oceny konieczności działania organu, drugim możliwość skutecznego nadzoru oraz kontroli sądowej. Zastosowanie pojęć niedookreślonych dla ukształtowania podstaw rozstrzygnięcia i przejście po ich ustaleniu do ograniczonego uznania administracyjnego akcentuje rolę uzasadnienia faktycznego decyzji. Podstawy działania administracji jedynie w wypadku przesłanki "ważnego interesu państwa" pozostawią nieco szerszy zakres wykładni (wyrok NSA z 10.5.1984 r., II SA 1989/83; opubl. ONSA z. 111984, poz. 45). Jak powiedziano, przez zastosowanie tego środka może nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwej. Jest to decyzja, której następstwa stoją w sprzeczności z zabezpieczeniem reprezentowanego przez organ interesu. W następstwie kolizji interes reprezentowany przez organ uznano za nadrzędny, jednak jego realizacja kosztem interesu indywidualnego następować powinna tylko w niezbędnych granicach. Oznacza to, że przede wszystkim należy ustalić, czy niebezpieczeństwo dla wymienionych w ustawie dóbr jest trwałe i nie ma innej drogi przeciwdziałania mu, jak tylko przez pozbawienie prawidłowo udzielonego prawa. Nakaz przeprowadzenia takiej oceny wynika ze sformułowania mówiącego o dokonaniu zmiany decyzji jedynie w niezbędnym zakresie, a zatem w stopniu koniecznym dla odwrócenie zagrożenia i ochrony interesu społecznego (wyrok NSA z 19.4.1983 r., II SA 12/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 22). Zagrożenie, o którym mowa, musi przy tym spełniać przynajmniej jedną z przesłanek wymienionych w art. 161. Nie chodzi o niebezpieczeństwo mogące powstać w wyniku wydania decyzji, lecz źródłem szkody może być jej wykonanie. Zastosowanie przepisu wywołuje skutek ex nunc, omawiany środek służy bowiem usunięciu następstw decyzji, a nie porządkowania stanu prawnego. Drugim czynnikiem, który ogranicza dopuszczalność uchylenia decyzji w związku ze "stanem wyższej konieczności", jest obowiązek zastosowania wszystkich środków, które pozwolą uniknąć stosowania art. 161. Środkami w tym zakresie może być próba uzyskania zgody strony na zmianę decyzji lub jej uchylenie w trybie art. 155, przy założeniu, że jest to konieczne, skoro zastosowanie art. 154 zgody nie wymaga. Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec niemożności uchylenie stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchy lenie lub zmianę istniejącej decyzji stanowią podstawę do wszczęcia postępowania dla wydania decyzji na podstawie art. 161. Decyzja uchylająca lub zmieniająca dotychczasową decyzję, lub też decyzja odmawiająca uchylenia lub zamiany są decyzjami pierwszej instancji. Z punktu widzenia interesów strony ważnym elementem orzeczenia jest szczegółowe przedstawienie okoliczności, na których organ oparł swoją decyzję. Pełne i przekonujące uzasadnienie stanowi realizację zasady ogólnej nakładającej, na organ obowiązek przekonywania strony co do konieczności ingerencji w stan jej praw (art. 11 KPA). Uzasadnienie pełni też rolę instrumentu umożliwiającego nadzór nad podstawami oceny konieczności posłużenia się tym środkiem. Zagwarantowanie udziału strony w postępowaniu obu instancji ma na celu nie tylko wzbogacenie wiedzy organu o okolicznościach sprawy, na podstawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Udział taki jest też konieczny z uwagi na ustalenie rozmiaru mogących zaistnieć szkód. Rozmiar potencjalnych szkód wywołanych zmianą decyzji może być bez udziału strony trudny lub niemożliwy do ustalenia. Ze względu na charakter i przeznaczenie omawianego środka Kodeks nie ogranicza jego zastosowania w czasie. Z istoty konstrukcji wynika podjęcie czynności przez organ z urzędu, niezależnie od tego, że podstawą może być informacja pochodząca od innego organu, wniosek strony lub podmiotu działającego na prawach strony. II. Zmiana, uchylenie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisów pozakodeksowych =243= Dwa artykuły zamykające rozdział 13 działu II KPA charakteryzują się tym, że nawiązują do regulacji spoza KPA. Artykuł 162 stanowi połączenie przesłanek kodeksowych oraz odesłań do regulacji zawartych w innych aktach prawnych. Przepis ten zbudowany jest z dwu części. Pierwsza normująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmioto- wej, opiera się na dwu podstawach, a mianowicie odesłaniu do przepisów poza- kodeksowych przewidujących obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przykład: Przepisami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji są np. art. 28 ust. 1 ustawy z 4.2.1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96), art. 36 ust. 1 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. 1995 r. Nr 57, poz. 299). Druga podstawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji opiera się na przesłankach kodeksowych. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Kolejną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia jest sytuacja, gdy decyzja wy- dana została pod warunkiem, a strona tego warunku nie dopełniła. Druga część przepisu zawiera regulację, na podstawie której można uchylić decyzję wydaną z zastrzeżeniem dopełnienia określonej czynności, jeżeli strona tej czynności nie dopełniła. Przepis ten wprowadzony w wyniku nowelizacji KPA z roku 1980 służyć ma kontroli realizacji decyzji przez stronę. Nie wydaje się aby pogląd o trafności przyjętej konstrukcji był podzielany przez literaturę. Prezentowane są także wątpliwości co do trafności poszczególnych elementów przyjętej koncepcji. Rolą art. 163 jest stworzenie podstawy proceduralnej do zastosowania unor- mowań zawartych w aktach prawa materialnego, stanowiących podstawę dla zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacjach, gdy ma to służyć realizacji celów, konkretnej regulacji materialnoprawnej. Przykład: Przykładami unormowań dających podstawę dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych są następujące przepisy: art. 27 ust. 2 ustawy z 4.2.1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96), art. 15 ust. 4 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414). W braku takiego rozwiązania zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 KPA byłaby przeszkodą do posługiwania się innymi podstawami zmiany lub uchylenia decyzji niż zawarte w Kodeksie. Specyfika rozwiązań poszczególnych działów prawa administracyjnego powoduje, że kon- strukcje zmiany lub uchylenia decyzji umożliwiają pozbawienie określonych uprawnień w sytuacjach, gdy ustawodawca uznał to za potrzebne. Stan, w którym pozbawienie uprawnienia musiałoby się wiązać ze zgodą strony lub zapłatą odszkodowania, godziłby w bezpieczeństwo obrotu prawnego. Stosownie do potrzeb danego działu prawa administracyjnego ustawodawca wprowadza szczególne podstawy zmiany lub uchylenia decyzji lub całkowicie wyłącza stosowanie środków weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych w KPA. Przykład: Ustawa z 19.10.1991 r., o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 107, poz. 464, uchylony dziś art. 63: "2. Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91 ) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. 3. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu". Rozdział XI Uprawnienia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym § 31. Uprawnienia prokuratora =244= Przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym, zawarte w dziale IV KPA są ostatnim śladem szerokich uprawnień, jakie posiadała prokuratura w ramach tzw. nadzoru ogólnego, później zwanego prokuratorską kontrolą przestrzegania prawa. Mianowicie, opierając się na wzorcach rosyjskich, pod rządami Konstytucji z 1952 r. prokuratura stanowiła właściwie odrębny pion organów państwowych, działający niejako paralelnie do organów ustawodawczych, wykonawczych i sądowych. Jej zadaniem był nie tylko udział w postępowaniu karnym, lecz także kontrola przestrzegania prawa przez inne organy państwowe. Działalność prokuratury w zakresie kontroli przestrzegania prawa traktowano jako substytut kontroli sądowej, którym to substytutem ta kontrola oczywiście nie była. W 1990 r. stosowne fragmenty ustawy o prokuraturze zostały usunięte (tekst jedn. Dz.U. 1991 r. Nr 25, poz. 103 ze zm.). Pozostały jednak w innych aktach normatywnych, m.in. w KPA i KPC przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu. Zaś ustawa o prokuraturze stwierdza tylko w art. 42, że "udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne przepisy". =245= Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony nie tylko faktem, że jednym z zadań prokuratury jest strzeżenie praworządności. Włączenie się prokuratora do postępowania administracyjnego może nieść korzyści dla strony, może się okazać, że prokurator będzie w danym postępowaniu stróżem interesu publicznego. Ze względu na charakter postępowania administracyjnego, szczególnie cechę inkwizycyjności, organ administracji ma za zadanie rozstrzygać sprawę i jednocześnie dbać o interes społeczny (publiczny). Gdyby jednak rozstrzygnięcie zostało zdominowane przez interes strony, w postępowaniu nie występuje żaden odrębny strażnik interesu społecznego - a więc decyzja naruszająca prawo na korzyść strony pozostanie niezaskarżona. Prokuratorowi przysługują następujące uprawnienia: 1) żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. l82 KPA), 2) brania udziału w każdym stadium toczącego się postępowania (art. 183), 3) składania sprzeciwu (art. 184), 4) składania skargi do NSA (art. 35 NSAU). We wszystkich wymienionych wypadkach korzystanie z uprawnień jest ograniczone do zapewniania zgodności z prawem działania administracji. Tak więc prokurator nie może ingerować mając na celu zabezpieczenie określonych efektów ekonomicznych czy politycznych, lecz wyłącznie zapewnienie zgodności z prawem materialnym i procesowym w działaniach administracji. Prokurator ma prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Żądanie to jest dla organu wiążące zarówno w sprawach wszczynanych z urzędu, jak i takich, w których niezbędny jest wniosek strony'. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, organ administracji musi uzyskać w toku postępowania zgodę stron na prowadzenie postępowania, a w razie nieuzyskania zgody strony umorzyć postępowanie, stosownie do art. 61 § 2 KPA. Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Uprawnienie do udziału w każdym stadium postępowania dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych. Prokurator zawiadamia organ administracji o przyłączeniu się do postępowania. Organ nie może odmówić prokuratorowi prawa udziału w postępowaniu. Od momentu zawiadomienia organu administracji o udziale w postępowaniu, prokuratorowi przysługują prawa podmiotu na prawach strony. Prokurator może zatem składać wnioski dowodowe, zaskarżać decyzje i postanowienia, itd. Udział prokuratora w postępowaniu odwoławczym nie zależy od wcześniejszego jego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ administracji winien zawiadomić prokuratora o wszczęciu postę- powania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. =246= Oprócz możliwości zaskarżania decyzji poprzez składanie odwołania prokuratorowi przysługuje szczególny środek prawny, jakim jest sprzeciw. Sprzeciw jest szczególnym środkiem prawnym, przysługującym wyłącznie przeciwko decyzjom ostatecznym. Prokurator może go składać, gdy decyzja lub postępowanie było dotknięte wadami powodującymi możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jej uchylenia lub zmiany. Sprzeciw może więc być złożony we wszystkich przypadkach, gdy właściwy organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, lub stwierdzić jej nieważność albo wydanie jej z naruszeniem prawa. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postę- powania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia jej lub zmiany. Jeżeli decyzja była wydana przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA, sprzeciw może wnosić tylko Prokurator Generalny, którą to funkcję obecnie pełni minister właściwy do spraw sprawiedliwości. Wniesienie sprzeciwu nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, jednak organ, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. Rozpatrzenie i załatwienie sprzeciwu powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. Kodeks przewiduje, że organ, który otrzymał sprzeciw, wszczyna w sprawie postępowanie, zawiadamiając o tym strony. Organ, który otrzymał sprzeciw, o ile jest właściwy w sprawie, nie może odmówić wszczęcia i przeprowadzenia postępowania. Postępowanie to dotyczy wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jej zmiany lub uchylenia. Stąd rozstrzygnięcie w sprawie dotyczy wznowienia postępowania, wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i samego stwierdzenia nieważności lub odmowy tych czynności, a nie oddalenia lub odrzucenia sprzeciwu. W postępowaniu tym prokuratorowi przysługują prawa strony, tak jak w postępowaniu, w którym prokurator zgłosił swój udział. =247= Prokuratorowi przysługuje ponadto prawo składania skargi do NSA. Złożenie skargi do NSA wyłącza możliwość złożenia sprzeciwu z tych samych przyczyn, z jakich złożył skargę. Pozycja prokuratora składającego skargę do NSA różni się od pozycji strony. Po pierwsze prokurator nie jest związany wymogiem wyczerpania środków odwoławczych. Po drugie prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych wypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Ponadto prokurator może zgłosić swój udział w już wszczętym postępowaniu przed NSA i wówczas, podobnie jak w wypadku, gdy wniósł skargę, postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora. Jednak nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpatrzenia sprawy przez NSA. § 32. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich =248= Przepisy o udziale prokuratora mają zastosowanie do Rzecznika Praw Obywatelskich, który może "zwrócić się o wszczęcie postępowania administra- cyjnego, zaskarżać decyzje do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi" (art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ). Ustawa o NSA przyznaje prokuratorowi prawo wniesienia skargi do NSA, przyznaje je jednocześnie na tych samych zasadach Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W odróżnieniu od prokuratora Rzecznikowi nie przysługuje prawo składania sprzeciwu, ani też prawo do udziału w postępowaniu przed NSA, chyba że Rzecznik wniósł skargę. Brak tego ostatniego uprawnienia może jednak być dyskusyjny w świetle ustawy o NSA. Rozdział XII Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie sądowe § 33. Pozycja prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego I. Podstawy prawne działania NSA =249= Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzono do systemu polityczno - prawnego w Polsce w 1980 r. w trakcie nowelizacji Kodeksu postępowania ad- ministracyjnego, dokonując wtedy także stosownego zapisu w art. 16 § 2 KPA, i wprowadzając wśród zasad ogólnych KPA, zasadę sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie. Chodziło wówczas o dział VI KPA, dotyczący zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Kontroli sądu podlegały wtedy jedynie niektóre, wymienione enumeratywnie, kategorie decyzji administracyjnych. Podstawą prawną organizacji i funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego była ustawa z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), a także dział VI KPA (obecnie uchylony). Obecnie podstawą prawną organizacji i funkcjonowania NSA jest ustawa z l 1.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 3G8, zm. Dz.U. Nr 104, poz. 515, Dz.U. z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. G79, Nr 114, poz. 739 i Nr 144, poz. 971, Dz.U. z 1998 r. Nr 1G2, poz. 1126, Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5), która uchyliła dział VI KPA, przejmując niektóre jego rozwiązania. Ustawę tę nazywam dalej w tekście ustawą o NSA. Ustawa o NSA dzieli się na cztery rozdziały. Pierwszy poświęcony ,jest organizacji sądu, drugi normuje zakres kognicji sądu, trzeci dotyczy postępowania przed NSA, a czwarty - zmian w obowiązujących przepisach oraz norm przejściowych i postanowień końcowych. Naczelny Sąd Administracyjny funkcjonuje w demokratycznym państwie prawnym; takie sformułowanie odnośnie do ustroju naszego państwa zawiera Konstytucja RP w art. 2. Przepis ten głosi, że "Rzeczpospolita Polska ,jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7.1.1992 r. (K 8/91 ) przyznał, że jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawa jest za- gwarantowanie obywatelom dostępu do sądu, aby mogli bronić swoich interesów "przed niezawisłym organem, kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem". Trybunał uznał "prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym...", łącząc je z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Doktryna prawa także wyprowadza z tego zapisu Konstytucji, zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu, łącząc to z zagadnieniem ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej. Zasada prawa do sądu znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawie o NSA; przepis art. 1 tej ustawy głosi bowiem, że: "Naczelny Sąd Administracyjny (...) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w niniejszej ustawie". Wynika stąd, że podmiot administrowany (jednostka) ma zagwarantowaną drogę obrony swoich praw i interesów - które zostały naruszone działalnością lub bezczynnością administracji - w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Prawo do procesu i prawo do sądu oznacza uprawnienie każdego człowieka do korzystania z ochrony swoich praw podmiotowych na drodze postępowania sądowego. Podobnie pojmują je ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Na mocy art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 i 168) jednostka "ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawisły i bezstronny sąd". Natomiast na podstawie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony na mocy ustawy...". Kryteria i wartości wprowadzone przez art. 6 Konwencji Europejskiej są przedmiotem ustaleń interpretacyjnych Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W literaturze podkreśla się, że w orzecznictwie tych organów wyraźnie rysuje się tendencja do rozszerzającej wykładni cytowanego przepisu, co ma związek z zasadą demokratyzmu i państwa prawnego. Co do zasady, NSA - jako instytucja gwarantująca ochronę prawną - od- powiada wszelkim standardom wynikającym z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 Konwencji Europejskiej. Jednak Sąd Najwyższy w wyroku z 24.6.1993 r. (III ARN 33/93) stwierdził, że w świetle art. 6 Konwencji Europejskiej "nadmierna długość toczącego się w sprawie postępowania może być uznana za naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd". Wynika stąd, że dla prawidłowego przebiegu postępowania sądowego istotne znaczenie ma jego prosta i nieskomplikowana konstrukcja. Prostota lub złożoność i zawiłość procedury powinna być więc proporcjonalna i adekwatna do gwarancji procesowych. W celu upowszechnienia gwarancji procesowych wprowadzonych przez art. 6 Konwencji Europejskiej, Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu z 14.5.1981 r. (R 81/7) wskazał środki mające ułatwić dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Tak więc, państwa będące członkami Rady Europy powinny podjąć kroki zmierzające do udostępnienia informacji dotyczących sądowych gwarancji poszanowania praw jednostki oraz uczynienia postępowania przed sądem w sprawach cywilnych, gospodarczych, administracyjnych, ubezpieczeniowych oraz finansowych "prostym, szybkim i niezbyt kosztownym"'. W ocenie Komitetu "postępowanie sądowe jest często zbyt złożone, czasochłonne i kosztowne, w szczególności dla osób o słabej pozycji społecznej i gospodarczej. Występują w związku z tym istotne trudności w realizacji przysługujących jednostce praw". Z przytoczonego wyżej zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy wynika, że na właściwych organach państwowych ciąży obowiązek prawidłowego i wyczerpującego informowania o środkach ochrony sądowej, zwłaszcza o kompetencjach sądów, regułach proceduralnych oraz o kosztach uruchomienia i wykorzystania drogi sądowej. Jeżeli koszty postępowania stanowią jednoznacznie przeszkodę w dostępie do sądu, to - jeżeli to możliwe - powinny one zostać zniesione lub ograniczone. Przede wszystkim zaś należy zapewnić właściwą obsadę etatową oraz prawidłowe i sprawne funkcjonowanie sądów. Ważnym aspektem prawa do sądu i do sprawiedliwego procesu sądowego jest także kwestia szybkiego i skutecznego wykonywania orzeczeń NSA. II. Organizacja sądownictwa administracyjnego =250= Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce została unormowana w rozdziale I ustawy o NSA, w rozporządzeniu Prezydenta RP z 28.9.1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz.U. Nr 112, poz. 540, z 1998 r. Nr 145, poz. 939) oraz w rozporządzeniu Prezydenta RP z 24.11.1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. Nr 145, poz. 940). Naczelny Sąd Administracyjny działa w Warszawie i w ośrodkach zamiej- scowych, tworzonych dla jednego lub kilku województw. Obecnie są to: Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i we Wrocławiu. Ośrodki Zamiejscowe NSA są tworzone i znoszone przez Prezydenta RP w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw sprawiedliwości. Ośrodki zamiejscowe są właściwe w sprawach skarg z art. 16 i 17 ustawy o NSA odnośnie zakresu działania organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie tych województw oraz w sprawach z zakresu działania Prezesa Głównego Urzędu Ceł w postępowaniu odwoławczym w sprawach załatwianych w I instancji przez organy celne, mające siedzibę na terenie tych województw oraz w sprawach z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, dotyczących osób zamieszkałych na terenie województw objętych właściwością ośrodków zamiejscowych. Natomiast NSA w Warszawie jest właściwy w sprawach z art. 16 i 17 ustawy o NSA z zakresu działania organów administracji, mających siedzibę na terenie województw nie objętych właściwością ośrodków zamiejscowych albo mających siedzibę w Warszawie, a także w sprawach skarg z art. 18 ustawy o NSA - czyli rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz udziela odpowiedzi na pytania prawne przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze. W skład NSA wchodzą: prezes, wiceprezesi tego Sądu, prezesi izb, prezesi ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezesa i wiceprezesów Sądu powołuje i odwołuje Prezydent RP spośród sędziów tego Sądu, za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na izby - Izbę Finansowa i Izbę Ogólnoadministracyjną. Sędzia Sądu może być członkiem tylko jednej izby. Sąd w Warszawie dzieli się na wydziały. W Sądzie tym działa Biuro Prezydialne i Biuro Orzecznictwa. Na czele NSA stoi Prezes, który kieruje jego pracami i reprezentuje Sąd na zewnątrz. Sprawowanie przez Prezesa jego funkcji nie może wkraczać w dziedzinę, w której - w myśl Konstytucji i ustaw - sędziowie są niezawiśli. Prezes NSA w trybie zarządzenia określa stanowiska i kwalifikacje pracow- ników administracyjnych, pomocniczych i obsługi, ustala zasady biurowości oraz wydaje zbiór urzędowy orzeczeń NSA. W szczególności Prezes NSA: 1) występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz z wnioskami o ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustaw; 2) występuje do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce; 3) wnosi rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA; 4) zwołuje Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA oraz ustala porządek dzienny posiedzenia; 5) wyznacza termin posiedzenia Kolegium i przewodniczy jego obradom. Ogólnie rzecz ujmując, Prezes NSA wykonuje czynności przewidziane w usta- wie o NSA, w przepisach wykonawczych do ustawy, a także w przepisach procesowych, jak również wykonuje typowe czynności, tzw. administracji sądowej, wymienione przykładowo wyżej. Pracami izby kieruje jej prezes. Prezesem izby może być jeden z wicepre- zesów NSA lub inny sędzia. Prezesów izb powołuje i odwołuje Prezes NSA za zgodą Kolegium Sądu. W Sądzie działają jako organy kolegialne - Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu oraz Kolegium Sądu. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu tworzą sędziowie. Przewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego jest Prezes NSA. On także zwołuje Zgromadzenie co najmniej raz w roku. Zgromadzenie Ogólne: rozpatruje i opiniuje sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez członków Zgromadzenia, przedstawia Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na sędziów NSA; wyraża zgodę na powołanie i odwołanie na stanowisko Prezesa i wiceprezesów NSA, ustala skład liczbowy Kolegium, wybiera na okres 3 lat jego członków i dokonuje zmian w składzie Kolegium, opiniuje projekt utworzenia lub likwidacji izby i rozpatruje informacje Prezesa o rocznej działalności Sądu. Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów w obecności przynajmniej połowy liczby jego członków. Kolegium Sądu jest organem opiniodawczym i doradczym Prezesa NSA, a jeżeli przepisy prawa tak stanowią - także współdecydującym. Na stanowisko sędziego NSA może być powołany tylko ten, kto: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich; 2) jest nieskazitelnego charakteru; 3) ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa; 4) ukończył 35 lat życia; 5) pozostawał co najmniej przez 10 lat na stanowisku sędziego, prokuratora albo przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata, notariusza lub radcy prawnego albo w instytucjach publicznych pozostawał na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego; wymóg ten nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora oraz ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych; 6) wykazuje się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej. III. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego =251= Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydatnie rozszerzony w porównaniu do jego pierwotnych kompetencji, ustalonych w ustawie z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Kompetencje Sądu były zmieniane i systematycznie rozszerzane po 1980 r., natomiast radykalna zmiana nastąpiła w dobie reformy zarządu terenowego i utworzenia samorządu terytorialnego. Obecnie, na podstawie ustawy z 11.5.1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, wydane przez organy administracji publicznej, czyli w rozumieniu tej ustawy - naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 NSAU); 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy, o których wyżej mowa, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Do zakresu działania NSA należy także orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 2) inne, niż wymienione wyżej, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego; 4) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone wyżej, ale podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 5) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (np. art. 82, 86 i 90 ustawy o samorządzie województwa - Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576, art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie - Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577 oraz art. 68 ust. 3, art. 79 ust. 3, art. 80 ust. 1 i 2, art. 81, art. 8S ust. 1 i 3, art. 86, art. 87, art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578), i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 16 ust. 2 NSAU). W wypadku bezczynności organów, które powinny podjąć w sprawie decyzję, postanowienie w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym (zaskarżalne w trybie zażalenia) albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (czyli w wypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy), Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność tych organów (art. 17 ustawy). Sąd rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 18 ust. 1 ustawy). Sąd udziela odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze (art. 18 ust. 2 ustawy). W ustawie o NSA wprowadzono pewne wyłączenia z zakresu właściwości tego Sądu. Tak więc Sąd nie jest właściwy w sprawach: 1) należących do właściwości innych sądów; Przykład: Można tu wskazać chociażby: a) sprawy wpisu na listy wyborców, w wyborach do Sejmu, Senatu, oraz organów jednostek samorządu terytorialnego, co należy do kompetencji sądów rejonowych i Sądu Najwyższego, b) sprawy ubezpieczeń społecznych, w których odwołanie od decyzji organu rentowego przysługuje do sądu ubezpieczeń społecznych, c) decyzje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów poddane są kontroli Sądu Antymonopolowego, d) decyzje Prezesa NBP wydawane w ramach nadzoru nad działalnością banków poddane są kontroli sądu gospodarczego, e) odmowa wyłączenia przez organ administracji rzeczy lub praw osób trzecich spod egzekucji administracyjnej uprawnia te osoby do złożenia pozwu do sądu powszechnego o zwolnienie rzeczy lub praw spod egzekucji, f) sprawy o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód i odszkodowania przyznane tu decyzją administracyjną należą do kognicji sądu powszechnego, a nie do organu wyższej instancji. 2) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych; 3) dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej; 4) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 5) wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem wypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium RP; 6) należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej. W zakresie swej właściwości Sąd sprawuje kontrolę wymienionych roz- strzygnięć, działań i czynności (oraz bezczynności) pod względem zgodności z prawem, czyli legalności, chyba że ustawa stanowi inaczej (por. art. 21, 25, 26 NSAU). IV. Nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad NSA =252= Prawa jednostki w sprawach należących do kompetencji organów administracji publicznej są chronione także dzięki działalności Sądu Najwyższego. Oczywiście Sąd Najwyższy nie sprawuje bezpośredniej kontroli nad wykonywaniem administracji publicznej, podejmowanej w rozmaitych prawnych formach (decyzji, aktu normatywnego, czynności rejestracyjnych itd.). Jednak, na mocy postanowień Konstytucji RP oraz ustawy o Sądzie Najwyższym Sąd ten jest naczelnym organem sądowym i sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów (powszechnych i szczególnych) w zakresie orzekania. W ramach nadzoru judykacyjnego można wskazać następujące uprawnienia nadzorcze Sądu Najwyższego: 1) rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, jeżeli orzeczenia te rażąco naruszają prawo lub interes RP (art. 57 ust. 2 NSAU i art. 13 pkt 2 SNU). Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA określono w art. 57 ust. 2 NSAU. Natomiast tryb jej rozpoznania regulują - stosowane odpowiednio - przepisy KPC o postępowaniu kasacyjnym. Rewizję wnosi się w terminie 6 miesięcy od dnia wydania przez NSA prawomocnego orzeczenia (art. 10 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. Nr 43, poz. l 89). 2) podejmowanie uchwał zawierających wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce (np. stosowanie danych przepisów powoduje rozbieżności w orzecznictwie). Z wnioskiem o wyjaśnienie przepisów prawnych może wystąpić Prezes NSA, Pierwszy Prezes lub Prezes SN, minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz minister właściwy do spraw pracy lub (i) zabezpieczenia społecznego - w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Znaczenie tego środka nadzoru judykacyjnego wyraźnie zmalało z uwagi na - przewidzianą w art. 49 ust. 2 NSAU - możliwość występowania przez składy orzekające NSA do Prezesa NSA o wyjaśnienie, w drodze uchwały, zaistniałych wątpliwości prawnych przez skład Siedmiu Sędziów, izbę lub połączone izby. Na mocy art. 49 ust. 3 NSAU uchwała Sądu, wyjaśniająca wątpliwość prawną, wiąże w danej sprawie. Nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad działalnością orzeczniczą NSA jest nieco węższy niż nadzór tego Sądu nad działalnością sądów powszechnych i innych sądów szczególnych. Nie obejmuje bowiem także rozpoznawania zwykłych środków zaskarżenia, ponieważ postępowanie przed NSA jest w zasadzie jednoinstancyjne i orzeczenia NSA, co do zasady, są prawomocne. Wyjątkiem jest możliwość złożenia sprzeciwu od orzeczenia NSA (por. Nb. 264, 265, 269 i 270). W literaturze podkreśla się ważne znaczenie nadzoru judykacyjnego spra- wowanego przez Sąd Najwyższy nad działalnością orzeczniczą NSA. Dzięki temu nadzorowi możliwe jest skorygowanie wypadków szczególnie rażącego naruszenia prawa przez NSA - co może mieć miejsce w związku z tym, że postępowanie przed NSA jest jednoinstancyjne, a zatem orzeczenia tego Sądu nie podlegają kontroli w drodze zwykłych środków prawnych. Ponadto, z uwagi właśnie na jednoinstancyjność postępowania przed NSA, nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego może prowadzić do ujednolicenia wykładni i stosowania prawa przez sądy powszechne, sądy szczególne - w tym NSA - a nawet organy administracji publicznej. § 34. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym I. Uwagi wprowadzające =253= Reguły postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały ustalone w ustawie o NSA, uzupełnione - enumeratywnie wymienionymi w art. 59 ustawy o NSA - przepisami KPA, a w pozostałym zakresie uzupełnione przepisami KPC. Stosowanie przepisów KPA i KPC w postępowaniu przed NSA następuje na zasadach tzw. stosowania "odpowiedniego". Tak więc, w postępowaniu sądowym mają zastosowanie następujące przepisy KPA: 1) art. 7-9 KPA, czyli zasada ogólna praworządności, prawdy materialnej, ochrony interesu indywidualnego i społecznego, zasada zaufania obywateli do administracji i do Państwa oraz zasada ogólna informowania; 2) art. 1 1-14 § 1 KPA - czyli zasada ogólna przekonywania, zasada szybkości, zasada polubownego załatwiania spraw spornych i zasada pisemności; 3) art. 29-32 KPA - kwestie dotyczące strony i podmiotów na prawach strony; 4) art. 39 - 49 KPA - przepisy o doręczeniach; 5) art. 57-60 KPA, czyli zasady obliczania terminów, instytucja przywrócenia terminu; 6) art. 73, 74 § 1 KPA - instytucja udostępniania akt sprawy stronom - czyli zasada jawności wewnętrznej w postępowaniu administracyjnym; 7) art. 75-85 KPA - przepisy o dowodach i zasadach postępowania wyjaśniającego; 8) art. 97, 98 KPA - obligatoryjne i fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego; 9) art. 101 § 1 i 2 oraz 103 KPA - skutki prawne zawieszenia postępowania administracyjnego; 10) art. 146 KPA - niemożliwość uchylenia decyzji mimo wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie przed NSA uregulowano w zasadzie w sposób jednolity, tzn. bez względu na przedmiot sprawy, której dotyczy skarga. Postępowanie przed NSA obejmuje fazę postępowania wstępnego, stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego) i fazę orzekania (podjęcia orzeczenia przez NSA). Jest to tzw. postępowanie główne. W literaturze przedmiotu' wyodrębniono także stadia postępowań nadzwyczajnych - mających na celu weryfikację prawomocnych orzeczeń NSA, w trybie wznowienia postępowania przed NSA lub przez wniesienie rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Ustawa o NSA nie określa ani trybu, ani przyczyn wznowienia postępowania sądowego. Na podstawie art. 58 NSAU postępowanie sądowe może być wznowione, w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu, z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania sądowego. Odnośnie przyczyn wznowienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 401, 40304 KPC, natomiast odnośnie terminu - w którym może nastąpić wznowienie postępowania sądowego - stosuje się odpowiednio art. 146 KPA. Tryb postępowania głównego uruchamiany jest wskutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Przykład: Skargi na decyzję, skargi na postanowienie, skargi na czynność faktyczną administracji albo skargi na milczenie administracji, a także skargi na uchwałę organów jednostek samorządu terytorialnego lub akty nadzoru, itd. Ten tryb postępowania sądowego służy kontroli legalności przez Sąd za- skarżonego aktu administracji (aktu administracyjnego lub normatywnego), czynności podjętej przez administrację publiczną w innej formie prawnej albo bezczynności administracji. Natomiast tryby postępowań nadzwyczajnych służą weryfikacji prawomocnych orzeczeń NSA. II. Uczestnicy postępowania przed NSA 1. Strony postępowania sądowego =254= W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestniczą dwie strony o spornych interesach. Jedną ze stron jest podmiot skarżący decyzję lub postanowienie, czyli adresat decyzji administracyjnej (strona postępowania administracyjnego), adresat postanowienia (strona albo inny uczestnik postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub zabezpieczającego) albo skarżący inną czynność odjętą w innej formie prawnej przez administrację publiczną, albo skarżący bezczynność administracji. Podmiotem skarżącym może być również: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także organizacja społeczna, której legitymację skargową uznał NSA, badając spełnienie przez nią wymogów stawianych jej w art. 33 ust. 2 NSAU. Stroną przeciwną w stosunku do podmiotów, o których wyżej mowa, jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie (w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym) albo podjął inne działanie lub był bezczynny. Może to być zatem naczelny lub centralny organ administracji państwowej, organ administracji rządowej, organ samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu nie tylko o prowadzenie postępowania administracyjnego i orzekanie w jego ramach w formie postanowień lub decyzji, ale także o prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Generalnie rzecz ujmując, chodzi o organ, którego działanie (czy to w formie decyzji, czy postanowienia albo innego aktu lub czynności, a nawet przepisów prawa miejscowego czy rozstrzygnięć nadzorczych) albo bezczynność jest przedmiotem skargi do NSA. W postępowaniu przed NSA obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi uprawnionego do jej wniesienia podmiotu. Na podstawie art. 33 ust. 2 NSAU uprawnionym do złożenia skargi jest: 1) "każdy, kto ma w tym interes prawny", 2) prokurator, 3) Rzecznik Praw Obywatelskich, 4) organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi do Sądu nie zależy od spełnienia żadnych przesłanek materialnoprawnych. Natomiast uprawnienie organizacji społecznej - występującej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - zostało uzależnione bezpośrednio od przedmiotu jej statutowej działalności. Jeżeli zaś organizacja społeczna powoła się na własny interes prawny, to ma legitymację do złożenia skargi do sądu jako "każdy, kto ma w tym interes prawny". Badając legitymację do wniesienia skargi, NSA musi ustalić istnienie związku między interesem prawnym danego podmiotu (interesem statutowym), chronionym przepisem prawa materialnego, a zaskarżaną czynnością (aktem) lub bezczynnością administracji. Z zapisu art. 33 ust. 2 NSAU wynika, że ustawodawca odstąpił w nim od używanego w KPA pojęcia strony. Jest to zrozumiałe, jako że KPA dotyczy tylko strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w rozumieniu adresata decyzji administracyjnej (ewentualnie adresata postanowienia). Natomiast ustawa o NSA oraz inne przepisy szczególne przyznają Sądowi także kontrolę innych, aniżeli decyzja i postanowienie, prawnych form działania administracji. Uprawnionymi do wniesienia skargi do Sądu są osoby fizyczne i prawne oraz państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne i organizacje społeczne nie mające osobowości prawnej. Legitymację do złożenia skargi do Sądu mają także osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, jeżeli nie doszło do objęcia spadku, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji. W postępowaniu sądowym osoby fizyczne mogą działać osobiście lub przez pełnomocników (art. 42 ust. 1 NSAU). Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej działają przez organy uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników (art. 42 ust. 2 NSAU). Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 30 § 1 KPA w zw. z art. 59 NSAU). Postępowanie przed NSA jest z zasady kontradyktoryjne. Prawidłowy prze- bieg procesu przed sądem administracyjnym zdeterminowany jest zasadą równości stron postępowania jako elementem zasady kontradyktoryjności. Zarówno skarżący, jak i organ administracji, którego czynność lub bezczynność zaskarżono, dysponują w takim samym stopniu gwarancjami procesowymi i mają takie same możliwości dochodzenia swoich racji. Są oni równoprawnymi uczestnikami procesu, który toczy się przed niezawisłym i bezstronnym arbitrem. 2. Podmioty na prawach strony w postępowaniu sądowym =255= Na podstawie art. 41 ust. 2 NSAU osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, mogą wziąć w nim udział na prawach strony. Dotyczy to sytuacji, w których skargę do Sądu wniósł tylko jeden z podmiotów mających interes prawny albo, gdy skargę wniósł prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub organizacja społeczna - w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Postępowanie przed Sądem toczy się z udziałem prokuratora, jeżeli wniósł on skargę albo zgłosił swój udział w postępowaniu przed Sądem (art. 43 ust. 1 NSAU). Nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez Sąd (art. 43 ust. 2 NSAU). Osoby, które mogą wystąpić na prawach strony w postępowaniu przed NSA, powinny być powiadomione przez Sąd o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy. W tym celu należy doręczyć im odpis skargi, która wpłynęła do NSA (art. 48 ust. 1 i 2 NSAU). III. Wymogi prawne dopuszczalności skargi do NSA 1. Legitymacja skargowa =256= NSA wszczyna postępowanie sądowe na podstawie skargi, złożonej przez podmiot uprawniony do jej wniesienia. Jest to wynikiem obowiązywania w po- stępowaniu sądowym zasady skargowości. Skargę na decyzję (postanowienie) może wnieść tylko legitymowany podmiot, którym na mocy art. 33 ust. 2 NSAU jest - każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, czyli w tym wypadku strona postępowania albo adresat postanowienia, który niekoniecznie jest stroną; prokurator; Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pod rządami przepisów działu VI KPA organizacja społeczna mogła sku- tecznie wnieść skargę na decyzję, tylko wówczas, jeżeli wcześniej brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. dawny art. 197 pkt 2 KPA). Chodziło o sytuację, że byka ona dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ administracji decyduje o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli działalność statutowa organizacji jest zbieżna z przedmiotem toczącego się postępowania i interes społeczny za tym przemawia (art. 31 § 1 pkt 2 KPA). Obecne sformułowanie art. 33 ust. 2 NSAU zdaje się nieco odbiegać od poprzednio obowiązującej konstrukcji art. 197 pkt 2 KPA. Obecne sformułowanie raczej jednoznacznie sugeruje, że to sąd decyduje, czy złożenie skargi na decyzję (postanowienie) przez organizację społeczną mieści się w zakresie jej statutowej działalności i odnosi się do sprawy dotyczącej interesów prawnych innych osób. Takie sformułowanie przepisu sugeruje, moim zdaniem, że nawet jeżeli organizacja społeczna nie została wcześniej dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, to sąd uzna ją za uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję (postanowienie), jeżeli - zdaniem sądu - czyni to ona w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Prawo organizacji społecznej do złożenia skargi do NSA na decyzję (postanowienie) nie jest już zatem wtórne wobec uprzedniego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przez organ administrujący, prowadzący to postępowanie, tak jak to było pod rządami działu VI KPA. Sądzić należy, że zapis art. 33 ust. 2 NSAU odnośnie przesłanek, które powinna spełnić organizacja społeczna, składając skargę do NSA, został po- dyktowany tym, że w przepisie tym mówi się o wszelkich skargach do NSA, a nie tylko o skargach na decyzje czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W szczególności mówi się o skargach na inne akty i czynności organów administracyjnych, na akty nadzorcze czy uchwały wprowadzające przepisy prawa miejscowego - odnośnie których instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, czyli art. 31 § 1 pkt 2 KPA, po prostu nie ma zastosowania. Przepis art. 33 ust. 2 NSAU odnosi się do szerszego kręgu sytuacji, aniżeli te, których dotyczy KPA. Jednak przeciwko tak sformułowanemu przepisowi ustawy o NSA można podnieść zarzut, że próbuje on zmienić, czy wręcz zmienia kodeksową konstrukcję podmiotu na prawach strony w kontekście skargi do NSA. A przecież wprost, ani nie zmieniono, ani nie uchylono art. 31 § 1 pkt 2 KPA. Wręcz przeciwnie, w art. 59 NSAU wprost zalecono odpowiednie stosowanie tego przepisu w postępowaniu przed sądem. A zatem intencja ustawodawcy jest jednoznaczna - konstrukcja podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym pozostaje taka jak dotąd. Jednak nie ma już zastosowania przy składaniu skargi do NSA przez organizację społeczną. Legitymację skargową organizacji społecznej ocenia sąd, kierując się wymogami i przesłankami art. 33 ust. 2 NSAU. Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi nie zależy od spełnienia żadnych przesłanek materialnoprawnych. Badając uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi, NSA powinien ustalić związek między interesem prawnym danego podmiotu (interesem statutom), chronionym przepisem prawa materialnego, a zaskarżoną czynnością (decyzją, postanowieniem, uchwałą zawierającą przepisy prawa miejscowego, czynnością faktyczną) albo bezczynnością administracji. Uprawnienie do wniesienia skargi do NSA może wynikać także z przepisów szczególnych (art. 16 ust. 2 NSAU). Takim przepisem jest przykładowo art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do NSA. Skargę na taką uchwałę można złożyć w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, jeżeli wyrażą oni na to zgodę na piśmie (art. 101 ust. 2a SamTerU). Podobne rozwiązania zawarte są także w przepisach art. 90 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie i w art. 87-88 ustawy o samorządzie powiatowym. Zupełnie inaczej wygląda zakres legitymacji skargowej w wypadku składania do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego (art. 22 § 3 KPA). Na mocy przytoczonego przepisu uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem mają: Rzecznik Praw Obywatelskich, minister właściwy do spraw sprawiedliwości (Prokurator Generalny), minister właściwy do spraw administracji publicznej, strona - w wypadku sporu negatywnego oraz organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej - w wypadku sporu pozytywnego. 2. Wyczerpanie środków odwoławczych =257= Kolejnym warunkiem skuteczności złożenia skargi na decyzję (postanowienie) jest obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu, jeżeli skargę wnosi strona albo organizacja społeczna. Wymóg ten nie dotyczy ani prokuratora, ani Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 34 ust. 1 NSAU). Przepis ten może budzić pewne wątpliwości. Pod pojęciem środków odwoławczych należy rozumieć - jak sama etymologia wyrazu wskazuje - jedynie zwykłe środki prawne, czyli odwołania od decyzji, zażalenia na postanowienia i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Warunek, jaki uprawniony do złożenia skargi podmiot musi spełnić, polega na wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków odwoławczych ustawodawca zaleca rozumieć "sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie" (art. 34 ust. 2 NSAU). Nie jest to jednak sytuacja, gdy uchybienie terminowi do złożenia odwołania (zażalenia) i nieprzywrócenie tego terminu - co w efekcie powoduje niemożliwość zaskarżenia decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji - równałaby się wyczerpaniu środków odwoławczych, w rozumieniu art. 34 ust. 2 NSAU - czyli nie stanowi przeszkody do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) do sądu. Takie stanowisko byłoby sprzeczne, moim zdaniem, z treścią art. 34 ust. 1, a także ust. 3 NSAU, z których wynika, że intencją ustawodawcy było, aby przed złożeniem skargi do sądu na decyzję lub postanowienie został skonsumowany tryb postępowania instancyjnego, jeżeli jest ustawowo przewidziany. Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie, będącej przedmiotem skargi (np. w wypadku decyzji ostatecznych z mocy przepisów ustaw szczególnych albo czynności faktycznych np. czynności rejestracji, albo uchwał zawierających przepisy gminne), to uprawniony podmiot, przed wniesieniem skargi do sądu, powinien zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu w tym wypadku może być wniesiona dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia rzeczonego wezwania właściwemu organowi administracji publicznej (art. 34 ust. 3 NSAU). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest obligatoryjne w wypadku zaskarżenia do NSA, innych niż decyzje i postanowienia, prawnych form działania administracji oraz bezczynności. Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. 3. Tryb i terminy wniesienia skargi =258= W poprzednio obowiązującym stanie prawnym obowiązywał pośredni tryb składania skarg do NSA. Odstąpiono od tego rozwiązania w nowej ustawie o NSA. Obecnie skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu (art. 35 ust. 1 NSAU). Po otrzymaniu skargi Sąd powinien przesłać jej odpis organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono w celu udzielenia odpowiedzi na skargę przez ten organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi oraz skompletowania i nadesłania do Sądu w tym terminie także akt sprawy (art. 38 ust. 1 NSAU). Chodzi też o to, aby zapewnić organowi administracji w tym terminie możliwość skorygowania własnego działania lub aktu (art. 38 ust. 2 NSAU). Organ ten może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Łatwo zauważyć więc, że tryb bezpośredniego wnoszenia skarg do NSA nie eliminuje mechanizmu tzw. samokontroli czynności (aktu) przez organ administracji publicznej, co było rozwiązaniem charakterystycznym dla trybu pośredniego wnoszenia skarg do sądu. Termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) dla strony i organizacji społecznej wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (decyzji, postanowienia), a w pozostałych wypadkach - od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub czynności organu, uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. 1 NSAU). Dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich termin ten wynosi 6 mie- sięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (decyzji, postanowienia) (art. 35 ust. 2 NSAU). Mówiąc o doręczeniu stronie rozstrzygnięcia ustawodawca ma na myśli także adresata postanowienia, który nie zawsze jest stroną w postępowaniu. Jeżeli termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) został uchybiony, to sąd z ważnych powodów przywróci termin na wniosek strony (art. 35 ust. 3 NSAU). Sądzę, że chodzi nie tylko o wniosek strony, ale i o wniosek uprawnionego do złożenia skargi innego podmiotu, który uchybił terminowi. Konstrukcja przywrócenia terminu w art. 35 ust. 3 NSAU wydaje się być oparta na uznaniu sądowym, zważywszy na tzw. ważne powody, o których mowa w przepisie, i które są podstawą przywrócenia terminu przez sąd. Na mocy art. 59 NSAU przywrócenie terminu w postępowaniu sądowym odbywa się przy odpowiednim zastosowaniu instytucji przywrócenia terminu z art. 58 KPA. Przepisy KPA mają tu odpowiednie zastosowanie w sprawach i kwestiach związanych z przywróceniem terminu w postępowaniu sądowym, które nie zostały unormowane wprost w ustawie o NSA. 4. Uiszczenie wpisu =259= W celu skutecznego wniesienia skargi do NSA należy uiścić wpis. Wy- sokość i zasady pobierania wpisu określa rozporządzenie Rady Ministrów z 3.10.1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. Nr 117, poz. 563, Dz.U. z 1997 r. Nr 157, poz. 1032). Wpis może mieć charakter wpisu stosunkowego lub wpisu stałego. Wpis stosunkowy jest pobierany w sprawach, których przedmiot dotyczy praw majątkowych lub należności pieniężnych, jeżeli wartość tych praw określono w postępowaniu administracyjnym albo jest ona oczywista. W pozostałych sprawach oraz przy wniesieniu skargi na bezczynność organu pobierany jest wpis stały. Jego wysokość uzależniona jest od rodzaju sprawy. Na podstawie art. 111 § 1 pkt 4 i art. 62 KPC, w związku z art. 59 NSAU oraz art. 100 SamTerU zwolnieni z obowiązku uiszczania wpisu są: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna - która nie występuje w obronie własnego interesu prawnego, organy gminy i związki komunalne oraz organy sprawujące nadzór nad działalnością komunalną. Natomiast na podstawie art. 113 KPC w zw. z art. 59 NSAU skarżący może zwrócić się do Sądu o zwolnienie z obowiązku uiszczania wpisu. Na mocy art. 36 ust. 3 NSAU w sprawach skarg stosuje się odpowiednio przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Tak więc na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 13.6.1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110, zm. Dz.U. z 1982 r. Nr 31, poz. 215, z 1991 r. Nr 22, poz. 93 i z 1994 r. Nr 79, poz. 362) sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie uiszczono opłaty. Dopełnienie tego obowiązku warunkuje zatem nadanie biegu skardze. Na zasadach określonych w KPC możliwe jest zwolnienie od kosztów są- dowych podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej oraz usta- nowienie dla tych osób adwokata z urzędu. Sąd Najwyższy - powołując się na omówione wyżej zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy z 14.5.1981 r. (R 81/7) oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ustalenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - w swoim postanowieniu z 11.1.1995 r. (III ARN 75/94) stwierdził, że: " .. Rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych powinna towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne odrzucenie lub oddalenie powinno być szczególnie wnikliwe i dokładnie uzasadnione, by nie mogło być potraktowane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sądu (art. 6 KE)." 5. Inne wymogi formalne - forma i treść skargi =260= Przepisy ustawy o NSA formalizują wniesienie skargi także odnośnie formy i treści wnoszonego do Sądu pisma. Skarga na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność albo bezczynność organu administracji publicznej powinna zawierać: oznaczenie skarżącego (jego miejsce zamieszkania lub siedziby); wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu czy czynności podlegającej skardze; oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; określenie, na czym polega naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonej czynności lub akcie; oraz podpis osoby wnoszącej skargę, a w wypadku wniesienia jej przez pełnomocnika - jego podpis, z załączeniem do skargi pełnomocnictwa (art. 37 NSAU). IV. Skutki prawne skargi 1. Względna suspensywność skargi =261= Z punktu widzenia skutków prawnych złożenia skargi do NSA bardzo ważna wydaje się kwestia możliwości wstrzymania wykonania aktu (decyzji, po- stanowienia) lub zawieszenia zaskarżonej czynności - czyli kwestia tzw. su- spensywności skargi. Artykuł 40 ust. 1 NSAU stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszeniu czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności następuje z mocy prawa, jeżeli organ, który wydał akt, bądź dokonał czynności, nie przedstawił sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi (art. 40 ust. 2 NSAU). Skarga do NSA na decyzję (postanowienie) lub inny akt, albo czynność, z zasady jest niesuspensywna, tak jak i w poprzednio obowiązujących przepisach. Jednakże w pewnych okolicznościach, wyżej wymienionych, sąd, na wniosek strony lub z urzędu, może wstrzymać wykonanie decyzji (postanowienia), a niekiedy następuje to z mocy prawa. W efekcie skarga ma charakter środka względnie suspensywnego. Wątpliwości budzi jedynie wprowadzenie w omawianym przepisie terminu "akt", "czynność", które w przepisach wcześniejszych występują obok terminów: "decyzja, postanowienie, uchwała". Czy zatem pod pojęciem "aktu" z art. 40 NSAU można rozumieć także decyzję i postanowienie, czy tylko akt, o którym mowa wprost, obok decyzji i postanowień, w art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU. Sądzić należy, że sformułowanie art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU pozwala na traktowanie decyzji i postanowień jako "innych jeszcze aktów" i dlatego mówiąc o aktach w art. 40 ustawodawca ma na myśli także decyzje i postanowienia. 2. Cofnięcie skargi =262= Złożona do NSA skarga na decyzję (postanowienie) może być: cofnięta przez uprawniony podmiot, odrzucona, oddalona lub uwzględniona przez NSA, o czym piszę niżej (por. N6. 263). Skarżący, czyli legitymowany do złożenia skargi podmiot, może cofnąć skargę zarówno przed rozprawą, jak i na rozprawie. Cofnięcie skargi nie wiąże sądu, chyba że rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe albo wydanie orzeczenia przez sąd stało się z innych przyczyn zbędne (art. 46 ust. 1 NSAU). Jeżeli cofnięcie skargi i umorzenie postępowania przez sąd nastąpi przed rozprawą, to skarżącemu zwraca się wpis w całości. Jeżeli cofnięcie skargi nastąpi na rozprawie, to zwraca się połowę wpisu (art. 46 ust. 2 NSAU). 3. Odrzucenie skargi, oddalenie lub uwzględnienie skargi =263= Sąd odrzuca skargę na decyzję (postanowienie), jeżeli wniesiono ją po upływie terminu do jej wniesienia, chyba że sąd termin przywróci (art. 35 ust. 3 NSAU); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi albo gdy jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 27 ust. 2 NSAU). Skarga jest niedopuszczalna, jeżeli złożył ją podmiot, który nie ma uprawnień do jej złożenia albo w sprawie nie podlegającej kognicji Sądu; nie wyczerpał środków odwoławczych, chociaż miał taki obowiązek; nie uiścił wpisu; a także wówczas, gdy toczy się właśnie postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) (art. 35 ust. 4 NSAU). Oddalenie skargi następuje wówczas, jeżeli sąd skargi nie uwzględnił (art. 27 ust. 1 NSAU). Dotyczy to sytuacji, gdy skarga była bezzasadna. Sąd uwzględnia skargę na decyzję (postanowienie), jeżeli jest ona zasadna. Uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) sąd uchyla decyzję (po- stanowienie) w całości lub w części, albo stwierdza nieważność decyzji (po- stanowienia) lub wreszcie stwierdza niezgodność z prawem decyzji (postanowienia) (art. 22 ust. 1 pkt 1-3 NSAU). Sąd uchyli decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi, że naruszono prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, albo naruszono prawo w ten sposób, że stworzono podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo dokonano innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1-3 NSAU). Sąd stwierdzi nieważność decyzji (postanowienia), jeżeli zachodzą przyczyny wadliwości decyzji, określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach (art. 22 ust. 3 NSAU). Wymienione wyżej zasady stosuje się z uwzględnieniem przepisów regu- lujących postępowanie administracyjne pozakodeksowe, w którym wydano zaskarżoną decyzję (postanowienie) (art. 22 ust. 4 NSAU). Sąd - uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 - orzeka o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub uprawnienia i stwierdzając niezgodność aktu lub czynności z prawem uchyla zaskarżony akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (art. 23 NSAU). Sąd - uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu tery- torialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego lub na inny akt prawa miejscowego - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub w części (art. 24 ust. 1 NSAU). Sąd - uwzględniając skargę organu jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchyla ten akt (art. 24 ust. 2 NSAU). V. Czynności wstępne i postępowanie rozpoznawcze przed NSA 1. Podstawowe reguły postępowania przed NSA =264= Wszczęcie postępowania przed NSA następuje na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Po otrzymaniu skargi Sąd przesyła jej od pis organowi, którego decyzję (postanowienie) zaskarżono i zobowiązuje go do udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu skargi oraz do nadesłania sądowi w tym terminie także akt sprawy (art. 38 ust. 1 NSAU). Organ administrujący, którego decyzja (postanowienie) została zaskarżona, może uwzględnić skargę w całości aż do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy (art. 38 ust. 2 NSAU). Jeżeli organ w tym terminie 30 dni nie nadeśle odpowiedzi na skargę i akt sprawy, to sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, ale tylko wówczas, gdy stan faktyczny i prawny nie budzi uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez sąd w toku rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. 1 NSAU). Jeżeli sąd wyda swoje orzeczenie w trybie, o którym mowa, to organ administracji który wydał zaskarżoną decyzję, nie udzielił odpowiedzi na skargę i nie przesłał akt sprawy do sądu - może wnieść do sądu sprzeciw, w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia sądu, ale pod warunkiem, że jednocześnie doręczy odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy (art. 39 ust. 2 NSAU). Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu, wydaje wyrok utrzymujący w mocy w całości lub w części poprzedni wyrok, albo uchyla go i wydaje wyrok roz- strzygający sprawę co do istoty, albo też sprzeciw odrzuca i postępowanie umarza (art. 39 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 4 NSAU). Czynności wstępne sądowego postępowania wyjaśniającego podejmuje przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiejscowego albo wyznaczony sędzia. Przede wszystkim zarządza on skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów (art. 4S ust. 1 pkt 1 NSAU). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, chyba że organ administrujący nie nadeśle w terminie 30 dni od doręczenia mu odpisu skargi odpowiedzi na skargę i akt sprawy (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 38 ust. 2 NSAU). Wówczas sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, jeżeli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez sąd w toku rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. 1 NSAU). Sąd może z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumen- tów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przeciwnym razie sąd uchyli zaskarżoną decyzję (postanowienie) i zwróci akta organowi, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone. Jednocześnie, w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskaże zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (art. 52 ust. 2 NSAU). Następnie przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiejscowego lub wyznaczony sędzia wyznacza skład sędziowski orzekający w sprawie (art. 45 ust. 1 pkt 2 NSA). Zmiana składu orzekającego może nastąpić z uzasadnionych przyczyn w drodze zarządzenia przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego lub wyznaczonego sędziego) (art. 45 ust. 2 NSAU). Orzeczenia sądu zapadają w składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 44 NSAU). Ustawa stanowi inaczej w art. 49, z którego postanowień wynika, że skład orzekający może wystąpić do Prezesa sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów, z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wyjaśnienie wątpliwości prawnych następuje w drodze uchwały siedmiu sędziów, izby lub połączonych izb (art. 49 ust. 2 NSAU). Uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie (art. 49 ust. S NSAU). W następnej kolejności przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiej- scowego lub wyznaczony sędzia zarządza doręczenie stronie przeciwnej odpisów skargi z załącznikami, w celu przedstawienia odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, wyznaczając w tym celu termin nie przekraczający 30 dni od dnia doręczenia odpisu skargi (art. 45 ust. 1 pkt 3 NSAU). Następnie wyznacza termin posiedzenia niejawnego lub rozprawy, na której sprawa ma być rozpoznawana oraz zarządza zawiadomienie o rozprawie stron i innych osób, których udział w rozprawie jest konieczny (art. 45 ust. 1 pkt 4 i S NSAU). 2. Formy postępowania rozpoznawczego przed NSA =265= Sąd rozpoznaje skargę na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym 265 (art. 45 ust. 1 NSAU). O czasie i miejscu rozprawy należy zawiadomić uczestników postępowania w takim terminie, aby umożliwić otrzymanie tego zawiadomienia na 7 dni przed rozprawą. Sąd może uznać stawiennictwo uczestnika postępowania na rozprawie za obligatoryjne (art. 48 ust. 1 i 2 NSAU). Sprawa zostaje skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, przez przewodniczącego wydziału albo prezesa ośrodka zamiejscowego wówczas, jeżeli w sposób oczywisty decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 KPA, czyli gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Uczestnik postępowania sądowego może zgłosić sprzeciw od wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku sądu (art. 47 ust. 3 NSAU). Wniesienie sprzeciwu w tym terminie powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie. Po rozpoznaniu sprzeciwu sąd wydaje wyrok utrzymujący w mocy w całości lub w części wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym albo uchyla go i wydaje wyrok rozstrzygający sprawę co do istoty lub też sprzeciw odrzuca i postępowanie umarza (art. 47 ust. 4 NSAU). 3. Zawieszenie i umorzenie postępowania przed NSA =266= Ustawa o NSA nie normuje wprost ani kwestii zawieszenia, ani umorzenia postępowania przed Sądem. Na podstawie art, 59 NSAU w przedmiocie zawieszenia postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy KPA. Podstawą do zawieszenia postępowania sądowego są zatem przeszkody o charakterze przejściowym - usuwalnym. Natomiast trwałe przeszkody pojawiające się w postępowaniu sądowym uzasadniają jego umorzenie. Odnośnie tej kwestii stosuje się odpowiednio art. 355 § 1 KPC. Na mocy tego przepisu postępowanie sądowe podlega umorzeniu, jeżeli wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne, z powodu okoliczności, które pojawiły się w toku postępowania sądowego. Przesłanką zbędności postępowania sądowego - w rozumieniu KPC - jest przykładowo prawnie skuteczne cofnięcie skargi. Na podstawie art. 46 ust. 1 NSAU skarżący może cofnąć skargę. Jednak cofnięcie skargi nie wiąże Sądu, chyba że rozpatrzenie sprawy stało się bez- przedmiotowe lub wydanie orzeczenia stało się z innych przyczyn zbędne. W wypadku cofnięcia skargi i umorzenia przez Sąd postępowania przed rozprawą, zwraca się wpis skarżącemu; jeżeli natomiast cofnięcie skargi nastąpiło na rozprawie, to skarżącemu zwraca się połowę wpisu (art. 46 ust. 2 NSAU). 4. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowym =267= W postępowaniu przed NSA obowiązuje zakaz reformationis in peius na mocy art. 51 NSAU. Z tego przepisu wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi. Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi takie naruszenie prawa, które powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienia). Wolno zatem pogorszyć sytuację adresata decyzji (postanowienia), jeżeli zaskarżona decyzja (postanowienie) jest obarczona istotną wadą, wymienioną w katalogu wad istotnych decyzji w art. 156 KPA. VI. Rodzaje orzeczeń NSA =268= Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje swoje rozstrzygnięcia w formie wyroków lub postanowień. Wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i co do skutków prawnych tego naruszenia (art. 53 ust. 2 NSAU). Może być to naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia i postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów proceduralnych, jeżeli miało istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Postanowienie Sąd wydaje w wypadku odrzucenia skargi na decyzję (po- stanowienie) lub inny akt albo czynność, w wypadku umorzenia postępowania sądowego na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie, a także gdy rozstrzyga inne kwestie procesowe związane ze sprawą, a wynikające w toku postępowania sądowego. Wydaje postanowienia również w innych wypadkach określonych wprost w ustawie o NSA (art. 53 ust. 3 NSAU), np. spory kompetencyjne Sąd rozstrzyga postanowieniem (art. 28 NSAU). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (postanowienie). Dotyczy to także sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do NSA była bezczynność administracji albo inne akty i czynności poddane kognicji sądu na mocy tej ustawy lub przepisów szczególnych (art. 30 NSAU). Orzeczenia (wyroki, postanowienia) Sąd wydaje po przeprowadzeniu narady składu orzekającego, która jest niejawna. Narada i wydanie orzeczenia następują bezpośrednio po zamknięciu rozprawy lub zakończeniu posiedzenia niejawnego (art. 54 ust. 1 NSAU). Sąd może też odroczyć ogłoszenie orzeezenia do dwóch tygodni, podając uczestnikom postępowania termin i miejsce jego ogłoszenia (art. 54 ust. l NSAU). Orzeczenie powinno być uzasadnione. Uzasadnienie sporządza się w ter- minie 30 dni od dnia ogłoszenia sentencji orzeczenia (art. 54 ust. 3 NSAU). Orzeczenie wraz z uzasadnieniem powinno być doręczone uczestnikom po- stępowania (art. 54 ust. 4 NSAU). Orzeczenie powinno zawierać także roz- strzygnięcie w sprawie kosztów postępowania. W orzeczeniu uwzględniającym skargę sąd orzeka zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżoną decyzję (postanowienie), albo dopuścił się bezczynności (art. 55 ust. 1 NSAU). W uzasadnionych wypadkach Sąd może zasądzić tylko część kosztów od organu (art. 55 ust. 2 NSAU). Ma to miejsce wówczas, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. VII. Weryfikacja orzeczeń NSA =269= Postępowanie przed NSA w zasadzie jest jednoinstancyjne. Orzeczenia NSA są zatem prawomocne - nie przysługują przeciwko nim zwyczajne środki prawne. Wyjątki od tej zasady wynikają z art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 1 NSAU, wprowadzających instytucję sprzeciwu od wyroku. Prawomocne orzeczenia NSA mogą być wzruszone jedynie wskutek wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego albo wznowienia postę- powania przed NSA. 1. Sprzeciw =270= Regułą jest, że orzeczenia Sądu są prawomocne, chyba że można wnieść od nich sprzeciw (art. 57 ust. 1 NSAU). Sprzeciw wnosi się w dwóch wypad- kach (art. 39 i 47 NSAU). Konstrukcja każdego z nich jest nieco odmienna, dlatego też oba wypadki zostaną zanalizowane osobno. Sprzeciw z art. 47 NSAU przysługuje od wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Legitymację do jego złożenia ma uczestnik postępowania sądowego, a zatem zarówno podmioty skarżące, jak i organy administracyjne, których rozstrzygnięcia zostały zaskarżone. Termin do złożenia sprzeciwu wynosi 14 dni od daty doręczenia wyroku sądu. Skutkiem złożenia sprzeciwu od wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym jest obowiązek wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy przez sąd na rozprawie oraz wydanie wyroku utrzymującego w mocy, w całości lub w części, wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym albo uchylenie wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym i wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub odrzucenie sprzeciwu i umorzenie postępowania (art. 47 ust. 3, 4 NSAU). Sprzeciw z art. 39 ust. 2 NSAU przysługuje od wyroku, w którym sąd orzekł na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawianego w skardze, organ administrujący bowiem nie nadesłał w przewidzianym przez prawo terminie odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Prawo do złożenia sprzeciwu ma, jak wynika z przepisu, strona przeciwna, czyli organ administrujący, który wydał zaskarżony akt (decyzję, postanowienie), pod warunkiem, że doręczy sądowi jednocześnie odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy. Termin dla złożenia sprzeciwu w tym wypadku wynosi także 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia sądu. Przepis art. 47 ust. 4 NSAU stosuje się odpowiednio. A zatem sąd wydaje wyrok utrzymujący w mocy w całości lub w części wyrok, w którym orzekł na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze albo sąd uchyla wyrok, w którym orzekł na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze i wydaje wyrok rozstrzygający sprawę co do istoty w oparciu o odpowiedź na skargę i akta sprawy administracyjnej lub wreszcie sprzeciw odrzuca i postępowania umarza. 2. Rewizja nadzwyczajna =271= Od orzeczeń NSA uprawnione podmioty mogą wnieść rewizję nadzwy- czajną do Sądu Najwyższego, jeżeli orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do złożenia rewizji nadzwyczajnej przysługuje: ministrowi właściwemu do spraw sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - także ministrowi właściwemu do spraw pracy (i) lub zabezpieczenia socjalnego (art. 57 ust. 2 NSAU). 3. Wznowienie postępowania sądowego =272= W sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem NSA postępowanie sądowe może być wznowione. Wznowienie następuje z urzędu albo na wniosek uczestnika postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania rozpo- znaje sąd w innym składzie (art. 58 NSAU). Ustawa o NSA nie określa ani trybu, ani przyczyn wznowienia postępowania sądowego. W kwestii przyczyn wznowienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 401, 403-404, 40607, 40911, 412 § 1 i 2 oraz art. 413-416 KPC. Natomiast odnośnie terminu - w którym może nastąpić wznowienie postępowania sądowego - stosuje się odpowiednio art. 146 KPA. Jest to także termin, w którym może nastąpić wzruszenie orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania sądowego. VIII. Sankcje za niewykonywanie orzeczeń sądowych W sytuacji gdy organ administracji uchyla się od zastosowania się do orze- czeń sądowych, Sąd, na wniosek uczestnika postępowania, może podjąć pewne władcze działania, na podstawie i w trybie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Należy podkreślić, że niektóre spośród tych sankcji podejmowane są z urzędu (z własnej inicjatywy Sądu), jak np. wystąpienia, inne - na wniosek uczestnika postępowania, jak np. wymierzenie grzywny organowi administracji. 1. Wymierzenie organowi grzywny =273= Podstawą prawną działania Sądu jest tu art. 56 ust. 1, 2 i art. 31 ust. 1, 2, 6 NSAU. Grzywna może być wymierzona w wypadku uchylania się organu administracji od zastosowania się do orzeczenia sądowego, tzn. w wypadku, gdy organ, którego decyzję lub postanowienie zaskarżono albo zaskarżono jego bezczynność, nie wykonał w całości albo w części orzeczenia Sądu, jakie zapadło po rozpoznaniu skargi (art. 56 ust. 1 i art. 31 ust. 1 NSAU). Grzywnę wymierza Sąd do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego dzień wydania orzeczenia o ukaraniu grzywną, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów (art. 31 ust. 6 NSAU). Grzywnę wymierza Sąd na posiedzeniu niejawnym w formie postanowienia (art. 56 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 NSAU). Tryb zastosowania tej sankcji jest dosyć złożony. Z art. 56 ust. 1 NSAU wynika, że Sąd wymierzy grzywnę "na wniosek uczestnika postępowania", jeżeli organ administracji nie wykonał orzeczenia Sądu. Natomiast z art. 31 ust. 3 NSAU wynika bardziej złożony tryb postępowania, jak również prawodawca stosuje nieco odmienną terminologię. Według tego przepisu "uprawniony podmiot" wnosi skargę, którą Sąd winien uwzględnić i dopiero może wymierzyć grzywnę. Złożenie tej skargi poprzedzone musi być zwróceniem się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu. Wydaje się, że skarga i wniosek, o których mowa w omawianych przepisach (art. 31 ust. 3 - skarga uprawnionego podmiotu; art. 56 ust. 1 - wniosek uczestnika postępowania), jakkolwiek mają różną nazwę, w istocie dotyczą tego samego uprawnienia i wywołują identyczne skutki prawne. Grzywna nie jest stosowana z urzędu, a jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jeżeli Sąd zdecyduje się uwzględnić skargę, o której mowa w art. 31 ust. 3 NSAU, to wyda postanowienie o ukaraniu organu administracji grzywną, które podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, bez zaopatrywania go klauzulą wykonalności (art. 31 ust. 1 NSAU). Jeżeli Sąd stwierdzi, że organ administracji nie wykonał orzeczenia Sądu i wymierzy mu grzywnę, to może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2 NSAU). Jakkolwiek uprawnienie Sądu do wymierzenia organowi administracji grzywny w wypadku niewykonania orzeczenia sądowego ma charakter fakultatywny, to jednak sformułowanie ust. 2: "Sąd (...) może ponadto orzec" sugeruje konieczność realizacji uprawnienia do wymierzenia grzywny, gdyby Sąd chciał skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 31 ust. 2 NSAU. Przepis jest niejednoznaczny i może budzić wątpliwości w trakcie stosowania. 2. Wystąpienia Prezesa Sądu lub składu orzekającego =274= Kolejną sankcją, którą ma do dyspozycji NSA - konkretnie Prezes NSA albo skład orzekający - są wystąpienia. Mogą być one stosowane w dwóch wypadkach - mianowicie w wypadku niewykonania orzeczeń Sądu, jako kolejna sankcja, uzupełniająca lub też alternatywna wobec wymierzenia grzywny, oraz w wypadku, gdy w toku rozpoznawania sprawy przed sądem skład orzekający stwierdzi istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie (art. 32 ust. 1 NSAU). W obu wypadkach kompetentne podmioty (Prezes Sądu, skład orzekający w danej sprawie) informują właściwe organy lub ich organy zwierzchnie właśnie w formie tzw. wystąpień o stwierdzonych naruszeniach prawa i wypadkach niewykonania orzeczeń Sądu. Jest to obowiązek, a nie tylko uprawnienie Prezesa Sądu lub składu orzekającego. Organ administracji, do którego skierowano wystąpienie, ma obowiązek rozpatrzyć je, zająć stanowisko i powiadomić Sąd o zajętym stanowisku w terminie 30 dni (art. 32 ust. 2 NSAU). Ustawa nie stanowi, czy owe 30 dni liczy się od dnia otrzymania wystąpienia, od dnia doręczenia wystąpienia, czy też od dnia, w którym organ zajął stanowisko. Odpowiednie stosowanie przepisów KPA sugeruje, że chodzi o dzień doręczenia wystąpienia organowi administracji. 3. Roszczenie o odszkodowanie =275= Roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, z wyłączeniem art. 418 KC, przysługuje osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia Sądu (art. 31 ust. 4 NSAU). Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia Sądu (art. 31 ust. 5 NSAU). Osoba, która poniosła szkodę, wnosi wniosek o odszkodowanie do organu, który nie wykonał orzeczenia i tym sposobem wyrządził szkodę. W ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia tego wniosku organ ten powinien wydać decyzję, w której orzeknie o odszkodowaniu. Poszkodowany, który w tym terminie nie otrzyma decyzji (bezczynność) albo jest niezadowolony z przyznanego odszkodowania, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Termin do złożenia powództwa wynosi 30 dni od dnia pozostawania organu w zwłoce (od dnia, w którym bezskutecznie upłynął 3-miesięczny termin wydania decyzji ustalającej odszkodowanie) albo od dnia doręczenia decyzji przyznającej odszkodowanie (art. 31 ust. 5 NSAU). Może to być oczywiście także decyzja o odmowie przyznania odszkodowania. Chodzi tu generalnie o decyzję w kwestii odszkodowania (przyznanie odszkodowania albo odmowa przyznania odszkodowania). Charakter decyzji rozstrzygającej (pozytywna, negatywna) nie ma wpływu na ewentualność wniesienia powództwa. Warunkiem wniesienia powództwa jest albo brak decyzji w danej sprawie (bezczynność), albo niezadowolenie poszkodowanego z przyznanego (nie przyznanego) odszkodowania. Przepisy ustawy o NSA, normujące problematykę sankcji w wypadku nie- wykonania orzeczeń sądowych, mają zapewne istotne braki, luki, niejasności, a czasem i sprzeczności, ale cenne jest, że ustawodawca zdecydował o wpro- wadzeniu do ustawy o NSA rozwiązań prawnych stwarzających podstawę do bardziej efektywnej niż poprzednio egzekucji orzeczeń sądowych. Rozdział XIII Opłaty i koszty postępowania § 35. Zasady wnoszenia należności przez stronę Obciążenia finansowe stron i innych uczestników postępowania związane z postępowaniem obejmują: 1) opłaty, 2) koszty, 3) inne należności wynikłe z postępowania. I. Opłaty =276= Opłatami nazywa się świadczenia pieniężne, które pobierane są w pewnej, z góry określonej wysokości jako wynagrodzenie za czynność organu administracji lub innego podmiotu upoważnionego do pełnienia funkcji admi- nistracyjnych, dokonane w interesie uczestnika postępowania, na rzecz którego czynność podjęto. Określone osoby korzystające z czynności urzędów lub instytucji publicznych, poprzez wnoszenie opłat przyczyniają się do ich utrzymania. Opłaty dzielą się na ogólne i związane z poszczególnymi działami admi- nistracji. Ogólne dotyczą wszystkich dziedzin administracji. Przykład: Opłata skarbowa od wniesienia podania lub od załączników. Opłaty drugiego rodzaju odnoszą się do określonych działów administracji lub rodzajów postępowań. Przykład: Opłaty za wydanie decyzji uprawniających do prowadzenia działalności określonego rodzaju lub dokonania czynności wymagającej specjalistycznego przygotowania lub upoważnienia. Termin opłata najczęściej oznacza opłatę skarbową pobieraną na podstawie ustawy z 31.1.1989 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego aktu, opłata skarbowa pobierana jest w postępowaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej. Obejmuje ona opłaty związane ze składaniem podań (żądania, odwołania, zażalenia) i załączników do nich, czynności urzędowe podejmowane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego, a także wydawane na jego wniosek zaświadczenia i zezwolenia. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że w toku postępowania opłaty mogą być pobierane w trzech sytuacjach: 1) w związku z wniesieniem podania, 2) za dokonane w postępowaniu administracyjnym czynności urzędowe, 3) za sporządzenie decyzji kończącej postępowanie. Wniesienie opłaty skarbowej od podania stanowi należność niezależną od opłaty za dokonanie określonej czynności urzędowej. Jeżeli postępowanie kończy się wydaniem np. zezwolenia lub koncesji, od wystawiania tych aktów pobiera się osobne opłaty. Oznacza to też, że niewniesienie ciążącej na stronie opłaty w każdym stadium postępowania może spowodować zgodnie z art. 261 § 2 KPA zwrot podania lub zaniechanie czynności uzależnionej od wniesienia opłaty. Ustawa upoważniła Ministra Finansów do określenia stawek opłaty skarbowej stosownie do rodzaju czynności. Na podstawie tego upoważnienia wysokość stawek została określona w drodze rozporządzenia (rozporządzenie Ministra Finansów z 9.12.1994 r. w sprawie opłaty skarbowej, Dz.U. Nr 136, poz. 705 ze zm.). Technikę poboru opłaty skarbowej, reguluje rozporządzenie Ministra Fi- nansów z 23.12.1999 r. w sprawie sposobu pobierania, uiszczania i zwrotu opłaty skarbowej, sposobu prowadzenia rejestru tej opłaty oraz przypadków, w których zaplata opłaty skarbowej następuje znakami tej opłaty lub przez nabycie urzędowego blankietu wekslowego (Dz.U. Nr 109, poz. 1247). Obowiązek wnoszenia opłaty związanej z postępowaniem, od podania wszczynającego postępowanie lub od czynności urzędowych nie wyczerpuje się na opłatach skarbowych. Od określonych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 18 ustawy z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 30 ze zm.) rada gminy może wprowadzić opłatę za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy. Przedmiotem opłaty administracyjnej mogą być czynności, za które nie po- biera się opłaty skarbowej. Przykład: Przykładem czynności organów gminy (zarządu, wójta, burmistrza, prezydenta), za które mogą być ustanawiane opłaty są przesłuchanie świadka w trybie art. 52 KPA, czy komisyjne oszacowanie szkody. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie limituje rodzaju czynności, od których ustanowiona może być opłata administracyjna. Jednak jak podkreślono w orzecznictwie, opłaty administracyjne wprowadzane na tej podstawie nie mogą obejmować czynności urzędowych, których wykonanie łączy się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postępowaniu przez organ administracji (wyrok NSA z 8.10.1993 r., SA I 1681/92; opubl. ONSA Nr 4/1994, poz. 147). Na mocy aktów szczególnych, wprowadzone zostały też opłaty za dokonanie określonych czynności lub za wydanie uprawnienia określonego rodzaju. Wprowadzenie takich regulacji wyłącza stosowanie przepisów o opłacie skarbowej (por. art. 2 OpłSkarbU). Przykład: Przykłady regulacji szczególnych to rozporządzenia Ministra Finansów z 14.1 I .1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne (Dz.U. Nr 139, poz. 937), § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z 31.1.1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 12, poz. 68 ze zm.), które określają opłaty za wydanie zezwolenia na prowadzenie gier, czy też Q 4 do § 7 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 3.6.1993 r. w sprawie opłat za udzielanie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 50, poz. 232 ze zm.). Charakter przepisu szczególnego wobec unormowania ustawy o opłacie skarbowej ma też opłata paszportowa za wydanie różnego rodzaju dokumentów podróży (por. art. 5 ust. 2 ustawy z 29.11.1990 r. o paszportach - Dz.U. Nr 2, poz. 5, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 19.12.1996 r. w sprawie opłat paszportowych - Dz.U. Nr 152, poz. 725). II. Koszty postępowania =277= Odmiennie scharakteryzować należy pojęcie kosztów postępowania. Koszty obejmują wydatki ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania w związku z jego przebiegiem. Pojęcie kosztów nie jest ustawowo zdefiniowane i zostało jedynie przykładowo określone w KPA. Regulacja art. 263 § 1 KPA zalicza do kosztów postępowania koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 KPA, a także koszty spowodowane prowadzeniem oględzin na miejscu, jak również koszty doręczenia pism urzędowych. Organ prowadzący postępowanie może też zaliczyć do kosztów postępowania inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przykład: Wynagrodzenie przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, wyznaczonego na podstawie art. 34 § 1 KPA; por. uchwałę Sądu Najwyższego z 9.2.1989 r., III CZP 117/88; opubl. OSN Nr 1/1990, poz. 11. Przepisy szczególne wiążą w niektórych wypadkach obowiązek poniesienia kosztów z czynnością strony, w innych przenoszą je na organ administracji. Sprawy kosztów zostały też uregulowane w powołanym już art. 56 KPA. Zawarta tu norma stanowi, że osoba, która stawiła się na wezwanie organu, uzyskuje zwrot kosztów podróży i inne należności według przepisów o należ- nościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym. Dekret z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445 ze zm.), oraz Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 4.7.1990 r., w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz. 284 ze zm.). Dotyczy to też kosztów osobistego stawienia się strony, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, lub gdy strona została bez swojej winy mylnie wezwana do stawienia się. Zgodnie z art. 266 KPA pracownik organu administracji winny błędnego wezwania strony obowiązany jest do zwrotu wynikłych stąd kosztów. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że koszty postępowania za- sadniczo obciążają organ, gdy postępowanie toczy się z urzędu. Wyrok NSA z 4.5.1993 r. SA/Kr 1858/92 (niepubl.). Organ administracji nie może, kosztami postępowania wszczętego z urzędu obciążać stronę, uznając, że zostały one poniesione w interesie strony, jeżeli nie zachodzi przypadek z art. 61 § 2 KPA (art. 262 KPA). Koszty przenoszone są jednak na stronę w sytuacji, gdy potrzeba ich po- niesienia jest wiązana z określonymi czynnościami. Artykuł 262 § 1 KPA stanowi, że strona ponosi koszty, które wynikły z jej winy, oraz takie, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ilustracją zastosowania art. 262 KPA jest unormowanie dotyczące kosztów stawienia się strony na wezwanie organu administracji. Przykład: Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15.5.1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. Nr 60, poz. 281), pracodawca ma obowiązek zwolnić pracownika od pracy na czas niezbędny do stawienia się na wezwanie organu administracji. W myśl § 1G ust. 2 tego rozporządzenia w wypadku skorzystania przez pracownika ze zwolnienia pracodawca wydaje zaświadczenie określające wysokość utraconego wynagrodzenia za czas zwolnienia w celu uzyskania przez pracownika rekompensaty pieniężnej z tego tytułu. W świetle postanowienia art. 262 § 1 pkt 2 KPA, rekompensata taka nie będzie kosztem postępowania, gdy strona zostaje zwolniona przez pracodawcę w celu wzięcia udziału w czynności, która nie wynika z ustawowego obowiązku organu prowa- dzącego postępowanie. W sytuacji gdy strona żąda przeprowadzenia czynności, która nie jest niezbędna dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (np. domaga się dodatkowej ekspertyzy biegłego, gdy nie jest ona konieczna, ale sporządzonej zgodnie z art. 78 § 2 KPA nakazującym ponowienie dowodu co do okoliczności, która była już przedmiotem postępowania dowodowego), zwrot kosztów związanych z udziałem w takiej czynności nie będzie jej przysługiwał. Jeżeli należności wynikające z kosztów postępowania oraz sytuacja majątkowa strony to uzasadnia, organ może zażądać złożenia przez stronę zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Obowiązek pokrycia kosztów przez stronę zależy zatem od tego, czy po- stępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek strony oraz czy strona spowodowała powstanie kosztów, które były dla postępowania zbędne. Zasada zawarta w art. 261 § 1 KPA stanowi, że warunkiem przeprowadzenia postępowania lub dokonania określonych czynności jest uprzednie wniesienie wymaganej opłaty. W sytuacji gdy opłata nie zostanie uiszczona, organ prowadzący postępowanie wyznaczy stronie termin nie krótszy niż siedem, a nie dłuższy niż czternaście dni na wniesienie należności. Jeżeli w wyznaczonym terminie nie zostanie ona pokryta, podanie zostaje zwrócone, lub czynność wymagająca opłaty zostaje zaniechana. Wyjątek od tej reguły normuje art. 261 § 4 KPA. Zgodnie z tym przepisem czynności organu podejmowane są pomimo nieuiszczenia opłaty jeżeli: 1) niezwłocznego załatwienia sprawy wymagają względy społeczne lub ważny interes strony, 2) dla czynności przewidziany jest termin zawity i 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. Dokonanie czynności pomimo nieuiszczenia opłaty nie oznacza zdjęcia ze strony obowiązku zapłaty, lecz jedynie przesunięcie zapłaty w czasie. Kodeks daje jednak organowi prowadzącemu postępowanie możliwość zwolnienia strony w całości lub w części od ponoszenia opłat, kosztów i innych należności. Przesłanką udzielenia takiego zwolnienia jest niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z postępowaniem. Zwolnienie od opłaty skarbowej jako należności objętej przepisami o zobowiązaniach podatkowych następuje z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej. Wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ ustala w postanowieniu wydawanym jednocześnie z wydaniem decyzji. W wyroku z 14.1 1.1995 r., SA/Gd 2749/94; opubl. ONSA Nr 4/1996, poz. 172, NSA stwierdza, iż wydanie postanowienia o kosztach postępowania przed wydaniem decyzji, gdy stronie doręczono oba te akty łącznie, nie budzi zastrzeżeń. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie, oraz skarga do NSA. Sformułowanie art. 264 § 2 KPA określające uprawnionego jako osobę oznacza, że uprawnienie do złożenia zażalenia służy zarówno stronie, jak i innemu uczestnikowi postępowania, na którego nałożono obowiązek pokrycia kosztów. III. Inne należności =278= Na uwagę zasługuje rozróżnienie opłat, kosztów i "należności związanych z tokiem postępowania" wprowadzone w regulacji art. 265 i 267 KPA. O ile w art. 261 § 1 KPA termin "należności" został zastosowany dla łącznego określenia opłat i kosztów, to wyodrębnienie "należności związanych z tokiem postępowania" we wskazanych przepisach ma uzasadnienie w tym, że obciążenia finansowe związane z postępowaniem nie wyczerpują się na opłatach i kosztach postępowania. Niektóre działy prawa administracyjnego przewidują wnoszenie płatności, które nie są ani opłatami, ani też kosztami samego postępowania. Przykład: Przykładem tego rodzaju należności może być wpłata związana z wydaniem zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca (por. art. 50 ust. 11 ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128). Zastosowany w powołanych artykułach termin "należności" pozwala uznać, że intencją ustawodawcy było przyznanie organowi prawa do zwalniania strony w całości lub w części ze wszelkich płatności, jeżeli są wymierzane lub pobierane przez ten organ i mają związek z postępowaniem. Zastosowanie terminu zbiorczego podnosi elastyczność regulacji, co na gruncie zmieniającego się stanu prawnego poszczególnych działów prawa administracyjnego ma osobne uzasadnienie. =279= Konsekwencją niektórych orzeczeń wydawanych w postępowaniu administracyjnym będzie obowiązek zwrotu opłaty skarbowej. Zgodnie z art. 13 ustawy o opłacie skarbowej, opłata od odwołania podlega zwrotowi w wypadku jeżeli odwołanie zostało w całości uwzględnione, albo decyzja, której odwołanie dotyczy w innym trybie została w całości uchylona lub stwierdzono jej nieważność (por. też § 17 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z 23.12.1999 r.) Osobną kwestią na gruncie omawianej regulacji jest odpowiedź na pytanie, czy koszty postępowania powinny stanowić hamulec dla żądania wszczęcia postępowania lub występowania z określonymi wnioskami w toku czynności procesowych. Na tle postępowania administracyjnego jest to zagadnienie pochodne w stosunku do postępowania sądowego, gdzie opłaty sądowe nie powinny stanowić ograniczenia prawa do sądu. Podobnie w postępowaniu administracyjnym, jeżeli czynność jest warunkiem uzyskania określonego uprawnienia, to opłaty nie powinny być ustalane tak wysoko, aby utrudniały realizację interesów strony. Porównanie postępowań obu rodzajów nie może pomijać zasadniczej różnicy, która zachodzi pomiędzy postępowaniem administracyjnym a sądowym. O ile bowiem postępowanie sądowe toczyć się może jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, to w wypadku postępowania administracyjnego szereg zadań o charakterze publicznym realizowanych jest przez wydawanie decyzji w postępowaniach wszczynanych z urzędu. O ile zatem zagadnienie opłat związanych z wszczęciem takiego postępowania nie obciąża strony, to finansowe uwarunkowania postępowania dowodowego, w którym ustalane są podstawy faktyczne decyzji, często nakładającej na stronę obowiązek, nie powinny hamować inicjatywy dowodowej strony. Konieczność ponoszenia nakładów na czynności służące kształtowaniu treści decyzji ogranicza wpływ strony na podstawy rozstrzygnięcia. Można zatem rozważać, czy norma zawarta w art. 266 § 1 pkt 2 KPA stanowi dostateczne zabezpieczenie uprawnień strony w tym zakresie. Rozdział XIV Postępowania uproszczone § 36. Wydawanie zaświadczeń I. Pojęcie zaświadczenia =280= Zaświadczenia nie są decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami materialno-technicznymi. Tym samym przepisy KPA, dotyczące wydawania za- świadczeń stanowią problematykę odrębną, podobnie jak kwestie rozstrzygania sporów o właściwość między sądami powszechnymi a organami administracji publicznej, czy kwestie skarg i wniosków. Zarówno postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, jak i postępowanie w sprawach skarg i wniosków są odrębnymi postępowaniami uproszczonymi, gdzie, w ograniczonym zakresie, znajdują zastosowanie inne przepisy KPA, dotyczące postępowania ogólnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie od decyzji administracyjnej odróżnia brak jakiejkolwiek normy postępowania w zaświadczeniu. Tym samym zaświadczenie nie zmienia sytuacji prawnej adresata (osoby ubiegającej się o nie), ponieważ droga zaświadczenia nie można ani przyznać, ani ograniczyć żadnych uprawnień. Zaświadczenie może natomiast zasadniczo zmieniać sytuację faktyczną strony, dostarczając jej środka dowodowego. Jeżeli okazania danego zaświadczenia wymaka przepis prawa, bez takiego zaświadczenia uzyskanie określonego uprawnienia może być niemożliwe. Wynika z tego znaczna waga zaświadczeń i jednocześnie trudność odróż- nienia ich od aktów administracyjnych deklaratoryjnych. .. zaświadczenie poświadcza określony fakt lub stan prawny, który został już uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym lub jest znany organowi administracji (...) KPA dopuszcza wprawdzie możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2), jest to jednak wypadek szczególny, podyktowany koniecznością (wyrok NSA z 20.11.1981 r., II SA 848/81 - fragment publikowany w E. Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 322). Dalsze różnice między zaświadczeniem a aktem administracyjnym dekla- ratoryjnym wynikają z faktu, iż przepis prawa musi dawać wyraźną podstawę organowi do orzekania o zaistnieniu pewnych zdarzeń, nie trzeba jednak szcze- gólnej podstawy do wydania zaświadczenia. W danej sprawie może być wydany z zasady jeden akt administracyjny rozstrzygający co do istoty, zaświadczeń zaś można wydać wiele, a fakt wydania jednego nie wyklucza możliwości wydania następnych zaświadczeń. Akt administracyjny rozstrzyga określoną sytuację w sposób ostateczny, wykluczający nową decyzję w tej samej sprawie (jest to znana w doktrynie konstrukcja rei iudicatae), zaś zaświadczenie ma moc dowodową określoną dla dokumentów urzędowych (art. 76 KPA), co nie wyklucza przeciwdowodu. II. Zakres podmiotowy Przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń mają zasadniczo taki sam za- kres podmiotowy, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym. Stosuje się je do wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Przepisy KPA dotyczące zaświadczeń określają: 1) kiedy organ ma obowiązek wydania zaświadczenia, 2) tryb wydawania i odmowę wydania zaświadczenia, 3) kiedy organy administracji mogą żądać wydania zaświadczenia. Zaświadczenia wydawane są wyłącznie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, chyba że szczególny przepis prawa przewiduje obowiązek wydania za- świadczenia po zaistnieniu określonych faktów czy dokonaniu pewnych czynności. KPA wprowadza obowiązek wydania zaświadczenia w dwóch wypadkach: 1) kiedy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wypadek pierwszy nie budzi wątpliwości. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek wydania lub okazania określonego zaświadczenia, organ administracji winien go wydać. W tym wypadku przepisy nie określają jednak, jaki organ jest właściwy do wydania zaświadczenia. W pewnych, rzadkich stosunkowo wypadkach, ustalenie organu właściwego może napotykać na trudności i wtedy, wydaje się, powinny być odpowiednio stosowane przepisy KPA dotyczące właściwości. Wypadek drugi - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, dotyczy sytuacji, gdy żaden przepis nie przewiduje wydawania lub okazywania takich zaświadczeń, a jednak osoba, żądająca wydania zaświadczenia, wykazuje, że ma interes prawny w uzyskaniu środka dowodowego, jakim jest zaświadczenie. W takim wypadku organ ma obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przewidują jednak możliwość przeprowadzenia przez organ takiego postępowania przed wydaniem zaświadczenia. Tak więc organ administracji, w celu stwierdzenia stanu faktycznego czy prawnego, może przeprowadzić postępowanie nazwane przez ustawę wyjaśniającym. Doktryna jest zgodna, że chodzi tu w gruncie rzeczy o postępowanie dowodowe, prowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów KPA o dowo- dach (rozdz. 4 w Dziale II KPA). III. Tryb wydawania =281= Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany jest w sposób szczątkowy. W tej sytuacji doktryna i orzecznictwo zajmują się problemem, jakie przepisy KPA dotyczące postępowania ogólnego znajdują odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu zaświadczeń. Postępowanie zostaje wszczęte w momencie otrzymania żądania wydania zaświadczenia. Kodeks nie określa osoby żądającej wydania zaświadczenia mianem strony, lecz mówi o "osobie ubiegającej się". Stąd można wyprowadzać wniosek, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie przepisów o stronie do osoby ubiegającej się o zaświadczenie. A zatem osobie tej nie przysługują uprawnienia przyznawane przez KPA stronie postępowania. Jak dalece jednak osoba ta pozbawiona jest praw procesowych, trudno zająć stanowisko bez konkretnych spraw. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się skończyć bowiem nie czynnością materialno-techniczną - wydaniem zaświadczenia, lecz wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści lub wydania zaświadczenia w ogóle. Wówczas osobie ubiegającej się będzie przysługiwało prawo złożenia zażalenia na takie postanowienie. Dlatego też nie podzielałbym poglądu, że postępowanie wyjaśniające może być prowadzone w sposób gabinetowy - co oznaczałoby nieprzyznanie tej osobie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Kodeks wymaga wydania zaświadczenia "bez zbędnej zwłoki", nie później jednak niż w terminie 7 dni. O ile będzie potrzebne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, termin ten może okazać się zbyt krótki. Postępowanie kończy albo wydanie zaświadczenia, albo wydanie postano- wienia o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego. Organ odmawia postanowieniem wydania zaświadczenia w ogóle albo wydania zaświadczenia o treści żądanej. Na takie postanowienia przysługują zażalenia (art. 219 KPA). Tutaj Kodeks posługuje się terminologią z części ogólnej KPA, można więc zakładać, że do takich postanowień i zażaleń mają zastosowanie przepisy KPA o postanowieniach i zażaleniach. NSA w swoich orzeczeniach odrzucił możliwość stosowania do weryfikacji zaświadczeń lub postanowień o odmowie wydania zaświadczenia art. 145 i 156 KPA, czyli przepisów przewidujących możliwość wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Por. wyrok NSA z 28.6.1983 r., I SA 268/83; opubl. ONSA z. 1 /1983, poz. 47; wyrok NSA z 21.10.1983 r. I SA 794/83; opubl. ONSA z. 2/1983, poz. 92. NSA stanął bowiem na stanowisku, że w tym wypadku nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, jaką jest zaświadczenie. Nie można jednak wykluczyć, że pewne rodzaje zaświadczeń, mieszczące się w sformułowaniu użytym przez ustawę o NSA (art. 16 ust. 1 pkt 4), zostaną objęte zakresem kontroli sądowej. Trzeba zauważyć, że w odróżnieniu od aktu administracyjnego, zaświadcze- nie, jako czynność materialno-techniczna, może być wydawane wielokrotnie i nie jest dotknięte powagą rzeczy osądzonej. Por. wyrok NSA 28.6.1983 r., 1 SA 268/83; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 47. Z tej racji możliwe jest dochodzenie w jakimkolwiek postępowaniu zmiany treści wydanego zaświadczenia. Możliwe jest jednak wydanie nowego za- świadczenia w tej samej sprawie o innej treści. Osobną kwestią, nie podejmowaną dotychczas, jest sprawa powagi rzeczy osądzonej postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Brak w tym zakresie jakiegokolwiek publikowanego stanowiska. Niewątpliwie zmiana stanu faktycznego czy prawnego uzasadnia możliwość ponownego złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia w kwestiach, w jakich uprzednio odmówiono wydania zaświadczenia. Należy jednak zauważyć, że w początkowym okresie działalności NSA niektóre akty, określane przez przepisy mianem zaświadczeń, były traktowane jednak jak decyzje administracyjne. Dotyczyło to co prawda nieaktualnego już stanu prawnego i zaświadczeń o wielkiej doniosłości dla strony - od uzyskania takich zaświadczeń zależało przyznanie licznych uprawnień socjalnych należnych kombatantom. Stanowisko zajęte wtedy przez Sąd nadal wydaje się być aktualne wobec aktów nazwanych zaświadczeniami, lecz, materialnie rzecz biorąc, będących raczej aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi. "Akty stwierdzające przysługiwanie określonej osobie uprawnień kombatanckich, nazwane w art. 1 zdanie drugie ustawy... zaświadczeniami..., są w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego decyzjami administracyjnymi dotyczącymi spraw o charakterze socjalnym..." - wyrok NSA z 20.1 1.1981, II SA 848/81; opubl. ONSA z. 2/1981, poz. 118. Kodeks określa również wypadki, w jakich organy administracji nie mogą żądać wydania zaświadczenia. Mianowicie, organ nie może żądać wydania zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z urzędu, bądź możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanej ewidencji, rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Przepis ten, dotyczący postępowania organów administracji, powinien raczej znajdować się w rozdziale Kodeksu poświęconym przeprowadzaniu dowodów, gdzie zresztą znajduje się przepis jemu pokrewny, mianowicie art. 75 § 2 KPA: "Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania..." Należy przypomnieć, że przepisy KPA dotyczące postępowania dowodowego z jednej strony przyznają zaświadczeniom, jako dokumentom urzędowym, moc dowodu zupełnego, z drugiej jednak, dopuszczają prowadzenie przeciwdowodu wobec treści dokumentów urzędowych. § 37. Skargi i wnioski I. Zagadnienia ogólne =282= W czasie ostatnich kilku lat problematyka skarg i wniosków straciła zdecydowanie na znaczeniu. Wynika to z szeregu przyczyn, przede wszystkim z faktu wyposażenia obywateli w znacznie efektywniejsze środki umożliwiające dochodzenie swoich praw - przede wszystkim na drodze sądowej. Jednak od 1950 r., kiedy instytucję skarg wprowadzono do polskiego systemu prawnego, do niemal lat osiemdziesiątych instytucje te odgrywały bardzo istotną rolę - z braku efektywniejszych środków dochodzenia przez obywateli swoich praw od aparatu państwowego. Przy tym skargi były najszerzej wykorzystywane w sferze stosunków z tzw. jednostkami gospodarki uspołecznionej, a nie z organami administracji. Największy wpływ skarg odnotowywano w resorcie handlu wewnętrznego, gdzie obywatele skarżyli się na niewłaściwe postępowanie placówek, tzw. handlu uspołecznionego, jakość towarów, itd. Instytucja skarg, w systemie rządów opartych na modelu radzieckim, była, obok nadzoru ogólnego prokuratury i kontroli rad narodowych nad innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, jednym z podstawowych instrumentów zabezpieczenia praworządności. W gruncie rzeczy instytucja skarg i wniosków nie stanowiła niczego nowego, lecz odzwierciedlała, uznane od wieków, prawo petycji, czyli prawo obywateli do zwracania się do władz z prośbami i skargami. Konstytucja z 1921 r. tak określała prawo petycji: "Obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich władz i ciał reprezentacyjnych". Konstytucja RP z 1997 r. w art. 63 reguluje prawo petycji przyznając każdej osobie prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby, lecz za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Problematykę skarg i wniosków reguluje Dział VIII KPA. Zawarte tam przepisy dotyczą, oprócz skarg, wniosków i petycji, także kwestii dostarczenia do publikacji materiału oraz informacji o znamionach skargi lub wniosku. Problematyka skarg i wniosków jest regulowana także uchwałą Rady Mi- nistrów z 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków (M.P. Nr 29, poz. 162 ze zm.) (wydana na podstawie delegacji z art. 226 KPA) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z tegoż roku w sprawie ksiąg skarg i wniosków w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych (Dz.U. 1980 r. Nr 19, poz. 69). =283= Zakres zastosowania przepisów KPA o skargach i wnioskach jest daleko szerszy niż zakres pozostałych części KPA. Mianowicie, w sprawach skarg i wniosków Kodeks reguluje postępowanie przed organami państwowymi r (wszystkimi, wliczając w to sądy i organy władzy ustawodawczej, a nie tylko organami administracji), organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2 KPA). Należy zaznaczyć, że Konstytucja RP, określając prawo petycji, mówi o składaniu skarg, petycji i wniosków do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Na początku lat sześćdziesiątych, kiedy KPA wchodził w życie, przepisy w sprawach skarg i wniosków znajdowały zastosowanie przed wszystkimi niemal typami funkcjonujących wówczas jednostek organizacyjnych, zarówno państwowych, jak i niepaństwowych. Kodeks nie zawiera definicji ani skargi, ani wniosku. Określa jednak, co jest przedmiotem tych czynności. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulep- szenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zarówno w wypadku skarg, jak i wniosków wyliczenie ich przedmiotu ma charakter przykładowy, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Niemniej z tych wyliczeń widać, iż skarga jest zawsze przejawem niezadowolenia, natomiast wniosek wyłącznie propozycją udoskonalenia. W praktyce skargi występują dość często, zaś wnioski występują raczej rzadko. Ewentualne postulaty ulepszeń zawarte są często w skargach, jako wskazanie alternatywy dla istniejącej sytuacji, budzącej niezadowolenie skarżącego. O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Przykładowy sposób określenia przedmiotu skargi i wniosku wskazuje, że właściwie nie ma przedmiotowego ograniczenia ich zakresu - przedmiotem skargi może być każda sprawa budząca niezadowolenie, zaś wniosku każda propozycja ulepszenia lub poprawy. Nie ma również właściwie żadnego ograniczenia podmiotowego, kręgu podmiotów legitymowanych do składania skarg i wniosków. Mogą one być składane tak w interesie własnym, jak i innych osób za ich zgodą, a także w interesie publicznym. Kodeks przyznaje prawo składania skarg i wniosków nie tylko obywatelom, lecz także organizacjom społecznym. Nie ma żadnego ograniczenia czasowego składania skarg i wniosków mogą one być składane w dowolnym terminie, a prawo ich składania nie ulega żadnemu przedawnieniu. W zakresie skarg i wniosków nie ma ograniczenia ilościowego ich składania. W tej samej sprawie skarga lub wniosek mogą być składane wielokrotnie. Składanie skarg i wniosków jest wolne od opłat. Skargi i wnioski mogą być składane w formie pisemnej, telegraficznie, dalekopisem, a także ustnie do protokołu. Kodeks nakłada na organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych obowiązek przyjmowania obywateli w sprawach skarg i wniosków w ustalonych przez siebie dniach i godzinach. Informacja o dniach i godzinach przyjęć powinna być wywieszona w widocznym miejscu w siedzibie danej jednostki organizacyjnej oraz podporządkowanych jej jednostkach organizacyjnych. Kierownicy tych organów lub wyznaczeni przez nich zastępcy obowiązani są przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków przynajmniej raz w tygodniu. Przyjęcia przynajmniej raz w tygodniu winny odbywać się po godzinach pracy. W tej sytuacji skarga i wniosek są najłatwiejszymi do zastosowania środkami przysługującymi obywatelom o najszerszym możliwym zakresie stosowania. =284= Trzeba jednak zauważyć, że złożenie skargi lub wniosku powoduje powstanie obowiązku rozpatrzenia, załatwienia i zawiadomienia skarżącego lub wnioskodawcy o sposobie załatwienia. Ponadto z przepisów Kodeksu wynika również obowiązek zarejestrowania złożonej skargi i wniosku. Rejestruje się również związane ze skargami pisma i dokumenty. Sposób rejestracji i przechowywania powinien ułatwiać kontrolę przebiegu i terminów załatwiania poszczególnych skarg i wniosków. Sam proces rozpatrywania i załatwiania nie jest właściwie regulowany, w rezultacie jedynymi namacalnymi obowiązkami organu, do którego wpłynęła skarga lub wniosek, jest jej zarejestrowanie i udzielenie odpowiedzi - czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia. W rezultacie skargi i wnioski są bardzo mało efektywnymi sposobami dochodzenia praw. Z drugiej strony trzeba brać pod uwagę niezwykle szeroki krąg spraw, w jakich skargi i wnioski mogą być składane - mogą one dotyczyć postępowania administracyjnego, karnego, cywilnego, czynności faktycznych, sporów o charakterze cywilnoprawnym, spraw pozaprawnych, ze sfery etyki czy moralności itd. Kodeks bierze pod ochronę osoby składające skargi i wnioski stwierdzając, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo - co jest bardzo ważne - z powodu dostarczenia do publikacji materiału o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Artykuły, notatki i inne doniesienia środków masowego przekazu (prasy, radia, telewizji), których treść ma znamiona skargi lub wniosku i które zostały przesłane przez redakcje prasowe do właściwego organu, podlegają rozpatrzeniu i załatwieniu tak jak inne skargi. O ich załatwieniu powiadamia się redakcję, która skargę przesłała, a w miarę możliwości także osobę, której sprawa dotyczy. Skargi i wnioski nie opublikowane, lecz przekazane przez redakcję do wła- ściwego organu, również podlegają załatwieniu w trybie omawianych przepisów, a o sposobie załatwienia należy poinformować redakcję. jeżeli zażądała takiego zawiadomienia. II. Skargi =285= Kodeks określa organy właściwe do rozpatrywania skarg w sposób nieco odmienny, niż to ma miejsce przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji admini- stracyjnych lub stosowaniu innych środków prawnych. Na podstawie art. 229 i 230 KPA organami właściwymi do rozpatrzenia skargi są w sprawach dotyczących zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa; 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda; 3) zarządu gminu oraz wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w zakresie zadań własnych - rada gminy; 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - rada powiatu; 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - sejmik województwa; 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według Kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów; 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór; 8) ministra - Prezes Rady Ministrów; 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega (art. 229 pkt 1-9 KPA); 10) organizacji społecznej - organ bezpośrednio wyższego stopnia tej organizacji (art. 230 KPA); 11) organu naczelnego organizacji społecznej - Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie, sprawujący nadzór nad działalnością tej organizacji (art. 230 KPA). Powyższe wyliczenie organów właściwych do rozpatrywania skarg wskazuje, że kwestia rozpatrywania skarg wiąże się przede wszystkim z podległością organów, z kwestią który od którego zależy w zakresie obsady personalnej, a nie przewidzianym przez KPA tokiem instancji. Takie rozwiązanie w sprawach skargowych jest zasadne, bowiem załatwienie skargi może wymagać środków oddziaływania personalnego na inny organ, nie mówiąc już o sytuacji, w której skarga będzie sygnałem nieprawidłowości w działaniu innego organu wymagającym zastosowania posunięć przewidzianych przez prawo pracy. Organ niewłaściwy, jeżeli otrzymał skargę, winien ją przekazać do organu właściwego w ciągu 7 dni, zawiadamiając o tym skarżącego lub wskazać właściwy organ. Możliwe jest również przekazanie skargi organowi niższego stopnia, jeżeli skarga nie zawiera zarzutów dotyczących tego organu, a także przekazać ją przełożonemu pracownika, którego działalności skarga dotyczy. Każdorazowo o przekazaniu skargi zawiadamia się skarżącego. Kodeks wymaga, aby skargi były załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca. W wypadku skarg wniesionych przez posłów, senatorów i radnych, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu lub przekazali skargę innej osoby do załatwienia, maksymalny termin zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi wynosi 14 dni. W wypadku niezałatwienia skargi w terminie stosuje się przepisy dotyczące niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej - a więc organ ma obowiązek zawiadomienia o przyczynie zwłoki i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. Skarżącemu przysługuje zażalenie do organu administracji wyższego stopnia w wypadku niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym lub w nowym terminie. Kodeks zawiera specjalne przepisy dotyczące wpłynięcia skargi w sprawie, w której może się toczyć lub toczy się postępowanie administracyjne. Mianowicie, w wypadkach, gdy skarga pochodzi od strony, powoduje ona bądź wszczęcie postępowania, bądź jest traktowana jako stosowne podanie (pismo procesowe), a jeżeli sprawa była zakończona decyzją ostateczną, skargę traktuje się jako żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, itd. W ten sposób skarga wpływająca w trakcie postępowania administracyjnego traktowana jest jako pismo procesowe (podanie) pochodzące od strony. Przy tym o zakwalifikowaniu wniesionej skargi jako odpowiedniego pisma procesowego decyduje jej treść oraz moment, w jakim jest wniesiona, a nie nazwa nadana pismu. Skarga, która zgodnie z tymi przepisami winna spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, nie może być załatwiona w trybie postępowania skargowego (wyrok NSA z 13.7.1983 r.; opubl. ONSA 1983, poz. 55). Kodeks zawiera tylko przepisy dotyczące traktowania skargi wniesionej przez stronę w sprawie administracyjnej, nie zawiera natomiast żadnych przepisów dotyczących sposobu traktowania skarg wniesionych w sprawach cywilnych czy karnych. Należy zauważyć, że w praktyce prawo składania skargi bywa nadużywane w celu spowodowania pozaustawowej, dodatkowej kontroli prawidłowości rozstrzygnięć lub dla przedłużenia postępowania. Organy administracji, otrzymując skargę, często przystępują do ponownego badania sprawy administracyjnej, odraczając jednocześnie wykonanie zapadłej decyzji ostatecznej. III. Wnioski =286= Jak wspomnieliśmy, wniosek dotyczy z zasady szeroko rozumianego ulepszenia administracji. Kodeks przewiduje, że przedmiotem wniosku są w szczególności: sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W praktyce wnioski, jako pisma składane przez obywateli, występują bardzo rzadko - z reguły są to żądania kierowane do organów administracji zapewnienia pewnych świadczeń, budowy obiektów użyteczności publicznej, itd. Wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. Oznacza to, iż wniosek winien być złożony do tego organu, w którego kompetencji leży załatwienie sprawy będącej przedmiotem wniosku. Wniosek winien zostać rozpatrzony i załatwiony w terminie miesiąca od jego wniesienia, a o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się wnioskodawcę. W razie niemożliwości załatwienia wniosku w terminie miesięcznym, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku winien zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie jego załatwienia. Nie mają tu więc zastosowania przepisy art. 36-38 KPA, dotyczące niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej, które mają także zastosowanie w wypadku niezałatwienia w terminie skargi. Kodeks stanowi, że wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku, a także w wypadku niezałatwienia wniosku w terminie, przysługuje skarga, składana w trybie przepisów KPA o skargach. Rozdział XV Postępowanie podatkowe § 38. Regulacja postępowania podatkowego =287= Pierwszy akt prawny, który w jednolity sposób unormował postępowanie administracyjne czyli rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. Nr 26, poz. 341 ze zm.), nie obejmował postępowania podatkowego. Artykuł 112 lit. "b" wyłączał stosowanie rozporządzenia za wyjątkiem rozdziału I i II, "w sprawach dotyczących państwowych podatków bezpośrednich i pośrednich, opłat stemplowych oraz ceł i monopoli". W rozdziale I zamieszczony był tylko jeden przepis wyznaczający zakres obowiązywania aktu, w rozdziale II natomiast uregulowano sposób ustalania właściwości organów oraz rozstrzygania sporów o właściwość. =288= Przez część dwudziestolecia międzywojennego postępowanie podatkowe było normowane przepisami odziedziczonymi po ustawodawstwach państw zaborczych. Następnie regulacje te były stopniowo zastępowane przepisami procesowymi zawartymi w aktach podatkowego prawa materialnego. Pierwszym aktem prawnym regulującym postępowanie podatkowe w sposób kompleksowy była ustawa z 15.3.1934 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.R.P. Nr 39, poz. 346). Ustawa ta regulowała sprawy procedury podatkowej, ustroju organów skarbowych oraz zawierała przepisy, które dziś są zaliczane do zobowiązań podatkowych i prawa karnego skarbowego. Tak więc obok ujednolicenia unormowań procesowych w zakresie podatków wyliczonych w art. 1, Ordynacja poprzez wyodrębnienie podstawowych regulacji postępowania podatkowego w jednym akcie, wpływała na jego czytelność. Ten aspekt był na tyle ważny, że gdy w wyniku zmian ustawodawczych regulacja uległa przebudowie, już w dwa lata po wydaniu Ordynacji ogłoszono tekst jednolity (Dz.U.R.P. z 1936 r. Nr 14, poz. 134). Po drugiej wojnie światowej prędko zrezygnowano z rozwiązań okresu międzywojennego. Prawna materia Ordynacji podatkowej została podzielona pomiędzy trzy akty prawne, a mianowicie ustawę o Ministrze Skarbu, oraz dwa dekrety. Dekret z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym (Dz.U. Nr 27, poz. 174), oraz dekret z tej samej daty o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. Nr 27, poz. 173). Regulacja proceduralna wprowadzona w 1946 r. była wielokrotnie zmieniana. W chwili uchylenia dekretu o postępowaniu podatkowym w 1980 r. obowiązywał jego kolejny tekst jednolity z 1963 r. (Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60). Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. obowiązywało do końca 1960 r. Z tą datą zostało zastąpione ustawą z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.). Artykuł 194 § 2 pkt 7 tej ustawy wyłączał z zakresu regulacji postępowanie podatkowe. Dopiero kompleksowa nowelizacja wprowadzona ustawą z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) rozciągnęła przepisy KPA na postępowanie podatkowe. =289= W wyniku tej ewolucji postępowanie podatkowe zostało unormowane w podstawowym zakresie tymi samymi przepisami co ogólne postępowanie administracyjne, a zatem ustawą z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.). Dział III Kodeksu zatytułowany: "Przepisy szczególne w sprawie zobowiązań podatkowych oraz ubezpieczeń społecznych", zawierał szczególną regulację normującą postępowanie podatkowe w sposób odrębny w stosunku do podstawowych rozwiązań procesowych zawartych w dziale I i II KPA. Unormowania działu III KPA miały pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisami postępowania ogólnego. Oznaczało to, że w sprawach podatkowych działy I i II (art. 1 do art. 163 KPA) stosowano ze zmianami i uzupełnieniami wynikającymi z regulacji szczególnych (art. 164 do art. 179 KPA). Przepisy działu III albo wchodziły w miejsce przepisów działów I i II KPA, albo też tylko uzupełniały zawarte tu przepisy. =290= W wypadku postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych, odmiennie niż w pozostałej części regulacji, przepisy KPA zawierały liczne upoważ- nienia dla Rady Ministrów i Ministra Finansów do odrębnego regulowania niektórych elementów postępowania (np. art. 164, 165 § 2, art. 176 § 2, czy art. 179 KPA). Inną cechą postępowania podatkowego było to, że szereg instytucji proceduralnych pozostawało poza KPA oraz wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Do ustaw zawierających także postanowienia istotne dla postępowania podatkowego należy zaliczyć przede wszystkim ustawę z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486, uchylona na mocy art. 343 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Liczne przepisy o charakterze procesowym zostały zawarte w unormowaniach towarzyszących regulacji podstawowej. Przykład: Rozporządzenie Ministra Finansów z 16.2.1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych, oraz określenia właściwości organów podatkowych w sprawach umarzania zaległości podatkowych - Dz.U. Nr G, poz. 40 ze zm. Stopień skomplikowania regulacji procesowej dodatkowo wynikał z faktu, że przepisy normujące niemal każdy z poszczególnych podatków zawierają unormowania szczegółowe, właściwe dla postępowania wymiarowego tego konkretnego rodzaju zobowiązania podatkowego. Obraz regulacji proceduralnej został dodatkowo skomplikowany w wyniku wprowadzenia nowego rodzaju organów, a mianowicie organów kontroli skarbowej. Idea rozciągnięcia przepisów ogólnego postępowania administracyjnego na postępowanie podatkowe liczy niemal tyle lat co objęcie jednym aktem prawnym rangi ustawowej postępowania administracyjnego. W czasie odbywającej się w Wiedniu w 1933 roku konferencji poświęconej problematyce prawa administracyjnego przedmiotem obrad było m.in. stworzenie "jednego postępowania dla całej administracji łącznie z administracją skarbową". Realizacja tej koncepcji w toku reformy KPA z 1980 roku zyskała zarówno zwolenników, jak i przeciwników. Argumentem za włączeniem postępowania podatkowego do ogólnego postępowania administracyjnego było objęcie jednym aktem prawnym postępowania w sprawach z zakresu administracji załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Ta jednolita regulacja pozwalać ma na lepszą orientację w prawach i obowiązkach procesowych uczestników postępowania i to zarówno podmiotów, do których czynności postępowania są kierowane, jak i pracowników aparatu administracji. "Z punktu widzenia obywatela często jest niezrozumiałe, dlaczego inne przepisy są w ogólnej ustawie o postępowaniu administracyjnym a inne w administracji skarbowej". T Hilarowicz, Problemy postępowania administracyjnego na tle konferencji międzynarodowej we Wiedniu 1933 r., Głos Prawa Nr 4-5/1934, s. 306. =291= Rezygnację z koncepcji rozciągnięcia ogólnego postępowania administracyjnego na postępowanie podatkowe przyniosło uchwalenie ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926). Na mocy tej regulacji nastąpił powrót do stanu sprzed noweli do KPA z roku 1980. Postępowanie podatkowe stało się ponownie postępowaniem szczególnym w stosunku do Kodeksu. W dziale IV Ordynacji noszącym tytuł Postępowanie podatkowe (w art. 120 do art. 271 ), uregulowano postępowanie służące wydawaniu decyzji podatkowych. W konsekwencji w myśl art. 3 KPA w brzmieniu nadanym przez art. 307 Ordynacji przepisów KPA nie stosuje się do spraw uregulowanych w Ordynacji, z wyjątkiem działów IV, V, VII, VIII. Do postępowania podatkowego mają zatem zastosowanie przepisy regulujące udział prokuratora, rozstrzyganie sporów o właściwość pomiędzy organami administracji a sądami, wydawanie zaświadczeń oraz skargi i wnioski. =292= Stan regulacji postępowania administracyjnego istniejący do końca 1997 r. stworzony zmianą KPA z wprowadzoną ustawą dnia 24.5.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201 ) powodował, że poza postępowaniami w sprawach karnych skarbowych i w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, pozostałe postępowania objęte zostały przepisami KPA. Wyłączenie postępowania podatkowego było pierwszą ze zmian tego stanu. Drugą było rozciągnięcie przepisów proceduralnych zawartych w Ordynacji podatkowej na postępowanie celne. =293= Gdy przyjmowano ustawę z 9.1.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 293 ze zm.), dostrzegano już wyraźnie potrzebę uzupełnienia procedury celnej o niektóre rozwiązanie procesowe stosowane w postępowaniu podatkowym. W konsekwencji w art. 262 Kodeksu celnego zawarto postanowienie, że do postępowania celnego stosuje się KPA wraz z niektórymi przepisami działu III. Uchylenie tego działu spowodowało, że w postępowaniu celnym zabrakło przepisów, które zostały uznane za niezbędne. Dla rozwiązania tego problemu zastosowano zabieg polegający na rezygnacji z regulacji KPA i zastosowaniu w postępowania celnego procedury podatkowej. Na mocy ustawy z 12.12.1997 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny (Dz.U. Nr 160, poz. 1084) wprowadzono nową treść art. 262. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem do postępowania celnego stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej ze zmianami wynikającymi z przepisów prawa celnego. Wprowadzone z początkiem 1998 r. zmiany w zakresie postępowania po- datkowego i celnego nie oznaczają jednak, iż w obecnym stanie prawnym wszelkie decyzje dotyczące indywidualnych spraw z zakresu właściwości aparatu skarbowego lub dotyczące obrotu celnego są wydawane przy zastosowaniu Ordynacji podatkowej. =294= Przepisy Ordynacji mają zastosowanie przy wydawaniu decyzji w spra- wach o ustalenie podstawy opodatkowania lub wymiaru podatku, a także gdy przedmiotem postępowania jest sprawa dotycząca zobowiązań podatkowych, a więc np. udzielenie ulgi podatkowej, czy decyzja orzekająca o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej. Ordynacja będzie miała także zastosowanie, gdy aparat skarbowy wydaje decyzje w sprawach, w których przedmiot postępowania jest inny niż kształtowanie obowiązku podatkowego, co wynika z generalnej normy zawartej w art. 2 pkt 4 Ordynacji, mówiącej o zastosowaniu Ordynacji w sprawach z zakresu prawa podatkowego innych niż dotyczące kształtowania zobowiązań podatkowych, jeżeli sprawa należy do właściwości organów podatkowych. Przykład: Zastosowaniem Ordynacji będą wydawane decyzje o nadaniu numeru identyfikacji (por. art. 3 ustawy z 13.10.1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników - Dz.U. Nr 142, poz. 702). Nie oznacza to jednak, że KPA przestaje być stosowany przez aparat skar- bowy. Jeżeli przedmiot postępowania nie mieści się w granicach regulacji art. 2 Ordynacji decyzje wydawane są nadal na podstawie przepisów Kodeksu. Przykład: Przykładem takiej sytuacji może być wydanie przez izbę skarbową decyzji nakładającej obowiązek obniżenia ceny towaru lub usługi albo stosowania ceny regulowanej na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 17.12.1988 r. w sprawie zasad kwalifikowania ceny rażąco wysokiej oraz okresu obowiązywania ceny obniżonej (Dz.U. Nr 53, poz. 341 ze zm.). Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w wypadku aparatu celnego. Choć jak powiedziano do postępowania w sprawach celnych w zakresie objętym Kodeksem celnym stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji, to wiele innych decyzji związanych z obrotem celnym wydawanych jest w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przykład: Dla przykładu do postępowania w sprawach uregulowanych w czterech ustawach, które uzupełniają Kodeks celny (chodzi o ustawy z 1 1.12.1997 r. o administrowaniu obrotem celnym z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym - Dz.U. Nr 157, poz. 1026, z I 1.12.1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny - Dz.U. Nr 1 i7, poz. 1027, z 11.12.1997 r. o ochranie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cłach dampingowych - Dz.U. Nr 1 S7, poz. 1028, oraz z 11.12.1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny niektórych towarów tekstylnych i odzieżowych - Dz.U. Nr 157, poz. 1029) na mocy wyraźnych postanowień powołanych ustaw zastosowanie mają przepisy KPA. § 39. Organy orzekające =295= Zgodnie z art. 13 Ordynacji podatkowej organami podatkowymi są stosownie do ich właściwości urzędy skarbowe oraz przewodniczący zarządu jed- nostek samorządu terytorialnego jako organy pierwszej instancji. Organami drugiej instancji, lub jak nazywa je Ordynacja, organami odwoławczymi są: izby skarbowe w stosunku do decyzji wydawanych przez urzędy skarbowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze od decyzji prze- wodniczących zarządu jednostek samorządu terytorialnego. Ustrój i kompetencje wymienionych tu organów został oparty na dwu regulacjach ustrojowych. Pierwszą, która dotyczy postępowania prowadzonego przez organy rządowej administracji specjalnej, stanowi ustawa z 21.6.1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. Nr 106, poz. 489). Zgodnie z art. 5 ust. 6 pkt 1 tej ustawy do urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie regulacji ustrojowej przepis ten oznacza umocowanie urzędów skarbowych do prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych w wypadku, gdy przepisy ustaw podatkowych lub Ordynacji podatkowej przewidują wydawanie decyzji. =296= Właściwość organów orzekających w sprawach podatkowych w zakresie, w których postępowanie jest prowadzone przez organy samorządu terytorialnego wynika z ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Artykuł 39 tej ustawy powierza wójtom i burmistrzom (prezydentem miast) wydawanie decyzji administracyjnych. Rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach przekazanych w pierwszej instancji do właściwości urzędów skarbowych należy zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy o urzędach i izbach skarbowych do zakresu działania izb skarbowych. =297= W sprawach, w których w pierwszej instancji orzekają przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 1 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych organami odwoławczymi są samorządowe kolegia odwoławcze (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.). Są one organami wyższego stopnia w rozumieniu KPA i Ordynacji podatkowej. =298= Określenie podmiotów orzekających zastosowane w Ordynacji jest oparte na nazewnictwie zastosowanym w powołanej ustawie z 21.6.1996 r. o urzę- dach i izbach skarbowych. Należy tu odnotować pewną trudność terminologiczną przy dalszym posługiwaniu się określeniem organów. Jak od dawna przyjęto w nauce prawa administracyjnego pod pojęciem urzędu rozumie się aparat obsługi organu. Organ administracji jest zaś podmiotem, z którym związane są kompetencje realizowane w jego imieniu przez urząd. Zagadnienie prawnej konstrukcji aparatu skarbowego znalazło wyraz w orzecznictwie. Sąd Najwyższy uznając, że budowa aparatu skarbowego uzasadnia zmianę umocowania do wydania decyzji stwierdził: "Decyzja administracyjna nie jest nieważna tylko z tego powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby." Wyrok SN z 1 1.10.1996 r., III RN 8/96; opubl. OSP Nr 10/1997, poz. 190) z aprobującą glosą B. Adamiak. Należałoby zatem powiedzieć, że organami podatkowymi są naczelnicy urzędów skarbowych i dyrektorzy izb skarbowych. Terytorialny zasięg działania oraz siedziby urzędów skarbowych i izb skarbowych określa w drodze rozporządzenia Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji (rozporządzenie Ministra Finansów z 7.12.1998 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib urzędów skarbowych i izb skarbowych - Dz.U. Nr 153, poz. 996). Zakres właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych pokrywa się natomiast z obszarem właściwości sądu administracyjnego. =299= W myśl omawianych przepisów Minister Finansów będzie występował w roli organu podatkowego gdy przepisy prawa podatkowego powierzają mu wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych. Z sytuacją taką mamy do czynienia gdy przepisy przewidują właściwość tego ministra do wydania decyzji w pierwszej instancji. W świetle podatkowego prawa materialnego regulacje takie należą do rzadkości. Minister Finansów jest organem podatkowym także wtedy gdy występuje jako organ orzekający w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez izbę skarbową, oraz gdy jest organem orzekającym w postępowaniach, których przedmiotem jest wzruszenie w trybie nadzoru decyzji ostatecznych (por. art. 248 § 1 Ordynacji). =300= W postępowaniu podatkowym podobnie jak w wypadku każdej struktury organizacyjnej, w której występują organy, nad którymi nie ma organów wyższego stopnia powstaje konieczność rozwiązania kwestii właściwości na wy- padek złożenia odwołania, gdy decyzja w pierwszej instancji wydawana jest przez taki organ. Na gruncie Ordynacji sytuacja ta została rozwiązana podobnie jak w wypadku regulacji art. 127 § 3 KPA. Gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Ministra Finansów lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zgodnie z art. 221 Ordynacji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje organ, który ją wydał. Ustalenie właściwości rzeczowej organów orzekających w postępowaniu w sprawie zobowiązań podatkowych następuje zgodnie z art. 15 i 16 Ordynacji podatkowej na podstawie przepisów o zakresie działania tych organów. Redakcja przepisów, a co za tym idzie istota regulacji, nie różnią się od zasad stosowanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym (por. art. 19 i 20 KPA). Różnice pomiędzy obu postępowaniami pojawiają się jednak w wypadku ustalenia właściwości miejscowej. Na gruncie podatkowego prawa materialnego ustawa regulująca określony podatek zawiera też unormowania w sprawie właściwości organów. W tym także sposób ustalania właściwości miejscowej. Przykład: Zgodnie z art. 66 ust. 6 ustawy z 28.9.1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444), w sprawach podatku leśnego właściwy jest wójt, burmistrz (prezydent miasta) właściwy ze względu na położenie lasu. Podobnie art. 17 ust. 4 ustawy z 29.7.1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 68, poz. 341, z 1998 r. Dz.U. Nr 102, poz. 650) przewiduje, że w zakresie podatku od gier właściwy jest urząd skarbowy ze względu na lokalizację ośrodka gier. Z tego względu w Ordynacji zastosowano uproszczoną regulację. W art. 17 § 1 ustawa stanowi, że jeżeli w danym wypadku nie ma przepisu szczególnego, właściwość miejscową organu podatkowego ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby podatnika, płatnika lub inkasenta. =301= Artykuł 17 § 2 zawiera fakultatywne upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia właściwości miejscowej organów po- datkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników w sposób odmienny od zasady określonej w paragrafie poprzedzającym. To upoważnienie ustawowe zostało wykonane przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z 27.12.1999 r. w sprawie właściwości miejscowej organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych oraz poszczególnych kategorii podatników (Dz.U. Nr 110, poz. 1277). Reguluje ono właściwość organów podatkowych w zakresie różnych rodzajów zobowiązań podatkowych stosownie do przedmiotu opodatkowania lub rodzaju podmiotu. Przykład: Podmioty prowadzące działalność w zakładach lub oddziałach położonych na obszarze właściwości różnych organów podatkowych lub podatnicy mający miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą. =302= Szczególnym dla postępowania podatkowego rozwiązaniem zawartym w Ordynacji jest przepis art. 18 § 1. Zgodnie z nim, w wypadku zmiany w ciągu roku podatkowego lub innego okresu rozliczenia podatku właściwości miejscowej organu podatkowego, właściwość zachowuje organ, który był właściwy w pierwszym dniu roku podatkowego lub okresu rozliczeniowego. Wyjątki od tej zasady określi w rozporządzeniu Minister Finansów. Rozwiązane to służyć ma zachowaniu ciągłości czynności organu podatkowego w stosunku do podatnika. Istniejąca do tej pory sytuacja w tym zakresie przewidywała zmianę właściwości np. wskutek zmiany miejsca prowadzenia działalności gospodarczej lub miejsca zamieszkania. Pociągało to za sobą konieczność rozliczenia sytuacji podatnika zmieniającego organ podatkowy, który prowadził czynności związane z poborem zaliczek podatkowych, odbiorem deklaracji i dokonywania innych czynności związanym z obliczeniem i poborem podatku. Zastosowane rozwiązanie ma z jednej strony uprościć obowiązki organów skarbowych, z drugiej przyczyni się zapewne do tego, że zmiana właściwości miejscowej nie będzie mogła stać się środkiem utrudniającym działania związane z realizacją należności podatkowych. =303= Regulacja Ordynacji odnosząca się do rozstrzygania sporów o właściwość została w zasadzie oparta na rozwiązaniach zaczerpniętych z KPA. Zmianie uległ jedynie zakres regulacji. Postanowienia Ordynacji podatkowej nie mu- szą bowiem tak jak KPA uwzględniać wszystkich rodzajów organów, które mogą występować w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Artykuł 19 Ordynacji mówi zatem jedynie o sporach pomiędzy organami skarbowymi podległymi Ministrowi Finansów oraz o organach samorządu terytorialnego. =304= Zasada rządząca regulacją art. 19 zakłada, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest wspólny organ administracji wyższego stopnia. Z za- stosowaniem takiego rozwiązania nie mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy nie ma wspólnego organu wyższego stopnia. W przypadku braku wspólnego organu administracyjnego mogącego roz- strzygnąć spór, z uwagi na zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego organem rozstrzygającym spór jest sąd administracyjny. Zasada ta wynika zarówno z postanowień art. 11 europejskiej karty samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124), jak i art. 166 ust. 3 Konstytucji. Jej realizacja na gruncie przepisów proceduralnych polega na tym, że w wypadku sporu pomiędzy organami administracji państwowej i samorządowej żaden z tych organów nie powinien być upoważniony do orzekania o sytuacji drugiego, orzekałby bowiem w sporze, którego jest stroną. Z tego względu spór tego rodzaju został powierzony do rozstrzygania przez niezawisły sąd. Sytuacja taka przewidziana jest w przypadku sporu pomiędzy przewod- niczącym zarządu jednostki samorządu terytorialnego a urzędem skarbowym, a także w sytuacji gdy spór o właściwość powstaje pomiędzy wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) oraz starostami, gdy nie ma wspólnego dla nich samorządowego kolegium odwoławczego. Właściwość sądu administracyjnego przewidziano też w przypadku sporu pomiędzy marszałkami województw (art. 19 pkt 4, 5 i 6 Ordynacji). =305= Istotną zmianą w stosunku do regulacji KPA jest też art. 20 Ordynacji. Zgodnie z jego postanowieniami do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ podatkowy na obszarze którego - jak należy sądzić - właściwości nastąpiło wszczęcie postępowania podejmuje tylko czynności niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny interes strony. Różnica w stosunku do art. 23 KPA wynika nie tylko z tego, że w wypadku sporu o właściwość organ kierować się ma interesem publicznym, a nie interesem społecznym lub słusznym interesem obywateli, lecz także z tego, że przepis nie mówi nic o zawiadomieniu organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu. Trudno uzasadnić brak ustawowego obowiązku działania w celu usunięcia przeszkody dla prowadzenia postępowania. § 40. Zasady ogólne =306= Dział IV Ordynacji zatytułowany "Postępowanie podatkowe" otwiera rozdział 1 zawierający regulację zasad ogólnych postępowania podatkowego. Pojęcie i funkcja zasad ogólnych postępowania zostały już omówione na tle zasad rządzących postępowaniem unormowanym w KPA. Obecnie zagadnienia te zostaną pominięte i omówienie obejmie jedynie rozwiązania prawne zastosowane w postępowaniu podatkowym. Katalog zasad ogólnych postępowania podatkowego otwiera art. 120, za- wierający regulację odpowiadającą treści art. 6 KPA, czyli zasadzie praworządności. Zasadniczo możnaby uznać, że z powodu tożsamości brzmienia art. 6 KPA i 120 Ordynacji, mamy do czynienia z regulacją, której wartość normatywna jest identyczna. Zasada praworządności nabiera jednak na gruncie Ordynacji nieco innego znaczenia niż w wypadku regulacji KPA. Chodzi o to, że zasada praworządności w postępowaniu podatkowym pozostaje w szczególnym związku z regulacją konstytucyjną. O relacji przepisów proceduralnych w stosunku do art. 7 Konstytucji była już mowa w rozdziale poświęconym zasadom ogólnym KPA. Należy jednak odnotować, że warstwa regulacji konstytucyjnej na gruncie art. 120 jest bogatsza niż w wypadku postępowania ogólnego. Konstytucja zawiera bowiem szczególne przepisy odnoszące się do podstaw prawnych działania organów skarbowych z punktu widzenia wymogów legalności. =307= Zgodnie z art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin pu- blicznych (np. ceł), określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. "Wymóg zawarty w art. 217 Konstytucji oznacza więc, że wszelkie elementy konstrukcji podatku decydujące o istnieniu obowiązku podatkowego i o wysokości zobowiązania podatkowego muszą być określone w ustawie, nie zaś w aktach wykonawczych do niej."' Pierwsza sfera regulacji stanowi wymóg, aby w tekście ustawy, a zatem nie w akcie wykonawczym zawrzeć podstawowe elementy opodatkowania. Konstytucja wymienia tu określenie w ustawie podmiotów i przedmiotów opodatkowania. Także jedynie z ustawy wynikać mają zasady przyznawania ulg i umorzeń, a także kategorie podmiotów zwolnionych od podatku. =308= Wymienione elementy regulacji konstytucyjnej odnoszą się przede wszystkim do materialnoprawnych podstaw decyzji, jednak podkreślić należy, że art. 217 Konstytucji mówi też o wymogu podstawy ustawowej dla nakładania podatków. Nieco odmiennie kwestia ta została rozwiązana w odniesieniu do podatków i opłat lokalnych. Zgodnie z art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania ich wysokości w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że podstawą prawną decyzji może być akt prawa miejscowego. Kolejną normą, która winna być wzięta pod uwagę przy prowadzeniu po- stępowania podatkowego jest art. 87 ust. 1 Konstytucji. Artykuł ten znajdujący się w rozdziale pt. "Źródła prawa", zawiera wyliczenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego w systemie źródeł prawa w Polsce. Obok Konstytucji i ustaw (a także rozporządzeń, ale jak powiedziano, rozporządzenia nie mogą zawierać regulacji odnoszących się do opodatkowania i wymiaru podatku), wymienia się w nim umowy międzynarodowe. W świetle standardu zgodności z wymogami Konstytucji norma art. 87 ust. I jest tym bardziej znacząca, że istotnym elementem podatkowego prawa materialnego są umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania. Jako podstawa prawna decyzji podatkowej taka umowa zostanie powołana w treści uzasadnienia prawnego decyzji podatkowej, zgodnie z art. 210 § 4 Ordynacji. Istotne jest także, aby w postępowaniu podatkowym podstawy do wydania decyzji nie stanowiły zarządzenia (lub inne akty wewnętrzne). Wynika to wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. =309= Wpływ na unormowania prawa podatkowego - tak materialnego, jak i procesowego - ma też inny przepis Konstytucji. Zgodnie z jej art. 84, każdy jest obowiązany do ponoszenia podatków określonych w ustawie. Z treści tej nor my wynika istotny nakaz dla prowadzenia postępowania podatkowego. Należy uznać, że celem postępowania winna być realizacja normy art. 84, a co za tym idzie takie stosowania regulacji prawa procesowego, aby uzyskać efekt w postaci orzeczenia obowiązku, jeżeli ustawa taki obowiązek stanowi. Należy przypomnieć, że z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika obowiązek jej bezpośredniego stosowania, jeżeli sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W braku odmiennej regulacji postępowanie podatkowe winno być prowadzone w sposób wiodący do realizacji zasady wyrażonej w art. 84 Konstytucji. Artykuł 121 § 1 Ordynacji zawiera postanowienia bliskie przepisowi art. 8 KPA. Pomiędzy obu regulacjami należy jednak odnotować istotne różnice powodujące, że zakres sformułowanych tu obowiązków organu podatkowego jest węższy niż zawarty w regulacji KPA. =310= Zgodnie z art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. Nb. 32) rodzi obowiązek prowadzenie postępowania w taki sposób aby osiągnąć kilka celów. A zatem trzeba tak prowadzić postępowanie aby pogłębić zaufanie obywateli do organu Państwa rozumianego jako dobro wspólne, a także pogłębiać (kształtować) świadomość i kulturę prawną obywateli. Artykuł 121 Ordynacji stanowi, że postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Oznacza to, że ustawa nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie tylko do jednej grupy organów administracji. Treść art. 121 § 2 Ordynacji nie stanowi samodzielnej normy. Jest bowiem, jako jednostka redakcji tekstu, rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 121 § 1. Choć regulacja jest wzorowana na przepisie art. 9 KPA, należy odnotować zasadnicze różnice. Aby zatem osiągnąć jedynie skutek określony w § 1, organy podatkowe mają obowiązek na wniosek strony postępowania podatkowego udzielać jej niezbędnych informacji o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem postępowania. =311= Regulacja taka stanowi daleko idące odejście od postanowień art. 9 KPA. Zawarta tu zasada czuwania z urzędu nad interesem stron i innych uczest- ników postępowania ma szerszy zakres. Przepis KPA nakazuje bowiem informować nie tylko strony, jak stanowi art. 121 § 2 Ordynacji, lecz także innych uczestników postępowania, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Informacja ma obejmować więc nie tylko przepisy prawa, ale także winna być udzielona z urzędu, w oparciu o kryterium dbałości o to, aby uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody. Regulacja Ordynacji przewiduje jedynie przekazanie informacji stronom, tylko na ich wniosek i tylko o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem postępowania. Jak widać na podstawie przedstawionego porównania, cel i zakres unor- mowania jest wyraźnie odmienny zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym'. Zastosowana regulacja w znacznie większym stopniu przenosi obowiązki związane z prowadzeniem postępowania na strony i ogranicza funkcję ochronna, którą ma realizować organ orzekający. Nie ulega też wątpliwości, z punktu widzenia roli zasad ogólnych dla wykładni całości regulacji, że oznacza to, że przy analizie funkcji rozwiązań szczegółowych muszą one być interpretowane właśnie w świetle unormowań, o których mowa. =312= Znana z art. 7 KPA zasada uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, doznaje w porównaniu z art. 122 Ordynacji znacznego ograni- czenia. Szeroka formuła głosząca, że organy administracji stoją na straży pra- worządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, została zastąpiona redakcją głoszącą, że organy podatkowe podejmują niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na podkreślenie zasługuje pominięcie w treści omawianego przepisu Ordy- nacji części regulacji art. 7, która mówi o kryterium podejmowanych działań. Otóż zgodnie z KPA działanie organu powinno mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. =313= Brak tej części regulacji powoduje, że organy podatkowe mają obowią- zek kierować się jedynie kryterium wnikliwości w prowadzonym postępowaniu. Nałożenie obowiązku podjęcia działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego badanej sprawy, powoduje pominięcie celu takiego działania, który określono w redakcji w KPA. Chodzi o to, że w orzecznictwie NSA na podstawie art. 7 KPA Sąd sformułował pogląd, że organ administracji jest obowiązany do uwzględnienia interesu strony do granic jego kolizji z interesem społecznym. Wyrok NSA z 11.6.1981 r., II SA 820/81; opubl. ONSA Nr 1/1981, poz. 57, także wyrok NSA z 16.7.1982 r., SA/Wr 194/82, Materiały do nauki prawa administracyjnego, pod red. M Kuleszy, Warszawa 1985, s. 111. To głośne w swoim czasie stanowisko rozumiane było jako dyrektywa dla wykładni prawa w zakresie uznania administracyjnego. Pogląd taki niegdyś aprobowany, a dziś rzadko przytaczany może budzić wiele wątpliwości'. Trudno bez zastrzeżeń zgodzić się z taką tezą, skoro dyrektywa wykładni prawa materialnego wyprowadzana jest z zasady ogólnej prawa procesowego zbudowanej dla potrzeb wykładni przepisów postępowania. Pominięcie unormowania, o którym mowa przyczyni się do usunięcia wątpliwości zrodzonych wokół omawianego przepisu w orzecznictwie sądowym dotyczącym spraw, do których ma zastosowanie Ordynacja podatkowa. =314= Regulacja art. 123 § 1 Ordynacji powtarza przepis art. 10 § 1 KPA i wprowadza dwa obowiązki organu procesowego. Nakazuje zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji zapoznanie strony ze stanem ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ograniczenia zasady czynnego udziału strony przewidziane w dalszych przepisach art. 10 KPA zostały na gruncie Ordynacji zastąpione jedną przesłanką stanowiącą, że jest to możliwe, gdy wydana decyzja w całości uwzględnia wniosek strony. Należy uznać, że zgodnie z omawianym przepisem w postępowaniach wszczynanych wnioskiem strony, zapoznawanie jej ze stanem ustaleń zostało uznane za zbędne. Regulacja taka wydaje się zasadna w wypadku bardzo prostych pod względem dowodowym postępowań (np. wydanie decyzji o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej). Gdy postępowanie obejmuje złożone czynności dowodowe, udział strony w postępowaniu i stworzenie jej możliwości korzystania z inicjatywy dowodowej może być bardzo wskazany. Trafnie zatem ocenę zasadności odstąpienia przez organ podatkowy od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w opisanej sytuacji oparto na ocenie organu, który jedynie może zrezygnować z udziału strony, wydając decyzję uwzględniającą w całości jej wniosek. Ze szczegółowego omówienia w tym rozdziale można wyłączyć regulację art. 124. Redakcja zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA), została tylko nieznacznie zmodyfikowana. W zakresie rozumienia tego przepisu odesłać można zatem do omówienie zasady ogólnej zawartego we wcześniejszej partii podręcznika (por. Nb. 31 ). Wydaje się, że te same uwagi odnieść można do kolejnego przepisu, a mia- nowicie art. 125 Ordynacji. Stanowi on powtórzenie zasady szybkości postępowania znanej już z art. 12 KPA (por. Nb. 29). =315= Odmienny charakter od zastosowanego w KPA nadano budowie normy wprowadzającej zasadę ogólną pisemności postępowania podatkowego, o której mowa w art. 126 Ordynacji. Podobnie jak w regulacji art. 14 KPA, zasadą jest pisemne dokumentowanie czynności postępowania oraz wydawanej decyzji. Taka regulacja w powiązaniu z innymi przepisami dotyczącymi dowodów, pozwala na utrwalenie w treści uzasadnienia decyzji wydanej na piśmie istoty rozstrzygnięcia i jego podstaw faktycznych. O ile jednak art. 14 § 2 KPA przewiduje pewne możliwości ograniczenia pisemności, gdy przemawia za tym interes strony a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, to Ordynacja nie pozostawia organowi możliwości oceny zasadności odstąpienia od zasady pisemności i stanowi, że odejście takie jest możliwe wyłącznie, gdy dopuszcza to przepis szczególny. Ze względu na specyfikę postępowania podatkowego, którego cel może być z reguły osiągnięty bez konieczności sięgania do zastosowania formy ustnej decyzji, dla ochrony interesu strony poprzez przyspieszenie wydania decyzji, takie rozwiązanie należy uznać za zasadne. Pozwala ono na odstąpienie od formy pisemnej decyzji w prostych sprawach - gdy ustawodawca wyraźnie tak postanowił. =316= Podobnie jak w wypadku niektórych z omówionych tu zasad ogólnych, tak też w wypadku zasady dwuinstancyjności można przypomnieć, że została ona już zawarta w art. 15 KPA w takim samym brzmieniu jak w art. 127 Ordynacji. Z tego względu analiza tej zasady wcześniej przedstawiona w podręczniku (por. Nb. 26) dostarcza komentarza do rozumienia jej treści. Pewnej uwagi wymaga jednak podstawa, na której oparto obecną regulację. Gdy do tekstu KPA prowadzono obowiązujący dziś art. 15, stanowił on samodzielną normę stanowiącą wyraźne odejście od stosowanych poprzednio rozwiązań proceduralnych. Obecnie zasada dwuinstancyjności stanowi realizację zasady zawartej w art. 78 Konstytucji. Zgodnie z Konstytucją zasada jest możliwość złożenia odwołania od decyzji pierwszej instancji. W braku wyraźnej normy ustawowej wyłączającej dwuinstancyjność, stronie służy prawo do ponownego badania sprawy. Na gruncie postępowania administracyjnego nie jest to równoznaczne z przeniesieniem sprawy do właściwości innego organu. Prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy, gdy decyzja została wydana przez organ, nad którym nie ma organu wyższego stopnia realizowane jest na gruncie Ordynacji w drodze stworzenia możliwości badania sprawy przez ten sam organ, na podstawie złożonego odwołania (art. 221 Ordynacji). Zasada trwałości decyzji podatkowych zapisana w art. 128 Ordynacji stanowi nawiązanie do art. 16 § 1 KPA. Zgodnie z zasadą zawartą w pierwszym zdaniu omawianego przepisu decyzje, od których nie służy zwykły środek prawny uzyskują cechę trwałości i mogą być zmienione, uchylone lub może być stwierdzona ich nieważność jedynie, gdy pozwalają na to postanowienia Ordynacji lub przepisy zawarte w aktach szczególnych, dopuszczające wzruszenie decyzji, pomimo że co do zasady powinna ona już stanowić trwały element porządku prawnego. 317= Ostatnią z zasad ogólnych wprowadzonych w rozdziale 1 działu IV Ordynacji jest zasada ograniczenia jawności postępowania tylko do jego stron (art. 129). Na gruncie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w KPA nie jest to zasada nowa. Wprawdzie przepisy KPA nie formułują jej wyraźnie, jednak w literaturze uznaje się, że postępowanie administracyjne jest jawne tylko dla stron. Aby rozwiać wszelkie wątpliwości co do obowiązku zachowania poufności czynności i materiałów postępowania, w Ordynacji zapisano wyraźnie zasadę tej treści. Pozostaje ona w wyraźnej relacji do wzmożonej ochrony materiałów postępowania, co wyraża się we wprowadzeniu do Ordynacji działu VII, regulującego zachowania tajemnicy skarbowej. =318= W świetle istniejącej regulacji, zasada ograniczenia jawności postępowania do stron zyskała zatem ważne miejsce, nie tylko jako zasada rządząca całym postępowaniem podatkowym, lecz także zabezpieczona sankcją karną. Warto odnotować, że także w postępowaniu celnym na podstawie art. 8 usta- wy z 9.1.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 1 17 ze zm.) wprowadzono obecnie przepis, mówiący o zakazie rozpowszechniania informacji chronionych tajemnicą służbową. Takie rozwiązania ustawowe pozostają w korelacji z gwarantowaną mocą Konstytucji zasadą prywatności (art. 47) i oznaczają dominację tej zasady w stosunku do konstytucyjnej zasady jawności działania organów władzy publicznej (art. 61 ). § 41. Wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu =319= Kwestie związane z wyłączeniem w postępowaniu podatkowym zostały oparte na zasadach znanych już z regulacji KPA. Postanowienia art. 130 do art. 132 regulują zakres podmiotowy i przedmiotowy wyłączeń. Wyłączenie pracowników organów biorących udział w postępowaniu po- datkowym zostało uregulowane w art. 130. Regulacja obejmuje pracowników aparatu podległego Ministrowi Finansów i jednostek samorządu terytorialnego, którzy w myśl art. 13 Ordynacji orzekają w postępowaniu podatkowym. Termin pracownik ma w terminologii Ordynacji tę samą funkcję co w art. 24 § 1 KPA i winien być rozumiany szeroko, jako termin obejmujący każdą osobę biorącą udział w postępowaniu, bez względu na podstawę prawna wykonywania pracy w urzędzie (np. mianowanie, umowa o pracę, zlecenie). Por. w tej sprawie Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, s. 130-131. Chociaż zasady, na których oparta została regulacja są zbliżone do KPA, to istnieją też między nimi zasadnicze różnice. Przede wszystkim art. 24 KPA, który jest odpowiednikiem postanowień art. 130 mówi o wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Odmiennie art. 130 mówi o wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego. Powstaje zatem pytanie o zakres pojęcia "załatwianie sprawy". Wykładnia dodatkowo musi uwzględniać to, że w art. 130 § 3 Ordynacji mówi się podobnie jak w KPA o wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Może to wskazywać, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w sformułowaniu załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, było określenie wszelkich czynności postępowania polegających na procesie przygotowania i kształtowania treści decyzji oraz jej wydanie. W takim razie zastosowane w art. 130 § 3 pojęcie udziału w postępowaniu oznaczałoby wszelkie pozostałe, choćby techniczno-kancelaryjne czynności związane z przygotowaniem decyzji. Bez wątpienia jednak rozgraniczenie zakresu wyłączenia w obu wypadkach będzie stanowiło niełatwe zadanie dla orzecznictwa. =320= Redakcja poszczególnych przesłanek będących podstawą obligatoryjnego wyłączenia operuje zakresem przedmiotowym i podmiotowym opartym na odmiennych założeniach od stosowanych do tej pory w KPA. =321= Pierwszą przesłanką jest to, że osoba podlega wyłączeniu ze względu na to, że jest stroną. Należy rozumieć, że chodzi o stronę postępowania, którego przedmiotem jest załatwienie sprawy. Odmiennie niż w KPA przesłanka ta nie obejmuje obowiązku wyłączenia się z postępowania dotyczącego innej osoby, z którą pracownik pozostaje w takim stosunku, że wynik postępowania może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wydaje się, że takie rozwiązanie konstrukcji wyłączenia trudno jest uzasadnić. Po pierwsze bowiem ekonomiczne skutki wymierzenia podatku mogą obciążać nie tylko podatnika, płatnika lub inkasenta, lecz także osoby pozostające z nimi w różnego rodzaju relacjach rodzinnych lub gospodarczych. Po drugie taka konstrukcja nie uzasadnia wyłączenia w wypadku orzekania w sytuacji gdy pracownik "załatwiający sprawę" może stać się osobą trzecią odpowiedzialną zgodnie z Ordynacją za podatek. =322= W myśl drugiej przesłanki wyłączenie powinno nastąpić, gdy stroną postępowania są: małżonek, rodzeństwo, wstępny oraz zstępny. Odmiennie niż w KPA nie wymieniono tu krewnych i powinowatych. Taka redakcja przepisu, zawężająca zakres obowiązku wyłączenia nie rodzi zatem obowiązku odstąpienia od załatwiania sprawy dotyczącej bliskiej, choć nie najbliższej rodziny pracownika. =323= Przesłanka trzecia nie różni się od regulacji KPA. Obowiązek wyłączenia dotyczy osób, z którymi pracownik pozostaje w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. =324= Poważne wątpliwości budzić może przesłanka czwarta. Obowiązek wyłączenia dotyczy pracownika, który był świadkiem lub biegłym, albo też jest przedstawicielem podatnika albo małżonka, rodzeństwa, wstępnego lub zstępnego pracownika, albo też osoby związanej z nim z tytułu stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Zakres wyłączenia jest wąski i nie obejmuje innych stron postępowania podatkowego poza podatnikiem. Obowiązek wyłączenia nie dotyczy zatem związków pracownika załatwiającego sprawę z płatnikiem, inkasentem lub następcą prawnym podatnika. Poważnie ograniczono tu zatem zakres obowiązku wyłączenia. =325= Przesłanka piąta przewiduje obowiązek wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odmiennie niż w KPA, Ordynacja nie mówi o wydaniu decyzji na etapie postępowania w innej instancji. Można z tego wyprowadzić wniosek, że chodzi o każdą decyzję w sprawie. W takim wypadku obowiązek wyłączenia obejmowałby też zakaz udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie odwołania, które organ pierwszej instancji uznał za zasługujące na uwzględnienie w całości (art. 226). Rodzi to bez wątpienia komplikację w prowadzeniu postępowania. =326= Kolejną przesłanką wyłączenia jest zaistnienie okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciwko pracownikowi postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne. Należy uznać, że chodzi o związek pomiędzy zaistnieniem tych okoliczności a wydaniem decyzji. Przy tym, o ile nie ma wątpliwości czym ma być postępowanie dyscyplinarne lub karne, to pojęcie postępowania służbowego należy, jak można uznać, rozumieć jako synonim dochodzenia służbowego, o którym mowa w KPA. =327= Ostatnią przesłanką wyłączenia jest okoliczność, że strona, której sprawa jest załatwiana pozostaje wobec pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. Chodzić tu będzie o przełożonego bezpośredniego pracownika, jak i kierownika urzędu, w którym jest on zatrudniony. Obie te osoby mogą bowiem mieć wpływ na czynności pracownika załatwiającego sprawę. Podobnie jak w wypadku regulacji KPA przyczyny wyłączenia pozostają w mocy także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. =328= Jak już wyżej powiedziano, w Ordynacji podobnie jak w KPA, istnieje też możliwość wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, gdy zostaną uprawdopodobnione inne niż wymienione wyżej przyczyny uzasadniające wątpliwości co do bezstronności pracownika. Należy uznać, że pomiędzy za- stosowanym w § I terminem: wyłączenie od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego i terminem wyłączenie od udziału w postępowaniu istnieje różnica odnosząca się do zakresu obu pojęć. W wypadku gdy postępowanie prowadzone jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 130 § 5, wyłączenie dotyczyć może poszczególnych członków kolegium, oczywiście jeżeli wchodziliby oni do składu orzekającego. W takim wypadku o wyłączeniu decyduje przewodniczący lub etatowy członek kolegium. Jeżeli wyłączenie uniemożliwiłoby wydanie decyzji, Minister Finansów wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze. Odmiennie od regulacji KPA rozwiązana została kwestia wyłączenia organu. Jak już powiedziano, przyczyną przyjętego rozwiązania jest regulacja ustawy o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i izbach skarbowych, która stanowi, że urząd skarbowy i izba skarbowa są organami podległymi Ministrowi Finansów. Należy podkreślić, że regulacja Ordynacji przewiduje jedynie wyłączenie urzędu skarbowego. Brak natomiast regulacji dotyczącej wyłączenia izby skarbowej. Jest to istotna zmiana w stosunku do KPA, gdzie regulacja mówi ogólnie o wyłączeniu organu. =329= Zgodnie zatem z art. 131 § 1 urząd skarbowy podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, gdy sprawa dotyczy naczelnika urzędu skarbowego albo jego następcy, dyrektora izby skarbowej albo jego zastępcy oraz osób im bliskich wymienionych w art. 131 § 1 pkt 3 i 4. Przepis ten wymienia małżonka, rodzeństwo, wstępnych i zstępnych naczelnika urzędu skarbowego i jego zastępcy, dyrektora izby skarbowej i jego zastępcy oraz osoby związane stosunkiem opieki i kurateli z naczelnikiem urzędu lub dyrektorem izby skarbowej. Jeżeli wyłączenie dotyczy naczelnika urzędu skarbowego, izba skarbowa właściwa do załatwienia sprawy wyznacza inny urząd. Jak należy rozumieć, oznacza to izbę skarbową, w obrębie właściwości której znajduje się wyłączony urząd. W wypadku, gdy wyłączenie dotyczy dyrektora izby skarbowej, jego zastępcy lub osób im bliskich, sprawę załatwia urząd skarbowy wyznaczony przez Ministra Finansów. Zastosowana konstrukcja oznacza, że w wypadku wyłączenia spowodo- wanego udziałem w postępowaniu dyrektora izby skarbowej, jego zastępcy lub członków ich rodzin, o których mowa w art. 131 § 1 pkt 3 i 4, Minister Finansów winien wyznaczyć do prowadzenia postępowania urząd skarbowy z obszaru właściwości innej izby skarbowej. W takim wypadku postępowanie obu instancji będzie się toczyło przed organami, które nie pozostają w związku służbowym z dyrektorem izby skarbowej lub osobami mu bliskimi. Jest to jednak pogląd oparty na wykładni celowościowej. Przepisy milczą w tej kwestii, choć z uwagi na sankcję nieważności związaną z naruszeniem przepisów o właściwości wyraźna dyrektywa w przedmiocie właściwości organu byłaby bardzo przydatna. Powstaje też pytanie o procedurę wyłączenia izby skarbowej, gdy jej dyrektor wydaje decyzję w pierwszej instancji we własnejsprawie. =330= Kolejną konsekwencją przyjętych rozwiązań jest konstrukcja prawna mówiąca o wyłączeniu w wypadku, gdy postępowanie toczy się w jednostkach samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 132 Ordynacji wyłączenie obejmuje przewodniczących zarządów takich jednostek od załatwiania spraw (a nie udział w postępowaniu), których przedmiotem są zobowiązania podatkowe, a także ulgi, odroczenia płatności, umorzenia lub zwolnienia związanych z tymi zobowiązaniami. W wypadku zaistnienia przesłanki wyłączenia, właściwość zostaje zmieniona poprzez przekazanie przez samorządowe kolegium odwoławcze, sprawy do prowadzenia przez inny organ. Naruszenie zasady wyłączenia od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego opatrzone zostało sankcją opartą na wzorze zaczerpniętym z KPA. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 130-132, stanowi przesłankę wznowienia postępowania podatkowego. § 42. Strona w postępowaniu podatkowym =331= Konstrukcja strony w postępowaniu uregulowanym w dziale IV Ordynacji podatkowej odbiega od rozwiązania przyjętego w KPA. Omówienie regulacji należy rozpocząć od stwierdzenia, że zastosowane rozwiązanie odwołuje się do unormowania znanego już z dekretu z 16.5.1946 r. o postępowaniu podat- kowym (Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.) jednak nie stanowi powtórzenia przyjętych wówczas rozwiązań. Dekret o postępowaniu podatkowym w art. 20 ust. 1 zawierał definicję strony opartą na prawnej konstrukcji art. 9 ust. 1 r.p.a. Kolejne ustępy art. 20 zawierały określenie podatnika i płatnika. "Art. 20. 1. Stroną w postępowaniu podatkowym jest każdy, kto żąda czynności organu finansowego, do kogo czynność organu finansowego się odnosi lub czyjego interesu czynność organu finansowego, choćby pośrednio dotyczy. 2. Podatnikiem jest strona, która podlegając z mocy ustawy obowiązkowi podatkowemu obowiązana jest do uiszczenia daniny publicznej. 3. Płatnikiem jest strona, która z mocy ustawy lub rozporządzenia wydanego na pod- stawie art. 5 obowiązana jest do obliczenia i pobrania od podatnika należności z tytułu zobowiązania podatkowego i do wpłacenia jej na rachunek właściwego organu finansowego. 4. Przepisy odnoszące się do podatników stosuje się odpowiednio do płatników." Taka konstrukcja odwoływała się do art. 9 r.p.a. bowiem odpowiadała po- działowi uczestników postępowania na osoby interesowane i strony (por. Nb. 48-50). Uzupełnieniem art. 20 był art. 136 dekretu stanowiący odpowiednik art. 71 r.p.a., czyli przepisu dającego podstawę do umorzenia postępowania gdy okazało się, że nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do wydania decyzji co do istoty sprawy. Zastosowane w Ordynacji podatkowej rozwiązanie opiera się na rozdzieleniu dwóch sfer regulacji prawnej, a mianowicie materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji (art. 134) i proceduralnej podstawy do udziału w postępowaniu (art. 133). Choć definicja strony użyta w art. 133 Ordynacji wyraźnie nawiązuje do rozwiązania zawartego w dekrecie, to jednak obecna konstrukcja prawna oparta jest na odmiennych założeniach. "Art. 133. Stroną w postępowaniu podatkowym jest każdy, kto żąda czynności organu podatkowego, do kogo czynność organu podatkowego się odnosi lub czyjego interesu czynność organu podatkowego chociażby pośrednio dotyczy." Dla wyjaśnienia budowy obowiązującego rozwiązania należy przypomnieć, że konstrukcja strony ma zastosowanie tylko do regulacji działu IV Ordynacji, jako tej części ustawy, która dotyczy procedury wydawania decyzji podatkowych. Strona nie występuje w wypadku czynności sprawdzających ani w postępowaniu kontrolnym. =332= Węższy zakres kwalifikacji prawnej wynikający z art. 134 Ordynacji obejmuje adresatów decyzji podatkowych, którzy mogą być obciążeni obowiązkiem lub mogą uzyskać uprawnienie wobec stwierdzenia istnienia w stosunku do nich podstawy materialnoprawnej. Stronami wymienionymi we wskazanym przepisie są: podatnik, płatnik, inkasent, ich następcy prawni, osoby trzecie (art. 134 § 1), a także inne podmioty które mogą być adresatami decyzji na mocy przepisów prawa podatkowego (art. 134 § 2). Są to zatem te strony postępowania podatkowego, które biorąc w nim udział mają dla swego udziału podstawę materialnoprawną i procesową. =333= Szerszy krąg uczestników postępowania czyli strony w rozumieniu art. 133 to podmioty, które mogą wziąć w nim udział na podstawie regulacji proce- duralnej. Są to strony, które uzyskują taki status w wyniku złożenia żądania wydania decyzji podatkowej, dla której nie ma podstawy prawnej lub faktycznej, albo też w stosunku do których z urzędu wszczęto postępowania podatkowe, zaś w jego toku wyszedł na jaw brak podstaw prawnych lub faktycznych do wydania decyzji. Podmioty takie stały się stronami w wyniku czynności włączającej je do postępowania. Wszczęte tą drogą postępowanie wymaga zakończenia w przepisanej prawem formie, czyli w formie decyzji (art. 207 § 1). Zastosowana w art. 133 i art. 134 konstrukcja nie rozszerza jednak bardzo kręgu uczestników postępowania. Powoduje ona, że podmioty, w stosunku do których istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji uzyskają decyzję opartą na prawie materialnym, zaś podmioty, których udział w postępowaniu okazał się być pozbawiony podstaw otrzymają decyzję odmowną na swoje żądanie lub będą adresatami decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu. Formalnoprawna podstawa ich udziału w postępowaniu usuwa bowiem zagrożenie, że decyzja pozbawiona podstawy materialnoprawnej zostanie uznana za decyzję dotkniętą wadą określoną w art. 247 § 1 pkt 5, czyli że jest to decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. =334= Wyjaśnienia wymaga szczególnie zakres czynności, które mogą stanowić podstawę do przyznania statusu strony w postępowaniu podatkowym. Regulacja art. 133 zawierająca definicję strony musi być poddana wykładni syste- mowej. Żądanie strony lub czynność organu, o których tu mowa, powodują uzyskanie statusu strony tylko w wypadku, gdy stanowią żądanie wydania decyzji, lub powodują udział w postępowaniu w sprawie, którą można załatwić w formie decyzji. Jest to zgodne z art. 207 § 1 Ordynacji, w myśl którego decyzja jest jedyną formą prawną zakończenia postępowania. Nie spowodują zatem wszczęcia postępowania ani uzyskania statusu strony, żądanie wydania aktu normatywnego, dokonanie czynności cywilnoprawnej, czy żądanie oparte wyłącznie na interesie faktycznym. Nie są to bowiem sprawy, w których można orzekać w formie decyzji, a zatem w formie aktu, którego wydaniu służyć mają czynności procesowe uregulowane w dziale IV Ordynacji. Żądania, których nie można załatwić w postępowaniu będą z zasady skierowane na drogę postępowania w sprawach skarg i wniosków (dział VIII KPA), zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 § 1 pkt 2 KPA. Żądanie rozpatrywane w trybie działu VIII KPA, także może spowodować skutki dla postępowania podatkowego, o których mowa w art. 233, 234, 235 i 240 KPA. Korzyścią z zastosowanego rozwiązania jest niewątpliwie przerwanie na gruncie postępowania podatkowego wieloletnich wątpliwości co do charakteru strony i skutków dla bytu strony braku podstawy materialnoprawnej postępowania. Podmiot, który złoży żądanie załatwienia sprawy w formie przewidzianej w art. 207 § 1 Ordynacji, jeżeli jest podatnikiem, płatnikiem, inkasentem lub osobą trzecią uzyska decyzję opartą na prawie materialnym. Jeżeli jego żądanie nie będzie miało podstaw tego rodzaju, uzyska decyzję odmowną lub decyzję o umorzeniu postępowania, stosownie do stanu sprawy. Umorzeniem postępowania zakończy się postępowanie wszczęte z urzędu, gdy w jego toku okaże się, iż brak podstaw do jego merytorycznego zakończenia. =335= Rozwiązanie prawne zastosowane w Ordynacji - odmiennie niż w dekrecie o postępowaniu podatkowym - nie wprowadza odpowiednika art. 71 r.p.a. Oznacza to, że każde postępowanie musi zakończyć się decyzją. Wydanie decyzji daje możliwość zastosowania zwykłego środka prawnego w postaci odwołania, a także wniesienia skargi do NSA. To z kolei stanowi zasadniczą różnicę w stosunku do KPA. Na gruncie sygnalizowanych wcześniej zasadniczych różnic w podejściu do kodeksowej konstrukcji strony (por. Nb. 54), w wypadku stwierdzenia braku podstawy materialnoprawnej dla wydania decyzji oraz wobec sankcji nieważności za wydanie decyzji pozbawionej podstawy prawnej lub skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (por. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 KPA), pozostawało jedynie skierowanie sprawy na drogę skarg i wniosków. To zaś oznacza pozbawienie środków prawnych przewidzianych w wypadku postępowania administracyjnego. =336= W Ordynacji podatkowej usunięto też inną niedogodność istniejącą w regulacji KPA. Chodzi o art. 29 KPA, który nie wymienia poza państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przepisy Ordynacji (art. 134 § 2) wymieniają te podmioty. Stronami są zatem także osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej nie będące podatnikami, płatnikami, inkasentami, ich następcami prawnymi lub osobami trzecimi, jeżeli zgodnie z przepisami prawa podatkowego przed powstaniem obowiązku podatkowego, ciążą na nich szczególne obowiązki lub zamierzają skorzystać z uprawnienia wynikającego z przepisów tego prawa. Przykładem sytuacji, o której mówi ten przepis może być obowiązek rejestracji przewidziany w ustawie o podatku od towarów i usług, czy sytuacja podmiotu występującego o zaniechanie ustalenia podatku od darowizny, która nie została dokonana. =337= Podobnie, jak w wypadku art. 33 KPA, na gruncie Ordynacji przyjęto zasadę, że zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych stron oceniana jest w pierwszym rzędzie na podstawie przepisów prawa podatkowego, jeżeli regulacja prawna je zawiera. Dopiero w ich braku zastosowanie znajdują stosowne przepisy prawa cywilnego. Także, wzorem KPA, w art. 135 § 2 Ordynacji przewidziano, że osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych są reprezentowanie przez przedstawicieli ustawowych. =338= Strona nie będąca osobą fizyczną (a więc osoba prawna lub podmiot nie mający osobowości prawnej) działa przez ustawowego przedstawiciela lub przez właściwy do tego organ. Chodzi tu zarówno o przedsiębiorców, jak i np. stowarzyszenia zwykłe (art. 40 ustawy z 7.4.1989 r. o stowarzyszeniach - Dz.U. Nr 20, poz. 104 ze zm.). Jeżeli śmierć strony nie spowoduje konieczności umorzenia postępowania, a jedynie jego zawieszenie (art. 201 § 1 pkt 1 Ordynacji), w miejsce dotychczasowej strony do postępowania wejdą, w jej miejsce, następcy prawni. Regulacja ta dotyczy też następców prawnych, o których mówią przepisy Ordynacji w odniesieniu do skutków przekształcenia lub połączenia osób prawnych lub nabycia przedsiębiorstwa państwowego oraz spółek, które powstały na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. =339= Odmiennie od regulacji KPA rozwiązano w Ordynacji zagadnienie pełnomocnictwa. Ordynacja wymienia dwie grupy pełnomocników. Pierwszą, sta- nowią osoby fizyczne o pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 137 § 1 ). Drugą grupę stanowią fachowi przedstawiciele procesowi, do których Ordynacja zalicza: adwokatów, radców prawnych oraz doradców podatkowych (art. 137 § 2). Możliwość udziału doradców podatkowych w postępowaniu w charakterze pełnomocników strony wynika z art. 41 ustawy z 5.7.1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. Nr 102, poz. 475). Przepis Ordynacji stanowi zatem jedynie powtórzenie tej normy. Wymienieni fachowi przedstawiciele procesowi wzorem KPA zostali wy- posażeni w uprawnienie do samodzielnego poświadczania udzielonego im peł- nomocnictwa. =340= Pewną odmiennością w stosunku do regulacji KPA jest też przepis art. 137 § 4. Stanowi on, że w sprawach nie uregulowanych w paragrafach poprzedza- jących, stosuje się przepisy prawa cywilnego. Takie uzupełnienie regulacji proceduralnej wydaje się uzasadnione tym, że w przepisach Kodeksu cywilnego zawarto szereg postanowień istotnych dla funkcjonowania pełnomocnictwa. Należy tu wymienić np. art. 96, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 KC. Zawarta tu regulacja normuje takie kwestie jak rodzaje pełnomocnictwa, jego wygaśnięcie, odwołanie, przekroczenie zakresu itp. Trudno jednak nie dostrzec, że pomiędzy unormowaniami pełnomocnictwa do czynności cywilnoprawnych i pełnomocnictwem procesowym w postępowaniu regulowanym przepisami prawa publicznego, istnieją zasadnicze różnice, co prowadzić może do komplikacji w toku postępowania. Przykład: Ich źródłem może być zastosowanie pełnomocnictwa łącznego przewidzianego w art. 107 KC. =341= Ze względu na zróżnicowane cele, które mogą realizować pełnomocnicy warto zastanowić się, czy strona może ustanowić kilku pełnomocników. Z regulacji Ordynacji podatkowej nie wynika żaden zakaz w tym względzie, tym bardziej, że na tle jednej sprawy podatkowej powstać może sytuacja, w której potrzebna będzie wiedza fachowa o różnym profilu. Chociaż zatem każdy z wymienionych fachowych przedstawicieli strony może udzielić jej pełnej pomocy prawnej, to strona może zdecydować np. o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu lub doradcy podatkowemu z uwagi na problematykę podatkową, oraz adwokatowi z uwagi na implikacje ze sfery prawa karnego skarbowego. Jeżeli przeszkodą dla prowadzenia postępowania podatkowego jest nie- zdolność do czynności prawnych lub nieobecność uczestnika postępowania, organ podatkowy zgodnie z art. 138 § 1 może wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla takiej osoby. =342= W sytuacji, gdy zachodzi potrzeba niezwłocznego dokonania określonych czynności, organ podatkowy może wyznaczyć dla osoby nieobecnej przedstawiciela do czasu ustanowienia dla niej przedstawiciela przez sąd. Jeżeli przeszkodą dla prowadzenia postępowania jest brak organów upraw- nionych do reprezentowania osób prawnych lub jednostek nie mających osobowości prawnej, organ podatkowy może wystąpić do sądu o ustanowienie dla nich kuratora. Z sytuacją taką możemy mieć np. do czynienia w wypadku odwołania zarządu w spółce kapitałowej. § 43. Załatwianie spraw =343= Rozdział 4 Ordynacji zawiera regulację normującą terminy, w których ustawa nakazuje wydawanie decyzji oraz skutki naruszenia określonych tu limitów czasowych. Zasadniczo regulacja została oparta na tych samych zasadach co w wypadku KPA. Istnieją też jednak istotne różnice. Chociaż podobnie jak w wypadku procedury ogólnej budowa regulacji do- tyczącej terminów wydawania decyzji opiera się na powtórzonej za KPA zasadzie szybkości postępowania (art. 125 Ordynacji) i przepisach szczegółowo regulujących czas przyznany organowi do wydania decyzji. Różnica dotyczy właśnie przewidzianego ustawą okresu. Zgodnie z Ordynacją niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, których rozpatrzenie nie wymaga postępowania dowodowego, bowiem jako podstawy faktyczne decyzji można przyjąć dane ustalone na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę. Należy uznać, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby materiały przedstawione przez stronę organ uzupełnił danymi, które są mu znane z urzędu, oczywiście po zakomunikowaniu ich stronie (por. art. 187 § 3 Ordynacji). =344= Jeżeli gromadzenie materiału dowodowego jest niezbędne, zgodnie z Ordynacją podstawowym terminem załatwienia sprawy jest jeden miesiąc od dnia wszczęcia postępowania. Odmiennie jednak niż w KPA ten sam termin został przewidziany dla wszelkiego rodzaju spraw bez względu na stopień ich złożoności. Stanowi to odmienność wobec art. 35 § 3 KPA, gdzie przewidziano przedłużenie terminu do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych. Na gruncie Ordynacji w wypadku sprawy szczególnie złożonej naruszenie miesięcznego terminu do wydania decyzji powoduje obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczenia nowego terminu. =345 = Pozostała regulacja rozdziału 4 jest oparta na takich samych zasadach co regulacja KPA. Znajduje się tu zatem przepis mówiący o tym, że do terminu, w którym ma być wydana decyzja, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. =346= Tak jak w obowiązującej poprzednio regulacji, termin do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym wynosi dwa miesiące. W wypadku niezałatwienia sprawy i niezawiadomienia strony oraz niewska- zania stronie nowego terminu do wydania decyzji, stronie służy skarga do organu wyższego stopnia (należy przez to rozumieć organ odwoławczy w rozumieniu art. 13). Należy też zwrócić uwagę na zamykający ten rozdział art. 143. Jest on odpowiednikiem art. 268a KPA i stanowi podstawę do udzielania pracownikom organów podatkowych upoważnień do załatwiania spraw, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w imieniu organu. Choć konstrukcja art. 143 nie stanowi nowości w przepisach proceduralnych, to można zastanawiać się, czy umieszczenie tego przepisu w rozdziale normującym terminy załatwiania spraw jest rozwiązaniem właściwym i czy nie powinien być zawarty np. w Dziale II ustawy. § 44. Doręczenia =347= Przepisy dotyczące doręczeń wprowadzają pewne odmienności do techniki dokonania tej istotnej czynności postępowania, z którą ustawodawca wiąże ważne następstwa dla jego prawidłowego przebiegu. Obok regulacji znanych już z poprzednio stosowanych rozwiązań, Ordynacja wprowadza postanowienia, które mają na celu usprawnienie postępowania, a w razie uchylania się wzywanego od udziału w czynnościach, stworzenie stanu pozwalającego na przyjęcie fikcji dokonania doręczenia. Do rozwiązań tradycyjnie stosowanych w postępowaniu administracyjnym należy zaliczyć określenie podmiotów, za pośrednictwem których organ podatkowy dokonuje doręczenia. Ordynacja wymienia tu pocztę, pracowników organu i upoważnione osoby. Pisma doręcza się osobom fizycznym w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. Niezależnie od tego pisma mogą też być doręczane w siedzibie organu podatkowego lub miejscu pracy adresata osobie uprawnionej do odbioru korespondencji. Takie rozwiązanie oznacza, że doręczenie w miejscu pracy może oznaczać nie tylko doręczenie samemu adresatowi, lecz także innej osobie upoważnionej do odbioru korespondencji. Przyjmuje się zatem, że w takim wypadku pismo dotarło do adresata, chyba że przeprowadzi on przeciwdowód w tej materii. W wypadku niemożności dokonania doręczenia na żaden z wymienionych sposobów, a także w innych uzasadnionych przypadkach pisma doręcza się w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata. =348= Nową instytucję w zakresie techniki doręczeń stanowi doręczenie na rzecz pełnomocników adresata pisma. Obok dotychczasowego rozwiązania przewi- dującego dokonywanie doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi, gdy został ustanowiony, wprowadzono nową instytucję pełnomocnika do spraw doręczeń. Obowiązek ustanowienia pełnomocnika do spraw doręczeń spoczywa na stronie, która wyjeżdża za granicę na okres co najmniej 6 miesięcy, a także na zagranicznych osobach fizycznych, jeżeli nie mają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsca stałego pobytu. Ustanowienie pełnomocnika, następuje poprzez zgłoszenie właściwemu w sprawie organowi podatkowemu. Konsekwencją niedopełnienia obowiązku ustanowienia pełnomocnika do spraw doręczeń jest to, że pismo skierowane pod dotychczasowy adres strony lub adres ostatniego miejsca pobytu w wypadku zagranicznej osoby fizycznej, uważa się za doręczone. =349 = Przepisy nie zawierają szczególnych postanowień w przedmiocie osoby pełnomocnika. Wydaje się zatem, że będą tu miały zastosowanie postanowienia art. 137 Ordynacji, które przewidują, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych lub fachowy peł- nomocnik będący adwokatem, radcą prawnym lub doradcą podatkowym. Drugim przepisem przewidującym skutek w postaci doręczenia lub stworzenia fikcji doręczenia dla potrzeb postępowania jest art. 150. W razie niemożności dokonania doręczenia pisma w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, oraz gdy doręczenia za pośrednictwem domowników, sąsiadów lub dozorcy domu okazało się niemożliwe, organ podatkowy może zastosować tzw. wezwanie publiczne. Polega ono na dwukrotnej publikacji w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, w odstępach 7 dni wezwania do odbioru pisma. Doręczenie uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia drugiego wezwania. =350= Osobnym zespołem regulacji uzupełniającym problematykę doręczeń są postanowienia dotyczące techniki doręczenia w wypadku, gdy stroną jest jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Potrzeba wpro- wadzenie takiego unormowania wynika z tego, że podmioty nie mające osobowości prawnej zgodnie z przepisami podatkowego prawa materialnego są często podatnikami, płatnikami lub inkasentami. Podobnie problemem w zakresie doręczeń może stać się, np. odwołanie organów spółek kapitałowych. Powoduje to więc konieczność osobnego uregulowania kwestii doręczeń w takich sytuacjach. Zasadniczo stosuje się tu te same przepisy, które odnoszą się do osób fizycznych. Pisma doręcza się zatem stronie lub jej pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony. Szczególny przepis przewiduje następstwa braku organów, a co za tym idzie osób umocowanych do reprezentowania podmiotów, będących osobami prawnymi lub jednostkami nie posiadającymi osobowości prawnej. Zgodnie z art. 154 § 1 Ordynacji, w takiej sytuacji pisma doręcza się kuratorowi wyznaczonemu przez sąd. Podobnie pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela doręcza się przedstawicielowi wyznaczonemu przez organ podatkowy zgodnie z art. 138 § 2 Ordynacji. Pomimo, że Konstytucja nie wymienia innych źródeł prawa międzynaro- dowego jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego, art. 154 § 3 zawiera wyraźne odesłanie do takich źródeł. Stanowi on, że osobom, które korzystają ze szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego pisma doręcza się w sposób przewidziany w przepisach szczególnych, umowach i zwyczajach międzynarodowych. Takie rozwiązanie wydaje się dopuszczalne w świetle art. 9 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Jednym ze źródeł tego prawa jest zwyczaj. § 45. Wezwania =351= Przepisy dotyczące wezwań opierają się na założeniu, że instrumentem realizacji celów postępowania przy zastosowaniu zasady bezpośredniości jest uprawnienie organu prowadzącego postępowanie do wzywania stron i innych uczestników postępowania do stawienia się w siedzibie organu dla dokonania czynności niezbędnych dla przeprowadzenia postępowania. Odstępstwem od tej zasady jest szczególna sytuacja osoby wzywanej. Osoba, która nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub z innej ważnej przyczyny może być przesłuchana lub czynność z jej udziałem może być dokonana w miejscu jej pobytu. Obowiązek osobistego stawienia się obejmuje obszar województwa, w którym wzywany zamieszkuje lub przebywa. =352= Konstrukcją wynikającą ze specyfiki postępowania podatkowego jest art. 156 § 2. Zgodnie z zawartą tu regulacją, jeżeli właściwy w sprawie jest organ z obszaru innego województwa, osoba obowiązana do osobistego stawienia się zostaje wyposażona w możliwość złożenia zastrzeżenia, że chce osobiście brać udział w czynności postępowania. Celem takiego rozwiązania jest stworzenie możliwości udziału we wszelkiego rodzaju czynnościach osobom reprezentującym większe podmioty gospodarcze. Jeżeli podatnikiem jest podmiot, który prowadzi działalność w kilku zakładach będących, np. oddziałami spółki kapitałowej, to w sytuacji gdy są one położone na terenie różnych województw w postępowaniu wezwania będą kierowane do tych zakładów, na ręce osób reprezentujących zakład lub oddział. Przepis art. 156 § 2 umożliwia zastrzeżenie udziału osoby prowadzącej sprawy podatkowe w siedzibie takiego podmiotu, także wtedy gdy siedziba ta znajduje się w innym województwie. Podkreślić należy dobrowolność korzystania z tego instrumentu udziału w postępowaniu. Możliwość zastrzeżenia osobistego udziału stanowi prawo strony, o którym organ ma obowiązek ją pouczyć. Obowiązek pouczenia w myśl art. 156 § 3 jednak istnieje w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Wydaje się, bowiem, że z konstrukcji zasady ogólnej art. 121 § 2 nie wynika obowiązek pouczenia strony, gdy postępowanie zostanie wszczęte na jej wniosek. =353= W wypadku, gdy osoba biorąca udział w postępowaniu nie złożyła wniosku o osobisty udział w czynnościach poza obszarem województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa, organ podatkowy zwraca się do innego organu o dokonanie wskazanych czynności Związanych z prowadzeniem postępowania (art. 157). Przepisy dotyczące wniosku o umożliwienie osobistego udziału w postępo- waniu i pomocy prawnej innego organu podatkowego nie mają zastosowania, gdy z charakteru sprawy lub czynności wynika konieczność osobistego udziału w czynności. Wymogi formalne wezwania, określone w art. 159 Ordynacji, pokrywają się z regulacją KPA. Istotną nowością jest natomiast regulacja art. 160. Zgodnie z tym przepisem w sprawach uzasadnionych ważnym interesem adresata lub gdy stan sprawy tego wymaga można dokonać wezwania telegraficznie lub telefonicznie lub przy użyciu innych środków łączności, zamieszczając w wezwaniu informacje określone w art. 159. Istotną nowością jest tu sformułowanie mówiące o "innych środkach łączności". Należy uznać, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie nowoczesne środki łączności, których dostarczył rozwój informatyki. Ze względu na możliwość nadużyć w tym zakresie szczególnego znaczenia nabiera regulacja art. 160 § 2, która głosi, że wezwanie dokonane w takiej szczególnej formie jest skuteczne jedynie, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie. § 46. Terminy =354 = Przepisy dotyczące obliczania terminów, oraz uregulowane w art. 162-164 czynności związane z przywróceniem terminu możnaby w zasadzie pozostawić bez omówienia. Zawarte tu rozwiązania stanowią bowiem - pomimo kilku zmian redakcyjnych - powtórzenie art. 57 do art. 60 KPA. Należy odnotować różnicę w stosunku do rozwiązań zawartą w art. 161 § 4 Ordynacji. Odmiennie niż w Kodeksie, tu jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Artykuł 57 § 4 KPA mówi jedynie o sytuacji gdy koniec terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, co rodziło trudności w wykładni tego przepisu. Z powodu zatem wcześniejszego omówienia (Nb. 72-74) ponowne przed- stawienie zawartej tu problematyki nie jest konieczne. Na uwagę zasługuje jednak regulacja art. 162 § 4, która nie ma swego odpowiednika w KPA. Chodzi o to, że w tekście Ordynacji zawarto wyraźne stwierdzenie, iż przepisy dotyczące przywrócenia terminów mają zastosowanie tylko do terminów procesowych. Jedynie terminy przewidziane dla czynności proceduralnych podlegają przywróceniu, co odróżnia je od terminów materialnoprawnych. Zasadniczo nie ma co do tego wątpliwości, ponieważ jednak w orzecznictwie NSA pojawiały się skargi w sprawach, których przedmiotem były postanowienia w sprawie przywrócenia terminu materialnoprawnych, stwierdzenie niedopuszczalności przywracania takich terminów wydaje się zasadne. W wyroku z 24.11.1994 r., SA/Ka 1230194 (niepubl.), w sprawie skargi na odmowę przywrócenia terminu do wyboru zwolnienia na podstawie art. 48 ustawy z 8.1.1993 r., o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm.) na podstawie art. 58 i 59 KPA Sąd stwierdził: "Należy przyjąć, iż podobnie jak na gruncie prawa cywilnego również w prawie administracyjnym przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy' roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych". Tym bardziej, że w tekście Ordynacji ustanowiono szereg terminów ma- terialnych (np. art. 12), co mogłoby dawać podstawę próbom odmiennej wykładni. § 47. Wszczęcie postępowania =355= Realizacja zasad skargowości i oficjalności, znajduje wyraz w art. 165 § 1, który stanowi, że postępowanie podatkowe wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi podatkowemu żądania strony. Taka konstrukcja oparta na rozwiązaniu znanym z KPA powoduje, że złożenie żądania wydania decyzji powoduje wszczęcie postępowania. Brak wyraźnego określenia momentu wszczęcia postępowania z urzędu, który został w KPA wypełniony dorobkiem orzecznictwa, na gruncie Ordynacji znalazł rozwiązanie w postaci regulacji art. 165 § 2. Przepis stanowi, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, zaś art. 165 § 4 precyzuje, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Rozwiązanie takie z uwagi na łatwość w ustaleniu momentu, od którego postępowanie biegnie należy uznać za trafne. Warto tu odnotować, że to roz- wiązanie zastosowano w Ordynacji wzorem innych ustaw, w których ustawodawca w ostatnim okresie zdecydował się uzupełnić lukę w przepisach KPA. Formę postanowienie dla wszczęcia postępowania z urzędu zastosowano, np. w art. 35 ust. 1 ustawy z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739) i art. 15 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. Nr 118, poz. 154). =356= Zgodnie z art. 166 organ podatkowy może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, gdy kumulatywnie spełnione są następujące przesłanki: sprawa dotyczy praw lub obowiązków stron wynikających z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej, oraz gdy w sprawie właściwy jest ten sam organ. Przepis przewiduje zatem możliwość łączenia postępowań z inicjatywy organu podatkowego. Jest to jednak możliwe tylko na etapie ich wszczęcia. Połączenie postępowań następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Należy zaznaczyć, że przepis ten będzie miał zastosowanie jedynie w wypadku spraw podatkowych, w których bierze udział więcej stron, lecz w których odpowiedzialność za podatek nie ma charakteru solidarnego. W takim wypadku obowiązek prowadzenia jednego postępowania z udziałem wszystkich solidarnie zobowiazanych będzie wynikał z normy prawa materialnego, a nie z oceny organu podatkowego. Nieco odmienną funkcję pełni art. 167. Przewiduje on, że do końca postę- powania w pierwszej instancji strona może rozszerzyć zakres żądania lub zgłosić nowe żądanie, jeżeli nie spowoduje to rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego. Odmowa uwzględnienia żądania w tej kwestii ma formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wprowadzenia takiego rozwiązania było podyktowane względami ekonomiki postępowania. Chodziło o stworzenie możliwości rozszerzenia zakresu przedmiotowego postępowania jeżeli nie spowoduje to konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Artykuł 167 będzie miał nikłą przydatność w wypadku postępowań dotyczących ustalenia podstawy opodatkowania lub wysokości podatku. Może jednakże okazać się przydatny, gdy przedmiotem postępowania jest udzielenie ulgi w zapłacie podatku, zwłaszcza gdy chodzi o należność obejmującą kilka lat podatkowych. Strona może wówczas występować z wnioskami dotyczącymi ulg różnego rodzaju, za poszczególne lata podatkowe. =357= Wymagania dotyczące sposobu wnoszenia podań uwzględniają nowoczesne środki łączności. Poza znanymi z wcześniejszych przepisów KPA postanowieniami o wnoszeniu podania pisemnie, telegraficznie, za pomocą dalekopisu lub ustnie do protokołu, ustawa mówi też o wnoszeniu podań za pomocą telefaksu i poczty elektronicznej. Zasadność wprowadzenia takiego rozwiązania nie budzi wątpliwości, jednak w praktyce trudności może rodzić potrzeba potwierdzenia czy podanie pochodzi od osoby, która została w nim wskazana. Nie wydaje się aby obecny stan techniki pozwalał na wyeliminowanie wszelkich trudności, które mogą się stąd wyłaniać. Wymogi formalne podania przewidują, co najmniej wskazanie treści żądania, osoby od której pochodzi, oraz jej adresu. Z przepisów szczególnych wynikać mogą dodatkowe wymagania co do treści podania. Wydaje się, że podania zawierające wniosek o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem będzie ustalenie podstawy opodatkowania lub wymiar podatku z reguły będą poddane szczególnym wymogom dotyczącym treści. Z przepisów prawa podatkowego wynika najczęściej obowiązek składania deklaracji, które mają zawierać zespół określonych przepisami informacji. Ogólny przepis mówiący o podaniu zawierającym minimalne elementy treści będzie miał zastosowanie, np. w sprawach, których przedmiotem jest ulga w zapłacie podatku, czyli wszelka forma zmniejszenia ciężaru podatku w sensie ekonomicznym, a więc odliczenie, zwolnienie, rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu płatności podatku. W takim wypadku z reguły konieczne będzie jedynie podanie podstawowych informacji o podatniku, zaś z zasad ogólnych wynikać będzie obowiązek wnikliwego prowadzenia postępowania, a co za tym idzie ewentualnego uzupełnienia wiedzy o sytuacji podatnika w drodze postępowania dowodowego. =358= Wzorem KPA w art. 168 § 3 i 4 zawarto nakaz podpisania podania, które składane jest ustnie przez wnoszącego i pracownika, który sporządził z tej czynności protokół, a także obowiązek wydania wnoszącemu, na jego żądanie, potwierdzenia wniesienia podania. Jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych w przepisach, organ podat- kowy wzywa wnoszącego do uzupełniania braku w terminie 7 dni. Jednocześnie wnoszący zostaje pouczony, że nieusunięcie braków w tym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia nastąpić może też, gdy strona nie wniosła w terminie opłat, które zgodnie z przepisami prawa powinny być uiszczone z góry. Jednak pomimo niedopełnienia tego obowiązku organ podatkowy jest obowiązany rozpatrzyć podanie, jeżeli: 1) za niezwłocznym rozpatrzeniem podania przemawiają względy społeczne lub ważny interes strony, 2) wniesienie podania stanowi czynność, dla której ustanowiono termin zawity, 3) podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą. =359= W Ordynacji odmiennie niż w KPA wyraźnie określono formę pozostawienia podania bez rozpatrzenia, przepis art. 169 § 4 mówi bowiem o wy- daniu decyzji. Takie rozwiązanie stanowi sposób postępowania od dawna postulowany w literaturze. Wydanie decyzji daje możliwość kwestionowania stanowiska organu i posłużenie się przez stronę zwykłym środkiem zaskarżenia, czyli odwołaniem, a następnie także skargą do NSA. Będzie to miało zasadnicze znaczenie w wypadku kwestionowania przez stronę stanowiska organu, jeżeli odmówiłby wszczęcia postępowania z powodu braków formalnych złożonego podania. Jeżeli organ, do którego podanie wpłynęło, jest w sprawie niewłaściwy powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu zawiadamiając o tym stronę. Jeżeli podanie dotyczyło czynności, dla której przepisy przewidują określony termin, nawet jeżeli zostało złożone do organu niewłaściwego uznaje się je za złożone z zachowaniem terminu. W sytuacji, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ podatkowy załatwia sprawę w zakresie, w którym jest właściwy. Równocześnie zawiadamia wnoszącego o potrzebie wniesienia podania do właściwego organu. Organ zawiadamia też wnoszącego (zgodnie z art. 66 § 2 KPA), że odrębne podanie wniesione w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, uważa się za wniesione w pierwotnym terminie. Jeżeli organ podatkowy otrzyma podanie przekazane mu w wyniku pouczenia o niewłaściwości organu, do którego je wniesiono w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, podanie uważa się złożone w dniu wniesienia pierwszego podania, z tym że nie powoduje to skutków w postaci skrócenia terminów do załatwienia sprawy. Gdy na podstawie posiadanych danych nie można ustalić organu właściwego lub gdy organem właściwym jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie z odpowiednim pouczeniem. § 48. Protokoły i adnotacje =360= Rozwiązania prawne zastosowane w Ordynacji w zakresie protokołów i adnotacji, czyli środków służących utrwalaniu czynności postępowania zgodnie z zasadą pisemności nie odbiegają od unormowań zawartych w art. 67-72 KPA. Ponieważ materia ta była już wcześniej przedmiotem szczegółowego omówienia w niniejszym podręczniku (por. Nb. 90-93), zostanie obecnie pominięta. § 49. Udostępnienie akt =361= Zakres regulacji dotyczące udostępnienia akt obejmuje wprowadzenie generalnej zasady obowiązku ich udostępnienia stronie w każdym stadium postępowania oraz wskazanie dwóch dodatkowych uprawnień w zakresie realizacji tego prawa. Przepis art. 178 stanowi, że obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania. Zasadą jest zatem, że każde żądanie strony w tym zakresie w granicach określonych dalszymi przepisami, powinno zostać zrealizowane. Inne obowiązki organu to umożliwienie stronie sporządzenia odpisów i no- tatek z materiałów znajdujących się w aktach sprawy oraz sporządzenie odpisów z akt przez organ podatkowy na żądanie strony. Ta ostatnia możliwość ograniczona jest jednak do sytuacji gdy wydanie stronie sporządzonych przez organ odpisów jest uzasadnione ważnym interesem strony. W takim wypadku koszty sporządzenia odpisów z zawartości akt sprawy i wydanie ich stronie stanowią koszty postępowania, które zgodnie z art. 267 § 1 pkt 3 obciążają stronę. =362= Odmiennie niż w KPA, akta sprawy podatkowej nie mogą być objęte w całości wyłączeniem z dostępu dla strony. Wyłączone są jedynie poszczególne dokumenty, jeżeli zawierają informacje objęte tajemnicą państwową. Organ podatkowy może też wyłączyć z akt sprawy inne dokumenty ze względu na interes publiczny. Takie rozwiązanie daje możliwość istotnego ograniczenia dostępności materiałów, które zostały w postępowaniu zgromadzone. Podstawą wyłączenia może być bowiem nie tylko obiektywny fakt objęcia określonego dokumentu klauzulą tajności, lecz ocena o istnieniu interesu publicznego w wyłączeniu dokumentu lub dokumentów z dostępu dla strony. Należy też odnotować, że odmiennie niż KPA, Ordynacja nic nie mówi na temat dostępności dla strony innych akt, niż akta postępowania podatkowego (por. art. 74 § 1 KPA). Nadzór nad czynnością zapoznawania się przez stronę z aktami sprawy pełni pracownik organu, który zgodnie z art. 178 § 2 winien być obecny przy przeglądaniu akt. Odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z wyłączonymi dokumentami oraz odmowa zgody na sporządzanie odpisów i notatek z akt sprawy, jak i odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W postanowieniu wydawanym przez organ podatkowy musi być wskazany interes publiczny uzasadniający zdaniem organu wyłączenie z korzystania przez stronę z jej uprawnień, jak też wskazanie dowodów stanowiących podstawy faktyczne oceny organu w tym zakresie. Ponieważ dostępność akt sprawy decyduje o realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 123 § 1 Ordynacji), istotnym elementem ochrony uprawnień strony jest możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane na skutek zażalenia. § 50. Dowody I. Dowody =363= Stosowanie środków dowodowych w postępowaniu podatkowym odbiega od zasad rządzących ogólnym postępowaniem administracyjnym. Choć, tak jak i w KPA, zasadą jest ustalenie w drodze czynności dowodowych prawdy obiektywnej, to w szerszym niż w postępowaniu ogólnym zakresie stosowana jest formalna teoria dowodowa, co oznacza obowiązek posłużenia się określonym przepisami dowodem dla udowodnienia określonych okoliczności. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że kryterium na podstawie którego następuje rozgraniczenie zastosowania obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej od posługiwania się formalnymi kryteriami dowodowymi stanowi przedmiot postępowania. Jeżeli przedmiotem postępowania podatkowego jest ustalenie podstawy opodatkowania lub wymiar podatku, postępowanie dowodowe często nabiera specyfiki polegającej na tym, że jest ono skierowane na odtworzenie zdarzeń lub procesów przeszłych. Są to stany faktyczne, z którymi ustawodawca wiąże określone następstwa na podstawie podatkowego prawa materialnego. Najczęściej z taką sytuacją związany jest też obowiązek sporządzania określonych prawem dokumentów. Są to księgi podatkowe (por. definicję z art. 3 pkt 4 Ordynacji) lub deklaracje (por. definicję z art. 3 pkt 5 Ordynacji). Chociaż są to dokumenty prywatne', to ustawodawca wiąże z zawartymi w nich danymi następstwa pod względem mocy dowodowej równe dokumentom publicznym. Przepisy precyzują wymogi dotyczące rodzajów gromadzonych informacji i formalnych wymogów ich dokumentowania, zaś z realizacją określonych prawem wymogów wiąże też określony skutek. Polega on na tym, że jeżeli dokumenty takie prowadzone są zgodnie z ustalonymi dla nich wymaganiami, to jako obraz zdarzeń istotny dla ustalenia podstawy opodatkowania lub wymiaru podatku przyjmuje się stan utrwalony w sporządzanych dokumentach bez sięgania do innych źródeł dowodowych. Istotną cechą takich dokumentów jest to, że ich rolą nie jest dostarczenie pełnej wiedzy o zachowaniach podmiotu, którego czynności są przedmiotem dokumentowania lecz, tylko takich zdarzeń, które są istotne z punktu widzenia podatkowego prawa materialnego. =364= Jeżeli uczestnik postępowania podatkowego nie realizuje ciążących na nim obowiązków lub realizuje je w sposób wadliwy, bowiem nie gromadzi danych, które powinien gromadzić przez co ustalenie danych przyjmowanych jako obraz podatkowych stanów faktycznych jest niemożliwe w całości lub w części, organ podatkowy nie przyjmuje za podstawę swoich ustaleń wadliwych dokumentów lecz wszczyna postępowanie podatkowe, w toku którego stosując wszelkie środki dowodowe dąży do ustalenia prawdy obiektywnej o zdarzeniach będących faktyczną podstawą jego decyzji. W sytuacji, gdy dowody, którymi organ może się posłużyć są skąpe lub dowodów brak, środkiem służących do zastąpienia brakujących informacji jest oszacowanie (por. art. 23 Ordynacji). Instrument ten także nie prowadzi do ustalenia prawdy obiektywnej - co często nie jest możliwe - lecz do określenia wartości, które z mocy prawa mają stanowić substytut danych, których nie można ustalić w postępowaniu dowodowym. Sąd Najwyższy w wyroku z 11.10.1990 r., III ARN 21/90; opubl. OSP Nr 10/1991, poz. 2S 1 wyraził pogląd, że instytucja szacunku jest specyficzną instytucją prawa podatkowego, zaś utożsamianie jej z instytucją oceny dowodów dokonywaną przez rozstrzygający organ w oparciu o art. 77 § 1 KPA jest zbyt daleko idące. W glosie do tego orzeczenia R. Mastalski podkreśla: "Warunkiem oszacowania jest zatem brak danych niezbędnych do ustalenia rzeczywistej podstawy opodatkowania, niezależnie od tego, jakie są przyczyny tego braku." W wypadku niektórych podatków, opisane reguły nie mają zastosowania i ustalenie podstawy opodatkowania, i wysokości podatku nastąpi na podstawie postępowania dowodowego opartego na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Z sytuacją taką mamy do czynienia, np. w wypadku podatku od spadków i darowizn. =365= Z sytuacją pełnego zastosowania zasady swobodnej oceny dowodów mamy do czynienia w wypadku postępowań, których przedmiotem jest wydanie decyzji podatkowej na podstawie przepisów regulujących zobowiązania podatkowe w zakresie ulg w zapłacie podatku, zwolnień, odroczeń terminów płatności czy rozkładania podatku na raty. Ze względu na to, że ustawodawca wiąże możliwość złagodzenia ekonomicznego ciężaru podatku ze szczególną sytuacją podmiotu zobowiązanego do poniesienia ciężaru publicznego, zasadniczą rolę dla treści decyzji pełnią okoliczności będące obrazem ekonomicznej lub życiowej sytuacji uczestnika postępowania podatkowego. Wobec takiej konstrukcji zasad rządzących postępowaniem dowodowym sformułowanie art. 180 § 1 głoszące, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, należy interpretować tak, że pojęcie sprzeczności z prawem oznacza istnienie przepisów szczególnych dotyczących wskazanych prawem środków dowodowych dla określonych składników badanego stanu faktycznego. Jeżeli szczególne środki dowodowe, w określonym postępowaniu lub co do określonych okoliczności, nie mają zastosowania, z mocy powołanego przepisu zastosowanie ma zasada swobodnej oceny dowodów'. Dowodem staje się wówczas wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności środki dowodowe wyliczone przykładowo w art. 180 § 1, zdanie drugie, czyli: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin. II. Dowody o szczególnym charakterze =366 = W postępowaniu podatkowym szczególnymi środkami dowodowymi są dokumenty (art. 181 ), informacje pochodzące od instytucji finansowych (art. 182 do art. 185), deklaracje (art. 186) oraz księgi (art. 193). Artykuł 181 zawiera przykładowe wyliczenie dowodów z dokumentów. Wymienia się tu: 1) deklaracje składane przez stronę zgodnie z przepisami prawa podatkowego, 2) informacje podatkowe pochodzące od podmiotów gospodarczych i osób fizycznych wykonujące wolny zawód i banków, a także sądów, komorników sądowych oraz notariuszy, 3) dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej. Zawarta tu regulacja wymaga uwagi z dwóch powodów. Przede wszystkim, dlatego że wymienione tu dokumenty są dowodami w postępowaniu podatkowym bez względu na to, czy zostały sporządzone w czasie trwania postępowania, czy też niezależnie od czynności procesowych. Druga istotna kwestia to okoliczność, że wymienione tu dokumenty mają zróżnicowany charakter. Obok dokumentów prywatnych (np. deklaracje) wymienione są także dokumenty urzędowe (protokół kontroli podatkowej). =367= Omówienie dowodu z dokumentów nie może pominąć ustawowej definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 194 Ordynacji. Przepis ten odmiennie od regulacji art. 76 KPA, obejmuje jedynie dokumenty sporządzone przez organy administracji publicznej. Dla porównywania powołany przepis KPA mówi o dokumentach sporządzonych przez organy państwa. Różnica powoduje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu Ordynacji nie jest np. protokół NIK. Należy uznać, iż nie można rozciągnąć regulacji zawartej w art. 194 § 2, mówiącej o "innych jednostkach" uprawnionych do ich wydawania, na dokumenty tego rodzaju sporządzane przez inne podmioty niż organy administracji oraz podmioty wykonujące funkcje zlecone. Pod pojęciem jednostek rozumieć należy podmioty uprawnione z mocy prawa do sporządzania dokumentów urzędowych, a nie będące organami. Wskazuje na to użycie terminu "organ" w § 1 oraz terminu "jednostka" w § 2. Regulacja art. 182 mówiąca o informacjach pochodzących od instytucji finansowych stanowi nowe rozwiązanie w zakresie środków dowodowych stosowanych w postępowaniu podatkowym. Zawarto tu uprawnienie dla urzędów skarbowych do występowania po wszczęciu postępowanie podatkowego, do banków, domów maklerskich, towarzystw funduszy powierniczych i towarzystw funduszy inwestycyjnych, z żądaniem udzielenia informacji dotyczących stron postępowania w zakresie posiadanych przez nie rachunków, kont, umów kredytowych, depozytowych, akcji, obligacji i certyfikatów depozytowych. Urząd skarbowy może wystąpić z żądaniem tego rodzaju, jeżeli uprzednio zwrócił się do strony postępowania o udzielenie informacji lub upoważnienie urzędu do wystąpienia do instytucji finansowej o udzielenie wskazanych informacji, lecz spotkał się z odmową zgody na udzielenie takiego upoważnienia lub brakiem odpowiedzi. =368= Przepisy szczegółowo regulują formalne wymagania dotyczące treści żądanie składanego przez urząd skarbowy i przewidują, że w sytuacji gdy żądanie nie spełnia wymogów formalnych, instytucja finansowa odmawia udzielenia informacji (art. 185). Słabością tej konstrukcji jest brak określenia organu roz- strzygającego ewentualny spór co do prawidłowości treści żądania urzędu skar- bowego. Brak takiej regulacji może podważyć skuteczność całej konstrukcji. Kolejna regulacja prawna dotycząca obowiązków strony specyficznych dla czynności dowodowych w postępowaniu podatkowym, to art. 186. Zawarta tu konstrukcja dająca podstawę dla żądania przez organ podatkowy złożenia deklaracji przypomina regulację art. 168 KPA. Dotyczy ona jednak materii nieco odmiennej od poprzednio regulowanej. Przepis daje organowi podatkowemu uprawnienie do żądania od strony postępowania wykonania obowiązku złożenia deklaracji podatkowej. W wypadku wątpliwości co do rzetelności złożonej deklaracji organ wzywa do udzielania niezbędnych wyjaśnień wskazując przyczyny swoich wątpliwości oraz wyznacza dla złożenia tych wyjaśnień stosowny termin. Przepis służący uzupełnieniu materiału dowodowego w toku postępowania może być stosowany po wszczęciu postępowania. Z tego względu w odróżnieniu od powołanego art. 168 KPA pełni w postępowaniu odmienną rolę. Ze złożonymi w wyniku wezwania deklaracjami przepis nie wiąże żadnych szczególnych funkcji dowodowych. Poprzednio obowiązujący przepis art. 168 KPA wprowadzał szczególną moc dowodową deklaracji oraz sposób kwestionowania jej prawidłowości. =369= Zmiana budowy omawianego przepisu jest jak się zdaje związana z ewolucją prawa materialnego, którego realizacji służy procedura podatkowa. Gdy powstawał art. 168 KPA odnosił się do przepisów normujących podatek obrotowy (ustawa z 16.12.1972 r. o podatku obrotowym Dz.U. z 1983 r. Nr 43, poz. 191 ze zm.) i podatek dochodowy (ustawa z 16.12.1972 r. o podatku dochodowym - Dz.U. z 1989 r. Nr 27, poz. 147 ze zm.) (wspólny dla osób prawnych i fizycznych). Artykuł 168 KPA miał wówczas zastosowanie w fazie wszczęcia postępowania, zaś wymiar podatku następował poprzez wydanie decyzji konstytutywnej (ustalającej wymiar podatku). Dzisiejsza konstrukcja zobowiązania podatkowego najczęściej wynikającego z mocy prawa (choć nie w wypadku każdego podatku) nie wiąże ze złożeniem zeznania takich samych skutków, jak w stanie prawnym z 1980 r. Trudność w stosowaniu omawianej regulacji może natomiast wywołać użycie w § 1 art. 186 terminu strona dla określenia adresata czynności, zaś w § 2 terminu podatnik. Powstaje pytanie, z jakiego powodu omawiany przepis pomija płatników, inkasentów i inne potencjalne strony postępowania podatkowego wymienione w art. 134 §1. Odmiennie od poprzedniej regulacji zawartej w art. 169 KPA rozwiązano konstrukcję sposobu stosowania dowodu z ksiąg podatkowych. Zasadniczo rola dowodowa ksiąg podatkowych pozostała bez zmian. Księgi prowadzone rzetelnie i w sposób niewadliwy stanowią dowód tego co wynika z zawartych w nich zapisów. Regulacja ta wprowadzona w art. 193 § 1 oznacza szczególną rolę dowodową ksiąg podatkowych. Jeżeli księgi spełniają określone tu kryteria stanowią dowód zdarzeń utrwalonych w zawartych w nich zapisach, co powoduje ograniczenie postępowania dowodowego do ich treści. =370= Księgi rzetelne, to takie, które zawierają informacje odpowiadające rzeczywistości. Księgi niewadliwe, to księgi prowadzone zgodnie z przepisami regulującymi formalne wymogi określające sposób ich prowadzenia. Por. ustawę z 29.9.1994 r. o rachunkowości (Dz.U. Nr 121, poz. 591 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 16.12.1999 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz.U. Nr 105, poz. 1199). Zgodnie z art. 193 § 5 organ może uznać za dowód księgi prowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów o prowadzeniu ksiąg, jeżeli wady nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, a zatem jeżeli stopień wadliwości jest niewielki i pozwala na wykorzystanie zawartych w księgach danych. Jest to istotne novum w stosunku do przepisów dotychczasowych, które nie przewidywały takiej możliwości. Drugą poza art. 193 § 5 odmiennością w stosunku do poprzedniej regulacji zawiera § 6, który mówi, że organ podatkowy może stwierdzając wadliwość ksiąg określić w protokole ich badania, jakie dane zawarte w księgach uznaje za dowód w postępowaniu. Jeżeli materiał zawarty w księdze obejmuje kilka lat podatkowych organ może, np. wykorzystać jedynie kilka lat lub rok, albo też przyjąć za prawdziwe jedynie informacje, np. o kosztach, pomijając pozostałe zapisy. Podobnie jak rozwiązano to w poprzedniej regulacji zawartej w dziale III KPA w wypadku protokołu z kontroli podatkowej (dawny art. 167 KPA), w art. 193 § 8 przyznano stronie prawo do wniesienia zastrzeżeń do protokołu badania ksiąg w terminie 14 dnia od jego doręczenia. Składając zastrzeżenia strona ma jednak obowiązek przedstawić organowi podatkowemu dowody, które umożliwiają prawidłowe określenie podstawy opodatkowania. Taki dodatkowy obowiązek przedstawienia innych niż księgi dowodów może być dla strony trudny do realizacji, jeżeli miałby dotyczyć wszystkich danych zawartych w księgach. Skoro podstawowe informacje zdaniem strony prawidłowo zawarte zostały w zakwestionowanej księdze, to przedstawienie innych dowodów umożliwiających weryfikację danych, które księga zawiera, może nastręczać trudności. Należy odnotować, że tak jak w poprzednim stanie prawnym w art. 193 nie określono formy, w której następuje nieuznanie ksiąg za dowód w postępowaniu. Wydaje się, że w tym zakresie pozostaje aktualne stanowisko, że odrzucenie ksiąg; następuje w formie niezaskarżanego postanowienia. W wyroku NSA z 8.1.1985 r., SA/Po 1087/84; opubl. ONSA Nr 1/1985, poz. I, Sąd uznał, iż nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie uznania ksiąg za dowód w postępowaniu podatkowym. III. Pozostałe dowody =371= Obok omawianych powyżej dowodów w postępowaniu podatkowym zastosowanie mają także regulacje dotyczące znanych już z KPA dowodów, takich jak: zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Regulacja dotycząca zeznań świadków opiera się na tych samych zasadach co konstrukcja znana już z KPA. Przepisy przewidują, kto może a kto nie może być świadkiem (art. 195 i art. 196), w jakiej sytuacji świadek może odmówić zeznań czy odpowiedzi na pytanie. Rozwiązania te są już znane z wcześniejszego omówienia tych regulacji w KPA i zostaną tu pominięte. =372= Odmiennie od stosowanej do tej pory regulacji przedstawia się kwestia udziału biegłych w postępowaniu. Zgodnie z art. 197 w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych organ podatkowy może powołać biegłego lub bieg łych w celu wydania opinii. Przepisy postępowania ogólnego mówią o zwróceniu się do biegłego, a nie o jego powołaniu. Akt powołania do funkcji biegłego następuje, jak należy uznać, w formie niezaskarżalnego postanowienia, jednak wymaga zgody osoby, do której organ podatkowy się zwraca. Konsekwencją wyrażenia zgody na udział w postępowaniu w tym charakterze jest możliwość ukarania karą do 2500 zł (por. art. 262 § 1 pkt 1 i § 2) biegłego, który wyraził zgodę na udział w postępowaniu, a następnie bezzasadnie odmówił wydania opinii. Podobnie jak w regulacji KPA, do wyłączenia biegłego stosuje się odpo- wiednio przepisy o wyłączeniu pracownika (art. 197 § 2 w zw. z art. 130 § 1 i 2). Niemal dosłownym powtórzeniem regulacji KPA jest też przepis odnoszący się do przeprowadzenia oględzin (art. 198), choć art. 180 § 1 używa szerszego niż KPA sformułowania i wymienia materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin. Podobnie jednak jak w wypadku regulacji dotyczącej biegłego bezzsadna odmowa okazania przedmiotu oględzin jest zagrożona (zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 i § 3), karą porządkową do 2500 zł. =373= Na wzorze zaczerpniętym z art. 86 KPA oparta została konstrukcja przesłuchania strony. W myśl art. 199 przesłankami zastosowania tego szczegól- nego środka są wyczerpanie środków dowodowych lub ich brak w sytuacji gdy niewyjaśnione zostały fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Odmiennie jednak od regulacji KPA rozwiązanie zawarte w Ordynacji wymaga zgody strony na udział w przesłuchaniu. Podobieństwa postępowania dowodowego do regulacji KPA kończą się w wypadku porównania środków dowodowych zawartych w obu ustawach. O tym, że przepisy postępowania podatkowego wielokrotnie przewidują pierwszeństwo pewnych dowodów przed innymi była już mowa. Odmienny jest też sposób ukształtowania obowiązków organu podatkowego oraz uprawnienia strony w toku czynności dowodowych. Wprawdzie, tak jak w KPA, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 ), to już zakres inicjatywy dowodowej strony został znacznie zawężony w stosunku do KPA. Zasadniczo zgodnie z art. 188 Ordynacji żądanie przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenia dla sprawy. Odmiennie jednak niż w wypadku art. 78 § 2 KPA, który nakazuje ponowienie dowodu w przewidzianych tu wypadkach przepisy Ordynacji takiej możliwości nie dają, jeżeli organ uzna, że okoliczność jest stwierdzona wystarczająco innym dowodem. Jeżeli dowód znajduje się w posiadaniu strony, organ może zarządać przedstawienia takiego dowodu wyznaczając termin do dokonania tej czynności. Termin wyznacza się uwzględniając charakter dowodu i stan postępowania. W żadnym wypadku nie może on być jednak krótszy niż 3 dni. Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 267 § 1 pkt 5 lit. "b" koszty powstałe wskutek zatajenia lub nieprzedstawienia dowodu w wyznaczonym terminie obciążają stronę. =374= Do pewnych wątpliwości może prowadzić norma art. 191 Ordynacji. Odmiennie niż w wypadku art. 80 KPA przewidziano tu, że organ podatkowy ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a nie całokształtu tego materiału jak stanowi KPA, czy dana okoliczność została udowodniona. Na gruncie stosowanej w Ordynacji zasady szerokiego posługiwania się określonymi z góry rodzajami dowodów, taka redakcja przepisu może mieć uzasadnienie, jednak w odniesieniu do sfery, w której ma miejsce swobodna ocena dowodów, trudno uzasadnić takie rozwiązanie, które wyraźnie zawęża obowiązki organu podatkowego. Wreszcie odmiennością w stosunku do zasad rządzących rozwiązaniami KPA jest art. 200 Ordynacji. Zgodnie z nim po zakończeniu postępowania dowodowego, a przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie trzydniowy termin do wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Zdaniem NSA (wyrok z 19.5.1999 r., nie publ.), obowiązek wyznaczenia trzydniowego terminu na podstawie art. 200 dotyczy organów obu instancji. i. Strona może nie zostać natomiast wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym, jeżeli decyzja jest wydana w postępowaniu wszczętym na jej wniosek i w całości ten wniosek uwzględnia (art. 123 § 2). § 51. Zawieszenie postępowania =375= Istotą zawieszenia postępowania jest czasowe przerwanie czynności procesowych, po którym to samo postępowanie toczy się dalej. Ta instytucja prawa procesowego jest znana wszystkim procedurom zarówno sądowym, jak i administracyjnym. Rozwiązania prawne zastosowane w KPA zostały już opisana w niniejszym opracowaniu (por. Nb. 13l-138) obecnie zajmiemy się jedynie specyfiką zawieszenia postępowania podatkowego. Należy zwrócić uwagę, że zastosowany w Ordynacji sposób rozwiązania zagadnień związanych z zawieszeniem odbiega od obowiązującej do niedawna w postępowaniu podatkowym regulacji działu III KPA. Poprzednio obowiązujące przepisy przewidywały zawieszenie postępowania w wypadku, gdy jego przedmiotem było ustalenie podstawy opodatkowania lub wysokości podatku jedynie w wypadku zaistnienia zagadnienie wstępnego (art. 166 KPA). W pozostałych wypadkach zastosowanie miała pełna regulacja KPA zawarta w art. 97 do 103. =376= Rozwiązanie zastosowane w Ordynacji przewiduje 5 przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, które następuje z urzędu i to niezależnie od przedmiotu postępowania, oraz jeden wypadek fakultatywnego zawieszenia dokonywanego na wniosek strony. Z przepisu art. 201 § 1 wynikają obligatoryjne przesłanki zawieszenia po- stępowania: 1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, 2) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 4) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 5) w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej. W tym ostatnim wypadku zawieszenie postępowania następuje do dnia, w którym stanie się ostateczną decyzja, o której mowa w art. 108 § 2. Z art. 108 wynika, że o odpowiedzialności osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w decyzji. Decyzja taka nie może zostać wydana: 1) przed upływem 14 dni od dnia doręczenia podatnikowi decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, 2) oraz przed dniem doręczenia decyzji: a) określającej wysokość zaległości podatkowej, b) o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta, c) w sprawie zwrotu zaliczki naliczonego podatku od towarów i usług. =377= Zawieszenie postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia. Postanowienie w sprawie zawieszenia organ podatkowy doręcza stronie lub jej spadkobiercom. Ponieważ - jak powiedziano - istotą zawieszenia jest jedynie czasowe przerwanie postępowania, obowiązkiem organu jest podjęcie czynności, które umożliwią jego dalsze prowadzenie oraz zakończenie w drodze wydania decyzji. Z tego względu art. 202 nakłada na organ podatkowy obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkód dla prowadzenia postępowania. Przepis ten należy rozumieć jako nałożenie na organ podatkowy obowiązku gromadzenia wszelkich niezbędnych informacji w celu niezwłocznego podjęcia postępowania, bowiem art. 202 mówi o przesłankach przewidzianych w art. 201 § I pkt 1, 2 lub 3. Należy zatem uznać, że choć bezpośredni wpływ organu podatkowego na istnienie wskazanych tu przesłanek jest ograniczony, to jego obowiązkiem jest szczegółowe przeanalizowanie stanu podmiotowego sprawy i w miarę potrzeby pouczenie strony lub innych uczestników postępowania o swoich ustaleniach. W wypadku gdy przyczyną zawieszenia postępowania jest potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ podatkowy wzywa stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu lub organu właściwego do załatwienia zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już wystąpiła z niezbędnym wnioskiem. Jeżeli strona nie dokonała czynności w wyznaczonym terminie, organ po- datkowy z urzędu zwraca się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. =378= Regulację dotyczącą fakultatywnego zawieszenia postępowania zawiera art. 204. Przepis ten przewiduje, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych (należy uznać, że jest to pojęcie szersze od ustawowej definicji ulg podatkowych z art. 3 pkt 6), organ podatkowy może zawiesić postępowanie na wniosek strony. Ze sformułowania omawianego przepisu używającego uznaniowej konstrukcji "może zawiesić" wynika, że wniosek strony oceniany jest przez organ podatkowy. Złożenie wniosku nie powoduje automatyzmu w zawieszeniu postępowania, jedynie na tej podstawie, że strona o to wystąpiła. Aby sytuacja zawieszenia postępowania nie powodowała przeciągania się i niepewności co do potrzeby dalszego prowadzenia sprawy, art. 204 § 2 stanowi, że jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 204 § 1, organ podatkowy poucza stronę o następstwach braku podjęcia postępowania w okresie trzyletnim. Organ podatkowy ma obowiązek niezwłocznego podjęcia postępowania, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie. Jeżeli zaś organ odmawia podjęcia zawieszonego postępowania, stronie służy zażalenie. Co za tym idzie odmowa podjęcia zawieszonego postępowania objęta jest kontrolą NSA. Zawieszenie postępowania wywołuje skutki w sferze prawa procesowego i materialnego. Pierwsze oznaczają wstrzymanie biegu terminów procesowych (art. 206). =379= Drugie są związane z obowiązkiem zapłaty odsetek. Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 4, odsetek za zwłokę nie nalicza się w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu - od dnia wystąpienia przesłanek zawieszenia postępowania do dnia doręczenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy uznać, że w regulacji zawartej w Ordynacji znajduje się pewna luka. Brak w niej odpowiednika art. 102 KPA, który wskazuje sytuacje nadzwyczajne, w których dozwolone jest podejmowanie pewnych czynności w ramach zawieszonego postępowania. Choć istnienie zakazu kontynuowania czynności procesowych pomimo zawieszenia nie budzi wątpliwości, to jego brak w Ordynacji może być błędnie interpretowany, jako celowo wprowadzona odmienność w stosunku do rozwiązań KPA. § 52. Decyzje =380= Przepisy postępowania podatkowego odwołują się z reguły do jednej formy zakończenie postępowania, którą jest decyzja. Ze względu na to, że kon- kretyzacja zobowiązania podatkowego następuje w formie władczej, nie ma podstaw do negocjowania wysokości obowiązku lub warunków jego zapłaty. To wyłącza zastosowanie np. ugody. Pojęcie decyzji administracyjnej - czy jak określa to Ordynacja - podatkowej zostało już omówione we wcześniejszych rozdziałach niniejszego podręcznika i z tego względu obecnie można ograniczyć się jedynie do wskazania, że z uwagi na szerokie stosowanie w materialnym prawie podatkowym konstrukcji obowiązku wynikającego z mocy prawa, na gruncie Ordynacji szczególnego znaczenia nabiera podział na decyzje deklaratoryjne zwane w terminologii ustawy określającymi i konstytutywne zwane tu ustalającymi (por. w szczególności art. 21 ). =381= Z punktu widzenia wymogów formalnych ta materialnoprawna charakterystyka decyzji nie ma jednak większego znaczenia. Wymogi formalne dotyczą a takim samym stopniu każdej decyzji wydawanej w postępowaniu podatkowym. Artykuł 207 Ordynacji stanowi, że organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Funkcją decyzji w postępowaniu podatkowym jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty lub zakończenie postępowania w danej instancji. Na takich samych przesłankach jak w wypadku omówionego już art. 105 KPA uregulowano kwestię umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 208 § 1, przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość postępowania (por. Nb. l39). Umorzenie jest możliwe także na podstawie wniosku strony, jednak odmiennie niż w KPA możliwość umorzenia na wniosek strony pozostawiono w całości ocenie organu i nie opatrzono dodatkowymi przesłankami (art. 208 § 2). =382= Jeżeli dla wydania decyzji podatkowej potrzebne jest zajęcie stanowiska przez inny organ, co oznacza potrzebę wydania opinii, zgody lub zajęcia stanowiska w innej formie, decyzja jest wydawana po przedstawieniu stanowiska przez ten organ (art. 209). Postępowanie służące uzyskaniu takiego stanowiska ma formę wystąpienia organu prowadzącego postępowanie, z zachowaniem obowiązku zawiadomienia o tym strony. Udzielenie odpowiedzi powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi udzielającemu odpowiedzi wniosku o dokonanie tej czynności. W zakresie nieuregulowanym w omawianych przepisach stosuje się art. 106 § 4-6 KPA. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi może być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, oraz że zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W przypadku niezajęcia stanowiska we wskazanym terminie odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 36-38 KPA. Jest to rozwiązanie o tyle budzące wątpliwości, że należało zastosować odesłanie do art. 140-142 Ordynacji. Obowiązujący przepis mówi jednak w art. 209 § 4 o stosowaniu wprost przepisów do których dokonano odesłania. Oznacza to odesłanie do KPA. =383= Przepis określający wymogi formalne decyzji podatkowej (art. 210) zasadniczo wymienia te same elementy jej treści, co art. 107 KPA. Znajdujemy tu zatem wyliczenie elementów, które decyzja musi zawierać, unormowanie dotyczące pouczenia o środkach prawnych oraz określenie wymogów dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednak art. 210 § 4 zawiera też istotne odejścia od dotychczasowych rozwiązań. W szczególności sformułowanie Ordynacji mówiące o przytoczeniu przepisu prawa jako podstawy prawnej decyzji w miejsce wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa - jak mówi KPA - stanowi ograniczenie obowiązków organu orzekającego. Istotną odmienność od dotychczasowych unormowań wprowadza też art. 210 § 5. Zawarta tu regulacja mówi o możliwości odstąpienia od uzasadnienia faktycznego decyzji. Podobnie, jak i w wypadku dotychczasowej regulacji, można odstąpić od uzasadnienia faktycznego, gdy decyzja uwzględnia w całości wniosek strony. Zasada ta nie odnosi się jednak do decyzji wydanej na skutek odwołania oraz co stanowi ważną odmienność, do decyzji, na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku. Pojęcie ulgi w zapłacie podatku stanowi, podobnie jak w przypadku podob- nego terminu zastosowanego w art. 204, pojęcie szersze od zawartego w art. 3 pkt 6 Ordynacji pojęcia ulgi podatkowej i obejmuje wszelkie formy zmniejszenia ciężaru podatku w sensie ekonomicznym. Stwierdzenie to jest ważne z punktu widzenia celu, dla którego omawiany przepis został zastosowany. Chodzi o to, aby każda decyzja stanowiąca przyznanie ulgi, a co za tym idzie uszczuplenie przychodów uzyskiwanych z tytułu podatku, zawierała wskazanie powodów, dla których zdecydowano o zmniejszeniu przychodu należnego budżetowi państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Przepis art. 211 stanowi konsekwencję zasady ogólnej pisemności z art. 126 384 Ordynacji. Podobnie konsekwencją zasady trwałości decyzji podatkowych (art. 128) jest art. 212 mówiący o tym, że organ podatkowy jest związany decyzją od chwili jej wydania. =385= Artykuł 213 przyznaje stronie prawo żądania uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji skargi do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, albo spro- stowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Odmiennie od regulacji KPA uzupełnienie lub sprostowanie decyzji następuje w formie decyzji. Zastosowanie takiego rozwiązania daje stronie możliwość stosowania odwołania i skargi do sądu administracyjnego, co może przyczynić się do przeciągania postępowania. Pewną odmienność w stosunku do rozwiązań KPA zawiera też art. 214. Mówi się tu, że stronie nie może szkodzić błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Nowością jest jednak dodanie przepisu mówiącego, że szkodzić stronie nie może także brak takiego pouczenia. Taka budowa redakcji przepisu rozwiązuje wątpliwości co do tego jak interpretować całkowity brak pouczenia o środku prawnym w treści decyzji. Przyjęta obecnie regulacja stanowi, że niezgodne z prawem pominięcie prawidłowego pouczenia powoduje, że termin do wniesienia środka prawnego nie rozpoczyna biegu. =386= Z uwagi na treść decyzji podatkowych, które z reguły zawierają wyliczenia należnej kwoty istotne znaczenie ma art. 215. Mówi on o możliwości sprostowania w drodze postanowienia błędów rachunkowych oraz innych oczy- wistych omyłek w wydanej przez ten organ decyzji. Organ podatkowy, który wydał decyzję może też na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnić w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie, a co za tym idzie skarga do NSA. § 53. Postanowienia =387= Podobnie jak w regulacji dotyczącej postępowania ogólnego, w Ordynacji wprowadzono rozróżnienie aktów o charakterze procesowym, czyli postanowień od orzeczeń dotyczących istoty sprawy, którymi są decyzje. Głębsza analiza przyjętych w Ordynacji rozwiązań nie wydaje się konieczna z uwagi na to, że w niniejszym podręczniku istota i funkcja postanowień zostały już omówione (por. Nb. 172-176). Warto zatem jedynie przypomnieć, że tak jak w wypadku postanowień wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, także i postanowienia wydawane w postępowaniu podatkowym podlegają kontroli sądowej. Jest to wynikiem regulacji art. 22 ust. 4 ustawy o NSA. Z tego też względu postanowienia wydawane w postępowaniu podatkowym odpowiadające kryteriom dopuszczalności kontroli określonym w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem postanowienia wydane w wyniku zażalenia, postanowienia kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, poddane są kontroli NSA. § 54. Odwołanie =388= Artykuł 220 mówi o prawie do złożenia odwołania tylko do jednej instancji. Wobec likwidacji podatkowych komisji odwoławczych, postępowanie od- woławcze toczyć się będzie z zasady przed organem odwoławczym wymienionym w art. 13. Wyjątek od takiego rozwiązania - podobnie jak i w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zaistnieje gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje Minister Finansów lub samorządowe kolegium odwoławcze. W takim wypadku na mocy art. 221 odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu podatkowym odwołanie musi czynić zadość wymogom określonym w art. 222 i zawierać cztery wskazane tu elementy. Są nimi: zarzuty przeciw decyzji, istota żądania będącego przedmiotem odwołania, zakres tego żądania, wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. =389= Zarzuty przeciw decyzji. Twierdzenia odwołania muszą wskazywać fakty, które uzasadniają żądanie wydania decyzji odmiennej treści niż ta, która została wydana. Zarzutem może być, np. niezgodność z prawem ustalenia podstawy opodatkowania lub wymiaru podatku albo też wadliwe posłużenie się uznaniem administracyjnym w wypadku wydawania decyzji orzekających w sprawach ulg, odroczeń, zwolnień albo rozłożenia podatku na raty. =390= Istota żądania odwoławczego. Istota żądania zgłoszonego w treści odwołania oznacza wskazanie, czy strona żąda uchylenia decyzji czy jej zmiany. Choć zakres żądania nie wiąże organu odwoławczego, który może sam orzec co do istoty sprawy, to z żądania wynikać może, np. potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istota żądania może powodować też konieczność wszczęcia osobnego postępowania, bowiem stanowisko strony przedstawione w odwołaniu może w istocie przekraczać zakres przedmiotowy postępowania pierwszej instancji. Wprawdzie oceny odwołania dokona przed przekazaniem sprawy organ pierwszej instancji (por. art. 226) jednak to organ odwoławczy jest upoważniony do ostatecznej oceny treści odwołania. =391= Zakres żądania odwoławczego. Stosownie do istoty żądania kształtuje się też jego zakres. W zależności od tego, czy strona żąda uchylenia lub zmiany decyzji, żądanie to może dotyczyć wzruszenia decyzji w całości lub w części. Żądanie odwołania może dotyczyć zmiany decyzji w części dotyczącej podstawy opodatkowania lub wymiaru podatku. Strona może też żądać, np. zmiany uzasadnienia. =392= Wskazanie dowodów. Ordynacja nakazuje powołanie w treści odwołania podstaw faktycznych zgłoszonych zarzutów. Wskazanie dowodów oznacza jedynie podanie ich w treści odwołania, czego nie należy utożsamiać z przytoczeniem nowych dowodów w sprawie. Zgodnie z art. 210 § 4 KPA uzasad- nienie faktyczne decyzji musi zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł przy wydaniu decyzji oraz tych, którym odmówił mocy dowodowej. Wskazanie dowodów w treści odwołania oznacza zatem jedynie obowiązek wskazania dowodów już znanych w sprawie, lecz ocenianych przez składającego odwołanie odmiennie, niż przez organ podatkowy. Powołanie dowodów znanych lecz pominiętych nie wyklucza złożenia w treści odwołania wniosków dowodowych, jak i przedstawienia dowodów będących w dyspozycji strony. Należy jednak pamiętać, że strona powinna była korzystać ze służącego jej prawa inicjatywy dowodowej już w postępowaniu w pierwszej instancji. Określenie przez ustawodawcę wymogów dotyczących treści odwołania powoduje, że tym istotniejsze stają się skutki niedopełnienia przez stronę wymogów formalnych odwołania. Następstwa te Ordynacja określiła w art. 169 § 1. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia wymogów ustalonych przepisami prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braku w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie braków powoduje natomiast pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Terminem do wniesienia odwołania jest 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie lub zawiadomienia spadkobierców o złożeniu odwołania przez spadkodawcę, jeżeli w dniu jego śmierci nie upłynął jeszcze termin do złożenia tego środka prawnego. =393= Wniesienie odwołania nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji. Odmiennie od rozwiązań stosowanych w art. 173 § 1 KPA, który przewidywał wstrzymanie wykonania decyzji przez organ odwoławczy w przypadkach uza- sadnionych interesem społecznym lub ważnym interesem podatnika, zgodnie z art. 224 § 2 organ podatkowy może wydać niezaskarżalne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w całości lub w części, gdy jest to uzasadnione szczególnie ważnym interesem strony. Organ, który wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji przekazuje jego kopię organowi wyższego stopnia. Postanowienie w tej sprawie podlega w każdym czasie uchyleniu przez organ, który postanowienie wydał lub przez organ wyższego stopnia. Przytoczone regulacje wymagają zwrócenia uwagi na kryterium stosowane przy orzekaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Przepis operuje bardzo wąską przesłanką szczególnie ważnego interesu strony. Wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić wyłącznie, gdy strona o to wnosi. Podstawą akceptacji wniosku strony jest stwierdzenie przez organ istnienia takiego interesu strony, który można zakwalifikować jako szczególnie ważny i wymagający ochrony. Mechanizm przekazania kopii postanowienia organowi wyższego stopnia powoduje, że organ ten jest powołany do dokonania ponownej oceny zasadności wstrzymania wykonania decyzji. W wypadku odmiennej oceny w danej sprawie, organ pełniący funkcję nadzorczą może uchylić postanowienie i cofnąć przyznane stronie uprawnienie. Zgodnie z art. 225 w wypadku, gdy odwołanie nie zostanie rozpatrzone w terminie dwóch miesięcy, a decyzja do tego czasu nie zostanie wykonana w całości lub w części, jej wykonanie podlega wstrzymaniu z mocy prawa w granicach określonych w odwołaniu. =394= Regulacja zawarta w art. 225 pełni dwie funkcje. Pierwszą jest funkcja ochronna w stosunku do strony, drugą funkcja dyscyplinująca organy orzekające. Norma art. 225 wywiera skutek nie tylko w stosunku do postępowania egzekucyjnego, ale też powoduje, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji od kwoty objętej wstrzymaniem wykonania nie pobiera się odsetek za zwłokę od dnia następnego po upływie terminu do rozpatrzenia odwołania, do dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Wzorem KPA art. 226 przewiduje, że jeżeli organ podatkowy uzna odwołanie w całości za zasługujące na uwzględnienie, wydaje nową decyzję, na mocy której uchyla lub zmienia decyzję, która była przedmiotem odwołania. Od nowej decyzji stronie służy odwołanie. Jeżeli organ podatkowy po analizie odwołania nie podzieli zarzutów, które zostały w nim zawarte, przekazuje sprawę w terminie jednego miesiąca organowi odwoławczemu (art. 227 § 1). W takiej sytuacji organ pierwszej instancji ma obowiązek załączyć do akt sprawy swoje stanowisko w sprawie zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy w formie niezaskarżalnego postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Za- sadniczo przesłanki niedopuszczalności odwołania powodują trwałość decyzji pierwszej instancji. Aby jednak ocena organu, który decyzję wydał była poddana weryfikacji o niedopuszczalności prowadzenia postępowania odwoławczego orzeka organ wyższego stopnia. =395= Organ odwoławczy jest upoważniony do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów sprawy. Może też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Szczególną instytucją postępowania podatkowego jest tzw. wymiar uzu- pełniający (art. 230). Jest to instytucja proceduralna, której istotą jest możliwość zwrotu sprawy organowi pierwszej instancji bez wydawania decyzji w postępowaniu odwoławczym, celem zmiany decyzji w wyniku stwierdzonych przez organ odwoławczy błędów popełnionych przy jej wydawaniu. Instytucja ta znana była ustawie z 15.3.1934 Ordynacja podatkowa (Dz.U.R.P. Nr 39, poz. 346) (art. 122), dekretowi z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym (Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60) (art. 173) oraz KPA (art. 174). Warto jednak podkreślić, że poszczególne rozwiązania w sposób istoty różniły się między sobą. Pomimo krytycznej oceny tej instytucji w literaturze, trudno byłoby zgodzić się ze zwolnieniem podatnika z obowiązku zapłaty podatku w należnej wysokości w sytuacji, gdy w wyniku błędu pracownika aparatu skarbowego podatek został zaniżony. Nie podlega dyskusji, że obowiązkiem aparatu skarbowego, wynikającym z zasady praworządności jest działanie zgodne z prawem, jednak w wypadku zaistnienia błędu trudno uznać, że stanowić może podstawę do zmniejszenia ciężaru, który podatnik powinien ponieść, jeżeli przepisy zastosowane byłyby prawidłowo. W wyroku NSA z 28.10.1996 r., III SA 1070/95, ONSA Nr 3/1997, poz. 142, Sąd stwierdził: "W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego. Jednak taki błąd nie może być także źródłem nieuzasadnionej korzyści strony". Wymiar uzupełniający stosowany jest gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zobowiązania podatkowe lub podstawa opodatkowania zostały ustalone lub określone (por. art. 21 ) w kwocie niższej niż wynika to z przepisów prawa podatkowego. Ustalenie to daje podstawę do wydania postanowienia o zwrocie sprawy organowi pierwszej instancji celem zmiany decyzji. Nowa decyzja wydawana zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu powstania obowiązku podatkowego, może być przedmiotem kolejnego odwołania. Podlega ono wówczas rozpatrzeniu wraz z odwołaniem od pierwotnej decyzji. Jeżeli nowe odwołanie nie zostanie wniesione, organ drugiej instancji rozpatruje pierwsze odwołanie wniesione w sprawie. =396= Ponieważ organ odwoławczy orzeka w drodze niezaskarżalnego postanowienia jedynie o zwrocie sprawy, a nie o jej meritum, istnieją poglądy, że instytucja wymiaru uzupełniającego nie narusza zakazu reformationis in peius. W sposób nieco odbiegający od konstrukcji art. 137 KPA uregulowano kwestię dopuszczalności cofnięcia odwołania. Zgodnie z art. 232 Ordynacji, cofnięcie odwołania jest możliwe, gdy wniosek dotyczy decyzji zgodnej z prawem. W wypadku, gdy prowadziłby do utrzymania w mocy decyzji sprzecznej z prawem, wniosek w sprawie cofnięcia odwołania nie zostaje uwzględniony. Ordynacja nie posługuje się jednak drugim kryterium cofnięcia odwołania, które zastosowano w art. 137 KPA. Wzgląd na interes społeczny nie stanowi podstawy do odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Także odmiennie od przepisów Kodeksu uregulowano kwestię podstaw uznania decyzji za niezgodną z prawem. Ordynacja odsyła bowiem wprost do przepisów stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenia jej z innych przyczyn. Należy uznać, że ten skomplikowany zabieg redakcyjny mieści się w pojęciu decyzji naruszającej prawo użytym w KPA. =397= Podstawy, na których opierają się decyzje wydawane przez organ drugiej instancji zostały określone w art. 233 Ordynacji. Konstrukcja tego przepisu odwołuje się do wzoru zaczerpniętego z art. 138 KPA. Pomiędzy obu przepisami istnieje jednak istotna różnica. Dotyczy ona tego, że przepis dający podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji w części (odpowiednik art. 138 § 1 pkt 2 KPA) został rozbity na dwie jednostki redakcyjne. W punkcie "a" zawarto treść odpowiadającą regulacji KPA, zaś w punkcie "b" zawarto nakaz uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ podatkowy, jeżeli decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, które stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 240) lub stwierdzenia nieważności (art. 247). Tak więc obok obowiązującego w postępowaniu podatkowym przepisu stanowiącego podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej art. 233 § 2 na podstawie takiej samej przesłanki jak w wypadku art. 138 § 2 KPA, w Ordynacji pojawia się dodatkowa podstawa wydania decyzji o takim charakterze. =398= Można mieć wątpliwości co do zasadności takiego rozwiązania. Jeżeli nawet można rozważać skutki stwierdzenia nieważności w postępowaniu odwo- ławczym, choć w literaturze podkreśla się, że wada skutkująca nieważność w postępowaniu odwoławczym daje jedynie podstawę dla uchylenia decyzji, to trudno uzasadnić powiązanie skutku w postaci wydania decyzji kasatoryjnej z zaistnieniem przesłanek wznowienia postępowania. Potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej podyktowana jest - jak była już o tym mowa - potrzebą uzupełnienia postępowania dowodowego. Na mocy regulacji wprowadzającej reformę ustrojową, do art. 233 dodano § 3, który wprowadza kolejną, trzecią podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 233 § 3 mający zastosowanie w postępowaniu przed organami samorządu terytorialnego przewiduje, że w wypadku gdy podstawa materialnoprawna decyzji ma charakter uznaniowy, organ odwoławczy uwzględniając odwołanie może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję. Przepis nie mówi nic o następstwach takiego orzeczenia. Wydaje się jednak, że skoro postępowanie nie zostaje zakończone - co również nie wynika z omawianego przepisu - sprawa powinna wrócić do organu pierwszej instancji w celu ponownego wydania decyzji co do istoty. Wydaje się, że celem tego rozwiązania było zapewnienie samodzielności jednostkom samorządu przy załatwianiu spraw, w których ustawodawca zastosował uznanie administracyjne. =399= Rozwiązanie prawne przyjęte przy regulacji zakazu reformationis in peius, znacznie odbiega od stosowanego w dotychczasowych rozwiązaniach. Regu- lacja zakazu została zawarta w dwu artykułach (art. 231 i art. 234), rozdzielonych dodatkowo dwoma przepisami dotyczącymi innej materii. Pierwszy ze wskazanych przepisów, tj. art. 231 przewiduje zakaz wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się, gdy postępowanie dotyczy ulg w zapłacie podatku. W takiej sytuacji wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się może nastąpić jedynie, gdy decyzja pierwszej instancji rażąco narusza prawo. Drugi przepis art. 234 stanowi dosłowne powtórzenie art. 139 KPA i prze- widuje, że wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się może nastąpić, jeżeli decyzja taka rażąco narusza prawo lub interes społeczny. =400= Trudno uzasadnić nie tylko zastosowanie dwóch przepisów, gdy drugi z nich obejmuje też sytuacje przewidziane w pierwszym przepisie. Co więcej art. 234 wprowadza przesłankę interesu społecznego jako podstawę uzasadniającą wydanie decyzji na niekorzyść strony. Ordynacja podatkowa nie posługuje się jednak takim pojęciem, lecz konsekwentnie stosuje termin interes publiczny. W tej sytuacji szczególnie złożonej wykładni będzie wymagała odpowiedź na pytanie o różnicę zakresu zastosowanych pojęć. Wprawdzie ewolucja obu pojęć była już badana w literaturze, to nie wydaje się aby uzyskane tą drogą ustalenia pozwalały na znalezienie wyraźnego kryterium dla stosowania zakazu pogarszania sytuacji odwołującego się. § 55. Zażalenia =401= Konstrukcję prawną zażaleń w postępowaniu podatkowym oparto na takich samych zasadach, jak w wypadku art. 141 i 144 KPA. Są to zatem roz- strzygnięcia dotyczące kwestii procesowych. Są one wnoszone na te postanowienia, których zaskarżalność ustawa przewidziała. Taki sam jest też termin do ich wniesienia. Ponieważ przepisy KPA były już omawiane (por. Nb. 193 i 194), obecnie zajmiemy się jedynie różnicą pomiędzy tymi rozwiązaniami, która dotyczy przesunięcia terminu do złożenia zażalenia w wypadku, gdy do postępowania włączają się następcy prawni strony. Jeżeli zatem termin do złożenia zażalenia nie upłynął, biegnie on od dnia zawiadomienia o postępowaniu będącym w toku. W takim wypadku termin do złożenia zażalenia biegnie ponownie od doręczenia zawiadomienia spadkobiercom. Poza tym szczegółem postanowienia Ordynacji i KPA w zakresie zażaleń nie odbiegają zasadniczo od siebie. § 56. Wznowienie postępowania =402 = Instytucja wznowienia postępowania była już przedmiotem omówienia na gruncie regulacji KPA (por. Nb. 214-225). Ponieważ rozwiązania prawne przyjęte w rozdziale 17 Ordynacji są oparte co do zasady na tych samych założeniach co KPA, obecnie omówione zostaną jedynie różnice pomiędzy tymi unormowaniami. Katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty w art. 240 § 1 prawie pokrywa się z regulacją art. 145 § 1 KPA. Pewne różnice w budowie redakcji przesłanki numer 4, mówiącej o tym, że strona "nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", podczas gdy analogiczny przepis KPA mówi o braku udziału "bez własnej winy", nie stanowią podstawy do głębszego omówienia zanim nie powstanie wykładnia tego przepisu w drodze orzecznictwa. W katalogu art. 240 § 1 brak jest przesłanki mówiącej o wznowieniu po- stępowania w wyniku samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ podatkowy (por. art. 145 § 1 pkt 7 KPA). Przyczyną tego jest brak upoważnienia organu podatkowego do samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ wzorem art. 100 KPA. =403= Na takich samych zasadach, jak w KPA zbudowano też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Jednak pomiędzy zasadą rządzącą postę- powaniem ogólnym i podatkowym istnieje też istotna różnica. W Ordynacji nie zastosowano rozwiązania przyjętego w art. 148 § 1 KPA. Przepis ten przewiduje, że podanie o wznowienie postępowania może być wniesione jedynie w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Jedynie gdy strona dowiedziała się o prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji, termin miesiąca biegnie od dnia, gdy strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 KPA). W art. 242 § 1 Ordynacji zastosowano tylko ograniczenie możliwości wnie- sienia żądania wznowienia postępowania do przesłanki braku udziału strony w postępowaniu. W takim przypadku podanie o wznowienie postępowania składa się w terminie miesiąca od dnia, gdy strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Termin miesięczny nie ma natomiast zastosowania w odniesieniu do pozostałych przesłanek. Drugą odmiennością w stosunku do regulacji KPA jest art. 245 § 2. Przepis ten przewiduje czasowe ograniczenie wznowienia postępowania do terminów przedawnienia uregulowanych w art. 68 i 70 Ordynacji wynoszących 3 lub S lat. § 57. Stwierdzenie nieważności =404= Podobnie, jak w wypadku wznowienia postępowania, rozwiązania prawne przyjęte w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji wyraźnie nawiązują do wzorca zaczerpniętego z KPA. Różnicę stanowi jednak to, że konstrukcja stwierdzenia nieważności w rozwiązaniu przyjętym w Ordynacji ma zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności zawarty w art. 247 § 1 opiera się na przepisach art. 156 § 1 KPA. Pomiędzy obu rozwiązaniami istnieją też jednak pewne różnice. Odmiennie od pierwowzoru przyjęty w Ordynacji katalog przesłanek stwierdzenia nieważności wylicza ich 8, a nie 7. Jest to skutkiem rozdzielenia w dwu osobnych punktach braku podstawy prawnej oraz wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Można uznać, że zabieg ten jest uzasadniony ukształtowaniem się w orzecznictwie odmiennego znaczenia obu przesłanek w stosunku historycznego pierwowzoru art. l01 ust. 1 lit. "b" r.p.a. Odmiennie też od przepisu art. 156 § 1 pkt 7 KPA zredagowano przesłankę odsyłającą do pozakodeksowych przepisów przewidujących sankcję nieważności w wypadku wydania decyzji dotkniętej wadą, z którą ustawodawca wiąże skutek w postaci nieważności. Zgodnie z art. 247 § pkt 7, przesłanką stwierdzenia nieważności jest to, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. Takie rozwiązanie stanowi powrót do wcześniejszej redakcji stosowanej w art. 101 ust. 1 lit. "e" oraz art. 137 § 1 pkt 7 KPA w tekście z 1960 r. =405= Warto też odnotować, że zmianie uległa kolejność wyliczenia przesłanek w treści omawianego przepisu. Przesłanka wskazująca, jako podstawę stwierdzenia nieważności popełnienie czynu zagrożonego karą, znalazła się na miejscu ostatnim, a nie w pkt 6, jak ma to miejsce w obecnym tekście KPA. Także procedura stwierdzenia nieważności nie uległa zasadniczym zmianom. Organem właściwym w sprawie jest organ wyższego stopnia lub organ naczelny (art. 248). Najdalej idącą zmianą w zastosowaniu omawianej regulacji wywołała jednak towarzysząca nowej Konstytucji ustawa o Trybunale Konstytucyjnym. Chodzi o skutki stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu prawnego, na podstawie którego została wydana decyzja podatkowa. Zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami uznawano, że skutkiem stwierdzenia tego rodzaju wadliwości decyzji administracyjnej - w tym podatkowej lub celnej - była nieważność decyzji orzekana na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z 29.4.1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470). Przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przewidywał sankcję nieważności. Powołana ustawa o Trybunale Konstytucyjnym została uchylona mocą obecnej ustawy z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Nowa regulacja nie posłużyła się poprzednio zastosowanym rozwiązaniem i wprowadziła w art. 82 zmianę KPA zgodnie, z którą przewidziano następstwo w postaci wznowienia postępowania na wniosek strony (por. Nb. 222) jako skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wady podstawy prawnej decyzji. Ponieważ kiedy przygotowywano i uchwalano Ordynację podatkową obo- wiązywała powołana ustawa z 1985 r. uzgodniono postanowienie Ordynacji z istniejącą regulacją. Z tego też względu w art. 250 przewidziano podstawę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w następstwie orzeczenia Trybunału. W obowiązującym stanie prawnym na gruncie Ordynacji nie ma podstawy do określenia skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla decyzji podatkowej. Podstawa do stwierdzenia nieważności przestała istnieć, zaś podstawy do wznowienia postępowania lub innego skutku nie przewidziano. § 58. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych =406= W rozdziale 19 Ordynacji zawarto 5 artykułów, które regulują kwestie związane z podstawami prawnymi zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przyjęte tu przepisy znacznie odbiegają od rozwiązań znanych z KPA. Artykuł 253 stanowi, że decyzja podatkowa, na mocy której strona nie nabyła prawa może być uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. Tu jednak podobieństwa się kończą. Odmienne są bowiem przesłanki dokonania tej czynności. Ordynacja mówi bowiem, że zmiana lub uchylenie może nastąpić, gdy przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes podatnika. W jakim stopniu pierwsza przesłanka odbiegać będzie od stosowanej w KPA przesłanki interesu społecznego, pokaże orzecznictwo. Druga przesłanka, czyli ważny interes podatnika jest węższa od słusznego interesu strony z art. 154 § 1 KPA. Kolejna odmienność to wyłączenie niektórych decyzji z możliwości zmiany na podstawie omawianego przepisu. Zgodnie z art. 253 § 2 przepisu nie stosuje się do decyzji: 1) ustalających lub określających wysokość zobowiązania podatkowego, 2) odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów, 3) o odpowiedzialności osób trzecich, =407= Wreszcie najistotniejszą różnicą w odniesieniu do rozwiązania KPA, jest ograniczenie przewidujące stosowanie przepisu tylko przez urzędy i izby skar- bowe oraz wójtów, burmistrzów (prezydentów miasta). Można tu odnaleźć analogię do przepisu art. 154 § 3 KPA i stanowiska NSA, który na gruncie art. 1 SS KPA uznał, że przepis ten nie jest podstawą do uchylenia lub zmiany decyzji przez samorządowe kolegia odwoławcze (uchwała składu pięciu sędziów z 19.6.1996 r., FPK 2/96; opubl. ONSA Nr 3/1996, poz. 104). Przepis art. 253 Ordynacji podatkowej stanowi odpowiednik art. 154 KPA, choć w jego budowie zawarte są istotne różnice w stosunku do pierwowzoru. W tekście Ordynacji nie ma natomiast odpowiednika art. 155 KPA, czyli podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Konstrukcja prawna pokrywająca się z art. 155 KPA została natomiast zastosowana w postępowaniu celnym. Do przepisów postępowania unormowanego w powołanej już ustawie z 9.1.1997 r. Kodeks celny dodano bowiem art. 265, który od regulacji KPA różni się tym, że może być stosowany tylko przez organ celny, który wydał decyzję, a zatem nie przez organ wyższego stopnia. =408= Przepis art. 254 stanowi podstawę do zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy po jej wydaniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości zobowiązania. Warunkiem zmiany decyzji jest istnienie przepisu szczególnego przewidującego możliwość zmiany decyzji ostatecznej w określonej tu sytuacji. Przykładem zastosowania tego unormowania jest art. 6 ust. 3 ustawy z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.). Zgodnie z nim, jeżeli w ciągu roku podatkowego nastąpiła zmiana wykorzystania budynku albo gruntu lub ich części mająca wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu od pierw- szego dnia miesiąca następującego po miesiącu, z którym nastąpiła ta zmiana. Zgodnie z art. 255, organ podatkowy pierwszej instancji jest upoważniony do uchylenia decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dokonania przez stronę określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Konstrukcja taka nie jest nowa, przewiduje ją już bowiem art. 162 § 2 KPA, =409 = Artykuł 256 wprowadza nieco odmienną redakcję obowiązującego już poprzednio w dziale III KPA przepisu art. 177. Obecne rozwiązanie nie jest jednak prostym powtórzeniem poprzedniej regulacji. Przede wszystkim odmiennie niż w art. 177 KPA na mocy obecnej regulacji zakaz wszczęcia postępowania dotyczy zarówno postępowań wszczynanych na wniosek strony, jak i z urzędu. Poprzednio art. 177 KPA mówił jedynie o zakazie wszczęcia postępowania na wniosek strony po upływie roku. Jeżeli zatem w okresie biegu przedawnienia przewidzianego na 3 lub 5 lat wydana zostanie decyzja, to dodatkowym ograniczeniem dla jej wzruszenia jest roczny termin wynikającym z art. 256. Obecne rozwiązanie usuwa też wątpliwości co do formy orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie złożonego żądania zmiany lub uchylenia decyzji i nakazuje wydanie w tej sprawie decyzji. Redakcja art. 177 KPA rodziła wątpliwości, czy przepis stanowi także zakaz wszczęcia postępowania w takiej sprawie. Zgodnie z art. 257, zakazu zmiany decyzji nie stosuje się do zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 254). W takim przypadku organ podatkowy nie może zmienić decyzji ostatecznej po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym doręczono decyzję. § 59. Wygaśnięcie decyzji =410 = Artykuł 258 Ordynacji stanowi przeniesienie na grunt postępowania podatkowego konstrukcji zaczerpniętej z art. 162 KPA. Przepis ten przewiduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli zaistnieją przewidziane tu przesłanki, a zatem gdy: 1) stała się bezprzedmiotowa, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, 3) strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego warunków skorzystania z ulg, 4) strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania, 5) strona nie dotrzymała terminu płatności określonego w decyzji o odroczeniu terminu płatności. =411= Podobnie jak w regulacji KPA organem upoważnionym do stosowania regulacji art. 256 jest organ pierwszej instancji, który działa w formie decyzji. Szczególną cechą na gruncie omawianej regulacji jest to, że w wypadku przesłanek przewidzianych w pkt 3-5, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne od dnia doręczenia decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza. Należy przypomnieć, że usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc do tej pory było związane jedynie ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie z art. 259, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części może też nastąpić, jeżeli strona nie dotrzymała terminu płatności raty, w sytuacji gdy zaległość podatkowa strony została rozłożona na raty. Ponieważ art. 259 § 2 mówi o odpowiednim stosowaniu regulacji art. 258 § 2 i 3, należy uznać, że obok formy decyzji przewidziano też jej skutek ex tunc także w tym wypadku. § 60. Odpowiedzialność odszkodowawcza =412= Prawne rozwiązanie odpowiedzialności odszkodowawczej na gruncie Ordynacji odwołuje się do nieco odmiennych rozwiązań prawnych niż w administra- cyjnym postępowaniu ogólnym. Konieczność uregulowania odpowiedzialności odszkodowawczej wynika w obu wypadkach z zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez organy władzy publicznej, zawartej w art. 77 ust. 1 Konstytucji realizujący m.in. zalecenia z 18.9.1984 r. numer R (84) 15 Komitetu Ministrów Rady Europy. =413= Zgodnie z Ordynacją zasadą jest, że odszkodowanie służy stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, która została uchylona lub której nieważność stwierdzono. Odpowiedzialność odszkodowawcza istnieje też, gdy szkoda nastąpiła wskutek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także wówczas gdy nie można decyzji uchylić lub stwierdzić jej nieważności. Zasadniczo odmiennie od KPA rozwiązano kwestię zakresu odszkodowania. Zagadnienie to jest omawiane w niniejszym podręczniku (por. Nb. 225), należy jedynie przypomnieć, że w wypadku szkody wywołanej uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania następstwa odszkodowawcze przewidziane są w art. 153 KPA. Przepis ten odsyła w całym zakresie na drogę postępowania sądowego i nie przewiduje ograniczeń dla wysokości odszkodowania. Dochodzenia odszkodowania wymaga jednak spełnienia wymogów określonych w KC. Odmiennie w wypadku stwierdzenia nieważności art. 160 KPA przewiduje ograniczenie odszkodowania do rzeczywistej szkody, jednak uchyla obowiązek przewidziany w art. 418 KC dotyczący stwierdzenia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji (por. Nb. 241). Przepisy Ordynacji przewidują jednolitą konstrukcję w kwestii zakresu i przesłanek odpowiedzialności. =414= Zgodnie z art. 260 § 1, szkoda wywołana wydaniem decyzji, która następnie została wzruszona w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności jest podstawą do dochodzenia odszkodowania za poniesioną rzeczy- wistą szkodę, co oznacza jedynie damnum emergens czyli szkodę materialną w rozumieniu art. 361 § 2 KC, a nie lucrum cessans - czyli spodziewane przyszłe korzyści. Zasadniczo odszkodowanie jest dochodzone od organu, który wydał decyzję z naruszeniem prawa. Konstrukcja ta ma za zadanie wskazanie podmiotu w stosunku do którego kierowane jest żądanie odszkodowawcze, bowiem organ administracji jest jedynie podmiotem reprezentującym w postępowaniu Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. =415= Jeżeli winę za powstanie okoliczności, które spowodowały wzruszenie decyzji, ponosi inna strona postępowania, strona, która szkodę poniosła, może dochodzić od niej odszkodowania przed sądem powszechnym. Jeżeli odszkodowanie jest dochodzone od organu administracji stosuje się przepisy KC z wyłączeniem art. 418 i art. 420(1). Ten ostatni przepis rozciąga postanowienia art. 4l8 na pracowników samorządu terytorialnego. Postępowanie służące dochodzeniu odszkodowania jest zasadniczo prowadzone przed organem administracji, który wydał wadliwą decyzję. Jeżeli jednak organ ten odmówi wypłacenia odszkodowania lub orzeknie o odszkodowaniu niższym od żądanego, stronie służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie odszkodowania. Za odmowę wypłaty odszkodowania uważa się też niewydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia wniesienia żądania przez stronę. W tym wypadku wniesienie powództwa może nastąpić w każdym czasie. =416= Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się po upływie 3 lat od dnia doręczenia decyzji, na mocy której zostaje wzruszona decyzja dotknięta wadą lub decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. § 61. Kary porządkowe =417= W obowiązującej do niedawna regulacji działu III KPA zawarty był przepis art. 178, który przewidywał stosowanie kar przewidzianych w ustawie karnej skarbowej w wypadku braku osobistego stawienia się lub braku innych działań w postępowaniu. Rozwiązanie takie nie okazało się korzystne. Skutkiem skierowania żądania ukarania uczestnika postępowania podatkowego w postępowaniu karnym skarbowym, była bowiem potrzeba wszczęcia osobnego postępowania toczącego się równolegle z postępowaniem podatkowym. Komplikowało to stosowanie środków dyscyplinowania za naruszenia obowiązków związanych z udziałem w postępowaniu i często zrywało związek pomiędzy postępowaniem podatkowym a karnym skarbowym. Aby temu zaradzić, w Ordynacji wprowadzono możliwość stosowania kar pieniężnych w toku postępowania podatkowego. =418= Zgodnie z art. 262, strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego: 1) nie stawili się osobiście bez uzasadnionej przyczyny, mimo że byli do tego zobowiązani, lub 2) bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, lub 3) bez zezwolenia tego organu opuścili miejsce przeprowadzania czynności przed jej zakończeniem, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2500 zł. Kara porządkowa jest nakładana w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przy czym organ podatkowy, który karę nałożył może na wniosek ukaranego złożony w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia o nałożeniu kary, uznać zachowanie strony za usprawiedliwione i uchylić karę. Także postanowienie o odmowie uchylenia kary podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Ukaranie grzywną nie wyklucza możliwości stosowania wobec opornego świadka lub biegłego środków przymusu w sposób określony w przepisach szczególnych, przez co należy rozumieć ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. § 62. Koszty postępowania =419= Koszty postępowania podatkowego zostały uregulowane w myśl zasady, iż obciążają one Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Strona jest natomiast obciążona kosztami wskazanymi w przepisach. Do kosztów postępowania zalicza się: 1) koszty podróży i inne należności świadków, biegłych i tłumaczy, ustalone zgodnie z przepisami o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym, 2) koszty, o których mowa powyżej, związane z osobistym stawieniem się strony, jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została błędnie wezwana do stawienia się, 3) wynagrodzenia przysługujące biegłym i tłumaczom, 4) koszty oględzin, 5) koszty doręczenia pism urzędowych, 6) inne wydatki bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, jeżeli organ podatkowy zaliczy je do kosztów postępowania. Koszty podróży, oraz koszty związane z osobistym stawieniem się stron podlegają zwrotowi na podstawie wniesionego żądania. Żądanie w tej sprawie winno być zgłoszone organowi podatkowemu, który prowadzi postępowanie przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Stronę obciążają koszty: 1) które zostały poniesione w jej interesie albo na jej żądanie, a nie z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, 2) wezwania dokonanego na podstawie przepisów o wezwaniu publicznym, 3) sporządzenia kopii i odpisów na podstawie przepisów o udostępnieniu stronie akt, 4) przewidziane w odrębnych przepisach, 5) powstałe z jej winy, a w szczególności: a) dodatkowe koszty spowodowane niewykonaniem obowiązku, co spo- wodowało ukaranie karą porządkową b) wynikłe z zatajenia lub nieprzedstawienia dowodu w wyznaczonym ter- minie - art. 189, c) wynikłe wskutek złożenia zeznań lub wyjaśnień niezgodnych z prawdą. =420= Organ prowadzący postępowanie orzeka w sprawie kosztów postępowania, które zobowiązana jest ponieść strona, ustalając też termin i sposób ich uiszczenia. Orzeczenie w tej sprawie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane jednocześnie z wydaniem decyzji. Jeżeli osoba zobowiązana do poniesienia kosztów nie jest w stanie ich ponieść, organ podatkowy może umorzyć koszty w całości lub w części. Koszty postępowania podatkowego, podobnie jak ma to miejsce w wypadku postępowania ogólnego podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Rozdział XVI Postępowanie egzekucyjne w administracji § 63. Regulacja egzekucji administracyjnej I. Zarys rozwoju regulacji prawnej =421= W okresie od 1918 do 1928 r. postępowanie egzekucyjne w administracji nie było objęte jednolitą regulacją prawną. Obowiązywały wówczas zasadniczo przepisy byłych państw zaborczych, co powodowało poddanie "po- stępowania przymusowego" różnym reżimom prawnym. Na mocy ustawy z 14.12.1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz.U.R.P. z 1924 r. Nr 5, poz. 37), oraz rozporządzenia z 24.6.1925 r. Ministra Skarbu wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych w celu wykonania powołanej ustawy z 14.12.1923 r. (Dz.U.R.P. Nr 83, poz. 576), uregulowano niektóre zagadnienia dotyczące postępowania egzekucyjnego zobowiązań pieniężnych. Przepisy te nie normowały jednak całości postępowania i obejmowały elementy działania organów skarbowych, które dziś są najbliższe ustawie o kontroli skarbowej. Na podstawie instrukcji Ministra Skarbu z 17.5.1926 r. o przymusowym ściąganiu państwowych podatków i opłat tudzież innych należności skarbowych (Dz.U.Urz. Min. Skarbu Nr I5, poz. 168), starano się ujednolicić sposób stosowania złożonej regulacji. Było to jednak rozwiązanie częściowe. Wprawdzie instrukcja odwoływała się do ustawy z 1923 r. (§ 10), to jednak w dużym zakresie odsyłała do pozostających w mocy przepisów dzielnicowych (§ 44). Pierwszym aktem, który wprowadzał jednolitą regulację postępowania eg- zekucyjnego było rozporządzenie Prezydenta RP z 22.3.1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz.U.R.P. Nr 36, poz. 342 ze zm.). Rozporządzenie to, podobnie jak i przepisy z tej samej daty regulujące postępowanie administracyjne wzorowane było na rozwiązaniach austriackich'. Zgodnie z art. 1 tego aktu rozporządzenie regulowało egzekucję obowiązków wynikających z mocy prawa oraz obowiązków wynikających z orzeczeń, zarządzeń, nakazów i zakazów władz administracyjnych. Zakres przedmiotowy regulacji obejmował świadczenia pieniężne, a także wykonanie innych świadczeń i czynności względnie określonego zachowania (zaniechania, znoszenia). Przepisy rozróżniały władze egzekucyjne do kompetencji których należało zarządzenie egzekucji i organy egzekucyjne, które egzekucję prowadziły. Władzą egzekucyjną w powiecie była z reguły powiatowa władza administracji ogólnej. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 19.1.1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz.U.R.P. z 1936 r. Nr 80, poz. 555) powiatową władzą administracji ogólnej był starosta. W niektórych przypadkach (wymienionych w art. 7 ust. 2) władzami egzekucyjnymi były zarządy gmin. Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z 23.3.1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U.R.P. Nr 35, poz. 294) organem zarządzającym i wykonawczym gminy był zarząd. W sprawie wcześniejszych rozwiązań por. W, Kałuski, Postępowanie przymusowe w administracji, Warszawa 1832, s. 12.5 i n. Organami egzekucyjnymi były państwowe lub gminne organy wykonawcze powołane przez władze egzekucyjne do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Podstawą wdrożenia postępowania egzekucyjnego był tytuł wykonawczy zwany też tytułem egzekucyjnym. Środkami egzekucji należności o charakterze niepieniężnym były: 1) kara pieniężna celem przymuszenia, 2) egzekucja na majątku, 3) wykonania zastępcze, 4) przymus bezpośredni. Kara pieniężna celem przymuszenia oraz wykonanie zastępcze nie odnosiły się w zasadzie do egzekucji świadczeń pieniężnych. Egzekucję tę prowadzono następującymi środkami: 1) zajęcie i sprzedaż z przetargu publicznego rzeczy ruchomych, 2) zajęcie pieniędzy posiadanych przez zobowiązanego, 3) zajęcie pieniędzy lub innego majątku ruchomego zobowiązanego znajdującego się u osób trzecich, 4) zajęcie płac lub innych dochodów zobowiązanego. Jeżeli wartość świadczenia pieniężnego przekraczała l0 000 zł, władza eg- zekucyjna mogła ponadto przekazać tytuł egzekucyjny właściwemu sądowi celem wszczęcia egzekucji na podstawie przepisów sądowego postępowania egzekucyjnego. Rozporządzenie o postępowaniu przymusowym upoważniało Ministra Sprawiedliwości do uregulowania w drodze rozporządzenia warunków i sposobu zastosowania przepisów postępowania cywilnego do egzekucji należności administracyjnych przez władze sądowe (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13.8.1930 r. o warunkach i sposobie zastosowania przez władze sądowe przepisów postępowania cywilnego do egzekucji należności administracyjnych - Dz.U.R.P. Nr 59, poz. 481). Postępowanie egzekucyjnego było wszczynane zarządzeniem egzekucyjnym, które wydawała władza egzekucyjna. Od takiego zarządzenia zarówno zobowiązany jak i wnioskodawca mogli wnieść odwołanie. Mogło się ono opierać na jednym z następujących zarzutów: 1) zarządzenie jest niezgodne z tytułem wykonawczym, 2) zarządzono środki przymusowe, które nie są przewidziane w rozporządzeniu albo sprzeczne z zasadą zastosowania najłagodniejszego środka egze- kucyjnego. Ponadto zobowiązanemu służyło odwołanie na podstawie zarzutu niedo- puszczalności egzekucji. Stan prawny wprowadzony przepisami rozporządzenia z 1928 r. nie pozostał jednak długo stabilny. Już po czterech latach wprowadzona została odrębna regulacja egzekucji świadczeń pieniężnych. Nastąpiło to na podstawie ustawy z 10.3.1932 r. o przejęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz.U.R.P. Nr 32, poz. 328). Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż do przymusowej realizacji świadczeń pieniężnych, które mogą być ściągane na podstawie obowiązujących przepisów w trybie administracyjnym, właściwe są urzędy skarbowe. Ustawa regulowała jedynie podstawowe zagadnienia związane z właściwo- ścią organów i zakresem przedmiotowym regulacji. Jej postanowienia zostały rozwinięte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 25.6.1932 r. o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz.U.R.P. Nr 62, poz. 580). Należy podkreślić, że zarówno ustawa z 10.3.1932 r., jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów, miały charakter tymczasowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy i § 128 rozporządzenia przepisy sprzeczne zarówno z ustawą jak i rozporządzeniem nie zostały uchylone a jedynie zawieszone. Przepisy z 1932 r. utraciły moc na podstawie art. 198 dekretu z 28.1.1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz.U.R.P. Nr 21, poz. 84 ze zm.). i Dekret ten kończył tymczasowość w zakresie istniejącej regulacji i uchylał pozostające w mocy art. 24-43 rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji, które regulowały egzekucję świadczeń pieniężnych. Dekret zachował wprowadzoną przepisami z 1932 r. zasadę scalenia egze- kucji świadczeń pieniężnych w rękach urzędu skarbowego. W postępowaniu egzekucyjnym działały władze egzekucyjne i organy egzekucyjne. Władzami egzekucyjnymi były urzędy skarbowe lub inne organy administracji skarbowej, jako władze pierwszej instancji oraz izby skarbowe, jako władze drugiej instancji. Dekret przewidywał też, tzw. zastępcze władze egzekucyjne, to jest takie, którym Rada Ministrów poruczała na podstawie art. 1 ust. 3 przymusowe ściągane świadczeń pieniężnych. Organami skarbowymi byli poborcy skarbowi lub inni funkcjonariusze upoważnieni do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Zgodnie z postanowieniami dekretu egzekucja mogła być prowadzona: 1) z ruchomości, 2) z wierzytelności i innych praw majątkowych, 3) z pożytków i dochodów z nieruchomości przez zarząd przymusowy, 4) z przedsiębiorstwa przez zajęcie, zarząd przymusowy i wydzierżawienie przedsiębiorstwa. Dekret przewidywał też stosowanie innych środków w drodze egzekucji sądowej. Podstawą egzekucji był tytuł wykonawczy zaopatrzony przez wierzyciela w klauzulę wykonalności. Celem nadania klauzuli wykonalności było stwierdzenie, iż dane orzeczenie jest wykonalne w trybie administracyjnym. Urząd skarbowy jako władza egzekucyjna nie badał zasadności roszczenia objętego tytułem wykonawczym. Badał natomiast uprawnienia wierzyciela do składania wniosku o przeprowadzenie egzekucji. Zarzuty nieistnienia należności i kwestionowanie jej wysokości mogły być podnoszone jedynie przez zobowiązanego wobec wierzyciela. W sprawach nie uregulowanych w dekrecie o postępowaniu egzekucyjnym, czynności procesowe były prowadzone na podstawie przepisów dekretu z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym (por. Nb. 288). Dekret o postępowaniu egzekucyjnym przewidywał następujące środki prawne: 1) skarga na czynności organu egzekucyjnego (poborcy) - w każdym wypadku, 2) zażalenie na decyzję urzędu skarbowego - w wypadkach przewidzianych przepisami, 3) powództwo sądowe osób trzecich o wyłączenie mienia spod zajęcia w po- stępowaniu egzekucyjnym. Skarga mogła być wnoszona w terminie siedmiu dni od daty czynności. Ten sam termin przewidziano do złożenia zażalenia od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Organem rozpatrującym środki prawne była izba skarbowa, której postanowienia nie podlegały zaskarżeniu. W wypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych regulacja pozostawała znacznie bardziej stabilna. Rozporządzenie z 1928 r. z pewnymi zmianami obowiązywało do czasu wejścia w życie obecnej ustawy. Ponowne objęcie jednym aktem egzekucji obowiązków pieniężnych i nie- pieniężnych nastąpiło na mocy ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. I51). Ustawa ta, po szeregu nowelizacji, obowiązuje do dziś. Znaczne zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 23.3.1990 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 21, poz. 126), zostały uwzględnione w tekście jednolitym (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161, z 1992 r. Nr 20, poz. 78, z 1993 r. Nr 28, poz. 127, z 1995 r. Nr 85, poz. 426 i Nr 141, poz. 692, z 1996 r. Nr 43, poz. 189, Nr 146, poz. 680, Nr 156, poz. 773, z 1997 r. Nr 137, poz. 926 i Nr 141, poz. 943 i 944, z 1998 r. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126). Zawarty tu stan prawny wraz z kolejnymi zmianami (dalej zwany w skrócie EgzAdmU) będzie też przedmiotem dalszego omówienia. II. Zakres regulacji =422= W myśl w art. 1 EgzAdmU, ustawa określa postępowanie i środki przymusu stosowane przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (uiszczenia należności pieniężnych) lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Przepis art. 1 wskazuje podmioty, które posługują się ustawą w realizacji określonych w niej obowiązków. Są to organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego. Unormowanie art.1 jest uzupełnione postanowieniem art. 21 EgzAdmU. Artykuł ten daje Radzie Ministrów podstawę do wydania rozporządzenia, na mocy którego także inne podmioty państwowe, nie będące organami administracji publicznej, zostają upoważnione do stosowania środków egzekucyjnych. Podmioty te zostają także upoważnione do stosowania przymusu państwowego'. Por. § 4 i nast. Rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 1997 r. Nr 1, poz. 1 ze zm. Równie szeroko ustawa określiła adresatów czynności postępowania egze- kucyjnego. Z kręgu podmiotów, które mogą być zobowiązanymi, wyłączone zostały jedynie osoby korzystające z immunitetu dyplomatycznego w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy i zwyczaj międzynarodowy (art. 14 § 1 EgzAdmU). Prowadzenie egzekucji przeciwko tym osobom jest możliwie jedynie pod warunkiem wyraźnego zrzeczenia się przywileju lub immunitetu. Nawet w takim wypadku zakres egzekucji podlega ograniczeniu poprzez zakaz kierowania egzekucji do mienia przeznaczonego do użytku służbowego oraz osoby zobowiązanego. =423= Zakres egzekucji administracyjnej obejmuje następujące rodzaje obo- wiązków: 1) podatki, ? Zgodnie z art. 6 i art. 3 pkt 3 ustawy z 29.8.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej jako OrdPU), podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy wynikające z ustawy podatkowej. 2) opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych, 3) grzywny i kary pieniężne, 4) inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów ad- ministracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, 5) należności przekazane do egzekucji administracyjnej na mocy przepisu szczególnego, 6) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów, 7) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i gminy, 8) inne należności pieniężne niż określone w pkt. l, 2, 3, 4 i 5, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej, poddane egzekucji administracyjnej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów. Por. § 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązki poddane egzekucji administracyjnej określone w art. 2 EgzAdmU wynikają najczęściej z decyzji lub postanowień. Przykład: Przykładem nałożenia obowiązku poddanego egzekucji w drodze decyzji jest art. 132a ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może nakazać w drodze decyzji zakładom, które pobierają wodę lub wprowadzają ścieki do wody albo do ziemi, rozebranie urządzeń wodnych wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W terminologii ustaw administracyjnego prawa materialnego decyzje w rozumieniu art. 104 KPA zwane są czasem wezwaniami, nakazami, zarządzeniami itp. Egzekucja może też dotyczyć obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa bez konkretyzacji w formie orzeczenia. Przykład: Art. 2 ustawy z 10.4.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.), który wprowadza obowiązek meldunkowy z mocy prawa. Inny przykład to art. 74 powołanej ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym rada gminy może wydać przepisy o zarządzeniu ewakuacji ludności z terenów zagrożonych powodzią. Możliwość prowadzenia egzekucji należności o charakterze pieniężnym, wynikającej z mocy prawa, w wypadku gdy należność objęta jest przepisami o zobowiązaniach podatkowych, opiera się na zasadzie, iż w wypadku niewykonania obowiązku, organ winien wydać decyzję określającą wysokość zaległości podatkowej i dopiero taka decyzja stanowić może podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Poprzedzenie egzekucji wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA na gruncie art. 5 ust. 3 ustawy z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, który nakładał taki obowiązek. Wyrok NSA z 4.3.1993 r., SA/Wr 1799/92; opubl. MoP Nr 2/1994, s. 49 z aprobującą glosą Z. Leońskiego, oraz wyrok NSA z 23.8.1996 r., III SA 684/96; opubl. ONSA 1996 r. Nr 3, poz. 128. Należy uznać, że zasada iż podstawą egzekucji obowiązku wynikającego z mocy prawa jest decyzja określająca jego wysokość, pozostaje nadal aktualna. Wydanie decyzji określającej zaległość przewiduje bowiem obecnie w art. 21 § 3 OrdPU. Zgodnie jednak z art. 26a EgzAdmU w wypadku zobowiązań podatkowych powstałych z mocy prawa, podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi również deklaracja lub zeznanie podatkowe złożone przez zobowiązanego. Egzekucja może być prowadzona, jeżeli w deklaracji lub zeznaniu zawarto pouczenie, że mogą one stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, oraz jeżeli wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego doręczył zobowiązanemu upomnienie. Ta możliwość wprowadzona do postępowania egzekucyjnego na podstawie zmiany dokonanej powołaną wyżej ustawą - Ordynacja podatkowa, stanowi nowe rozwiązanie prawne, znacznie odbiegające od zasad rządzących poprzednią regulacją. Na mocy przepisów szczególnych realizacji egzekucji administracyjnej poddane mogą też być inne należności, np. mające charakter odszkodowawczy. Zastosowanie egzekucji administracyjnej do realizacji zobowiązań tego rodzaju, które w istocie mają charakter cywilnoprawny, nie ma wpływu na dochodzenie przed sądem powszechnym roszczeń powstałych na tle takich stosunków. Przykład: Z sytuacją taką mamy do czynienia w wypadku dochodzenia odszkodowania za nielegalne pobieranie paliw lub energii. Przedsiębiorstwo energetyczne pobiera wówczas opłaty określone w taryfach lub dochodzi odszkodowania na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy z 10.4.1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348), opłaty, o których mowa, ściągane są w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji'. Innym przykładem przekazania do realizacji w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z czynności cywilnoprawnych jest art. 44 ustawy z 8.5.1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz.U. Nr 79, poz. 484). Zgodnie z tym przepisem do egzekucji wierzytelności Skarbu Państwa powstałych z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji stosuje się przepisy EgzAdmU. Zakres zastosowania przepisów ustawy objęty jest też ograniczeniem. Przy- kładem jest przekazanie określonego obowiązku na drogę sądowego postępowania egzekucyjnego. Takie sytuacje, choć nieliczne, przewidziane są w samej ustawie (por. art. 70 § 1 EgzAdmU), choć regulacje tego rodzaju zawarte są także w innych ustawach. Zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299), egzekucja należności przypadających od Agencji z tytułu przejętego zobowiązania może być prowadzona tylko z mienia i pożytków pochodzących z mienia przedsiębiorstwa przejętego przez Agencję, które zaciągnęło zobowiązanie. Ograniczenia dla prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego przewiduje też art. 12 ust. 2 ustawy z 4.3.1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. Nr 43, poz. 163 ze zm.). Szczególnym rodzajem ograniczenia egzekucji jest też regulacja dotycząca NBP (por. Nb. 328). Jak powiedziano, zakres przedmiotowy ustawy obejmuje też zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 EgzAdmU obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Przykład: Przykładem świadczenia niepieniężnego poddanego egzekucji administracyjnej z mocy przepisu szczególnego jest zastosowanie egzekucji administracyjnej do osoby, w stosunku do której wydano decyzję o unieważnieniu paszportu na podstawie art. I 1 ust. 2 ustawy z 29.11.1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5). Zasadą jest, że w trybie ustawy wykonywane są obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Od tej zasady istnieją dwa rodzaje wyjątków. 1) Możliwość poddania na podstawie przepisu szczególnego obowiązków o cha- rakterze administracyjnoprawnym egzekucji sądowej (art. 3 EgzAdmU). 2) Poddanie egzekucji administracyjnej innych aktów niż wskazane w art. 2 i 3 EgzAdmU. W myśl art. 4 EgzAdmU objęcie takich obowiązków postanowieniami ustawy wymaga przepisu szczególnego. Przykład: Na mocy art. 48 ust. 5 ustawy z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59) egzekucji administracyjnej poddano kary pieniężne nakładane przez kontrolera NIK za niestawienie się prawidłowo wezwanego świadka. Ustawa obejmuje postępowanie służące wykonaniu obowiązku oraz postę- powanie służące zabezpieczeniu skuteczności przyszłej egzekucji. Stosowanie postępowania zabezpieczającego może być warunkiem skuteczności postępowania wykonawczego, w sytuacji gdy nie może ono być niezwłocznie podjęte, a także gdy poddany egzekucji obowiązek nie został jeszcze ustalony. III. Podmioty postępowania egzekucyjnego 1. Organ egzekucyjny =424= W literaturze proponowana jest definicja organu egzekucyjnego jako organu uprawnionego do rozstrzygania w sprawach dotyczących interesów wierzyciela, jak i zobowiązanego. Wydaje się, że położenie nacisku na proces orzekania powoduje przesunięcie na dalszy plan istoty postępowania egzekucyjnego, którą jest ciąg czynności służących wykonaniu określonego obowiązku. To, że w toku tego procesu adresat czynności egzekucyjnych może mieć pozycję strony, nie zmienia tej zasady. Posłużenie się analogiami z postępowaniem administracyjnym ogólnym, niewątpliwie zasadne choćby ze względu na to, że w toku czynności egzekucyjnych wydawane są rozstrzygnięcia, którym nadać trzeba określony reżim procesowy, nie zmienia tego, że przedmiotem postępowania jest wykonanie obowiązku w drodze czynności egzekucyjnych (materialno-technicznych). To, że w toku tego rodzaju czynności zapadają rozstrzygnięcia regulujące postępowanie służące ich wykonaniu, zasady tej nie zmienia. Można zatem zaproponować określenie organu egzekucyjnego, jako organu wydającego akty procesowe oraz dokonującego czynności faktycznych w postępowaniu służącym osiągnięciu celu egzekucji. Por. w tej sprawie Z. Leoński, Istota administracyjnych czynności egzekucyjnych w świetle przepisów ustawy z 17.6.1966 r., RPEiS 1969, kwartał IV, s. 65. Należy jednak odnotować, że Z. Leoński omawiając kompetencje organu egzekucyjnego wylicza wydawanie rozstrzygnięć w toku postępowania egzekucyjnego, kontrolę czynności egzekucyjnych, a dopiero następnie same czynności egzekucyjne, por. też R. Hauser, Z. Leoński, Komentarz, s. 60. =425= Organem egzekucji obowiązków pieniężnych jest zgodnie z art. 19 EgzAdmU naczelnik urzędu skarbowego oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią. Zgodnie z postanowieniami § 8-9 powołanego rozporządzenia z 23.12.1996 r. niektóre organy administracji rządowej i niektórzy wierzyciele będący państwowymi jednostkami organizacyjnymi zostali upoważnieni do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego w określonym zakresie. Do podmiotów tych przepisy zaliczają: 1) organy sprawujące obsługę komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, 2) jednostki świadczące usługi w zakresie pomocy społecznej, 3) jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy emerytalne i rentowe, 4) dyrektorów urzędów celnych, 5) terenowe oddziały Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W myśl art. 21 § 1 EgzAdmU Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia upoważnić także inne organy administracji publicznej "do prowadzenia jako organy egzekucyjne egzekucji administracyjnej w zakresie oznaczonych rodzajów spraw albo niektórych czynności egzekucyjnych, a także postępowania zabezpieczającego". Zgodnie z art. 21 § 2 EgzAdmU, Rada Ministrów może w drodze rozpo- rządzenia upoważnić niektórych wierzycieli będących państwowymi jednostkami organizacyjnymi, do prowadzenia (jako organy egzekucyjne), w określonym zakresie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązków w sprawach objętych zakresem ich właściwości. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów na mocy § 7 powołanego rozporządzenia z 23.12.1996 r., upoważniła dyrektorów urzędów celnych do egzekwowania należności celnych wraz z odsetkami oraz należności z tytułu grzywien, kar pieniężnych, kosztów postępowania i innych należności pieniężnych w postępowaniu karnym skarbowym w zakresie spraw należących do właściwości organów administracji celnej. Przykład: Przykładem wykonania upoważnienia zawartego w art. 21 § 2 EgzAdmU może być zawarte w § 8 rozporządzenia upoważnienie terenowych oddziałów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do egzekwowania należności z tytułu czynszów, opłat i innych świadczeń, związanych z zajmowaniem kwater i lokali mieszkalnych, stanowiących zasób mieszkaniowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przepisy szczególne ustanawiają inne podmioty niż naczelnicy urzędów skarbowych i organy jednostek samorządu terytorialnego czy podmioty upoważnione do prowadzenia egzekucji na podstawie powołanego rozporządzenia. Przykład: Na mocy art. 12 ustawy z 8.1.1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm.), organami egzekucyjnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie należności z tytułu tych podatków, są urzędy celne. =426= Bardziej złożona jest sprawa właściwości organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji należności niepieniężnych. Organami tymi w zakresie zadań administracji rządowej są przede wszystkim zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 EgzAdmU rzeczowo właściwe terenowe organy administracji rządowej pierwszej instancji. Jeżeli przedmiotem egzekucji jest obowiązek o charakterze niepieniężnym wynikający z decyzji wydanej w zakresie funkcji zleconych przedsiębiorstwom, innym państwowym jednostkom organizacyjnym, stowarzyszeniom, organizacjom zawodowym, związkom zawodowym, samorządowym, spółdzielczym i innym organizacjom społecznym, organem egzekucyjnym jest organ administracji rządowej pierwszej instancji, z którego właściwością związana jest sprawa. Jeżeli istnieją wątpliwości co do właściwości takiego organu lub ze względu na przedmiot sprawy takiego organu nie ma, organ właściwy wyznacza wojewoda (art. 20 § 3 EgzAdmU). Właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego będzie organem egze- kucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydanych przez samorządowe jednostki organizacyjne (art. 20 § 1 pkt 2 EgzAdmU). Stosownie do rodzaju zobowiązania oraz organu prowadzącego postępo- wanie egzekucyjne, organami rozpatrującymi zażalenia na działania organów egzekucyjnych lub pełniącymi funkcje nadzorcze będą właściwe organy wyższego stopnia, gdy wynika to z przepisów szczególnych, lub samorządowe kolegia odwoławcze. Ustalenie organu wyższego stopnia nastąpi na podstawie normy art. 17 KPA, który ma w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie zgodnie z art. 18 EgzAdmU. W przypadkach określonych przepisami szczególnymi organami egzeku- cyjnymi obowiązków niepieniężnych są również organy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej lub Straży Pożarnej kierujące akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju bezpieczeństwa i porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego (art. 20 § 2 EgzAdmU). =427= W wypadku należności niepieniężnych czynności egzekucyjne są wykonywane przez organ egzekucyjny lub wyznaczonego pracownika zwanego egzekutorem. W zakresie egzekucji należności pieniężnych czynności prowadzone są przez urząd skarbowy lub działającego w jego imieniu poborcę skarbowego. =428= Właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się zgodnie z art. 22 EgzAdmU według miejsca zamieszkania (siedziby) zobowiązanego w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu. W sprawach o odebranie rzeczy lub opróżnienie budynków i pomieszczeń właściwość miejscową określa się według miejsca wykonania obowiązku lub według miejsca położenia rzeczy, a przy egzekucji należności pieniężnych również według miejsca położenia mienia zobowiązanego. Na podstawie normy art. 18 EgzAdmU w sprawach nieuregulowanych w ustawie odpowiednie zastosowanie mają przepisy KPA. Zatem w wypadku potrzeby rozstrzygnięcia sporu o właściwość będą miały zastosowanie art. 22 KPA, a także przepisy o wyłączeniu pracownika i organu (art. 24 i 25 KPA). W postępowaniu egzekucyjnym znajdują też zastosowanie przepisy działu V KPA normujące postępowanie przed Kolegium Kompetencyjnym przy Sądzie Najwyższym. W postępowaniu egzekucyjnym ważną rolę mogą pełnić organy Policji, Straży Granicznej i Urzędu Ochrony Państwa. Organy te biorą udział w czynnościach egzekucyjnych na wezwanie organu egzekucyjnego, które w wypadkach pilnych może też mieć formę ustną. Przesłanką wystąpienia o udział tych organów jest natrafienie na opór przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych, który utrudnia lub uniemożliwia wykonywanie czynności, a także gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że taki opór wystąpi. Zgodnie z art. 46 § 2 EgzAdmU wezwane organy nie mogą odmówić udzielenia egzekutorowi pomocy. Czynności egzekucyjnych w obrębie budynków wojskowych i zajmowanych przez Policję, Urząd Ochrony Państwa lub Straż Graniczną oraz na okrętach wojennych można dokonywać tylko po uprzednim zawiadomieniu właściwego komendanta i w asyście wyznaczonych organów tych służb (art. 50 § 2 EgzAdmU). Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 18.6.1994 r. w sprawie obowiązków organów Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej przy udzielaniu pomocy bądź asysty organom egzekucyjnym, M.P. Nr 37, poz. 321 oraz zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z 31.8.1994 r., w sprawie obowiązków wojskowych organów porządkowych udzielających pomocy i asystujących przy czynnościach egzekucyjnych, M.P. Nr S2, poz. 441. 2. Wierzyciel =429= Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku poddanego tej egzekucji, czyli wierzycielem (art. 5 EgzAdmU) może być w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów samorządu tery- torialnego właściwy do orzekania organ pierwszej instancji Dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa, organem egzekucyjnym jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku, a w braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wierzycielem mogą zatem być organy egzekucyjne lub inny podmiot. Jeżeli wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, będą mu służyć uprawnienia przysługujące organowi państwowemu pełniącemu funkcję publiczną, np. wysłanie upomnienia, (art. 15 EgzAdmU), wystawienie tytułu wykonawczego, (art. 26 § 1 EgzAdmU), składanie zażaleń (art. 59 § 4 EgzAdmU), wnioski o zawieszenie postępowania (art. 56 § 1 pkt 4 EgzAdmU) lub jego umorzenie (art. 59 § 1 pkt 10 EgzAdmU). Ma także obowiązek zawiadamiania o okolicznościach uzasadniających zaniechanie prowadzenia egzekucji (art. 55 § 1 EgzAdmU). W przypadku wniesienia powództwa do sądu wierzyciel egzekucyjny powinien zawiadomić o tym organ egzekucyjny pod rygorem określonym w art. 55 EgzAdmU i wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Uwzględnienie przez sąd powództwa o ustalenie spowoduje w rezultacie na mocy art. 59 § 1 pkt 1 lub 2 EgzAdmU umorzenie postępowania egzekucyjnego. Artykuł 6 nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten pozostaje w związku z art. 16 EgzAdmU statuującym pierwszeństwo stosowania środków egzekucyjnych przed represyjnymi, co służyć ma realizacji obowiązku, nie zaś karaniu w miejsce stosowania egzekucji. Drugi paragraf art. 6 zobowiązuje Ministra Finansów do określenia sposobu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Rozporządzenie Ministra Finansów z 21.5.1999 r. w sprawie sposobu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. Nr 50, poz. 510). 3. Zobowiązany =430= Zobowiązanym - w starszej literaturze zwanym też egzekutem - jest podmiot, na którym ciąży obowiązek wykonania określonego świadczenia, którego realizacja może nastąpić w trybie egzekucji. Ustawa nie definiuje zobowiązanego. W literaturze uznaje się, że zobowiązanym jest podmiot, do którego kierowane są czynności organu egzekueyjnego. Zobowiązanymi mogą być osoby fizyczne, prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Do podmiotu wykonującego akt administracyjny można odnieść trzy pojęcia: 1) zobowiązany do wykonania aktu, 2) odpowiedzialny za wykonanie aktu, 3) wykonujący akt. Pojęcia te mogą dotyczyć tej samej osoby, np. gdy jest to osoba fizyczna, lub różnych podmiotów, np. w wypadku gdy zobowiązanym będzie osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Ze względu na ten podział ustawa zawiera przepisy dostosowujące tryb i charakter czynności do ich adresata. Przykład: Art. 76 czy art. 120 EgzAdmU. 4. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna =431= Podmioty te mogą brać udział w postępowaniu egzekucyjnym zgodnie z regulacją KPA. Z tego względu funkcja organizacji społecznej polega na dążeniu do zapewnienia przebiegu i wyniku postępowania zgodnie z wymogami interesu społecznego. Przesłanki udziału tego podmiotu w postępowaniu określone są w art. 31 KPA. Podstawą udziału prokuratora jest regulacja art. 182-l 89 KPA. Zgodnie z tymi przepisami, prokurator może brać udział w postępowaniu w celu zapewnienia zgodności przebiegu i wyniku postępowania z prawem. Prokuratorowi służą te same środki prawne, którymi posługiwać się może zobowiązany. Rzecznik Praw Obywatelskich, może brać udział w postępowaniu na takich samych zasadach jak prokurator. Może też posługiwać się tymi samymi środkami prawnymi. Przesłanką jego udziału w postępowaniu jest zapewnienie przestrzegania praw obywateli w zakresie określonym ustawą o urzędzie Rzecznika Praw Obywatelskich. 5. Uczestnicy postępowania =432= W postępowaniu egzekucyjnym występuje grupa uczestników, którzy nie są wierzycielem, zobowiązanym ani też nie działają na prawach strony, jak np. prokurator czy organizacja społeczna. Uczestnikami postępowania egzekucyjnego o takim statusie są: 1) Osoby trzecie, czyli podmioty, które np, kwestionują czynności dokonane w toku postępowania i żądają wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub innych praw majątkowych (art. 38 § 1 EgzAdmU). 2) Świadkowie, którzy winni być obecni przy czynnościach egzekucyjnych w przypadkach przewidzianych ustawą. Ustawa stanowi, że za obecność przy czynnościach egzekucyjnych nie należy się wynagrodzenie (art. 51 EgzAdmU), dopuszcza też udział w tym charakterze pełnoletnich członków rodziny i domowników zobowiązanego. 3) Biegli biorą udział postępowaniu w postępowaniu egzekucyjnym w wyniku powołania ich przez organ egzekucyjny. Na podstawie art. 18 EgzAdmU do uregulowania pozycji prawnej biegłego stosuje się przepisy KPA. Ustawa egzekucyjna wprowadza jednak pewne odrębności, które wynikają z dwóch źródeł. Po pierwsze, powołanie biegłego jest w pewnych wypadkach obo- wiązkowe. Po drugie, przepisy przewidują udział biegłych sądowych. Zgodnie z art. 99 § 1 EgzAdmU, jeżeli zobowiązany w terminie 5 dni od daty zajęcia ruchomości złoży zażalenie na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego, to organ skarbowy jest obowiązany powołać biegłego dla oszacowania wartości zajętej ruchomości. Poza tym postępowanie egzekucyjne zna dwa wypadki, w których powołanie biegłego jest obowiązkowe (art. 99 § 2 EgzAdmU): a) zajęcie wyrobów użytkowych ze złota, platyny, srebra i innych kruszców, b) zajęcie maszyn i innych urządzeń produkcyjnych oraz pojazdów samochodowych i ciągników. W celu oszacowania kosztowności organ egzekucyjny powołuje rzeczoznawcę z listy biegłych sądowych. Z oszacowania sporządza się protokół na zasadach określonych w § 24 i § 25 rozporządzenia Ministra Finansów (rozporządzenie Ministra Finansów z 4.7.1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości - Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.). Oszacowania maszyn i urządzeń produkcyjnych oraz pojazdów samo- chodowych i ciągników dokonuje biegły spoza listy biegłych sądowych, również zgodnie z powołanym rozporządzeniem. Niezależnie od zarysowanej regulacji organ egzekucyjny może też zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli uzna to za potrzebne w innych sytuacjach. 4) Dozorca jest osobą zobowiązaną do zapewnienia prawidłowego przechowywania i nie usuwania rzeczy zajętych w toku egzekucji przez egzekutora, jeżeli rzeczy ruchome nie zostają zabrane z miejsca prowadzenia egzekucji. Ze względu na zapewnienie skuteczności egzekucji ustanowienie dozorcy jest obowiązkiem prowadzącego egzekucję'. Ewentualne wydatki poniesione w związku z przechowaniem rzeczy podlegają zwrotowi, o czym organ egzekucyjny orzeka w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 100-102 EgzAdmU). § 64. Środki egzekucyjne I. Założenia ogólne =433= Środkiem egzekucyjnym jest przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym środek przymusu, za pomocą którego organ egzekucyjny bądź skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku (środek przymu- szający), bądź wykonuje ten obowiązek (środek egzekucyjny realizujący). Ustawa dzieli środki egzekucyjne na: I. Środki administracyjnej egzekucji należności pieniężnych, które obejmują: 1) egzekucję z pieniędzy, 2) egzekucję z wynagrodzenia za pracę, 3) egzekucję ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego, 4) egzekucję z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych, 5) egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych, 6) egzekucję z ruchomości. II. Środki egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, którymi są: 1) grzywna w celu przymuszenia, 2) wykonanie zastępcze, 3) odebranie rzeczy ruchomej, 4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, 5) przymus bezpośredni. II. Środki egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym =434= Zespół środków służących egzekucji należności pieniężnych jest katalogiem instrumentów prawnych związanych z określonym przedmiotem postę- powania i jedynie tymi środkami posługiwać się może organ egzekucyjny. Regulacja przewiduje jednak w tym zakresie pewne odstępstwa. 1. Egzekucja z pieniędzy =435= Egzekucja z pieniędzy jest najprostszym środkiem egzekucyjnym, a jednocześnie środkiem najmniej dolegliwym dla zobowiązanego. Choć ujęty w re- latywnie lakoniczną regulację prawną jest to środek skuteczny i wymagający niewielkich nakładów. Czynności egzekucyjne polegają na tym, że poborca skarbowy wzywa zobo- wiązanego do zapłacenia objętej egzekucją sumy należności pieniężnej. Jeżeli zobowiązany wyda egzekutorowi żądaną sumę stanowi to wypełnienie objętego egzekucją obowiązku. Zakończenie czynności stanowi wystawienie przez egze- kutora pokwitowania, które jest równorzędne pokwitowaniu wierzyciela. Czynności tego rodzaju mogą jednak mieć charakter bardziej złożony. Zo- bowiązany może twierdzić, że nie dysponuje środkami na pokrycie wymaganej kwoty. W takim wypadku egzekutor przystąpi do czynności służących ustaleniu rzeczywistego stanu w tym zakresie, co oznacza przeszukanie rzeczy zobowiązanego, pomieszczeń, schowków, i innych miejsc w celu znalezienia ukrytych przez zobowiązanego środków. W wypadku podjęcia takich czynności (art. 47 EgzAdmU) okazać się może, że poszukiwane środki zostały ukryte w odzieży zobowiązanego lub innych osób. Przeszukanie może też objąć wymienione przedmioty poza mieszkaniem, zakładem lub przedsiębiorstwem zobowiązanego. Tryb takich czynności unormowany jest w art. 48 EgzAdmU z zastrzeżeniem dotyczącym dokonywania przeszukania przez osoby tej samej płci. 2. Egzekucja z wynagrodzenia za pracę =436= Jeżeli zastosowanie najprostszego środka egzekucyjnego nie da wyniku lub, według wiedzy organu egzekucyjnego, zobowiązany nie dysponuje środkami pieniężnymi na pokrycie należności, egzekucja może być skierowana do wynagrodzenia za pracę. Ustawa rozumie przez pojęcie "wynagrodzenie za pracę" każde wynagrodzenie, tj. pochodzące ze stosunku pracy, zlecenia czy umowy o dzieło. Zastosowanie tego środka polega na skierowaniu do zakładu pracy zobo- wiązanego zawiadomienia o zajęciu części wynagrodzenia za pracę, która nie jest zwolniona spod egzekucji stosownie do art. 8, 9 i 11 EgzAdmU (art. 72 § 1 pkt 1 EgzAdmU), wraz z kosztami egzekucyjnymi. Jednocześnie organ egzekucyjny wzywa zakład pracy do wpłacania zajętej części wynagrodzenia na rzecz egzekwowanej należności pieniężnej, do organu egzekucyjnego lub bezpośrednio do wierzyciela zawiadamiając o tym każdorazowo organ egzekucyjny. Równolegle organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę i doręcza mu odpis tytułu wykonawczego wraz z odpisem wezwania przesłanego do zakładu pracy (art. 72 § 1 pkt 2 EgzAdmU). Zawiadomienie informuje, że zobowiązanemu nie wolno pobierać ani w inny sposób rozporządzać wynagrodzeniem poza częścią wolną. Zajęcie wynagrodzenia za pracę jest dokonane z chwilą doręczenia zakładowi pracy zawiadomienia o zajęciu i zachowuje moc do czasu pobrania całości kwoty poddanej egzekucji, niezależnie od zmiany stanowiska pracy, a także zmiany pracodawcy. Zmiana zakładu pracy powoduje obowiązek zawiadomienia o tym fakcie organu egzekucyjnego. Zakład pracy, który zna nowego pracodawcę, przesyła mu w terminie siedmiu dni dokumenty dotyczące zajęcia wynagrodzenia, co powoduje ten sam skutek w zakresie zajęcia wynagrodzenia w nowym zakładzie pracy. Naruszenie obowiązków w zakresie zawiadomienia organu, lub przekazania dokumentów nowemu zakładowi pracy, a także wypłacenie zajętej części wynagrodzenia jest podstawą do ukarania osoby ponoszącej za to odpowiedzialność grzywną w wysokości trzykrotnego najniższego wynagrodzenia określonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Na postanowienie w sprawie ukarania służy zażalenie. W razie niezapłacenia grzywny podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Ustawa przewiduje też możliwość ściągnięcia należności pieniężnej od zakładu pracy, jeżeli bezpodstawnie uchyla się od wypłacenia zajętej części wynagrodzenia. Przed wszczęciem egzekucji w tym zakresie organ egzekucyjny jest zobowiązany doręczyć zakładowi pracy upomnienie z zagrożeniem egzekucją, jeżeli zajęta część wynagrodzenia nie zostanie wpłacona w terminie siedmiu dni. Egzekucja może być prowadzona dla wyegzekwowania należności pienięż- nych kilku wierzycieli. W takim wypadku organ egzekucyjny wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia zawiadamia zakład pracy, aby wpłacał potrącone kwoty bezpośrednio tym wierzycielom. Organ określa też, z zachowaniem pierwszeństwa zaspokojenia, jaki procent każdej pobranej sumy należy przekazać poszczególnym wierzycielom. 3. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego =437= Egzekucja tego rodzaju, uregulowana w artykule 79, jest oparta na tych samych zasadach co egzekucja z wynagrodzenia za pracę (por. art. 72 § 1 i 2 oraz art. 79 § 1 i 2 EgzAdmU). Pierwszym elementem czynności egzekucyjnych jest zawiadomienie właściwego organu ubezpieczeń społecznych o zajęciu części świadczenia, która zgodnie z art. 10 § 1 EgzAdmU nie jest wolna od egzekucji i wezwanie do wpłacania zajętej części na rachunek organu egzekucyjnego lub bezpośrednio wierzycielowi, zawiadamiając organ o każdorazowej wpłacie. Zajęcie świadczenia jest skuteczne z chwilą doręczenia organowi ubezpieczeniowemu zawiadomienia o zajęciu. Organ egzekucyjny wraz z zawiadomieniem o zajęciu zwraca się do organu dokonującego wypłat, aby w terminie siedmiu dni poinformował go o wysokości przysługujących zobowiązanemu świadczeń i zawiadamiał o każdej zmianie w tym zakresie. Organ ubezpieczeń społecznych winien też poinformować organ egzekucyjny o istnieniu przeszkód do wypłaty świadczenia oraz o roszczeniach w stosunku do zajętych świadczeń. 4. Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych =438= Przedmiotem egzekucji administracyjnej mogą być pieniądze złożone na rachunkach bankowych oraz wkłady oszczędnościowe zobowiązanego. Egzekucja jest oparta na tych samych zasadach, co w wypadku omawianych już konstrukcji. Składa się z dwu podstawowych czynności. Pierwszą, jest przesłanie do jednostki organizacyjnej banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, do wysokości posiadanej kwoty wraz z kosztami egzekucyjnymi i wezwanie banku, aby nie dokonywał bez zgody organu egzekucyjnego wypłat z zajętego rachunku do wysokości objętej egzekucją kwoty. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Doręczenie zawiadomienia oznacza obowiązek dokonywania wpłat zgromadzonych na rachunku środków na rachunek organu egzekucyjnego lub bezpośrednio wierzyciela. Drugą czynnością, jest zawiadomienie zobowiązanego o dokonanym zajęciu wierzytelności z jego rachunku bankowego. Wraz z tymi czynnościami organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i odpis skierowanego do banku zawiadomienia o zakazie wypłaty zajętej kwoty. Zasadą egzekucji z rachunku bankowego jest, że egzekucja nie obejmuje jedynie środków znajdujących się na koncie w chwili dokonania zajęcia. Kolejne wpłaty wpływające na zajęte konto są zaliczane na rzecz poddanej egzekucji należności aż do pokrycia egzekwowanej kwoty. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłączenie spod wymogu uzyskania zgody organu wypłat na wynagrodzenia za pracę oraz na alimenty i renty o charakterze alimentacyjnym zasądzone z tytułu odszkodowania. Egzekucja z rachunku bankowego lub wkładu oszczędnościowego może być związana z koniecznością odebrania dokumentu niezbędnego do dokonywania określonych czynności w obrocie bankowym (np. książeczki oszczędnościowej lub innego dokumentu, z którego posiadaniem związana jest wierzytelność na rachunku bankowym). Egzekucja odbywa się przez odebranie tego dokumentu i sporządzenie protokołu, w którym oznaczona zostaje wysokość egzekwowanej należności wraz z kosztami egzekucyjnymi (por. art. 84 i 85 EgzAdmU). Jeżeli czynności te nie mogą być przeprowadzone z powodu niemożności odebrania dokumentu, poborca skarbowy stwierdza tę okoliczność sporządzając protokół. Organ egzekucyjny dokonuje następnie zajęcia wkładu oszczędnościowego w drodze skierowania zawiadomienia o zajęciu do właściwego oddziału banku. Zajęcie dokonywane jest z chwilą doręczenia tego zawiadomienia. Skutkiem zajęcia jest wstrzymanie wszelkich wypłat z zajętego konta. Bank odpowiada za dokonanie wypłaty zajętej kwoty. Tryb zawiadamiania placówek bankowych i innych dysponujących środkami pieniężnymi określony został w akcie wykonawczym do omawianych przepisów. Zarządzenie Prezesa NBP z 21.4.1992 r. w sprawie trybu zawiadamiania placówek obsługujących obrót oszczędnościami o zajęciu w drodze egzekucji administracyjnej rachunku bankowego stanowiącego wkład oszczędnościowy, M.P. Nr 12, poz. 88. Organ egzekucyjny niezwłocznie zawiadamia właściciela o zajęciu wkładu. Dokonanie wypłaty na podstawie dokumentu, którego nie wydał pomimo wezwania stanowi podstawę do pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej za usunięcie mienia spod egzekucji (por. art. 300 § 2 KK). Naruszenie przepisów dotyczących obowiązków banku w zakresie egzekucji powoduje odpowiedzialność banku za szkodę wyrządzoną wierzycielowi. Kierownik lub pracownik jednostki organizacyjnej banku, który dokonał wypłaty z naruszeniem przepisów, podlega ukaraniu grzywną. Organ egzekucyjny może ściągnąć w drodze egzekucji równowartość wypłaconej sumy. W wypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej wie- rzytelności z rachunku bankowego, jeżeli istniejąca na koncie kwota nie pozwala na pokrycie wszystkich należności egzekucyjnych, bank jest obowiązany wstrzymać wypłaty i zawiadomić właściwe organy egzekucyjne, które obowiązane są ustalić organ właściwy w drodze zastosowania przepisów o zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej (art. 62 i 63 EgzAdmU). Wobec zbieżności regulacji art. 62 i 82 EgzAdmU ten ostatni przepis stanowi dla banku wskazówkę, jak postępować wobec zbiegu egzekucji. 5. Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i praw majątkowych =439= Przedmiotem egzekucji mogą też być wierzytelności pieniężne z tytułu dostaw, robót i usług, sumy pochodzące z przekazów pocztowych, czy weksle. Czynności egzekucyjne polegają na wezwaniu dłużnika zajętej wierzytelności lub prawa, aby należnej zobowiązanemu sumy lub świadczenia nie przekazywał, lecz wpłacał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu pobierać ani dysponować zajętą sumą lub ustanowionym dla niej za- bezpieczeniem. Jednocześnie z wezwaniem dłużnika zajętej wierzytelności lub prawa do dokonania wypłaty organ egzekucyjny wzywa go, aby w terminie siedmiu dni złożył oświadczenie: 1) czy uznaje zajętą wierzytelność lub prawo zobowiązanego, 2) czy wypłaci z zajętej wierzytelności lub prawa kwoty na pokrycie należności lub. z jakiego powodu wypłaty tej odmawia, 3) czy i przed jakim sądem lub organem toczy się lub toczyła sprawa o zajęcie wierzytelności lub prawa. Jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności lub prawa złożył oświadczenie niezgodnie z prawdą lub wypłacił zajętą sumę zobowiązanemu, odpowiada za wyrządzoną przez to wierzycielowi szkodę. Jeżeli dłużnik uchyla się od zapłaty, pomimo że wierzytelność lub prawo zostały przez niego uznane i są wymagalne, organ egzekucyjny może zajętą sumę ściągnąć od dłużnika w drodze egzekucji administracyjnej. W zakresie egzekucji administracyjnej coraz większego znaczenia nabiera kierowanie czynności egzekucyjnych do należności przypadających udziałowcom i akcjonariuszom spółek kapitałowych. Egzekucja może być w takim wypadku prowadzona, np. z dywidendy (wyrok NSA z 7.2.1996 r., III SA 327/95; opubl. ONSA z. 4/1996, poz. 193) lub akcji i udziałów'. 6. Egzekucja z ruchomości =440= Egzekucja z ruchomości obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest zajęcie rzeczy ruchomych, drugim ich sprzedaż. Przedmiotem egzekucji mogą być rzeczy ruchome będące we władaniu zobowiązanego lub osób trzecich, jeżeli nie zostały na mocy postanowień ustawy wyłączone spod egzekucji (art. 38 EgzAdmU) lub od niej zwolnione (art. 40 EgzAdmU). Zajęcie następuje na podstawie protokołu zajęcia, który podpisuje zobowią- zany i świadkowie oraz poborca skarbowy. Rzeczy zajęte przez poborcę zostają tak oznaczone, aby widoczny był fakt ich zajęcia. W razie zajęcia pojazdów podlegających rejestracji, poborca skarbowy zamieszcza w dowodzie rejestracyjnym pojazdu adnotację o zajęciu. O dokonaniu zajęcia organ egzekucyjny niezwłocznie zawiadamia właściwy organ prowadzący rejestrację pojazdów. Ustawa normuje sposób ustalania wartości rzeczy, co do których konieczne jest oznaczenie ich wartości. Wartość ustalana jest przez poborcę skarbowego, jednak w wypadku zażalenia zobowiązanego poborca ma obowiązek powołać biegłego dla oznaczenia wartości rzeczy. Zajęte wyroby z metali szlachetnych, kosztowności, a także maszyny wyliczone w art. 99 § 2 EgzAdmU, z zasady podlegają wycenie przez biegłego. W celu zapewnienia należytego przechowania rzeczy objętych zajęciem poborca skarbowy ustanawia dozorcę. Dozorca jest obowiązany przechowywać rzeczy z należytą starannością, aby nie utraciły wartości oraz wydać je na wezwanie organu egzekucyjnego. Sprzedaż rzeczy ruchomych następuje w sposób uzależniony od tego, czy są to rzeczy łatwo psujące się, czy nadające się do przechowywania. Jeżeli rzecz nie podlega sprzedaży w szczególnej drodze (np. w wypadku przedmiotów o wartości historycznej, naukowej lub artystycznej), to jest sprzedawana w drodze licytacji. Sposób prowadzenia licytacji, sprzedaży, oraz przechowywania niektórych przedmiotów został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Finansów z 4.7.1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzenia publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości, Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm. 7. Szczególne zasady egzekucji należności pieniężnych =441= Przepisy tego rozdziału normują szczególne zasady postępowania, w sytuacji, gdy zobowiązanym jest jednostka budżetowa. Specyfika regulacji po lega na tym, że zobowiązanymi są w istocie Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powoduje to, że stosowanie do takich jednostek tych samych środków egzekucyjnych, co w wypadku pozostałych podmiotów mogłoby prowadzić do osłabienia ich możliwości realizowania zadań publicznych. Zmiany, które nastąpiły zarówno w sferze prawa prywatnego, jak i publicznego w stosunku do tych jednostek jako szczególnych podmiotów egzekucji, ograniczyły wprawdzie istniejące odrębności w pozycji tych podmiotów zarówno na gruncie egzekucji sądowej, jak i administracyjnej, nadal jednak są one traktowane odmiennie niż pozostali zobowiązani. Gdy zobowiązanym jest państwowa jednostka budżetowa, wierzyciel składa tytuł wykonawczy bezpośrednio tej jednostce, z której działalnością jest związana egzekwowana należność. Na jednostce spoczywa obowiązek bezzwłocznego uiszczenia należności. Jeżeli należność nie zostanie uiszczona w terminie siedmiu dni, jednostka nadrzędna zobowiązanego na wniosek wierzyciela zarządzi pokrycie należności ze środków zobowiązanego. W wyniku zmiany ustawy egzekucyjnej dokonanej art. 3 ustawy z 22.6.1995 r., o zmianie ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 426), do art. 112 dodano ustęp 2 stanowiący, że przepis ustępu pierwszego nie ma zastosowania do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zobowiązań podatkowych. Osobliwością legislacyjną tej regulacji jest fakt, że tekst EgzAdmU podzielony jest na paragrafy, jedynie zaś art. 112 składa się z dwóch ustępów. Zapewnieniu dyscypliny w realizacji obowiązków w zakresie egzekucji służy przepis art. 92 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, mogą być pokrywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Jednostka budżetowa nie może uchylać się od wykonania obowiązków objętych egzekucją powołując się na brak środków przewidzianych na określone zobowiązanie. Na tle przedstawionych rozwiązań należy odnotować szczególną regulację dotyczącą banku centralnego. Pomimo, że Narodowy Bank Polski jest wyposażony w osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z 29.8.1997 r. o NBP Dz.U. Nr 140, poz. 938), to egzekucja należności pieniężnych od NBP może być prowadzona, gdy wierzyciel złożył w banku tytuł egzekucyjny, a w ciągu miesiąca objęte nim świadczenie nie zostało wykonane. Do wykonania obowiązku stosuje się wówczas odpowiednio art. 1060 KPC, który reguluje egzekucję przeciwko Skarbowi Państwa (art. 57 ust. 2 ustawy o NBP). Gdy egzekucja należności pieniężnych przez zastosowanie środków egze- kucyjnych przewidzianych w art. 67 EgzAdmU nie może być przeprowadzona lub okazała się bezskuteczna, albo też gdy zastosowanie środków egzekucyjnych nie jest wskazane ze względów gospodarczych lub społecznych, dla realizacji należności można posłużyć się instrumentem egzekucji z nieruchomości. Nie następuje to jednak w trybie egzekucji administracyjnej, lecz egzekucji sądowej. Jeżeli zatem nie można egzekucji przeprowadzić, z powodu jednej z wymienionych wyżej przesłanek, z pieniędzy zobowiązanego ani z wierzytelności (por. środki egzekucyjne wymienione w art. 67 pkt 2-5 EgzAdmU), zaś ruchomości zobowiązanego nie podlegają zajęciu, zastosować można środek przewidziany w art. 70 EgzAdmU, którym jest egzekucja w trybie sądowym z nieruchomości zobowiązanego' (por. art. 921 do 1013 KPC). Postępowanie w tej sprawie wymaga zgodnie z art. 784 KPC nadania przez sąd klauzuli wykonalności tytułowi pochodzącemu od organu administracji. Do tytułu należy dołączyć zaświadczenie organu egzekucyjnego, że egzekucja administracyjna nie może być przeprowadzona lub okazała się bezskuteczna, albo, że zastosowanie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest wskazane. Zastosowanie przepisów KPC w omawianej sytuacji poddane jest przez ustawę istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z art. 70 § 2 EgzAdmU egzekucja z nieruchomości może być prowadzona tylko w celu wyegzekwowania należności pieniężnych ustalonych w decyzji ostatecznej. Analizą podstaw egzekucji prowadzonej na podstawie art. 70 § 2 EgzAdmU w sytuacji, gdy przedmiotem egzekucji są odsetki od dochodzonej należności zajął się Sąd Najwyższy w uchwale z 7.1 1.1997 r., III CZP 53/97; opubl. OSNCP Nr 4/1998, poz. 38. Ustawa odsyła do postępowania cywilnego w jeszcze jednej ważnej kwestii w wypadku niemożności osiągnięcia celu egzekucji. Jeżeli bowiem egzekucja okaże się bezskuteczna, zgodnie z art. 71 EgzAdmU organ egzekucyjny lub wierzyciel mogą zwrócić się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. O nakazanie wyjawienia majątku można też zwrócić się przed wszczęciem egzekucji lub w jej toku, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że egzekwowana należność pieniężna nie będzie mogła być zaspokojona ze znanego majątku zobowiązanego ani też z jego wynagrodzenia za pracę lub przypadających mu periodycznych świadczeń za okres sześciu miesięcy. Przed wystąpieniem do sądu z wnioskiem o wyjawienia majątku, organ egzekucyjny lub wierzyciel musi także zwrócić się do sądu o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu. Przepisy postępowania cywilnego w sprawie wyjawienia majątku zostały zawarte w art. 913 do 920 KPC. III. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym =442= Artykuł 116 EgzAdmU wymienia następujące środki egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym: 1) grzywna w celu przymuszenia, 2) wykonanie zastępcze, 3) odebranie rzeczy ruchomej, 4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, 5) przymus bezpośredni. 1. Grzywna w celu przymuszenia =443= Ten jedyny środek przymuszający jest stosowany, gdy zobowiązany winien spełnić określony obowiązek polegający na znoszeniu lub zaniechaniu, lub też realizacji czynności, która jest związana z osobą zobowiązanego. Chodzi o obowiązki, które nie mogą być zrealizowane np. w drodze wykonania zastępczego lub innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna tego rodzaju nie jest karą. Może być nakładana kilkakrotnie do osiągnięcia celu czynności egzekucyjnych lub do osiągnięcia kwoty określonej przez ustawodawcę jako górna dopuszczalna granica nakładanego obowiązku. Ustawa stanowi, że w stosunku do osób fizycznych grzywna może być nakładana w wysokości do 5000 zł. W stosunku do osób prawnych i jednostek nie posiadających osobowości prawnej do 25 000 zł. Nakładana wielokrotnie grzywna nie może przekraczać 10 000 zł w stosunku do osób fizycznych i 100 000 zł w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa bu- dowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednokrotna. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i 1 /5 ceny 1 m= powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Ponieważ, jak powiedziano, grzywna nie jest karą i może być stosowna kilkakrotnie, w wypadku, gdy nastąpiło wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona lecz nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna podlega umorzeniu. Jest to następstwem uzyskania skutku, dla którego grzywna została zastosowana. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenie nie stoi na przeszkodzie orzeczenia grzywny w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, jeżeli określony czyn jest ścigany w tym trybie. Przykład: Wymuszenie przy pomocy grzywny dopełnienia obowiązku meldunkowego nie znosi możliwości orzeczenia grzywny za wykroczenie z art. 147 Kodeksu wykroczeń (ustawa z 20.5.1971 r., Dz.U. Nr 12, poz. 114 ze zm.), na mocy którego karze podlega kto nie dopełnia ciążącego na nim obowiązku tego rodzaju. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie uiszczona grzywna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Na postanowienie o zastosowaniu grzywny służy zażalenie. W uzasadnionych wypadkach, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, uiszczona grzywna może być zwrócona w całości lub w części na mocy orzeczenia organu egzekucyjnego, za zgodą jednostki nadrzędnej. 2. Wykonanie zastępcze =444 = Podstawą zastosowania tego środka jest możliwość wykonania ustalonego obowiązku przez inną osobę niż zobowiązany, przy obciążeniu go ryzykiem działania innego podmiotu oraz kosztami wykonania obowiązku przez osobę trzecią. Ściśle rzecz biorąc wykonanie zastępcze nie powinno być zaliczane do środków egzekucyjnych, gdyż jest ono realizacją obowiązku nie połączoną z zastosowaniem przymusu, jak długo zobowiązany nie przeciwstawia się wykonaniu zastępczemu. Przedmiotem wykonania mogą być jedynie świadczenia, które mogą wykonać osoby trzecie w zastępstwie zobowiązanego. Przystępując do zastosowania tego środka organ egzekucyjny doręcza zo- bowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek określony w tytule wykonawczym zostanie wykonany przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Jednocześnie organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że niewpłacenie tej kwoty spowoduje jej ściągnięcie w drodze egzekucji należności pieniężnych. W postanowieniu organ egzekucyjny może też nakazać zobowiązanemu dostarezenie posiadanej dokumentacji, a także materiałów i środków przewozowych niezbędnych do realizacji obowiązku, z zagrożeniem zastosowania środków egzekucyjnych w wypadku uchylenia się od jego wykonania. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Jeżeli w postanowieniu w sprawie wykonania zastępczego nie wskazano osoby, której powierzono wykonanie zastępcze, organ egzekucyjny w ciągu miesiąca zleci wykonanie czynności określonej przez siebie osobie i zawiadomi o tym zobowiązanego. W ustawie przyjęto, że jeżeli nie będzie to stało na przeszkodzie realizacji obowiązku, zobowiązany może w każdym czasie przystąpić do jego wykonania. Możliwość ta opatrzona jest zastrzeżeniem, że wykonawca musi na to wyrazić zgodę, a zobowiązany oświadczy, że wykona obowiązek w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny. Organ ten może uzależnić zgodę od zabezpieczenia realizacji obowiązku w formie, którą uzna za wskazaną. Na postanowienie w sprawie zaniechania dalszego stosowania wykonania zastępczego służy zobowiązanemu zażalenie. Wraz z zakończeniem czynności poddanych egzekucji organ egzekucyjny zawiadamia o tym zobowiązanego i doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do pokrycia tych kosztów w odpowiednim terminie. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje ściągnięcie kosztów w drodze egzekucyjnej. 3. Odebranie rzeczy ruchomej =445= Środek ten jest stosowany w celu wydania rzeczy osobie uprawnionej. Przedmiotem czynności może być: Przykład: Uzyskanie sprzętu niezbędnego do akcji ratowniczej w związku z usuwaniem skutków klęski żywiołowej lub uzyskanie od zobowiązanego rzeczy stanowiącej jego własność lub własność innej osoby, a niezbędnej dla realizacji określonego obowiązku. Podobnie też celem działania może być zniszczenie roślin, produktów roślinnych oraz przedmiotów' lub ubój zwierząt w celu usunięcia zagrożenia epidemiologicznego. Przedmiotem czynności nie mogą być nieruchomości. Przypadki, gdy ten środek egzekucyjny może być zastosowany do rzeczy określonych jedynie co do gatunku, regulują odrębne przepisy. Przystępując do czynności egzekucyjnych egzekutor doręcza zobowiąza- nemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wydania rzeczy określonej w tym tytule z zagrożeniem zastosowania środka egzekucyjnego. Zobowiązanemu służy prawo wniesienia zarzutów i zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 4. Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń =446= Choć zastosowanie tego środka egzekucyjnego ma szeroki zakres i obejmuje zarówno nieruchomości służące celom gospodarczym, jak i lokale miesz- kalne, należy zwrócić uwagę na pewną ewolucję przepisów dotyczących lokali mieszkalnych. Pod rządami ustawy z 10.4.1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) zgodnie z art. 64 ust. 1, egzekucja w sprawach o opróżnienie lokali podlegających jej przepisom była prowadzona w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynikało to z oparcia gospodarki lokalami na tzw. szczególnym trybie najmu, czyli na konstrukcji przewidującej, że zawarcie umowy najmu następowało na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Po wejściu w życie obowiązującej dziś ustawy z 2.7.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.), która uchyliła ustawę z 1974 r., najem lokali poddano co do zasady regulacji cywilnoprawnej i w konsekwencji egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów KPC. W sprawie specyfiki takiego postępowania por. uchwałę SN z 6.2.1996 r., III CZP 7/96; opubl. MoP Nr 7/1996, s. 251 oraz powołane tam orzecznictwo. Pewien wyjątek stanowi art. 18 ust. 1 obecnej ustawy, który przewiduje w wypadku samowolnego zajęcia lokalu możliwość opróżnienia go przez właściciela w drodze samopomocy przy udziale Policji lub Straży Miejskiej. Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych w art. 65 zawiera też przepis przejściowy stanowiący, że wydane i nie wykonane przed jej wejściem w życie orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne w sprawie opróżnienia lokali poddanych przepisom ustawy Prawo lokalowe podlegają wykonaniu przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Regulacja art. 141-147 EgzAdmU ma obecnie zastosowanie, np. do nieru- chomości wywłaszczanych na podstawie ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 1 15, poz. 741 ) oraz w innych wypadkach, gdy przepisy przewidują obowiązek opróżnienia pomieszczeń lub nieruchomości. Przykład: Art. 74 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo wodne, przewiduje możliwość zarządzenia ewakuacji ludności z terenów bezpośrednio zagrożonych powodzią. Omawiany środek egzekucyjny jest też stosowany w sytuacjach, gdy istnieje konieczność czasowego zajęcia nieruchomości. Przykład: Zgodnie z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, wojewoda może zezwolić na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Także zgodnie z art. 90 ust. I ustawy z 4.2.1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. Nr 27, poz. 96), w razie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa zakładu górniczego i jego ruchu oraz urządzeń użyteczności publicznej w związku z ruchem zakładu górniczego, właściwy organ państwowego nadzoru górniczego może wydać decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia i jego skutków. Podobnie, jak w wypadku regulacji dotyczącej odebrania rzeczy ruchomej, czynności typu technicznego są wykonywane przez wyznaczonego pracownika organu egzekucyjnego. Z mocy art. 31 uprawnienie takie ma także organ egzekucyjny. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego, w wypadku stosowania tego środka, jest realizacja obowiązku wydania budynku lub gruntu wraz z tym, co jest z gruntem trwale związane. Opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń oznacza doprowadzenie do zwolnienia lokalu od zajmowania go przez zobowiązanego wraz z rodziną i domownikami. Oznacza to, że egzekucja jest prowadzona nie tylko przeciw zobowiązanemu, lecz także jego rodzinie i domownikom, a także innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal. Przystępując do czynności egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Zobowiązanemu służy prawo złożenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie środka egzekucyjnego. Egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia), znajdujące się tu ruchomości oraz wzywa osoby przebywające w pomieszczeniach (w lokalu lub na nieruchomości) do jego opuszczenia z zagrożeniem zastosowania środków przymusu bezpośredniego. Usunięte ruchomości egzekutor oddaje zobowiązanemu lub innej osobie spośród jego rodziny lub domowników albo przekazuje na przechowanie lub na skład, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Rzeczy te mogą też być przeniesione na inną jego nieruchomość lub do innego lokalu. Uprawnienie do usunięcia rzeczy lub oddania ich na skład w trybie postępowania egzekucyjnego nie wyłącza odpowiedzialności za szkodę wywołaną zaniedbaniami funkcjonariusza, który dokonuje egzekucji lub jest odpowiedzialny za przechowanie rzeczy. Wyrok SN z 29.3.1978 r., II CR 50/78, nie publikowany. Rzeczy, których zobowiązany nie odebrał w terminie, lub gdy koszty prze- chowania są wyższe niż wartość tych rzeczy, organ egzekucyjny może sprzedać stosując odpowiednio przepisy o sprzedaży odebranych ruchomości. 5. Przymus bezpośredni =447= Ten środek egzekucyjny polega na zastosowaniu wobec zobowiązanego lub innych osób, środków służących ograniczeniu ich wolności osobistej dla usunięcia oporu stojącego na przeszkodzie wykonaniu obowiązku, który ma być realizowany w drodze egzekucji. Przykład: Przykładem tego rodzaju czynności jest obezwładnienie przez funkcjonariuszy policji osoby, do której przymus bezpośredni jest kierowany, czy też zatrzymanie jej w zamkniętym pomieszczeniu. W niezbędnych wypadkach stosowane też mogą być środki obezwładniające. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego może też być podyktowane ko- niecznością niezwłocznego osiągnięcia celu działania administracji. W niektórych sytuacjach zwłoka może przesądzić o bezskuteczności podejmowania określonych czynności. Por. § 5 rozporządzenia z 14.7.1953 r. w sprawie wykonania art. S dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych, Dz.U. Nr 37, poz. 158. Cechą szczególną tego środka jest to, że może być kierowany także do innych osób niż zobowiązany, jeżeli utrudniają one lub udaremniają czynności egzekucyjne, a wezwanie ich do zaniechania oporu nie dało skutku. Środek ten może być stosowany także w toku stosowania innych środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. § 65. Postępowanie zabezpieczające =448= Ze względu na to, że realizacja niektórych obowiązków wykonywanych na podstawie przepisów egzekucyjnych może napotykać na trudności, w wypadku gdy egzekucja nie jest podejmowana niezwłocznie, co nie jest zawsze możliwe, ustawa przewiduje swego rodzaju "postępowanie szczególne" lub pomocnicze. W literaturze uznaje się, że postępowanie zabezpieczające służy do zapewniania warunków dla skutecznego przeprowadzenia egzekucji. Pomocniczy charakter postępowania zabezpieczającego należy upatrywać w tym, że - co ustawodawca wyraźnie stwierdza w art. 160 EgzAdmU - nie może ono zmierzać do wykonania obowiązku. Z art. 154 ustawy wynika, że zabezpieczenie może być stosowane jedynie na wniosek wierzyciela i jeżeli, brak zabezpieczenia mógłby utrudniać lub udaremniać egzekucję. Pomimo wyraźnych związków z postępowaniem egzekucyjnym, postępowanie zabezpieczające ma zapewnić jedynie skuteczność środków tego postępowania, a nie zastępować ich zastosowanie. Postępowanie zabezpieczające nie było znane rozporządzeniu Prezydenta RP o postępowaniu przymusowym z 1928 r., choć funkcję tego rodzaju pełniły tu akty określane w terminologii rozporządzenia jako tymczasowe zarządzenia (art. 17), których celem było doraźne utrwalenie sytuacji, do której kierowana miała być egzekucja. "Przy zamierzonej lub będącej w toku egzekucji świadczeń pieniężnych tymczasowe zarządzenie ma na celu sparaliżować działanie egzekuta zmierzające do udaremnienia lub utrudnienia egzekucji". W. Kałuski, Postępowanie przymusowe w administracji (postępowanie egzekucyjne), Warszawa 1932, s. 354. Por. też M. Rosolski, Tymczasowe zarządzenia w postępowaniu przymusowym w administracji, GAiPP Nr 7/1929, s. 224. Dekret o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych z 1947 r. wpro- wadzał już pełniejszą regulację postępowania zabezpieczającego. Por. art. 181-191 dekretu z 28.1.1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, Dz.U. Nr 21, poz. 84 ze zm. Rozwiązania obecnej ustawy odnoszą się do obowiązków o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Przesłanką dokonania zabezpieczenia jest zaistnienie sytuacji uzasadniającej ocenę, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Przesłanki zastosowania zabezpieczenia mogą być jednak ukształtowane odmiennie na podstawie przepisów szczególnych. Wniosek o dokonanie zabezpieczenia powinien co do zasady odpowiadać warunkom określonym dla tytułu wykonawczego i zawierać wskazanie podstaw oceny faktów uzasadniających obawę o możliwość utrudniania lub udaremniania egzekucji. Organ egzekucyjny orzeka w drodze postanowienia w sprawie ustanowienia zabezpieczenia, przy czym możliwe jest jednocześnie określenie kilku sposobów zabezpieczenia. Wydanie postanowienia może być uzależnione od złożenia kaucji na za- bezpieczenie roszczeń zobowiązanego w celu pokrycia szkód wyrządzonych wskutek wykonania postanowienia o zabezpieczeniu. Postanowienie o zabezpieczeniu doręcza się zobowiązanemu równocześnie z wykonaniem czynności zabezpieczających. Na postanowienie w tej sprawie służy prawo złożenia zarzutów, a na postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów służy zobowiązanemu zażalenie (art. 33 i 34 EgzAdmU). Pośród podstaw, na których może być oparty zarzut w postępowaniu zabezpieczającym, szczególnego znaczenia nabiera zastosowanie zabezpieczenia przekraczającego zakres obowiązku, który może być poddany egzekucji (art. 33 pkt 7 EgzAdmU). Stwierdzenie niewspółmierności pomiędzy zakresem zastosowanego zabezpieczenia a rzeczywistymi potrzebami w sferze przyszłej realizacji obowiązku uzasadnia ograniczenie zastosowanych środków (wyrok NSA z 17.5.1995 r., SA/Gd 1890/94; opubl. Wokanda Nr 1/1996, s. 32). W wypadku, gdy wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zostanie złożony w ciągu miesiąca od dnia dokonania zabezpieczenia, a w ciągu trzech miesięcy od dnia dokonania zabezpieczenia przed ustaleniem należności pieniężnych lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny zarządza uchylenie zabezpieczenia i zwrot kaucji. Dokonanie tych czynności powoduje obciążenie wierzyciela kosztami zabezpieczenia. Terminy te mogą z uzasadnionych przyczyn być przedłużane na wniosek wierzyciela. Wierzyciel może też być obciążany zaliczką na koszty postępowania zabezpieczającego. Do czynności zabezpieczających uregulowanych osobno w odniesieniu do zabezpieczenia należności pieniężnych i obowiązków o charakterze niepieniężnym stosuje się z pewnymi zmianami przepisy o środkach egzekucyjnych. Liczne akty prawne, na mocy których wydawane są orzeczenia poddane postępowaniu zabezpieczającemu, modyfikują omówione regulacje i to zarówno w wypadku zabezpieczenia należności pieniężnych, jak i obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przykładem znacznej modyfikacji zarówno przesłanek podjęcia postępowania zabezpieczającego jak i toku czynności zabezpieczających jest ustawa z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z art. 33 § 1 OrdPU przesłanką dokonania zabezpieczenia jest uzasadniona obawa, że zobowiązanie podatkowe nie zostanie wykonane. Podstawą wszczęcia postępowania, jeżeli zabezpieczenie jest dokonywane przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego lub określającej wysokość zaległości, jest decyzja organu podatkowego. Z podobnymi modyfikacjami mamy do czynienia w przypadku postępowania uregulowanego ustawą Kodeks celny (ustawa z 9.1.1997 r. - Kodeks celny, Dz.U. Nr 23, poz. 117). Artykuł 243 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu przed organami celnymi stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 76 § 3 Kodeksu celnego, jeżeli w toku stosowania przepisów procedury celnej organ celny zażąda złożenia zabezpieczenia, zwolnienie towaru może zostać udzielone jedynie po złożeniu zabezpieczenia. W zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym odstępstwa od po- stanowień omawianej ustawy zawiera np. regulacja zabezpieczenia w trybie przepisów egzekucji administracyjnej, środków farmaceutycznych wadliwie wytwarzanych, podrabianych, zepsutych lub sfałszowanych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 10.10.1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. Nr 105, poz. 452 ze zm.), wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest upoważniony do zabezpieczenia urządzeń do produkcji, półfabrykatów i gotowych środków farmaceutycznych lub materiałów medycznych. Także art. 29 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), odsyła w zakresie postępowania zabezpieczającego do omawianej ustawy egzekucyjnej i stanowi, że jej przepisy stosuje się w postępowaniu prowadzonym przez organy PIS, "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Szczególnym przypadkiem zabezpieczenia realizacji obowiązku przed wy- daniem decyzji jest regulacja art. 7 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 11 l, poz. 724), zgodnie z którym w przypadkach nie cierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża życiu zwierzęcia, może ono zostać odebrane do czasu wydania decyzji, na mocy której zostaje orzeczone odebranie zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi. § 66. Tok postępowania egzekucyjnego I. Zasady postępowania egzekucyjnego =449= Wzorem regulacji KPA ustawa o postępowaniu egzekucyjnym wprowadziła zasady ogólne postępowania egzekucyjnego. Zastosowanie takiej kon- strukcji, określającej główne kierunki i cele postępowania egzekucyjnego, wynikało z wpływu, jaki wywołało wprowadzenie zasad ogólnych do regulacji ogólnego postępowania administracyjnego z 1960 r. Problematyka zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego nie była przedmiotem tak bogatej analizy, jak regulacje KPA, niemniej sam katalog zasad, podobnie jak w wypadku postępowania jurysdykcyjnego, był przedmiotem dyskusji. W literaturze proponowano szereg klasyfikacji zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego. Rozważania w tej sprawie przedstawiane zarówno w starszej, jak i nowszej literaturze, prowadzą do przyjęcia odmiennych katalogów zasad, stosownie do przyjętego kryterium. Można zaproponować następujący katalog zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego: 1. Zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji W myśl art. 6 EgzAdmU wierzyciel ma obowiązek podjęcia wszelkich czyn- ności służących wykonaniu ustalonego obowiązku. Na podkreślenie zasługuje, że norma o tym charakterze znalazła się po raz pierwszy w akcie regulującym postępowanie egzekucyjne. Poprzednio obowiązujące przepisy tego obowiązku nie formułowały. Niewykonanie ustalonego zgodnie z prawem obowiązku podważa sam sens jego ustalania. Ewentualne wątpliwości co do zasadności stwierdzenia obowiązku poddanego egzekucji mogą być badane wyłącznie w postępowaniu służącym jego ustalaniu. Niewykonywanie wydanego aktu lub obowiązku wynikającego z mocy prawa stawiałoby pod znakiem zapytania racjonalność innych zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, np. zasady legalności, czy zasady zagrożenia. Ze względu na to, że realizacja wszelkich powinności w drodze egzekucji stanowi głęboką ingerencję w sferę podstawowych praw i obowiązków, postanowienia ustawy przewidują możliwość przerwania egzekucji, gdy pojawia się zagrożenie przekroczenia przewidzianych prawem granic ingerencji. Z tego względu szereg przepisów wprowadza regulacje określane jako wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub wstrzymanie czynności egzekucyjnych (np. art. 17 § 2, art. 35 § 2, art. 54 § 2, art. 62), lub też zaniechanie egzekucji (art. 38 § 3). Możliwości takie dają także przepisy o nadzorze (art. 23 i 24). Należy jednak pamiętać, że do wyjątków należą regulacje (np. art. 62) przewidujące obligatoryjne przerwanie postępowania egzekucyjnego. Chodzi o to, aby nawet wielokrotne badanie prawidłowości przebiegu postępowania - choć ważne z punktu widzenia legalności - nie stało się instrumentem utrudniania lub udaremniania prowadzenia egzekucji. 2. Zasada legalności Zasada legalności - zwana też zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie'. Zgodnie z art. 7 § 1 EgzAdmU w toku czynności egzekucyjnych dopuszczalne jest stosowanie wyłącznie środków przewidzianych w tej ustawie. Posłużenie się innymi środkami, niezależnie od ich skuteczności, nie może mieć miejsca. 3. Zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego Organ egzekucyjny, jak nakazuje art. 7 § 2 EgzAdmU, powinien posługiwać się środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i stanowi dla zobowiązanego najmniejsze obciążenie. Realizacja tej zasady jest zawarta w regulacjach dotyczących wszczęcia postępowania. Wprawdzie wierzycielowi służy prawo wskazania środka egzekucyjnego (art. 28 EgzAdmU), to jednak organ może zastosować inny środek - mniej uciążliwy - właśnie w oparciu o kryterium art. 7 EgzAdmU. Uciążliwość środka egzekucyjnego może też być podstawą zarzutu (art. 33 pkt 7 EgzAdmU). Jeżeli zobowiązany, który odmawia wykonania obowiązku w miejsce czyn- nego oporu zachowuje się biernie, to wprawdzie potrzeba stosowania egzekucji nie przestała istnieć, lecz celowa może się stać zmiana środka egzekucyjnego. Interpretacja tej zasady, zwanej też zasadą celowości, jest w literaturze niejednolita'. W niektórych klasyfikacjach zasada celowości nie jest wyodrębniana'-. 4. Zasada niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych, gdy odpadła podstawa prowadzenia egzekucji Zgodnie z art. 7 § 3 EgzAdmU zabronione jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Zasada ta znajdująca wyraz w szeregu przepisów ustawy (np. art. 33 pkt 1, art. 45, art. 55, art. 59 § 1 pkt 2) dotyczy sytuacji, gdy przestała istnieć jedna z przesłanek prowadzenia egzekucji lub stała się ona niedopuszczalna z innych przyczyn. 5. Zasada poszanowania minimum egzystencji Zgodnie z przepisami art. 8 do 10 ustawy, spod egzekucji wyłączone zostały określone składniki majątku zobowiązanego, które nie podlegają egzekucji z tego względu, że ich odebranie pozbawiłoby zobowiązanego środków niezbędnych do życia na minimalnym poziomie lub prowadzenia podstawowej choćby działalności gospodarczej. To ostatnie zastrzeżenie ma zastosowania szczególnie w odniesieniu do egzekucji kierowanej do rolników (por. art. 8 § 3 EgzAdmU, oraz § 2 ust. 2 do 6 powołanego rozporządzenia z 23.12.1996 r.). 6. Zasada zagrożenia Zasada ta wyrażona w art. 15 ustawy stanowi o obowiązku poprzedzenia przystąpienia do egzekucji wezwaniem zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Celem takiego rozwiązania jest dążenie do wykonania ustalonego obowiązku w drodze uświadomienia zobowiązanemu następstw niezrealizowania go. Ponieważ zastosowania środków egzekucyjnych jest związane z dolegliwościami natury faktycznej i finansowej (koszty i opłaty egzekucyjne), upomnienie ma na celu uświadomienie konieczności i nieuchronności realizacji obowiązku. Uzyskanie tą drogą skutku jest też zgodne z zasadą ekonomiki postępowania, może bowiem spowodować zdjęcie z organu obowiązku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy przewidują w niektórych wypadkach możliwość przystąpienia do egzekucji bez uprzedniego doręczania zobowiązanemu upomnienia. Przypadki te są wyliczone w akcie wykonawczym do ustawy i zostaną dalej omówione. Rozporządzenie Rady Ministrów z 27.8.1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, Dz.U. Nr 81, poz. 3S4 ze zm. 7. Zasada niezależności postępowania egzekucyjnego Norma ta zawarta w art. 16 EgzAdmU obejmuje wypadki, gdy określone zachowanie stanowi jednocześnie niewykonanie obowiązku poddanego egzekucji i spełnia hipotezę normy karnej. Można zrezygnować z kierowania wniosku o ukaranie, chyba że zachowanie się sprawcy wykroczenia wskazuje na uporczywość lub złośliwość w niepodporządkowaniu się obowiązkowi podlegającemu egzekucji (art. 22 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - ustawa z 20.5.1971 r., Dz.U. Nr 12, poz. I 16 ze zm. - dalej w skrócie KPW). Natomiast zgodnie z art. 24 KPW można odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o wykroczenie, jeżeli organ odpowiedzialny za doprowadzenie do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej nie zastosował lub nie wystąpił o zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego. Z relacji pomiędzy regulacjami przepisów dotyczącymi egzekucji oraz w sprawach o wykroczenia wynika pierwszeństwo stosowania wszelkich środków mających na celu doprowadzenie do wykonanie obowiązku. Jego wykonanie nie uchyla jednak możliwości zastosowania sankcji typu karnego'. 8. Zasada prawdy obiektywnej Z zasady tej wynika obowiązek ustalenia rzeczywistej sytuacji zobowiąza- nego. Celem badania jest stworzenie warunków realizacji innych zasad postę- powania egzekucyjnego, jak poszanowania minimum egzystencji, czy zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Dobór środków działania jest możliwy jedynie na podstawie możliwie pełnych danych o stanie sprawy. Ustawa przewiduje szereg instrumentów realizacji tej zasady. Zgodnie z art. 36 EgzAdmU organ może gromadzić informacje potrzebne dla prowadzenia egzekucji, występując o ich udzielenie do innych organów administracji. Zgodnie zaś z art. 71 § 1 EgzAdmU, organ egzekucyjny może zwrócić się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku zgodnie z przepisami KPC. Obok przedstawionych tu zasad w literaturze proponowane są także inne klasyfikacje zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego. Dla przykładu wymienia się zasadę szczególnego traktowania państwowych jednostek budżetowych', czy zasady prowadzenia egzekucji zgodnie z zasadami dobrego gospodarowania, czy zasadę stosowania w postępowaniu egzekucyjnym niektórych przepisów KPA. II. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego =450= Egzekucja administracyjna może być wszczynana na wniosek wierzyciela, jeżeli wierzyciel i organ egzekucyjny są dwoma różnymi podmiotami. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, postępowanie wszczyna się z urzędu. W takiej sytuacji wierzyciel przystępuje do czynności na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Jeżeli przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z orzeczenia sądowego, tytułem wykonawczym jest orzeczenie sądowe zaopatrzone w klauzulę wykonalności (por. art. 776-795 KPC). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzają określone czynności, których dopełnienie może być warunkiem dopuszczalności egzekucji. Obejmują one: 1) wysłanie zobowiązanemu upomnienia przez wierzyciela, 2) sporządzenie tytułu wykonawczego, 3) sporządzenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ze względu na to, że organ egzekucyjny i wierzyciel mogą być tym samym podmiotem, a także w sytuacji gdy tytułem wykonawczym jest orzeczenie sądowe oraz gdy przepisy wyłączają obowiązek doręczenia upomnienia, obowiązki w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego będą ulegały zmianie. Podstawą wszczęcia egzekucji jest tytuł wykonawczy, który powinien za- wierać: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia, nazwiska lub nazwy zobowiązanego, jego adresu, a także - w razie możliwości - adresu jego zakładu pracy, 3) podanie treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obo- wiązku, a także określenie wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, 4) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 5) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej, 6) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu. Ze względu na to, że przepisy ustawy nie precyzują momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dla jego ustalenia należy posłużyć się konstrukcjami zaczerpniętymi z KPA. Na podstawie tego kryterium Sąd Najwyższy uznał, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku w tej sprawie, wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 KPA w zw. z art. 18 EgzAdmU). Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z 28.5.1992 r., III AZP S/92; opubl. OSNCP Nr 10/1992, poz. 175. We wniosku o wszczęcie postępowania wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel jest do tego zobowiązany, gdy egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przed podjęciem egzekucji, szczególnie gdy postępowanie jest prowadzone na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny jest zobowiązany zbadać z urzędu dopuszczalność prowadzenia egzekucji. Badanie to obejmuje w szczególności, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest wystawiony prawidłowo, oraz czy upomnienie zostało doręczone'. Zgodnie z art. 29 EgzAdmU organ nie jest upoważniony do badania za- sadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to z faktu, że celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie ustalonego zgodnie z prawem obowiązku. Badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego. Niemniej, w toku postępowania egzekucyjnego mogą ujawnić się okoliczności, które stanowić będą o konieczności weryfikacji decyzji administracyjnej będącej podstawą egzekucji. Przykład: Sytuacja taka zaistnieje, gdy obowiązek ustalony w decyzji okaże się trwale niewykonalny, zaś okoliczność ta istniała przed wydaniem decyzji lub gdy obowiązek został przed wydaniem decyzji wykonany (por. art. 156 § 1 pkt 5 KPA i art. 162 KPA). Zakaz badania w toku postępowania egzekucyjnego zasadności i wyma- galności egzekwowanego obowiązku ma szczególne znaczenie w wypadku, gdy przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 EgzAdmU). Wszelkie wątpliwości w tym względzie winny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnienie wątpliwości oraz wydanie w tym względzie stosownego orzeczenia następuje poza postępowaniem egzekucyjnym. Por. w tej sprawie wyrok NSA z 26.5.1995 r., III SA 1101/94; opubl. OSP Nr 6/1996, poz. 106. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 EgzAdmU), na etapie czynności po- przedzających wszczęcie postępowania i po jego wszczęciu organ bada dopusz- czalność wszczęcia i prowadzenie egzekucji (art. 29 § 1 EgzAdmU). Stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia egzekucji będzie miało różne następstwa stosownie do tego, czy postępowanie toczyć się ma na wniosek, czy z urzędu, a także do tego, czy stwierdzenie tej okoliczności nastąpiło przed czy po wszczęciu postępowania. W wypadku, gdy chodzi o wszczęcie egzekucji z urzędu, organ nie wszczyna postępowania egzekucyjnego. W wypadku, wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny "nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia o tym wierzyciela zwracając mu tytuł wykonawczy" (art. 29 § 2 EgzAdmU). Jeżeli natomiast już po wszczęciu postępowania okaże się, że egzekucja jest niedopuszczalna, to postępowanie winno zostać umorzone (art. 59 § 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 EgzAdmU). =451= Czynności postępowania egzekucyjnego rozpoczyna doręczenie zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Ustawa przewiduje, że postępowanie może być wszczęte bez doręczenia upomnienia w tzw. postępowaniu uproszczonym - art. 150 EgzAdmU. Przypadki, gdy postępowanie może być prowadzone bez uprzedniego upomnienia, zostały też uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów, które przewiduje następujące sytuacje: 1) zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia i uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, 2) egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien, w tym mandatów karnych, nawiązek, odszkodowań i kosztów postępowania w sprawach o wykroczenia, grzywien, kar pieniężnych, kosztów postępowania i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym skarbowym, grzywien w celu przymuszenia oraz kar pieniężnych orzeczonych w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, 3) egzekucja dotyczy należności z tytułu naprawienia szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych, 4) egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Możliwość odstąpienia od doręczenia upomnienia może też wynikać z po- stanowień ustaw szczególnych. Rozwiązanie takie zastosowano np. w ustawie z 25.6.1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 1 14, poz. 139). Zgodnie z art. 15 ust. 6 tej ustawy, w wypadku niewywiązywania się zapraszającego z obowiązku pokrycia kosztów związanych z pobytem cudzoziemca, koszty związane z pobytem i opuszczeniem przez niego kraju są ponoszone przez Skarb Państwa, a następnie ściągane w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej. W takiej sytuacji zobowiązanemu nie doręcza się upomnienia. Podobnie, gdy cudzoziemiec zostaje wydalony na skutek podjęcia nielegalnego zatrudnienia, koszty wydalenia obciążają pracodawcę, przy czym są ściągane w postępowaniu egzekucyjnym bez doręczania upomnienia. Jeżeli nie występują przeszkody, które uniemożliwiałyby prowadzenie egze- kucji (por. art. 29 § 2 EgzAdmU), organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Jeżeli przedmiotem egzekucji jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, zobowiązanemu doręcza się postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, wraz z odpisem tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji. Zobowiązanemu służy na postanowienie w tej kwestii zażalenie. Jeżeli prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych lub wkładów oszczędnościowych, lub innych wierzytelności pieniężnych, zobowiązanemu doręcza się zawiadomienie o zastosowaniu wybranego środka. Z każdej czynności podjętej w postępowaniu egzekucyjnym sporządza się dokładny protokół, zwierający określenie kto, gdzie i kiedy oraz w jakim charakterze dokonał czynności egzekucyjnej. W protokole należy też dokładnie opisać przedmioty objęte czynnościami egzekucyjnymi. III. Zbieg egzekucji =452= Sytuacja taka może wystąpić w wypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej lub w wypadku zbiegu egzekucji administracyjnej prowadzonej przez dwa lub więcej organów egzekucyjnych lub podmiotów upoważnionych do prowadzenia egzekucji. Zgodnie z art. 62 EgzAdmU w wypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego organ egzekucyjny wstrzymuje czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, zobowiązanego lub z urzędu i przekazuje akta prowadzonego postępowania sądowi rejonowemu w okręgu którego wszczęto egzekucję w celu rozstrzygnięcia, kto - organ sądowy czy administracyjny - ma prowadzić łącznie obie egzekucje. Sąd działając na podstawie art. 773 KPC wydaje postanowienie w tej sprawie biorąc pod uwagę stan każdego z postępowań oraz rodzaj obowiązków. Równocześnie sąd postanawia, jakie dokonane już czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie stronom oraz administracyjnemu organowi egzekucyjnemu. Zgodnie z art. 774 KPC organ, który przejął dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej i sądowej postanowi, w trybie dla niego właściwym, również o kosztach czynności egzekucyjnych dokonanych przez drugi organ egzekucyjny przed postanowieniem sądu, chociażby te czynności nie zostały utrzymane w mocy. Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy przewidziany w art. 773 KPC nie zachodzi, jeżeli administracyjny organ egzekucyjny i komornik prowadzą egzekucję przeciwko różnym dłużnikom także wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona do tego samego przedmiotu lub prawa majątkowego. Uchwała Sądu Najwyższego z 25.6.1997 r., III CZP 29/97; opubl. Wokanda Nr 10/1997, s.1. Z tego względu dla zaistnienia zbiegu egzekucji musi mieć miejsce tożsamość podmiotu i przedmiotu egzekucji. Należy przypomnieć, że egzekucja sądowa i administracyjna są prowadzone niezależnie od siebie i służą realizacji innego rodzaju obowiązków. Ze zbiegiem egzekucji mamy najczęściej do czynienia na gruncie egzekucji świadczeń pieniężnych, wyjątkowo w wypadku świadczeń niepieniężnych. Przedstawione uwagi dotyczą przede wszystkim samego postępowania eg- zekucyjnego. W wypadku zbiegu postępowania zabezpieczającego prowadzonego przez organ egzekucji administracyjnej i organ egzekucji sądowej, postanowienia art. 62 EgzAdmU nie mają zastosowania, chyba że w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, rzecz stanowiąca przedmiot zabezpieczenia podlega sprzedaży (art. 162 EgzAdmU). Artykuł 63 EgzAdmU stanowi o zbiegu dwóch lub więcej egzekucji prowa- dzonych do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego przez organ egzekucyjny lub przez inny organ wyznaczony w trybie art. 21 § 1 lub przez wierzyciela upoważnionego zgodnie z art. 21 § 2 EgzAdmU. W takiej sytuacji organ egzekucyjny właściwy według art. 19 i 20 EgzAdmU przejmuje łącznie prowadzenie egzekucji. IV. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego =453= W toku czynności egzekucyjnych mogą zaistnieć okoliczności, które spowodują ich przerwanie. Jeżeli przeszkoda ma charakter trwały, organ egzeku- cyjny może umorzyć postępowanie. Oznacza to niemożność osiągnięcia celu egzekucji. Odmienny skutek wywołuje zawieszenie postępowania. Jest ono czasom przerwaniem czynności egzekucyjnych, które zostaną podjęte, gdy ustanie przeszkoda dla prowadzenia egzekucji. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w wypadkach okreś- lonych w art. 56 § 1 EgzAdmU, ustawa przewidziała tu następujące podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego: 1) wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo rozłożenie na raty spłat należności pieniężnej, 2) śmierć zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, 3) utrata przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i brak jego przedstawiciela ustawowego, 4) żądanie wierzyciela, 5) inne wypadki przewidziane prawem. Przesłanka pierwsza z art. 56 odnosi się do sytuacji, gdy na mocy przepisów szczególnych nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku. Wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić, np. na podstawie art. 224 § 2 OrdPU. Możliwość wydania decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia go na raty przewiduje też art. 48 OrdPU. Dwie kolejne przesłanki art. 56 przypominają regulację art. 97 § 1 KPA i odnoszą się do sytuacji, które spowodują niemożność prowadzenia postępowania egzekucyjnego do czasu ich usunięcia. Co się tyczy żądania wierzyciela jako przesłanki zawieszenia postępowania to, należy uznać, że wierzyciel ma obowiązek wskazać organowi egzekucyjnemu okoliczności uzasadniające zaniechanie postępowania egzekucyjnego, aby nie narażać się na sankcje przewidziane w art. 55 EgzAdmU. Ostatnia przesłanka art, 56 § l, czyli zawieszenie postępowania w innych przypadkach prawem przewidzianych, odsyła do przewidzianych w przepisach szczególnych podstaw do "wstrzymania" czynności postępowania. Z regulacją taką mamy do czynienia, np. w art. 773 § I KPC, w wypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej, czy w art. 20 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577). Zgodnie z tym przepisem wojewoda może wstrzymać każdą czynność organu egzekucyjnego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach." W literaturze podkreśla się, że instytucję zawieszenia postępowania należy odróżnić od istytucji podobnych ze względu na skutek, który wywołują, lecz odmiennych ze względu na cele, dla których wprowadzono je do ustawy. Chodzi o regulacje art. 17 § 1, 35 § 2 i art. 54 § 2 EgzAdmU, pełniące funkcje środków o charakterze odwoławczym, zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej (art. 62 EgzAdmU), a także instrumenty związane z nadzorem (art. 23 i 24 EgzAdmU). Na tle zawieszenia postępowania egzekucyjnego pojawił się problem relacji pomiędzy przesłankami zawieszenia zawartymi w art. 56 EgzAdmU a regulacją art. 97 KPA, który zawiera katalog przesłanek zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 EgzAdmU, jeżeli ta ustawa nie stanowi inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie mają przepisy KPA. Powstaje zatem pytanie, czy w sytuacji, gdy przesłanki zawieszenia zostały już unormowane w ustawie egzekucyjnej, istnieje możliwość zawieszenia postępowania także na podstawie regulacji KPA. Wydaje się, że skoro sama ustawa egzekucyjna zawiera katalog przesłanek zawieszenia, to sięganie do regulacji, która ma jedynie posiłkowe zastosowanie, nie powinno mieć miejsca. Taki pogląd wyraził też Sąd Administracyjny. "W postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym zwłaszcza art. 97 KPA określającego przesłanki takiego zawieszenia". Wyrok NSA z 16.7.1991 r., I SA 585/91; opubl. OSP Nr 4/1993, poz. 77 z aprobującą glosą E. Bojanowskiego. Za dopuszczalnością stosowania niektórych postanowień regulacji KPA w zakresie zawieszenia postępowania opowiada się natomiast Z. Leoński, zwracając uwagę na brak w EgzAdmU regulacji na wypadek śmierci lub utraty zdolności do czynności prawnych przez przedstawiciela ustawowego zobowiązanego. Warto też pamiętać, że uzasadniając na gruncie poprzedniego stanu prawnego dopuszczalność zaskarżenia do NSA postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, Sąd Najwyższy także opowiedział się za rozszerzającą wykładnią art. 18 EgzAdmU w odniesieniu do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (uchwała Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r., III AZP S/92; opubl. OSNCP Nr 10/1992, poz. 175). Umorzenie może mieć miejsce w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 59 § 1 EgzAdmU. Ustawa określa listę przesłanek, które obejmują zarówno przeszkody natury prawnej, jak i faktycznej, np. trwałą niemożność osiągnięcia celu egzekucji. Przesłanki umorzenia obejmują: 1) wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania wykonawczego, 2) niewymagalność obowiązku, jego umorzenie lub wygaśnięcie z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał, 3) określenie obowiązku niezgodnie z jego treścią, obowiązku wynikającą z decyzji organu administracji, orzeczenia sądowego lub bezpośrednio 1) z przepisu prawa, 4) błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osoba, 7) zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego lub brak uprzedniego upomnienia zobowiązanego, 8) niepodjęcie przed upływem roku postępowania egzekucyjnego zawieszonego na żądanie wierzyciela, 9) oczywistość tego, że w wyniku postępowania egzekucyjnego nie zostanie uzyskana kwota przewyższająca wydatki egzekucyjne, 10) żądanie wierzyciela, 11) innych wypadkach przewidzianych w ustawie. Różnorodność przesłanek umorzenia daje możliwość klasyfikowania ich na podstawie różnych kryteriów. W literaturze przedstawiane są podziały na przyczyny o charakterze nie przemijającym (wykonanie obowiązku, jego umorzenie) oraz takie, które mogą ustać (dłużnik nie posiada majątku, wierzyciel nie żądał podjęcia zawieszonego na jego wniosek postępowania). Inne kryterium podziału przesłanek umorzenia stanowi podział na takie, które dotyczą egzekwowanego obowiązku (obowiązek został wykonany lub wygasł), i przeszkody mające charakter formalny (obowiązek podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej). Następstwem umorzenia postępowania jest niemożliwość jego kontynuo- wania nawet po ustaniu przyczyny umorzenia. W takim wypadku, w niektórych sytuacjach może być podjęte nowe postępowanie egzekucyjne. Innym następstwem umorzenia jest uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Jak podkreśla się w literaturze, o ile przy zawieszeniu postępowania uchylenie dokonanych czynności jest wyjątkiem od reguły (por. art. 58 § 2 EgzAdmU), o tyle w wypadku umorzenia jest to zasadą. W mocy pozostają jednak prawa osób trzecich nabyte na skutek czynności dokonanych w postępowaniu. Takie rozwiązanie stanowi rozwinięcie regulacji zawartej w art. 44 EgzAdmU. Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu postępowania egzekucyjnego nie można zgłaszać żądań wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych, z których przeprowadzono egzekucję, zaś osoba, która rości sobie prawo do rzeczy lub prawa, może jedynie dochodzić odszkodowania. Organ orzeka o zawieszeniu lub umorzeniu postępowania w formie posta- nowienia. Na postanowienie w sprawie zawieszenia lub umorzenia postępowania służy zażalenie. Zakończenie czynności egzekucyjnych jest następstwem realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym i nie wymaga wydania żadnego rozstrzygnięcia orzekającego o zakończeniu egzekucji (wyrok NSA z 19.5.1992 r., III SA 38/92; opubl. ONSA z. 4/1993, poz. 90). Jeżeli natomiast realizacja obowiązku nie jest możliwa w wyniku zaistnienia jednej z przesłanek uzasadniających umorzenie, postępowanie zostaje zakończone stosownym postanowieniem. V. Postępowania uproszczone =454= Stosowanie przymusu może dla skuteczności działania wymagać niezwłocznego podjęcia czynności. W sytuacjach wyjątkowych zachowanie zwykłego toku czynności polegającego na doręczeniu upomnienia i przystąpieniu do czynności po przedstawieniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego może być niemożliwe, jeżeli dobra szczególnie chronione mają uzyskać skuteczną ochronę. Nagłe sytuacje mogą wymagać zastosowania przymusu natychmiastowego lub przymusu policyjnego. Artykuł 117 EgzAdmU reguluje stosowanie tzw. przymusu natychmiastowego. Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi stratami dla gospodarstwa narodowego lub gdy tego wymaga szczególny interes społeczny, organy upoważnione do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, urzędy skarbowe, a także organy Policji, UOP, Straży Granicznej, organy straży pożarnej i inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia lub mienia społecznego, mogą stosować wykonanie zastępcze, przymus bezpośredni, odebranie rzeczy ruchomej bez wystawiania tytułu wykonawczego oraz doręczania zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu tych środków. W tych wypadkach wymienione środki mogą być stosowane także dla wyegzekwowania poleceń ustnych. Drugi przypadek uproszczonego postępowania przewiduje art. 150 § 3 i 4 EgzAdmU. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, a także w innych wypadkach określonych w odrębnych przepisach, po ustnym wezwaniu organu egzekucyjnego może być bezzwłocznie zastosowany przymus bezpośredni do wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego i doręczania mu postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku. Działanie organów stosujących przymus w uproszczonej formie, bez dorę- czania tytułu wykonawczego nazywane jest w starszej literaturze przymusem policyjnym. Por. komentarz S. Kosznicy do art. 13 rozporządzenia z 23.3.1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 143). VI. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym =455= W literaturze środki prawne stosowane w postępowaniu egzekucyjnym są klasyfikowane w oparciu o zróżnicowane kryteria. Rozważane są podziały na środki prewencyjne i represyjne, środki zaskarżenia i środki nadzoru, środki służące w drodze administracyjnej i w drodze sądowej. Wydaje się, że klasyfikacje te, choć uzasadnione teoretycznie w chwili powstawania, wymagają obecnie pewnego zastrzeżenia wynikającego ze zmian stanu prawnego. Objęcie kognicją NSA wszystkich postanowień zapadających w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 16 ust. 1 pkt 3 NSAU, spowodowało rozszerzenie zakresu badania zgodności z prawem przebiegu postępowania egzekucyjnego. Zaproponować można zatem podział środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym na środki zaskarżenia stosowane w postępowaniu przed organami administracji oraz środki sądowe. Pierwsza grupa obejmuje środki zaskarżenia i środki nadzoru uzupełnione konstrukcją postanowień sygnalizacyjnych (por. art. 20 ustawy z 19.10.1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. Nr 122 ze zm.). Środki sądowe podzielić można na środki kontroli zgodności z prawem przez NSA oraz instrumenty skierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Lista środków zaskarżenia na drodze administracyjnej obejmuje: zarzut, za- żalenie, skargę na czynności egzekucyjne, wniosek o wyłączenie spod egzekucji, żądanie zmiany lub sprostowania wezwania, żądanie zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie KPA. 1. Zarzuty =456= Zarzut jest środkiem prawnym o szczególnej charakterystyce, właściwym dla postępowania egzekucyjnego. Porównywany jest w literaturze do odwołania. Środek ten może być oparty jedynie na przesłankach wyliczonych enume- ratywnie w art. 33 EgzAdmU. Należą do nich: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnianie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu (por. wyrok NSA z 5.1.1993 r., SA/Wr 866/92; opubl. OSP Nr 11 /1994, poz. 201 z glosą Z. Leońskiego, s. 499-501 ), rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wy- nikającego z decyzji organu administracyjnego lub bezpośrednio z przepisu prawa, lub orzeczenia sądowego, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka prawnego. Zarzut nie wywołuje skutku dewolutywnego, orzeczenie bowiem w sprawie zarzutu wydaje organ, który prowadzi egzekucję. Zarzut nie ma też charakteru suspensywnego. Jego wniesienie powoduje jedynie potrzebę dokonania oceny wstrzymania egzekucji, nie powoduje zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt I-4 i 6 podlega on rozpatrzeniu w terminie 7 dni od jego wniesienia. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutu podlega przekazaniu organowi wyższego stopnia w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, a rozpatrzenie - w terminie 7 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi. Środkiem tym posłużyć się może jedynie zobowiązany. Wierzyciel nie ma możliwości posługiwania się zarzutem. Może jedynie składać zażalenie na postanowienie rozstrzygające o zarzutach (art. 34 § 3 EgzAdmU), lub poprzez wypowiedzenie się w sprawie zarzutów (art. 34 § 1 EgzAdmU). Zarówno postanowienie ustosunkowające się do zarzutów (art. 34 § 1 Egz- AdmU), jak i postanowienie rozstrzygające zażalenie w tej sprawie (art. 34 § 3 EgzAdmU) powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. ł24 § 2 KPA). =457= Zarzut może być składany jedynie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego (art. 158 § 3 EgzAdmU). W dalszym toku czynności, przedmiotem żądania może być w zasadzie przedstawienie podstaw uzasadniających zawieszenie lub umorzenie postępowania. Organ egzekucyjny może podjąć następujące rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów: 1) odrzucić zarzuty jako nieuzasadnione, 2) uznać zarzuty za uzasadnione i 3) zawiesić postępowanie (art. 56 EgzAdmU) lub 4) umorzyć postępowanie (art. 59 EgzAdmU), 5) zastosować środek egzekucyjny mniej uciążliwy (art. 7 § 2 EgzAdmU). =458= Ograniczenie zastosowania zarzutu stanowi też termin, w którym może być ten środek stosowany. Zgodnie z ustawą jest to siedem dni od doręczenia tytułu wykonawczego lub postanowienia o zabezpieczeniu. Na postanowienie w sprawie zarzutu służy zobowiązanemu zażalenie do organu wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym, a na postępowanie w sprawie zażalenia skarga do NSA. =459= W literaturze zwraca się uwagę na podobieństwo konstrukcji zarzutu i odwołania w postępowaniu w sprawach zobowiązań podatkowych. Podobne cechy obu środków można zestawić następująco: 1) obowiązek wskazania podstawy kwestionowania prawidłowości decyzji lub prowadzenia egzekucji (art. 222 OrdPU i art. 33 EgzAdmU), 2) obowiązek udzielenia odpowiedzi na twierdzenia wskazane w uzasadnieniu środka prawnego (art. 227 OrdPU i art. 33 EgzAdmU), 3) brak suspensywności w wyniku zastosowania środka prawnego (art. 224 OrdPU i art. 35 § 1 EgzAdmU). Chociaż porównanie powołanych przepisów prowadziłoby też do przed- stawienia obszernego katalogu różnic, jednak ilustratywność dokonanego po- równania uzasadnia jego przedstawienie. 2. Zażalenie =460= Jest to środek bardzo podobny do zażalenia przewidzianego przepisami KPA. Z tego powodu niektórzy autorzy zaliczają go do środków zaczerp- niętych z tego kodeksu. Może być wnoszony na postanowienia wydawane w toku postępowania, gdy ustawa tak przewiduje. Zażalenie służy określonym przepisami podmiotom, którymi poza zobowiązanym są też inni uczestnicy postępowania. Ustawa przyjęła rozwiązanie polegające na określeniu kręgu podmiotów legitymowanych do składania zażaleń w wypadku niektórych sytuacji procesowych, w innych zaś milczy. Wniesienie zażalenia co do zasady nie powoduje wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Uprawniony organ może w uzasadnionych wypadkach wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia lub czynności. Zażalenie wnosi się, tak jak w regulacji KPA, w terminie siedmiu dni od doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Jedynie w wypadku zażalenia na oszacowanie (art. 99 § 1 EgzAdmU) i na naruszenie przepisów o licytacji (art. 107 § 2 EgzAdmU) terminy do wniesienia zażalenia zostały skrócone odpowiednio do 5 i 3 dni. 3. Skarga na czynności egzekucyjne =461= Wątpliwości budził charakter tego środka i jego relacja w stosunku do skargi w rozumieniu przepisów działu VIII KPA. Wypada jednak uznać, że skarga, o której mowa w ustawie (art. 17 EgzAdmU), jest konstrukcją o odmiennym charakterze niż konstrukcja zaczerpnięta z przepisów KPA. Jest to środek zaskarżenia czynności wykonawczych i może być wnoszony na czynności organu egzekucyjnego oraz egzekutora. Skarga służy również na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 EgzAdmU). Skarga kierowana jest do organu egzekucyjnego i może dotyczyć tego organu lub egzekutora. Organ rozstrzyga w formie postanowienia, na które służy zażalenie. 4. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji =462= Jest to środek służący osobie trzeciej, która rości sobie prawo do rzeczy lub praw majątkowych, z których prowadzona jest egzekucja (art. 38-42). Przedmiotem wniosku jest wyłączenie tego składnika mienia spod egzekucji. Wniosek składany może być w terminie czternastu dni od dnia, gdy zainteresowany dowiedział się o czynnościach egzekucyjnych. Organ egzekucyjny w takim samym terminie - który może jednak być przedłużony o dalsze 14 dni - wydaje w sprawie wniosku postanowienie. Do czasu załatwienia wniosku w tej kwestii organ egzekucyjny zaniecha czynności mających za przedmiot kwestionowany składnik mienia. Załatwienie wniosku następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. 5. Artykuł 74 EgzAdmU =463= Artykuł 74 EgzAdmU przewiduje, że w sytuacji gdy egzekucja z wynagrodzenia za pracę jest prowadzona na rzecz kilku wierzycieli, obowiązkiem organu egzekucyjnego jest ustalenie należności poszczególnych wierzycieli. Wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia zobowiązanego, organ egzekucyjny wzywa zakład pracy do wpłacania ustalonych kwot wierzycielom, określając, z zachowaniem pierwszeństwa zaspokojenia, jaki procent potrąconej kwoty należy wpłacać poszczególnym wierzycielom. Odpis wezwania jest doręczany wraz z odpisem tytułu wykonawczego każdemu wierzycielowi. Wierzycielowi i zobowiązanemu służy prawo wystąpienia do organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania o zmianę lub sprostowanie wezwania. Na postanowienie w sprawie zmiany lub sprostowania służy wierzycielowi i zobowiązanemu zażalenie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA, na postanowienie drugoinstancyjne służy skarga do tego sądu. 6. Żądanie zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie przepisów KPA =464= Zgodnie z art. 17 § 3 EgzAdmU postanowienia rozstrzygające wnioski i skargi złożone w toku postępowania egzekucyjnego przez: zobowiązanego, wierzyciela i osoby trzecie, mogą być uchylone lub zmienione przy zastosowaniu przepisów KPA. Ze sformułowania ustawy wynika, że zastosowanie do postanowień tego rodzaju mają przepisy dotyczące wzruszenia decyzji ostatecznych, zawarte w dziale II rozdziału 12 i 13 KPA. Ponieważ przepis nie mówi o stwierdzeniu nieważności, w literaturze uznaje się, że środek ten nie ma tu zastosowania. Wydaje się, że pogląd ten pozostaje aktualny także pod rządami obecnego brzmienia KPA. Artykuł 126 tego Kodeksu przewiduje bowiem m.in. możliwość stwierdzania nieważności postanowień, jednak ustawa egzekucyjna nie przewiduje takiego środka. W dyspozycji organu pozostają zatem środki przewidziane w art. 154, 155 i 145a KPA. Jak już powiedziano środki ochrony sądowej podzielić można na środki służące przed NSA oraz przed sądami powszechnymi. Właściwość NSA obejmuje następujące rodzaje spraw: Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA do tego sądu mogą być wnoszone skargi na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, na które służy zażalenie. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NSA ma w tym interes prawny. Podmiotem uprawnionym będzie zatem z reguły zobowiązany lub wierzyciel, jednak mogą to być też inni uczestnicy postępowania egzekucyjnego, np. właściciel, kierownik zakładu pracy lub wyznaczony pracownik, w wypadku ukarania grzywną za niedopełnienie obowiązków związanych z egzekucją z wynagrodzenia za pracę (art. 76 EgzAdmU). Na podstawie art. 17 ustawy o NSA, sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt. 1-4. Kontrola sądowa obejmuje zatem także terminowość wydawania postanowień w postępowaniu egzekucyjnym. Kontrola sprawowana przez sądy powszechne obejmuje dwa rodzaje po- wództw. Powództwo o wyłączenie spod egzekucji, czyli powództwo ekscydencyjne. Środek ten służy osobie trzeciej, która zgłasza roszczenia do rzeczy lub praw majątkowych objętych egzekucją. Osobą trzecią w rozumieniu art. 38 i 40 EgzAdmU może być np. małżonek zobowiązanego lub wspólnik spółki cywilnej. O ile pojęcie rzeczy nie wymaga szczególnego omówienia, to należy rozważyć pojęcie praw majątkowych użyte w art. 38 § 1 EgzAdmU. Obejmuje ono prawo własności, współwłasność, ograniczone prawa rzeczowe, jak również względne prawo osoby trzeciej żądania wydania przedmiotu nie należącego do zobowiązanego. Osoba trzecia może również wnieść powództwo ekscydencyjne, gdy na jej korzyść istnieje zakaz zbywania lub obciążania przedmiotu . Powództwo to może zostać złożone, gdy wniosek o wyłączenie rzeczy lub prawa nie został uwzględniony (art. 40 § 2). Warunkiem zastosowania tego środka jest uprzednie wyczerpanie drogi administracyjnej, czyli złożenie wniosku o wyłączenie spod egzekucji. Zgodnie z art. 842 § 2 KPC terminem dla takiej czynności jest czternaście dni;. Odpis pozwu o zwolnienie należy równocześnie doręczyć organowi egzekucyjnemu, który jest pozwanym w tym postępowaniu. Drugim środkiem prawnym z tej grupy jest powództwo opozycyjne czyli powództwo zobowiązanego o ustalenie nieistnienia obowiązku lub kwestionowanie wysokości obowiązku pieniężnego egzekwowanego w drodze administracyjnej. Objęcie kontrolą NSA postanowień wydawanych w postępowaniu egze- kucyjnym i postępowaniu zabezpieczającym prowadzi do pytania o relację pomiędzy powództwem przewidzianym w art. 842 KPC a kontrolą NSA. Przez wiele lat obowiązywania EgzAdmU kontrola sądowa obejmowała bowiem niewielki zakres czynności egzekucyjnych. Od 1990 r. kontrolą sądową objęte były postanowienia o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawach prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego oraz o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych postanowień (art. 1 pkt 22 ustawy z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. Nr 34, poz. 201 ). Obecny model nie prowadzi do kolizji środków ochrony sądowej. Artykuł 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA zawiera normę generalną w zakresie kontroli sądowej. W myśl zasady lex specialis derogat legi generali, przepisy art. 40 § 2 EgzAdmU i 842 KPC stanowią właśnie lex specialis wyłączające zasadę obowiązującą w zakresie kontroli sądowej. Drugi element to art. 19 ust. 1 ustawy o NSA. Zgodnie z tym przepisem, NSA nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów. Z tego względu powierzenie sądowi powszechnemu kontroli zasadności wniosku o zwolnienie spod egzekucji wyłącza właściwość NSA (pogląd taki podzielił NSA w wyroku z 28.2.1996 r., SA/Gd 3247/95; opubl. POP Nr 111997, poz. 32). Należy uznać, że te same argumenty odnoszą się do powództwa opozycyjnego. VII. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym =465= Jak podkreśla się w literaturze, obok środków weryfikacji opartych na zasadzie skargowości ustawa wprowadza również tryb nadzoru. Przepisy normujące ten tryb zawarte są także poza ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 24 EgzAdmU wójt lub burmistrz (prezydent miasta) jest uprawniony do wstrzymania czynności egzekucyjnych należności pieniężnych dotyczących zamieszkałych na terenie gminy rolników, jeżeli zachodzi oczywisty błąd co do egzekwowanego obowiązku lub co do osoby zobowiązanego albo zaistniała nowa lub nieznana organowi egzekucyjnemu okoliczność uzasadniająca przyznanie ulgi albo zawieszenie lub umorzenie postępowania egzekucyjnego. O wstrzymaniu czynności egzekucyjnych należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny, który postanawia o dalszym postępowaniu. Drugi przepis tego rodzaju zawarty został w ustawie normującej ustrój administracji rządowej (ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie). Artykuł 20 tej ustawy przewiduje, że wojewoda może w szczególnie uzasadnionych wypadkach wstrzymać na czas określony czynności postępowania egzekucyjnego. Przepisy wprowadzają ograniczenie odnoszące się do egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Wstrzymanie egzekucji nie może nastąpić na czas dłuższy niż 30 dni. O wstrzymaniu czynności egzekucyjnych wojewoda ma też obowiązek niezwłocznie zawiadomić Ministra Finansów. Trzecia regulacja przewidziana jest w ustawie z 1.6.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania decyzji lub innego orzeczenia, którego dotyczy skarga konstytucyjna, jeżeli wykonanie tego aktu mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego. Postanowienie w tej sprawie doręcza się bezzwłocznie skarżącemu oraz właściwemu sądowi lub organowi egzekucyjnemu. VIII. Koszty postępowania egzekucyjnego =466= Koszty postępowania egzekucyjnego obejmują: 1) opłaty za czynności egzekucyjne i 2) wydatki egzekucyjne. Opłaty są należnościami, które nie powodują bezpośredniego wydatkowania środków przez organ egzekucyjny za dokonywane czynności. Wydatki są to koszty egzekucyjne rzeczywiście poniesione przez organ w toku postępowania egzekucyjnego. Opłaty za czynności egzekucyjne zostały określone w § 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 63 EgzAdmU i obejmują należności ustalone kwotowo, stosownie do rodzaju czynności, za którą są pobierane w postępowaniu w zakresie egzekucji należności pieniężnych i niepieniężnych. Rozporządzenie określa też opłaty manipulacyjne za czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 1990 r., wy- datkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji. Są nimi: 1) przejazdy i delegacje poborcy lub egzekutora, 2) przewóz, załadowanie, rozładowanie, przechowywanie, utrzymanie i dozór zwierząt oraz ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych lokali i pomieszczeń, 3) przymusowe otwarcie pomieszczeń, 4) należności świadków i biegłych, 5) ogłoszenia w prasie, 6) wykonanie zastępcze, 7) zastosowanie przymusu bezpośredniego. Zgodnie z art. 64 § 1 EgzAdmU zasadą jest obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania. Koszty te podlegają przymusowemu ściągnięciu w drodze postępowania egzekucyjnego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy koszty postępowania zostały spowodowane niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania. Koszty ponosi wówczas, stosownie do tego, kto spowodował ich powstanie, wierzyciel lub organ egzekucyjny (art. 64 § 2 EgzAdmU). W myśl art. 55 EgzAdmU niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego jest opatrzone sankcją wobec winnych pracowników. Elementem tej samej zasady jest rozwiązanie sprawy niesłusznie powstałych kosztów postępowania. Wierzyciel jest zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości 5% od kwot ściągniętych w drodze egzekucji lub wpłaconych w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych. Jeżeli wierzyciel uchyla się od uiszczenia opłaty, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Powstałe koszty egzekucyjne mogą być jednak w całości lub w części umorzone przez organ egzekucyjny lub organ wyższego stopnia z przyczyn wymienionych w powołanym rozporządzeniu Ministra Finansów z 4.7.1990 r. Podstawy umorzenia określone w § 7 ust. 1 tego aktu przewidują, że może to nastąpić w swojej sytuacji stwierdzenia nieściągalności kosztów od zobowiązanego lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ich ponieść bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej, oraz gdy za umorzeniem przemawiają szczególne okoliczności gospodarcze, a także gdy ściągnięcie kosztów spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Jak już powiedziano, koszty egzekucyjne mogą obciążać także wierzyciela. Zostają one jednak umorzone, jeżeli obciążenie go obowiązkiem pokrycia kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (§ 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Postanowienie w sprawie kosztów wydawane jest przez organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela. Na postanowienie w tej sprawie służy zażalenie (art. 64 § 4 EgzAdmU).