Redakcja: Katarzyna Świerk-Bożek Redakcja serii: Alicja Pollesch Skład, łamanie: Zakład Usługowy PR1M Copyright by Kantor Wydawniczy ZAKAMYC7E oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych sp. z o.o. 2005 Redakcja: ul. Zacisze 7, 31-156 Kraków tel. (12) 630.46.00 e-mail: [email protected] www.zakamycze.com.pl ISBN: 83-7444-004-X wydanie II cena: 49,00 zł Druk i oprawa: Drukarnia TECHNET, tel. (12) 656.21.11 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów........................................................................................................15 Od autora..................................................................................................................17 Rozdział pierwszy Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii.................................................................................................21 I. Podstawy konstytucyjne..................................................................................21 1. Konwencje konstytucyjne...........................................................................21 2. Ustawy ustrojowe.........................................................................................22 3. Prawo zwyczajowe.......................................................................................22 4. Zasady ustrojowe.........................................................................................23 4.1. Zasada rządów prawa..........................................................................23 4.2. Zasada podziału władzy......................................................................23 4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu...................................................24 II. Suwerenność narodu a supremacja parlamentu..........................................25 III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny.............................................27 IV. Ogólna definicja ustroju...................................................................................29 V. Parlament Zjednoczonego Królestwa............................................................31 1. Izba Gmin......................................................................................................31 1.1. Skład i system wyborczy.....................................................................31 1.2. Mandat członka Izby Gmin.................................................................34 1.3. System sesyjny......................................................................................35 1.4. Organizacja wewnętrzna.....................................................................37 1.4.1. Speaker Izby Gmin.................................................................................37 1.4.2. Komisje Izby Gmin.................................................................................38 1.4.3. Frakcje partyjne.......................................................................................40 2. Izba Lordów..................................................................................................42 2.1. Skład.......................................................................................................42 2.2. Organizacja wewnętrzna.....................................................................44 3. Komisje Wspólne obu Izb...........................................................................45 4. Funkcje parlamentu.....................................................................................46 5 4.1. Ustawodawstwo.................................................................................46 4.1.1. Charakter ustawodawstwa.................................................................46 4.1.2. Procedura ustawodawcza...................................................................48 4.1.2.1. Ustawy publiczne...................................................................49 4.1.2.2. Ustawy prywatne....................................................................52 4.1.2.3. Ustawy finansowe..................................................................53 4.2. Kontrola działalności rządu..............................................................54 VI. Rząd — gabinet — premier...........................................................................60 1. Zestaw personalny i funkcje.....................................................................60 2. Odpowiedzialność przed parlamentem .................................................65 VII. Monarcha.........................................................................................................69 VIII. Organizacja wymiaru sprawiedliwości.......................................................72 1. W sprawach cywilnych.............................................................................72 1.1. Anglia, Walia i Irlandia Północna....................................................72 1.2. Szkocja..................................................................................................74 2. W sprawach karnych.................................................................................75 2.1. Anglia...................................................................................................75 2.2. Szkocja..................................................................................................77 3. W sprawach administracyjnych...............................................................77 3.1. Kontrola przez sądy powszechne....................................................77 3.2. Kontrola poprzez trybunały administracyjne................................79 IX. Ustrój terytorialny..........................................................................................80 1. Zarząd lokalny (local gauernment)............................................................80 2. Dewolucja w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej....................................82 2.1. Szkocja..................................................................................................82 2.2. Północna Irlandia...............................................................................84 2.3. Walia.....................................................................................................86 3. Regionalizacja w Anglii.............................................................................87 Rozdział drugi Stany Zjednoczone Ameryki................................................................................89 I. Podstawy konstytucyjne................................................................................89 II. Zasada suwerenności ludu............................................................................91 III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny..........................................92 IV. Ogólne określenie ustroju..............................................................................95 V. Zasada federalizmu........................................................................................95 VI. Zasada podziału władzy..............................................................................101 VII. Władza ustawodawcza — Kongres USA..................................................102 1. Struktura....................................................................................................102 2. Wybory i konstytucyjne stanowisko kongresmanów.........................104 3. Funkcjonowanie.......................................................................................106 4. Funkcje Kongresu USA...........................................................................108 6 4.1. Ustawodawstwo...............................................................................108 4.1.1. Pojęcie ustawy....................................................................................108 4.1.2. Procedura ustawodawcza.................................................................110 4.2. Kontrola nad egzekutywą...............................................................114 4.3. Kompetencja wypowiadania wojny..............................................118 VIII. Władza wykonawcza — Prezydent USA..................................................118 1. Wybory Prezydenta.................................................................................119 2. Funkcje Prezydenta USA........................................................................123 2.1. Stanowisko konstytucyjne..............................................................123 2.2. Promotor ustawodawstwa..............................................................125 2.2.1. Orędzia do Kongresu ........................................................................126 2.2.2. Wykorzystywanie prawa weta........................................................127 2.2.3. Współpraca z członkami Kongresu.................................................127 2.3. Egzekutor ustaw i szef administracji federalnej..........................127 2.3.1. Aparat administracji federalnej.......................................................127 2.3.1.1. Wiceprezydent......................................................................127 2.3.1.2. Departamenty i ich szefowie..............................................128 2.3.1.3. Tak zwane niezależne agencje wykonawcze...................128 2.3.1.4. Tak zwane niezależne komisje regulujące.......................129 2.3.2. Zwierzchnictwo Prezydenta.............................................................129 2.3.3. Przejawy zwierzchnictwa Prezydenta............................................130 2.4. Kierownik polityki zagranicznej....................................................132 2.5. Głównodowodzący Sił Zbrojnych..................................................133 2.6. Uprawnienia nominacyjne poza sferą egzekutywy....................135 2.7. Prawo ułaskawiania.........................................................................135 3. Aparat pomocniczy Prezydenta.............................................................135 IX. System hamulców.........................................................................................137 1. Hamulce egzekutywy wobec Kongresu...............................................137 1.2. Zamrażanie kredytów......................................................................139 2. Hamulce legislatywy wobec Prezydenta..............................................140 2.1. „Władza nad sakiewką" (power ofthe purse)................................140 2.2. Wymóg zgody Senatu na zawierane przez Prezydenta traktaty...............................................................................................140 2.3. Wymóg zgody Senatu na nominacje dokonywane przez Prezydenta..............................................................................141 2.4. Tak zwane weto legislatywy...........................................................141 X. Władza sądownicza......................................................................................142 1- Organizacja sądownictwa.......................................................................142 2- Sąd Najwyższy USA................................................................................145 2.1. Instancyjność.....................................................................................145 2.2. Właściwość odwoławcza.................................................................145 2.2.1. W trybie apelacji.................................................................................145 2.2.2. W trybie certiorari..............................................................................146 7 2.2.3. W trybie certification.........................................................................147 2.2.4. W trybie mandamus..........................................................................148 2.3. Zasady postępowania......................................................................148 3. Judical Review..........................................................................................149 XI. Zagadnienie odpowiedzialności za właściwe wykonywanie funkcji publicznych......................................................................................151 Rozdział trzeci Republika Włoska................................................................................................154 I. Podstawy konstytucyjne..............................................................................154 II. Ogólna charakterystyka ustroju .................................................................156 III. Pozycja jednostki i ustrój społeczno-polityczny......................................159 IV. Parlament.......................................................................................................163 1. Dwuizbowość...........................................................................................163 2. System wyborczy.....................................................................................165 2.1. Do Izby Deputowanych..................................................................165 2.2. Do Senatu..........................................................................................166 3. Struktura Izb.............................................................................................166 4. Funkcje parlamentu.................................................................................167 4.1. Funkcja ustawodawcza ...................................................................167 4.2. Funkcja kontrolna.............................................................................172 V. Rada Ministrów.............................................................................................175 1. Powoływanie............................................................................................175 2. Skład Rady Ministrów.............................................................................175 3. Funkcje Rady Ministrów.........................................................................176 4. Odpowiedzialność Rady Ministrów......................................................178 4.1. Odpowiedzialność polityczna........................................................178 4.2. Odpowiedzialność konstytucyjna..................................................179 5. Konstytucyjne organy pomocnicze Rady Ministrów..........................180 5.1. Narodowa Rada Gospodarki i Pracy.............................................180 5.2. Rada Stanu........................................................................................182 5.3. Trybunał Obrachunkowy................................................................183 VI. Prezydent Republiki.....................................................................................183 1. Obsadzenie i zajmowanie stanowiska...................................................183 2. Funkcje Prezydenta Republiki...............................................................184 3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki.............................................187 VII. Sądownictwo.................................................................................................188 1. Sądownictwo powszechne......................................................................188 2. Sądownictwo administracyjne...............................................................190 3. Prokuratura...............................................................................................191 VIII. Ustrój terytorialny........................................................................................191 8 IX. Podstawowy gwarant konstytucyjności — Trybunał Konstytucyjny...............................................................................................195 1. Kontrola zgodności norm z Konstytucją..............................................196 2. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych.............................................197 3. Egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej.............................198 Rozdział czwarty Republika Federalna Niemiec............................................................................199 I. Podstawy konstytucyjne..............................................................................199 II. Zasada suwerenności ludu..........................................................................201 III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................202 IV. Ogólna definicja ustroju...............................................................................206 V. Zasada federalizmu......................................................................................207 1. Kraje federalne..........................................................................................207 2. Podział kompetencji.................................................................................208 2.1. W zakresie ustawodawstwa...........................................................208 2.2. W zakresie administracji.................................................................210 2.3. W zakresie wymiaru sprawiedliwości..........................................211 3. Powiązania obu rodzajów państwowości............................................212 4. Federałizm kooperatywny......................................................................212 5. Gwaranq'e zasady federalizmu..............................................................213 VI. Zasada podziału władzy..............................................................................213 VII. Parlament Federalny (Bundestag)..............................................................214 1. System wyborczy i stanowisko deputowanych...................................214 2. Zasady działania.......................................................................................218 3. Struktura wewnętrzna...................!.........................................................219 4. Funkcje.......................................................................................................221 4.1. Ustawodawstwo...............................................................................221 4.2. Kontrola nad działalnością rządu federalnego............................224 4.2.1. Żądanie obecności..............................................................................224 4.2.2. Kontrola komisji stałych...................................................................225 4.2.3. Komisje śledcze..................................................................................225 4.2.4. Komisja ankietowa.............................................................................225 4.2.5. Korzystanie z prac Izby Obrachunkowej.......................................226 4.2.6. Zapytania.............................................................................................226 4.2.7. Godzina aktualności..........................................................................227 4.2.8. Przesłuchanie Rządu Federalnego..................................................227 4.2.9. Pełnomocnik Bundestagu do spraw wojskowych........................................................................................228 4.2.10. Rezolucje............................................................................................228 VIII. Rada Federalna (Bundesrat)........................................................................228 1- Skład Rady Federalnej i stanowisko jej członków...............................229 2. Struktura wewnętrzna.............................................................................231 9 3. Funkcje.......................................................................................................232 3.1. Udział w federalnym ustawodawstwie oraz w dokonywaniu zmian konstytucyjnych......................................232 3.1.1. Inicjatywa ustawodawcza.................................................................233 3.1.2. Opiniowanie projektów ustaw zgłaszanych przez Rząd Federalny...................................................................................233 3.1.3. Wyrażanie zgody na ustawy uchwalone przez Parlament Federalny..........................................................................233 3.1.4. Wyrażanie sprzeciwu wobec ustaw uchwalanych przez Parlament Federalny..........................................................................235 3.2. Udział w wykonywaniu federalnej administracji i w kontroli nad Rządem Federalnym...........................................236 3.2.1. Wyrażanie zgody na przepisy prawne wydawane przez Rząd Federalny...................................................................................236 3.2.2. Współdziałanie w wykonywaniu nadzoru nad krajami federalnymi.........................................................................................236 3.2.3. Uprawnienia kontrolne wobec Rządu Federalnego.....................237 IX. Rząd Federalny.............................................................................................237 1. Powoływanie i skład................................................................................237 2. Funkcje.......................................................................................................239 3. Realizacja funkcji rządowych — stanowisko Kanclerza...................................................................................................241 4. Odpowiedzialność...................................................................................243 4.1. Konstruktywne wotum nieufności................................................244 4. 2. Odmowa wotum zaufania..............................................................245 4. 3. Sprawa odpowiedzialności konstytucyjnej..................................246 X. Prezydent Federalny....................................................................................247 1. Powoływanie............................................................................................247 2. Funkcje.......................................................................................................247 3. Odpowiedzialność ...................................................................................248 XI. Władza sądownicza......................................................................................249 XII. Sądownictwo konstytucyjne.......................................................................250 Rozdział piąty Republika Francuska...........................................................................................254 I. Podstawy konstytucyjne..............................................................................254 II. Zasada suwerenności narodu.....................................................................256 III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................257 IV. Ogólna charakterystyka ustroju.................................................................260 V. Parlament.......................................................................................................263 1. Struktura....................................................................................................263 2. System wyborczy.....................................................................................265 10 2.1. System wyborczy do Zgromadzenia Narodowego.....................266 2.2. System wyborczy do Senatu...........................................................267 3. Wewnętrzna struktura izb......................................................................268 4. Funkcje Parlamentu.................................................................................269 4.1. Ustawodawstwo................................................................................269 4.1.1. Rodzaje ustaw.....................................................................................270 4.1.2. Podział materii prawodawczych między parlament a rząd ...............................................................................272 4.1.3. Procedura ustawodawcza.................................................................275 4.2. Kontrola działalności rządu............................................................279 4.2.1. Środki kontroli....................................................................................280 4.2.1.1. Składanie oświadczeń rządowych....................................280 4.2.1.2. Uprawnienia kontrolne kornisji stałych i specjalnych........................................................................280 4.2.1.3. Komisje śledcze (commissions d'enquete)...........................281 4.2.1.4. Delegacje parlamentarne....................................................282 4.2.1.5. Zapytania..............................................................................282 4.1.2.6. Dysponowanie Izbą Obrachunkową................................284 4.1.2.7. Petycje....................................................................................285 4.2.2. Egzekwowanie przez parlament odpowiedzialności rządu.......285 4.2.2.1. Odpowiedzialność polityczna...........................................285 4.2.2.2. Odpowiedzialność konstytucyjna.....................................288 VI. Rząd Republiki..............................................................................................289 1. Powoływanie............................................................................................289 2. Skład i struktura rządu............................................................................291 3. Funkcje i kompetencje rządu..................................................................292 3.1. Konstytucyjne ujęcie funkcji...........................................................292 3.2. Kompetencje wobec Parlamentu...................................................292 3.3. Kompetencje wobec Prezydenta....................................................293 3.4. Kompetencje wobec administracji państwowej...........................294 4. Tryb funkcjonowania...............................................................................295 4.1. Pozycja premiera..............................................................................295 4.2. Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów.......................296 VII. Prezydent Republiki.....................................................................................298 1. Wybór........................................................................................................298 2. Funkcje.......................................................................................................299 2.1. Ogólna rola........................................................................................299 2.2. Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu...............................301 3.3. Kompetencje Prezydenta wobec rządu.........................................305 2.4. Dwie sytuacje polityczne................................................................310 2-5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy.....................................311 11 3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje.................313 3.1. Odpowiedzialność polityczna........................................................313 3.2. Odpowiedzialność za zdradę stanu ..............................................315 VIII. Władza sądownicza......................................................................................315 IX. Pozostałe organy naczelne państwa..........................................................317 1. Rada Konstytucyjna.................................................................................317 2. Rada Stanu (Conseil d'Etat)....................................................................319 3. Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des Conflicts).............................321 4. Rada Ekonomiczna i Społeczna..............................................................321 5. Izba Obrachunkowa (Court des Comptes)...........................................323 6. Mediator Republiki..................................................................................323 Rozdział szósty Konfederacja Szwajcarska..................................................................................325 I. Podstawy konstytucyjne..............................................................................325 II. Ogólna charakterystyka ustroju.................................................................329 III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................334 IV. Zasada federalizmu......................................................................................340 V. Procedury demokracji bezpośredniej ........................................................346 VI. Parlament (Zgromadzenie Federalne).......................................................350 1. Struktura....................................................................................................350 2. System wyborczy.....................................................................................351 2.1. Rada Narodu.....................................................................................352 2.2. Rada Kantonów................................................................................354 3. Konstytucyjne stanowisko deputowanych...........................................354 4. Organizacja i funkcjonowanie izb parlamentarnych..........................356 5. Funkcje Zgromadzenia Federalnego.....................................................358 5.1. Udział w dokonywaniu zmian konstytucyjnych.........................358 5.2. Funkcja ustawodawcza...................................................................358 5.2.1. Formy...................................................................................................358 5.2.2. Procedura ustawodawcza.................................................................359 5.3. Funkcja elekcyjna.............................................................................361 5.4. Funkcja kierowniczo-inspiracyjna wobec rządu.........................363 5.5. Funkcja wykonywania zarządu administracyjnego............................................................................366 5.6. Funkcja kontrolna.............................................................................367 5.7. Funkcja qu<is;-sądowa — rozstrzyganie sporów.........................372 5.8. Funkcja współdziałania w mechanizmie państwa federalnego........................................................................................372 VII. Rząd (Rada Federalna).................................................................................373 1. Zagadnienia strukturalne i organizacyjne............................................373 2. Konstytucyjne funkcje.............................................................................376 12 2.1. Troska o wykonanie ustaw i uchwał Zgromadzenia Federalnego.......................... „j, 2.2. Inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych IZZIZIIZ 377 2.3. Działania samoistne podejmowane celem realizacji konstytucyjnych zadań państwa....... 378 2.4. Uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania państwa federalnego................................ 379 2.5. Synteza funkcji Rady Federalnej..................... 379 VIII. Prezydent Federacji....................................... 3gQ IX. Trybunał Federalny......................................... 331 1. Funkcje.......................................................... 301 2. Organizacja........................................................... 354 WYKAZ SKRÓTÓW USA IR — Izba Reprezentantów LRA — Legislative Reorganisation Act Niemcy FTK — Federalny Trybunał Konstytucyjny RF — Rada Federalna UZ — Ustawa Zasadnicza Włochy ID — Izba Deputowanych NRGiP — Narodowa Rada Gospodarki i Pracy NRS — Najwyższa Rada Sądownictwa RM — Rada Ministrów RS — Rada Stanu TK — Trybunał Konstytucyjny TO — Trybunał Obrachunkowy Francja IO — Izba Obrachunkowa NRS — Najwyższa Rada Sądownictwa REiS Rada Ekonomiczna i Społeczna RK — Rada Konstytucyjna RM — Rada Ministrów RS — Rada Stanu WTS — Wysoki Trybunał Sprawiedliwości N ~ Zgromadzenie Narodowe ii OD AUTORA Ustroje konstytucyjne państw współczesnych wyrosły z potrzeby dydaktyki uniwersyteckiej i przeznaczone są dla potrzeb tej dydaktyki. Wykłady z problematyki ustrojowej państw obcych zacząłem przed wielu laty, w ramach zajęć dla studentów ówczesnych administracyjnych studiów zaocznych, dla drugiego stopnia tych studiów. Natomiast w aktualnym, nowym programie studiów prawniczych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, przedmiot taki został zgłoszony i zatwierdzony jako jeden z przedmiotów grupy B2. Poza ustrojową problematyką Szwajcarii, co stało się przedmiotem mej rozprawy habilitacyjnej, oraz ustrojową problematyką Niemieckiej Republiki Federalnej, co stało się z kolei podstawą uzyskania dalszych tytułów naukowych, nie dane mi było poświęcić problematyce czterech pozostałych państw pogłębionych badań u samych źródeł, tj. w trakcie zagranicznych staży naukowych. Niemniej prawo konstytucyjne uprawiane było w krakowskiej katedrze zawsze przy stosowaniu, w szerokim zakresie, metody komparatystycznej (dość wspomnieć nazwiska profesorów Konstantego Grzybowskiego, Marka Sobolewskiego i Witolda Zakrzewskiego), a wspomniane wyżej zajęcia dydaktyczne tudzież własne zainteresowania pozwoliły mi podjąć się opracowania książki, przedstawianej teraz studiującej młodzieży. Praca obejmuje informacje na temat ustrojów Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Włoch, Niemiec, Francji i Szwajcarii. Wybór taki uzasadniam taktem, że państwa te przyjęły w swych konstytycjach, w mym przekonaniu, rozwiązania modelowe dla wszystkich najistotniejszych problemów ustrojowych współczesnych państw demokratycznych. Oczywiście nie brak interesujących rozwiązań ustrojowych także w wielu innych państwach. Niezależnie ak od okoliczności, że często napotkamy w nich wątki zaczerpnięte z po-_ Y szych modeli konstytucyjnych, a oryginalność innych konstytucji nierzad-po ega na mniej czy bardziej umiejętnym ich połączeniu — te rozwiązania rzat na me ^°tycz3 podstawowych problemów konstytucyjnych: systemu spra '' JvaWa. wyk°rczeg0/ sądownictwa konstytucyjnego, ustroju wymiaru możn ' .lW°Sci czy ustroju terytorialnego. Sądzę, że te właśnie problemy sposób wyczerpujący omówić i zilustrować rozwiązaniami kon- 17 stytucyjnymi wybranych tu państw. Dlatego też nierzadko, na marginesie prezentowania konkretnych rozwiązań, można w przedkładanej pracy znaleźć również odwołania do spotykanych w prawie konstytucyjnym ogólnych problemów ustrojowych. Staram się też w niej zachować ściśle prawniczy charakter prezentacji. Na szczęście nie brak już w Polsce opracowań dających przegląd współczesnych ustrojów państwowych tak o charakterze prawno-konstytucyjnym, jak i politologicznym. Jeśli zdecydowałem się dołączyć do nich niniejszą książkę, to również z uwagi na zastosowaną w niej metodę. Oczywiście, z czego należy się niezmiernie cieszyć, nie brak też w Polsce wielu i na wysokim poziomie stojących monografii ustrojów poszczególnych państw czy nawet monografii wielu konkretnych instytucji ustrojowych w nich występujących. Wiele z nich wykorzystywałem we wspomnianych wyżej wykładach i przy pisaniu niniejszej książki. To do nich też winni sięgnąć studenci, uczestnicy proseminariów czy seminariów, a także magistranci zainteresowani bliżej którymkolwiek z wątków w niej poruszonym. Należy też oczywiście wskazać na oryginalne monografie wydane w tych państwach, które także znaleźć można na półkach naszych bibliotek. Wychodząc z założenia znajomości u Czytelników polskich instytucji ustrojowych, celem ułatwienia zrozumienia instytucji innych państw, w przedłożonej pracy czasami zdarzają się tego charakteru porównania. Ułatwieniem w studiowaniu problemów prezentowanych w książce służyć będzie również jednoczesne sięganie do tekstów odpowiednich konstytucji, na ogól dostępnych w polskich tłumaczeniach. Paweł Sarnecki Kraków, w październiku 2002 r Do wydanie drugiego W drugim wydaniu, nie zmieniając koncepcji pracy i charakteru opracowania, całość materiału została przejrzana i uzupełniona zwłaszcza o materiał, który przyniosły nowelizacje konstytucyjne, mające miejsce po dacie opracowania wydania pierwszego. Paweł Sarnecki Kraków, marzec 2005 18 Rozdział pierwszy ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANII I PÓŁNOCNEJ IRLANDII I. Podstawy konstytucyjne Jak wiadomo, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii jest jednym z niewielu państw współczesnych o demokratycznym charakterze nieposiadających pisanej konstytucji — w rozumieniu jednego lub kilku dokumentów, wyposażonych formalnie w najwyższą moc prawną i obejmujących regulację co najmniej zasad ustroju politycznego. Oczywiście w Wielkiej Brytanii funkcjonuje określony ustrój polityczny, tj. kraj ten posiada pewien system (uporządkowany zbiór) reguł, rządzących procesem realizacji władzy politycznej. Reguły te zawarte są jednak gdzie indziej niż w formalnym, spisanym i w szczególny sposób uchwalonym akcie (aktach) konstytucyjnym. 1. Konwencje konstytucyjne Podstawowy zrąb tych reguł stanowią tzw._konwenanse kon- konwenanse styti;ryjn.tVf7yh' pewne reguły, które wykształciły się w drodze konstytucyjne zwyczajowej, ewolucyjnie, w ciągu stuleci rozwoju państwowości angielskiej (później brytyjskiej), stanowiąc wyraz utrwalonej praktyki funkcjonowania najwyższych organów państwowych. Decydujące dla uznania pewnej praktyki za konwenans konstytucyjny jest społeczne przekonanie o doniosłości i wysoki już stopień utrwalenia się danej reguły. W sposób szczególny owemu społecznemu przekonaniu dają wyraz opracowania naukowe, poświęcone prawu konstytucyjnemu, które oczywiście wyszły spod pióra rodzimych, brytyjskich autorów. Wywody takich autorów, jak A.V. Dicey, W. Ba- 21 gehot, I. Jennings, E. Wadę i inni służą jako autorytatywne źródło ustalania treści tych reguł konstytucyjnych. Konwenanse, choć stanowią trwałe reguły — i tym samym wymogi — pewnego postępowania, nie są uważane w Wielkiej Brytanii za reguły prawne sensu stricto, nawet prawa zwyczajowego, gdyż nigdy nie są stosowane przez sądy dla oceny postępowania na przykład parlamentu czy rządu. Z kolei zaś dopiero możliwość zastosowania określonej reguły przez sądy jest czynnikiem w Wielkiej Brytanii decydującym o ich kwalifikacji jako norm prawnych. 2. Ustawy ustrojowe Drugi zbiór reguł ustrojowych, dopełniający — ale tylko fragmentarycznie — konwenanse konstytucyjne, to reguły zawarte w niektórych ustawach parlamentu, gdy regulują one sprawy z zakresu na przykład kompetencji parlamentu, stanowiska członków rządu, porządek następstwa tronu czy pozycję ombudsmana — a więc te kwestie, które w krajach konstytucji pisanych znajdują swe miejsce w akcie konstytucyjnym. Brak pisanej konstytucji oznacza w tym przypadku, że tego rodzaju ustawy o ustrojowym (konstytucyjnym) znaczeniu nie są formalnie wyodrębnione z ogółu ustawodawstwa i nie cieszą się żadną szczególną mocą prawną. Mogą też być, i w rzeczywistości bywają, zmieniane w toku bieżącej działalności ustawodawczej parlamentu. Dlatego też trudno definitywnie orzec, które ustawy należy zaliczyć do tego zbioru, bo przecież zakresy konstytucji rozmaitych państw są różne. Bardzo doniosłą cechą jest naturalnie i to, że nawet wszystkie tego rodzaju ustawy ustrojowe, posiadając — jak wyżej stwierdzono — jedynie charakter uzupełniający, nie regulują całości materii konstytucyjnych. 3. Prawo zwyczajowe Wiele zasad prawa konstytucyjnego Wielkiej Brytanii zawiera się w tzw. prawie powszechnym, zwyczajowym (common law), na ogół uwidacznianym (rejestrowanym) w wyrokach sądów powołanych do orzekania na podstawie tego prawa (sądy powszechne). W działalności tych sądów, rozpatrywanej w perspektywie historycznej, zaciera się różnica między stosowaniem a tworzeniem prawa. 22 4. Zasady ustrojowe Konstytucja Wielkiej Brytanii, w podanym wyżej sensie, obej- zasady muje również pewne generalne idee czy też najogólniejsze zasady ustrojowe ustrojowe, które w krajach konstytucji pisanych znajdują się zwykle we wstępnych partiach aktów konstytucyjnych. Można je określić również jako swoiste założenia konstytucyjne, posiadające powiązania z każdą, bardziej szczegółową normą ustrojową, są niejako „wysunięte poza nawias" tej regulacji. Zestaw tych generalnych idei jest tworem brytyjskiej nauki prawa konstytucyjnego, ale nie ma on charakteru jakiegoś zbioru twierdzeń apriorycznych, lecz jest wynikiem naukowej analizy i uogólnienia kilkuset lat funkcjonowania ustroju brytyjskiego. Są one w tym sensie niedostępne ustawodawcy, bo oczywiście także i on nie może cofnąć tego rozwoju ustrojowego. Poniżej omówimy, jakie zasady ustrojowe należą do tak rozumianych. 4.1. Zasada rządów prawa Zasada rządów prawa (rule oflaw) to przeciwieństwo rządów rule oflaw arbitralnych (dyskrecjonalnych). Wiemy, że zasada ta kształtowała się także w Wielkiej Brytanii, w ostrej czasami walce politycznej, a nawet zbrojnej. Nie ma w Wielkiej Brytanii jakiegokolwiek czynnika publicznego niezwiązanego w swej działalności prawem i nie-poddanego kontroli i ocenie sądów powszechnych. W obliczu prawa stanowisko wszystkich podmiotów jest takie samo (zasada równości wobec prawa): tak obywateli, korporacji prywatnych i publicznych, jak również „Korony" (symbolu tego, co w krajach kontynentu europejskiego określamy przez „państwo"). W ramach specyficznego systemu prawnego tego państwa, na który składa się prawo zwyczajowe i prawo stanowione, przyjętą w funkcjonowaniu sądów regułą jest dostosowywanie prawa stanowionego do prawa zwyczajowego, które jest naturalnie prawem historycznie wcześniejszym. Na ogół więc ustawy nie przełamują prawa zwyczajowego, a w każym razie dla uznania takiego przełamania wymagana jest niedwuznaczna decyzja ustawodawcy. 4.2. Zasada podziału władzy Zasada podziału władzy, aczkolwiek przyjęta w jednym tyl- podział władzy 0 aspekcie, mianowicie w aspekcie organizacyjnym, oznacza ko- 23 nieczność funkcjonowania odrębnych organów „władzy ustawodawczej" (w postaci parlamentu), „władzy wykonawczej" (rządu) i „władzy sądowniczej" (sądów o różnorodnym zresztą charakterze). Nie występuje tu natomiast ani odrębność funkcjonalna, ani odrębność personalna. Brak odrębności funkcjonalnej wyraża się — jako założenie konstytucyjne — w dopuszczalności wykonywania pewnej części określonej (jednej z trzech) funkcji państwowej przez organy innej władzy. W praktyce sytuacje takie występują w Wielkiej Brytanii w znacznie szerszym niż w innych krajach zakresie. Stanowienie reguł prawnych na przykład w dużym zakresie należy do władzy wykonawczej, a parlament spełnia z kolei w pewnym zakresie funkcję sądowniczą. W tym kierunku przebiegała po prostu ewolucja brytyjskiego systemu konstytucyjnego. Z kolei brak odrębności personalnej oznacza dopuszczalność zajmowania przez te same osoby stanowisk w dwu, a nawet we wszystkich trzech władzach. Tak zwany Lord Kanclerz jest członkiem Izby Lordów (a więc izby parlamentu), przewodniczącym Komitetu Sądowego Izby Lordów, czyli brytyjskiego sądu najwyższego i w końcu członkiem gabinetu (por. szerzej w dalszych uwagach). Pozostając podstawową wytyczną dla budowy struktury organów państwowych, zasada podziału władzy przybrała też w Wielkiej Brytanii postać bardzo specyficzną: nie jako separacja funkcji oraz hamowania jednej władzy przez drugą, lecz wzajemnego, pozytywnego oddziaływania organów na siebie, a zwłaszcza Legislatywy na Egzekutywę i vice versa. Skłania to wielu teoretyków ustroju angielskiego do wysuwania tezy o fuzji (zlaniu się) funkcji obu tych władz. Największe znaczenie idea podziału władzy posiada dla określenia pozycji władzy sądowniczej (jej niezawisłości), chociaż i w Wielkiej Brytanii bynajmniej nie całość wymiaru sprawiedliwości powierzona jest sądom. 4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu Dalej idące konsekwencje wywiera następna ogólna zasada ustrojowa, jaką jest zasada zwierzchnictwa (lub suwerenności czy też supremacji) parlamentu. Prowadzi nas ona do bliższego wyjaśnienia problematyki podmiotu suwerenności w państwie brytyjskim (por. niżej). 24 II suwerenność narodu a supremacja parlamentu Musimy tu pamiętać, że w Wielkiej Brytanii parlament skła- struktura da się z trzech czynników: monarchy, Izby Lordów i Izby Gmin, i że parlamentu jeeo decyzje wymagają dla swej skuteczności zgody wszystkich tych trzech czynników. Stąd też decyzje te przybierają postać formuły „król w parlamencie". Co więcej, jednym z konwenansów konstytucyjnych jest zasada, że szefowie głównych działów administracji (ministrowie), a także ich zwierzchnik (premier) muszą być powoływani z grona członków parlamentu (głównie z Izby Gmin, rzadziej z Izby Lordów). Formalnie są oni członkami Rady Przybocznej (Pri-vy Council) monarchy, która była jednym z ogniw w procesie powstawania parlamentu i rządu brytyjskiego w ich dzisiejszej postaci, i która jest niejako „reprezentowana" w parlamencie przez ministrów. Z kolei sądem najwyższym Wielkiej Brytanii jest formalnie Izba Lordów. Supremacja parlamentu nie jest więc supremacją którejś z najwyższych władz państwowych wobec pozostałych, gdyż parlament skupia najwyższe czynniki każdej z trzech władz. Z kolei monarcha brytyjski, będący również czynnikiem składowym parlamentu, jest jednocześnie uosobieniem tzw. Korony, odpowiadającej kontynentalnemu pojęciu suwerennej władzy państwowej i posiadającej nieograniczone w swej istocie „prerogatywy". Zasada suwerenności parlamentu wyraża więc jednocześnie ideę suwerenności państwa.1 Analizując treść zasady zwierzchnictwa parlamentu nie moż- parlament na jednak porównywać jego pozycji do pozycji absolutnego wład- a Naród cy, także wobec społeczeństwa. Supremacja parlamentu znajduje swe konstytucyjno-prawne uzasadnienie w wizji parlamentu jako swoistej personifikacji ogółu „poddanych Jej Królewskiej Mości", co jest brytyjskim oddaniem pojęcia „Naród", w nim (parlamencie) zebranym. Każdy Brytyjczyk uczestniczy w działalności parlamentu, jest w szczególny sposób objęty jego ramami — czyni to albo osobiście (lordowie, choć aktualnie już nie wszyscy), albo poprzez wybieranych przez siebie posłów do Izby Gmin lub delegatów do Izby Lordów. Pierwotnie jednak w Izbie Gmin reprezentowane były „hrabstwa i miasta" jako pewne korporacje, pewne naturalne zbiorowości (wspólnoty terytorialne) — a nie, jak to występuje w prawie konstytucyjnym kontynentu europejskiego, gdzie w parlamen- 1 Angielskiemu terminowi royal (np. Royal Navy) powinien odpowiadać raczej termin znany również naszej historii ustroju, bardziej „koronny" niż „królewski". 25 cie reprezentowany jest Naród czy też „ciało wyborcze" (corps elec-toral), jako jednorodna, zintegrowana zbiorowość. W brytyjskim systemie konstytucyjnym — oczywiście teoretycznie, jako pewna idea konstytucyjna — mamy raczej do czynienia ze stosunkiem swoistej identyczności między Narodem a Izbą Gmin niż ze stosunkiem reprezentacji jednego czynnika przez drugi. Dziś posłowie do Izby Gmin wybierani są w okręgach wyborczych, które nie są uważane za tradycyjne wspólnoty terytorialne, ale dawne rozumienie parlamentu jako zogniskowania wskazanych wspólnot pozostało. Dlatego też nie mamy tu do czynienia z przekreśleniem przez zasadę supremacji parlamentu zasady suwerenności ludu (Narodu) i Wielka Brytania pozostaje oczywiście państwem demokratycznym, a nie oligarchicznym. Zwierzchnikiem jest parlament, ale parlament występujący jako ucieleśnienie (uosobienie) całego Narodu. Stąd też, jak powiedziano wyżej, nie można jego poz