Przeciw stereotypom Rozszerzenie Unii Europejskiej o Polskę Witold M. Ortowski Pełnomocnik Rzqdu do Spraw Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Pełnomocnik Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Aleje Ujazdowskie 1/3, 00-583 Warszawa Wydanie pierwsze, maj 2001 (c) Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Redaktor serii DEBATA: dr Ewa Kubis Korekta: Elżbieta Nowicka Aktualizacja danych: Piotr Serafin Opracowanie techniczne: Monika Janus Publikacja sfinansowana ze środków budżetowych Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w ramach "Programu Informowania Społeczeństwa. Integracja Polski z Unią Europejską" Opracowanie graficzne i logo: Piotr Mysłakowski, Warszawa Projekt okładki: Dominika Raczkowska, Warszawa Druk: Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa ISBN 83-7151-437-9 SPIS TREŚCI Słowo wstępne Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej ........... 7 Streszczenie ............................................... .9 Wstęp ................................................... .15 1. Deficyt informacji ......................................... .19 Jak walczyć z wiatrakami? Stereotypowe opinie o Polsce ....... .19 Krótka dygresja historyczna ............................ .23 Lista obaw ........................................ .26 2. Gra z niezerową sumą wygranych. Polska i dobrobyt w Europie ........ .29 O czym warto pamiętać przy pomiarze kosztów i korzyści ...... .30 Korzyści: nieporozumienie co do skali .................... .33 Rachunek korzyści .................................. .37 Rozkład korzyści netto. Kto zyskuje, kto traci ............... .40 Inwestycja korzystna dla obu stron ....................... .42 3. Ograniczone koszty, dobra inwestycja. Polska i budżet Unii Europejskiej . . .45 Błędy w rozumowaniu ............................... .45 Skala kosztów: spojrzenie z dystansu ..................... .48 Efekty regionalne. Najbardziej potrzebujący nie stracą .......... .53 4. Wiele hałasu o nic. Migracje z Polski do Unii Europejskiej ............ .57 Skąd się biorą lęki? Przyczyny i efekty migracji .............. .58 Dlaczego migracje z Polski nie będą aż tak duże ............. .60 Dlaczego zachodnia Europa nie ma powodu do obaw ......... .64 Czego zachodnia Europa powinna się obawiać .............. .66 Kilka wniosków .................................... .69 5. Droga ku normalności. Europeizacja polskiego rolnictwa ............. .71 Dwa (sprzeczne) typy obaw ............................ .71 Błąd w rozumowaniu: skala zatrudnienia w rolnictwie ......... .73 Błąd w rozumowaniu: rodzaj problemów rozwojowych ........ .76 Błąd w rozumowaniu: polskie rolnictwo i budżet WPR ......... .78 Problem bez precedensu? ............................. .81 6. Wizja i zdecydowanie. Dlaczego rozszerzenie musi objąć Polskę ........ .83 O czym warto pamiętać ............................... .83 Jak wiele zależy od Polski? ............................ .86 Zakończenie. Kilka uwag o przyszłości ............................ .89 Aneks: Obliczenia symulacyjne z wykorzystaniem modelu MILLENIUM ...... .96 Model ........................................... .96 Scenariusze symulacyjne .............................. .97 SPIS RYSUNKÓW Rysunek l. Spełnienie przez Polskę kryteriów kopenhaskich: opinia społeczeństw (na podstawie badań ankietowych we Francji, w Niemczech i Hiszpanii) ................................... .20 Rysunek 2. Czy polska gospodarka jest zdolna do wzrostu? .............. .22 Rysunek 3. Czy Polska jest krajem niespotykanej w UE korupcji? .......... .22 Rysunek 4. Wsparcie rozwoju: precedensy z historii Europy ............. .24 Rysunek 5. Polski sukces gospodarczy lat 90.: początki procesu konwergencji ............................... .25 Rysunek 6. Lista obaw: dlaczego zachodni Europejczycy boją się Polski w UE? ...................................... .26 Rysunek 7. Czy można liczyć na pojawienie się dynamicznych efektów integracji? ......................................... .36 Rysunek 8. Korzyści gospodarcze z rozszerzenia: wyższy wzrost PKB ....... .40 Rysunek 9. Rozszerzenie: kto zyskuje najwięcej w Piętnastce? ............ .42 Rysunek 10. Korzyści większe od kosztów. Rozkład efektów rozszerzenia między sektory instytucjonalne ...................... .52 Rysunek 11. Powodzenie transformacji a poziom płac w krajach Europy Środkowej i Wschodniej ....................... .61 Rysunek 12. Czy Polacy są narodem emigrantów? Perspektywy rozwoju kraju a skala migracji ....................................... .63 Rysunek 13. Rozbrajanie bomby: potencjał migracyjny a wzrost gospodarczy . .68 Rysunek 14. Nieporozumienie co do skali polskiego rolnictwa: udział sektora nieaktywnego we wszystkich raportowanych przez statystykę gospodarstwach rolnych ......................... .74 Rysunek 15. Udziały polskiego rolnictwa w PKB i zatrudnieniu - bardziej podobne do reszty Europy, niż się sądzi ................... .76 Rysunek 16. Problem bez precedensu? Spadek udziału zatrudnienia w rolnictwie w długim okresie w czterech krajach Unii Europejskiej ..... .81 Rysunek 17. Wzrost gospodarczy szybszy niż u sąsiadów. ............... .84 Rysunek 18. Gra o znacznie mniejszych wygranych: rozszerzenie bez Polski . . .87 SPIS TABEL Tabela l. Koszt rozszerzenia Unii Europejskiej na tle programów wsparcia rozwojowego w najnowszej historii Europy ....................... .49 Tabela 2. Wyniki eksperymentów symulacyjnych dotyczących scenariuszy rozszerzenia Unii Europejskiej ................................ .99 Tabela 3. Wyniki eksperymentów symulacyjnych dotyczących scenariuszy rozszerzenia Unii Europejskiej: z Polską czy bez Polski? ............. .100 Warszawa, 11 maja 2001 r. Szanowni Państwo, Z prawdziwą przyjemnością przedstawiam Państwu kolejną publikację z cyklu "Debata", wchodzącą w skład programu informacyjnego prowadzonego pod hasłem Zrozumieć negocjacje. Autor opracowania, które trzymają Państwo w rękach, postawił przed sobą ambitne zadanie zmierzenia się z obiegowymi, stereotypowymi poglądami funkcjonującymi w opinii społeczeństw państw członkowskich Unii Europejskiej, w większości dla Polski niekorzystnymi. Tymczasem jesteśmy jednym z najważniejszych państw kandydujących, nie tylko ze względu na rolę polityczną, ale i gospodarczą, jaką odgrywamy w regionie. Co więcej, trudno zauważyć znaczące różnice jakościowe między państwami kandydującymi - wszystkie przechodzą transformację gospodarczą oraz prowadzą intensywne prace dostosowawcze związane z procesem akcesyjnym. Wreszcie, aby rozszerzenie UE okazało się naszym wspólnym sukcesem, konieczne jest skonfrontowanie przesądów z obiektywnymi faktami, a co za tym idzie - racjonalne udowodnienie, że wiele z prezentowanych obaw nie ma podstaw. Mam nadzieję, że argumenty zaprezentowane przez prof. Witolda M. Orłowskiego, wpływając na zmianę postrzegania naszego kraju przez społeczeństwa państw członkowskich UE, przyspieszą proces rozszerzenia o nowe kraje z Europy Środkowej i Wschodniej. Jan Kułakowski Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Pełnomocnik Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej STRESZCZENIE Jednym z największych problemów wiążących się z członkostwem Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej w Unii Europejskiej jest powszechny w zachodniej Europie deficyt informacji, a w konsekwencji niskie społeczne poparcie dla procesu rozszerzenia. Generalnie rzecz biorąc, społeczeństwa krajów UE nie wiedzą o tym, że większość krajów kandydackich spełnia - lub jest na dobrej drodze do spełnienia - trzech kluczowych kryteriów kopenhaskich: funkcjonowania stabilnej demokracji, funkcjonowania gospodarki rynkowej zdolnej do sprostania konkurencji oraz zdolności do przyjęcia acquis communautaire. Skutkiem tego deficytu informacji jest funkcjonowanie wielu obiegowych opinii i stereotypów, które rodzą obawy przed rzekomymi katastrofalnymi rezultatami akcesji o kraje Europy Środkowej i Wschodniej. W przypadku Polski obawy te dotyczą w szczególności spodziewanej, wielkiej skali kosztów budżetowych rozszerzenia, niekontrolowanego wzrostu migracji, paraliżu instytucji unijnych, ogromnych kosztów integracji zacofanego rolnictwa oraz wzrostu przestępczości. W tej publikacji starałem się zebrać te spośród funkcjonujących w obiegu społecznym zachodniej Europy stereotypowych opinii, które uważam za największe przeszkody dla procesu rozszerzenia Unii. Oto krótka lista najważniejszych, niekorzystnych dla obrazu Polski obiegowych i nieweryfikowanych opinii (cliches): Clicbe: członkostwo Polski w UE przyniesie nieznaczne korzyści gospodarcze obecnym członkom. To nieporozumienie wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, relatywnie niskie oceny pozytywnych efektów integracji opierają się zazwyczaj wyłącznie na szacunku tzw. efektów statycznych specjalizacji handlowej, która rzeczywiście w znacznej mierze już się dokonała w latach 90. wraz ze znoszeniem ceł. Pomija się natomiast najważniejsze efekty dynamiczne, tzn. szybki wzrost przepływu kapitału i inwestycji, prowadzący do przyspieszenia rozwoju gospodarczego Polski, a w ślad za tym ogromnej intensyfikacji handlu z Unią. Po drugie, nie uwzględnia się czynnika czasu. Korzyści z integracji rzeczywiście nie mogą być początkowo duże, ze względu na stosunkowo niski punkt startowy (mała skala wymiany handlowej), ale z czasem kumulować się będą do bardzo wysokiego poziomu (jak pokazują obliczenia symulacyjne, po 10 latach z pewnością będą one już zauważalne i w zachodniej Europie). Po trzecie, skalę korzyści trzeba porównywać nie z obecnym status quo, ale z hipotetyczną sytuacją fiaska rozszerzenia, które musiałoby 9 doprowadzić do pogorszenia perspektyw rozwojowych Polski, a w ślad za tym do strat gospodarczych dla obu stron. Cliche: członkostwo Polski spowoduje powstanie wielkich kosztów dostosowawczych, zarówno dla Polski, jak dla UE. Nieporozumienie polega na przypisaniu rozszerzeniu tych kosztów, które i tak by wystąpiły. Po stronie polskiej chodzi głównie o koszty wynikające z procesu transformacji gospodarczej, po stronie unijnej - o koszty z tytułu globalizacji. Przykładowo, przesuwanie produkcji pracochłonnej poza terytorium obecnej Unii jest zjawiskiem, które tak czy owak będzie występować. Członkostwo Polski może co najwyżej spowodować, że większa część kapitałów zostanie zainwestowana w Europie Środkowej i Wschodniej, z korzyścią dla stabilności i rozwoju całego kontynentu. Cliche: koszty budżetowe rozszerzenia przewyższą korzyści. Obliczenia symulacyjne pokazują, że skala korzyści gospodarczych płynących z rozszerzenia będzie znacznie większa od kosztów. Do roku 2014 rozszerzenie doprowadzi do znacznego wzrostu tempa PKB w nowych krajach członkowskich, a w konsekwencji do dynamicznego rozwoju handlu w UE. Korzyści gospodarcze dla obecnych członków Unii, choć nie tak wielkie w relacji do PKB (nieco ponad 1% dodatkowo wytworzonego PKB do roku 2014), będą czterokrotnie wyższe od kosztu netto. Inną korzyścią, o jeszcze większym znaczeniu, będzie stopniowa redukcja nierównowagi w stopniu rozwoju obu części kontynentu, stanowiącej potencjalną groźbę dla jego stabilności politycznej, społecznej i gospodarczej. Cliche: poważne koszty poniosą obecne kraje graniczne UE (Niemcy, Austria, Szwecja, Finlandia). Sytuacja jest dokładnie odwrotna: kraje graniczne najwięcej gospodarczo zyskają na rozszerzeniu (według obliczeń symulacyjnych, przypadnie na nie około 85% korzyści netto, a ich PKB wzrośnie do roku 2014 o dodatkowe 100 miliardów euro w porównaniu z sytuacją fiaska rozszerzenia). Cliche: członkostwo Polski wiąże się z ogromnym i niekontrolowanym wzrostem wydatków budżetu UE. Wydatki związane z rozszerzeniem są pod całkowitą kontrolą (mają charakter negocjacyjny, a zatem nie są automatycznymi płatnościami), a znane z przeszłości mechanizmy "kupowania" zgody uboższych krajów na dalszą integrację za cenę wzrostu transferów nie wystąpią w przypadku rozszerzenia o kraje Europy Środkowej i Wschodniej, jako skutek zmian in stytucjonalnych w UE. Zdolność Polski do absorpcji środków unijnych jest ograniczona, a intuicyjne oceny dotyczące skali wzrostu wydatków z tytułu objęcia Polski funduszami strukturalnymi i Wspólną Polityką Rolną są znacznie przesadzone. Wydatki nie będą miały charakteru ani bezprecedensowego, ani przekraczającego możliwości budżetu Unii, a dodatkowy wzrost dochodów sektora publicznego i prywatnego w obecnych krajach członkowskich z wielokrotną nadwyżką zrekompensuje jakiekolwiek ograniczenia transferów unijnych do tych krajów. Cliche: dużą stratę poniosą ubogie regiony obecnej UE. Jak łatwo pokazać, ograniczenie dostępu do funduszy strukturalnych w wyniku rozszerzenia Unii będzie dotyczyło tylko niewielkiej liczby regionów (przy rozszerzeniu o wszystkie kraje kandydackie, oprócz Rumunii i Bułgarii, prawo do wsparcia straci osiem regionów, w tym trzy nowe landy Niemiec, dla których pomoc unijna ma wyłącznie charakter uzupełniający znacznie większe transfery ze starych landów). Prawo do wsparcia utrzymają wszystkie rzeczywiście najuboższe regiony obecnej Unii. Tam, gdzie dojdzie do utraty prawa do wsparcia, nastąpi to stopniowo i powoli, a proces będzie rozłożony w czasie przynajmniej na kilka lat, zarówno z powodów technicznych, jak i politycznych (programy Phasing Ouf). Cliche: członkostwo Polski spowoduje ogromną falę migracji. Wszelkie dostępne szacunki, jak również analiza doświadczeń zarówno unijnych, jak i polskich wskazują, że skala migracji nie będzie duża. Różnice płacowe między Polską a Niemcami są już niewiele większe, niż były w połowie lat 80. między Niemcami a Portugalią, a dobre perspektywy rozwoju gospodarczego kraju będą dodatkowym czynnikiem zniechęcającym do migracji. Powszechne w zachodniej Europie przekonanie o dużej skłonności Polaków do migracji bierze się z doświadczeń lat 80. Należy jednak zauważyć, że chodzi tu o czas wyjątkowy w historii Polski: katastrofy gospodarczej i społecznej systemu komunistycznego, istniejącej wówczas 70-krot-"ej (!) różnicy w wysokości dochodów między Polską a Niemcami oraz ogólnego poczucia braku perspektyw rozwojowych kraju. W la-^ch 90., mimo ogromnej liberalizacji zasad podróżowania, migracja spadła do niewielkiego poziomu, a proceder nielegalnej pracy uległ znacznemu osłabieniu, głównie na skutek poprawy sytuacji gospodarczej i percepcji szans rozwojowych własnego kraju. Cliche: migracje spowodują duże perturbacje na zachodnioeuropejskich rynkach pracy i ivptyną na spadek plac. Twierdzenie to jest całkowitym nieporozumieniem. Z jednej strony, zachodnia Europa w coraz większym stopniu będzie potrzebować znacznej liczby nowych pracowników, by podtrzymać wzrost gospodarczy, ustabilizować systemy emerytalne oraz uniknąć napięć na rynku pracy i towarzyszącego im wzrostu napięć inflacyjnych z powodu deficytu podaży pracy (najwyższe prognozowane migracje ze wszystkich krajów kandydackich stanowią jedynie niewielki ułamek dodatkowego popytu na pracę, który wystąpi w zachodniej Europie). Z drugiej zaś strony, doświadczenia historyczne - np. związane z migracjami z Turcji i Jugosławii do Niemiec w latach 1960-1973 - pokazują, że nawet większe fale migracji od oczekiwanych w przypadku rozszerzenia nie wywierały wcale ujemnego wpływu na wzrost płac, bowiem migrujący pracownicy lokują się zazwyczaj w innym segmencie rynku pracy niż pracownicy lokalni. Z kolei trzeba dodać, że to właśnie swoboda przepływu pracy może spowodować, iż proces migracji nastąpi bez żadnych perturbacji, w kontrolowany sposób i z korzyścią dla zachodniej Europy. Jeśli wystąpią jakiekolwiek krótkookresowe kłopoty, to tylko na poziomie regionalnym (zwłaszcza możliwe w Berlinie, Bawarii i wschodniej części Austrii), a więc można im zaradzić, stosując instrumenty polityki regionalnej. Cliche: polskie rolnictwo jest ogromne i zacofane, a proces jego restrukturyzacji wymaga bezprecedensowej skali. Polskie rolnictwo jest oczywiście duże, a praca nad jego restrukturyzacją będzie trudna i długotrwała. Jednak przekonanie, że skala jego zacofania jest nieporównywalna z czymkolwiek obserwowanym w Europie, jest błędem, który wynika z niewłaściwego odczytania statystyk. Powszechnie przyjmuje się, zgodnie z publikowanymi danymi, że odsetek zatrudnionych w polskim rolnictwie wynosi 27% całego zatrudnienia w gospodarce. Ta właśnie liczba (2 miliony gospodarstw i 4 miliony rolników) powoduje, że polskie rolnictwo uważane jest za ogromne, a jego efektywność za zdumiewająco niską. W rzeczywistości jednak liczba 4 milionów rolników jest dwu-trzykrotnie zawyżona przez polskie statystyki, w wyniku zaliczenia do producentów rolnych osób w ogóle nie produkujących na rynek, ale wykorzystujących niewielkie -często mikroskopijne - działki rolne do produkcji żywności na własne potrzeby. Za rolników są więc uważani pracownicy zatrudnieni w działach pozarolniczych, emeryci oraz bezrobotni, dla których wytwarzanie żywności stanowi tylko działalność uboczną. Odsetek rzeczywistego zatrudnienia w polskim rolnictwie wynosi, według sza- cunków, między 9 a 14% zatrudnienia w gospodarce i nie odbiega wyraźnie od tego, który niedawno jeszcze występował w niektórych krajach zachodniej Europy. W konsekwencji również proces unowocześniania polskiego rolnictwa nie jest niczym bezprecedensowym, choć musi oczywiście zająć wiele lat. Większość kosztów związanych z modernizacją obszarów wiejskich będzie musiało pokryć polskie społeczeństwo, choć dużą pomocą w tym zakresie będą również na pewno fundusze strukturalne UE. Nie są to głównie problemy rolnictwa, ale problemy socjalne związane z ukrytym bezrobociem oraz ze starzeniem się ludności zamieszkującej obszary wiejskie. 'Cliche: integracja polskiego rolnictwa oznacza ogromny koszt dla Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Opinia o bardzo wysokich kosztach objęcia Polski WPR opiera się na intuicji, nie zaś na wyliczeniach. Po pierwsze, koszty objęcia Polski wspólnym mechanizmem cenowym WPR spowodują wprawdzie wzrost dochodów rolników, ale będzie on sfinansowany niemal wyłącznie przez polskich konsumentów. Efekty dla budżetu Unii będą natomiast minimalne. Jest nawet możliwe, że budżet odniesie korzyść. Jest to wynikiem faktu, że Polska jest krajem deficytu żywności (importerem netto). Większość kosztów budżetowych wiąże się z zagospodarowaniem nadwyżek produkcyjnych (np. subsydiowaniem eksportu), podczas gdy import przynosi duże dochody z tytułu ceł, a zatem kraj będący importerem netto raczej wspomaga budżet Unii, niż mu szkodzi. Dzieje się tak również wówczas, gdy importuje żywność z pozostałych krajów UE - w takim przypadku nie ma wprawdzie dochodów z ceł, a korzyść bierze się z oszczędności, jakie zyskuje budżet Unii, nie musząc dopomagać w wyeksportowaniu lub innym zagospodarowaniu nadwyżek produkcyjnych w innych krajach, Z kolei wypłaty świadczeń bezpośrednich dla rolników będą w Polsce ograniczone, nie tylko z powodu stosunkowo niskiej wielkości polskiej produkcji. Ważniejszym jeszcze czynnikiem jest to, że wobec poważnych wymogów formalno-administracyjnych, wiążących się z wnioskiem o objęcie dopłatami, najprawdopodobniej zrezygnowałaby z ubiegania się o nie większość drobnych producentów, zwłaszcza osób nie produkujących na rynek. Cliche: problemy gospodarcze związane z przyjęciem Polski są znacznie większe niż w przypadku mniejszych krajów kandydackich. Nie istnieje żaden szczególny "problem polski", jakościowo różniący się od problemów pozostałych krajów kandydackich, a mówiąc o problemach związanych z akcesją Polski, myśli się po prostu o problemach akcesji krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Jeśli więc przy analizie skutków rozszerzenia będziemy się kierować potencjalnymi korzyściami, a nie tylko rachunkiem kosztów, to gospodarcza rola Polski w rozszerzeniu staje się absolutnie kluczowa. Rozszerzenie UE bez Polski oznaczałoby, że rezygnujemy z blisko dwóch trzecich korzyści w zakresie wzrostu PKB na wschodzie Europy i z połowy korzyści na Zachodzie. Z kolei poszukiwanie "łatwiejszych" dróg rozszerzenia o mniejsze kraje może się okazać taktyką fatalną dla rozwoju UE. Może bowiem stworzyć zachętę do tego, by ograniczyć reformy wewnętrzne i próbować dokonać jeszcze jednego rozszerzenia minimalnym wysiłkiem. Zachodnia Europa nie ma powodów, by aż tak bać się rozszerzenia o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Problemy oczywiście istnieją, ale są one po to, by je rozwiązywać, a nie by paraliżować działanie. A w sytuacji, gdy trzeba się zastanawiać nad metodami rozwiązywania problemów oparty na stereotypowych opiniach strach staje się najgorszym doradcą. WSTĘP Europa wyrusza w wielką podróż. Być może ostatnią, a może - co również prawdopodobne - kolejną, po której nadejdą jeszcze inne. Po wiekach krwawych wojen i po półwieczu podziału żelazną kurtyną pojawia się szansa na to, by cały kontynent korzystał wreszcie z pokoju i dobrobytu. Rysują się nowe perspektywy rozwoju handlu i gospodarki. Rodzą się nadzieje na radykalną poprawę stabilności politycznej i spójności społecznej Europy, na wzrost bezpieczeństwa. Każda wielka podróż powoduje jednak niepokój. Niepokój przed nieznanym, niepokój przed zakłóceniem małej stabilizacji, do której wszyscy zdążyli się już przyzwyczaić. Takie lęki istnieją i obecnie, zarówno po stronie unijnej, jak i po stronie krajów kandydujących. Zamiast wywoływać dreszcz podniecenia, podróż powoduje strach i wahanie. Przywołuje się chętnie problem kosztów i niewygód dla społeczeństw zachodnioeuropejskich, wskazuje się na ryzyko i zagrożenia, postuluje opóźnienie lub rozmycie procesu przyjmowania nowych członków z Europy Środkowej i Wschodniej, zamiast podkreślać to, co najważniejsze. A najważniejsze jest to, że chodzi o grę, na której - na dłuższą metę - zyskają wszyscy, podobnie jak zachodnia Europa zyskała na półwieczu integracji w ramach EWG, a potem Unii Europejskiej. Zyskają nie tylko w kategoriach politycznych i społecznych, ale i czysto gospodarczych. Ponieważ chodzi o proces leżący w gospodarczym interesie całej Europy, całkowicie fałszywe jest przekonanie, iż rozszerzenie UE na wschód jest rodzajem poświęcenia, do którego zmuszana jest szczęśliwsza część kontynentu. A przecież najwyraźniej tak właśnie odczuwa to znaczna część społeczeństw zachodnioeuropejskich! Według Eurobarometru1, rozszerzenie popiera obecnie 44% mieszkańców Unii, w tym w krajach, które przez lata uważane były za lokomotywy integracji Francji i Niemczech - odpowiednio 35 i 36%. Czy większość ludności tych krajów straciła dar myślenia kategoriami innymi od narodowego egoizmu? Czy też może po prostu nikt nie zadbał o to, by wytłumaczyć, czym naprawdę jest rozszerzenie i jakie korzyści z niego płyną? Ci sami ludzie, którzy jedenaście lat temu z entuzjazmem witali upadek muru berlińskiego, dziś być może w skrytości ducha nawet woleliby, aby mur ten znów się pojawił. Można byłoby wówczas współczuć losowi nieszczęśliwych kuzynów zza żelaznej kurtyny, nie musząc podejmować działań na rzecz gospodarczej i społecznej reintegracji kontynentu. W tej chwili, na szczęście, biegnący w poprzek Europy mur nie istnieje, ale jeśli w ja- Eurobarometrm 54, 2001. kiejkolwiek formie się odbuduje - raczej gospodarczej niż politycznej - będzie to wynikiem świadomego zaniechania i niewykorzystania szansy, jaką nam wszystkim dał los. Bo szansę trzeba umieć wykorzystywać, a żadna okazja nie trwa wiecznie. Proces rozszerzenia ma szczególne znaczenie dla Polski. Polska jest nie tylko największym krajem regionu. Jest również potencjalnie wielkim rynkiem rozszerzonej Unii i bramą między zachodnią i wschodnią Europą. Ktokolwiek myśli o rozszerzeniu w kategoriach szans i korzyści, a nie fałszywego poświęcenia, musi przyznać, że bez objęcia Polski cały proces w znacznej mierze traci swój ekonomiczny sens. Europa Środkowa i Wschodnia bez Polski to tak jak Europa Zachodnia bez Francji czy Niemiec. Czy naprawdę można sądzić, że proces budowy gospodarczej pomyślności Unii przebiegłby tak, jak przebiegł, gdyby nie uczestniczyły w nim Francja lub Niemcy? W przypadku Polski istnieje jednak wiele mitów, obaw i stereotypów, które stanowią wyraźną przeszkodę w uzyskaniu akceptacji zachodnioeuropejskich społeczeństw dla procesu rozszerzenia. Czy oznacza to, że Polska jest inna, bardziej kłopotliwa jako kandydat od pozostałych krajów regionu? Polska jest oczywiście krajem większym od Węgier, Czech czy Estonii, a zatem skala problemów - mierzona w wielkościach absolutnych - też musi być większa. Nie istnieje jednak żadna jakościowa różnica między problemami tych krajów. Wszystkie przechodzą transformację gospodarczą, w której Polska jest jednym z liderów. Wszystkie są relatywnie ubogie, a proces realnej konwergencji w stosunku do zachodniej Europy, a więc uzyskania wysokiego stopnia spójności społecznej i ekonomicznej, zajmie im dziesiątki lat. Wszystkie borykają się z podobnymi problemami natury politycznej i społecznej. We wszystkich wreszcie przypadkach rzeczywista implementacja unijnego acąuis będzie kosztowna i trudna. Jeśli obawy dotyczące problemów związanych z członkostwem Polski podkreślane są tak wyraźnie, to dzieje się to głównie dlatego, że jako największy kraj regionu Polska reprezentuje i skupia w sobie wszystko to - dobre i złe - co wiąże się z rozszerzeniem. Analizując członkostwo Polski w UE, musimy zarówno przeanalizować problemy całego regionu, jak i zagadnienia dostosowania instytucjonalnego i gospodarczego Unii. Myśląc o problemach związanych z akcesją Polski, myśli się po prostu o problemach akcesji Europy Środkowej i Wschodniej. Propozycje, by - ze względu na skalę problemów - członkostwo Polski opóźnić, są niczym innym jak propozycją, by chwilowo uchylić się od rozwiązania problemów rozszerzenia, jeszcze raz stosując starą i niechlubną taktykę odkładania trudnych decyzji w czasie. Bez znalezienia recepty na problemy związane z in- r tegracją Polski nie uda się znaleźć recepty na integrację wschodniej części kontynentu. A bez takiej recepty rozszerzenie okaże się fiaskiem i nie doprowadzi do uruchomienia gospodarczej synergii, która ma być główną zdobyczą w całym procesie. Zamieszczone poniżej uwagi dotyczą lęków i obaw, jakie w zachodniej Europie budzi integracja Polski. Nie jest moim zamiarem przekonywanie, że lęki te są całkowicie pozbawione podstaw i uzasadnienia. Chcę jednak pokazać, że lęki te są przesadne, a problemy związane z członkostwem Polski nie są niczym innym niż problemy, z którymi Unia potrafiła sobie bardzo dobrze poradzić w przeszłości. Chodzi tu bowiem o trudności, które można rozwiązać, których skala nie jest wcale bezprecedensowe wielka, których koszty nie przekraczają możliwych do wygospodarowania środków. Pragnę też pokazać, że wsparcie Polski w rozwiązaniu tych problemów stanowi nie tyle wydatek, co raczej korzystną inwestycję, która już w ciągu kilku lat z nawiązką się zwróci. Ponieważ jestem ekonomistą, skoncentruję się jedynie na zagadnieniach natury gospodarczej. Jestem jednak przekonany, że podobną analizę - prawdopodobnie jeszcze bardziej jednoznacznie korzystną dla oceny rachunku kosztów i korzyści - można także przeprowadzić w odniesieniu do innych kwestii politycznych i społecznych związanych z rozszerzeniem. Koszty dostosowawcze, które nas wszystkich obecnie tak przerażają, za kilkadziesiąt lat będą tylko wspomnieniem, a korzyści staną się oczywistością. Bo problemy istnieją po to, by je rozwiązywać, a nie po to, by się ich bać. 1. DEFICYT INFORMACJI Jedna z najtrudniejszych do przełamania przeszkód dla procesu poszerzenia Unii Europejskiej o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej wcale nie leży w sferze rzeczywistych problemów, lecz w sferze stereotypów i uproszczonych sądów wynikających przeważnie z niewiedzy. Ale, jak się okazuje, z tego typu sądami zazwyczaj najtrudniej jest walczyć: wymykają się bowiem rzeczowej dyskusji i żyją własnym życiem. W kwestii rozszerzenia Unii o Polskę największym deficytem wydaje się być problem rzetelnej informacji. Jak walczyć z wiatrakami? Stereotypowe opinie o Polsce Aby dobrze ocenić, z jakimi korzyściami i zagrożeniami wiąże się członkostwo Polski w Unii, przede wszystkim trzeba mieć podstawową wiedzę na temat tego, co się w Polsce dzieje. Czy niechętne Polsce opinie opierają się na takiej wiedzy? Przeciętni mieszkańcy zachodniej Europy, którym zadaje się konkretne pytania dotyczące Polski, udzielają na nie odpowiedzi opartych często na stereotypach lub na echach zasłyszanych przed laty strzępków informacji, nie zaś na rzeczywistej wiedzy. Rysunek l przedstawia wybrane wyniki badań przeprowadzonych w trzech wielkich krajach europejskich: Francji, Niemczech i Hiszpanii. To, że niewiele o Polsce i Europie Środkowej i Wschodniej mogą wiedzieć odlegli Hiszpanie, może wcale nie dziwić. Gorzej, jeśli rzecz tak się ma z Niemcami, naszymi bezpośrednimi sąsiadami. Kilka słów przypomnienia. Sformułowana w Kopenhadze lista warunków, które muszą spełniać kraje Europy Środkowej i Wschodniej, by móc przystąpić do UE, zawierała trzy punkty. Po pierwsze, kraj musi mieć stabilny system demokratyczny i przestrzegać praw człowieka. Po drugie, musi w nim funkcjonować gospodarka rynkowa, by był w stanie oprzeć się presji konkurencyjnej na rynku (co w sensie ekonomicznym oznacza zdolność do stabilnego wzrostu w warunkach liberalizacji gospodarki). Po trzecie wreszcie, musi być zdolny do przyjęcia i wdrożenia acąuis communautaire. O tym, że w Polsce panują demokracja i system parlamentarny oraz że przestrzegane są prawa człowieka - co jest pierwszym z kopenhaskich warunków akcesji kraju do UE - wie tylko 50-60% Francuzów, Niemców i Hiszpanów, podczas gdy aż 40% uważa, że jest odwrotnie. Dzieje się tak mimo faktu, że w odniesieniu do krajów Europy Środkowej i Wschodniej powszechnie używa się określenia 19 "nowe demokracje", że sprawne funkcjonowanie instytucji demokratycznego państwa prawa bez wątpliwości odnotowano w avis Komisji z roku 1997, że wreszcie w ciągu minionych 10 lat Polskę odwiedziły miliony Niemców czy Francuzów. Jeśli w sprawie tak oczywistej i nie budzącej kontrowersji pada tak wiele odpowiedzi błędnych, świadczyć to może tylko o jednym: prawie połowa społeczeństw trzech badanych krajów nie ma podstawowych informacji potrzebnych do oceny procesu rozszerzenia. Prawdopodobnie głównie dlatego, że nie dostarczyły tej informacji media. Rysunek 1. Spełnienie przez Polskę kryteriów kopenhaskich: opinia społeczeństw (na podstawie badań ankietowych przeprowadzonych we Francji, w Niemczech i Hiszpanii) Opinie zachodnich Europejczyków o Polsce - w Polsce jest: demokracja gospodarka szybki niewielka rynkowa wzrost biurokracja gospodarczy i korupcja % odpowiedzi (bez niezdecydowanych) • 80% Źródto: Instytut Spraw Publicznych Obiegowa wiedza na temat funkcjonowania instytucji demokratycznych wydaje się jednak dość głęboka w porównaniu z tym, co zachodni Europejczycy wiedzą o sytuacji gospodarczej Polski. O wypełnieniu drugiego warunku kopenhaskiego, tzn. istnieniu w Polsce gospodarki rynkowej, przekonanych jest od 20% Niemców do 40% Hiszpanów. Ciekawe, że większa odległość geograficzna 1 kulturowa wzmaga w tym przypadku trzeźwość ocen. Polska gospodarka znajduje się oczywiście w okresie transformacji, ale zaawansowanie procesu budowy w pełni rozwiniętej gospodarki rynkowej jest bardzo wysokie. Świadczy o tym i członkostwo w OECD, i avis Komisji, i ocena postępu transformacji formułowana przez międzynarodowe instytucje finansowe2. Ceny ustalane są w sposób wolny, państwo ingeruje w gospodarkę w stopniu mniejszym niż w większości krajów zachodnioeuropejskich, sektor prywatny wytwarza trzy czwarte PKB (w niektórych krajach Unii udział ten jest podobny), pieniądz jest wymienialny, obroty handlowe i kapitałowe niemal całkowicie zliberalizowane. W ekonomii to właśnie nazywa się funkcjonującym rynkiem. W jaki sposób zachodni Europejczycy mają sobie wyrobić zdanie na temat członkostwa Polski w Unii, jeśli nikt nie zadbał o poinformowanie ich o tak podstawowych faktach? Dwie trzecie badanych mieszkańców Francji, Niemiec i Hiszpanii są również przekonane, że gospodarka polska znajduje się w stagnacji i nie jest zdolna do szybkiego wzrostu. Dlaczego nikt ich nie poinformował, że jest akurat odwrotnie? W rzeczywistości Polska była w drugiej połowie lat 90. drugim - po Irlandii - najszybciej rozwijającym się krajem członkowskim OECD3. Tempo wzrostu gospodarczego Polski było w tym czasie najwyższe wśród krajów przechodzących transformację gospodarczą i trzykrotnie wyższe od tempa rozwoju Niemiec (por. rysunek 2). Mamy więc nie tylko do czynienia z funkcjonującą gospodarką rynkową, ale i z gospodarką zdolną do szybkiego wzrostu. Tymczasem społeczeństwa zachodniej Europy najwyraźniej o tym nie wiedzą. Jest na szczęście jedna dziedzina, co do której społeczeństwa zachodnioeuropejskie wydają się być dobrze poinformowane o sytuacji Polski. Chodzi tu o problematykę sprawności instytucji publicznych, w znacznej mierze decydującą o możliwości efektywnego wdrożenia acquis, a więc wypełnienia trzeciego z kryteriów kopenhaskich. Rzeczywiście, tak jak sądzi 60% Francuzów, Niemców i Hiszpanów, instytucje publiczne są w Polsce wciąż słabe, administracja mało efektywna, a skala korupcji nadmierna. Ciekawe tylko, czy zdają sobie oni sprawę z faktu, że skala korupcji - mierzona na podstawie międzynarodowych badań - nie odbiega wcale od obserwowanej u niektórych obecnych członków Unii (por. rysunek 3)? 2 Transition Report Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju ocenia zaawansowanie polskiej transformacji na ok. 4, przy nocie 5, oznaczającej w pełni rozwiniętą gospodarkę rynkową (Transition Report 2000, EBRD, London). Należy dodać, że Polska nieodmiennie zajmuje w tym rankingu jedną z czołowych lokat. Jak twierdzą co bardziej złośliwi ekonomiści, gdyby kryteria ocen EBRD zastosować do gospodarek obecnych członków UE, w wielu dziedzinach niektóre z nich nie zostałyby ocenione dużo wyżej od Polski. Statystyki na ten temat, zweryfikowane od strony metodologicznej przez odpowiednie departamenty OECD, znaleźć można m.in pod adresem: http//www.oecd.org. Rysunek 2. Czy polska gospodarka jest zdolna do wzrostu? Średnioroczne tempo wzrostu PKB w niektórych krajach 1995-1999 -2 Rumunia Czechy Niemcy Grecja Węgry Polska Źródto: OECD, EBRD Zgoda, korupcja w Polsce jest oczywiście znacznie większa niż w Niemczech i Skandynawii, i wyraźnie większa niż w większości krajów kontynentalnej Europy. Mimo to czarno-biały obraz, w którym kraje kandydackie przeżarte są korupcją, a obecni członkowie Unii zachowują w tej dziedzinie dziewiczą czystość, jest nieco przesadzony. Z korupcją należy oczywiście za wszelką cenę walczyć, a Polska wdraża w tej dziedzinie - idąc m.in za radą Banku Światowego4, kompleksowy program działań. Również w zakresie rozwoju instytu- Rysunek 3. Czy Polska jest krajem niespotykanej w UE korupcji? Indeks korupcji w niektórych krajach w styczniu 2001 r. (brak korupcji=10, catkowita=0) Rumunia Polska Czechy Wiochy Grecja Węgry Niemcy Źródło: Transparency International 4 Bank Światowy, Raport o korupcji w Polsce, Washington/Warszawa 2000. Notabene, zdaniem Banku poziom korupcji w Polsce jest przeciętny i nie zagraża rozwojowi gospodarczemu. cji publicznych realizowane są liczne programy, których celem jest wyraźne podniesienie jakości i skuteczności administracji. Skala niekorzystnych zjawisk, obecnie nie odbiegająca znacznie od sytuacji w niektórych krajach członkowskich, powinna się w najbliższych latach zmniejszać. Powróćmy więc do tezy postawionej wcześniej. Oceny i wyroki ferowane przez społeczeństwa zachodnioeuropejskie w kwestii sytuacji gospodarczej i społecznej Polski oraz kosztów i korzyści rozszerzenia w znacznej mierze są powielaniem stereotypów i nieweryfiko-wanych poglądów ukształtowanych w przeszłości. Za taki deficyt informacji nie ponoszą odpowiedzialności oczywiście zwykli obywatele, ale kręgi opiniotwórcze, zwłaszcza media. Fakt pozostaje faktem: jeśli chcemy, by na temat rozszerzenia wypowiadały się, w takiej czy innej formie, społeczeństwa krajów Unii, najpierw należy się uporać z głębokim deficytem informacji. W przeciwnym razie zamiast rzeczowej dyskusji będziemy mieli głównie do czynienia z wywlekaniem na światło dzienne dawnych obaw i nie zawsze uzasadnionych lęków. Krótka dygresja historyczna W tym miejscu warto również odwołać się do historii. W powszechnej opinii najwyraźniej na dobre zadomowiło się przekonanie: Europa Środkowa i Wschodnia była zawsze biedna, zacofana i rolnicza, Europa Zachodnia zaś - przemysłowo-usługowa, gospodarna i pracowita. Dziś na Europę Zachodnią - która doszła do wszystkiego własnymi siłami i własną pracą - wywiera się presję, aby podzieliła się swym dobrobytem z zacofanym Wschodem. Wschodem, który dąży do członkostwa w UE głównie po to, by latami drenować wspólną unijną kasę, albo by zapewnić sobie pole do migracji, stanowiącej jedyną realną szansę poprawienia własnego losu. Sądy takie są nieprawdziwe i krzywdzące. Po pierwsze, Europa Środkowa i Wschodnia nie jest odwiecznym biedakiem Europy. Dane sprzed drugiej wojny światowej5 potwierdzają wprawdzie, że kraje środkowoeuropejskie były wyraźnie uboższe od Francji czy Niemiec, ale już różnica w poziomie rozwoju między Polską i Włochami była minimalna. Poziom rozwoju ówczesnych Czech przekraczał poziom rozwoju Austrii, a poziom rozwoju Bułgarii nie różnił się od poziomu rozwoju Grecji. Generalnie, kraje południowej Europy (Hiszpania, Portugalia, Grecja) były wówczas wyraźnie uboższe i gorzej rozwinięte od większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Dane, dotyczące roku 1929, cytowane są za: W.M. Ortowski, The Road to Europę Europe-an Institute, Łódź 1998. Po drugie, obecna różnica w poziomie rozwoju jest wynikiem nieszczęścia, jakie spadło na narody wschodniej części kontynentu w postaci półwiecza gospodarki komunistycznej. O tym, jak wielka była skala dewastacji społecznej i gospodarczej wywołanej przez komunizm, przekonali się Niemcy, usiłujący w szybki sposób przeprowadzić proces transformacji wschodnich landów. Największe nawet, niewyobrażalne środki przeznaczone na ten cel przez jedną z najsilniejszych gospodarek świata nie wystarczyły do złagodzenia dramatu transformacji. Gdyby takie kraje jak Austria lub Finlandia znalazły się po drugiej wojnie światowej w strefie gospodarczej władzy komunistycznego Związku Radzieckiego - a mało brakowało, by tak się stało - dzisiaj i one musiałyby prosić o członkostwo w Unii jako kraje transformujące się, o poziomie rozwoju co najmniej o połowę niższym, niż mają obecnie. Po trzecie, wsparcie dla rozwoju Europy Środkowej i Wschodniej po latach katastrofy gospodarczej nie byłoby wcale czymś bezprecedensowym. Ze wsparcia o skali podobnej do tego, którego kraje kandydackie mogą oczekiwać w przypadku członkostwa, korzystały w latach powojennych, między innymi w ramach planu Marshalla, również kraje zachodniej Europy (por. rysunek 4). Większą jeszcze pomoc uzyskały kraje Europy Południowej po rozszerzeniu UE w latach 80. Skala pomocy dla wschodnich landów Niemiec była oczywiście nieporównywalnie większa. Ale nie chodzi tu jednak o samą Rysunek 4. Wsparcie rozwoju: precedensy z historii Europy Programy wsparcia rozwojowego w historii Europy (średniorocznie, euro na mieszkańca, w cenach z 1999 r.) Powojenna pomoc USA dla zachodniej Europy (1945-1952) Transfery do wschodnich landów Niemiec (1990-2000) Transfery UE do Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii (1994-1999)-' Zachodnia pomoc dla Polski (1990-2000)11 Petne transfery do krajów EŚW wg Agendy 2000 (rok 2006)3 Uwaga: linia przerywana oznacza wielkość transferów rozwojowych powiększonych o: •1) transfery z tytułu polityki rolnej UE; b) wyniki operacji redukcji zadłużenia Źródto: obliczenia wtasne na podstawie różnych źródeł skalę, ale o stwierdzenie faktu: dobrze pomyślana i odpowiednio duża - w stosunku do potrzeb - pomoc nie musi być jałmużną, ale inwestycją we wspólną przyszłość. Wreszcie pora na czwartą uwagę. Nie mogę się wypowiadać za innych, ale przynajmniej mój kraj - Polska - nie szuka w członkostwie w Unii Europejskiej tylko dostępu do pieniędzy pomocowych. Naszym celem jest realna konwergencja, a więc dogonienie zachodnioeuropejskiego poziomu rozwoju. Temu właśnie służyć ma członkostwo, a nie uzyskaniu statusu stale wspieranego finansowo, ubogiego krewnego, eksportującego wiecznie do bogatszych sąsiadów zarobkowych emigrantów. Patrzymy na przykład Irlandii i wierzymy, że taką drogą pójść może - przy właściwej polityce gospodarczej i społecznej - również Polska. W ciągu ostatniego dziesięciolecia byliśmy krajem gospodarczego sukcesu, zmniejszającego nieco dystans gospodarczy dzielący nas od obecnych członków Unii, oraz wysuwającego nas wyraźnie powyżej średniego poziomu rozwoju krajów ubiegających się o członkostwo (włączając w to Turcję, por. rysunek 5). We wzroście gospodarczym nie ma nic magicznego, a kraj ubogi wcale nie jest skazany na to, by być ubogim zawsze. Wystarczy nawet stosunkowo niewielka - ale utrzymana przez kilka dziesięcioleci - różnica w tempie wzrostu, aby dogonić innych. Tak jak Irlandia dogoniła Wielką Brytanię, a niektóre kraje zachodniej Europy - Stany Zjednoczone. Rysunek 5. Polski sukces gospodarczy lat 90.: poczqtki procesu konwergencji 120 100 Zmiany PKB per capita Polski na tle UE i krajów kandydackich w ostatnim dziesięcioleciu Unia Europejska 15 najuboższy kraj UE (Grecja) % . -----------• ", kraje kandydackie poza Polską 1991 1992 1993 1994 1995 3 1997 1998 1999 2000 Źródło: OECD, Eurostat, Worki Bank Lista obaw Lęki przed rozszerzeniem UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej, a w szczególności o Polskę, bazują więc często na powielaniu stereotypów, interpretacji nie zawsze dobrze znanych faktów z historii i współczesności, kultywowaniu podejrzeń i uprzedzeń. Przytoczone powyżej wyniki badań opinii społecznej we Francji, Niemczech i Hiszpanii pozwalają na sprecyzowanie konkretnej listy najczarniejszych obaw, które w społeczeństwach zachodniej Europy budzi rozszerzenie Unii. Pierwsze dwa miejsca na tej liście nieodmiennie zajmują obawy, że rozszerzenie spowoduje ogromne koszty budżetowe oraz uruchomi wielką falę migracji z Polski do obecnych krajów członkowskich (boi się tego od jednej trzeciej do połowy mieszkańców w badanych krajach). Inne czynniki (wzbudzające zazwyczaj obawy około jednej czwartej pytanych) to osłabienie sprawności instytucji unijnych, potencjalnie kosztowne zacofanie polskiego rolnictwa oraz wzrost przestępczości, którego boją się szczególnie Niemcy (por. rysunek 6). Co do lęku o funkcjonowanie unijnych instytucji, nie sposób nie zauważyć, że formułowanie zarzutów wobec krajów Europy Środkowej i Wschodniej, a w szczególności Polski, jest chyba nieporozu- Rysunek 6. Lista obaw: dlaczego zachodni Europejczycy bojq się Polski w UE? r mieniem. Dlaczego to kraje kandydackie mają odpowiadać za słaby rozwój instytucjonalny Unii w ostatnim półwieczu? Nie powinno to być argumentem przeciw członkostwu Polski i innych krajów kandydackich, lecz argumentem za większą determinacją w prowadzeniu reformy instytucjonalnej. Reformy tak czy owak niezbędnej, jeśli unijne instytucje mają działać naprawdę sprawnie, a proces integracji ma być kontynuowany. Drugi z argumentów o charakterze nieekonomicznym, dotyczący wzrostu przestępczości w przypadku rozszerzenia, jest jeszcze większym nieporozumieniem. Zaporą przeciw wzrostowi przestępczości nie są i nie będą mato skuteczne kontrole graniczne, ale ścisła współpraca i wzrost skuteczności europejskich służb policyjnych. Temu celowi będzie właśnie służyć członkostwo Polski w Unii, a nie odkładanie rozszerzenia. Wreszcie warto pamiętać i o tym, że to wcale nie Polska jest areną działania międzynarodowych mafii: mamy tu raczej do czynienia z krzywdzącym uogólnieniem, które każe winić wszystkie kraje leżące na wschód od Odry np. za rozwój rosyjskiej mafii. W dalszym ciągu tej publikacji skoncentruję się jedynie na omówieniu trzech wielkich lęków o charakterze społeczno-gospodar-czym. Spróbuję więc w dalszych rozdziałach pokazać, że skala kosztów budżetowych związanych z rozszerzeniem UE o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie jest wcale ani tak ogromna, ani tak bezprecedensowa, jak może się czasem wydawać. Co więcej, skali kosztów budżetowych nie wolno analizować w oderwaniu od korzyści gospodarczych, które może przynieść rozszerzenie. Mówiąc najkrócej, ze znacznie większego dochodu łatwiej jest zapłacić nieco większy rachunek. Postaram się uzasadnić, dlaczego problem migracji jest wyolbrzymiony. Ani nie ma powodów, by sądzić, że w Europie dojdzie do nowej wędrówki ludów, ani nie ma powodów, by aż tak się obawiać konsekwencji migracji. Zachodnioeuropejskim rynkom pracy nic się nie stanie, nawet gdyby zjawisko migracji przybrało rzeczywiście spore rozmiary. Co najwyżej możemy mieć do czynienia z pewnymi problemami o charakterze regionalnym, którym najlepiej zapobiegać środkami polityki regionalnej. Postaram się wreszcie pokazać, że obawy przed ogromnym problemem, jakim dla Unii jest integracja polskiego rolnictwa i objęcie go Wspólną Polityką Rolną, są też przesadzone. Problemy polskiego rolnictwa są rzeczywiście duże, ale zupełnie inne, niż się powszechnie sądzi. Nie mają one wcale bezprecedensowego charakteru, bowiem w swojej historii Unia poradziła już sobie z problemami o większej skali. Integracja polskiego rolnictwa nie będzie wcale tak kosztowna dla budżetu UE, jak to się często - bez sprawdzenia faktów - podaje, a jego włączenie do Wspólnej Polityki Rolnej nie będzie oznaczało rozsadzenia jej mechanizmów. Głównym argumentem, którego chcę bronić, jest jednak stwierdzenie, że rachunku gospodarczej opłacalności rozszerzenia Unii o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie wolno dokonywać, uwzględniając jedynie koszty, a pomijając ewidentne korzyści. Jeśli się twierdzi, że w początkowym okresie korzyści nie będą dla obecnych członków Unii wielkie, to należy użyć tej samej miary w ocenie kosztów, i dodać: w relacji do wielkości PKB niewielkie będą i koszty. Na dłuższą jednak metę korzyści będą już zauważalne, a im szybciej i skuteczniej będzie przeprowadzone rozszerzenie, tym szybciej i w większej skali się pojawią. 2 . GRA Z NIEZEROWĄ SUMĄ WYGRANYCH. POLSKA l DOBROBYT W EUROPIE O integracji gospodarczej mówi się zazwyczaj, że jest grą o nie-zerowej sumie wygranych. Znaczy to dokładnie tyle, że wygrana jednego gracza nie musi być pokryta stratą innego, a więc zyskać mogą wszyscy. Nie musi to oczywiście znaczyć, że wszyscy zyskują po równo, ani że nie mogą istnieć jakaś grupy społeczne, regiony i przemysły, które na integracji tracą, ale w skali całych społeczeństw i gospodarek rachunek kosztów i korzyści jest jednoznacznie dodatni. Należy od razu stwierdzić, że istnienie takiej sytuacji jest często sprzeczne z "naiwną intuicją", oczekującą tego, by każdy układ handlowy czy gospodarczy zawarty między państwami był wynikiem sprytnej kalkulacji: im więcej nam się uda wytargować, tym więcej oni stracą na układzie. Od czasów Ricarda wiadomo, że wyobrażanie sobie integracji gospodarczej i współpracy między narodami w kategoriach prób wzajemnego oszukania się jest nieprawdą. O tym, że integracja może przynieść ogromne korzyści gospodarcze wszystkim krajom, które w niej uczestniczą, świadczy choćby przykład Europy w ostatnim półwieczu. Wzrost skali integracji, zarówno w sensie "poszerzania", jak i "pogłębiania", oraz najprostsza nawet analiza jej skutków dla rozwoju dobrobytu w zachodniej Europie (nie mówiąc już o licznych zaawansowanych pracach naukowych), wskazują jednoznacznie na fakt, że korzyści zdecydowanie przeważały nad kosztami. Skoro tak, to skąd nagła eksplozja wątpliwości dotyczących rachunku kosztów i korzyści rozszerzenia Unii na wschód? Postaram się udowodnić, że rachunek krótkookresowych problemów i długookresowych korzyści związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej jest jednoznacznie pozytywny dla wszystkich. Kosztów dostosowawczych nie da się wprawdzie uniknąć, ale ich skala - zwłaszcza w odniesieniu do obecnych krajów Unii - nie musi być wcale tak wielka, jak to się często sądzi. Należy stwierdzić, że część z tych kosztów kraje zachodnioeuropejskie, zwłaszcza Niemcy, poniosą zresztą tak czy owak, nie są to bowiem koszty integracji, ale koszty związane ze światowymi procesami globalizacji. Co więcej, ich skala będzie zapewne mniejsza w scenariuszu rozszerzenia i integracji niż w scenariuszu separacji Europy Zachodniej oraz Środkowej i Wschodniej. Pomyślne rozszerzenie na wschód może być naprawdę dobrą inwestycją dla obu stron, a długookresowych korzyści z tego nie można nie doceniać. O czym warto pamiętać przy ocenie kosztów i korzyści Właściwa ocena kosztów i korzyści związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej wymaga zrozumienia kilku zasadniczych faktów, definiujących metodologię oceny. W przeciwnym razie wyniki mogą być całkowicie mylące. Po pierwsze, oprócz czysto ekonomicznych, bezpośrednich efektów członkostwa Polski w Unii, wymienianych w podręcznikach ekonomii pod nazwą "statycznych i dynamicznych efektów integracji", należy wziąć pod uwagę i inne czynniki, o długookresowym znaczeniu gospodarczym. Członkostwo w UE oznacza nie tylko zniesienie granic celnych i wsparcie rozwoju Polski funduszami strukturalnymi. Czynniki takie jak: stabilność polityczna i społeczna, jednakowe podstawy prawne działalności gospodarczej, ujednolicenie norm i standardów technicznych, uczestnictwo w jednym rynku towarów, usług i czynników produkcji otwierają w dłuższym okresie drogę do ogromnej intensyfikacji współpracy gospodarczej. Jej efekty mogą znacznie przekroczyć prognozy oparte na obserwacji stanu obecnego i ekstrapolowaniu tradycji. Ze zjawiskiem takim mieliśmy zresztą w jakiejś mierze do czynienia już w przeszłości. Dokonywane na początku lat 90. projekcje możliwej do osiągnięcia w dłuższym czasie wielkości wymiany handlowej między Polską a Unią Europejską sugerowały wzrost wymiany (sumy eksportu i importu) z obserwowanego wówczas poziomu ok. 10 miliardów euro do kwot rzędu 35 miliardów euro rocznie. Tymczasem już w roku 2000 wartość wymiany polsko-unijnej znacznie przekraczała 55 miliardów euro, utrzymując nadal bardzo wysoką dynamikę przyrostu (zwłaszcza po stronie polskiego eksportu, rosnącego w 2000 r. w tempie przekraczającym 30%). Skala wymiany handlowej Polski z UE jest nadal relatywnie niewielka. Niemiecki eksport do Niderlandów sięga dziś 40 miliardów euro, a do Polski tylko 12 miliardów euro. Istnieje więc ogromne pole do wzrostu skali wymiany, które na dobre otworzyć może tylko członkostwo Polski w Unii. Po drugie, należy wyraźnie odróżnić efekty gospodarcze występujące w krótkim i długim okresie. Utrzymanie się w Polsce stosunkowo wysokiego tempa wzrostu PKB, a w ślad za tym i wysokiej dynamiki dochodów, stworzy ogromne możliwości rynkowe dla wszystkich producentów z krajów Unii. Nawet jeśli na krótką metę zarówno kraje Unii, jak i Polska będą musiały ponieść koszty dostosowawcze, np. związane z wdrożeniem acąuis (po stronie polskiej) lub z wygospodarowaniem znacznych środków budżetowych (po stronie unijnej), w dłuższym czasie koszty te zostaną z nawiązką r zwrócone. Na koszty te należy więc raczej patrzeć jak na korzystną inwestycję, a nie zbędny wydatek. Po trzecie, trzeba wyraźnie oddzielić te zjawiska, które rzeczywiście wiążą się z integracją, od zjawisk, które zachodziłyby nawet w sytuacji, gdyby Polska pozostawała poza Unią. Koszty dostosowawcze występują oczywiście po obu stronach. W przypadku Polski mam tu głównie na myśli te koszty dostosowawcze, które nie są wynikiem członkostwa w Unii, lecz procesu transformacji gospodarczej. Przykładowo, koszty związane z dostosowaniem produktów do unijnych norm jakościowych gospodarka polska i tak musiałaby ponieść, jeśli chce w przyszłości rozwijać eksport na rynki Unii (a bez tego niemoż-^ liwy jest wzrost gospodarczy Polski). Z kolei przyspieszona w wyniku presji konkurencyjnej modernizacja gospodarki doprowadzi do wzrostu jej wydajności i konkurencyjności, a akceptacja i stopniowe osiąganie norm ochrony środowiska wyraźnie wpłyną na jakość życia i stan zdrowia społeczeństwa polskiego. Wszystkie te koszty społeczeństwo i tak musiałoby więc ponieść, co wcale nie przeszkadza przeciwnikom członkostwa przedstawiać ich jako "kosztów integracji". Z analogicznym problemem można się jednak spotkać i ze strony unijnej. Obecne kraje Unii Europejskiej w nadchodzących latach muszą uwzględniać pojawienie się różnorodnych kosztów gospodarczych i społecznych wynikających ze światowych procesów globali-zacyjnych. Kraje UE muszą więc liczyć się z przesuwaniem części pracochłonnej produkcji przemysłowej do krajów o niższych kosztach pracy, a co za tym idzie - z relatywnym obniżeniem się płac w grupie nisko wykwalifikowanych pracowników. W tym samym kierunku oddziaływać będzie również presja ze strony imigracji. Systemy zabezpieczenia społecznego wymagać będą reform, jeśli zachodnia Europa ma utrzymać swoją wysoką pozycję konkurencyjną na światowym rynku. Z kolei liberalizacja handlu światowego w zakresie produktów rolnych będzie wymuszać reformy Wspólnej Polityki Rolnej. Wszystkie te zjawiska wystąpią niezależnie od tego, czy dojdzie do rozszerzenia Unii, czy też nie. W odczuciu szerokich grup społeczeństwa duża część z nich może być utożsamiana z kosztami przystąpienia do Unii ubogich krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Będzie to jednak wynik błędnej percepcji. Po czwarte, należy dokonywać pełnego rachunku kosztów i korzyści, a nie koncentrować się tylko na dowolnie wybranej przez analizującego części problemu. Całość kosztów i korzyści zawierać musi również koszty i korzyści pośrednie, albo pojawiające się w innych dziedzinach niż analizowana. Przykładowo, analiza wzrostu wydatków budżetu unijnego z tytułu objęcia Polski mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej będzie niepełna, jeśli będziemy patrzeć tylko na wydatki, natomiast po stronie przychodów nie uwzględnimy wzrostu dochodów własnych budżetu z tytułu ceł nakładanych na kupowane przez polskich konsumentów importowane spoza obszaru Unii towary rolne. Niepełna analiza może zresztą prowadzić do całkowicie mylących wniosków. W powszechnym w krajach Unii odczuciu, ze względu na skalę produkcji rolnej, objęcie Polski mechanizmami cenowymi Wspólnej Polityki Rolnej będzie znacznie kosztowniejsze niż w przypadku innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Zapomina się jednak o ważnym fakcie, że Polska jest importerem netto towarów rolnych, a więc wzrost wpływów z ceł - zgodnie z wyliczeniami symulacyjnymi - z nawiązką zrekompensuje wydatki na subsydia eksportowe dla polskich producentów. Ponieważ koszt mechanizmów cenowych Wspólnej Polityki Rolnej to w zasadzie albo koszt zapobiegania tworzeniu się, albo koszt upłynniania na rynku światowym nadwyżek produkcji, objęcie mechanizmami cenowymi kraju będącego importerem netto towarów rolnych per saldo nie jest wcale aż tak kosztowne. Odwrotna sytuacja może natomiast wystąpić w pozornie łatwiejszym przypadku krajów kandydackich mniejszych od Polski, ale będących eksporterami netto żywności: wówczas koszty mogą znacznie przekraczać dodatkowe wpływy (szerzej omówię ten problem w rozdziale 5). Po piąte, należy zdać sobie w pełni sprawę z tego, co może oznaczać scenariusz alternatywny wobec członkostwa Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej w Unii. Precyzując ten scenariusz, milcząco zakłada się utrzymanie obecnego status quo: względnie spokojnej granicy z Unią, niezłych wyników gospodarczych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, stabilności politycznej i społecznej. Skąd jednak pewność, że taki scenariusz jest możliwy? Skąd pewność, że niepowodzenie rozszerzenia nie spowoduje głębokiej frustracji społeczeństw, zagrażającej stabilności systemów politycznych? Skąd przekonanie, że Unia może się odciąć od wschodnich sąsiadów żelazną kurtyną i nie ponieść żadnych konsekwencji w przypadku poważniejszych perturbacji politycznych lub rozczarowującego przebiegu procesów gospodarczych? Bezpieczeństwo i stabilność również mają swoją cenę, którą często naprawdę warto zapłacić. Analizując rachunek kosztów i korzyści z tytułu rozszerzenia, nie wystarczy więc ograniczyć się do problemu "straconej szansy" na lepszą współpracę. Trzeba również wziąć pod uwagę możliwość dodatkowych, dużych kosztów, które mogą się pojawić w przypadku niepowodzenia procesu integracji kontynentu europejskiego. Korzyści: nieporozumienie co do skali Analizując problem wpływu rozszerzenia na rozwój gospodarczy wschodniej i zachodniej części kontynentu, sugeruje się często, że o ile znaczenie gospodarcze jest duże dla krajów kandydackich (przyspieszenie długookresowego tempa wzrostu), o tyle stosunkowo niewielkie, niemal niezauważalne dla obecnych członków Unii. Jest to stwierdzenie oczywiście arytmetycznie poprawne, ale w rzeczywistości głęboko nieprawdziwe. Co więcej - niebezpieczne, bowiem wiedzie ono do lekceważenia - lub pomijania w ocenach -czynnika korzyści gospodarczych płynących z rozszerzenia i koncentrowania się wyłącznie na kosztach. W przypadku kosztów zresztą o analogicznym argumencie na temat ich niewielkiej skali - w relacji do PKB krajów Unii - chętnie się zapomina. Arytmetyczna poprawność stwierdzenia o relatywnie małych korzyściach dla obecnych krajów Unii bierze się w głównej mierze stąd, że obecnie skala gospodarek krajów kandydackich i ich wymiany handlowej z krajami członkowskimi UE jest stosunkowo niewielka. W takiej sytuacji nawet duże przyrosty handlu i nawet najlepsza dynamika rozwoju współpracy będą miały relatywnie niewielką wagę w odniesieniu do całego PKB i handlu obecnych członków Unii. Jeśli jednak proces zintensyfikowanej współpracy i przyspieszonego wzrostu będzie trwać, za lat dziesięć lub dwadzieścia pozornie drobne efekty zmienią się w efekty bardzo duże. Po drugie, zgodnie z tym co stwierdziłem wyżej, nie wystarczy tylko oceniać efektów rozszerzenia, bez analizy scenariusza alternatywnego. W krótkiej perspektywie gospodarcze korzyści z członkostwa krajów Europy Środkowej i Wschodniej mogą nie być duże. Trzeba jednak brać pod uwagę i to, że ewentualne koszty z powodu gospodarczego niepowodzenia lub społecznej niestabilności regionu - możliwej w sytuacji, gdy do rozszerzenia nie dojdzie - mogą być znacznie większe. Jeśli naprawdę zachodnia Europa tak bardzo boi się presji fali migracyjnej z Europy Środkowej i Wschodniej, powinna zdawać sobie sprawę z tego, że skala tego zjawiska naprawdę wzrośnie właśnie w wypadku fiaska rozszerzenia, a w ślad za tym ogólnego pogorszenia sytuacji gospodarczej i perspektyw rozwoju krajów kandydackich. Trzeci powód niedoceniania korzyści gospodarczych z racji rozszerzenia bierze się ze stosowanej zazwyczaj metodologii badań i prognoz. Większość prezentowanych ocen i analiz ekonomicznych dotyczy głównie wzrostu dobrobytu pod wpływem wzrostu wymiany handlowej, związanego ze specjalizacją w produkcji towarów bardziej pracochłonnych na wschodzie, a kapitałochłonnych na zachodzie. Jest to standardowa analiza efektów handlowych integracji, stosowana w analizie umów o liberalizacji handlu, nie wychwytująca jednak istoty problemu związanego z obecnym rozszerzeniem Unii. U podstaw tego podejścia leży stwierdzenie: jeśli między krajami likwiduje się bariery celne oraz bariery o charakterze zbliżonym do celnego, następuje specjalizacja produkcji i wzrost wymiany handlowej. Jest to oczywiście prawda, tyle że bariery celne między krajami kandydackimi a Unią już w praktyce niemal nie istnieją, sukcesywnie likwidowane od kilku lat. Jeśli więc obniżenie barier celnych przyjmuje się za główną korzyść z integracji, a obniżenie to następuje z bliskiego zeru poziomu, bliskie zeru są również oszacowane efekty. Wiedzie to część badaczy do formułowania absurdalnych tez, że większość korzyści z tytułu integracji krajów kandydackich Europa już osiągnęła poprzez realizację umów stowarzyszeniowych, podczas gdy efekty pełnego członkostwa będą niemal niezauważalne. Bardziej makiawe-liczny wniosek sformułowany na tej podstawie może brzmieć: ponieważ większość korzyści już osiągnięto, po co ponosić koszty ? Błąd takiego rozumowania polega na przeoczeniu faktu, że w rzeczywistości dużo większe znaczenie dla przyszłego rozwoju krajów kandydackich, a w ślad za tym i handlu między obiema częściami kontynentu, mają zmiany wywołane przepływem kapitału do Europy Środkowej i Wschodniej i wzrostem inwestycji w tym regionie. Wiązać to się będzie nie tylko z objęciem nowych krajów członkowskich pomocą strukturalną i wprowadzeniem zasady swobody przepływu czynników produkcji, ale również z ogólnie korzystniejszymi perspektywami stabilności i rozwoju. Zjawiska te nazywane są w ekonomii dynamicznymi efektami integracji, w odróżnieniu od wspomnianych wyżej efektów statycznych (specjalizacji handlowej). Dopiero uwzględnienie tych efektów pozwala na wyjaśnienie silnego wzrostu wymiany handlowej z państwami nowo przystępującymi do Unii i Wspólnoty Europejskiej w przeszłości (podobnie jak w przypadku Europy Środkowej i Wschodniej, gros liberalizacji handlu i obniżania barier celnych odbywał się w tych krajach jeszcze przed formalnym przystąpieniem). Efekty przyspieszenia wzrostu PKB w krajach kandydackich będą początkowo, z punktu widzenia obecnych krajów Unii, oczywiście nieznaczne, ze względu na niski poziom startowy. Z czasem jednak korzyści zaczną się kumulować w postaci szybszego wzrostu PKB, a w konsekwencji dużego wzrostu wymiany 6 Tezę na temat tego, że większość korzyści z integracji Europa osiągnie poprzez zwykle umowy o wolnym handlu z krajami kandydackimi, sformułował w głośnej swego czasu książce Richard Baldwin (R. Baldwin, Towards an Integrated Europę, CEPR 1994). W późniejszych publikacjach autor zmienił jednak najwyraźniej zdanie (por. przypis 7). r handlowej z obecnymi członkami Unii. Efekty dynamiczne integracji okażą się zapewne wielokrotnie silniejsze od efektów statycznych, których skalą operuje większość zwolenników tezy o "nieznacznych korzyściach". Nieliczne analizy, które obejmują całość efektów integracji, szacują ich wielkość nawet kilkunastokrotnie wyżej7! Czy możemy być jednak pewni, że w przypadku rozszerzenia Unii zjawiska te rzeczywiście wystąpią? Przykładu może dostarczyć członkostwo Hiszpanii. Cały import Hiszpanii z UE w 1985 r. (przed przystąpieniem) wynosił ok. 15 miliardów euro, czyli mniej od obecnego importu Polski. W takiej sytuacji nawet duży wzrost odnotowywany w pierwszych latach członkostwa miał nieznaczny wpływ na ogólną sytuację gospodarczą Europy. Dziś, zaledwie po 15 latach, hiszpański import z pozostałych krajów Unii sięga 100 miliardów euro i przyczynia się w znacznym stopniu do ogólnego dobrobytu w tych krajach. Tak ogromnego, sześciokrotnego wzrostu importu nie tłumaczą same efekty specjalizacji handlowej, ale długookresowa, potężna intensyfikacja współpracy gospodarczej wynikająca z przyspieszonego wzrostu i pełnej integracji gospodarki hiszpańskiej z pozostałymi krajami Unii. Takich samych potężnych efektów można oczekiwać w dłuższej perspektywie w przypadku członkostwa krajów Europy Środkowej i Wschodniej, a zwłaszcza największej gospodarki i najbardziej obiecującego rynku w tej części Europy - Polski. O tym, że perspektywy członkostwa w Unii Europejskiej mają znaczenie dla oceny wiarygodności inwestycyjnej kraju, przekonują badania prowadzone wśród międzynarodowych korporacji - głównego aktora w procesie globalizacji i rozwoju rynku światowych inwestycji zagranicznych. Już dziś kraje uważane za potencjalnych członków Unii w nieodległej przyszłości oceniane są znacznie wyżej od innych, a Polska znalazła się w światowym rankingu "dobrych miejsc do inwestowania" na jedenastym miejscu8. Według tych badań wiarygodność inwestycyjna i atrakcyjność Polski jako miejsca inwestowania oceniana jest na poziomie tylko minimalnie niższym niż w przypadku Hiszpanii i nieco niższym niż w przypadku Niemiec (por. rysunek 7). Nie trzeba wiele wyobraźni by stwierdzić, że załamanie się - z jakiegokolwiek powodu - nadziei na szybkie członkostwo Polski w Unii musiałoby odbić się na wysokości tego wskaźnika. Jeśli jednak wszystko pójdzie w dobrym kierunku, międzynarodowi inwestorzy już obecnie dekla- 7 Przykładowo, w swoich późniejszych pracach Richard Baldwin (por. przypis 6) ze współautorami (R. Baldwin, J. F. Francois, R. Portes, The cost and benefits ofeastem eniargement; the impact on the EUand Central Europę, Economic Policy, Vol. 24, 1997) szacuje efekty statyczne integracji na poziomie nieco ponad 1% wielkości PKB krajów kandydackich (dla krajów Unii 0,2%, a więc rzeczywiście niewiele), ale efekty dynamiczne związane ze wzrostem inwestycji wielokrotnie wyżej: aż na 20% wzrostu PKB w krajach kandydackich! 8 Według A.T. Keamey Market Confidence Indicator z lutego 2000, bazującym na opiniach zarządzających 1000 największych korporacji ponadnarodowych. rują, że są gotowi i chętni zainwestować swój kapitał w Polsce. Czy trzeba innych podstaw do twierdzenia, że efekty dynamiczne integracji nie będą wcale "niewielkie"? Rysunek 7. Czy można liczyć na pojawienie się dynamicznych efektów integracji? Indeks zaufania międzynarodowych inwestorów do niektórych krajów, 2000 r. (pełna wiarygodność=3, brak=0) 1,5 0,5 Turcja Węgły Czechy Polska Hiszpania Niemcy ŹrócHo: A.T. Kearney Twierdzenia, że korzyści gospodarcze wynikające z rozszerzenia Unii na wschód będą nieznacznej skali, są więc nieporozumieniem. Wynikają one bądź z błędnego - niepełnego - pomiaru, bądź z błędnej percepcji istoty procesu integracji, przy której zachodnia Europa zapomina o swoich własnych doświadczeniach ostatniego półwiecza, bądź z nieuwzględnienia czynnika rozkładu kosztów i korzyści w czasie. Można zaryzykować twierdzenie, że w perspektywie 10-15 lat, a więc takiego okresu, jaki minął od czasu przystąpienia do Unii krajów iberyjskich, korzyści gospodarcze płynące z integracji Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej dla całego kontynentu osiągną podobną skalę. Są zresztą powody, by sądzić, że korzyści te mogą być jeszcze większe, jeśli wziąć pod uwagę znacznie wyższy poziom zaawansowania integracji rynku europejskiego obecnie niż w latach akcesji krajów iberyjskich oraz większą skalę przepływów prywatnego kapitału, jaka ma miejsce we współczesnym świecie w porównaniu ze światem lat 80. W rezultacie jeszcze silniejsze powinny być dynamiczne efekty integracji, a w ślad za tym wzrost dobrobytu i na zachodzie, i na wschodzie kontynentu. Skoro tak, to koncentrowanie się w analizie na krótkookresowych kosztach i traktowanie w lekceważący sposób korzyści jest wielkim błędem. Powoduje, że widząc dobrze źdźbło, nie dostrzegamy belki. A wówczas możemy błędnie ocenić istotę i sensowność całego procesu integracji. Rachunek korzyści Rozszerzenie Unii Europejskiej na Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej jest wielkim wyzwaniem dla społeczeństw zachodniej i wschodniej części kontynentu. Jak już stwierdziłem, w toczonej dyskusji - zarówno w obecnych krajach członkowskich, jak w krajach kandydackich - uwagę poświęca się głównie kosztom tego procesu. W takiej sytuacji łatwo przeoczyć fakt, że koszty te -nawet poważne, zarówno o charakterze budżetowym, jak i o charakterze kosztów dostosowawczych - dla gospodarki mają zazwyczaj charakter krótkookresowy, prowadząc do długookresowych korzyści o znacznie większej skali. W dyskusji podkreśla się również często fakt skrajnie nierównomiernego rozkładu efektów integracji między różne kraje Europy. Uważa się więc często, że o ile korzyści z rozszerzenia powinny oczekiwać głównie kraje kandydackie, obecni członkowie Unii liczyć się muszą głównie z poniesieniem znacznych kosztów. Jest to optyka jednostronna i nieprawdziwa. Zarówno koszty, jak i korzyści dotyczą krajów przystępujących i obecnych członków. W obu przypadkach zbliżony będzie też rozkład w czasie: w ciągu najbliższych lat pojawi się kumulacja kosztów dostosowawczych, które dopiero w nieco dłuższym okresie zostaną zrekompensowane przez korzyści. Jednostronna optyka, widząca u obecnych członków Unii tylko koszty, jest szczególnie niekorzystna dla Polski. Jako największy kraj Europy Środkowej i Wschodniej Polska poniesie największe koszty dostosowawcze, ale też spowoduje powstanie największych kosztów po stronie Unii. Członkostwo Polski oznaczać będzie jednak również, na dłuższą metę, największe korzyści gospodarcze. Rozszerzenie o Polskę nie jest więc tylko "dużym problemem", jak to się często stwierdza, ale w równym - albo i większym - stopniu "wielką szansą". Im większą uwagę będziemy zwracać na gospodarcze korzyści, tym wyraźniej "szansa" zacznie przesłaniać "problem". Wszystkie wyżej sformułowane stwierdzenia dotyczące gospodarczych korzyści płynących z integracji krajów Europy Środkowej i Wschodniej, a zwłaszcza Polski, można oczywiście poddać w wątpliwość. Czy korzyści z rozszerzenia rzeczywiście odniosą również kraje zachodniej Europy? Czy skala ich będzie za kilka lat zauważalna? I wreszcie, czy skala korzyści przekroczy skalę kosztów? Ekono- mia nie ma narzędzi, za pomocą których mogłaby wątpliwości te z miejsca, całkowicie i bezdyskusyjnie odrzucić. Można jednak pokazać, wykorzystując oparte na historycznych doświadczeniach modele ekonomiczne, że zgodnie z naszą wiedzą wątpliwości te są nieuzasadnione. Za pomocą modeli można metodami symulacyjnymi oszacować prawdopodobną skalę i rozkład korzyści z integracji. Jeśli jest to skala poważna, są również poważne przesłanki do optymizmu co do łącznych efektów wschodniego rozszerzenia Unii. Nie ma bowiem powodów, by sądzić, że mechanizmy gospodarcze, które sprawdziły się w przeszłości, miałyby nie sprawdzić się teraz. Oszacowanie skali korzyści, które w dłuższym okresie może przynieść rozszerzenie, wymaga przeprowadzenia rachunków symulacyjnych. Ja do celu tego użyłem specjalnie skonstruowanego modelu symulacyjnego o nazwie MILLENIUM, łączącego gospodarki krajów wschodniej i zachodniej części kontynentu (uwagi na temat konstrukcji samego modelu oraz bardziej szczegółowe omówienie założeń i wyników symulacji zawarte są w aneksie). Oszacowanie kosztów i korzyści rozszerzenia wymagało przeprowadzenia dwóch eksperymentów symulacyjnych, różniących się podstawowymi założeniami. W pierwszym, scenariuszu rozszerzenia, założyłem, że proces akcesji krajów Europy Środkowej i Wschodniej rozpocznie się bez opóźnień i przebiegnie bez zakłóceń. W pierwszej kolejności, około lat 2003 i 2004, w Unii znajduje się większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej spełniających kopenhaskie kryteria ekonomiczne, a więc wszystkie kraje środkowoeuropejskie i bałtyckie (dodatkowo również Malta i Cypr). W ciągu następnych 5-6 lat dołączą do nich kraje dziś jeszcze do tego niezdolne (w scenariuszu zakładam, że będą to tylko Rumunia i Bułgaria). W drugim modelu, scenariuszu fiaska rozszerzenia, skutkiem złych zrządzeń losu - albo nietrafnych decyzji - do rozszerzenia nie dochodzi. Kraje środkowoeuropejskie pozostają poza Unią, bez realnych szans na członkostwo w przewidywalnej przyszłości. Unia zamyka się w granicach zachodniej Europy, pozostawiając wschodnią część kontynentu swojemu losowi. Dopiero porównanie wyników obu scenariuszy pozwala na oszacowanie efektów integracji. W przypadku fiaska procesu rozszerzenia Europa Środkowa i Wschodnia musiałaby się rozwijać w warunkach ryzyka destabilizacji finansowej oraz silnej frustracji społecznej. Jest mato prawdopodobne, by w takiej sytuacji udało się utrzymać nawet obecny poziom atrakcyjności inwestycyjnej. Ceną byłoby spowolnienie wzrostu gospodarczego zahamowanie lub znaczne spowolnienie procesów transformacji (zwłaszcza w krajach o transformacji mniej zaawansowanej), r wyższe bezrobocie i niższe dochody. Średnioroczne tempo wzrostu PKB w latach 2001-2014 na poziomie od 2% w krajach bałkańskich do 3,5% w krajach środkowoeuropejskich, przy utrzymaniu się słabości walut, nie pozwoliłoby na jakąkolwiek znaczącą redukcję różnic w skali dochodów między obiema częściami kontynentu (por. rysunek 8). Z kolei różnice dochodowe, 10-milionowe bezrobocie oraz ogólny brak perspektyw na poprawę sytuacji materialnej stworzyłyby silną presję emigracyjną, zwłaszcza w postaci nielegalnej emigracji do krajów zachodnioeuropejskich, zwłaszcza granicznych krajów Unii. Powodzenie procesu rozszerzenia nie tylko umożliwiłoby wzrost PKB w nowych krajach członkowskich, sięgający w latach 2001-2014 średnio od ponad 3% w krajach bałkańskich do 5,5% w krajach środkowoeuropejskich, ale spowodowałoby też znaczny wzrost wymiany handlowej, transgranicznych inwestycji oraz wzmocnienie walut. We wschodniej części poszerzonej Unii powstałby poważny rynek -w roku 2014 już o 350 miliardów euro większy niż w scenariuszu nie przewidującym poszerzenia. Unijny eksport do krajów Europy Środkowej i Wschodniej byłby większy o ponad 100 miliardów euro w porównaniu z sytuacją fiaska rozszerzenia, z czego około 40% stanowiłby wzrost eksportu do Polski. Armia 10 milionów zdesperowanych bezrobotnych, którzy mieszkaliby w sąsiedztwie nie powiększonej Unii, zostałaby zredukowana o blisko jedną trzecią, a frustracja społeczeństw w znacznej mierze rozładowana wyższymi dochodami i lepszymi perspektywami we własnym kraju. Znaczna poprawa relacji dochodowych - w przypadku Polski wzrost przeciętnych płac z około 20% poziomu płac niemieckich obecnie, do blisko 40% w roku 2014, a więc dwukrotny - znacząco zredukowałaby skłonność do emigracji, przynajmniej z krajów środkowoeuropejskich. Jak wiele zyskałaby jednak na rozszerzeniu Europa Zachodnia? Według obliczeń symulacyjnych tempo wzrostu PKB zwiększyłoby się oczywiście w znacznie mniejszym stopniu niż w nowych krajach członkowskich. W latach 2000-2014 wzrost PKB byłby w Niemczech średniorocznie wyższy o 0,2%, w Austrii, Szwecji i Finlandii o 0,3%, zaś w pozostałych krajach obecnej Unii wyższy jedynie nieznacznie, o mniej niż 0,1%. Po dziesięciu latach integracji krajów Europy Środkowej i Wschodniej ten pozornie niewielki dodatkowy wzrost zaowocowałby jednak poziomem PKB wyższym o 2,3% w Niemczech, o 4,5%, w Austrii, Szwecji i Finlandii oraz o 0,5% w pozostałych krajach obecnej Unii. To oczywiście nadal może się wydawać kwotą stosunkowo niewielką - w grę wchodzą jednak dziesiątki miliardów euro. Łączny PKB Unii byłby więc w roku 2014 większy o 145 miliardów euro (w cenach stałych roku 1998), a roczny dochód każdego Rysunek 8. Korzyści gospodarcze z rozszerzenia: wyższy wzrost PKB Średnioroczne tempo wzrostu PKB, lata 2001-2014 6,0% 2,0% 0.0% Źródło: Model MILLENIUM pracującego zachodniego Europejczyka wyższy średnio o 900 euro. Zachodnioeuropejski eksport do krajów Europy Środkowej i Wschodniej wzrósłby o ponad 100 dodatkowych miliardów euro rocznie. A byłyby to dopiero pierwsze korzyści, bowiem proces wzrostu dobrobytu z racji integracji obu części kontynentu wcale by się po 10 latach nie zakończył (szczegółowe wyniki obliczeń zawiera aneks). Co jednak najważniejsze, Europejczycy żyliby nie tylko w Unii wyraźnie zamożniejszej. Żyliby też w Unii bezpieczniejszej pod względem ekonomicznym i społecznym. Rozszerzenie zapoczątkowałoby bowiem proces zmniejszania kolosalnej nierównowagi, jaką tworzy ogromna różnica w stopniu rozwoju gospodarczego obu części kontynentu. Nierównowagi, która prędzej czy później musiałaby zaważyć na rozwoju kontynentu, a nawet stworzyć mieszankę wybuchową, zagrażającą jego stabilności społecznej i politycznej. Rozkład korzyści netto. Kto zyskuje, kto traci Rozszerzenie prowadziłoby więc na pewno do znacznych korzyści. Jak jednak duży byłby koszt dla obecnych członków Unii? Czy korzyść netto, a więc nadwyżka korzyści nad kosztami, byłaby dodatnia? Nie znamy jeszcze oczywiście perspektyw budżetowych po roku 2006. Można jednak spekulować - i takie założenie przyjmuję w obliczeniach - że transfery strukturalne kierowane do nowych członków nie przekroczą długookresowo równowartości 4% ich PKB9. W takiej sytuacji koszt finansowy netto, z tytułu udziału nowych członków w funduszach strukturalnych i zreformowanej Wspólnej Polityce Rolnej, wyniósłby w roku 2014 dla budżetu Unii około 35 miliardów euro (por. rozdział 3). Koszt ten rozkładałby się dość nierówno, w zależności od obecnej sytuacji kraju jako bądź płatnika netto, bądź be-neficjenta netto budżetu unijnego. Szacunkowo koszt netto rozszerzenia wyniósłby 9-10 miliardów euro dla Niemiec (0,2-0,3% PKB), 2 miliardy euro dla "mniejszych państw granicznych" UE-15, tzn. Austrii, Szwecji i Finlandii (0,2% PKB), oraz 23-24 miliardy euro dla pozostałych krajów (średnio 0,3% PKB) - w znacznej mierze nie tyle z powodu wzrostu wydatków, co zamrożenia skali unijnych transferów, zwłaszcza do krajów śródziemnomorskich10. Jednocześnie jednak oszacowany w scenariuszu rozszerzenia dodatkowy PKB wytworzony w krajach obecnej Piętnastki, głównie dzięki gwałtownie zwiększonemu eksportowi do nowych krajów członkowskich, wyniósłby w roku 2014 o 145 miliardów euro więcej niż w scenariuszu fiaska rozszerzenia. Oznacza to również, że byłby on czterokrotnie większy niż koszt. Bezpośrednio najwięcej skorzystałyby Niemcy i "mniejsze państwa graniczne", jednak pośrednio ich przyspieszony wzrost doprowadziłby z kolei do wzrostu ich popytu importowego i do równiejszego rozkładu korzyści z rozszerzenia w całej Europie (por. rysunek 9). Pracę w zachodniej Europie znalazłoby dodatkowych 360 tyś. osób, z czego połowa w Niemczech. Które kraje obecnej Unii straciłyby więc na rozszerzeniu? Najprawdopodobniej żaden. Najdalej w ciągu kilku lat czysto gospodarcze korzyści znacznie przewyższą koszty, a dobrobyt wzrośnie we wszystkich krajach kontynentu - choć oczywiście nie wszędzie w równym stopniu. Niemal pewne jest natomiast to, że najwięcej zyskałyby na rozszerzeniu kraje graniczne UE. 9 Takie stanowisko, oparte na dotychczasowych doświadczeniach z absorpcją środków strukturalnych, prezentuje Komisja (por. M. Schreyer, Financing Eniargement of the European Union, wykład wygłoszony w London School of Economics, 16 lutego 2001 r.). 10 W scenariuszu zakładam utrzymanie realnej wielkości funduszy strukturalnych kierowanych do Hiszpanii, Portugalii i Grecji, co oznacza ich relatywny spadek w odniesieniu do PKB zarówno całej Unii, jak i krajów-beneficjentów. Rysunek 9. Rozszerzenie: kto zyskuje najwięcej w Piętnastce Rozkład korzyści i kosztów rozszerzenia (różnice w stosunku do scenariusza fiaska, rok 2014, mld euro, ceny 1998) Niemcy Austria, S/wecja, Finlandia pozostałe kraje UE-15 Źródło: Model MI1.LENIUM Inwestycja korzystna dla obu stron Korzyści gospodarcze, jakie mogą czerpać z rozszerzenia obecne kraje Unii, nie ograniczają się tylko do rozwoju handlu i powiększenia rynku. W grę wchodzi również wiele innych zjawisk. Po pierwsze, przesunięcie części pracochłonnej produkcji do Europy Środkowej i Wschodniej, dziś oceniane głównie w kategoriach krótkookresowego zagrożenia utratą miejsc pracy, może i powinno stanowić odpowiedź Europy na zaostrzającą się ogólnoświatową konkurencję. Firmy europejskie, operujące na większym rynku i wykorzystujące szansę ograniczenia kosztów produkcji - zwłaszcza w dziedzinach stosunkowo pracochłonnych - poprzez lokowanie części działalności w bezpiecznej, stabilnej i należącej do wspólnego obszaru gospodarczego i prawnego Europie Środkowej i Wschodniej będą w skali światowej bardziej konkurencyjne i przebojowe niż obecnie. Po drugie, korzyści te nie ograniczą się do wielkich przedsiębiorstw operujących na rynku światowym. Być może nawet więcej zyskają na dłuższą metę firmy małe i średnie, dla których dopiero integracja krajów kandydackich z Unią, zharmonizowanie prawa, zniesienie przeszkód współpracy i radykalne zmniejszenie ryzyka rozwijania działalności otworzy drogę do prawdziwej ekspansji rynkowej na tym terenie. r Po trzecie, wzrost inwestycji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej wcale nie musi oznaczać dodatkowego odpływu kapitału - a w ślad za tym miejsc pracy z zachodniej Europy. Dokonane w latach 90. łączne bezpośrednie inwestycje kapitałowe firm unijnych w Polsce sięgały na koniec 2000 r. kwoty około 30 miliardów euro, zwiększając się obecnie w tempie 5-7 miliardów rocznie (w całej Europie Środkowej i Wschodniej o około 10-12 miliardów rocznie). Jest to wprawdzie kwota wysoka, wielokrotnie większa niż zainwestowana w Rosji, ale wciąż jednak stanowi tylko niewielki ułamek inwestycji zagranicznych dokonywanych przez kraje Unii w świecie (1-2% całości inwestycji). Prawdziwe pole do rozwoju współpracy i przepływu kapitału może dopiero stworzyć członkostwo Polski w Unii, dające inwestorom gwarancję politycznej i gospodarczej stabilności kraju oraz dobrego zabezpieczenia prawnego. Spowoduje ono, że większa część zachodnioeuropejskiego kapitału pozostanie w Europie, przyczyniając się do ograniczenia skali gospodarczej i społecznej nierównowagi na kontynencie. Po czwarte, nie należy też zapominać, jak bardzo wzrośnie po przystąpieniu Polski do Unii popyt na kapitał i technologie zachodnioeuropejskie. Sam proces dostosowywania polskiego poziomu ochrony środowiska do wymogów unijnych stworzy - według różnych szacunków - rynek zakupów technologii ekologicznych o wartości rzędu 40-50 miliardów euro. Co najmniej takiej samej skali efektów, rzecz jasna rozłożonych w czasie, można się spodziewać po rozwoju polskiej infrastruktury i generalnej modernizacji kraju. Oczywiście, programy te będą zapewne w części finansowane z transferów strukturalnych Unii. Jednak to właśnie unijni producenci i inwestorzy staną się największymi dostawcami kapitału, usług, urządzeń i technologii niezbędnych do realizacji polskich zamierzeń rozwojowych. Po piąte, rozszerzenie UE znacznie zwiększy skuteczność ogólnoeuropejskiej polityki ochrony środowiska. Obecnie mówiąc o tym problemie, mamy głównie na myśli koszty. W zakresie ochrony środowiska są to rzeczywiście koszty ogromne. Wynikają one z wielu dziesięcioleci zaniedbań, zwłaszcza w okresie funkcjonowania gospodarki komunistycznej. Ale oceniając efekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, należy pamiętać o scenariuszu alternatywnym. Całkowite oczyszczenie środowiska naturalnego w Polsce zajmie długie lata. Członkostwo w Unii, niezależnie od możliwych okresów przejściowych w tej dziedzinie, wymusi znaczne przyspieszenie tego procesu w stosunku do sytuacji, gdyby Polska pozostawała poza Unią. Nie należy więc zadawać sobie pytania: jak długo jeszcze polskie woda i powietrze będą zanieczyszczone - i uważać to za prze- szkodę na drodze do członkostwa - ale raczej pytać: o ile szybciej stan środowiska naturalnego się poprawi, jeśli Polska będzie w Unii? Koszty są bez wątpienia ogromne, a zadanie na długie lata. Wieloletnie przedsięwzięcia realizuje się nie poprzez wielki skok, ale przez mozolną, coroczną poprawę. Członkostwo w Unii tworzy szansę na taki właśnie proces. Po szóste wreszcie, rozszerzenie przyniesie również inne korzyści natury gospodarczej. Większa stabilność i równowaga gospodarcza i społeczna na kontynencie to ogólnie lepsze warunki dla rozwoju europejskiej gospodarki, większe znaczenie Europy w gospodarce światowej, większe bezpieczeństwo, mniejsze ryzyko masowych migracji. To również lepsze warunki dla wsparcia rozwoju krajów znajdujących się na wschód od granic rozszerzonej Unii. W świecie globalnej konkurencji są to zjawiska, dzięki którym Europa może tylko zyskać. Rozszerzenie Unii Europejskiej nie jest sprawą łatwą. Koszty na pewno będą zarówno po stronie wschodniej, jak zachodniej. Tyle że, po pierwsze, pojawią się też duże, długookresowe korzyści, a po drugie, koszty alternatywnego scenariusza fiaska rozszerzenia mogą być znacznie większe. W ciągu kilkunastu lat skala gospodarczych korzyści wynikających z rozszerzenia wielokrotnie przekroczy koszty. Wiązać się to będzie nie tylko ze wsparciem nowych krajów członkowskich funduszami rozwojowymi, wzrostem specjalizacji produkcji i lepszą alokacją kapitału w skali kontynentu, ale w głównej mierze z poprawą warunków dla szybkiego i stabilnego rozwoju krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Stabilny gospodarczo, politycznie i społecznie obszar nowych krajów członkowskich stanie się dynamicznie rosnącą częścią jednolitego rynku, a nie terenem gospodarczej zapaści i zagłębiem emigracji. 3 . OGRANICZONE KOSZTY, DOBRA INWESTYCJA. POLSKA l BUDŻET UNII EUROPEJSKIEJ Wysokie koszty budżetowe rozszerzenia to jeden z koszmarów zniechęcających społeczeństwa zachodniej Europy do rozszerzenia. W odniesieniu do członkostwa Polski obawy wiążą się zarówno z dużymi sumami, jakie, zdaniem zachodnich Europejczyków, trzeba będzie przeznaczyć na wsparcie rozwoju kraju funduszami strukturalnymi, jak też z oczekiwanymi wielkimi kosztami objęcia polskiego rolnictwa mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej. Ale jest to spojrzenie błędne. Koszty budżetowe nie będą aż tak ogromne, zwłaszcza w stosunku do PKB krajów UE, a więc nie spowodują one znacznego ograniczenia dobrobytu. Z drugiej strony, skala korzyści gospodarczych płynących z rozszerzenia szybko przekroczy koszty. Pewne powody do obaw mogą mieć niektóre regiony Unii, które rzeczywiście mogą stracić prawo do wsparcia przyznawanego z funduszy strukturalnych. Chodzi jednak zazwyczaj o regiony zamożne, którym pomoc ta naprawdę nie jest aż tak niezbędna, a przy skali własnych środków tych regionów ma znaczenie marginalne. Zresztą, znając praktykę działalności Unii, można być pewnym, że każdy z "pokrzywdzonych" regionów może liczyć na hojny program rekompensujący i rozkładający w czasie obniżenie pomocy strukturalnej, nawet gdyby miało się to odbyć kosztem nowych członków. Nowi członkowie też nie mają powodu aż tak lamentować - prawdopodobnie minie kilka lat, zanim kraje te, w tym i Polska, na tyle nauczą się techniki sięgania po środki unijne, by wykorzystać w pełni wygospodarowane dla nich kwoty. Błędy w rozumowaniu Na pełne obaw spojrzenie społeczeństw zachodniej Europy na problem kosztów rozszerzenia, zwłaszcza o Polskę, ma wpływ kilka czynników. Po pierwsze, nad całą analizą ciąży przywoływane już wielokrotnie przekonanie, że rozszerzenie będzie prowadzić do stosunkowo niewielkich pozytywnych efektów gospodarczych dla obecnych krajów Unii. Uzasadnione jest więc dokonywanie ocen skutków głównie według szacunków kosztów budżetowych. Jak pokazałem wyżej, jest to rozumowanie błędne i niekonsekwentne. Błędność polega na tym, że wydatki na rozszerzenie, mające charakter inwestycyjny - a więc wydatki, które robi się po to, by czerpać z nich w przyszłości korzyści - traktuje się w oderwaniu od tych przyszłych efektów. Z inwestycyjnych wydatki te zmieniają się więc nieomal w charytatywne, a stąd już tylko krok do całkowitego zakwestionowania ich sensowności. Gdyby takie rozumowanie stosowały działające na rynku przedsiębiorstwa, nie dokonałyby nigdy żadnego wydatku inwestycyjnego! Niekonsekwencja rozumowania polega z kolei na tym, że o ile chętnie zwraca się uwagę na stosunkowo niski - w relacji do PKB krajów Unii - poziom korzyści gospodarczych, przynajmniej w pierwszych latach rozszerzenia, przy ocenie kosztów budżetowych zapomina się o tym, że w relacji do PKB będą one również nieznaczne. Najczęściej operuje się tu miliardami euro lub udziałami w całkowitym budżecie Unii. Ale cały budżet UE stanowi niewiele ponad 1% PKB krajów członkowskich, a więc nawet znaczne przesunięcia wewnątrz budżetu wiążą się z małymi ułamkami procenta PKB kosztów dla poszczególnych krajów. Po drugie, błędne jest założenie o niemożliwości kontroli poziomu wydatków związanych z finansowaniem rozszerzenia. Należy pamiętać o fakcie, że zdecydowana większość wydatków budżetowych Unii nie ma charakteru automatycznych płatności, lecz jest wynikiem negocjacji. Wydatki na wsparcie rozwojowe krajów kandydackich można więc ustalić na takim poziomie, by były one do zaakceptowania przez pozostałe kraje. Powszechnie popełniany błąd w rozumowaniu polega jednak na wyobrażaniu sobie, bardziej lub mniej świadomie, że z funkcjonowaniem rozszerzonej Unii wiązać się będą dobrze znane z przeszłości mechanizmy powodujące niekontrolowany wzrost kosztów. W szczególności chodzi o znany z lat 80. i pierwszej połowy lat 90. mechanizm "kupowania" zgody krajów uboższych na dalsze pogłębienie integracji, w zamian za wzrost pomocy strukturalnej. Mamy tu jednak do czynienia z nieporozumieniem. W Unii, do której przystąpi Polska, coraz mniej będzie do "kupowania", bowiem proces pogłębiania integracji zaszedł już nieporównanie dalej, niż to było lat temu piętnaście. Jest to również Unia, która w coraz większym stopniu chroni się przed możliwym szantażem ze strony krajów członkowskich poprzez reformy instytucjonalne, a zwłaszcza ograniczenie stosowania jednomyślności i możliwość pogłębiania integracji w grupie krajów. Wydaje się, że reformy w coraz większym stopniu będą zdążały w tym właśnie kierunku. Po trzecie, nie należy zapominać również o ograniczonych zdolnościach krajów kandydackich do efektywnej absorpcji środków. U podstaw wyliczeń Agendy 2000 jest założenie, że granicą efektywnego wykorzystania środków strukturalnych jest poziom 4% PKB11, co wyznacza górny poziom sum, które zostaną zaoferowane krajom kandydackim. Przy stosunkowo niskim poziomie PKB również kwoty pomocy strukturalnej nie będą więc oszałamiająco wysokie. Co więcej, dotychczasowe doświadczenia Unii pokazywały, że naprawdę efektywne - i zgodne z europejskimi procedurami - wykorzystanie środków wymaga doświadczenia, umiejętności konstrukcji programów rozwojowych w skali krajowej i regionalnej, sprawnego działania instytucji zajmujących się dystrybucją środków, nie mówiąc już o konieczności znacznego współfinansowania projektów inwestycyjnych. Niektóre kraje członkowskie - beneficjenci pomocy strukturalnej - radziły sobie z tymi problemami po prostu poprzez nieefektywne używanie środków i faktyczne zużywanie ich na cele konsumpcyjne, a nie inwestycyjne12. Kontrola efektywności wydatkowania unijnych środków zostanie jednak najprawdopodobniej znacznie wzmocniona, a dostęp do nich będzie trudniejszy. W rezultacie nowe kraje członkowskie mogą mieć problemy nawet z wykorzystaniem tych środków, które będą dla nich zarezerwowane w budżecie Unii, zwłaszcza w pierwszych latach członkostwa. Po czwarte, w przypadku oceny efektów członkostwa Polski zazwyczaj zawyża się intuicyjne oceny skali kosztów budżetowych. Bierze się to z prostego mechanizmu. Otóż w opinii społeczeństw zachodnioeuropejskich Polska postrzegana jest nie tylko jako największy kraj kandydacki, ale również jako najbardziej rolniczy z tych krajów. Ponieważ powszechnie uważa się, że wielkość pomocy strukturalnej jest ściśle związana z liczbą ludności, a skala transferów z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej z wielkością rolnictwa, koszty członkostwa Polski wydają się zatrważająco duże. W rzeczywistości z takiego podejścia wynika kilka nieścisłości. Oczywiście, jako największa gospodarka regionu, na średnim poziomie rozwoju wśród krajów kandydackich, Polska zaabsorbuje najprawdopodobniej znacznie więcej środków strukturalnych niż inne kraje. Dotychczasowe doświadczenia unijne wskazują jednak na fakt, że przy podziale funduszy kraje większe uzyskują znacznie mniejsze kwoty wsparcia przypadające na mieszkańca od krajów mniejszych. Przykładowo, w latach 1994-1999 czterokrotnie większa od Portugalii lub Grecji Liczba 4% jest oczywiście bardzo umowna i słabo umotywowana, jednak - jak to się często dzieje z takimi liczbami - żyje już wtasnym życiem i nie podlega dyskusji (por. M. Schreyer, Financing Eniargement of the European Union, wyktad wygłoszony w London School of Economics, 16 lutego 2001 r.). Doświadczenia lat 80. i 90. pokazują, że skutkiem słabości instytucjonalnej, zwłaszcza na poziomie regionalnym, i braku umiejętności poprawnej konstrukcji programów rozwojowych efektywność wydatkowania środków z funduszy strukturalnych była często bardzo niska (por. Cohesion Policy and European Integration. Building Multi-Level Gouemance L Hoo-ghe [red.], Oxford University Pręss, 1996). Hiszpania uzyskała tylko dwukrotnie większe wsparcie z funduszy strukturalnych. W rezultacie można oczekiwać, że również wsparcie dla Polski stanowić będzie mniejszą część łącznie wydatkowanych środków, niż wynikałoby to z liczby ludności kraju. Co do ocen kosztów polityki rolnej zapomina się z kolei o tym, że znaczna część wydatków nie zależy bezpośrednio od liczby rolników, lecz od skali nadwyżek produkcyjnych, które trzeba zagospodarować (wydatki na wspieranie cen), lub od historycznych wielkości produkcji (płatności bezpośrednie)13. Polska, jako kraj mający niedobory - a nie nadwyżki - w produkcji żywności, o czym świadczy nadwyżka polskiego importu żywności nad eksportem, oraz jako kraj o relatywnie niskiej produkcji żywności przypadającej na mieszkańca (jednej z niższych w Europie) może się okazać znacznie mniej kosztownym członkiem Wspólnej Polityki Rolnej, niż się to powszechnie sądzi. Oceniając koszty członkostwa Polski, nie można wreszcie zapominać i o tym, że tak czy inaczej muszą się one mieścić w ogólnych kwotach, zarezerwowanych na przyjęcie krajów kandydackich. To, że Polska będzie miała w tych kosztach większy udział niż np. Czechy lub Węgry, jest arytmetyczną konsekwencją faktu, że udział Polski w ludności i gospodarce regionu jest większy, a nie dowodem na szczególny charakter członkostwa. Opóźnienie członkostwa Polski zaowocowałoby prawdopodobnie tym, że kwoty alokowane do innych krajów kandydackich, przystępujących wcześniej, byłyby większe (znacznie osłabłaby siła argumentu o ograniczonych środkach). Nie dałoby to więc budżetowi Unii wielkich oszczędności na początku, lecz przyniosłoby wzrost kosztów później - wówczas, gdy Polska stałaby się wreszcie krajem członkowskim, a zaoferowane jej warunki nie mogłyby znacząco odbiegać od tych, stosunkowo hojnych, które zaoferowano by tym krajom Europy Środkowej i Wschodniej, które przystąpiły wcześniej. Skala kosztów: spojrzenie z dystansu Argumentu na temat ogromnych kwot wiążących się z rozszerzeniem Unii o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie można oceniać bez uwzględnienia doświadczeń historycznych i skali gospodarki unijnej. "Duże" kwoty czy "małe" - ta ocena zależy od punktu odniesienia. Kwota 17 miliardów euro, zarezerwowana w bu- 13 Należy dodać, że za funkcjonowanie takich upraszczających sądów część odpowiedzialności spada również na kręgi naukowe. W wielu opracowaniach, zwłaszcza we wczesnych latach 90., posługiwano się uproszczoną metodologią oceny kosztów rozszerzenia dla Wspólnej Polityki Rolnej opartą na prostym wiązaniu ich ze skalą rolnictwa w poszczególnych krajach (por. na przykład: CEPR, Is Bigger Belfer?, London 1992; R. Baldwin, Towards an Inte-grated Europę, London, 1994). dżecie UE na rozszerzenie w roku 2006 (środki na rozszerzenie i pomoc przedakcesyjną), wydaje się sumą ogromną wówczas, gdy spogląda się na nią z dystansu. Po pierwsze, pouczające może być spojrzenie na tę kwotę z dystansu historycznego. Przyjrzyjmy się kosztom rozszerzenia na tle przykładów programów wsparcia rozwojowego w najnowszej historii Europy (dane z tablicy l; por. również rysunek 4), a okaże się, że wcale nie chodzi o koszty bez precedensu. Tabela 1. Koszt rozszerzenia Unii Europejskiej na tle programów wsparcia rozwojowego w najnowszej historii Europy Program wsparcia rozwoju ludność lata łqczno wartość w mld euro, średniorocznie, objęta funkcjo kwota w cenach roku 1999 w euro na miesz pomocq nowania (nomi kańca (min) programu nalnie) tqczna średnio środki na łqczne kwota rocznie rozwój transfery Powojenna pomoc USA dla zachodniej Europy (plan Marshalla 1945- 22mld i inne kanały wsparcia) 254,4 -1952 USD 181,0 25,9 102 102 Transfery do wschodnich landów po zjednoczeniu 1990- 1,6bln Niemiec 15,3 -2000 DM 877,9 79,8 5217 5217 Transfery UE do Hiszpanii, 1994- 71 mld Portugalii, Grecji i Irlandii 63,0 -1999 euro 82,7 13,8 219 °l 289'3! Zachodnia pomoc dla 1990- 4 mld Polskiw latach 90. 38,5 -2000 USD 4,9 0,4 12 56'=! Transfery rozwojowe do krajów EŚW 2000- 55 mld wg Agendy 2000 105,7 -2006 euro 54,8 7,8 74 91 b] Docelowe transfery do krajów członkowskich z 11 mld EŚW wg Agendy 20004 64,2 2006 euro 168 2211'! Uwagi:a) Hiszpania euro 172, Portugalia euro 300, Grecją euro 280, Irlandia euro 321, b) Transfery rozwojowe i transfery z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej, d Transfery rozwojowe i efekty redukcji zadłużenia zagranicznego, d) wg założeń Agendy 2000: Polska, Węgry, Czechy, Słowenia, Estonia i Cypr. Źródło: Obliczenia na podstawie: Cameron R., Historia gospodarcza świata, KiW 1997; Komisja Europejska; DIW; IMF, Agenda 2000. Jak widać, bezprecedensowa nie jest ani liczba ludności objętej wsparciem, ani łączna kwota wsparcia, ani wielkość pomocy przypadającej na mieszkańca. Łączne środki zarezerwowane w Agendzie 2000 na rozszerzenie, choć wielokrotnie większe od dotychczasowej pomocy rozwojowej dla Europy Środkowej i Wschodniej, stanowią ok. 65% transferów, które otrzymały w latach 1994-1999 Hiszpania, Portugalia, Grecja i Irlandia, ok. 30% kwoty wsparcia, którego udzieliły w latach 1945-1952 USA krajom zachodniej Europy i wreszcie ok. 6% wsparcia, którego w latach 90. stare landy Niemiec udzieliły nowym. Nie zmienia to oczywiście faktu, że chodzi tu o kwoty bardzo duże, zwłaszcza z punktu widzenia krajów kandydackich. Będę zresztą poważny i dodam, że z powyższych porównań - poza ogólnym wnioskiem, że z historycznego punktu widzenia nie mówimy o zjawisku bezprecedensowym - żadnego innego, konkretnego wniosku (np. o "moralnych zobowiązaniach") wyciągać naprawdę nie należy. Zresztą, jeśli proces integracji i realnej konwergencji Europy Środkowej i Wschodniej potrwa kilka dziesiątków lat. możemy z czasem dojść do globalnych sum wsparcia dających się porównać z najbardziej hojnymi programami z przeszłości. Po drugie, aby ocenić rzeczywisty ciężar, jaki biorą na siebie obecni członkowie, przeznaczone na rozszerzenie środki należy odnieść do wielkości PKB krajów członkowskich Unii. Kwota 17 miliardów euro zarezerwowana wr budżecie Unii na rozszerzenie w roku 2006 stanowić będzie około 0.2% PKB obecnych członków Unii. Zgodnie z wyliczeniami Komisji, nie ma obaw co do tego. że rozszerzenia nie da się sfinansować w ramach przyjętego maksymalnego poziomu udziału budżetu Unii w PKB krajów członkowskich w wysokości 1,27% (nawet z pewną rezerwą)1 *. Jest jednak oczywiste, że wydatki w roku 2006 nie będą jeszcze wcale stanowić szczytu kosztów, choćby dlatego, że w Agendzie 2000 założono, że tylko niektóre państwa Europy Środkowej i Wschodniej zostaną do tego czasu członkami Unii. Do jakiego poziomu wzrosną one w okresie późniejszym? Obecnie czynione szacunki łącznych, rocznych transferów do wszystkich krajów kandydackich oscylują między 3 a 5% PKB kra-jów-beneficjentów1'7. Według moich obliczeń, około roku 2014, a więc po przyjęciu do Unii wszystkich krajów kandydackich z Europy Środkowej i Wschodniej, transfery z tytułu pomocy strukturalnej oraz Wspólnej Polityki Rolnej mogłyby sięgnąć około 48 miliardów euro rocznie, co stanowiłoby niecałe 0.4% PKB obecnych członków Unii16. Biorąc jednak pod uwagę fakt. że znaczących rozmiarów - ponad 12 miliardów euro - nabrałyby wpłaty od nowych człon- '' Por. M. SchrcYCi', l^iiniicin^ En/cirgenieiil (if the Europem! i 'nimi. wykład wygłoszony w I.ondon School ot Fconomics. 16 lulego 2001 r. 1'' l'or. miedzy innymi: R. Baldwin. J. F. Francois, K. Porte.s, Thc cosi und henefils of castem en-lar^eniful: Ihe impaci on Ihe El' and Central Europę. Fconomic Policy. Vol. 24. 199^: F. Breuss, CGF Model Ksiiniations o f Costs and Uenefits oj'UL ^Eniargement: A Sun-ey, retcrat na konferencję HASA: •Tinie Panem of Custs und Bcnefils of I':U Accession'. Laxenburg. 3-5.12.1998; M. Dauclerstadt. W. Kamppeter, Kosz/y rozszerzeniu UE są ziiu-yżoue. Fundacja Khcrta, Warszawa 1998. Przegląd oszacowań zawiera praca: W. M. Ortowski. Koszty i korzyści z czfonkoslu-a ir filii Europejskiej. Met<>d\^modeli^szacunki, CASF., Warszawa 2000. 16 Obliczenia z wykorzystaniem modelu MILLFNIUM, por. rozdział 2. r ków, koszt netto dla obecnych członków Unii wyniósłby ok. 35 miliardów euro, lub 0,25% PKB, a więc mniej więcej tyle samo, co w roku 2006. W moim przekonaniu byłby to jednak zapewne punkt szczytowy, po którym skala obciążenia, mierzona względem PKB, zaczęłaby z czasem spadać, głównie dzięki zmniejszającej się stopniowo różnicy w poziomie rozwoju wschodniej i zachodniej części poszerzonej Unii. Po trzecie, kosztów netto rozszerzenia nie wolno analizować w oderwaniu od korzyści. Kwota 0.2-0,25%i PKB wydaje się oczywiście możliwa do udźwignięcia, ale na pewno nie jest to kwota mała. Bez wątpienia warto tego rzędu pieniądze wydać, jeśli ma to przygnieść korzyści dla rozwoju gospodarczego. Jak na działalność charytatywną, byłoby to jednak sporo. Dlatego właśnie wysokość kosztów netto musi być porównana z przyrostem PKB, jaki w wyniku rozszerzenia odczują obecne kraje członkowskie. Odniesienie takie prezentuje rysunek 10 (por. również rysunek 9 w rozdziale 2). Rysunek 10 nie pokazuje wszystkich efektów rozszerzenia. W szczególności pomija on idące już nie w dziesiątki, ale w setki miliardów euro efekty wypracowywanego dodatkowo w Europie Środkowej i Wschodniej PKB. Pokazuje jednak rozkład kosztów i korzyści związanych z finansowaniem rozszerzenia i pomocy rozwojowej dla nowych krajów członkowskich w roku 2014. Zgodnie z wynikami obliczeń, główny ciężar bez wątpienia spada na budżet unijny. Musi on wydatkować duże, sięgające 48 miliardów euro środki na transfery do nowych krajów członkowskich z tytułu udziału w funduszach strukturalnych oraz we Wspólnej Polityce Rolnej. Jednocześnie skala dodatkowych dochodów budżetu będzie znacznie mniejsza - nieco ponad 12 miliardów euro składek członkowskich od tych krajów oraz 2 miliardy euro dodatkowej składki od "starych" członków, wynikającej z wyższego dzięki rozszerzeniu poziomu PKB. Do zamknięcia rachunku brakuje około 33-34 miliardów euro, które budżet może wygospodarować tylko poprzez utrzymanie w ryzach wzrostu realnych wydatków na Wspólną Politykę Rolną (skądinąd wymuszone nie tylko przez rozszerzenie, ale i przez liberalizację handlu światowego) oraz zmniejszenie transferów strukturalnych do pozostałych krajów Unii (w stosunku do sytuacji, gdyby rozszerzenia nie było). To jest właśnie skala kosztu netto, z którym muszą się liczyć obecni członkowie. Rysunek 9 pokazywał rozkład tych kosztów według krajów, szczególnie dotykający obecnych głównych benefi-cjentów polityki strukturalnej i rolnej. Czy koszt ten pokryty jest wzrostem korzyści? Z dużą nadwyżką. Kosztowi netto rzędu 33-34 miliardów euro towarzyszy związany z rozszerzeniem wzrost PKB w obecnych krajach członkowskich Unii, sięgający w roku 2014 ponad 140 miliardów euro. Przy zachowaniu obecnych zasad opodatkowania dałoby to roczny przyrost wpływów podatkowych w krajach Unii rzędu ponad 55 miliardów euro i przyrost dochodów sektora prywatnego rzędu ponad 85 miliardów euro. Skala korzyści jest więc czterokrotnie wyższa od kosztów netto, a ubytek środków unijnych kraje członkowskie - o ile tylko będą chciały - z łatwością mogą zastąpić dodatkowymi wydatkami publicznymi ze swych powiększonych budżetów. Rysunek 10. Korzyści większe od kosztów. Rozkład efektów rozszerzenia między sektory instytucjonalne Rozkład korzyści i kosztów rozszerzenia (różnice w stosunku do scenariusza fiaska rozszerzenia w roku 2014, mld euro, ceny z 1998) tE nowi członkowie; efekty budżetowe Źródło: Model MILLENIUM Analiza zmian sytuacji budżetowej Unii pokazuje więc ponownie, że rozszerzenie jest wprawdzie stosunkowo kosztowną, ale wysoce korzystną dla wszystkich stron inwestycją. Skala kosztów na pewno mieści się w granicach możliwości obecnych członków Unii, zwłaszcza że oprócz bezpośrednich korzyści gospodarczych rozszerzenie przyniesie również wiele innych pozytywnych efektów. Ponadto należy zadać też sobie pytanie: czy w przypadku, gdyby kraje Europy Środkowej i Wschodniej - wszystkie albo niektóre z nich - pozostały poza Unią, tempo ich rozwoju spadłoby, a perspektywy uległyby znacznemu pogorszeniu, nie należałoby założyć, że obecne kraje członkowskie musiałyby wykładać corocznie kilka miliardów euro na pomoc, już nie w formie inwestycji, która ma doprowadzić do korzyści gospodarczych, ale w postaci bezzwrotnego wsparcia, które ma uchronić przed katastrofą? Jeśli tak, rachunek zysków i strat - nie zakładający takiej pomocy - jeszcze bardziej zmieniłby się na korzyść rozszerzenia. Efekty regionalne. Najbardziej potrzebujący nie stracą Istotne znaczenie dla oceny procesu rozszerzenia ma rachunek strat i korzyści osiąganych przez poszczególne regiony obecnej Unii. W szczególności należy się liczyć z tym, że skutkiem reformy polityki strukturalnej, a zwłaszcza zaostrzenia kryteriów udzielania pomocy17 oraz obniżenia - po przyjęciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej - średniego poziomu PKB w Unii część regionów zachodniej i południowej Europy straci dostęp do transferów z funduszy strukturalnych. Powszechna jest obawa, że rozszerzenie spowoduje znaczące ograniczenie, a w nieco dalszej perspektywie nawet pozbawienie dostępu do wsparcia dla większości regionów Hiszpanii i Irlandii, a po kilku dalszych latach również południowych Włoch, Grecji i Portugalii. Obawy takie w głównej mierze wynikają z faktu, że rozszerzenie spowoduje spadek granicznego poziomu 75% średniego unijnego PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywczej, uprawniającego do najszerszego korzystania z pomocy strukturalnej (por. przypis 20), skutkiem obniżenia się średniego poziomu PKB w Unii. Ponieważ poziom PKB na mieszkańca, mierzony według parytetu siły nabywczej walut, jest w krajach środkowoeuropejskich i bałtyckich równy ok. 38% obecnej średniej unijnej, a w krajach bałkańskich około 25% średniej, efektem włączenia PKB tych krajów do wyliczenia "magicznego" poziomu 75% średniej unijnej będzie spadek granicznego poziomu rozwoju upoważniającego do pomocy z 75% PKB na mieszkańca obecnej Unii do 70% obecnej średniej unijnej w przypadku członkostwa wyłączającego najuboższe kraje bałkańskie, oraz do 65% w przypadku rozszerzenia o wszystkie kraje kandydackie. Tym samym prawo do wsparcia w ramach Celu l utracą te regiony obecnej Unii, których poziom rozwoju wynosi między 65 lub 70% (w zależności od skali rozszerzenia), a 75% średniego PKB w Unii 17 W szczególności chodzi o koncentrację pomocy na realizacji Celu l, tzn. wsparcia rozwoju regionów na)ubozszych, oraz rygorystycznego przestrzegania zasady, że do pomocy z teao tytułu uprawnione są regiony, w których poziom PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywcze) me przekracza 75% średniego poziomu w Unii składającej się z 15 członków. Ponieważ najuboższy obecnie kraj Unii, Grecja, ma PKB na mieszkańca na poziomie 66% średniej, druga od końca Portugalia 74%, a trzecia Hiszpania 80%, można pozornie sądzić, że istnieje ogromne ryzyko całkowitej utraty prawa tych krajów, jak dotychczas największych odbiorców funduszy strukturalnych, do wsparcia z tego tytułu. Jest to oczywiste nieporozumienie, a przekonanie o możliwej raptownej utracie dostępu do funduszy dla regionów obecnie korzystających ze wsparcia z tytułu polityki strukturalnej jest przesadzone z kilku powodów. Po pierwsze, granica 75% PKB na mieszkańca dotyczy tylko Celu l polityki strukturalnej (wsparcia rozwoju regionów zapóźnionych w rozwoju gospodarczym). Regiony o wyższym poziomie rozwoju nadal mogą korzystać ze wsparcia z tytułu innych celów (choć rzeczywiście planowana reforma zmierza do koncentracji zdecydowanej większości środków na wsparciu z tytułu Celu l). Po drugie, dla potrzeb oceny prawa dostępu do funduszy strukturalnych w ramach Celu l ważny jest poziom PKB w regionach, a nie średni poziom w kraju. Przykładowo, trzy regiony Hiszpanii zamieszkałe niemal przez połowę ludności - Nordeste, Centro i Sur -mają PKB sięgający od 60 do 67% obecnej średniej unijnej, a zatem kwalifikowałyby się do wsparcia z tytułu Celu l nawet wówczas, gdyby do Unii przystąpiły wszystkie kraje kandydackie z Europy Środkowej i Wschodniej. Po trzecie, przy ocenie kosztów "wypadnięcia" regionu poza poziom PKB uprawniający do pomocy w ramach Celu l, trzeba wziąć pod uwagę dodatkowe czynniki o charakterze technicznym i politycznym. Czynnikiem technicznym jest znaczne opóźnienie w dostępności danych na temat PKB na poziomie regionalnym (zazwyczaj co najmniej 2-3 letnie) oraz opieranie się - przy ustalaniu uprawnień regionu do wsparcia - na trzyletnich średnich, a nie na najświeższych danych rocznych na temat PKB przypadającego na mieszkańca. Może to wydłużyć o kilka lat okres korzystania ze wsparcia, po przekroczeniu granicznego poziomu rozwoju. Jeszcze większą rolę odegrać jednak może czynnik polityczny, a więc istniejące de facto w obecnej Unii prawo do negocjowania, przy okazji rozszerzenia, programu rekompensującego i rozkładającego w czasie obniżenie pomocy (Phasing Out). Po czwarte, należałoby zadać pytanie, jak wiele regionów obecnej Unii znajduje się w niebezpiecznym przedziale między 70 a 75% średniej (przystąpienie krajów bałkańskich nie wydaje się być perspektywą bliską, więc można pominąć je w analizie, koncentrując się na efektach przystąpienia krajów środkowoeuropejskich i bałtyckich). Otóż w grę wchodzi tylko osiem regionów NUTS2, w tym trzy nowe landy Niemiec, dla których wsparcie ze środków unijnych stanowi jedynie niewielkie uzupełnienie funduszy uzyskiwanych z kasy narodowej, region Attyki w Grecji, Wyspy Kanaryjskie w Hiszpanii (i tak przekraczające już w efekcie szybkiego rozwoju poziom 75% średniej unijnej), region środkowej i zachodniej Irlandii, Sardynii oraz kontynentalnej Portugalii. Spośród wymienionych regionów jedynie kontynentalna Portugalia może stanowić prawdziwy problem, ze względu na zawyżający średnią poziom PKB w rejonie Lizbony (po wyłączeniu tego rejonu niemal cała pozostała część Portugalii kwalifikowałaby się do wsparcia nawet w przypadku akcesji krajów bałkańskich). W gruncie rzeczy mamy więc do czynienia z problemem nieznacznej liczby regionów, dla których można znaleźć rozwiązania łagodzące skutki rozszerzenia. W pozostałych przypadkach chodziłoby jedynie o wyegzekwowanie obowiązującej również obecnie'w unijnym prawie zasady granicznej wielkości 75% PKB, za co tylko w niewielkim stopniu można winić przystąpienie do Unii krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Konsekwencją tego jest fakt, że większość najuboższych regionów obecnej Unii, w tym zwłaszcza całe Mezzogiorno, większość Hiszpanii, niemal cała Portugalia i Grecja, departamenty i terytoria zamorskie Francji oraz większość nowych landów Niemiec utrzyma swe prawo do wsparcia w przypadku rozszerzenia18. Należy więc stwierdzić, że szok, jakim dla stosunkowo mało rozwiniętych regionów Unii korzystających obecnie ze wsparcia z tytułu polityki strukturalnej okaże się rozszerzenie, nie będzie tak wielki, jak wszyscy wydają się sądzić. Jak wynika z Agendy 2000, funduszy przeznaczonych dla zachodniej Europy będzie oczywiście nieco mniej (29 miliardów euro, wobec 32 miliardów euro obecnie, w cenach stałych roku 1998), ale w przypadku przeprowadzenia reformy redukcje powinny objąć przede wszystkim dopływ środków do regionów stosunkowo wysoko rozwiniętych. Ci, którzy pomocy naprawdę potrzebują, będą ją nadal otrzymywać. Ci zaś, którzy prawo do pomocy stracą, mogą liczyć na hojne programy Phasing Out, osłabiające ewentualny szok i rozkładające go w czasie. Jeśli dodamy do tego fakt, że rozszerzenie przyniesie szybszy wzrost gospodarczy w całej Unii, a więc zapewne również i w regionach korzystających obecnie ze wsparcia strukturalnego, okaże się, że obawy są zdecydowanie przesadzone. Osobnym problemem może być wsparcie rozwojowe w ramach Celu l dla regionów Wielkiej Brytanii. Obecnie żaden z regionów NUTS2 nie kwalifikuje się tam do wsparcia w ramach Celu l, bowiem nawet najuboższa północna Irlandia przekroczy już poziom 75% średniej w UE. 4 . WIELE HAŁASU O NIC. MIGRACJE Z POLSKI DO UNII EUROPEJSKIEJ Niewiele obaw związanych z rozszerzeniem Unii, zwłaszcza z członkostwem Polski, daje się porównać z lękiem przed masową migracją. Zachodni Europejczycy boją się o swoje miejsca pracy, o stabilność swoich systemów zabezpieczeń społecznych, o wysokość swoich pensji, o jakość świadczonych usług. Część z tych obaw może sobie zresztą przeczyć: zgodnie z wynikami wspomnianych już wcześniej badań ankietowych (por. rozdział l), większość Francuzów, Niemców i Hiszpanów, a także Austriaków i Szwedów uznawała Polaków za pracowitych, uczciwych i wykształconych19. Oznacza to, że migrację Polaków można by uważać za ewentualne zagrożenie dla miejsc pracy i płac w zachodniej Europie (dobrzy pracownicy, skłonni pracować za niskie stawki), ale na pewno nie dla jakości świadczonych usług (co najwyżej dla ich ceny, która mogłaby spaść w warunkach większej konkurencji)! Naprawdę jednak może to być tylko wierzchołek góry lodowej. Lęk przed masową imigracją ze wschodu może być głębszy i nie ograniczać się do obaw o miejsca pracy. Choć często zabrania o tym mówić political correctness, społeczeństwa zachodniej Europy najwyraźniej boją się nowej wędrówki ludów, zalewu czystego i uporządkowanego Zachodu przez głodujących wschodnich barbarzyńców, niszczących ład, porządek i budowany przez ostatnie pół wieku dobrobyt. Jeśli rzeczywiście tak jest, to mamy do czynienia z umykającym racjonalnym argumentom, paraliżującym lękiem, tłumaczącym sceptycyzm i niechęć wobec planów rozszerzenia. Jest to również pole do populistycznych wystąpień i propozycji absurdalnych wymogów wobec krajów kandydujących20. W takiej atmosferze dyskusji zapomina się o tym, że swoboda przepływu pracy nie jest stratą, lecz korzyścią z integracji, a tańsza praca imigrantów jest zyskiem dla kraju, który ich zatrudnia. Ale przede wszystkim zapomina się, że do wystąpienia zjawiska wędrówki ludów trzeba czegoś więcej niż tylko 19 Wieloletnie uprzedzenia mają swoje konsekwencje: najniższe oceny w tym zakresie dali Polakom Niemcy, choć i w tym przypadku pracowitość nie podlegała dyskusji (ISP, Pol-ska-Niemcy. Wzajemny wizerunek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001). 20 przykładowo, austriackie związki zawodowe żądały, by warunkiem zniesienia barier dla przepływu pracy z krajów kandydackich było osiągnięcie przez nie 80 lub 90% poziomu austriackich płac. Jak szybko zauważono, gdyby stosować takie zasady bezpieczeństwa, swobody przepływu pracy należałoby zakazać nie tylko w obecnej Unii, gdzie występują kilkukrotne różnice płac, ale nawet w samej Austrii! 57 różnicy w poziomie płac. Wielkie fale emigracji w przeszłości i obecnie wywoływane były albo przez katastrofy polityczno-społeczne, albo gospodarcze. W przypadku członkostwa w Unii krajów Europy Środkowej i Wschodniej takie ryzyko nie istnieje. Wręcz przeciwnie - wydatnie zmniejsza ryzyko. Mimo to jestem pewny, że rzeczywiście nastąpi pewien wyraźny przepływ pracujących z nowych do starych krajów członkowskich. Tyle że nie będzie to wędrówka ludów, czyli niekontrolowana fala emigracji, ale spokojny, kontrolowany, umiarkowanej wielkości, służący jak najlepiej interesom krajów członkowskich i nie pociągający za sobą negatywnych konsekwencji dla rynku pracy korzystny efekt integracji. Skala tego zjawiska będzie tym mniejsza, im lepiej ułoży się sytuacja gospodarcza krajów kandydackich. Okresy przejściowe, jeśli nawet będą wprowadzone, służyć będą głównie uspokojeniu nie do końca racjonalnych lęków: możliwość zastosowania klauzul bezpieczeństwa pozostanie na papierze, bowiem nie będzie powodów, aby po nie sięgać. Jeśli pojawią się jakiekolwiek poważniejsze problemy, to tylko o charakterze lokalnym i regionalnym. Ogólnie rzecz biorąc, regiony przygraniczne obecnej Unii raczej skorzystają na dopływie relatywnie tanich pracowników z nowych krajów członkowskich, niż na tym stracą. Skąd się biorą lęki? Przyczyny i efekty migracji Nie ma wątpliwości, że lęki związane z efektami rozszerzenia Unii Europejskiej wiążą się z percepcją bezprecedensowego wyzwanie dla obu stron. Z jednej strony, kraje Europy Środkowej i Wschodniej, w różnym stopniu zaawansowane w procesie transformacji gospodarki od modelu komunistycznego do rynkowego, powinny w sposób pełny i nieodwracalny zliberalizować dostęp do swoich rynków, dostosować narzędzia regulacyjne polityki gospodarczej do standardów unijnych, zrestrukturyzować starzejące się przemysły (wymienione problemy są głównie dziedzictwem czasów komunistycznych) oraz przygotować się do wzmożonej presji konkurencyjnej na wspólnym rynku wewnętrznym. Może to prowadzić do utrzymania się wysokiej stopy bezrobocia i stosunkowo powolnego wzrostu płac realnych. 2 drugiej strony, Unia powinna się przygotować na presję wynikającą ze zwiększonych nierówności w poziomie rozwoju gospodarczego między różnymi regionami. Oba te czynniki mogą stworzyć poważne problemy na rynku pracy. Wysokie stopy bezrobocia w nowych krajach członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej oraz znaczne różnice w poziomie płac i dochodów między zachodnią a wschodnią częścią powiększonej Unii stworzą presję na migrację do bogatszych regionów. Ponieważ jednak swoboda przemieszczania się siły roboczej jest jedną z czterech fundamentalnych swobód, na których opiera się wspólny rynek europejski, trudno sobie wyobrazić, aby nowe państwa członkowskie mogły być w sposób trwały pozbawione udziału w tym obszarze funkcjonowania Unii. Wcześniej lub później przeszkody w swobodnym przemieszczaniu się osób w poszerzonej Unii muszą zostać wyeliminowane. Makroekonomiczne podejście do wszelkiego typu analiz i prognoz dotyczących migracji przyjmuje za punkt wyjścia prawidłowość formułowaną w ramach teorii handlu, zgodnie z którą integracja krajów o relatywnie wysokiej relacji cen pracy do kapitału (a więc takich, w których kapitału jest stosunkowo dużo, a praca jest bardzo droga - w naszym przypadku chodzi o obecne kraje członkowskie) z krajami o relatywnie wysokiej relacji cen kapitału do pracy (tam, gdzie płace są niskie, a więc w Europie Środkowej i Wschodniej), przynosi w efekcie przepływ czynników produkcji i zmiany relacji płac do ceny kapitału w obu krajach. W szczególności kapitał powinien przepływać do krajów Europy Środkowej i Wschodniej, a ludzie powinni migrować do Europy Zachodniej. W wyniku tego procesu po pewnym czasie różnice cen czynników produkcji między krajami wyrównują się, a dobrobyt wzrasta i w jednych, i w drugich krajach. Migracja jest więc zjawiskiem korzystnym, służącym poprawie wyników gospodarczych całego integrującego się regionu, ale odbywającym się kosztem spadku płac w krajach zamożniejszych. Badania wskazują jednak, że mechanizm, o którym tu mowa, występuje w praktyce w bardzo ograniczonym zakresie. Przeszkody w przepływie czynnika pracy, a więc dla migracji zarobkowych, mają charakter nie tylko prawno-administracyjny. Mimo różnic w poziomie płac, który powinien zachęcać do migracji, ludzie podejmują takie decyzje znacznie rzadziej, niż sugerowałaby to teoria ekonomii. W grę wchodzi bowiem wiele przeszkód o charakterze kulturowym i społecznym oraz niejawnych i trudnych do usunięcia barier ekonomicznych. W rezultacie różnice w poziomie płac między krajami utrzymują się, a migracje i przepływy kapitału nie są wystarczające do tego, by je szybko i w znaczący sposób zmienić. Zmiana w końcu następuje, ale zupełnie innym kanałem: prowadzące dobrą politykę gospodarczą uboższe kraje rozwijają się szybciej, a tym samym rośnie wydajność pracy, wartość pieniądza i płace. Dlaczego mechanizm wyrównywania się poziomu płac w drodze migracji działa w tak nieznacznym stopniu? Odpowiedzi na to udzie- la mikroekonomiczna teoria migracji, w myśl której człowiek podejmuje decyzję, czy przenieść się do innego kraju, poprzez porównanie korzyści z kosztami. Korzyścią jest oczywiście wyższy dochód i poziom życia, pod warunkiem jednak, że w kraju docelowym uda się znaleźć satysfakcjonującą pracę. Koszty mogą mieć zarówno charakter ekonomiczny - na przykład konieczność utrzymania dwóch domów, jeśli migracja nie ma charakteru permanentnego, jak i nieekonomiczny, na przykład żal z powodu rozłąki z rodziną lub konieczności przeniesienia się do obcego kręgu kulturowego. Motywem migracji jest więc porównanie kosztów z korzyściami, a nie powierzchowne porównanie różnicy w poziomie płac. Oczywiście, jeśli porównujemy kraje o drastycznie różnym poziomie życia - choćby zachodnią Europę i najuboższe kraje Afryki czy Azji - okazuje się, że korzyści z migracji są tak ogromne, a koszty relatywnie tak małe, że warto podjąć decyzję migracyjną nawet wówczas, gdy liczy się tylko na skorzystanie z systemu opieki społecznej oraz na najprostszą, nielegalną pracę. W przypadku krajów, w których różnice są znacznie mniejsze - choć wciąż duże, np. krajów Europy Zachodniej i Europy Środkowej i Wschodniej - rachunek staje się znacznie bardziej skomplikowany. Wbrew temu, co sądzi większość zachodnich Europejczyków, dla większości Polaków lub Czechów, zwłaszcza wykształconych, rachunek ten będzie raczej niekorzystny. Przykładowo, ostatnie zaproszenie dla zagranicznych informatyków wystosowane przez rząd RFN spotkało się z minimalnym zainteresowaniem w krajach Europy Środkowej, Nawet jeśli pensje informatyków są tu wyraźnie niższe niż w Niemczech, całkowity rachunek korzyści i kosztów najwyraźniej zasugerował, że emigrować nie warto, zwłaszcza gdy jest się dobrze wykształconym, o rozległych perspektywach na przyszłą karierę i dalszy wzrost zarobków we własnym kraju. W rezultacie na pozornie niesłychanie korzystną ofertę niemiecką odpowiedziało jedynie ok. 200 polskich informatyków. Dlaczego migracje z Polski nie będą aż tak duże Obawy w Europie Zachodniej w tym względzie mogą się okazać nadmierne. Poza różnicami płacowymi trzeba bowiem wziąć pod uwagę wiele czynników zniechęcających do migracji (podnoszących jej koszty), które już dziś wpływają na skłonność do migracji, a których oddziaływanie jeszcze wzrośnie. Argumenty za tym, że skala migracji nie będzie aż tak duża, są następujące. Po pierwsze, dużym migracjom przeciwdziałać będzie wzrost poziomu płac w krajach kandydackich. Przystąpienie Polski i innych państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii może prowadzić do relatywnie szybkiej redukcji dystansu mierzonego poziomem płac i dochodów, co wynikać będzie zarówno z przyspieszonego długookresowego wzrostu w tych krajach, jak i z prawdopodobnego realnego wzmocnienia się walut, związanego ze zwiększonym napływem kapitału i transferów z Unii. Już obecnie daje się zauważyć tendencja do szybkiej redukcji luki w wysokości płac między tymi krajami Europy Środkowej i Wschodniej, które skutecznie przeprowadzają procesy transformacji gospodarczej, a krajami zachodniej Europy (por. rysunek 11). Poziom przeciętnych polskich miesięcznych płac w 1989 r., a więc przed rozpoczęciem reform rynkowych, sięgał - według kursu wolnorynkowego - surrealistycznego poziomu 1,5% płac w Niemczech. Obecnie wzrósł on do 18% płacy niemieckiej21, 17% płacy w starych landach i 23% płacy w nowych landach. Pozornie wydaje się to wciąż niedużo, ale warto zwrócić uwagę, że relacja płac portugalskich do niemieckich w roku 1985 wynosiła tylko 22%! Rysunek 11. Powodzenie transformacji a poziom płac w krajach Europy Środkowej i Wschodniej Ptaca brutto w procentach płacy w Niemczech 20,0 i 15.0 10,0 - 0,0 Polska Czechy Rumunia Bułgaria 1989 1990 1991 1992 1983 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Źródło: krajowe urzędy statystyczne Jeśli efektem powodzenia transformacji i członkostwa w Unii Europejskiej będzie dalszy spadek różnic w poziomie płac, kształtowanie się luki w wysokości płac między Polską a Niemcami może przy- 21 Obliczono na podstawie danych GUS i Statistisches Bundesamt za grudzień 2000 r.; obliczenie to ma charakter przybliżony, ze względu na różnice systemów opodatkowania płac w obu krajach. pominąć tę, która wystąpiła w okresie członkostwa w UE między Niemcami a Portugalią. A skoro tak, czemu aż tak znacznie większa ma być skłonność Polaków do migracji? Po drugie, doświadczenia Unii nie potwierdzają oczekiwań co do możliwych olbrzymich fali migracyjnych po liberalizacji rynku pracy. Historycznie rzecz biorąc, utworzenie wspólnego rynku i zniesienie przeszkód w migracjach między regionami, które nawet obecnie różnią się poziomem PKB przypadającego na mieszkańca w stosunku jeden do siedmiu, spowodowało dużo mniejsze efekty migracyjne niż przewidywano. W szczególności nieuzasadnione okazały się obawy dotyczące potencjalnie dużej migracji z krajów iberyjskich i Grecji. Zamiast spodziewanego napływu milionów pracowników, ze wszystkich tych trzech krajów migrowały co najwyżej dziesiątki tysięcy, a nawet pojawiły się oznaki spadku liczby obywateli hiszpańskich żyjących w innych krajach Unii22. Dopiero w ostatnim okresie, 15 lat od akcesji, dał się zauważyć pewien wzrost migracji z Portugalii23. Większej skali migracje, sięgające miliona osób, odnotowano między nowymi a starymi landami Niemiec. Należy jednak pamiętać, że w tym przypadku mieliśmy do czynienia z niesłychanie niskim poziomem kosztów decyzji migracyjnych, związanym m.in z brakiem barier kulturowych, silnymi związkami rodzinnymi oraz absolutnie nieskrępowanym dostępem do systemu zabezpieczeń społecznych i rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc, zjawisko stosunkowo małej skali migracji w Europie można tłumaczyć relatywnie niską mobilnością siły roboczej, która może wynikać ze splotu czynników kulturowych, społecznych, językowych, ekonomicznych i instytucjonalnych. Pozaekonomiczny koszt decyzji migracyjnych jest więc w Europie stosunkowo duży i nie ma powodu sądzić, że w Polsce i w Europie Środkowej i Wschodniej będzie znacząco niższy. Po trzecie, na przekonanie o szczególnie wysokiej skłonności Polaków do migracji, poza różnicami płac i historycznymi tradycjami udziału Polaków w pracach sezonowych w Niemczech, niewątpliwy wpływ mają również doświadczenia z lat 80. W okresie tym z Polski wyemigrowało na Zachód około 1,2 min osób - w ogromnej większości wjeżdżających do krajów emigracji na podstawie wiz turystycznych24, a więc nielegalnie. Podobnej presji nie odnotowano wówczas w żadnym innym kraju Europy Środkowej i Wschodniej, 22 Por. Eurostat, Pattems and Trends in Intemational Migration in Western Europę, Luxembo- ure 2000. ., . 23 JeJ skala nie przekracza i tak napływu brutto rzędu 30 tyś. rocznie, zarówno pracowników, 24 ^ane^Gwa^' za: M. Okólski, D. Stola, Migracje miedzy Polską a krajami Unia Europejska iv perspektywie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN nr 184/1998. głównie zresztą dlatego, że oprócz Polski i Węgier żaden inny kraj komunistyczny nie pozwalał swoim obywatelom na swobodne podróżowanie. Historia migracji z Polski wymaga jednak pewnego komentarza (por. rysunek 12). Najwyższą w czasach współczesnych emigrację z Polski na Zachód i rozkwit nielegalnej pracy odnotowano w latach 80., które były okresem rozkładu gospodarki komunistycznej, drastycznego obniżenia się poziomu życia w Polsce, upadku waluty oraz ogólnej społecznej apatii i poczucia braku perspektyw poprawy sytuacji politycznej i gospodarczej. Warto natomiast zauważyć znacznie niższą skłonność do emigracji w latach 70. (lata relatywnego sukcesu gospodarki komunistycznej) oraz 90. (okres budowy instytucji demokratycznych i podstaw gospodarki rynkowej). Wraz z poprawą perspektyw rozwoju gospodarczego i wzrostu poziomu życia w Polsce skłonność do migracji spadła do minimalnego poziomu. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że w latach 70. i 80. obowiązywały poważne utrudnienia formalne dla emigracji (wyjątkowo restrykcyjna polityka wizowa ze strony krajów zachodnich23). Skłonność do emi- Rysunek 12. Czy Polacy sq narodem emigrantów? Perspektywy rozwoju kraju a skala migracji Wielkość emigracji z Polski (obszar) i średnioroczne tempo wzrostu PKB (słupki), lata 1970-1997 1970-75 W6-SO 1986-90 1991-95 restrykcje wizowe i paszportowe swoboda podróży Źródto: GUS; Okólski, Stola, 1998; obliczenia własne 2"' Wyjątek stanowiła emigracja etnicznych Niemców do RFN, dokonująca się na podstawie umowy między rządami Polski i Niemiec. gracji spadła natomiast gwałtownie w latach 90., mimo że wówczas nastąpiła znaczna liberalizacja przemieszczania się ludzi (możliwość podróży bez wiz po zachodniej Europie26). Wydaje się to świadczyć zarówno o nieskuteczności formalnych narzędzi kontroli w sytuacji, gdy istnieje duża presja migracyjna, jak i o roli oczekiwań dotyczących poprawy poziomu życia i perspektyw rozwoju własnego kraju dla zaniechania decyzji o migracji. A skoro tak, to - być może paradoksalnie - właśnie członkostwo w Unii, w tym również swoboda podejmowania pracy na Zachodzie, oznacza zmniejszenie ryzyka dużej migracji z Polski. Po czwarte, na wielkość migracji z Polski wpłynie zapewne w ogromnym stopniu wielkość popytu zgłaszanego przez kraje zachodnioeuropejskie. Wiąże się to z faktem, że osoby wykształcone, znające języki i rzutkie - a więc takie, które same potrafiłyby skorzystać ze swobody dostępu do rynku pracy zachodniej części powiększonej Unii - mają jednocześnie najlepsze perspektywy poprawy poziomu życia w Polsce. Nie będą więc szczególnie skłonne do emigracji, zwłaszcza że znaczna część z nich musiałaby się liczyć z podjęciem pracy poniżej swoich kwalifikacji, gorszej od tej, na którą mogą liczyć w Polsce. Z kolei osoby, którym najbardziej mogłoby zależeć na pracy za granicą, to pracownicy nisko kwalifikowani, zagrożeni strukturalnym bezrobociem, nie znający języków. Pracownicy tacy sami nie znajdą sobie pracy, co znacznie obniża ich korzyść z migracji, mogą natomiast wyemigrować, jeśli zostaną zaproszeni przez państwa zachodnioeuropejskie - tak jak w swoim czasie zapraszano niewykwalifikowanych pracowników z Turcji i Jugosławii. Jeśli zaproszenie takie się pojawi, pojawi się i spora migracja. Ale to nie będzie już zależało od Polski, lecz od obecnych członków Unii27. Dlaczego zachodnia Europa nie ma powodu do obaw Do migracji z Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej z pewnością dojdzie, choć skala zjawiska nie będzie ogromna. Szacunki wielkości migracji w przypadku ośmiu krajów kandydackich (z wyłączeniem krajów bałkańskich) wahają się od miliona osób, o które w ciągu 10-15 lat zwiększyłaby się liczba obywa- 26 Warto przypomnieć że kraje zachodnioeuropejskie, obawiając się eksplozji migracji z Polski po zniesieniu wiz, zwlekały z tą decyzją do 1991 r. (wobec obywateli Czechosłowacji i Węgier wizy zniesiono bez wahań). 27 Pewien wyjątek od tej zasady może stanowić zatrudnianie nisko wykwalifikowanych pracowników polskich przez polskie firmy świadczące w obecnych krabach Unii różnorodne usługi no budowlane. Pamiętać jednak należy, że w takiej sytuacji polscy pracodawcy zmuszeni będą w znacznej mierze stosować się do miejscowego ustawodawstwa pracy, co znacznie podniesie koszty zatrudnienia i zmniejszy zainteresowanie zatrudnianiem Polaków. teli tych krajów mieszkających w krajach zachodniej Europy, do 2,5-3 milionów osób28. W przypadku wszystkich dziesięciu krajów kandydackich w grę wchodziłaby długookresowa migracja sięgająca od 3 do 4 milionów osób. To nie jest nowa wędrówka ludów, choć z pewnością nie są to wskaźniki małe. Dlaczego jednak nie ma aż tak ważnych powodów, by obecni członkowie Unii mieli aż tak bać się efektu tych migracji? Po pierwsze, zgodnie ze wszelkimi danymi, najdalej poczynając od lat 2010-2015 obecni członkowie Unii zaczną się zmagać z problemem poważnego deficytu rąk do pracy. Wiązać się to będzie z procesem starzenia się społeczeństw zachodnioeuropejskich. Według szacunków Komisji Europejskiej, do roku 2025 deficyt ten sięgnie co najmniej 20 milionów osób. Czy w takiej sytuacji dodatkowy zastrzyk kilku, zapewne co najwyżej od 2 do 4 milionów pracowników z nowych krajów członkowskich będzie zagrożeniem, czy też szansą na zmniejszenie popytowej presji na rynku pracy, prowadzącej - zgodnie z wiedzą ekonomiczną - do wzrostu inflacji, spowolnienia tempa rozwoju gospodarczego i załamania systemów emerytalnych? Kontrargument, że deficyt rąk do pracy wystąpi dopiero za 10-15 lat, a tymczasem zachodnia Europa ma raczej problemy z bezrobociem niż z deficytem rąk do pracy, nie wytrzyma poważniejszej krytyki. Jak wskazują przykłady tych krajów europejskich, które zli-beralizowały rynek pracy, obecny problem bezrobocia nie tkwi wcale w zbyt małym popycie na pracę, lecz w regulacjach rynku pracy zniechęcających do poszukiwania pracy i do zatrudniania nowych pracowników. Zresztą zgodnie ze wszystkimi ocenami, napływ imigrantów z nowych krajów członkowskich również nie nastąpi od razu, ale będzie rozłożony na długie lata (zwłaszcza wobec mało prawdopodobnego szybkiego członkostwa krajów bałkańskich, stanowiących największe potencjalne źródło emigracji z Europy Środkowej i Wschodniej), podczas gdy utrzymanie na stałym poziomie podaży pracy w obecnej Unii wymagać będzie napływu netto imigrantów rosnącego od ponad pół miliona osób rocznie w latach 2005-2010 do 1,6 miliona rocznie w latach 2010-201529. f Najniższe szacunki (720 tyś.) zawiera praca: H. Fassman, C. Hintermann, Migrationspoten-tial Ostmitteleuropa - Struktur und Motiration Potentieller Migranten aus Polen, der Slowa-kei, Tschechien und Ungam, ISR, Wien 1997 (z wyłączeniem krajów bałtyckich i Słowenii), najwyższe (2.7 min) praca: H.-W. Sinn et al., Elf-Enreiferung und Arbeitskrdftemigration. Wege zu einer schrifttweisen Annaherung der Arbeitsmarkets, IFO, Mtinchen 2001. Raport zamówiony przez Komisję Europejską podaje pośrednią liczbę 1,8 min (por. H. Briicker, T. Boeri, The Impact of Eastem Eniargement on Employment and Labour Markets in the EV Member States, DIW, Berlin/Milano 2000. ) Por. United Nations, Replacement Migration: Is it A Solution to Declining andAgeine Popu-lations?, New York, 2000. Po drugie, przekonania, że napływ imigrantów z nowych krajów członkowskich doprowadzi do spadku płac, dobrze zresztą uzasadnionego z punktu widzenia teorii ekonomicznej, nie potwierdzają fakty. Napływ imigrantów z Turcji i Jugosławii do Niemiec w latach 60. i na początku lat 70. miał większą skalę niż najwyższe prognozowane migracje ze wszystkich dziesięciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej do całej Unii30. W tym samym okresie średnioroczne tempo wzrostu płac realnych w Niemczech sięgało 6,5% rocznie! Czy naprawdę można sądzić, że mieliśmy wówczas do czynienia z wymuszonym przez masową imigrację presją na spadek płac? Czy też raczej należy stwierdzić, że robotnicy-goście z Turcji i Jugosławii podejmowali po prostu prace, którymi Niemcy nie byli zainteresowani, lokowali się więc w innym niż Niemcy segmencie rynku pracy, nie wpływając znacząco ani na poziom bezrobocia, ani płac? Po trzecie, na problem swobody przepływu pracowników trzeba patrzeć raczej przez pryzmat szansy, jaką tworzy ona dla ucywilizowania procesów migracyjnych, a nie zagrożeń. Liberalizacja dostępu do rynku pracy, pociągająca za sobą konieczność przestrzegania zasad prawa pracy krajów przyjmujących, stanowi najlepsze remedium na te zjawiska, których zachodni Europejczycy boją się najbardziej: na dziką migrację, pracę na czarno, nieuczciwą konkurencję na rynku pracy. Jest to recepta na to, by migracje z nowych krajów członkowskich dokonywały się w spokoju, bez napięć i niekorzystnych zjawisk ubocznych. Jeśli strach społeczeństw zachodnioeuropejskic-h jest tak duży, że nie do pomyślenia jest uniknięcie jakiegoś rodzaju okresów przejściowych, najprawdopodobniej będą one wprowadzone. Tyle że nie będą spełniać żadnej pozytywnej roli gospodarczej i społecznej, a klauzule bezpieczeństwa najprawdopodobniej w ogóle nie będą stosowane. Czego zachodnia Europa powinna się obawiać Jeśli Europa Zachodnia w ogóle ma powody do obaw w kwestii migracji, to dotyczą one zazwyczaj zupełnie innych spraw niż te, o których się głośno mówi. Główna obawa, którą powinna żywić Unia, to możliwość spowolnienia rozwoju gospodarczego w Polsce i krajach Europy Środkowej i Wschodniej, a zwłaszcza niepowodzenia procesu rozszerzenia lub znacznego odłożenia w czasie perspektyw członkostwa. W Europie Środkowej i Wschodniej rzeczywiście drzemie migracyjna 30 W latach 1960-1973 naptyw ten sięgnął netto, a więc po uwzględnieniu powrotów do kraju, blisko 4 min osób. bomba. Może ona jednak wybuchnąć tylko wówczas, gdy społeczeństwa krajów kandydackich gwałtownie przewartościują swoje oceny dotyczące perspektyw rozwoju gospodarczego i szans na poprawę życia we własnym kraju. Jak na razie, oceny te są generalnie dobre w krajach środkowoeuropejskich i bałtyckich, bardzo kiepskie zaś w radzących sobie z trudem z reformami krajach bałkańskich. Pozytywne oczekiwania co do rozwoju, zarówno ze strony społeczeństw, jak inwestorów, w znacznej mierze zależą jednak od sprawnego przebiegu procesu rozszerzenia. Opóźnienie lub zahamowanie integracji może doprowadzić do ich załamania, a w krajach bałkańskich do ugruntowania się pesymizmu. Skala potencjalnej migracji jest więc funkcją tego, na ile sprawnie przebiegnie proces rozszerzenia, nie zaś tego, jak szybko zostaną zniesione ograniczenia dostępu do unijnego rynku pracy. Rysunek 13 przedstawia wyniki symulacji31 dotyczących zależności skali presji migracyjnej z Polski do Niemiec w zależności od tego, jak dobrze postępować będzie integracja i jak szybko rozwijać się będzie polska gospodarka. Projekcja została wykonana na podstawie prostego modelu migracji, zbudowanego na podstawie danych dotyczących migracji z Hiszpanii, Portugalii i Grecji w latach 1983-1995. Wyniki obliczeń pokazują, jak wyglądałaby średniookresowa presja migracyjna32 ze strony Polski, gdyby zachowanie Polaków okazało się zbliżone do tego, jakie obserwowano u mieszkańców krajów śródziemnomorskich wstępujących do Unii. Wśród zmiennych objaśniających skłonność do migracji znalazły się: różnice dochodowe, odległość geograficzna oraz wielkość rynku pracy i stopa bezrobocia w kraju lub regionie docelowym migracji33. Prezentowane na mapach wyniki pokazują presję migracyjną w relacji do ludności regionu, a więc nie łączną wielkość, lecz intensywność, z jaką zjawisko migracji wystąpi. W scenariuszu pierwszym zakłada się znaczne opóźnienie członkostwa Polski w Unii, a w ślad za tym spadek tempa wzrostu PKB do poniżej 4% i zwiększony pesymizm co do szans rozwoju gospodarczego kraju. W drugim scenariuszu mamy do czynienia z szybkim i sprawnym przebiegiem rozszerzenia, prowadzącym do utrzymania przez Polskę tempa wzrostu PKB rzędu blisko 6% średniorocznie34. -1 Por. W.M. Orłowski, Migration from Poland after the Accession: Effectsfor Regions, Labour Markets, and Social Security Systems, NOBE/ENEPRI, Brussels 2001. • Przez presję średniookresową rozumiem wzrost liczby Polaków rezydujących w krajach Unii w ciągu 10 lat od momentu uzyskania członkostwa. Podobnie zdefiniowane były wszystkie cytowane powyżej szacunki wielkości presji migracyjnej z krajów Europy Środkowej i Wschodniej (por. przypis 32). 33 Por. W. M. Orłowski, 2001 (op. cit.). Scenariusze zbliżone są (choć nie identyczne) do cytowanych w Rozdziale II scenariuszy "fiaska rozszerzenia" i "rozszerzenia". Patrząc na wyniki symulacji, nie sposób nie zwrócić uwagi na dwa kluczowe zjawiska. Po pierwsze, potencjał migracyjny ma swój wyraźny wymiar regionalny, zarówno w odniesieniu do regionów-zagłębi emigracji, jak i do regionów-celów imigracji. W przypadku Polski i Niemiec presja migracyjna skierowałaby się na najzamożniej-sze obszary starych landów, zwłaszcza do Bawarii i Badenii-Wirtem-bergii. Nowe landy, w których permanentnie utrzymują się wyższe bezrobocie i niższy poziom płac, byłyby znacznie mniej atrakcyjnym celem migracji (z wyjątkiem Berlina). Z kolei w przypadku emigracji z Polski największa presja wystąpiłaby w województwach zachodnich, mimo że są one lepiej rozwinięte i charakteryzują się wyższymi dochodami niż województwa wschodnie. Drugie z kluczowych zjawisk, które pokazują wyniki symulacji, dotyczy ścisłego związku między skalą presji migracyjnej a ścieżką rozwoju gospodarczego Polski. Szybsze tempo wzrostu i optymizm dotyczący perspektyw rozwojowych kraju, założone w drugim scenariuszu, prowadzą do silnego ograniczenia presji migracyjnej. Z jednej strony, jest ona niższa w całej Polsce (choć najmniejszy spadek odnotowują województwa zachodnie), z drugiej zaś, migracja niemal znika jako problem dla Niemiec, silniej odczuwalna jest jedynie w Bawarii i Berlinie. Kilka wniosków Wszelkie analizy i symulacje jednoznacznie wskazują na fakt, że presja migracyjna po rozszerzeniu Unii Europejskiej na Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie stanowi problemu na poziomie gospodarki unijnej. Wręcz przeciwnie, migracja z nowych krajów członkowskich może dopomóc obecnym członkom UE w stawieniu czoła poważnym problemom rynku pracy, które już wkrótce pojawią się w wyniku niekorzystnych tendencji demograficznych. Argumenty, że migracja może doprowadzić do zdestabilizowania rynku pracy, spadku płac i zachwiania równowagi systemów zabezpieczenia społecznego nie tylko nie są oparte na faktach, ale wręcz tym faktom przeczą. Migracja leży w interesie zachodniej Europy, może nawet bardziej niż w interesie krajów kandydackich, dla których migracja tworzy zawsze zagrożenie "drenażu mózgów". Warto też zauważyć, że rozszerzenie Unii i szybkie wprowadzenie zasady swobody przepływu pracowników stanowi też najbardziej radykalny środek przeciwdziałania zjawiskom patologicznym, a w szczególności pracy nielegalnej, oraz tak często podkreślanemu w Unii ryzyku "dumpingu socjalnego". Polska do chwili akcesji speł- 69 ni większość standardów dotyczących obciążeń socjalnych, jakie nakładane są na pracodawców, a związanych z uregulowaniami stosunków pracy, spełnienia norm z zakresu ochrony środowiska czy bezpieczeństwa i higieny pracy. Tym samym zniknie również zjawisko lepszych i bezpieczniejszych warunków pracy w krajach członkowskich niż w Polsce, mogących stanowić pewną zachętę do migracji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że migracje - zwłaszcza w początkowej fazie - mogą stanowić pewien problem natury regionalnej. Może on wynikać w większym stopniu z migracji krótkookresowych, w tym wahadłowych dojazdów do pracy, niż ze średniookresowej i długookresowej migracji, której tak bardzo boją się społeczeństwa zachodniej Europy. Jak się wydaje, dotyczy to w mniejszym stopniu nowych landów Niemiec, gdyż nie są one, i długo jeszcze nie będą, regionami najbardziej atrakcyjnymi jako cel migracji dla mieszkańców środkowej Europy, być może z wyłączeniem Berlina. Większe ryzyko problemów regionalnych wystąpi w Bawarii oraz w przygranicznych regionach Austrii33. Należy jednak dodać, że w dłuższym okresie regiony przygraniczne obecnej Unii mogą znacznie więcej skorzystać, niż stracić na migracjach. Są to też regiony, które mogą najwięcej gospodarczo zyskać na rozszerzeniu. Główny wniosek dotyczący presji migracyjnej nie dotyczy jednak wcale konsekwencji wprowadzenia zasady swobodnego przepływu pracy, lecz ewentualnego fiaska procesu rozszerzenia Unii. Dopiero w takiej sytuacji mogłoby dojść do przepływu pracowników z krajów Europy Środkowej i Wschodniej na prawdziwie dużą skalę, zwłaszcza z krajów najuboższych (bałkańskich), dla których fiasko rozszerzenia mogłoby oznaczać załamanie nadziei na powodzenie transformacji gospodarczej. Co więcej, byłby to przepływ odbywający się w najgorszej formie, w większości kierujący się na zatrudnienie nielegalne, tworzący nieuczciwą konkurencję na rynku pracy. Takiego właśnie czarnego scenariusza Europa powinna się obawiać. Jeśli bowiem w którejkolwiek części Europy Środkowej i Wschodniej doszłoby do gospodarczej lub społecznej katastrofy, presji migracyjnej nie powstrzymałyby ani zaostrzone kontrole graniczne, ani restrykcje w dostępie do rynku pracy, ani przywrócenie wiz. h Największe różnice w poziomie PKB na mieszkańca regionów przygranicznych wystąpią po rozszerzeniu na granicy między potudniowo-zachodnimi Czechami a Bawarią oraz między Dolną Austrią i częścią granicznych regionów Stowacji i Węgier. 5. DROGA KU NORMALNOŚCI. EUROPEIZACJA POLSKIEGO ROLNICTWA Wielkość i zacofanie polskiego rolnictwa oraz koszty objęcia go zasadami Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) podawane są zazwyczaj jako jeden z głównych powodów, dla których rozszerzenie Unii Europejskiej o Polskę jest znacznie trudniejsze niż w przypadku większości pozostałych krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Skala problemów związanych z europeizacją i modernizacją polskiego rolnictwa uważana jest za bezprecedensową, a koszty - za przerażająco wysokie. Prawda jest tymczasem taka, że w odniesieniu do obecnej sytuacji rolnictwa utrzymują się - zresztą zarówno wśród zachodnich Europejczyków, jak i w społeczeństwie polskim - liczne mity i nieporozumienia. Najważniejsze z nich dotyczą skali zatrudnienia w rolnictwie, istoty problemów rozwojowych stojących przed rolnictwem, konsekwencji członkostwa w Unii Europejskiej, rzekomo bezprecedensowej skali problemu, który trzeba rozwiązać w procesie restrukturyzacji, oraz istoty problemów rozwojowych obszarów wiejskich. Gdyby tylko nieporozumienia te wyjaśnić, znacznie mniejsze okazałyby się powody do obaw. Dwa (sprzeczne) typy obaw W zachodniej Europie ścierają się dwie sprzeczne opinie na temat efektów integracji polskiego rolnictwa, które łączy tylko jedno: obawa przed konsekwencjami członkostwa Polski w WPR. Pierwsza z tych opinii opiera się na stereotypowym powielaniu w odniesieniu do polskiego rolnictwa - aforteriori- wszystkich negatywnych elementów doświadczeń z funkcjonowania unijnej polityki rolnej. Z jednej strony, rolnictwo polskie widziane jest jako ogromne - armia 4 milionów rolników, o której mówią polskie statystyki, to mniej więcej tyle, co rolnicy Niemiec, Francji, Włoch i Wielkiej Brytanii razem wzięci - rozpaczliwie nisko wydajne i zacofane technologicznie. Z drugiej strony, ekonomia polityczna podpowiada, że znaczenie polityczne lobby rolniczego jest w Polsce bardzo duże. Wszystko to każe zachodnim Europejczykom sądzić, że polskie uczestnictwo w WPR oznaczać musi powtórkę z najgorszych doświadczeń WPR: wypłacanie z unijnego budżetu kolosalnych, z roku na rok w niekontrolowany sposób rosnących, kwot wsparcia, używanych do subsydiowania wiecznie niezadowolonych z poziomu swoich dochodów rolników, powolną i niesłychanie kosztowną restrukturyzację i modernizację, traktory blokujące polskie drogi (i bez tego wystarczająco wąskie i trudno przejezdne), zwiększenie siły protekcjonistycznego lobby w Brukseli i zahamowanie prorynko-wych reform polityki rolnej. Obiegowa opinia zachodnioeuropejskich rolników jest z kolei całkowicie odwrotna. Rolnictwo polskie jest wprawdzie technologicznie bardzo zacofane i nisko wydajne, ale jednocześnie stanowi wielkie zagrożenie dla długookresowej stabilności rynków rolnych Unii. Jak się bowiem często sądzi, polscy rolnicy produkują obecnie niskiej jakości produkty i dostają za nie grosze. Niech jednak tylko otrzymają za swoje produkty wysokie, obowiązujące w Unii ceny, niech zyskają nieograniczony dostęp do unijnego rynku, a gwałtownie zwiększą produkcję. Zadowalając się żałośnie niskimi dochodami, konkurencją cenową wyprą z rynku znaczną część rolników niemieckich czy francuskich, a oferując produkty niższej jakości, ale za to wytwarzane metodami naturalnymi, zagrożą osłabionemu przez ostatnie wstrząsy związane z epidemiami wśród zwierząt intensywnemu rolnictwu zachodniej Europy. Mamy więc do czynienia z dwojakiego typu obawami: po pierwsze, rolnictwo polskie będzie przez swoje zacofanie i nieefektywność bezprecedensowym ciężarem dla budżetu Unii, po drugie, będzie ono stanowić groźną w pewnej mierze nieuczciwą konkurencję dla rolnictwa zachodnioeuropejskiego. Obie te opinie, pomijając już występującą między nimi ewidentną sprzeczność, opierają się na stereotypach, a nie na faktach. Rolnictwo polskie nie jest wcale ani tak ogromne, ani tak zacofane, jak się powszechnie sądzi. Koszty objęcia go mechanizmami WPR nie będą wcale tak wielkie, i to nawet wówczas, gdy polscy rolnicy uzyskają te same prawa co rolnicy zachodnioeuropejscy. Co więcej, wprowadzenie mechanizmów WPR nie spowoduje ani gwałtownego wzrostu produkcji rolnej, ani jej spadku, nie wpływając znacząco na rynek europejski. Skala problemów związanych z modernizacją rolnictwa jest rzeczywiście ogromna, ale nie ma w niej niczego bezprecedensowego: są to dokładnie te same problemy, z którymi umiała sobie w ciągu 15-20 lat poradzić większość krajów Europy Zachodniej. Ze względu na specyficzny charakter problemów rozwojowych polskiej wsi, koszty ich rozwiązania poniesie w głównej mierze polski konsument i podatnik, a nie unijny budżet. Błąd w rozumowaniu: skala zatrudnienia w rolnictwie Punktem wyjścia obaw pierwszego typu jest głównie proste porównanie danych dotyczących skali zatrudnienia w rolnictwie Polski, innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz obecnych członków Unii. Jak zaraz wyjaśnię, jest to bardzo mylące. Najczęściej cytowane liczby rzeczywiście mogą przygnębiać. Rolnicy, stanowiący obecnie 26-27% ogółu pracujących Polaków, wytwarzają poniżej 5% polskiego PKB (według bieżących cen rynkowych)36. Jeśli przyjąć te liczby bez korekt, oznaczałoby to, że wydajność pracy w rolnictwie stanowi ok. 1/7 wydajności w działach po-zarolniczych, co uniemożliwiałoby uzyskanie w rolnictwie dochodów pozostających w jakiejkolwiek rozsądnej relacji do średnich płac oraz informowałoby o dramatycznie niskiej efektywności zarówno w relacji do reszty gospodarki, jak i do rolnictwa krajów Unii oraz większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Wydajność pracy w polskim rolnictwie stanowiłaby zaledwie ok. 8% średniej wydajności w Austrii i 25% wydajności w Czechach i na Węgrzech. Oczywisty (pozornie) stąd wniosek, że bez znacznego zwiększenia transferów finansowych do gospodarstw wiejskich, zwłaszcza w postaci wyższych cen produktów rolnych oraz dotacji do dochodów, nie można zapewnić im minimalnego akceptowanego poziomu życia, oraz że nawet przy najbardziej spektakularnym rozwoju dogonienie austriackiego poziomu wydajności pracy w rolnictwie to zadanie na całe stulecie! W twierdzeniu o niskiej wydajności polskiego rolnictwa tkwi oczywiście część prawdy, ale w ocenie skali i istoty problemu popełnia się kolosalny błąd. Podawanie liczby 2 milionów gospodarstw rolnych i 4 milionów pracujących rolnictwie jako oceny zatrudnienia w rolnictwie jest całkowitym nieporozumieniem. Wskaźnik ten opiera się na fikcyjnym zaliczeniu do zatrudnienia w rolnictwie posiadaczy małych, często wręcz mikroskopijnych, gospodarstw i działek rolnych, nie produkujących na rynek i nie uczestniczących aktywnie w życiu gospodarczym, a większą część dochodów osiągających z innych źródeł (np. z pracy poza rolnictwem lub transferów społecznych)37. Do pracujących w rolnictwie zaliczane są też osoby posiadające jakiekolwiek zwierzęta hodowane na własny użytek i wcale nie mające ziemi. Właściciele małych gospodarstw w większości deklarują, że w ogóle nie produkują na rynek, a tylko na własne potrzeby, oraz że nie mają zamiaru rozwijać produkcji, a mimo to traktowani są jak aktywni producenci rolni! Są to dane podawane przez oficjalną polską statystykę. 37 Zgodnie z polskimi statystykami, blisko 60% "gospodarstw rolnych" to dziatki o powierzchni mniejszej od 2 hektarów (GUS, Rocznik Statystyczny 2000). Skalę nieporozumienia pokazuje rysunek 14. Spośród raportowanych przez polską statystykę 2 milionów gospodarstw rolnych, aż 70%, tj. około 1,4 miliona, stanowią gospodarstwa produkujące wyłącznie na własne potrzeby i zazwyczaj uzupełniające tylko w ten sposób inne dochody. Jest to sektor nieaktywny, w sensie ekonomicznym w większości fikcyjnie zaliczony do rolnictwa (podobnie jak fikcyjne byłoby zaliczenie do pracujących w rolnictwie osób, które uprawiają w swoich ogrodach owoce i warzywa). Działalność rolnicza ma w nich zazwyczaj charakter uboczny w stosunku do innych źródeł dochodów. Normalnych gospodarstw, czyli aktywnych producentów rolnych, jest w Polsce tylko 500-600 tysięcy. Wykorzystują one jednak blisko 75% ' ----.i-.i.^^s gruntów i wytwarzają niemal całą obecną na rynku produkcję3 Rysunek 14. Nieporozumienie co do skoli polskiego rolnictwa: udział sektora nieaktywnego we wszystkich raportowanych przez statystykę gospodarstwach rolnych Udział typów gospodarstw rolnych w ziemi i produkcji liczba udział w udział w gospodarstw gruntach produkcji normalne gospodarstwa rolne (aktywni producenci) gospodarstwa nie produkujące na rynek (sektor nieaktywny) Źródło: GUS Ilu jest więc rzeczywiście polskich rolników? Wszelkie obliczenia mają, niestety, jeszcze ciągle charakter szacunkowy. Metoda polegająca na weryfikacji statusu ekonomicznego gospodarstw, polegająca na wyłączeniu tych, dla których produkcja rolnicza ma charakter działalności ubocznej w stosunku do innych źródeł utrzymania, sugeruje, 38 Błędny pomiar skali zatrudnienia w rolnictwie jest niewątpliwie jedną z pozostałości komunizmu. Statystyka traktowała w tym czasie dominujący na wsi sektor prywatnego rolnictwa w sposób pobieżny, a nawet niechętny, zadowalając się ustaleniem łącznej liczby użytkowników gospodarstw. Obecnie trwają prace nad znacznym wzmocnieniem analizy statystycznej sektora rolnego, związane między innymi z akcesją Polski do Unii (por. GUS, Program rozwoju statystyki publicznej do 2007 roku, Warszawa 2000). że rolników jest w Polsce mniej niż 2 miliony, a więc że stanowią oni poniżej 14% zatrudnienia39. Z kolei użycie zalecanej przez OECD metodologii "umownych rocznych jednostek pracy w rolnictwie" (fuli ti-mefarmers equivalent), a więc wyliczanie zatrudnienia na podstawie rzeczywistego wydatkowania nakładu pracy rolników, wiedzie do szacunkowej liczby około 1,5 miliona "pełnoetatowych" rolników, czyli nieco ponad 9% zatrudnienia40. Można więc założyć, że porównywalna z danymi zachodnioeuropejskimi skala zatrudnienia w polskim rolnictwie wynosi zapewne między 9 a 14% (a nie 27%, jak sugerowałyby publikowane dane). Rzeczywistą skalę i udział zatrudnienia w rolnictwie da się precyzyjnie ustalić dopiero po przeprowadzeniu w Polsce spisu powszechnego (w roku 2002), ale nie ma wątpliwości, że w sensie ekonomicznym udział ten jest dwu-trzykrotnie niższy, niż się to powszechnie sądzi. Ponieważ zupełnie inna, niż to się zazwyczaj przyjmuje, jest skala zatrudnienia w polskim rolnictwie, inaczej wyglądają też relacje efektywności i wydajności pracy w stosunku do innych krajów europejskich oraz w odniesieniu do pozostałych działów gospodarki polskiej. Rzeczywista wydajność pracy polskich rolników, mierzona w bieżących cenach rynkowych, sięga od 50 do 66% wydajności rolników czeskich i węgierskich oraz między 17 a 25% wydajności rolników austriackich (przy zastosowaniu porównywalnych cen byłoby to nawet nieznacznie więcej). Są to oczywiście liczby nadal niskie, ale na pewno nie tak przerażające jak te, którymi się zazwyczaj wszyscy posługują. Relacja wydajności pracy w rolnictwie w stosunku do dziedzin nierolniczych kształtuje się gdzieś między 25 a 40%, jest więc podobna do obserwowanej w Niemczech i Włoszech, a zapewne wyższa od austriackiej. Przeprowadzona szacunkowo korekta stanu zatrudnienia powoduje więc, że przy zastosowaniu porównywalnych danych polskie rolnictwo staje się znacznie bardziej podobne do rolnictwa krajów unijnych i innych krajów środkowoeuropejskich, niż to się powszechnie sądzi, biorąc jednak oczywiście poprawkę z tytułu ogólnie niższego poziomu rozwoju gospodarczego krajów kandydackich (por. rysunek 15). Przekonanie, że jest ono jakościowo różne, jest więc po prostu błędne. Trudno jednak winić o to nieporozumienie społeczeństwa zachodniej Europy, skoro w błąd wprowadzają polskie statystyki. 39 Por. W.M. Orfowski, Makroekonomiczne uwarunkowania rozwoju rolnictwa polskiego w dtugim okresie czasu, NOBE 2000. 40 Por. W. Dąbkowski; Próba usystematyzowania i scharakteryzowania zbiorowości ekspansywnych gospodarstw rolnych na tle ogółu gospodarstw rolnych w Polsce, IRWiR PAN, Warszawa 1999 oraz T. Hunek, Agriculture, [rozdział w:] Eniargement ofthe European Union to theEast, [red.] A. Stępniak, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2001. Rysunek 15. Udziały polskiego rolnictwa w PKB i zatrudnieniu - bardzie] podobne do reszty Europy, niż się sqdzi. Udział rolnictwa w PKB i zatrudnieniu, 1998 Węgry Czechy Niemcy Niemcy średnio Hiszpania nowe stare W. landy landy Źródło; GUS Btąd w rozumowaniu: rodzaj problemów rozwojowych To, że udział zatrudnienia w rolnictwie jest dużo mniejszy, niż się powszechnie sądzi, oznacza mniejszą skalę problemu niskiej efektywności polskiego rolnictwa, a zatem i sporo mniejsze ryzyko "czarnego scenariusza" integracji. Rolnictwo polskie nie będzie wcale ogromnym, zacofanym, wiecznym klientem WPR, niezdolnym do konkurencji i żądającym zahamowania reform i nieskończonego wzrostu unijnych transferów. Jego włączenie do unijnej polityki nie będzie trudniejsze niż w przypadku innych krajów kandydackich, Lęk, że integracja polskiego rolnictwa rozsadzi mechanizmy i budżet WPR, są więc nieuzasadnione. Jednocześnie można śmiało odrzucić również obawy drugiego rodzaju, dotyczące gwałtownego wzrostu produkcji rolnej po akcesji. Po pierwsze, w dziedzinach, w których obowiązuje system kwot produkcyjnych, Unia Europejska nie zgodzi się na znaczący wzrost polskiej produkcji, natomiast w innych przeciwdziałać mu będzie wiele instrumentów WPR kierowanych na ograniczanie produkcji. Po drugie, błędne jest wyobrażenie, że między poziomem cen produktów rolnych w Polsce i Unii istnieje ogromna przepaść41. Po trzecie wreszcie, przeszkodą dla wzrostu produkcji będzie kosztowne dostosowanie do wymogów jakościowych i sanitarnych Unii. Nie oznacza to jednak, że poważnych problemów rozwojowych nie ma. Jeśli bowiem na 4 miliony raportowanych przez oficjalną statystykę posiadaczy gospodarstw rolnych, rolnictwo dostarcza pracy w pełnym wymiarze czasowym tylko dla 1,5-2 milionów, to co robią i kim są pozostali? Odpowiedź na to pytanie określa rzeczywiste problemy rozwojowe polskich obszarów wiejskich. Ponieważ jedynie część - stosunkowo niewielka - z tych 4 milionów osób ma inną pracę, pozwalającą traktować produkcję rolną jako działalność uboczną, w większości przypadków mamy do czynienia z "sektorem socjalnym", a więc albo z emerytami, albo z ukrytym bezrobociem (brakiem pracy lub pracą w niepełnym wymiarze). Z grubych szacunków (opartych na wynikach spisu rolnego z roku 1996) wynika, że osoby w podeszłym wieku, pobierające zazwyczaj emerytury rolnicze, stanowią około 30-35% całości (1-1,5 miliona). W ich przypadku rozwiązaniem problemu w dłuższym okresie jest zapewnienie odpowiedniego poziomu emerytur rolniczych, pozwalającego - przy zachowaniu ubocznej działalności rolniczej na własny użytek na utrzymanie godziwego poziomu życia. Poważniejszym problemem są jednak osoby z "sektora socjalnego" w wieku produkcyjnym (ukryte bezrobocie), których liczba szacowana jest na blisko milion. W tym przypadku jedynym rozwiązaniem jest pozarolnicza aktywizacja zawodowa poprzez zaoferowanie im zazwyczaj nisko płatnych, lecz produktywnych pozarolniczych miejsc pracy, głównie przez wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Zasadnicze wyzwania stojące przed polskim rolnictwem i polityką rozwoju obszarów wiejskich są więc nieco inne, niż to się często sądzi. Są to wyzwania bardzo poważne, ale akurat nie takie, które przekładałyby się na groźbę finansowej destabilizacji budżetu unijnego, albo groziłyby zahamowaniem reform liberalizujących Wspólną Politykę Rolną. Tworzenie miejsc pracy na wsi i walka z ukrytym bezrobociem są głównie zadaniami dla polityki narodowej, a nie dla WPR. Środki na te działania mogą oczywiście w pewnej, nawet znacznej części pochodzić z funduszy strukturalnych, ale większą kwotę rachunku musi zapłacić polskie społeczeństwo. 41 Zgodnie z danymi OECD, poziom cen produktów rolnych w Polsce jest obecnie średnio o 20-25% niższy niż w Unii. Biorąc jednak pod uwagę niższą średnią jakość produktów, uwaga ta dotyczy zwłaszcza mleka oraz wołowiny, a więc tych towarów, w przypadku których różnica cen jest największa - rzeczywista różnica poziomu cen jest znacznie mniejsza, w dodatku z tendencją do stałego spadku (szacunki na podstawie danych OECD, Agricul-tural Policies in OECD Countries. Paris 1998). Błąd w rozumowaniu: polskie rolnictwo i budżet WPR Kolejny problem polega na tym, że w powszechnym odczuciu zachodnich Europejczyków objęcie polskiego rolnictwa mechanizmami WPR musi prowadzić do ogromnego wzrostu kosztów tej polityki. Remedium na to miałoby być pozbawienie rolników polskich prawa do dopłat bezpośrednich i objęcie ich tylko mechanizmem cenowym, co i tak w powszechnym odczuciu musi oznaczać ogromny wzrost ich dochodów i korzyść dla Polski. W przeciwnym razie koszty byłyby niewyobrażalnie wysokie. Wyjaśnienie, dlaczego w rozumowaniu tym tkwi błąd, wymaga krótkiego przypomnienia zasad i mechanizmów działania WPR. Zgodnie z art. 38 Traktatu Rzymskiego, jednym z podstawowych celów wprowadzenia tej polityki było zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej. W sytuacji, kiedy w większości krajów europejskich istnieje znaczna luka w wydajności pracy między tradycyjnym rolnictwem, opartym na gospodarstwach rodzinnych z jednej strony, a przemysłem i usługami z drugiej, utrzymanie na akceptowalnym poziomie relacji dochodów ludności rolniczej i nierolniczej wymaga -w największym uproszczeniu - albo sztucznego podtrzymania poziomu cen ponad poziom cen światowych, albo bezpośredniego subsydiowania dochodów rolników. W pierwszym przypadku dochody rolnicze zwiększa transfer od przepłacających za nabywaną żywność konsumentów, w drugim zaś transfer od podatników. Należy zwrócić uwagę na fakt, że konsekwencją podtrzymania poziomu cen produktów rolnych musi być również odpowiedni poziom protekcji, a więc obciążanie wysokimi cłami tańszej żywności z importu oraz wypłacanie subwencji w przypadku eksportu (inaczej wywóz towarów rolnych nie mógłby być opłacalny). Efekt budżetowy polityki wspierania cen zależy więc od różnicy między dochodami z ceł a wydatkami na zagospodarowywanie nadwyżek produkcyjnych w drodze eksportu. Jeśli kraj ma deficyt żywności, dochody z ceł mogą przewyższyć wydatki, odwrotnie zaś rzecz się ma w przypadku kraju produkującego nadwyżki. Przez 30 lat funkcjonowania WPR nastawiona była głównie na wykorzystywanie mechanizmu wspierania cen rolnych, przy którym główny ciężar transferowania dochodów do rolników spoczywa na krajowych konsumentach. Ponieważ jednak zachęceni wysokimi cenami europejscy rolnicy zaczęli z czasem produkować nadwyżki żywności, coraz większy stawał się też koszt budżetowy tej polityki. To właśnie zjawisko, wraz z presją na liberalizację handlu światowego i obniżenie protekcji celnej, zmusiło z czasem Unię do reformy WPR. W ramach tzw. reform MacSharry'ego, kontynuowanych w Agendzie 2000, Unia Europejska zdecydowała się na obniżenie ceł, a w ślad za tym poziomu cen produktów rolnych. Zwiększyła się za to rola bezpośredniego subsydiowania dochodów rolników, nazwanych "płatnościami kompensacyjnymi" (kompensującymi wycofanie się z dotychczasowego poziomu wspierania cen). Jest to rodzaj dodatkowej płatności, którą otrzymują unijni rolnicy, np. do każdej wyprodukowanej tony zboża lub każdego hodowanego byka. W obliczu obaw o to, aby objęcie polskiego rolnictwa mechanizmami WPR nie spowodowało drastycznego wzrostu kosztów, w Unii przyjęto założenie, że polskim rolnikom nie przysługują płatności bezpośrednie, są one bowiem rekompensatą za dochody utracone przez rolników unijnych w wyniku reformy WPR. Dochodów tych rolnicy polscy nigdy w przeszłości nie mieli, nie ma więc powodów do rekompensaty. Za wystarczającą korzyść dla Polski uznano więc objęcie jej unijnym systemem wspierania cen. Takie podejście do problemu ułatwia wprawdzie sfinansowanie procesu rozszerzenia, wydaje się jednak być nie do przyjęcia z dwóch powodów. Po pierwsze, tak różne traktowanie producentów z punktu widzenia dopłat bezpośrednich podważa zdolność rolników polskich do konkurowania na rynku UE. Nawet jeśli formalnie dopłaty bezpośrednie nie wpływają na konkurencyjność produkcji, ale na ostateczny dochód producenta, to w rzeczywistości są one związane z wielkością produkcji. Co ważniejsze, istnienie takich dopłat pozwala na krzyżowe subsydiowanie przez producentów zachodnioeuropejskich produkcji sprzedawanych towarów, nawet przy niższych cenach znacznie zwiększając ich zdolność do konkurowania na rynku unijnym z pozbawionymi dopłat producentami polskimi. Po drugie, w wyniku objęcia Polski mechanizmem wspierania cen WPR zwiększy się wprawdzie bez wątpienia dochód rolników, jednak wyłącznie kosztem polskich konsumentów42. Budżet Unii poniósłby natomiast koszty minimalne, a nawet mógłby odnieść z tego tytułu korzyść netto. Ten zdumiewający rezultat jest wynikiem faktu, że Polska jest krajem deficytu żywności, a więc znaczącym importerem netto. W takiej sytuacji wzrost dochodów Unii z tytułu ceł okaże się wyższy od wydatków na subsydia eksportowe i inne formy upłynniania nadwyżek produkcyjnych. Efekt ten umyka czasem uwadze, ponieważ dochody z ceł stanowią dochód własny budżetu unijnego i nie są wliczane do rachunku przepływu środków z tytułu udziału w WPR. W sensie ekonomicznym zwiększony dochód UE 42 Wzrost ten nie będzie aż tak duży, ze względu na ograniczony poziom różnic cen produktów rolnych między Polską i Unią, por. przypis 45, oraz SAEPR, Potencjalne skutki integracji z Uniy Europejska dla sektora rolnego w Polsce, Warszawa, 2000 z ceł jest jednak oczywistą konsekwencją udziału Polski we wspólnym mechanizmie cenowym WPR, i to niezależnie od tego, czy cła te będą pobierane na granicy polskiej, czy którejkolwiek innej granicy poszerzonej UE (cła w ostatecznym rachunku płaci zawsze konsument finalny). W przypadku importu żywności z innych krajów Unii konsumenci polscy nie płacą wprawdzie ceł, ale dofinansowują producentów zachodnioeuropejskich, a unijny budżet odnotowuje oszczędności ze zmniejszenia wydatków na zagospodarowywanie nadwyżek produkcji w innych krajach Unii43. Propozycja przyznania polskim rolnikom wyłącznie dopłat z tytułu wspierania cen oznaczałaby więc, że polscy konsumenci - należący do najuboższych w Unii - nie tylko musieliby ponieść wszystkie koszty wsparcia polskiego rolnictwa, ale ponadto byliby zmuszeni do dofinansowywania budżetu Unii i rolników zachodnioeuropejskich! Uczyniłoby to z Polski płatnika netto WPR, a więc kraj, który więcej środków do budżetu daje, niż zeń dostaje. Jest to sytuacja absurdalna i niemożliwa do zaakceptowania. Należy więc od razu stwierdzić, że problemy budżetowe związane z objęciem polskiego rolnictwa WPR nie są wcale tak wielkie, jak się sądzi. Z jednej strony, zastosowanie wobec Polski mechanizmu cenowego WPR przyniosłoby raczej oszczędności niż koszty44. Z drugiej zaś, nawet pełne objęcie polskich rolników systemem dopłat bezpośrednich nie byłoby zapewne aż tak kosztowne, i to wcale nie tylko dlatego, że związane byłyby one ze stosunkowo niską wielkością polskiej produkcji. Ważniejszym jeszcze czynnikiem jest to, że wobec poważnych wymogów formalno-administracyjnych, wiążących się z wnioskiem o objęcie dopłatami, najprawdopodobniej zrezygnowałaby z ubiegania się o nie większość drobnych producentów, zwłaszcza osób nie produkujących na rynek45. Z dotacji związanych z WPR skorzystałoby więc zapewne tylko 500-600 tyś. gospodarstw rzeczywiście produkujących na rynek. Obawy, że polskie rolnictwo rozsadzi budżet Unii Europejskiej, są więc fikcją. 43 O takim efekcie świadczą obliczenia symulacyjne, wskazujące na ujemny dla gospodarki polskiej wynik objęcia rolnictwa mechanizmem wspierania cen WPR (wypływie środków z Polski większym niż dochody z budżetu Unii), por. M. Brockmeier, Impact of Agenda 2000 on Poland's Integration with the EU, FAL, Braunschweig 2000; A. B. Czyżewski, W.M. Or-towski, Szacunek kosztów i korzyści alternatywnych strategii akcesji polskiego sektora rolnego i obszarów wiejskich do Unii Europejskie], NOBE, Łódź 2001. 44 Rzecz jasna, to czy w ostatecznym rachunku koszty nie przekroczyłyby jednak dochodów, zależałoby od skali zastosowania różnorodnych dodatkowych instrumentów finansowych WPR. Tak czy owak, koszty netto objęcia Polski mechanizmem cenowym WPR byłyby na pewno nieznaczne. . . , , 45 Szacuje się że rzeczywista skala tych płatności sięgnęłaby w przypadku Polski maksymalnie od l 5 do 2,7 mld euro rocznie (por. A.B. Czyżewski, W.M. Orłowski, op.cit T Hunek, Obecny stan polskiego sektora rolnego i obszarów wiejskich w procesie a,fec^'»°"""L^ pejskiej, NOBE, Łódź 2001), mogłaby się więc niemal zmieście w kwotach zarezerwowanych na rolnictwo w ramach Agendy 2000. Problem bez precedensu? Czy więc skala restrukturyzacji i modernizacji polskiego rolnictwa jest problemem bez historycznego precedensu? Nie, jeśli porówna się ją ze skalą problemów, z którymi poradziły sobie kiedyś Francja czy Włochy, a w ostatnich dziesięcioleciach również Hiszpania. Gdyby nawet rzeczywiście udział zatrudnienia w polskim rolnictwie sięgał 27%, byłaby to sytuacja porównywalna z Hiszpanią sprzed 30 lat i Grecją sprzed lat 15. Naprawdę jednak udział ten kształtuje się między 9 a 14%, jest więc podobny do udziału odnotowywanego jeszcze w końcu lat 80. przez Francję i Włochy, a w latach 90. przez Hiszpanię (por. rysunek 16). Rysunek 16. Problem bez precedensu? Spadek udziału zatrudnienia w rolnictwie w długim okresie w czterech krajach Unii Europejskiej Udział zatrudnienia w rolnictwie w niektórych krajach, w latach 1970-1998 Polska 1998 dane publikowane, 27% (nieporównywalne) dane porównywalne wysoki szacunek (ok. 14%) -•- niski szacunek (ok. 9%) 1970 1985 1998 Źródło: GUS. OECD; Hunek, 2001 W celu rozwiązania problemów polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich należałoby zrealizować dwa główne zadania. Po pierwsze, wyraźna poprawa relacji wydajności pracy w rolnictwie do wydajności w działach pozarolniczych, przy tempie wzrostu PKB około 5%, wymaga, by zatrudnienie w rolnictwie obniżyło się z ok. 1,5-2 milionów osób obecnie do co najwyżej miliona w roku 202046. Zakładając, że proces ten zacznie się dopiero po przystąpieniu Polski do Unii, oznacza to konieczność średniorocznego spadku liczby pracujących w rolnictwie rzędu 3-4,5%. Nie są to wcale liczby szokująco wysokie: według danych OECD47 w latach 1960-1995 średnioroczny spadek liczby pracujących w rolnictwie wynosił w Niemczech 4,2%, we Włoszech 3,5%, a we Francji 3,9% (lata 1970-1995). A zatem uczestnictwo w WPR wcale nie musi oznaczać ujemnego impulsu do restrukturyzacji, zwłaszcza w sytuacji, jeśli proces liberalizacji tej polityki będzie kontynuowany. Po drugie, należy stworzyć nowe nierolnicze miejsca pracy na obszarach wiejskich dla kilkuset tysięcy osób. Jest to działanie niełatwe i wymagające dobrej polityki rozwojowej, kształcenia zawodowego osób pragnących znaleźć pracę, rozwoju infrastruktury, systemowych zachęt do tworzenia miejsc pracy na obszarach wiejskich oraz sprawnego rynku pracy, ale całkowicie wykonalne, zwłaszcza przy wykorzystaniu unijnych środków strukturalnych. Problemy polskiej wsi nie są więc ani bezprecedensowe, ani nierozwiązywalne. W głównej mierze są problemami polskimi, a nie problemami WPR. Jeśli jednak poradziły sobie z nimi kraje Europy Zachodniej, dlaczego nie miałaby sobie z nimi poradzić Polska? 46 Por. w. M. Orłowski, Makroekonomiczne uwarunkowania..., op.cit. 47 Por. OECD, Intemational Sectoral Data Base, Paris 1996. 6. WIZJA l ZDECYDOWANIE. DLACZEGO ROZSZERZENIE MUSI OBJĄĆ POLSKĘ W odniesieniu do członkostwa Polski w Unii Europejskiej spotkać się można z dwiema wykluczającymi się opiniami. Z jednej strony, zwraca się uwagę na kluczową rolę polityczną Polski w Europie Środkowej i Wschodniej, sugerując, że rozszerzenie UE, pozostawiające Polskę na kilka lat na uboczu i w ślad za tym prowadzące zapewne do głębokiej frustracji społecznej, może pozbawić Europę większości korzyści politycznych i społecznych wynikających z rozszerzenia. Z drugiej zaś, stwierdza się, że problemy gospodarcze związane z przyjęciem Polski są znacznie większe niż w przypadku mniejszych krajów, co może sugerować konieczność kilkuletniego odłożenia członkostwa Polski w Unii Europejskiej, a szybkiego przyjęcia grupy "małych i bogatych państw"48. Pierwsza z tych opinii jest słuszna, ale nie oddaje istoty problemów rozszerzenia. Druga opinia jest po prostu błędna. O czym warto pamiętać Opinia na temat kluczowej politycznej roli Polski powoduje, że często pomija się fakt, iż członkostwo Polski w Unii ma również podstawowe znaczenie dla gospodarczego powodzenia całego procesu rozszerzenia. Polska jest nie tylko największym, ale i najbardziej dynamicznie rozwijającym się w ciągu całego ostatniego dziesięciolecia rynkiem w Europie Środkowej i Wschodniej, a w ostatnich latach także drugim po Irlandii najszybciej rosnącym krajem OECD (por. rysunek 17). Mamy więc do czynienia z gospodarką, która w ciągu ostatniego dziesięciolecia zwiększyła swój PKB o ponad 36%, mimo charakterystycznego dla krajów postkomunistycznych załamania w pierwszych latach transformacji, podczas gdy pozostałe kraje regionu albo - jak Węgry i Słowenia - właśnie wróciły do poziomu z tego roku, albo - jak Rumunia czy Bułgaria - są wciąż o 30-40% niżej. Gospodarka polska przyciągnęła do końca roku 2000 ok. 50 miliardów euro zagranicznych inwestycji bezpośrednich, zwiększyła eksport do krajów członkowskich Unii z 5 miliardów euro w roku 1989 do 24 miliardów euro w roku 2000, a swój import z 5 miliardów euro do 34 miliardów euro, przyczyniając się już obecnie do stworzenia wielu ty- 48 Por. A. Inotai, The Reasons behind the Aggregate, "Big-Ban" Approach to EU Eniargement and the Dangers It Holds, Standpoints No. l, Institute of Worid Economics, Budapest 2000. sięcy miejsc pracy w Europie. Polska jest też jedynym dużym krajem regionu, który obronił się przed ryzykiem kryzysu walutowego, stosując skuteczną i odpowiedzialną politykę makroekonomiczną: za cenę spowolnienia wzrostu PKB z 7% w roku 1997 do 4% w latach 1999-2000 udało się odwrócić tendencję wzrostu deficytu obrotów bieżących, ograniczając go z ponad 8% PKB do prognozowanych 5% PKB na koniec roku 2001. Obecnie Polska wytwarza PKB równy ponad 40% całego PKB krajów kandydackich z Europy Środkowej i Wschodniej, niewiele mniejszy od PKB Rosji i czterokrotnie większy od PKB Ukrainy. Szybkie członkostwo w Unii może ugruntować pozytywne tendencje wzrostowe. Rysunek 17. Wzrost gospodarczy szybszy niż u sqsiadów O znaczeniu i wadze Polski w regionie, poza wymienionym pozytywnym czynnikiem sukcesu transformacji i szybkiego wzrostu, decyduje również alternatywny czynnik ryzyka. Gdyby w nadchodzących latach nastąpiło jakieś znaczące niepowodzenie gospodarcze Polski - na przykład ostre załamanie waluty lub wręcz kryzys walutowy, którego jak dotychczas Polska uniknęła, ale który stałby się zdecydowanie bardziej prawdopodobny w sytuacji, gdyby Polska nie znalazła się w czołówce krajów przystępujących - podobnie jak kryzys rosyjski mocno odbiłoby się na gospodarce całej Europy Środkowej i Wschodniej. Nie byłaby to może katastrofa, ale jednak mogłoby się to okazać również wyraźnie odczuwalne dla krajów Unii, zwłaszcza dla naszych najbliższych sąsiadów. Przykładowo, niemiecki eksport na rynek polski wyniósł w roku 2000 około 14 miliardów euro (2,4% całego eksportu Niemiec) i był zbliżony do eksportu do Szwecji, a dwukrotnie większy od eksportu do Rosji lub Portugalii (dane Statistisches Bundesamt), nie miał więc już znaczenia marginalnego. Jeśli więc przy analizie skutków rozszerzenia kierować się potencjalnymi korzyściami, a nie tylko rachunkiem kosztów, gospodarcza rola Polski w rozszerzeniu UE staje się absolutnie kluczowa. Z kolei opinia o korzystniejszym szybkim rozszerzeniu o "małe i bogate" kraje jest naiwna. Po pierwsze, być może z wyjątkiem Słowenii, Malty i Cypru nie ma w Europie Środkowej i Wschodniej krajów "małych i bogatych" (są małe, ale nie ma bogatych). Poziom rozwoju pozostałych krajów regionu nie jest bardzo zróżnicowany, a w stosunku do Unii wszystkie te kraje trzeba określić jako relatywnie ubogie49. Jak się zresztą okazuje - i jak wynika z doświadczeń lat 90. - sam poziom PKB przypadający na mieszkańca nie określa skali problemów gospodarczych krajów postkomunistycznych. Formalnie rzecz ujmując, Białoruś ma wyższy poziom PKB na mieszkańca od krajów bałtyckich - i cóż z tego wynika? Dużo większe znaczenie ma zaawansowanie procesu transformacji gospodarczej, prywatyzacji i restrukturyzacji firm, rozwój sektora finansowego, stabilność polityki makroekonomicznej. We wszystkich tych dziedzinach Polska uważana jest za jednego z niekwestionowanych liderów regionu. Kraje kandydackie oczywiście powinny być oceniane głównie według zaawansowania procesu przygotowań do członkostwa, nie zaś na podstawie czynionego a priori założenia, że "większy i uboższy" powinien czekać dłużej niż "mały i bogatszy". Po drugie, nie istnieje żaden szczególny "problem polski", jakościowo różniący się od problemów pozostałych krajów kandydackich50. Wszystkie gospodarki transformujące się mają dokładnie te same problemy, a o ich ostrości decyduje głównie skala zaawansowania procesu reformowania gospodarki. Polska jest oczywiście krajem większym, jednak w wielu dziedzinach radzi sobie lepiej niż inni. Skala liberalizacji gospodarki, mimo opóźnień w kilku branżach, jest 49 Przy pomiarze według parytetu sity nabywczej najzamożniejsze w regionie Czechy znajdowały się w roku 1999 na poziomie 59% unijnego PKB na mieszkańca, Węgry na poziomie 50%, Polska 37%, Estonia 36%, a Bułgaria 22% (dane F.urostatu). Różnica między PKB na mieszkańca Polski a Czech i Węgier jest jeszcze mniejsza, jeśli zastosować rachunek wedtug bieżących kursów walut: różnica sięga wówczas tylko 15-20%. A przecież trzeba pamiętać ze o skali kosztów rozszerzenia zadecyduje raczej ta druga miara! Choćby dlatego że do me) należy odnosić graniczny próg maksymalnej absorpcji 4% PKB ustalony dla funduszy strukturalnych Unii. ' ' ''° O takim "problemie" wspomina A. Inotai, op.cit. zbliżona do tej, jaką osiągnęły inne zaawansowane w reformach kraje regionu. Podobna jest również skala problemów związanych z mozolnym procesem odbudowy efektywnej i sprawnej administracji publicznej, w tym zwalczania plagi korupcji (por. rysunek 3). Same statystyki nie mówią jednak całej prawdy: w ciągu ostatnich dziesięciu lat udało się zbudować w Polsce dużą, sprawnie działającą gospodarkę rynkową, zdolną do stawienia czoła konkurencji i szybkiego wzrostu. Specyfika "polskich problemów" może być oczywiście nieco inna niż pozostałych krajów - uwaga ta dotyczy zwłaszcza rolnictwa. Większe mogą też być krótkookresowe koszty budżetowe i dostosowawcze związane z członkostwem, choć nie w każdym przypadku jest to prawdą51. Polska ma jednak rozbudowaną, sprawną gospodarkę - liczącą się w regionie - więc i gospodarcze korzyści z rozszerzenia będą znacznie większe niż w przypadku innych krajów. Po trzecie wreszcie, poszukiwanie "łatwiejszych" dróg rozszerzenia o mniejsze kraje może się okazać taktyką fatalną dla reform instytucjonalnych Unii Europejskiej. Może bowiem stworzyć zachętę do tego, by reformy te ograniczyć, albo ponownie odłożyć je w czasie, próbując dokonać jeszcze jednego rozszerzenia minimalnym wysiłkiem. Tyle że reformy te są już i tak spóźnione, a paraliż instytucjonalny możliwy nawet w przypadku "małej" Unii, powiększonej tylko o kilka krajów z Europy Środkowej i Wschodniej. Jak wiele zależy od Polski? Analizując rolę Polski w rozszerzeniu, należy więc pamiętać o tym, w jak dużym stopniu pozytywny efekt gospodarczy zależy od tego, by od początku wzięła w nim udział Polska. Jeśli rozszerzenie nie ma być jak najtańszym zakupem, robionym z ciężkim sercem i wbrew rozumowi, ale grą o wzrost dobrobytu i stabilizacji w całej Europie, kluczowego znaczenia musi nabrać jak najwcześniejsze wykorzystanie potencjału rozwojowego polskiego rynku i polskiej gospodarki. 111 Mato kto zdaje sobie np. sprawę z faktu, że koszt budżetowy objęcia mechanizmem cenowym WPR produkujących duże nadwyżki żywności Węgier będzie zapewne większy niż w przypadku Polski (por. analizę z rozdziału 5). Również w przypadku migracji można się spodziewać dużych niespodzianek. Przykładowo, szczególnie duże ryzyko migracji istnieje w przypadku populacji Romów, zarówno ze względu na tryb życia, jak odczucie dyskryminacji w niektórych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, jak wreszcie na panujące wśród Romów niesłychanie wysokie bezrobocie (zazwyczaj rzędu 70-90%). Otóż populacja Romów w Polsce jest niewielka i liczy między 15 a 50 tyś. osób, podczas gdy w Czechach blisko 300 tyś., na Słowacji 500 tyś., na Węgrzech 400-800 tyś., a w Rumunii 1,4-2,5 min osób (dane ERRC - Europejskiego Centrum Praw Romów, Budapeszt). Nie zawsze więc "polski problem" musi być problemem największym! Aby pokazać znaczenie członkostwa Polski w Unii w kontekście długookresowych korzyści z rozszerzenia, użyłem ponownie modelu równowagi ogólnej MILLENIUM (por. rozdział 2), formułując alternatywny scenariusz symulacyjny, zakładający, że z jakichś trudnych do wyobrażenia powodów rozszerzenie dokonuje się bez Polski. Pozostałe kraje kandydujące przystępują do Unii Europejskiej w podobnym terminie i na podobnych warunkach jak w scenariuszu rozszerzenia, jednak Polska na stałe pozostaje poza Unią. Jak wówczas kształtowałby się rachunek strat i korzyści, pokazuje rysunek 18. Rysunek 18. Gra o znacznie mniejszych wygranych: rozszerzenie bez Polski Nadwyżka korzyści nad kosztami rozszerzenia z Polską i bez Polski (różnice w stosunku do scenariusza fiaska rozszerzenia, w 2014 r., mld euro, ceny 1998) pozostałe kraje UE-15 Austria, Szwecja, Finlandia Niemcy scenariusz rozszerzenia rozszerzenie bez Polski Źródło: Model MILLENIUM Rozszerzenie bez Polski oznaczałoby, że rezygnujemy z blisko dwóch trzecich korzyści w zakresie wzrostu PKB na wschodzie Europy i z połowy korzyści na Zachodzie. Ze szczególnie dużą redukcją korzyści mielibyśmy wówczas do czynienia w Niemczech i "mniejszych państwach granicznych", z wyjątkiem Austrii. Pozostałe kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie zyskałyby wiele. Mogłyby dostać nieco więcej środków z funduszy unijnych, natomiast utraciłyby część potencjalnego wzrostu wymiany handlowej z Polską. Najwięcej straciłaby oczywiście Polska, obarczona czteromilionowym bezrobociem i powolnym wzrostem gospodarczym. Ale na kłopotach Polski na dłuższą metę straciliby wszyscy. Logika wskazuje więc, że jeśli rozszerzenie traktować naprawdę poważnie, jako korzystną inwestycję w gospodarczą i społeczną przyszłość Europy, a nie jako poświęcenie na rzecz ubogich kuzynów ze wschodniej części kontynentu, nie może zabraknąć w nim Polski. Co więcej, jeśli Polska nie będzie w czołówce, będzie to ze stratą dla wszystkich. Nie oznacza to wcale nawoływania, aby w ocenie przygotowań Polski przyjąć inne, łagodniejsze niż w stosunku do pozostałych krajów kandydackich kryteria. Chodzi jednak o to, by nie uchylać się od znalezienia recepty na najtrudniejsze nawet problemy. Powtarzam raz jeszcze: myśląc o problemach związanych z akcesją Polski, myśli się po prostu o problemach akcesji Europy Środkowej i Wschodniej. Poważne problemy nie rozwiązują się same, a pozostawione samym sobie zazwyczaj jeszcze się pogłębiają. Bez znalezienia recepty na te problemy nie uda się znaleźć sposobu na integrację wschodniej części kontynentu. A bez tego rozszerzenie będzie kosztownym i frustrującym fiaskiem. ZAKOŃCZENIE. KILKA UWAG O PRZYSZŁOŚCI Rozszerzenie Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowej i Wschodniej, w tym o Polskę, stanowi bez wątpienia wyzwanie nieporównanie większe niż w przypadku dotychczasowych rozszerzeń. Tym razem nie chodzi jedynie o zmianę ilościową, czyli przystąpienie do Unii kolejnej grupy zachodnioeuropejskich krajów o gospodarce rynkowej, które po latach wahań zdecydowały się aplikować o członkostwo. Rzecz dotyczy bowiem wykorzystania historycznej szansy na gospodarczą i polityczną integrację całego kontynentu, a w ślad za tym stworzenie na całym obszarze - od Gibraltaru po Bug i od Oceanu Lodowatego po wyspy Morza Śródziemnego - strefy stabilności, współpracy i rozwoju. W przeciwnym razie w samym sercu kontynentu - być może 50 km od Berlina i Wiednia - może powstać nowa żelazna kurtyna, oddzielająca obszary dobrobytu od obszarów biedy. Będzie tragedią dla krajów środkowoeuropejskich, jeśli znajdą się za tą kurtyną. Ale dramatyczne skutki tego faktu prędzej czy później odczuje też Europa Zachodnia. O tym, że Europa stoi przed bezprecedensowym wyzwaniem, zadecydowała historia całego minionego stulecia. Rozpamiętywanie, dlaczego tak się stało, należy pozostawić historykom. Nie ma natomiast wątpliwości, że fatalną spuściznę można pokonać, podejmując szybkie i śmiałe decyzje. Stawka gry jest bowiem - w perspektywie rozpoczynającego się stulecia, a nie tylko kolejnego roku budżetowego - ogromna. Skoro gra toczy się o znacznie wyższą niż w przeszłości stawkę, nie ma się co dziwić, że jest ona znacznie trudniejsza i bardziej ryzykowna. Gospodarczej i społecznej integracji kontynentu nie da się dokonać w sposób całkowicie bezbolesny, bez naruszenia interesu jakiejś grupy społecznej, kraju czy regionu obecnej Unii, ani bez kolosalnych kosztów dostosowawczych przypadających na społeczeństwa i gospodarki krajów kandydackich. Zamiast poszukiwać fikcyjnej, nie wymagającej wysiłku ścieżki integracji, należy raczej spojrzeć na problem w perspektywie długookresowej. Jeśli gdzieś występują krótkookresowe koszty, należy oczywiście, w miarę możliwości, starać się je zminimalizować i częściowo chociaż zrekompensować. Trzeba jednak umieć otwarcie powiedzieć, że krótkookresowych kosztów dostosowawczych uniknąć się nie da ani na wschodzie, ani na zachodzie Europy, jeśli chce się osiągnąć korzyści na dłuższą metę. Biorąc pod uwagę długookresowe gospodarcze korzyści wynikające z rozszerzenia, nie można zapominać o kluczowej roli Polski w tym zakresie. Polska jest największym rynkiem Europy Środkowej i Wschodniej, skupiającym blisko połowę całego potencjału gospodarczego regionu. Od sukcesu procesu integracji Polski z Unią Europejską zależy ogromna część korzyści gospodarczych i społecznych płynących z całego procesu. Nie ulega wątpliwości, że istnieje wiele poważnych problemów związanych z członkostwem Polski w Unii. Nie są one jednak nierozwiązywalne; są bowiem bardzo podobne do tych, z którymi Unia styka się w przypadku pozostałych krajów regionu, oraz często podobne do tych, z którymi potrafiła sobie poradzić w przeszłości. W moim przekonaniu, jednym z największych problemów związanych z członkostwem Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej w Unii jest powszechny w zachodniej Europie deficyt informacji, a w ślad za tym niskie społeczne poparcie dla procesu rozszerzenia. Generalnie rzecz biorąc, społeczeństwa krajów Unii nie wiedzą o tym, że większość krajów kandydackich spełnia - lub jest na dobrej drodze do spełnienia - trzy kluczowe kryteria kopenhaskie: funkcjonowanie stabilnej demokracji, funkcjonowanie gospodarki rynkowej zdolnej do sprostania konkurencji oraz zdolności do przyjęcia acquis communautaire. Efektem tego deficytu informacji jest funkcjonowanie wielu obiegowych opinii i stereotypów oraz obaw przed rzekomymi katastrofalnymi skutkami akcesji o kraje Europy Środkowej i Wschodniej. W przypadku Polski obawy te dotyczą w szczególności skali kosztów budżetowych rozszerzenia, niekontrolowanego wzrostu migracji, paraliżu instytucji unijnych, ogromnych kosztów integracji zacofanego rolnictwa oraz wzrostu przestępczości. W publikacji starałem się zebrać te spośród funkcjonujących w obiegu społecznym opinii, które uważam za największe przeszkody dla procesu rozszerzenia Unii. Starałem się nie unikać problemów trudnych i drażliwych, nawet tych, które swoista europejska political correctness każe często głęboko ukrywać. A oto krótka lista najważniejszych, niekorzystnych dla obrazu Polski stereotypowych opinii. Cliche: członkostwo Polski w Unii Europejskiej przyniesie nieznaczne korzyści gospodarcze obecnym członkom. To nieporozumienie wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, relatywnie niskie oceny pozytywnych efektów integracji opiera się zazwyczaj wyłącznie na szacunku tzw. efektów statycznych (specjalizacji handlowej), która rzeczywiście w znacznej mierze już się dokonała w latach 90. wraz ze znoszeniem ceł. Pomijając natomiast najważniejsze efekty dynamiczne, tzn. szybki wzrost przepływu kapitału i inwestycji, prowadzący do przyspieszenia rozwoju gospodarczego Polski, a w ślad za tym ogromnej intensyfikacji handlu z resztą Unii. Po drugie, pomija się czynnik czasu. Korzyści z integracji istotnie nie mogą być początkowo wielkie ze względu na stosunkowo niski punkt startowy (mała skala wymiany handlowej), ale z czasem kumulować się będą do bardzo wysokiego poziomu (jak pokazują obliczenia symulacyjne, po dziesięciu latach z pewnością będą one już zauważalne i w zachodniej Europie). Po trzecie, skalę korzyści trzeba porównywać nie z obecnym status quo, ale z hipotetyczną sytuacją fiaska rozszerzenia, które musiałoby doprowadzić do pogorszenia perspektyw rozwojowych Polski, a w ślad za tym do strat gospodarczych dla obu stron. Cliche: członkostwo Polski spowoduje powstanie wielkich kosztów -dostosowawczych, zarówno dla Polski, jak dla Unii Europejskiej. Nieporozumienie polega na przypisaniu rozszerzeniu tych kosztów, które i tak by wystąpiły. Po stronie polskiej chodzi głównie o koszty wynikające z procesu transformacji gospodarczej, po stronie unijnej -koszty z tytułu globalizacji. Przykładowo, przesuwanie produkcji pracochłonnej poza teren obecnej Unii jest zjawiskiem, do którego tak czy owak dojdzie. Członkostwo Polski może co najwyżej spowodować, że większa część kapitałów zostanie zainwestowana w Europie Środkowej i Wschodniej, z korzyścią dla stabilności i rozwoju całego kontynentu. Cliche: koszty budżetowe rozszerzenia przewyższą korzyści. Obliczenia symulacyjne pokazują, że skala gospodarczych korzyści z rozszerzenia będzie znacznie większa od kosztów. Do roku 2014 rozszerzenie doprowadzi do znacznego wzrostu tempa PKB w nowych krajach członkowskich, a w ślad za tym do dynamicznego rozwoju handlu w Unii. Korzyści gospodarcze dla obecnych członków UE, choć nie tak wielkie w relacji do PKB (nieco ponad 1% dodatkowo wytworzonego PKB), będą czterokrotnie wyższe od kosztu netto. Inną korzyścią, o jeszcze większym znaczeniu, będzie stopniowa redukcja nierównowagi w stopniu rozwoju obu części kontynentu, stanowiącej potencjalną groźbę dla jego stabilności politycznej, społecznej i gospodarczej. Cliche: poważne koszty poniosą obecne kraje graniczne Unii Europejskiej (Niemcy, Austria, Szwecja, Finlandia). Sytuacja jest dokładnie odwrotna: kraje graniczne najwięcej gospodarczo zyskają na rozszerzeniu (według obliczeń symulacyjnych, przypadnie na nie około 85% korzyści netto, a ich PKB wzrośnie do roku 2014 o dodatkowe 100 miliardów euro w porównaniu z sytuacją fiaska rozszerzenia). Cliche: członkostwo Polski wiąże się z ogromnym i niekontrolowanym wzrostem wydatków budżetu Unii Europejskiej. Wydatki związane z rozszerzeniem są pod całkowitą kontrolą (mają charakter negocjowany, a nie automatycznych płatności), a znane z przeszłości mechanizmy "kupowania" zgody uboższych krajów na dalszą integrację za cenę wzrostu transferów nie wystąpią w przypadku rozszerzenia o kraje Europy Środkowej i Wschodniej (na skutek zmian instytucjonalnych w UE). Zdolność Polski do absorpcji środków unijnych jest ograniczona, a intuicyjne oceny dotyczące skali wzrostu wydatków z tytułu objęcia Polski funduszami strukturalnymi i Wspólną Polityką Rolną są znacznie przesadzone. Wydatki nie będą miały charakteru ani bezprecedensowego, ani przekraczającego możliwości budżetu Unii, a dodatkowy wzrost dochodów sektora publicznego i prywatnego w obecnych krajach członkowskich z wielokrotną nadwyżką zrekompensuje jakiekolwiek ograniczenia transferów unijnych do tych krajów. Clicbe: dużą stratę poniosą ubogie regiony obecnej Unii Europejskiej. Jak łatwo udowodnić, ograniczenie dostępu do funduszy strukturalnych w wyniku rozszerzenia UE dotknie niewielkiej liczby regionów (przy rozszerzeniu o wszystkie kraje kandydackie, poza Rumunią i Bułgarią, prawo do wsparcia straci osiem regionów, w tym trzy nowe landy Niemiec, dla których pomoc unijna ma wyłącznie charakter uzupełniający znacznie większe transfery ze starych landów). Prawo do wsparcia utrzymają wszystkie rzeczywiście najuboższe regiony obecnej Unii. Tam, gdzie dojdzie do utraty prawa do wsparcia, nastąpi to stopniowo i powoli, a proces będzie rozłożony w czasie przynajmniej na kilka lat, zarówno z powodów technicznych, jak i politycznych (programy Phasing Out). Cliche: członkostwo Polski spowoduje ogromną falę migracji. Wszelkie dostępne szacunki, jak również analiza doświadczeń zarówno unijnych, jak i polskich, wskazują na fakt, że skala migracji nie będzie wielka. Różnice płacowe między Polską a Niemcami są już niewiele większe, niż były w połowie lat 80. między Niemcami a Portugalią, a dobre perspektywy rozwoju gospodarczego kraju stanowić będą dodatkowy czynnik zniechęcający do migracji. Powszechne w zachodniej Europie przekonanie o wysokiej skłonności Polaków do migracji bierze się z doświadczeń lat 80. Należy jednak zauważyć, że chodzi o okres wyjątkowy w historii Polski: katastrofy gospodarczej i społecznej systemu komunistycznego, istniejącej wówczas 70-krotnej (!) różnicy w wysokości dochodów między Polską a Niemcami, oraz ogólnego poczucia braku perspektyw rozwojowych kraju. W latach 90., mimo ogromnej liberalizacji zasad podróżowania, migracja spadła do niewielkiego poziomu, a proceder nielegalnej pracy znacznie zmalało, głównie dzięki poprawie sytuacji gospodarczej i percepcji szans rozwojowych własnego kraju. Cliche: migracje spowodują poważne perturbacje na zachodnioeuropejskich rynkach pracy i wpłyną na spadek plac. Twierdzenie to jest całkowitym nieporozumieniem. Z jednej strony, zachodnia Europa w coraz większym stopniu będzie potrzebować wielu nowych pracowników, by podtrzymać wzrost gospodarczy, stabilizacji systemów emerytalnych oraz braku napięć na rynku pracy i towarzyszącego im wzrostu napięć inflacyjnych z powodu deficytu podaży pracy (najwyższe prognozowane migracje ze wszystkich krajów kandydackich stanowią jedynie niewielki ułamek dodatkowego popytu na pracę, który wystąpi w zachodniej Europie). Z drugiej zaś, doświadczenia historyczne - na przykład związane z migracjami z Turcji i Jugosławii do Niemiec w latach 1960-1973 - pokazują, że nawet większe fale migracji od oczekiwanych w przypadku rozszerzenia nie wywierały wcale ujemnego wpływu na wzrost płac, bowiem migrujący pracownicy lokują się zazwyczaj w innym segmencie rynku pracy niż pracownicy lokalni. Trzeba też dodać, że to właśnie swoboda przepływu pracy może spowodować, że proces migracji nastąpi bez żadnych perturbacji, w kontrolowany sposób i z korzyścią dla zachodniej Europy. Jeśli pojawiają się przejściowe kłopoty, to tylko na poziomie regionalnym (zwłaszcza możliwe w Berlinie, Bawarii i wschodniej części Austrii), a więc można im zaradzić, stosując instrumenty polityki regionalnej. Cliche: polskie rolnictwo jest ogromne i zacofane, a proces jego restrukturyzacji wymaga bezprecedensowej skali. Polskie rolnictwo jest oczywiście duże, a praca nad jego restrukturyzacją będzie trudna i długotrwała. Jednak przekonanie, że skala jego zacofania jest nieporównywalna z czymkolwiek obserwowanym w Europie, jest błędem, który wynika z niewłaściwego odczytania statystyk. Powszechnie przyjmuje się, zgodnie zresztą z publikowanymi danymi, że odsetek zatrudnionych w polskim rolnictwie wynosi 27% ogólnego zatrudnienia w gospodarce. Ta właśnie liczba (2 miliony gospodarstw i 4 miliony rolników) powoduje, że polskie rolnictwo uważane jest za ogromne, a jego efektywność za zdumiewająco niską. W rzeczywistości jednak liczba 4 milionów rolników jest dwu-trzykrotnie zawyżona w polskich statystykach, a to z racji zaliczenia do producentów rolnych osób w ogóle nie produkujących na rynek, ale wykorzystujących niewielkie - często mikroskopijne - działki rolne do produkcji żywności na własne potrzeby. Jako rolnicy są więc raportowani pracownicy zatrudnieni w działach pozarolniczych, emeryci i wreszcie bezrobotni, dla których wytwarzanie żywności jest tylko działalnością uboczną. Odsetek rzeczywistego zatrudnienia w polskim rolnictwie wynosi, według szacunków, między 9 a 14% zatrudnienia w gospo- darce i zbytnio nie odbiega od tego, który niedawno jeszcze występował w niektórych krajach zachodniej Europy. W konsekwencji również proces unowocześnienia polskiego rolnictwa nie jest niczym bezprecedensowym, choć musi oczywiście zająć wiele lat. Większość kosztów związanych z modernizacją obszarów wiejskich będzie musiało pokryć polskie społeczeństwo, choć dużą pomocą w tym zakresie będą również fundusze strukturalne Unii. Nie są to głównie problemy rolnictwa, ale problemy socjalne, związane z ukrytym bezrobociem oraz ze starzeniem się ludności obszarów wiejskich. Cliche: integracja polskiego rolnictwa oznacza ogromny koszt dla Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Opinia o bardzo wysokich kosztach objęcia Polski WPR opiera się na intuicji, a nie na wyliczeniach. Po pierwsze, koszty objęcia Polski wspólnym mechanizmem cenowym WPR spowodują wprawdzie wzrost dochodów rolników, ale sfinansowany niemal wyłącznie przez polskich konsumentów. Efekty dla budżetu Unii będą minimalne, a nawet możliwe jest, że budżet zyska. A to dlatego, że Polska jest krajem deficytu żywności (importerem netto). Większość kosztów budżetowych związanych z zagospodarowaniem nadwyżek produkcyjnych (np. subsydiowaniem eksportu), podczas gdy import przynosi duże dochody z tytułu ceł, kraj będący importerem netto raczej wspomaga budżet Unii, niż mu szkodzi. Dzieje się tak również wówczas, gdy importuje żywność z pozostałych krajów Unii - w takim przypadku nie ma wprawdzie dochodów z ceł, natomiast korzyść wynika z oszczędności, jakie zyskuje budżet Unii, nie musząc dopomagać w wyeksportowaniu lub innym zagospodarowaniu nadwyżek produkcyjnych w innych krajach. Z kolei wypłaty świadczeń bezpośrednich dla rolników będą w Polsce ograniczone, nie tylko z powodu stosunkowo niskiej wielkości polskiej produkcji. Ważniejszym jeszcze czynnikiem jest to, że wobec poważnych wymogów formalno-administracyjnych, związanych się z wnioskiem o objęcie dopłatami, najprawdopodobniej zrezygnowałaby z ubiegania się o nie większość drobnych producentów, zwłaszcza osób nie produkujących na rynek. Cliche: problemy gospodarcze związane z przyjęciem Polski są znacznie większe niż w przypadku mniejszych krajów kandydackich. Nie istnieje żaden szczególny "problem polski", jakościowo różniący się od problemów reszty krajów kandydackich, a myśląc o problemach związanych z akcesją Polski, myśli się po prostu o kwestiach akcesji Europy Środkowej i Wschodniej. Jeśli więc przy analizie skutków rozszerzenia kierować się potencjalnymi korzyściami, a nie tylko rachunkiem kosztów, gospodarcza rola Polski w rozszerzeniu UE staje się absolutnie kluczowa. Rozszerzenie Unii bez Polski oznaczałoby, że rezygnujemy z blisko dwóch trzecich korzyści w zakresie wzrostu PKB na wschodzie Europy i z połowy korzyści na zachodzie. Z kolei poszukiwanie "łatwiejszych" dróg rozszerzenia o mniejsze kraje może się okazać taktyką fatalną dla rozwoju Unii. Może bowiem stworzyć zachętę do tego, by ograniczyć reformy instytucjonalne i próbować dokonać jeszcze jednego rozszerzenia minimalnym wysiłkiem. Zachodnia Europa nie ma powodów, by aż tak się bać rozszerzenia o Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Problemy związane z rozszerzeniem oczywiście istnieją, ale są one po to, by je rozwiązywać, a nieparaliżować działanie. Wówczas, gdy trzeba się zastanawiać nad metodami rozwiązania problemów, oparty na stereotypowych opiniach strach jest najgorszym doradcą. ANEKS: OBLICZENIA SYMULACYJNE Z WYKORZYSTANIEM MODELU MILLENIUM Model Obliczenia symulacyjne cytowane w rozdziale 2 zostały wykonane z pomocą modelu gospodarki europejskiej MILLENIUM. Istotną cechą modelu MILLENIUM jest to, że pozwala on na uwzględnienie w analizie efektów dynamicznych integracji, a przede wszystkim zwiększonej skłonności do inwestowania w Europie Środkowej i Wschodniej - zarówno ze strony inwestorów krajowych, jak i zagranicznych. Model MILLENIUM łączy w sobie cechy prostego modelu równowagi ogólnej, opisującego proces tworzenia i podziału produkcji i dochodów w skali kontynentu, z modelem endogenicznego wzrostu, uzależniającym długookresowe tempo zbliżania poziomu rozwoju gospodarczego krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz Europy Zachodniej od wielu czynników o charakterze gospodarczym i politycznym, takich jak: stabilność społeczna i gospodarcza, otwartość gospodarek i dostęp do europejskiego i światowego rynku kapitałowego, poziom rozwoju kapitału ludzkiego, skłonność do oszczędzania i inwestowania, jakość prawa regulującego działalność gospodarczą, skala importu nowoczesnych technologii32. Parametry modelu endogenicznego wzrostu, oszacowane na podstawie porównań międzynarodowych i doświadczeń blisko 100 krajów z ostatnich 40 lat służą wyznaczeniu zasadniczej trajektorii rozwoju gospodarczego krajów Europy Środkowej i Wschodniej na najbliższe dziesięciolecia, m.in w zależności od scenariusza ich integracji z Unią Europejską. Równania modelu równowagi ogólnej służą oszacowaniu efektów, jakie ścieżka rozwoju krajów Europy Środkowej i Wschodniej wywiera na rozwój handlu, produkcji, zatrudnienia i dobrobytu w całej Europie. W modelu MILLENIUM gospodarki europejskie zgrupowane są we względnie jednorodne regiony. Jedynie największe gospodarki: niemiecka, francuska, brytyjska i włoska, a po stronie krajów kandydujących gospodarka polska, analizowane są osobno53. Model opiera się na danych dotyczących stopnia rozwoju gospodarczego, struktury gospodarek oraz struktury powiązań handlowych roku 1998. Przy wykonywaniu symulacji, sięgających zazwyczaj perspektywy 15-20 lat, dokonuje się wielu założeń na temat zmian tej struktury, uwzględniając głównie doświadczenia związane z dotychczasowymi rozszerzeniami Unii. Rozwiązanie modelu MILLENIUM do roku 2014, przy alternatywnych założeniach co do scenariusza integracji kontynentu, pozwala na szacunko- 32 Szczegółowy przegląd modeli i teorii endogenicznego wzrostu, stanowiących najbardziej popularną we współczesnej ekonomii szkolę myślenia o długookresowym rozwoju, zawiera m.in książka R. Barro, X. Sala-1-Martin, Economic Growth, McGrawHill, 1995. 53 Szerszy opis modelu zawiera opracowanie: W.M. Ortowski, MILLENIUM- General Eąuilibrium Model of Europę, NOBE 2001. wą odpowiedź na pytanie: na ile korzyści związane z tym przedsięwzięciem przekraczają - niewątpliwie duże - koszty dostosowawcze. Scenariusze symulacyjne Do oceny skutków rozszerzenia Unii o Polskę i pozostałe kraje Europy Środkowej i Wschodniej zastosowano dwa scenariusze: scenariusz rozszerzenia oraz alternatywny scenariusz fiaska rozszerzenia. W scenariuszu rozszerzenia proces akcesji odbywa się według planów z Berlina i Nicei. W pierwszej kolejności, w latach 2003-2004, w Unii znajduje się większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej spełniających kopenhaskie kryteria ekonomiczne, a więc wszystkie kraje środkowoeuropejskie i bałtyckie (dodatkowo również Malta i Cypr). W ciągu następnych 5-6 lat dołączą do nich kraje dziś jeszcze do tego niezdolne (w scenariuszu zakładam, że będą to tylko Rumunia i Bułgaria). Członkostwo w Unii Europejskiej oznacza oczywiście zwiększenie stabilności społecznej i gospodarczej, wzrost zachęt do oszczędzania i inwestowania oraz wzrost skali napływu kapitału do nowych krajów członkowskich. Oznacza ono również zdecydowane zmniejszenie ryzyka kryzysu walutowego, a w ślad za tym poluzowanie największego ograniczenia dla średniookresowego wzrostu PKB w tych krajach, jakie stanowi ograniczenie zewnętrzne (konieczność rygorystycznej kontroli skali deficytu handlowego). Prowadzi to do utrzymania szybkiego tempa wzrostu gospodarczego w krajach o zaawansowanych reformach oraz do przyspieszenia wzrostu w krajach przeżywających obecnie kłopoty. Oceniając koszty budżetowe rozszerzenia, założono, w początkowych latach członkostwa będą one na poziomie przewidzianym w Agendzie 2000. Na lata po roku 2006 przyjęto, że skala transferów strukturalnych z budżetu Unii do nowych krajów członkowskich sięgać będzie ok. 4% ich PKB, a udział w dochodach z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej wyniesie ok. jednej czwartej całości wydatków Unii na tę politykę. Reforma WPR oznacza jednak niewielkie realne obniżenie wydatków w stosunku do roku 1998. W scenariuszu fiaska rozszerzenia do rozszerzenia nie dochodzi, a kraje środkowoeuropejskie pozostają poza Unią, bez realnych szans na członkostwo w przewidywalnej przyszłości. Konieczność zachowania wzmożonej ostrożności w zakresie deficytu obrotów bieżących, przy jednoczesnym zmniejszonym dopływie zagranicznego kapitału, gorszym dostępie do rynku unijnego oraz ogólnym spadku skłonności do oszczędzania i inwestowania prowadzą do znacznego pogorszenia wyników w zakresie wzrostu PKB. Dalsze pogorszenie wyników spowodować też może społeczna i polityczna niestabilność, wywołana społeczną frustracją z powodu fiaska rozszerzenia. Wyniki obliczeń zawiera tabela 2. Realizacja scenariusza rozszerzenia rozpoczęłaby proces zmiany geografii gospodarczej Europy. Obecnie mieszkające w krajach kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej 22% mieszkańców "potencjalnej" Unii (tzn. obecnej Unii powiększonej o 12 kandydatów negocjujących członkostwo) wytwarza nieco ponad 4% PKB mierzonego według bieżących kursów walutowych i niecałe 11% PKB mierzonego według parytetu siły nabywczej54. Oznacza to, że poziom rozwoju gospodarczego wschodniej części kontynentu stanowi mniej niż 40% poziomu rozwoju w części zachodniej. W przypadku fiaska rozszerzenia liczby te do roku 2014 tylko nieznacznie się poprawią (poziom rozwoju wzrósłby do nieco ponad 40%). Wymiana handlowa między Unią a krajami kandydackimi wzrosłaby wprawdzie z obecnych 200 miliardów euro do ok. 390 miliardów euro w roku 2014, ale stanowiłaby wciąż niewielki ułamek wymiany odbywającej się w Unii. W przypadku powodzenia rozszerzenia dysproporcja w rozwoju obu części Europy na pewno nie mogłaby zniknąć do roku 2014, ale mogłaby znacznie się zmniejszyć. Około 22% mieszkańców wschodniej części poszerzonej Unii wytwarzałoby już ponad 7% PKB mierzonego według bieżących kursów walutowych i ponad 14% PKB mierzonego według parytetu siły nabywczej. To oznaczałoby, że poziom rozwoju gospodarczego wschodniej części kontynentu stanowi już ponad połowę poziomu rozwoju w części zachodniej. Wymiana handlowa między obecnymi członkami Unii a nowymi członkami sięgałaby w roku 2014 już ponad 550 miliardów euro i byłaby coraz bardziej znaczącym czynnikiem oddziałującym na dobrobyt całego kontynentu. Tabela 3 prezentuje wyniki obliczeń symulacyjnych dotyczących efektów członkostwa Polski w Unii i znaczenia członkostwa Polski dla całego rozszerzenia (cytowane w rozdziale 6). Do oceny skutków rozszerzenia Unii o Polskę użyto porównania wyników scenariusza rozszerzenia oraz czysto hipotetycznego, alternatywnego scenariusza rozszerzenia bez Polski. W scenariuszu tym zakłada się, że członkami Unii zostają do roku 2010 wszystkie kraje kandydackie prócz Polski. Scenariusz taki sformułowano jedynie w celu technicznym: służy on wyliczeniu, jaką część korzyści z rozszerzenia na kraje Europy Środkowej i Wschodniej Unia Europejska będzie zawdzięczać członkostwu Polski. Jak wynika z oszacowania, z członkostwem Polski wiąże się ponad 40% korzyści w zakresie wzrostu eksportu i PKB Unii Europejskiej. W przypadku Niemiec liczby te są jednak większe i sięgają ok. 45% korzyści ogółem. Najwięcej na członkostwie zyskuje oczywiście Polska. Warto jednak zauważyć, że zysk pozostałych krajów Europy Środkowej i Wschodniej z wyłączenia Polski z procesu rozszerzenia byłby bliski zeru. 54 Obie te miary są ważne. O ile miara PKB liczonego według parytetu siły nabywczej walut, a więc skorygowanego ze względu na różnic cen między krajami najlepiej opisuje poziom rozwoju i długookresowe perspektywy rozwoju rynku, o tyle miara PKB według bieżących kursów określa obecną, rzeczywistą wielkość rynku. Tabela 2. Wyniki eksperymentów symulacyjnych dotyczqcych scenariuszy rozszerzenia Unii Europejskiej wyniki w roku 2014 różnica w scenariuszach między scenariuszami 1998 fiasko rozsze w% w licz rozsze rzenie bach rzenia bez względ nych PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej, euro (ceny stałe 1998) Niemcy 23600 34 180 34944 2% 765 Mniejsze państwa graniczne* 23537 34089 35610 4% 1 521 Pozostałe kraje UE-15 21 388 33322 33468 0% 146 Polska 8 100 13768 18276 33% 4508 Czechy i Węgry 12011 20416 27583 35% 7 167 Pozostałe kraje EŚW** 6894 10585 12031 14% 1 447 PKB łqcznie wg bieżących kursów, miliardy euro (ceny stałe 1998) Niemcy 2 107 3052 3 120 2% 68 Mniejsze państwa graniczne* 579 838 876 4% 37 Pozostałe kraje UE-15 5700 8881 8920 0% 39 Polska 158 282 459 63% 177 Czechy i Węgry 102 187 309 65% 122 Pozostałe kraje EŚW** 111 174 226 30% 52 RAZEM UE-15 8387 12771 12916 1% 145 RAZEM EŚW 371 643 994 55% 351 Eksport do krajów EŚW, miliardy euro (ceny stałe 1998) Niemcy 43 85 138 62% 53 Mniejsze państwo graniczne* 19 38 66 73% 28 Pozostałe kraje UE-15 42 82 111 36% 30 RAZEM UE-15 105 205 315 54% 110 Bezrobotni w milionach osób Niemcy 3,7 3,4 3,0 -12% -0,41 Mniejsze państwa graniczne* 0,6 0,5 0,3 -43% -0,23 Pozostałe kraje UE-15 10,7 9,8 9,5 -3% -0,25 Polsko 2,6 3,4 2,3 -33% -1,11 Czechy i Węgry 0,8 1,4 0,7 -48% -0,68 Pozostałe kraje EŚW** 2,7 4,9 4,0 -18% -0,87 RAZEM UE-15 14,9 13,8 12,9 -6% -0,89 RAZEM EŚW 6,2 9,6 7,0 -28% -2,66 * Austria, Szwecja, Finlandia " Litwa, Łotwa, Estonia, Słowacja, Słowenia, Rumunia, Bułgaria Źródło; Obliczenia z wykorzystaniem modelu MII.LENIUM Tabela 3. Wyniki eksperymentów symulacyjnych dotyczqcych scenariuszy rozszerzenia DE: z Polskq czy bez Polski 1998 wyniki w roku 2014 w scenariuszach różnica między scenariuszami rozszerzenie rozszerzenie bez Polski W°/o w liczbach bezwzględnych PKB na mieszkańca wg parytetu s 23600 23537 21 388 8 100 12011 6894 ty nabywczej, euro (ceny stałe 1998) Niemcy Mniejsze państwa graniczne* Pozostałe kraje UE-15 Polska Czechy i Węgry Pozostałe kraje EŚW** 34944 35610 33468 18276 27583 12031 34600 35040 33417 11 903 27793 12074 -1% -2% 0% -35% 1% 0% -344 -570 -51 -6373 211 43 PKB tqcznie wg bieźqcych kursów, miliardy euro (ceny stałe 1998) Niemcy Mniejsze państwa graniczne* Pozostałe kraje UE-15 Polska Czechy i Węgry Pozostałe kraje EŚW** RAZEM UE-15 RAZEM EŚW 2 107 579 5700 158 102 111 8387 371 3 120 876 8920 459 309 226 12916 994 3090 862 8906 230 312 227 12858 769 -1% -2% 0% -50% 1% 0% 0% -23% -31 -14 -14 -229 2 1 -58 -226 Eksport do krajów EŚW, miliardy euro (ce ny stałe 1998 113 54 101 268 ) Niemcy Mniejsze państwa graniczne* Pozostałe kraje UE-15 RAZEM UE-15 43 19 42 105 138 66 111 315 -18% -18% -9% -15% -25 -12 -10 -46 Bezrobotni w milionach osób Niemcy Mniejsze państwa graniczne* Pozostałe kraje UE-15 Polska Czechy i Węgry Pozostałe kraje EŚW* * RAZEM UE-15 RAZEM EŚW 3,7 0,6 10.7 2,6 0,8 2,7 14,9 6,2 3,4 0,5 9,8 3,4 1,4 4,9 13,8 9,6 3,0 0,3 9,5 2,3 0,7 4,0 12,9 7,0 -12% -43% -3% -33% -48% -18% -6% -28% -0,41 -0,23 -0,25 -1,11 -0,68 -0,87 -0,89 -2,66 * Austria, Szwecja, Finlandia ** Litwa, Łotwa, Estonia, Słowacja, Słowenia, Rumunia, Bułgaria Źródto: Obliczenia z wykorzystaniem modelu MILLENIUM