Przeciw stereotypom Rozszerzenie Unii Europejskiej o Polsk� Witold M. Ortowski Pe�nomocnik Rzqdu do Spraw Negocjacji o Cz�onkostwo RP w Unii Europejskiej Kancelaria Prezesa Rady Ministr�w Pe�nomocnik Rz�du do Spraw Negocjacji o Cz�onkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej Kancelaria Prezesa Rady Ministr�w Aleje Ujazdowskie 1/3, 00-583 Warszawa Wydanie pierwsze, maj 2001 (c) Urz�d Komitetu Integracji Europejskiej Redaktor serii DEBATA: dr Ewa Kubis Korekta: El�bieta Nowicka Aktualizacja danych: Piotr Serafin Opracowanie techniczne: Monika Janus Publikacja sfinansowana ze �rodk�w bud�etowych Urz�du Komitetu Integracji Europejskiej w ramach "Programu Informowania Spo�ecze�stwa. Integracja Polski z Uni� Europejsk�" Opracowanie graficzne i logo: Piotr Mys�akowski, Warszawa Projekt ok�adki: Dominika Raczkowska, Warszawa Druk: Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa ISBN 83-7151-437-9 SPIS TRE�CI S�owo wst�pne Pe�nomocnika Rz�du do Spraw Negocjacji o Cz�onkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej ........... 7 Streszczenie ............................................... .9 Wst�p ................................................... .15 1. Deficyt informacji ......................................... .19 Jak walczy� z wiatrakami? Stereotypowe opinie o Polsce ....... .19 Kr�tka dygresja historyczna ............................ .23 Lista obaw ........................................ .26 2. Gra z niezerow� sum� wygranych. Polska i dobrobyt w Europie ........ .29 O czym warto pami�ta� przy pomiarze koszt�w i korzy�ci ...... .30 Korzy�ci: nieporozumienie co do skali .................... .33 Rachunek korzy�ci .................................. .37 Rozk�ad korzy�ci netto. Kto zyskuje, kto traci ............... .40 Inwestycja korzystna dla obu stron ....................... .42 3. Ograniczone koszty, dobra inwestycja. Polska i bud�et Unii Europejskiej . . .45 B��dy w rozumowaniu ............................... .45 Skala koszt�w: spojrzenie z dystansu ..................... .48 Efekty regionalne. Najbardziej potrzebuj�cy nie strac� .......... .53 4. Wiele ha�asu o nic. Migracje z Polski do Unii Europejskiej ............ .57 Sk�d si� bior� l�ki? Przyczyny i efekty migracji .............. .58 Dlaczego migracje z Polski nie b�d� a� tak du�e ............. .60 Dlaczego zachodnia Europa nie ma powodu do obaw ......... .64 Czego zachodnia Europa powinna si� obawia� .............. .66 Kilka wniosk�w .................................... .69 5. Droga ku normalno�ci. Europeizacja polskiego rolnictwa ............. .71 Dwa (sprzeczne) typy obaw ............................ .71 B��d w rozumowaniu: skala zatrudnienia w rolnictwie ......... .73 B��d w rozumowaniu: rodzaj problem�w rozwojowych ........ .76 B��d w rozumowaniu: polskie rolnictwo i bud�et WPR ......... .78 Problem bez precedensu? ............................. .81 6. Wizja i zdecydowanie. Dlaczego rozszerzenie musi obj�� Polsk� ........ .83 O czym warto pami�ta� ............................... .83 Jak wiele zale�y od Polski? ............................ .86 Zako�czenie. Kilka uwag o przysz�o�ci ............................ .89 Aneks: Obliczenia symulacyjne z wykorzystaniem modelu MILLENIUM ...... .96 Model ........................................... .96 Scenariusze symulacyjne .............................. .97 SPIS RYSUNK�W Rysunek l. Spe�nienie przez Polsk� kryteri�w kopenhaskich: opinia spo�ecze�stw (na podstawie bada� ankietowych we Francji, w Niemczech i Hiszpanii) ................................... .20 Rysunek 2. Czy polska gospodarka jest zdolna do wzrostu? .............. .22 Rysunek 3. Czy Polska jest krajem niespotykanej w UE korupcji? .......... .22 Rysunek 4. Wsparcie rozwoju: precedensy z historii Europy ............. .24 Rysunek 5. Polski sukces gospodarczy lat 90.: pocz�tki procesu konwergencji ............................... .25 Rysunek 6. Lista obaw: dlaczego zachodni Europejczycy boj� si� Polski w UE? ...................................... .26 Rysunek 7. Czy mo�na liczy� na pojawienie si� dynamicznych efekt�w integracji? ......................................... .36 Rysunek 8. Korzy�ci gospodarcze z rozszerzenia: wy�szy wzrost PKB ....... .40 Rysunek 9. Rozszerzenie: kto zyskuje najwi�cej w Pi�tnastce? ............ .42 Rysunek 10. Korzy�ci wi�ksze od koszt�w. Rozk�ad efekt�w rozszerzenia mi�dzy sektory instytucjonalne ...................... .52 Rysunek 11. Powodzenie transformacji a poziom p�ac w krajach Europy �rodkowej i Wschodniej ....................... .61 Rysunek 12. Czy Polacy s� narodem emigrant�w? Perspektywy rozwoju kraju a skala migracji ....................................... .63 Rysunek 13. Rozbrajanie bomby: potencja� migracyjny a wzrost gospodarczy . .68 Rysunek 14. Nieporozumienie co do skali polskiego rolnictwa: udzia� sektora nieaktywnego we wszystkich raportowanych przez statystyk� gospodarstwach rolnych ......................... .74 Rysunek 15. Udzia�y polskiego rolnictwa w PKB i zatrudnieniu - bardziej podobne do reszty Europy, ni� si� s�dzi ................... .76 Rysunek 16. Problem bez precedensu? Spadek udzia�u zatrudnienia w rolnictwie w d�ugim okresie w czterech krajach Unii Europejskiej ..... .81 Rysunek 17. Wzrost gospodarczy szybszy ni� u s�siad�w. ............... .84 Rysunek 18. Gra o znacznie mniejszych wygranych: rozszerzenie bez Polski . . .87 SPIS TABEL Tabela l. Koszt rozszerzenia Unii Europejskiej na tle program�w wsparcia rozwojowego w najnowszej historii Europy ....................... .49 Tabela 2. Wyniki eksperyment�w symulacyjnych dotycz�cych scenariuszy rozszerzenia Unii Europejskiej ................................ .99 Tabela 3. Wyniki eksperyment�w symulacyjnych dotycz�cych scenariuszy rozszerzenia Unii Europejskiej: z Polsk� czy bez Polski? ............. .100 Warszawa, 11 maja 2001 r. Szanowni Pa�stwo, Z prawdziw� przyjemno�ci� przedstawiam Pa�stwu kolejn� publikacj� z cyklu "Debata", wchodz�c� w sk�ad programu informacyjnego prowadzonego pod has�em Zrozumie� negocjacje. Autor opracowania, kt�re trzymaj� Pa�stwo w r�kach, postawi� przed sob� ambitne zadanie zmierzenia si� z obiegowymi, stereotypowymi pogl�dami funkcjonuj�cymi w opinii spo�ecze�stw pa�stw cz�onkowskich Unii Europejskiej, w wi�kszo�ci dla Polski niekorzystnymi. Tymczasem jeste�my jednym z najwa�niejszych pa�stw kandyduj�cych, nie tylko ze wzgl�du na rol� polityczn�, ale i gospodarcz�, jak� odgrywamy w regionie. Co wi�cej, trudno zauwa�y� znacz�ce r�nice jako�ciowe mi�dzy pa�stwami kandyduj�cymi - wszystkie przechodz� transformacj� gospodarcz� oraz prowadz� intensywne prace dostosowawcze zwi�zane z procesem akcesyjnym. Wreszcie, aby rozszerzenie UE okaza�o si� naszym wsp�lnym sukcesem, konieczne jest skonfrontowanie przes�d�w z obiektywnymi faktami, a co za tym idzie - racjonalne udowodnienie, �e wiele z prezentowanych obaw nie ma podstaw. Mam nadziej�, �e argumenty zaprezentowane przez prof. Witolda M. Or�owskiego, wp�ywaj�c na zmian� postrzegania naszego kraju przez spo�ecze�stwa pa�stw cz�onkowskich UE, przyspiesz� proces rozszerzenia o nowe kraje z Europy �rodkowej i Wschodniej. Jan Ku�akowski Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministr�w Pe�nomocnik Rz�du do Spraw Negocjacji o Cz�onkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej STRESZCZENIE Jednym z najwi�kszych problem�w wi���cych si� z cz�onkostwem Polski i innych kraj�w Europy �rodkowej i Wschodniej w Unii Europejskiej jest powszechny w zachodniej Europie deficyt informacji, a w konsekwencji niskie spo�eczne poparcie dla procesu rozszerzenia. Generalnie rzecz bior�c, spo�ecze�stwa kraj�w UE nie wiedz� o tym, �e wi�kszo�� kraj�w kandydackich spe�nia - lub jest na dobrej drodze do spe�nienia - trzech kluczowych kryteri�w kopenhaskich: funkcjonowania stabilnej demokracji, funkcjonowania gospodarki rynkowej zdolnej do sprostania konkurencji oraz zdolno�ci do przyj�cia acquis communautaire. Skutkiem tego deficytu informacji jest funkcjonowanie wielu obiegowych opinii i stereotyp�w, kt�re rodz� obawy przed rzekomymi katastrofalnymi rezultatami akcesji o kraje Europy �rodkowej i Wschodniej. W przypadku Polski obawy te dotycz� w szczeg�lno�ci spodziewanej, wielkiej skali koszt�w bud�etowych rozszerzenia, niekontrolowanego wzrostu migracji, parali�u instytucji unijnych, ogromnych koszt�w integracji zacofanego rolnictwa oraz wzrostu przest�pczo�ci. W tej publikacji stara�em si� zebra� te spo�r�d funkcjonuj�cych w obiegu spo�ecznym zachodniej Europy stereotypowych opinii, kt�re uwa�am za najwi�ksze przeszkody dla procesu rozszerzenia Unii. Oto kr�tka lista najwa�niejszych, niekorzystnych dla obrazu Polski obiegowych i nieweryfikowanych opinii (cliches): Clicbe: cz�onkostwo Polski w UE przyniesie nieznaczne korzy�ci gospodarcze obecnym cz�onkom. To nieporozumienie wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, relatywnie niskie oceny pozytywnych efekt�w integracji opieraj� si� zazwyczaj wy��cznie na szacunku tzw. efekt�w statycznych specjalizacji handlowej, kt�ra rzeczywi�cie w znacznej mierze ju� si� dokona�a w latach 90. wraz ze znoszeniem ce�. Pomija si� natomiast najwa�niejsze efekty dynamiczne, tzn. szybki wzrost przep�ywu kapita�u i inwestycji, prowadz�cy do przyspieszenia rozwoju gospodarczego Polski, a w �lad za tym ogromnej intensyfikacji handlu z Uni�. Po drugie, nie uwzgl�dnia si� czynnika czasu. Korzy�ci z integracji rzeczywi�cie nie mog� by� pocz�tkowo du�e, ze wzgl�du na stosunkowo niski punkt startowy (ma�a skala wymiany handlowej), ale z czasem kumulowa� si� b�d� do bardzo wysokiego poziomu (jak pokazuj� obliczenia symulacyjne, po 10 latach z pewno�ci� b�d� one ju� zauwa�alne i w zachodniej Europie). Po trzecie, skal� korzy�ci trzeba por�wnywa� nie z obecnym status quo, ale z hipotetyczn� sytuacj� fiaska rozszerzenia, kt�re musia�oby 9 doprowadzi� do pogorszenia perspektyw rozwojowych Polski, a w �lad za tym do strat gospodarczych dla obu stron. Cliche: cz�onkostwo Polski spowoduje powstanie wielkich koszt�w dostosowawczych, zar�wno dla Polski, jak dla UE. Nieporozumienie polega na przypisaniu rozszerzeniu tych koszt�w, kt�re i tak by wyst�pi�y. Po stronie polskiej chodzi g��wnie o koszty wynikaj�ce z procesu transformacji gospodarczej, po stronie unijnej - o koszty z tytu�u globalizacji. Przyk�adowo, przesuwanie produkcji pracoch�onnej poza terytorium obecnej Unii jest zjawiskiem, kt�re tak czy owak b�dzie wyst�powa�. Cz�onkostwo Polski mo�e co najwy�ej spowodowa�, �e wi�ksza cz�� kapita��w zostanie zainwestowana w Europie �rodkowej i Wschodniej, z korzy�ci� dla stabilno�ci i rozwoju ca�ego kontynentu. Cliche: koszty bud�etowe rozszerzenia przewy�sz� korzy�ci. Obliczenia symulacyjne pokazuj�, �e skala korzy�ci gospodarczych p�yn�cych z rozszerzenia b�dzie znacznie wi�ksza od koszt�w. Do roku 2014 rozszerzenie doprowadzi do znacznego wzrostu tempa PKB w nowych krajach cz�onkowskich, a w konsekwencji do dynamicznego rozwoju handlu w UE. Korzy�ci gospodarcze dla obecnych cz�onk�w Unii, cho� nie tak wielkie w relacji do PKB (nieco ponad 1% dodatkowo wytworzonego PKB do roku 2014), b�d� czterokrotnie wy�sze od kosztu netto. Inn� korzy�ci�, o jeszcze wi�kszym znaczeniu, b�dzie stopniowa redukcja nier�wnowagi w stopniu rozwoju obu cz�ci kontynentu, stanowi�cej potencjaln� gro�b� dla jego stabilno�ci politycznej, spo�ecznej i gospodarczej. Cliche: powa�ne koszty ponios� obecne kraje graniczne UE (Niemcy, Austria, Szwecja, Finlandia). Sytuacja jest dok�adnie odwrotna: kraje graniczne najwi�cej gospodarczo zyskaj� na rozszerzeniu (wed�ug oblicze� symulacyjnych, przypadnie na nie oko�o 85% korzy�ci netto, a ich PKB wzro�nie do roku 2014 o dodatkowe 100 miliard�w euro w por�wnaniu z sytuacj� fiaska rozszerzenia). Cliche: cz�onkostwo Polski wi��e si� z ogromnym i niekontrolowanym wzrostem wydatk�w bud�etu UE. Wydatki zwi�zane z rozszerzeniem s� pod ca�kowit� kontrol� (maj� charakter negocjacyjny, a zatem nie s� automatycznymi p�atno�ciami), a znane z przesz�o�ci mechanizmy "kupowania" zgody ubo�szych kraj�w na dalsz� integracj� za cen� wzrostu transfer�w nie wyst�pi� w przypadku rozszerzenia o kraje Europy �rodkowej i Wschodniej, jako skutek zmian in stytucjonalnych w UE. Zdolno�� Polski do absorpcji �rodk�w unijnych jest ograniczona, a intuicyjne oceny dotycz�ce skali wzrostu wydatk�w z tytu�u obj�cia Polski funduszami strukturalnymi i Wsp�ln� Polityk� Roln� s� znacznie przesadzone. Wydatki nie b�d� mia�y charakteru ani bezprecedensowego, ani przekraczaj�cego mo�liwo�ci bud�etu Unii, a dodatkowy wzrost dochod�w sektora publicznego i prywatnego w obecnych krajach cz�onkowskich z wielokrotn� nadwy�k� zrekompensuje jakiekolwiek ograniczenia transfer�w unijnych do tych kraj�w. Cliche: du�� strat� ponios� ubogie regiony obecnej UE. Jak �atwo pokaza�, ograniczenie dost�pu do funduszy strukturalnych w wyniku rozszerzenia Unii b�dzie dotyczy�o tylko niewielkiej liczby region�w (przy rozszerzeniu o wszystkie kraje kandydackie, opr�cz Rumunii i Bu�garii, prawo do wsparcia straci osiem region�w, w tym trzy nowe landy Niemiec, dla kt�rych pomoc unijna ma wy��cznie charakter uzupe�niaj�cy znacznie wi�ksze transfery ze starych land�w). Prawo do wsparcia utrzymaj� wszystkie rzeczywi�cie najubo�sze regiony obecnej Unii. Tam, gdzie dojdzie do utraty prawa do wsparcia, nast�pi to stopniowo i powoli, a proces b�dzie roz�o�ony w czasie przynajmniej na kilka lat, zar�wno z powod�w technicznych, jak i politycznych (programy Phasing Ouf). Cliche: cz�onkostwo Polski spowoduje ogromn� fal� migracji. Wszelkie dost�pne szacunki, jak r�wnie� analiza do�wiadcze� zar�wno unijnych, jak i polskich wskazuj�, �e skala migracji nie b�dzie du�a. R�nice p�acowe mi�dzy Polsk� a Niemcami s� ju� niewiele wi�ksze, ni� by�y w po�owie lat 80. mi�dzy Niemcami a Portugali�, a dobre perspektywy rozwoju gospodarczego kraju b�d� dodatkowym czynnikiem zniech�caj�cym do migracji. Powszechne w zachodniej Europie przekonanie o du�ej sk�onno�ci Polak�w do migracji bierze si� z do�wiadcze� lat 80. Nale�y jednak zauwa�y�, �e chodzi tu o czas wyj�tkowy w historii Polski: katastrofy gospodarczej i spo�ecznej systemu komunistycznego, istniej�cej w�wczas 70-krot-"ej (!) r�nicy w wysoko�ci dochod�w mi�dzy Polsk� a Niemcami oraz og�lnego poczucia braku perspektyw rozwojowych kraju. W la-^ch 90., mimo ogromnej liberalizacji zasad podr�owania, migracja spad�a do niewielkiego poziomu, a proceder nielegalnej pracy uleg� znacznemu os�abieniu, g��wnie na skutek poprawy sytuacji gospodarczej i percepcji szans rozwojowych w�asnego kraju. Cliche: migracje spowoduj� du�e perturbacje na zachodnioeuropejskich rynkach pracy i ivptyn� na spadek plac. Twierdzenie to jest ca�kowitym nieporozumieniem. Z jednej strony, zachodnia Europa w coraz wi�kszym stopniu b�dzie potrzebowa� znacznej liczby nowych pracownik�w, by podtrzyma� wzrost gospodarczy, ustabilizowa� systemy emerytalne oraz unikn�� napi�� na rynku pracy i towarzysz�cego im wzrostu napi�� inflacyjnych z powodu deficytu poda�y pracy (najwy�sze prognozowane migracje ze wszystkich kraj�w kandydackich stanowi� jedynie niewielki u�amek dodatkowego popytu na prac�, kt�ry wyst�pi w zachodniej Europie). Z drugiej za� strony, do�wiadczenia historyczne - np. zwi�zane z migracjami z Turcji i Jugos�awii do Niemiec w latach 1960-1973 - pokazuj�, �e nawet wi�ksze fale migracji od oczekiwanych w przypadku rozszerzenia nie wywiera�y wcale ujemnego wp�ywu na wzrost p�ac, bowiem migruj�cy pracownicy lokuj� si� zazwyczaj w innym segmencie rynku pracy ni� pracownicy lokalni. Z kolei trzeba doda�, �e to w�a�nie swoboda przep�ywu pracy mo�e spowodowa�, i� proces migracji nast�pi bez �adnych perturbacji, w kontrolowany spos�b i z korzy�ci� dla zachodniej Europy. Je�li wyst�pi� jakiekolwiek kr�tkookresowe k�opoty, to tylko na poziomie regionalnym (zw�aszcza mo�liwe w Berlinie, Bawarii i wschodniej cz�ci Austrii), a wi�c mo�na im zaradzi�, stosuj�c instrumenty polityki regionalnej. Cliche: polskie rolnictwo jest ogromne i zacofane, a proces jego restrukturyzacji wymaga bezprecedensowej skali. Polskie rolnictwo jest oczywi�cie du�e, a praca nad jego restrukturyzacj� b�dzie trudna i d�ugotrwa�a. Jednak przekonanie, �e skala jego zacofania jest niepor�wnywalna z czymkolwiek obserwowanym w Europie, jest b��dem, kt�ry wynika z niew�a�ciwego odczytania statystyk. Powszechnie przyjmuje si�, zgodnie z publikowanymi danymi, �e odsetek zatrudnionych w polskim rolnictwie wynosi 27% ca�ego zatrudnienia w gospodarce. Ta w�a�nie liczba (2 miliony gospodarstw i 4 miliony rolnik�w) powoduje, �e polskie rolnictwo uwa�ane jest za ogromne, a jego efektywno�� za zdumiewaj�co nisk�. W rzeczywisto�ci jednak liczba 4 milion�w rolnik�w jest dwu-trzykrotnie zawy�ona przez polskie statystyki, w wyniku zaliczenia do producent�w rolnych os�b w og�le nie produkuj�cych na rynek, ale wykorzystuj�cych niewielkie -cz�sto mikroskopijne - dzia�ki rolne do produkcji �ywno�ci na w�asne potrzeby. Za rolnik�w s� wi�c uwa�ani pracownicy zatrudnieni w dzia�ach pozarolniczych, emeryci oraz bezrobotni, dla kt�rych wytwarzanie �ywno�ci stanowi tylko dzia�alno�� uboczn�. Odsetek rzeczywistego zatrudnienia w polskim rolnictwie wynosi, wed�ug sza- cunk�w, mi�dzy 9 a 14% zatrudnienia w gospodarce i nie odbiega wyra�nie od tego, kt�ry niedawno jeszcze wyst�powa� w niekt�rych krajach zachodniej Europy. W konsekwencji r�wnie� proces unowocze�niania polskiego rolnictwa nie jest niczym bezprecedensowym, cho� musi oczywi�cie zaj�� wiele lat. Wi�kszo�� koszt�w zwi�zanych z modernizacj� obszar�w wiejskich b�dzie musia�o pokry� polskie spo�ecze�stwo, cho� du�� pomoc� w tym zakresie b�d� r�wnie� na pewno fundusze strukturalne UE. Nie s� to g��wnie problemy rolnictwa, ale problemy socjalne zwi�zane z ukrytym bezrobociem oraz ze starzeniem si� ludno�ci zamieszkuj�cej obszary wiejskie. 'Cliche: integracja polskiego rolnictwa oznacza ogromny koszt dla Wsp�lnej Polityki Rolnej (WPR). Opinia o bardzo wysokich kosztach obj�cia Polski WPR opiera si� na intuicji, nie za� na wyliczeniach. Po pierwsze, koszty obj�cia Polski wsp�lnym mechanizmem cenowym WPR spowoduj� wprawdzie wzrost dochod�w rolnik�w, ale b�dzie on sfinansowany niemal wy��cznie przez polskich konsument�w. Efekty dla bud�etu Unii b�d� natomiast minimalne. Jest nawet mo�liwe, �e bud�et odniesie korzy��. Jest to wynikiem faktu, �e Polska jest krajem deficytu �ywno�ci (importerem netto). Wi�kszo�� koszt�w bud�etowych wi��e si� z zagospodarowaniem nadwy�ek produkcyjnych (np. subsydiowaniem eksportu), podczas gdy import przynosi du�e dochody z tytu�u ce�, a zatem kraj b�d�cy importerem netto raczej wspomaga bud�et Unii, ni� mu szkodzi. Dzieje si� tak r�wnie� w�wczas, gdy importuje �ywno�� z pozosta�ych kraj�w UE - w takim przypadku nie ma wprawdzie dochod�w z ce�, a korzy�� bierze si� z oszcz�dno�ci, jakie zyskuje bud�et Unii, nie musz�c dopomaga� w wyeksportowaniu lub innym zagospodarowaniu nadwy�ek produkcyjnych w innych krajach, Z kolei wyp�aty �wiadcze� bezpo�rednich dla rolnik�w b�d� w Polsce ograniczone, nie tylko z powodu stosunkowo niskiej wielko�ci polskiej produkcji. Wa�niejszym jeszcze czynnikiem jest to, �e wobec powa�nych wymog�w formalno-administracyjnych, wi���cych si� z wnioskiem o obj�cie dop�atami, najprawdopodobniej zrezygnowa�aby z ubiegania si� o nie wi�kszo�� drobnych producent�w, zw�aszcza os�b nie produkuj�cych na rynek. Cliche: problemy gospodarcze zwi�zane z przyj�ciem Polski s� znacznie wi�ksze ni� w przypadku mniejszych kraj�w kandydackich. Nie istnieje �aden szczeg�lny "problem polski", jako�ciowo r�ni�cy si� od problem�w pozosta�ych kraj�w kandydackich, a m�wi�c o problemach zwi�zanych z akcesj� Polski, my�li si� po prostu o problemach akcesji kraj�w Europy �rodkowej i Wschodniej. Je�li wi�c przy analizie skutk�w rozszerzenia b�dziemy si� kierowa� potencjalnymi korzy�ciami, a nie tylko rachunkiem koszt�w, to gospodarcza rola Polski w rozszerzeniu staje si� absolutnie kluczowa. Rozszerzenie UE bez Polski oznacza�oby, �e rezygnujemy z blisko dw�ch trzecich korzy�ci w zakresie wzrostu PKB na wschodzie Europy i z po�owy korzy�ci na Zachodzie. Z kolei poszukiwanie "�atwiejszych" dr�g rozszerzenia o mniejsze kraje mo�e si� okaza� taktyk� fataln� dla rozwoju UE. Mo�e bowiem stworzy� zach�t� do tego, by ograniczy� reformy wewn�trzne i pr�bowa� dokona� jeszcze jednego rozszerzenia minimalnym wysi�kiem. Zachodnia Europa nie ma powod�w, by a� tak ba� si� rozszerzenia o Polsk� i inne kraje Europy �rodkowej i Wschodniej. Problemy oczywi�cie istniej�, ale s� one po to, by je rozwi�zywa�, a nie by parali�owa� dzia�anie. A w sytuacji, gdy trzeba si� zastanawia� nad metodami rozwi�zywania problem�w oparty na stereotypowych opiniach strach staje si� najgorszym doradc�. WST�P Europa wyrusza w wielk� podr�. By� mo�e ostatni�, a mo�e - co r�wnie� prawdopodobne - kolejn�, po kt�rej nadejd� jeszcze inne. Po wiekach krwawych wojen i po p�wieczu podzia�u �elazn� kurtyn� pojawia si� szansa na to, by ca�y kontynent korzysta� wreszcie z pokoju i dobrobytu. Rysuj� si� nowe perspektywy rozwoju handlu i gospodarki. Rodz� si� nadzieje na radykaln� popraw� stabilno�ci politycznej i sp�jno�ci spo�ecznej Europy, na wzrost bezpiecze�stwa. Ka�da wielka podr� powoduje jednak niepok�j. Niepok�j przed nieznanym, niepok�j przed zak��ceniem ma�ej stabilizacji, do kt�rej wszyscy zd��yli si� ju� przyzwyczai�. Takie l�ki istniej� i obecnie, zar�wno po stronie unijnej, jak i po stronie kraj�w kandyduj�cych. Zamiast wywo�ywa� dreszcz podniecenia, podr� powoduje strach i wahanie. Przywo�uje si� ch�tnie problem koszt�w i niewyg�d dla spo�ecze�stw zachodnioeuropejskich, wskazuje si� na ryzyko i zagro�enia, postuluje op�nienie lub rozmycie procesu przyjmowania nowych cz�onk�w z Europy �rodkowej i Wschodniej, zamiast podkre�la� to, co najwa�niejsze. A najwa�niejsze jest to, �e chodzi o gr�, na kt�rej - na d�u�sz� met� - zyskaj� wszyscy, podobnie jak zachodnia Europa zyska�a na p�wieczu integracji w ramach EWG, a potem Unii Europejskiej. Zyskaj� nie tylko w kategoriach politycznych i spo�ecznych, ale i czysto gospodarczych. Poniewa� chodzi o proces le��cy w gospodarczym interesie ca�ej Europy, ca�kowicie fa�szywe jest przekonanie, i� rozszerzenie UE na wsch�d jest rodzajem po�wi�cenia, do kt�rego zmuszana jest szcz�liwsza cz�� kontynentu. A przecie� najwyra�niej tak w�a�nie odczuwa to znaczna cz�� spo�ecze�stw zachodnioeuropejskich! Wed�ug Eurobarometru1, rozszerzenie popiera obecnie 44% mieszka�c�w Unii, w tym w krajach, kt�re przez lata uwa�ane by�y za lokomotywy integracji Francji i Niemczech - odpowiednio 35 i 36%. Czy wi�kszo�� ludno�ci tych kraj�w straci�a dar my�lenia kategoriami innymi od narodowego egoizmu? Czy te� mo�e po prostu nikt nie zadba� o to, by wyt�umaczy�, czym naprawd� jest rozszerzenie i jakie korzy�ci z niego p�yn�? Ci sami ludzie, kt�rzy jedena�cie lat temu z entuzjazmem witali upadek muru berli�skiego, dzi� by� mo�e w skryto�ci ducha nawet woleliby, aby mur ten zn�w si� pojawi�. Mo�na by�oby w�wczas wsp�czu� losowi nieszcz�liwych kuzyn�w zza �elaznej kurtyny, nie musz�c podejmowa� dzia�a� na rzecz gospodarczej i spo�ecznej reintegracji kontynentu. W tej chwili, na szcz�cie, biegn�cy w poprzek Europy mur nie istnieje, ale je�li w ja- Eurobarometrm 54, 2001. kiejkolwiek formie si� odbuduje - raczej gospodarczej ni� politycznej - b�dzie to wynikiem �wiadomego zaniechania i niewykorzystania szansy, jak� nam wszystkim da� los. Bo szans� trzeba umie� wykorzystywa�, a �adna okazja nie trwa wiecznie. Proces rozszerzenia ma szczeg�lne znaczenie dla Polski. Polska jest nie tylko najwi�kszym krajem regionu. Jest r�wnie� potencjalnie wielkim rynkiem rozszerzonej Unii i bram� mi�dzy zachodni� i wschodni� Europ�. Ktokolwiek my�li o rozszerzeniu w kategoriach szans i korzy�ci, a nie fa�szywego po�wi�cenia, musi przyzna�, �e bez obj�cia Polski ca�y proces w znacznej mierze traci sw�j ekonomiczny sens. Europa �rodkowa i Wschodnia bez Polski to tak jak Europa Zachodnia bez Francji czy Niemiec. Czy naprawd� mo�na s�dzi�, �e proces budowy gospodarczej pomy�lno�ci Unii przebieg�by tak, jak przebieg�, gdyby nie uczestniczy�y w nim Francja lub Niemcy? W przypadku Polski istnieje jednak wiele mit�w, obaw i stereotyp�w, kt�re stanowi� wyra�n� przeszkod� w uzyskaniu akceptacji zachodnioeuropejskich spo�ecze�stw dla procesu rozszerzenia. Czy oznacza to, �e Polska jest inna, bardziej k�opotliwa jako kandydat od pozosta�ych kraj�w regionu? Polska jest oczywi�cie krajem wi�kszym od W�gier, Czech czy Estonii, a zatem skala problem�w - mierzona w wielko�ciach absolutnych - te� musi by� wi�ksza. Nie istnieje jednak �adna jako�ciowa r�nica mi�dzy problemami tych kraj�w. Wszystkie przechodz� transformacj� gospodarcz�, w kt�rej Polska jest jednym z lider�w. Wszystkie s� relatywnie ubogie, a proces realnej konwergencji w stosunku do zachodniej Europy, a wi�c uzyskania wysokiego stopnia sp�jno�ci spo�ecznej i ekonomicznej, zajmie im dziesi�tki lat. Wszystkie borykaj� si� z podobnymi problemami natury politycznej i spo�ecznej. We wszystkich wreszcie przypadkach rzeczywista implementacja unijnego ac�uis b�dzie kosztowna i trudna. Je�li obawy dotycz�ce problem�w zwi�zanych z cz�onkostwem Polski podkre�lane s� tak wyra�nie, to dzieje si� to g��wnie dlatego, �e jako najwi�kszy kraj regionu Polska reprezentuje i skupia w sobie wszystko to - dobre i z�e - co wi��e si� z rozszerzeniem. Analizuj�c cz�onkostwo Polski w UE, musimy zar�wno przeanalizowa� problemy ca�ego regionu, jak i zagadnienia dostosowania instytucjonalnego i gospodarczego Unii. My�l�c o problemach zwi�zanych z akcesj� Polski, my�li si� po prostu o problemach akcesji Europy �rodkowej i Wschodniej. Propozycje, by - ze wzgl�du na skal� problem�w - cz�onkostwo Polski op�ni�, s� niczym innym jak propozycj�, by chwilowo uchyli� si� od rozwi�zania problem�w rozszerzenia, jeszcze raz stosuj�c star� i niechlubn� taktyk� odk�adania trudnych decyzji w czasie. Bez znalezienia recepty na problemy zwi�zane z in- r tegracj� Polski nie uda si� znale�� recepty na integracj� wschodniej cz�ci kontynentu. A bez takiej recepty rozszerzenie oka�e si� fiaskiem i nie doprowadzi do uruchomienia gospodarczej synergii, kt�ra ma by� g��wn� zdobycz� w ca�ym procesie. Zamieszczone poni�ej uwagi dotycz� l�k�w i obaw, jakie w zachodniej Europie budzi integracja Polski. Nie jest moim zamiarem przekonywanie, �e l�ki te s� ca�kowicie pozbawione podstaw i uzasadnienia. Chc� jednak pokaza�, �e l�ki te s� przesadne, a problemy zwi�zane z cz�onkostwem Polski nie s� niczym innym ni� problemy, z kt�rymi Unia potrafi�a sobie bardzo dobrze poradzi� w przesz�o�ci. Chodzi tu bowiem o trudno�ci, kt�re mo�na rozwi�za�, kt�rych skala nie jest wcale bezprecedensowe wielka, kt�rych koszty nie przekraczaj� mo�liwych do wygospodarowania �rodk�w. Pragn� te� pokaza�, �e wsparcie Polski w rozwi�zaniu tych problem�w stanowi nie tyle wydatek, co raczej korzystn� inwestycj�, kt�ra ju� w ci�gu kilku lat z nawi�zk� si� zwr�ci. Poniewa� jestem ekonomist�, skoncentruj� si� jedynie na zagadnieniach natury gospodarczej. Jestem jednak przekonany, �e podobn� analiz� - prawdopodobnie jeszcze bardziej jednoznacznie korzystn� dla oceny rachunku koszt�w i korzy�ci - mo�na tak�e przeprowadzi� w odniesieniu do innych kwestii politycznych i spo�ecznych zwi�zanych z rozszerzeniem. Koszty dostosowawcze, kt�re nas wszystkich obecnie tak przera�aj�, za kilkadziesi�t lat b�d� tylko wspomnieniem, a korzy�ci stan� si� oczywisto�ci�. Bo problemy istniej� po to, by je rozwi�zywa�, a nie po to, by si� ich ba�. 1. DEFICYT INFORMACJI Jedna z najtrudniejszych do prze�amania przeszk�d dla procesu poszerzenia Unii Europejskiej o Polsk� i inne kraje Europy �rodkowej i Wschodniej wcale nie le�y w sferze rzeczywistych problem�w, lecz w sferze stereotyp�w i uproszczonych s�d�w wynikaj�cych przewa�nie z niewiedzy. Ale, jak si� okazuje, z tego typu s�dami zazwyczaj najtrudniej jest walczy�: wymykaj� si� bowiem rzeczowej dyskusji i �yj� w�asnym �yciem. W kwestii rozszerzenia Unii o Polsk� najwi�kszym deficytem wydaje si� by� problem rzetelnej informacji. Jak walczy� z wiatrakami? Stereotypowe opinie o Polsce Aby dobrze oceni�, z jakimi korzy�ciami i zagro�eniami wi��e si� cz�onkostwo Polski w Unii, przede wszystkim trzeba mie� podstawow� wiedz� na temat tego, co si� w Polsce dzieje. Czy niech�tne Polsce opinie opieraj� si� na takiej wiedzy? Przeci�tni mieszka�cy zachodniej Europy, kt�rym zadaje si� konkretne pytania dotycz�ce Polski, udzielaj� na nie odpowiedzi opartych cz�sto na stereotypach lub na echach zas�yszanych przed laty strz�pk�w informacji, nie za� na rzeczywistej wiedzy. Rysunek l przedstawia wybrane wyniki bada� przeprowadzonych w trzech wielkich krajach europejskich: Francji, Niemczech i Hiszpanii. To, �e niewiele o Polsce i Europie �rodkowej i Wschodniej mog� wiedzie� odlegli Hiszpanie, mo�e wcale nie dziwi�. Gorzej, je�li rzecz tak si� ma z Niemcami, naszymi bezpo�rednimi s�siadami. Kilka s��w przypomnienia. Sformu�owana w Kopenhadze lista warunk�w, kt�re musz� spe�nia� kraje Europy �rodkowej i Wschodniej, by m�c przyst�pi� do UE, zawiera�a trzy punkty. Po pierwsze, kraj musi mie� stabilny system demokratyczny i przestrzega� praw cz�owieka. Po drugie, musi w nim funkcjonowa� gospodarka rynkowa, by by� w stanie oprze� si� presji konkurencyjnej na rynku (co w sensie ekonomicznym oznacza zdolno�� do stabilnego wzrostu w warunkach liberalizacji gospodarki). Po trzecie wreszcie, musi by� zdolny do przyj�cia i wdro�enia ac�uis communautaire. O tym, �e w Polsce panuj� demokracja i system parlamentarny oraz �e przestrzegane s� prawa cz�owieka - co jest pierwszym z kopenhaskich warunk�w akcesji kraju do UE - wie tylko 50-60% Francuz�w, Niemc�w i Hiszpan�w, podczas gdy a� 40% uwa�a, �e jest odwrotnie. Dzieje si� tak mimo faktu, �e w odniesieniu do kraj�w Europy �rodkowej i Wschodniej powszechnie u�ywa si� okre�lenia 19 "nowe demokracje", �e sprawne funkcjonowanie instytucji demokratycznego pa�stwa prawa bez w�tpliwo�ci odnotowano w avis Komisji z roku 1997, �e wreszcie w ci�gu minionych 10 lat Polsk� odwiedzi�y miliony Niemc�w czy Francuz�w. Je�li w sprawie tak oczywistej i nie budz�cej kontrowersji pada tak wiele odpowiedzi b��dnych, �wiadczy� to mo�e tylko o jednym: prawie po�owa spo�ecze�stw trzech badanych kraj�w nie ma podstawowych informacji potrzebnych do oceny procesu rozszerzenia. Prawdopodobnie g��wnie dlatego, �e nie dostarczy�y tej informacji media. Rysunek 1. Spe�nienie przez Polsk� kryteri�w kopenhaskich: opinia spo�ecze�stw (na podstawie bada� ankietowych przeprowadzonych we Francji, w Niemczech i Hiszpanii) Opinie zachodnich Europejczyk�w o Polsce - w Polsce jest: demokracja gospodarka szybki niewielka rynkowa wzrost biurokracja gospodarczy i korupcja % odpowiedzi (bez niezdecydowanych) � 80% �r�dto: Instytut Spraw Publicznych Obiegowa wiedza na temat funkcjonowania instytucji demokratycznych wydaje si� jednak do�� g��boka w por�wnaniu z tym, co zachodni Europejczycy wiedz� o sytuacji gospodarczej Polski. O wype�nieniu drugiego warunku kopenhaskiego, tzn. istnieniu w Polsce gospodarki rynkowej, przekonanych jest od 20% Niemc�w do 40% Hiszpan�w. Ciekawe, �e wi�ksza odleg�o�� geograficzna 1 kulturowa wzmaga w tym przypadku trze�wo�� ocen. Polska gospodarka znajduje si� oczywi�cie w okresie transformacji, ale zaawansowanie procesu budowy w pe�ni rozwini�tej gospodarki rynkowej jest bardzo wysokie. �wiadczy o tym i cz�onkostwo w OECD, i avis Komisji, i ocena post�pu transformacji formu�owana przez mi�dzynarodowe instytucje finansowe2. Ceny ustalane s� w spos�b wolny, pa�stwo ingeruje w gospodark� w stopniu mniejszym ni� w wi�kszo�ci kraj�w zachodnioeuropejskich, sektor prywatny wytwarza trzy czwarte PKB (w niekt�rych krajach Unii udzia� ten jest podobny), pieni�dz jest wymienialny, obroty handlowe i kapita�owe niemal ca�kowicie zliberalizowane. W ekonomii to w�a�nie nazywa si� funkcjonuj�cym rynkiem. W jaki spos�b zachodni Europejczycy maj� sobie wyrobi� zdanie na temat cz�onkostwa Polski w Unii, je�li nikt nie zadba� o poinformowanie ich o tak podstawowych faktach? Dwie trzecie badanych mieszka�c�w Francji, Niemiec i Hiszpanii s� r�wnie� przekonane, �e gospodarka polska znajduje si� w stagnacji i nie jest zdolna do szybkiego wzrostu. Dlaczego nikt ich nie poinformowa�, �e jest akurat odwrotnie? W rzeczywisto�ci Polska by�a w drugiej po�owie lat 90. drugim - po Irlandii - najszybciej rozwijaj�cym si� krajem cz�onkowskim OECD3. Tempo wzrostu gospodarczego Polski by�o w tym czasie najwy�sze w�r�d kraj�w przechodz�cych transformacj� gospodarcz� i trzykrotnie wy�sze od tempa rozwoju Niemiec (por. rysunek 2). Mamy wi�c nie tylko do czynienia z funkcjonuj�c� gospodark� rynkow�, ale i z gospodark� zdoln� do szybkiego wzrostu. Tymczasem spo�ecze�stwa zachodniej Europy najwyra�niej o tym nie wiedz�. Jest na szcz�cie jedna dziedzina, co do kt�rej spo�ecze�stwa zachodnioeuropejskie wydaj� si� by� dobrze poinformowane o sytuacji Polski. Chodzi tu o problematyk� sprawno�ci instytucji publicznych, w znacznej mierze decyduj�c� o mo�liwo�ci efektywnego wdro�enia acquis, a wi�c wype�nienia trzeciego z kryteri�w kopenhaskich. Rzeczywi�cie, tak jak s�dzi 60% Francuz�w, Niemc�w i Hiszpan�w, instytucje publiczne s� w Polsce wci�� s�abe, administracja ma�o efektywna, a skala korupcji nadmierna. Ciekawe tylko, czy zdaj� sobie oni spraw� z faktu, �e skala korupcji - mierzona na podstawie mi�dzynarodowych bada� - nie odbiega wcale od obserwowanej u niekt�rych obecnych cz�onk�w Unii (por. rysunek 3)? 2 Transition Report Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju ocenia zaawansowanie polskiej transformacji na ok. 4, przy nocie 5, oznaczaj�cej w pe�ni rozwini�t� gospodark� rynkow� (Transition Report 2000, EBRD, London). Nale�y doda�, �e Polska nieodmiennie zajmuje w tym rankingu jedn� z czo�owych lokat. Jak twierdz� co bardziej z�o�liwi ekonomi�ci, gdyby kryteria ocen EBRD zastosowa� do gospodarek obecnych cz�onk�w UE, w wielu dziedzinach niekt�re z nich nie zosta�yby ocenione du�o wy�ej od Polski. Statystyki na ten temat, zweryfikowane od strony metodologicznej przez odpowiednie departamenty OECD, znale�� mo�na m.in pod adresem: http//www.oecd.org. Rysunek 2. Czy polska gospodarka jest zdolna do wzrostu? �rednioroczne tempo wzrostu PKB w niekt�rych krajach 1995-1999 -2 Rumunia Czechy Niemcy Grecja W�gry Polska �r�dto: OECD, EBRD Zgoda, korupcja w Polsce jest oczywi�cie znacznie wi�ksza ni� w Niemczech i Skandynawii, i wyra�nie wi�ksza ni� w wi�kszo�ci kraj�w kontynentalnej Europy. Mimo to czarno-bia�y obraz, w kt�rym kraje kandydackie prze�arte s� korupcj�, a obecni cz�onkowie Unii zachowuj� w tej dziedzinie dziewicz� czysto��, jest nieco przesadzony. Z korupcj� nale�y oczywi�cie za wszelk� cen� walczy�, a Polska wdra�a w tej dziedzinie - id�c m.in za rad� Banku �wiatowego4, kompleksowy program dzia�a�. R�wnie� w zakresie rozwoju instytu- Rysunek 3. Czy Polska jest krajem niespotykanej w UE korupcji? Indeks korupcji w niekt�rych krajach w styczniu 2001 r. (brak korupcji=10, catkowita=0) Rumunia Polska Czechy Wiochy Grecja W�gry Niemcy �r�d�o: Transparency International 4 Bank �wiatowy, Raport o korupcji w Polsce, Washington/Warszawa 2000. Notabene, zdaniem Banku poziom korupcji w Polsce jest przeci�tny i nie zagra�a rozwojowi gospodarczemu. cji publicznych realizowane s� liczne programy, kt�rych celem jest wyra�ne podniesienie jako�ci i skuteczno�ci administracji. Skala niekorzystnych zjawisk, obecnie nie odbiegaj�ca znacznie od sytuacji w niekt�rych krajach cz�onkowskich, powinna si� w najbli�szych latach zmniejsza�. Powr��my wi�c do tezy postawionej wcze�niej. Oceny i wyroki ferowane przez spo�ecze�stwa zachodnioeuropejskie w kwestii sytuacji gospodarczej i spo�ecznej Polski oraz koszt�w i korzy�ci rozszerzenia w znacznej mierze s� powielaniem stereotyp�w i nieweryfiko-wanych pogl�d�w ukszta�towanych w przesz�o�ci. Za taki deficyt informacji nie ponosz� odpowiedzialno�ci oczywi�cie zwykli obywatele, ale kr�gi opiniotw�rcze, zw�aszcza media. Fakt pozostaje faktem: je�li chcemy, by na temat rozszerzenia wypowiada�y si�, w takiej czy innej formie, spo�ecze�stwa kraj�w Unii, najpierw nale�y si� upora� z g��bokim deficytem informacji. W przeciwnym razie zamiast rzeczowej dyskusji b�dziemy mieli g��wnie do czynienia z wywlekaniem na �wiat�o dzienne dawnych obaw i nie zawsze uzasadnionych l�k�w. Kr�tka dygresja historyczna W tym miejscu warto r�wnie� odwo�a� si� do historii. W powszechnej opinii najwyra�niej na dobre zadomowi�o si� przekonanie: Europa �rodkowa i Wschodnia by�a zawsze biedna, zacofana i rolnicza, Europa Zachodnia za� - przemys�owo-us�ugowa, gospodarna i pracowita. Dzi� na Europ� Zachodni� - kt�ra dosz�a do wszystkiego w�asnymi si�ami i w�asn� prac� - wywiera si� presj�, aby podzieli�a si� swym dobrobytem z zacofanym Wschodem. Wschodem, kt�ry d��y do cz�onkostwa w UE g��wnie po to, by latami drenowa� wsp�ln� unijn� kas�, albo by zapewni� sobie pole do migracji, stanowi�cej jedyn� realn� szans� poprawienia w�asnego losu. S�dy takie s� nieprawdziwe i krzywdz�ce. Po pierwsze, Europa �rodkowa i Wschodnia nie jest odwiecznym biedakiem Europy. Dane sprzed drugiej wojny �wiatowej5 potwierdzaj� wprawdzie, �e kraje �rodkowoeuropejskie by�y wyra�nie ubo�sze od Francji czy Niemiec, ale ju� r�nica w poziomie rozwoju mi�dzy Polsk� i W�ochami by�a minimalna. Poziom rozwoju �wczesnych Czech przekracza� poziom rozwoju Austrii, a poziom rozwoju Bu�garii nie r�ni� si� od poziomu rozwoju Grecji. Generalnie, kraje po�udniowej Europy (Hiszpania, Portugalia, Grecja) by�y w�wczas wyra�nie ubo�sze i gorzej rozwini�te od wi�kszo�ci kraj�w Europy �rodkowej i Wschodniej. Dane, dotycz�ce roku 1929, cytowane s� za: W.M. Ortowski, The Road to Europ� Europe-an Institute, ��d� 1998. Po drugie, obecna r�nica w poziomie rozwoju jest wynikiem nieszcz�cia, jakie spad�o na narody wschodniej cz�ci kontynentu w postaci p�wiecza gospodarki komunistycznej. O tym, jak wielka by�a skala dewastacji spo�ecznej i gospodarczej wywo�anej przez komunizm, przekonali si� Niemcy, usi�uj�cy w szybki spos�b przeprowadzi� proces transformacji wschodnich land�w. Najwi�ksze nawet, niewyobra�alne �rodki przeznaczone na ten cel przez jedn� z najsilniejszych gospodarek �wiata nie wystarczy�y do z�agodzenia dramatu transformacji. Gdyby takie kraje jak Austria lub Finlandia znalaz�y si� po drugiej wojnie �wiatowej w strefie gospodarczej w�adzy komunistycznego Zwi�zku Radzieckiego - a ma�o brakowa�o, by tak si� sta�o - dzisiaj i one musia�yby prosi� o cz�onkostwo w Unii jako kraje transformuj�ce si�, o poziomie rozwoju co najmniej o po�ow� ni�szym, ni� maj� obecnie. Po trzecie, wsparcie dla rozwoju Europy �rodkowej i Wschodniej po latach katastrofy gospodarczej nie by�oby wcale czym� bezprecedensowym. Ze wsparcia o skali podobnej do tego, kt�rego kraje kandydackie mog� oczekiwa� w przypadku cz�onkostwa, korzysta�y w latach powojennych, mi�dzy innymi w ramach planu Marshalla, r�wnie� kraje zachodniej Europy (por. rysunek 4). Wi�ksz� jeszcze pomoc uzyska�y kraje Europy Po�udniowej po rozszerzeniu UE w latach 80. Skala pomocy dla wschodnich land�w Niemiec by�a oczywi�cie niepor�wnywalnie wi�ksza. Ale nie chodzi tu jednak o sam� Rysunek 4. Wsparcie rozwoju: precedensy z historii Europy Programy wsparcia rozwojowego w historii Europy (�redniorocznie, euro na mieszka�ca, w cenach z 1999 r.) Powojenna pomoc USA dla zachodniej Europy (1945-1952) Transfery do wschodnich land�w Niemiec (1990-2000) Transfery UE do Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii (1994-1999)-' Zachodnia pomoc dla Polski (1990-2000)11 Petne transfery do kraj�w E�W wg Agendy 2000 (rok 2006)3 Uwaga: linia przerywana oznacza wielko�� transfer�w rozwojowych powi�kszonych o: �1) transfery z tytu�u polityki rolnej UE; b) wyniki operacji redukcji zad�u�enia �r�dto: obliczenia wtasne na podstawie r�nych �r�de� skal�, ale o stwierdzenie faktu: dobrze pomy�lana i odpowiednio du�a - w stosunku do potrzeb - pomoc nie musi by� ja�mu�n�, ale inwestycj� we wsp�ln� przysz�o��. Wreszcie pora na czwart� uwag�. Nie mog� si� wypowiada� za innych, ale przynajmniej m�j kraj - Polska - nie szuka w cz�onkostwie w Unii Europejskiej tylko dost�pu do pieni�dzy pomocowych. Naszym celem jest realna konwergencja, a wi�c dogonienie zachodnioeuropejskiego poziomu rozwoju. Temu w�a�nie s�u�y� ma cz�onkostwo, a nie uzyskaniu statusu stale wspieranego finansowo, ubogiego krewnego, eksportuj�cego wiecznie do bogatszych s�siad�w zarobkowych emigrant�w. Patrzymy na przyk�ad Irlandii i wierzymy, �e tak� drog� p�j�� mo�e - przy w�a�ciwej polityce gospodarczej i spo�ecznej - r�wnie� Polska. W ci�gu ostatniego dziesi�ciolecia byli�my krajem gospodarczego sukcesu, zmniejszaj�cego nieco dystans gospodarczy dziel�cy nas od obecnych cz�onk�w Unii, oraz wysuwaj�cego nas wyra�nie powy�ej �redniego poziomu rozwoju kraj�w ubiegaj�cych si� o cz�onkostwo (w��czaj�c w to Turcj�, por. rysunek 5). We wzro�cie gospodarczym nie ma nic magicznego, a kraj ubogi wcale nie jest skazany na to, by by� ubogim zawsze. Wystarczy nawet stosunkowo niewielka - ale utrzymana przez kilka dziesi�cioleci - r�nica w tempie wzrostu, aby dogoni� innych. Tak jak Irlandia dogoni�a Wielk� Brytani�, a niekt�re kraje zachodniej Europy - Stany Zjednoczone. Rysunek 5. Polski sukces gospodarczy lat 90.: poczqtki procesu konwergencji 120 100 Zmiany PKB per capita Polski na tle UE i kraj�w kandydackich w ostatnim dziesi�cioleciu Unia Europejska 15 najubo�szy kraj UE (Grecja) % . -----------� ", kraje kandydackie poza Polsk� 1991 1992 1993 1994 1995 3 1997 1998 1999 2000 �r�d�o: OECD, Eurostat, Worki Bank Lista obaw L�ki przed rozszerzeniem UE o kraje Europy �rodkowej i Wschodniej, a w szczeg�lno�ci o Polsk�, bazuj� wi�c cz�sto na powielaniu stereotyp�w, interpretacji nie zawsze dobrze znanych fakt�w z historii i wsp�czesno�ci, kultywowaniu podejrze� i uprzedze�. Przytoczone powy�ej wyniki bada� opinii spo�ecznej we Francji, Niemczech i Hiszpanii pozwalaj� na sprecyzowanie konkretnej listy najczarniejszych obaw, kt�re w spo�ecze�stwach zachodniej Europy budzi rozszerzenie Unii. Pierwsze dwa miejsca na tej li�cie nieodmiennie zajmuj� obawy, �e rozszerzenie spowoduje ogromne koszty bud�etowe oraz uruchomi wielk� fal� migracji z Polski do obecnych kraj�w cz�onkowskich (boi si� tego od jednej trzeciej do po�owy mieszka�c�w w badanych krajach). Inne czynniki (wzbudzaj�ce zazwyczaj obawy oko�o jednej czwartej pytanych) to os�abienie sprawno�ci instytucji unijnych, potencjalnie kosztowne zacofanie polskiego rolnictwa oraz wzrost przest�pczo�ci, kt�rego boj� si� szczeg�lnie Niemcy (por. rysunek 6). Co do l�ku o funkcjonowanie unijnych instytucji, nie spos�b nie zauwa�y�, �e formu�owanie zarzut�w wobec kraj�w Europy �rodkowej i Wschodniej, a w szczeg�lno�ci Polski, jest chyba nieporozu- Rysunek 6. Lista obaw: dlaczego zachodni Europejczycy bojq si� Polski w UE? r mieniem. Dlaczego to kraje kandydackie maj� odpowiada� za s�aby rozw�j instytucjonalny Unii w ostatnim p�wieczu? Nie powinno to by� argumentem przeciw cz�onkostwu Polski i innych kraj�w kandydackich, lecz argumentem za wi�ksz� determinacj� w prowadzeniu reformy instytucjonalnej. Reformy tak czy owak niezb�dnej, je�li unijne instytucje maj� dzia�a� naprawd� sprawnie, a proces integracji ma by� kontynuowany. Drugi z argument�w o charakterze nieekonomicznym, dotycz�cy wzrostu przest�pczo�ci w przypadku rozszerzenia, jest jeszcze wi�kszym nieporozumieniem. Zapor� przeciw wzrostowi przest�pczo�ci nie s� i nie b�d� mato skuteczne kontrole graniczne, ale �cis�a wsp�praca i wzrost skuteczno�ci europejskich s�u�b policyjnych. Temu celowi b�dzie w�a�nie s�u�y� cz�onkostwo Polski w Unii, a nie odk�adanie rozszerzenia. Wreszcie warto pami�ta� i o tym, �e to wcale nie Polska jest aren� dzia�ania mi�dzynarodowych mafii: mamy tu raczej do czynienia z krzywdz�cym uog�lnieniem, kt�re ka�e wini� wszystkie kraje le��ce na wsch�d od Odry np. za rozw�j rosyjskiej mafii. W dalszym ci�gu tej publikacji skoncentruj� si� jedynie na om�wieniu trzech wielkich l�k�w o charakterze spo�eczno-gospodar-czym. Spr�buj� wi�c w dalszych rozdzia�ach pokaza�, �e skala koszt�w bud�etowych zwi�zanych z rozszerzeniem UE o Polsk� i inne kraje Europy �rodkowej i Wschodniej nie jest wcale ani tak ogromna, ani tak bezprecedensowa, jak mo�e si� czasem wydawa�. Co wi�cej, skali koszt�w bud�etowych nie wolno analizowa� w oderwaniu od korzy�ci gospodarczych, kt�re mo�e przynie�� rozszerzenie. M�wi�c najkr�cej, ze znacznie wi�kszego dochodu �atwiej jest zap�aci� nieco wi�kszy rachunek. Postaram si� uzasadni�, dlaczego problem migracji jest wyolbrzymiony. Ani nie ma powod�w, by s�dzi�, �e w Europie dojdzie do nowej w�dr�wki lud�w, ani nie ma powod�w, by a� tak si� obawia� konsekwencji migracji. Zachodnioeuropejskim rynkom pracy nic si� nie stanie, nawet gdyby zjawisko migracji przybra�o rzeczywi�cie spore rozmiary. Co najwy�ej mo�emy mie� do czynienia z pewnymi problemami o charakterze regionalnym, kt�rym najlepiej zapobiega� �rodkami polityki regionalnej. Postaram si� wreszcie pokaza�, �e obawy przed ogromnym problemem, jakim dla Unii jest integracja polskiego rolnictwa i obj�cie go Wsp�ln� Polityk� Roln�, s� te� przesadzone. Problemy polskiego rolnictwa s� rzeczywi�cie du�e, ale zupe�nie inne, ni� si� powszechnie s�dzi. Nie maj� one wcale bezprecedensowego charakteru, bowiem w swojej historii Unia poradzi�a ju� sobie z problemami o wi�kszej skali. Integracja polskiego rolnictwa nie b�dzie wcale tak kosztowna dla bud�etu UE, jak to si� cz�sto - bez sprawdzenia fakt�w - podaje, a jego w��czenie do Wsp�lnej Polityki Rolnej nie b�dzie oznacza�o rozsadzenia jej mechanizm�w. G��wnym argumentem, kt�rego chc� broni�, jest jednak stwierdzenie, �e rachunku gospodarczej op�acalno�ci rozszerzenia Unii o Polsk� i inne kraje Europy �rodkowej i Wschodniej nie wolno dokonywa�, uwzgl�dniaj�c jedynie koszty, a pomijaj�c ewidentne korzy�ci. Je�li si� twierdzi, �e w pocz�tkowym okresie korzy�ci nie b�d� dla obecnych cz�onk�w Unii wielkie, to nale�y u�y� tej samej miary w ocenie koszt�w, i doda�: w relacji do wielko�ci PKB niewielkie b�d� i koszty. Na d�u�sz� jednak met� korzy�ci b�d� ju� zauwa�alne, a im szybciej i skuteczniej b�dzie przeprowadzone rozszerzenie, tym szybciej i w wi�kszej skali si� pojawi�. 2 . GRA Z NIEZEROW� SUM� WYGRANYCH. POLSKA l DOBROBYT W EUROPIE O integracji gospodarczej m�wi si� zazwyczaj, �e jest gr� o nie-zerowej sumie wygranych. Znaczy to dok�adnie tyle, �e wygrana jednego gracza nie musi by� pokryta strat� innego, a wi�c zyska� mog� wszyscy. Nie musi to oczywi�cie znaczy�, �e wszyscy zyskuj� po r�wno, ani �e nie mog� istnie� jaka� grupy spo�eczne, regiony i przemys�y, kt�re na integracji trac�, ale w skali ca�ych spo�ecze�stw i gospodarek rachunek koszt�w i korzy�ci jest jednoznacznie dodatni. Nale�y od razu stwierdzi�, �e istnienie takiej sytuacji jest cz�sto sprzeczne z "naiwn� intuicj�", oczekuj�c� tego, by ka�dy uk�ad handlowy czy gospodarczy zawarty mi�dzy pa�stwami by� wynikiem sprytnej kalkulacji: im wi�cej nam si� uda wytargowa�, tym wi�cej oni strac� na uk�adzie. Od czas�w Ricarda wiadomo, �e wyobra�anie sobie integracji gospodarczej i wsp�pracy mi�dzy narodami w kategoriach pr�b wzajemnego oszukania si� jest nieprawd�. O tym, �e integracja mo�e przynie�� ogromne korzy�ci gospodarcze wszystkim krajom, kt�re w niej uczestnicz�, �wiadczy cho�by przyk�ad Europy w ostatnim p�wieczu. Wzrost skali integracji, zar�wno w sensie "poszerzania", jak i "pog��biania", oraz najprostsza nawet analiza jej skutk�w dla rozwoju dobrobytu w zachodniej Europie (nie m�wi�c ju� o licznych zaawansowanych pracach naukowych), wskazuj� jednoznacznie na fakt, �e korzy�ci zdecydowanie przewa�a�y nad kosztami. Skoro tak, to sk�d nag�a eksplozja w�tpliwo�ci dotycz�cych rachunku koszt�w i korzy�ci rozszerzenia Unii na wsch�d? Postaram si� udowodni�, �e rachunek kr�tkookresowych problem�w i d�ugookresowych korzy�ci zwi�zanych z przyst�pieniem Polski do Unii Europejskiej jest jednoznacznie pozytywny dla wszystkich. Koszt�w dostosowawczych nie da si� wprawdzie unikn��, ale ich skala - zw�aszcza w odniesieniu do obecnych kraj�w Unii - nie musi by� wcale tak wielka, jak to si� cz�sto s�dzi. Nale�y stwierdzi�, �e cz�� z tych koszt�w kraje zachodnioeuropejskie, zw�aszcza Niemcy, ponios� zreszt� tak czy owak, nie s� to bowiem koszty integracji, ale koszty zwi�zane ze �wiatowymi procesami globalizacji. Co wi�cej, ich skala b�dzie zapewne mniejsza w scenariuszu rozszerzenia i integracji ni� w scenariuszu separacji Europy Zachodniej oraz �rodkowej i Wschodniej. Pomy�lne rozszerzenie na wsch�d mo�e by� naprawd� dobr� inwestycj� dla obu stron, a d�ugookresowych korzy�ci z tego nie mo�na nie docenia�. O czym warto pami�ta� przy ocenie koszt�w i korzy�ci W�a�ciwa ocena koszt�w i korzy�ci zwi�zanych z cz�onkostwem Polski w Unii Europejskiej wymaga zrozumienia kilku zasadniczych fakt�w, definiuj�cych metodologi� oceny. W przeciwnym razie wyniki mog� by� ca�kowicie myl�ce. Po pierwsze, opr�cz czysto ekonomicznych, bezpo�rednich efekt�w cz�onkostwa Polski w Unii, wymienianych w podr�cznikach ekonomii pod nazw� "statycznych i dynamicznych efekt�w integracji", nale�y wzi�� pod uwag� i inne czynniki, o d�ugookresowym znaczeniu gospodarczym. Cz�onkostwo w UE oznacza nie tylko zniesienie granic celnych i wsparcie rozwoju Polski funduszami strukturalnymi. Czynniki takie jak: stabilno�� polityczna i spo�eczna, jednakowe podstawy prawne dzia�alno�ci gospodarczej, ujednolicenie norm i standard�w technicznych, uczestnictwo w jednym rynku towar�w, us�ug i czynnik�w produkcji otwieraj� w d�u�szym okresie drog� do ogromnej intensyfikacji wsp�pracy gospodarczej. Jej efekty mog� znacznie przekroczy� prognozy oparte na obserwacji stanu obecnego i ekstrapolowaniu tradycji. Ze zjawis