Redakcja:
Katarzyna Świerk-Bożek
Redakcja serii: Alicja Pollesch
Skład, łamanie: Zakład Usługowy PR1M
Copyright by
Kantor Wydawniczy ZAKAMYC7E
oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych sp. z o.o. 2005
Redakcja:
ul. Zacisze 7, 31-156 Kraków
tel. (12) 630.46.00
e-mail: redakcja@zakamycze.com.pl
www.zakamycze.com.pl
ISBN: 83-7444-004-X
wydanie II cena: 49,00 zł
Druk i oprawa: Drukarnia TECHNET, tel. (12) 656.21.11
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów........................................................................................................15
Od autora..................................................................................................................17
Rozdział pierwszy
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii
i Północnej Irlandii.................................................................................................21
I.    Podstawy konstytucyjne..................................................................................21
1.  Konwencje konstytucyjne...........................................................................21
2.  Ustawy ustrojowe.........................................................................................22
3.  Prawo zwyczajowe.......................................................................................22
4.  Zasady ustrojowe.........................................................................................23
4.1. Zasada rządów prawa..........................................................................23
4.2. Zasada podziału władzy......................................................................23
4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu...................................................24
II.   Suwerenność narodu a supremacja parlamentu..........................................25
III.  Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny.............................................27
IV.  Ogólna definicja ustroju...................................................................................29
V.   Parlament Zjednoczonego Królestwa............................................................31
1.  Izba Gmin......................................................................................................31
1.1.  Skład i system wyborczy.....................................................................31
1.2.  Mandat członka Izby Gmin.................................................................34
1.3.  System sesyjny......................................................................................35
1.4.  Organizacja wewnętrzna.....................................................................37
1.4.1. Speaker Izby Gmin.................................................................................37
1.4.2. Komisje Izby Gmin.................................................................................38
1.4.3. Frakcje partyjne.......................................................................................40
2. Izba Lordów..................................................................................................42
2.1.  Skład.......................................................................................................42
2.2.  Organizacja wewnętrzna.....................................................................44
3.  Komisje Wspólne obu Izb...........................................................................45
4.  Funkcje parlamentu.....................................................................................46
5
4.1.  Ustawodawstwo.................................................................................46
4.1.1. Charakter ustawodawstwa.................................................................46
4.1.2. Procedura ustawodawcza...................................................................48
4.1.2.1. Ustawy publiczne...................................................................49
4.1.2.2. Ustawy prywatne....................................................................52
4.1.2.3. Ustawy finansowe..................................................................53
4.2.  Kontrola działalności rządu..............................................................54
VI.    Rząd — gabinet — premier...........................................................................60
1.  Zestaw personalny i funkcje.....................................................................60
2.  Odpowiedzialność przed parlamentem .................................................65
VII.   Monarcha.........................................................................................................69
VIII. Organizacja wymiaru sprawiedliwości.......................................................72
1.  W sprawach cywilnych.............................................................................72
1.1.  Anglia, Walia i Irlandia Północna....................................................72
1.2.  Szkocja..................................................................................................74
2.  W sprawach karnych.................................................................................75
2.1.  Anglia...................................................................................................75
2.2.  Szkocja..................................................................................................77
3.  W sprawach administracyjnych...............................................................77
3.1.  Kontrola przez sądy powszechne....................................................77
3.2.  Kontrola poprzez trybunały administracyjne................................79
IX.    Ustrój terytorialny..........................................................................................80
1.  Zarząd lokalny (local gauernment)............................................................80
2.  Dewolucja w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej....................................82
2.1.  Szkocja..................................................................................................82
2.2.  Północna Irlandia...............................................................................84
2.3.  Walia.....................................................................................................86
3.  Regionalizacja w Anglii.............................................................................87
Rozdział drugi
Stany Zjednoczone Ameryki................................................................................89
I.       Podstawy konstytucyjne................................................................................89
II.     Zasada suwerenności ludu............................................................................91
III.    Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny..........................................92
IV.    Ogólne określenie ustroju..............................................................................95
V.      Zasada federalizmu........................................................................................95
VI.    Zasada podziału władzy..............................................................................101
VII.   Władza ustawodawcza — Kongres USA..................................................102
1.  Struktura....................................................................................................102
2.  Wybory i konstytucyjne stanowisko kongresmanów.........................104
3.  Funkcjonowanie.......................................................................................106
4.  Funkcje Kongresu USA...........................................................................108
6
4.1.  Ustawodawstwo...............................................................................108
4.1.1. Pojęcie ustawy....................................................................................108
4.1.2. Procedura ustawodawcza.................................................................110
4.2.  Kontrola nad egzekutywą...............................................................114
4.3.  Kompetencja wypowiadania wojny..............................................118
VIII. Władza wykonawcza — Prezydent USA..................................................118
1.  Wybory Prezydenta.................................................................................119
2.  Funkcje Prezydenta USA........................................................................123
2.1.  Stanowisko konstytucyjne..............................................................123
2.2.  Promotor ustawodawstwa..............................................................125
2.2.1. Orędzia do Kongresu ........................................................................126
2.2.2. Wykorzystywanie prawa weta........................................................127
2.2.3. Współpraca z członkami Kongresu.................................................127
2.3.  Egzekutor ustaw i szef administracji federalnej..........................127
2.3.1. Aparat administracji federalnej.......................................................127
2.3.1.1.  Wiceprezydent......................................................................127
2.3.1.2.  Departamenty i ich szefowie..............................................128
2.3.1.3.  Tak zwane niezależne agencje wykonawcze...................128
2.3.1.4.  Tak zwane niezależne komisje regulujące.......................129
2.3.2. Zwierzchnictwo Prezydenta.............................................................129
2.3.3. Przejawy zwierzchnictwa Prezydenta............................................130
2.4.  Kierownik polityki zagranicznej....................................................132
2.5.  Głównodowodzący Sił Zbrojnych..................................................133
2.6.  Uprawnienia nominacyjne poza sferą egzekutywy....................135
2.7.  Prawo ułaskawiania.........................................................................135
3.  Aparat pomocniczy Prezydenta.............................................................135
IX.    System hamulców.........................................................................................137
1.  Hamulce egzekutywy wobec Kongresu...............................................137
1.2. Zamrażanie kredytów......................................................................139
2.  Hamulce legislatywy wobec Prezydenta..............................................140
2.1.  „Władza nad sakiewką" (power ofthe purse)................................140
2.2.  Wymóg zgody Senatu na zawierane przez Prezydenta
traktaty...............................................................................................140
2.3.  Wymóg zgody Senatu na nominacje dokonywane
przez Prezydenta..............................................................................141
2.4.  Tak zwane weto legislatywy...........................................................141
X.     Władza sądownicza......................................................................................142
1-  Organizacja sądownictwa.......................................................................142
2-  Sąd Najwyższy USA................................................................................145
2.1.  Instancyjność.....................................................................................145
2.2.  Właściwość odwoławcza.................................................................145
2.2.1. W trybie apelacji.................................................................................145
2.2.2. W trybie certiorari..............................................................................146
7
2.2.3. W trybie certification.........................................................................147
2.2.4. W trybie mandamus..........................................................................148
2.3. Zasady postępowania......................................................................148
3. Judical Review..........................................................................................149
XI.    Zagadnienie odpowiedzialności za właściwe wykonywanie
funkcji publicznych......................................................................................151
Rozdział trzeci
Republika Włoska................................................................................................154
I.       Podstawy konstytucyjne..............................................................................154
II.     Ogólna charakterystyka ustroju .................................................................156
III.    Pozycja jednostki i ustrój społeczno-polityczny......................................159
IV.    Parlament.......................................................................................................163
1.  Dwuizbowość...........................................................................................163
2.  System wyborczy.....................................................................................165
2.1.  Do Izby Deputowanych..................................................................165
2.2.  Do Senatu..........................................................................................166
3.  Struktura Izb.............................................................................................166
4.  Funkcje parlamentu.................................................................................167
4.1.  Funkcja ustawodawcza ...................................................................167
4.2.  Funkcja kontrolna.............................................................................172
V.      Rada Ministrów.............................................................................................175
1.  Powoływanie............................................................................................175
2.  Skład Rady Ministrów.............................................................................175
3.  Funkcje Rady Ministrów.........................................................................176
4.  Odpowiedzialność Rady Ministrów......................................................178
4.1.  Odpowiedzialność polityczna........................................................178
4.2.  Odpowiedzialność konstytucyjna..................................................179
5.  Konstytucyjne organy pomocnicze Rady Ministrów..........................180
5.1.  Narodowa Rada Gospodarki i Pracy.............................................180
5.2.  Rada Stanu........................................................................................182
5.3.  Trybunał Obrachunkowy................................................................183
VI.    Prezydent Republiki.....................................................................................183
1.  Obsadzenie i zajmowanie stanowiska...................................................183
2.  Funkcje Prezydenta Republiki...............................................................184
3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki.............................................187
VII.   Sądownictwo.................................................................................................188
1.  Sądownictwo powszechne......................................................................188
2.  Sądownictwo administracyjne...............................................................190
3.  Prokuratura...............................................................................................191
VIII. Ustrój terytorialny........................................................................................191
8
IX.    Podstawowy gwarant konstytucyjności — Trybunał
Konstytucyjny...............................................................................................195
1.  Kontrola zgodności norm z Konstytucją..............................................196
2.  Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych.............................................197
3.  Egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej.............................198
Rozdział czwarty
Republika Federalna Niemiec............................................................................199
I.       Podstawy konstytucyjne..............................................................................199
II.     Zasada suwerenności ludu..........................................................................201
III.    Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................202
IV.    Ogólna definicja ustroju...............................................................................206
V.      Zasada federalizmu......................................................................................207
1.  Kraje federalne..........................................................................................207
2.  Podział kompetencji.................................................................................208
2.1.  W zakresie ustawodawstwa...........................................................208
2.2.  W zakresie administracji.................................................................210
2.3.  W zakresie wymiaru sprawiedliwości..........................................211
3.  Powiązania obu rodzajów państwowości............................................212
4.  Federałizm kooperatywny......................................................................212
5.  Gwaranq'e zasady federalizmu..............................................................213
VI.    Zasada podziału władzy..............................................................................213
VII.   Parlament Federalny (Bundestag)..............................................................214
1.  System wyborczy i stanowisko deputowanych...................................214
2.  Zasady działania.......................................................................................218
3.  Struktura wewnętrzna...................!.........................................................219
4.  Funkcje.......................................................................................................221
4.1.  Ustawodawstwo...............................................................................221
4.2.  Kontrola nad działalnością rządu federalnego............................224
4.2.1. Żądanie obecności..............................................................................224
4.2.2. Kontrola komisji stałych...................................................................225
4.2.3. Komisje śledcze..................................................................................225
4.2.4. Komisja ankietowa.............................................................................225
4.2.5. Korzystanie z prac Izby Obrachunkowej.......................................226
4.2.6. Zapytania.............................................................................................226
4.2.7. Godzina aktualności..........................................................................227
4.2.8. Przesłuchanie Rządu Federalnego..................................................227
4.2.9. Pełnomocnik Bundestagu do spraw
wojskowych........................................................................................228
4.2.10. Rezolucje............................................................................................228
VIII. Rada Federalna (Bundesrat)........................................................................228
1- Skład Rady Federalnej i stanowisko jej członków...............................229
2. Struktura wewnętrzna.............................................................................231
9
3. Funkcje.......................................................................................................232
3.1.  Udział w federalnym ustawodawstwie oraz
w dokonywaniu zmian konstytucyjnych......................................232
3.1.1. Inicjatywa ustawodawcza.................................................................233
3.1.2. Opiniowanie projektów ustaw zgłaszanych przez
Rząd Federalny...................................................................................233
3.1.3. Wyrażanie zgody na ustawy uchwalone przez
Parlament Federalny..........................................................................233
3.1.4. Wyrażanie sprzeciwu wobec ustaw uchwalanych przez Parlament Federalny..........................................................................235
3.2.  Udział w wykonywaniu federalnej administracji
i w kontroli nad Rządem Federalnym...........................................236
3.2.1. Wyrażanie zgody na przepisy prawne wydawane przez
Rząd Federalny...................................................................................236
3.2.2. Współdziałanie w wykonywaniu nadzoru nad krajami federalnymi.........................................................................................236
3.2.3. Uprawnienia kontrolne wobec Rządu Federalnego.....................237
IX.    Rząd Federalny.............................................................................................237
1.  Powoływanie i skład................................................................................237
2.  Funkcje.......................................................................................................239
3.  Realizacja funkcji rządowych — stanowisko
Kanclerza...................................................................................................241
4.  Odpowiedzialność...................................................................................243
4.1. Konstruktywne wotum nieufności................................................244
4. 2. Odmowa wotum zaufania..............................................................245
4. 3. Sprawa odpowiedzialności konstytucyjnej..................................246
X.      Prezydent Federalny....................................................................................247
1.  Powoływanie............................................................................................247
2.  Funkcje.......................................................................................................247
3.  Odpowiedzialność ...................................................................................248
XI.    Władza sądownicza......................................................................................249
XII.   Sądownictwo konstytucyjne.......................................................................250
Rozdział piąty
Republika Francuska...........................................................................................254
I.       Podstawy konstytucyjne..............................................................................254
II.      Zasada suwerenności narodu.....................................................................256
III.    Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................257
IV.    Ogólna charakterystyka ustroju.................................................................260
V.      Parlament.......................................................................................................263
1.  Struktura....................................................................................................263
2.  System wyborczy.....................................................................................265
10
2.1.  System wyborczy do Zgromadzenia Narodowego.....................266
2.2.  System wyborczy do Senatu...........................................................267
3.  Wewnętrzna struktura izb......................................................................268
4.  Funkcje Parlamentu.................................................................................269
4.1. Ustawodawstwo................................................................................269
4.1.1. Rodzaje ustaw.....................................................................................270
4.1.2. Podział materii prawodawczych między
parlament a rząd ...............................................................................272
4.1.3. Procedura ustawodawcza.................................................................275
4.2.  Kontrola działalności rządu............................................................279
4.2.1. Środki kontroli....................................................................................280
4.2.1.1. Składanie oświadczeń rządowych....................................280
4.2.1.2. Uprawnienia kontrolne kornisji stałych
i specjalnych........................................................................280
4.2.1.3. Komisje śledcze (commissions d'enquete)...........................281
4.2.1.4. Delegacje parlamentarne....................................................282
4.2.1.5. Zapytania..............................................................................282
4.1.2.6. Dysponowanie Izbą Obrachunkową................................284
4.1.2.7. Petycje....................................................................................285
4.2.2. Egzekwowanie przez parlament odpowiedzialności rządu.......285
4.2.2.1. Odpowiedzialność polityczna...........................................285
4.2.2.2. Odpowiedzialność konstytucyjna.....................................288
VI.    Rząd Republiki..............................................................................................289
1.  Powoływanie............................................................................................289
2.  Skład i struktura rządu............................................................................291
3.  Funkcje i kompetencje rządu..................................................................292
3.1.  Konstytucyjne ujęcie funkcji...........................................................292
3.2.  Kompetencje wobec Parlamentu...................................................292
3.3.  Kompetencje wobec Prezydenta....................................................293
3.4.  Kompetencje wobec administracji państwowej...........................294
4.  Tryb funkcjonowania...............................................................................295
4.1.  Pozycja premiera..............................................................................295
4.2.  Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów.......................296
VII.   Prezydent Republiki.....................................................................................298
1.  Wybór........................................................................................................298
2.  Funkcje.......................................................................................................299
2.1.  Ogólna rola........................................................................................299
2.2.  Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu...............................301
3.3.  Kompetencje Prezydenta wobec rządu.........................................305
2.4.  Dwie sytuacje polityczne................................................................310
2-5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy.....................................311
11
3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje.................313
3.1.  Odpowiedzialność polityczna........................................................313
3.2.  Odpowiedzialność za zdradę stanu ..............................................315
VIII. Władza sądownicza......................................................................................315
IX.    Pozostałe organy naczelne państwa..........................................................317
1.  Rada Konstytucyjna.................................................................................317
2.  Rada Stanu (Conseil d'Etat)....................................................................319
3.  Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des Conflicts).............................321
4.  Rada Ekonomiczna i Społeczna..............................................................321
5.  Izba Obrachunkowa (Court des Comptes)...........................................323
6.  Mediator Republiki..................................................................................323
Rozdział szósty
Konfederacja Szwajcarska..................................................................................325
I.       Podstawy konstytucyjne..............................................................................325
II.     Ogólna charakterystyka ustroju.................................................................329
III.    Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny........................................334
IV.    Zasada federalizmu......................................................................................340
V.      Procedury demokracji bezpośredniej ........................................................346
VI.    Parlament (Zgromadzenie Federalne).......................................................350
1.  Struktura....................................................................................................350
2.  System wyborczy.....................................................................................351
2.1.  Rada Narodu.....................................................................................352
2.2.  Rada Kantonów................................................................................354
3.  Konstytucyjne stanowisko deputowanych...........................................354
4.  Organizacja i funkcjonowanie izb parlamentarnych..........................356
5.  Funkcje Zgromadzenia Federalnego.....................................................358
5.1.  Udział w dokonywaniu zmian konstytucyjnych.........................358
5.2.  Funkcja ustawodawcza...................................................................358
5.2.1. Formy...................................................................................................358
5.2.2. Procedura ustawodawcza.................................................................359
5.3.  Funkcja elekcyjna.............................................................................361
5.4.  Funkcja kierowniczo-inspiracyjna wobec rządu.........................363
5.5.  Funkcja wykonywania zarządu
administracyjnego............................................................................366
5.6.  Funkcja kontrolna.............................................................................367
5.7.  Funkcja qu<is;-sądowa — rozstrzyganie sporów.........................372
5.8. Funkcja współdziałania w mechanizmie państwa federalnego........................................................................................372
VII.   Rząd (Rada Federalna).................................................................................373
1.  Zagadnienia strukturalne i organizacyjne............................................373
2.  Konstytucyjne funkcje.............................................................................376
12
2.1.  Troska o wykonanie ustaw i uchwał Zgromadzenia Federalnego..........................                                                      „j,
2.2.  Inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych IZZIZIIZ 377
2.3.  Działania samoistne podejmowane celem
realizacji konstytucyjnych zadań państwa.......                         378
2.4.  Uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania państwa federalnego................................                                    379
2.5.  Synteza funkcji Rady Federalnej.....................                            379
VIII. Prezydent Federacji.......................................                                          3gQ
IX.    Trybunał Federalny.........................................                                        331
1.  Funkcje..........................................................                                       301
2.  Organizacja...........................................................                                 354
WYKAZ SKRÓTÓW
USA
IR — Izba Reprezentantów
LRA — Legislative Reorganisation Act
Niemcy
FTK — Federalny Trybunał Konstytucyjny RF — Rada Federalna UZ — Ustawa Zasadnicza
Włochy
ID — Izba Deputowanych
NRGiP — Narodowa Rada Gospodarki i Pracy
NRS — Najwyższa Rada Sądownictwa
RM — Rada Ministrów
RS — Rada Stanu
TK — Trybunał Konstytucyjny
TO — Trybunał Obrachunkowy
Francja
IO — Izba Obrachunkowa NRS — Najwyższa Rada Sądownictwa REiS      Rada Ekonomiczna i Społeczna RK — Rada Konstytucyjna RM — Rada Ministrów RS — Rada Stanu
WTS — Wysoki Trybunał Sprawiedliwości N ~ Zgromadzenie Narodowe
ii
OD AUTORA
Ustroje konstytucyjne państw współczesnych wyrosły z potrzeby dydaktyki uniwersyteckiej i przeznaczone są dla potrzeb tej dydaktyki. Wykłady z problematyki ustrojowej państw obcych zacząłem przed wielu laty, w ramach zajęć dla studentów ówczesnych administracyjnych studiów zaocznych, dla drugiego stopnia tych studiów. Natomiast w aktualnym, nowym programie studiów prawniczych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, przedmiot taki został zgłoszony i zatwierdzony jako jeden z przedmiotów grupy B2.
Poza ustrojową problematyką Szwajcarii, co stało się przedmiotem mej rozprawy habilitacyjnej, oraz ustrojową problematyką Niemieckiej Republiki Federalnej, co stało się z kolei podstawą uzyskania dalszych tytułów naukowych, nie dane mi było poświęcić problematyce czterech pozostałych państw pogłębionych badań u samych źródeł, tj. w trakcie zagranicznych staży naukowych. Niemniej prawo konstytucyjne uprawiane było w krakowskiej katedrze zawsze przy stosowaniu, w szerokim zakresie, metody komparatystycznej (dość wspomnieć nazwiska profesorów Konstantego Grzybowskiego, Marka Sobolewskiego i Witolda Zakrzewskiego), a wspomniane wyżej zajęcia dydaktyczne tudzież własne zainteresowania pozwoliły mi podjąć się opracowania książki, przedstawianej teraz studiującej młodzieży.
Praca obejmuje informacje na temat ustrojów Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Włoch, Niemiec, Francji i Szwajcarii. Wybór taki uzasadniam taktem, że państwa te przyjęły w swych konstytycjach, w mym przekonaniu, rozwiązania modelowe dla wszystkich najistotniejszych problemów ustrojowych współczesnych państw demokratycznych. Oczywiście nie brak interesujących rozwiązań ustrojowych także w wielu innych państwach. Niezależnie ak od okoliczności, że często napotkamy w nich wątki zaczerpnięte z po-_ Y szych modeli konstytucyjnych, a oryginalność innych konstytucji nierzad-po ega na mniej czy bardziej umiejętnym ich połączeniu — te rozwiązania rzat na me ^°tycz3 podstawowych problemów konstytucyjnych: systemu spra '' JvaWa. wyk°rczeg0/ sądownictwa konstytucyjnego, ustroju wymiaru możn ' .lW°Sci czy ustroju terytorialnego. Sądzę, że te właśnie problemy sposób wyczerpujący omówić i zilustrować rozwiązaniami kon-
17
stytucyjnymi wybranych tu państw. Dlatego też nierzadko, na marginesie prezentowania konkretnych rozwiązań, można w przedkładanej pracy znaleźć również odwołania do spotykanych w prawie konstytucyjnym ogólnych problemów ustrojowych. Staram się też w niej zachować ściśle prawniczy charakter prezentacji.
Na szczęście nie brak już w Polsce opracowań dających przegląd współczesnych ustrojów państwowych tak o charakterze prawno-konstytucyjnym, jak i politologicznym. Jeśli zdecydowałem się dołączyć do nich niniejszą książkę, to również z uwagi na zastosowaną w niej metodę. Oczywiście, z czego należy się niezmiernie cieszyć, nie brak też w Polsce wielu i na wysokim poziomie stojących monografii ustrojów poszczególnych państw czy nawet monografii wielu konkretnych instytucji ustrojowych w nich występujących. Wiele z nich wykorzystywałem we wspomnianych wyżej wykładach i przy pisaniu niniejszej książki. To do nich też winni sięgnąć studenci, uczestnicy proseminariów czy seminariów, a także magistranci zainteresowani bliżej którymkolwiek z wątków w niej poruszonym. Należy też oczywiście wskazać na oryginalne monografie wydane w tych państwach, które także znaleźć można na półkach naszych bibliotek.
Wychodząc z założenia znajomości u Czytelników polskich instytucji ustrojowych, celem ułatwienia zrozumienia instytucji innych państw, w przedłożonej pracy czasami zdarzają się tego charakteru porównania. Ułatwieniem w studiowaniu problemów prezentowanych w książce służyć będzie również jednoczesne sięganie do tekstów odpowiednich konstytucji, na ogól dostępnych w polskich tłumaczeniach.
Paweł Sarnecki Kraków, w październiku 2002 r
Do wydanie drugiego
W drugim wydaniu, nie zmieniając koncepcji pracy i charakteru opracowania, całość materiału została przejrzana i uzupełniona zwłaszcza o materiał, który przyniosły nowelizacje konstytucyjne, mające miejsce po dacie opracowania wydania pierwszego.
Paweł Sarnecki Kraków, marzec 2005
18
Rozdział pierwszy
ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANII I PÓŁNOCNEJ IRLANDII
I. Podstawy konstytucyjne
Jak wiadomo, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii jest jednym z niewielu państw współczesnych o demokratycznym charakterze nieposiadających pisanej konstytucji — w rozumieniu jednego lub kilku dokumentów, wyposażonych formalnie w najwyższą moc prawną i obejmujących regulację co najmniej zasad ustroju politycznego. Oczywiście w Wielkiej Brytanii funkcjonuje określony ustrój polityczny, tj. kraj ten posiada pewien system (uporządkowany zbiór) reguł, rządzących procesem realizacji władzy politycznej. Reguły te zawarte są jednak gdzie indziej niż w formalnym, spisanym i w szczególny sposób uchwalonym akcie (aktach) konstytucyjnym.
1. Konwencje konstytucyjne
Podstawowy zrąb tych reguł stanowią tzw._konwenanse kon-           konwenanse
styti;ryjn.tVf7yh' pewne reguły, które wykształciły się w drodze         konstytucyjne
zwyczajowej, ewolucyjnie, w ciągu stuleci rozwoju państwowości angielskiej (później brytyjskiej), stanowiąc wyraz utrwalonej praktyki funkcjonowania najwyższych organów państwowych. Decydujące dla uznania pewnej praktyki za konwenans konstytucyjny jest społeczne przekonanie o doniosłości i wysoki już stopień utrwalenia się danej reguły. W sposób szczególny owemu społecznemu przekonaniu dają wyraz opracowania naukowe, poświęcone prawu konstytucyjnemu, które oczywiście wyszły spod pióra rodzimych, brytyjskich autorów. Wywody takich autorów, jak A.V. Dicey, W. Ba-
21
gehot, I. Jennings, E. Wadę i inni służą jako autorytatywne źródło ustalania treści tych reguł konstytucyjnych.
Konwenanse, choć stanowią trwałe reguły — i tym samym wymogi — pewnego postępowania, nie są uważane w Wielkiej Brytanii za reguły prawne sensu stricto, nawet prawa zwyczajowego, gdyż nigdy nie są stosowane przez sądy dla oceny postępowania na przykład parlamentu czy rządu. Z kolei zaś dopiero możliwość zastosowania określonej reguły przez sądy jest czynnikiem w Wielkiej Brytanii decydującym o ich kwalifikacji jako norm prawnych.
2. Ustawy ustrojowe
Drugi zbiór reguł ustrojowych, dopełniający — ale tylko fragmentarycznie — konwenanse konstytucyjne, to reguły zawarte w niektórych ustawach parlamentu, gdy regulują one sprawy z zakresu na przykład kompetencji parlamentu, stanowiska członków rządu, porządek następstwa tronu czy pozycję ombudsmana — a więc te kwestie, które w krajach konstytucji pisanych znajdują swe miejsce w akcie konstytucyjnym. Brak pisanej konstytucji oznacza w tym przypadku, że tego rodzaju ustawy o ustrojowym (konstytucyjnym) znaczeniu nie są formalnie wyodrębnione z ogółu ustawodawstwa i nie cieszą się żadną szczególną mocą prawną. Mogą też być, i w rzeczywistości bywają, zmieniane w toku bieżącej działalności ustawodawczej parlamentu. Dlatego też trudno definitywnie orzec, które ustawy należy zaliczyć do tego zbioru, bo przecież zakresy konstytucji rozmaitych państw są różne. Bardzo doniosłą cechą jest naturalnie i to, że nawet wszystkie tego rodzaju ustawy ustrojowe, posiadając — jak wyżej stwierdzono — jedynie charakter uzupełniający, nie regulują całości materii konstytucyjnych.
3. Prawo zwyczajowe
Wiele zasad prawa konstytucyjnego Wielkiej Brytanii zawiera się w tzw. prawie powszechnym, zwyczajowym (common law), na ogół uwidacznianym (rejestrowanym) w wyrokach sądów powołanych do orzekania na podstawie tego prawa (sądy powszechne). W działalności tych sądów, rozpatrywanej w perspektywie historycznej, zaciera się różnica między stosowaniem a tworzeniem prawa.
22
4. Zasady ustrojowe
Konstytucja Wielkiej Brytanii, w podanym wyżej sensie, obej-                   zasady
muje również pewne generalne idee czy też najogólniejsze zasady              ustrojowe
ustrojowe, które w krajach konstytucji pisanych znajdują się zwykle we wstępnych partiach aktów konstytucyjnych. Można je określić również jako swoiste założenia konstytucyjne, posiadające powiązania z każdą, bardziej szczegółową normą ustrojową, są niejako „wysunięte poza nawias" tej regulacji. Zestaw tych generalnych idei jest tworem brytyjskiej nauki prawa konstytucyjnego, ale nie ma on charakteru jakiegoś zbioru twierdzeń apriorycznych, lecz jest wynikiem naukowej analizy i uogólnienia kilkuset lat funkcjonowania ustroju brytyjskiego. Są one w tym sensie niedostępne ustawodawcy, bo oczywiście także i on nie może cofnąć tego rozwoju ustrojowego. Poniżej omówimy, jakie zasady ustrojowe należą do tak rozumianych.
4.1. Zasada rządów prawa
Zasada rządów prawa (rule oflaw) to przeciwieństwo rządów              rule oflaw
arbitralnych (dyskrecjonalnych). Wiemy, że zasada ta kształtowała się także w Wielkiej Brytanii, w ostrej czasami walce politycznej, a nawet zbrojnej. Nie ma w Wielkiej Brytanii jakiegokolwiek czynnika publicznego niezwiązanego w swej działalności prawem i nie-poddanego kontroli i ocenie sądów powszechnych. W obliczu prawa stanowisko wszystkich podmiotów jest takie samo (zasada równości wobec prawa): tak obywateli, korporacji prywatnych i publicznych, jak również „Korony" (symbolu tego, co w krajach kontynentu europejskiego określamy przez „państwo"). W ramach specyficznego systemu prawnego tego państwa, na który składa się prawo zwyczajowe i prawo stanowione, przyjętą w funkcjonowaniu sądów regułą jest dostosowywanie prawa stanowionego do prawa zwyczajowego, które jest naturalnie prawem historycznie wcześniejszym. Na ogół więc ustawy nie przełamują prawa zwyczajowego, a w każym razie dla uznania takiego przełamania wymagana jest niedwuznaczna decyzja ustawodawcy.
4.2. Zasada podziału władzy
Zasada podziału władzy, aczkolwiek przyjęta w jednym tyl-       podział władzy 0 aspekcie, mianowicie w aspekcie organizacyjnym, oznacza ko-
23
nieczność funkcjonowania odrębnych organów „władzy ustawodawczej" (w postaci parlamentu), „władzy wykonawczej" (rządu) i „władzy sądowniczej" (sądów o różnorodnym zresztą charakterze). Nie występuje tu natomiast ani odrębność funkcjonalna, ani odrębność personalna. Brak odrębności funkcjonalnej wyraża się — jako założenie konstytucyjne — w dopuszczalności wykonywania pewnej części określonej (jednej z trzech) funkcji państwowej przez organy innej władzy. W praktyce sytuacje takie występują w Wielkiej Brytanii w znacznie szerszym niż w innych krajach zakresie. Stanowienie reguł prawnych na przykład w dużym zakresie należy do władzy wykonawczej, a parlament spełnia z kolei w pewnym zakresie funkcję sądowniczą. W tym kierunku przebiegała po prostu ewolucja brytyjskiego systemu konstytucyjnego. Z kolei brak odrębności personalnej oznacza dopuszczalność zajmowania przez te same osoby stanowisk w dwu, a nawet we wszystkich trzech władzach. Tak zwany Lord Kanclerz jest członkiem Izby Lordów (a więc izby parlamentu), przewodniczącym Komitetu Sądowego Izby Lordów, czyli brytyjskiego sądu najwyższego i w końcu członkiem gabinetu (por. szerzej w dalszych uwagach).
Pozostając podstawową wytyczną dla budowy struktury organów państwowych, zasada podziału władzy przybrała też w Wielkiej Brytanii postać bardzo specyficzną: nie jako separacja funkcji oraz hamowania jednej władzy przez drugą, lecz wzajemnego, pozytywnego oddziaływania organów na siebie, a zwłaszcza Legislatywy na Egzekutywę i vice versa. Skłania to wielu teoretyków ustroju angielskiego do wysuwania tezy o fuzji (zlaniu się) funkcji obu tych władz. Największe znaczenie idea podziału władzy posiada dla określenia pozycji władzy sądowniczej (jej niezawisłości), chociaż i w Wielkiej Brytanii bynajmniej nie całość wymiaru sprawiedliwości powierzona jest sądom.
4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu
Dalej idące konsekwencje wywiera następna ogólna zasada ustrojowa, jaką jest zasada zwierzchnictwa (lub suwerenności czy też supremacji) parlamentu. Prowadzi nas ona do bliższego wyjaśnienia problematyki podmiotu suwerenności w państwie brytyjskim (por. niżej).
24
II suwerenność narodu a supremacja parlamentu
Musimy tu pamiętać, że w Wielkiej Brytanii parlament skła-               struktura
da się z trzech czynników: monarchy, Izby Lordów i Izby Gmin, i że            parlamentu
jeeo decyzje wymagają dla swej skuteczności zgody wszystkich tych trzech czynników. Stąd też decyzje te przybierają postać formuły „król w parlamencie". Co więcej, jednym z konwenansów konstytucyjnych jest zasada, że szefowie głównych działów administracji (ministrowie), a także ich zwierzchnik (premier) muszą być powoływani z grona członków parlamentu (głównie z Izby Gmin, rzadziej z Izby Lordów). Formalnie są oni członkami Rady Przybocznej (Pri-vy Council) monarchy, która była jednym z ogniw w procesie powstawania parlamentu i rządu brytyjskiego w ich dzisiejszej postaci, i która jest niejako „reprezentowana" w parlamencie przez ministrów. Z kolei sądem najwyższym Wielkiej Brytanii jest formalnie Izba Lordów. Supremacja parlamentu nie jest więc supremacją którejś z najwyższych władz państwowych wobec pozostałych, gdyż parlament skupia najwyższe czynniki każdej z trzech władz. Z kolei monarcha brytyjski, będący również czynnikiem składowym parlamentu, jest jednocześnie uosobieniem tzw. Korony, odpowiadającej kontynentalnemu pojęciu suwerennej władzy państwowej i posiadającej nieograniczone w swej istocie „prerogatywy". Zasada suwerenności parlamentu wyraża więc jednocześnie ideę suwerenności państwa.1
Analizując treść zasady zwierzchnictwa parlamentu nie moż-              parlament
na jednak porównywać jego pozycji do pozycji absolutnego wład-                  a Naród
cy, także wobec społeczeństwa. Supremacja parlamentu znajduje swe konstytucyjno-prawne uzasadnienie w wizji parlamentu jako swoistej personifikacji ogółu „poddanych Jej Królewskiej Mości", co jest brytyjskim oddaniem pojęcia „Naród", w nim (parlamencie) zebranym. Każdy Brytyjczyk uczestniczy w działalności parlamentu, jest w szczególny sposób objęty jego ramami — czyni to albo osobiście (lordowie, choć aktualnie już nie wszyscy), albo poprzez wybieranych przez siebie posłów do Izby Gmin lub delegatów do Izby Lordów. Pierwotnie jednak w Izbie Gmin reprezentowane były „hrabstwa i miasta" jako pewne korporacje, pewne naturalne zbiorowości (wspólnoty terytorialne) — a nie, jak to występuje w prawie konstytucyjnym kontynentu europejskiego, gdzie w parlamen-
1 Angielskiemu terminowi royal (np. Royal Navy) powinien odpowiadać raczej termin znany również naszej historii ustroju, bardziej „koronny" niż „królewski".
25
cie reprezentowany jest Naród czy też „ciało wyborcze" (corps elec-toral), jako jednorodna, zintegrowana zbiorowość. W brytyjskim systemie konstytucyjnym — oczywiście teoretycznie, jako pewna idea konstytucyjna — mamy raczej do czynienia ze stosunkiem swoistej identyczności między Narodem a Izbą Gmin niż ze stosunkiem reprezentacji jednego czynnika przez drugi. Dziś posłowie do Izby Gmin wybierani są w okręgach wyborczych, które nie są uważane za tradycyjne wspólnoty terytorialne, ale dawne rozumienie parlamentu jako zogniskowania wskazanych wspólnot pozostało. Dlatego też nie mamy tu do czynienia z przekreśleniem przez zasadę supremacji parlamentu zasady suwerenności ludu (Narodu) i Wielka Brytania pozostaje oczywiście państwem demokratycznym, a nie oligarchicznym. Zwierzchnikiem jest parlament, ale parlament występujący jako ucieleśnienie (uosobienie) całego Narodu. Stąd też, jak powiedziano wyżej, nie można jego pozycji wobec społeczeństwa porównywać do pozycji absolutnego władcy czy nawet do pozycji organu przedstawicielskiego, dysponującego władczymi kompetencjami wobec społeczeństwa.
Zasada supremacji parlamentu uzasadnia w końcu również konieczność utrzymywania konstrukcji mandatu wolnego (wyborcy nie mogą prawnie narzucać sposobu postępowania deputowanemu). Supremacja parlamentu musi się bowiem wyrażać w niezależności i od.tego czynnika „zewnętrznego", jakimi są wyborcy w okręgach .(Zwierzchnictwo parlamentu brytyjskiego w swym funkcjonowaniu wyraża się głównie w jego omnipotencji ustawodawczej (por. niżej). W powyższych rozważaniach chodziło też o dokonanie analizy zasady suwerenności parlamentu na płaszczyźnie konstytucyjno-prawnej, gdzie jest ona usytuowana. Natomiast w realiach politycznych suwerenność Narodu jest aktualnie czymś niepodważalnym.
Suwerenność parlamentu i jego pewną identyfikację z Narodem dobrze również podkreśla wielka intensyfikacja jego pracy. Tak jak Naród codziennie przeżywa swą egzystencję, tak również w zasadzie codziennie pracuje parlament brytyjski. Jego posiedzenia odbywają_sie_xQdzipnnip, pizez_pierwsze cztery dni tygodnia, od godz. 143" do 22"". alejuLrz^dkQ^X2^}^gM^}sASŁI}^lSEI}^ES dnia, wjTigtlHj—- pH gody. O30 dp Ift00 Przedpołudnia są więc w zaladzitT poświęcone pracom w komisjach i uczestnictwu na posiedzeniach frakcji. Weekendy — kontaktom z wyborcami w okręgach wyborczych. W ciągu roku mają miejsce tylko cztery krótkie przerwy w sesjach, tak że w sumie liczba dni obrad przeciętnie wynosi 175 rocz-
26
nie (dla porównania liczba dni pracy polskiego Sejmu w kadencji 1997-2001 wynosiła 79 rocznie). Nie oznacza to koniecznie tak intensywnej obecności na posiedzeniach każdego z parlamentarzystów, ale nie przekreśla to wrażenia o ciągle obradującym parlamencie, czuwającym nad sprawami Narodu.
III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Prawa jednostki kształtowały się przez wieki w dzisiejszej           geneza praw
Wielkiej Brytanii (Anglii, Szkocji, Walii, Północnej Irlandii) w spo-                jednostki
sób właściwy dla systemu prawa „powszechnego" (common law), a więc drogą „odkrywania" jego reguł przez orzecznictwo sądowe. Czasem reguły te obejmowane były przez akty ustawodawcze, ale to „obejmowanie" było bardzo charakterystyczne, stwierdzało mianowicie, czego władzy, w świetle istniejących już praw „powszechnych", nie wolno czynić, tym samym uznając nieuregulowaną sferę działania jednostki jako jej „wolność". Dodatkowo nauka prawa konstytucyjnego uznała prawa powszechne za prawa o charakterze praw naturalnych, przedpaństwowych. Wypracowany przez system prawa powszechnego katalog tych wolności zajął więc miejsce quasi-konstyfucyjne, mogące być porównywane do „deklaracji praw" z pisanych aktów konstytucyjnych. Wprawdzie nie jest on objęty formalną ochroną przed ingerencjami ustawodawcy zwykłego, ale w praktyce ingerencja ta nie występuje, gdyż Parlament uważa się przede wszystkim za gwaranta tych praw, a nie za czynnik powołany do ich ograniczania. W związku z tym rolą sądów było zawsze dostosowywanie reguł prawa stanowionego do zasad prawa powszechnego, a nie odwrotnie.
Do dziś więc nie ma w Wielkiej Brytanii znanych w systemach prawnych państw kontynentu europejskiego podstawowych kodyfikacji tak prawa materialnego, jak i procesowego. Regulacje ustawowe w klasycznej sferze prawa cywilnego lub karnego są tylko szczątkowe. Inaczej jest w sferze prawa administracyjnego, gdzie podstawowa regulacja pozycji jednostki wywodzi się z ustaw. Znowu jednak inne niż na kontynencie są podstawowe zasady funkcjonowania administracji publicznej. Aktualnie podstawową rolę w zakresie determinowania statusu jednostki przypisać należy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności, której stroną jest również Zjednoczone Królestwo. Ogólnoeuropejski standard praw jednostki jest w ten sposób zagwarantowany również
27
i w tym kraju. Inkorporacja Konwencji do systemu prawnego Wielkiej Brytanii nastąpiła poprzez Humań Rights Act z roku 1998 (weszła w życie w październiku 2000 r.).
Dla scharakteryzowania ustroju społeczno-politycznego Wielkiej Brytami najważniejsze jest wskazanie na funkcjonowanie systemu dwupartyjnego. Dwoma filarami tego systemu są aktualnie, od zakończenia II wojny światowej: Partia Konserwatywna (która genezę swą upatruje jeszcze w XVII-wiecznych torysach, zwolennikach króla Jakuba II Stuarta) i Partia Pracy (powstała w II połowie XIX w. jako polityczna reprezentacja związków zawodowych). Istotą systemu dwupartyjnego jest zdobywanie większości w Izbie Gmin w przemienny sposób (co oczywiście nie znaczy, że podczas każdych kolejnych wyborów) przez jedną bądź drugą partię, uzyskiwanie wówczas większości absolutnej, w konsekwenq'i rządy jednopartyjne, a nie koalicyjne. Zwycięska partia, posiadając monopol stanowisk rządowych i większość parlamentarną, jest zdolna do realizaq'i swego programu wyborczego. Pozostałe partie posiadają już — oczywiście w okresie danej kadencji — znacznie mniejsze poparcie społeczne i tylko bardzo wyjątkowo zachodzi potrzeba wykorzystania ich oferty do stworzenia rządu koalicyjnego, w praktyce zawsze o charakterze przejściowym lub też do wykorzystania ich poparcia przy funkcjonowaniu rządów mniejszościowych. W klasycznym stadium swego rozwoju, tzn. aż po schyłek ubiegłego stulecia, obie partie brytyjskie były tzw. partiami o parlamentarnym kierownictwie, tzn. źe ich organizacja i funkcjonowanie polegało na przyznaniu kierowniczej roli w całej partii jej frakcji parlamentarnej. Wszelkie zaś „kongresy" czy „zjazdy" partyjne odgrywały rolę mniej czy bardziej dekoracyjną i propagandową. Pomimo zachodzących ostatnio zmian w tym zakresie, zwłaszcza w Partii Pracy, faktyczna rola frakcji parlamentarnej pozostaje nadal bardzo wpływowa. Taka struktura partii i pozycja frakcji posiada naturalnie swój konstytucyjny odpowiednik czy podstawę — mianowicie w zasadzie supremacji parlamentu, wykluczającą przecież ingerencję wszelkich czynników pozaparlamentarnych w jego funkcjonowanie. Z drugiej zaś strony również procedury parlamentarne wychodzą z tej rzeczywistości politycznej i ukształtowane są jakby dla dwóch jedynie aktorów: „Rządu Jej Królewskiej Mości" (pamiętajmy, że „rząd" jest częścią parlamentu) i „Opozycji Jej Królewskiej Mości". Proces instytucjonalizacji nie tylko samych partii, lecz również dwupartyjnego systemu politycznego jest w Wielkiej Brytanii nader daleko posunięty i wyraża się nie tylko we wspomnianych regułach procedury
28
parlamentarnej, lecz również w wielu przepisach ustawowych, na przykład w przyznaniu przez nie oficjalnego wynagrodzenia „Liderowi Opozycji JKM" oraz tzw. whip'om Opozycji (rzecznicy dyscypliny partyjnej). Funkcja krytyki i zwalczania posunięć rządowych przez Opozycję jest też oficjalnie uznanym konwenansem konstytucyjnym. Z pewną tylko przesadą można powiedzieć, że partia opozycyjna, która nagle (i w normalnym biegu spraw publicznych, rozstrzyganych przez parlament) zaczęłaby na trwałe wyrażać rządowi uznanie i popierać jego posunięcia, sprzeciwiałaby się swej konstytucyjnej funkcji. Pojęcie „opozycja konstruktywna" w Wielkiej Brytanii nie istnieje. Powstaje wręcz pytanie, czy te reguły dotyczące funkcjonowania obu partii, rządzącej i opozycyjnej i ich wzajemnych relacji, nie stały się już — wobec braku konstytucji pisanej — częścią „niepisanej" konstytucji brytyjskiej.
Bardzo istotną sprawą w tej sytuacji staje się konieczność funkcjonowania daleko posuniętego zdyscyplinowania w partii sprawującej władzę. Na ogół ma to zwłaszcza miejsce w przeprowadzaniu przez parlament ważnych dla funkq'onowania rządu ustaw. Nie ma jednak reguły bez wyjątków i w sytuacjach kryzysowych, pewnej dezintegracji wewnętrznej, dochodzi czasami do sytuacji, gdy część partii rządzącej czy Opozycji głosuje przeciwko stanowisku swego kierownictwa.
IV. Ogólna definicja ustroju
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytami i Północnej Irlandii jest monarchią parlamentarną o ustroju parlamentarno-gabinetowym. Monarchię parlamentarną odróżnić należy od monarchii absolutnej i monarchii konstytucyjnej. W dwu ostatnich typach władza monarchy opiera się na jego własnym prawie. W pierwszej z nich monarcha uważany jest za podmiot suwerenności w systemie władzy publicznej, a system ustrojowy zapewnia mu pełną realizację jego woli. Natomiast w drugiej monarcha pozostając źródłem suwerenności, w drodze oktrojowanej przez siebie konstytucji (nadawanej przez niego, ale i odwoływanej), powołuje do życia system ustrojowy polegający na uwzględnianiu w realizacji władzy publicznej zarówno woli monarchy, jak i woli przedstawicieli społeczeństwa. Natomiast monarchia parlamentarna opiera się na zasadzie suwerenności Narodu wykonującego władzę ustrojodawczą, a rola monarchy sprowadzona zostaje do funkcji reprezentacyjnych państwo-
monarchia parlamentarna
29
wość danego kraju. Wobec Wielkiej Brytanii z pewnością powiedzieć można, że jej niepisana konstytucja opiera się na woli Narodu i to Naród uznaje funkcjonowanie osób pochodzących z określonej dynastii, jako osób reprezentujących brytyjską państwowość i w tym charakterze dokonującej pewnych symbolicznych aktów w jej imieniu (np. podpisującej ustawy, a więc nowe akty prawodawcze wchodzące w obieg prawny Wielkiej Brytanii). system                             Wielka Brytania jest również ojczyzną systemu parlamentar-
parlamentarno-      no-gabinetowego, którego jądrem jest zasada, że czynnik rządzący gabinetowy            krajem (rząd) legitymację do sprawowania tej funkcji czerpie z wo-
li parlamentu, choć formalnie nie jest przezeń powoływany. Formalnie to powoływanie dokonywane jest przez monarchę, ale ten z kolei nie posiada żadnych instrumentów kierowania działalnością Rządu. Po drugie, Rząd ponosi przed parlamentem odpowiedzialność polityczną za sprawowanie swych funkcji. Z kolei zaś wymóg równowagi władz pozwala Rządowi min. wnioskować do monarchy o rozwiązanie parlamentu. unia realna                       Pod względem swej struktury terytorialnej Wielka Brytania
jest unią realną, która doszła do skutku najpierw w drodze zawarcia odpowiedniego porozumienia Anglii ze Szkocją w roku 1707, a następnie unii realnej między tak powstałą Wielką Brytanią a Irlandią w roku 1800. Powołane do życia w ten sposób Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii ograniczyło w roku 1922, formalnie przez ustawę o Wolnym Państwie Irlandzkim z roku 1922, swoje terytorium i nazwę, przyjmując tę, która stosowana jest do dzisiaj. Trzy części składowe Zjednoczonego Królestwa (Anglia, Szkocja, Irlandia) ciągle też zachowywały pewne odrębności w systemie prawnym i w organizacji władz lokalnych, nie na tyle jednak, aby można mówić o ich autonomii. Trzeba też wspomnieć o szczególnym stanowisku Walii w ramach dawnego Królestwa Angielskiego, które to stanowisko utrzymało się także po zawarciu obu wspomnianych wyżej unii. Walia nie uległa bowiem ani najazdowi anglosaskiemu, ani normandzkiemu, a została ostatecznie inkorpo-rowana przez Anglię dopiero w roku 1536 i to przez władców pochodzenia walijskiego (Tudorów). Chociaż została wintegrowana w angielski system prawny, to jednak traktowana była (i jest) jako odrębny obszar Królestwa Anglii i często podlegała formalnie odrębnej regulacji, choć treściowo identycznej jak dla właściwej Anglii. decentralizacja                 Jako państwo jednolite Zjednoczone Królestwo nie było jed-
terytorialna            nak nigdy państwem scentralizowanym. W XIX i XX w. funkcjono-
wało jako państwo silnie zdecentralizowane poprzez instytucję „zarządu lokalnego" (local gonernment), oznaczającego znacznie peł-
30
nieiszą decentralizację niż kontynentalne struktury „samorządu terenowego". Podstawowym organem zarządu lokalnego jest pochodząca z powszechnych wyborów rada (miasta, hrabstwa, parafii — ta ostatnia nazwa jest również nazwą jednostki administracyjnej, niepokrywającej się z parafią kościelną), do której należy w zasadzie całość spraw lokalnych. Natomiast w Zjednoczonym Królestwie nie funkcjonowały nigdy i nie funkcjonują nadal żadne lokalne organy rządowe administracji ogólnej, w rodzaju francuskich prefektów czy polskich wojewodów. Jeszcze większą decentralizację władzy, będącą efektem tzw. dewolucji, wykazują aktualnie terytoria Szkocji, Walii i (teoretycznie) Irlandii Północnej. Na podstawie specjalnych ustaw otrzymały one nader daleko posuniętą autonomię, zresztą zróżnicowaną. Znana sytuacja polityczna w Północnej Irlandii sprawiła jednak, że status autonomiczny tego terytorium {nola bene nadany najwcześniej, w 1922 r.) aktualnie został po raz kolejny zawieszony. Ustrój terytorialny Zjednoczonego Królestwa można więc określić jako oparty na szerokim samorządzie terytorialnym, z rozwiniętą na pewnych terytoriach autonomią lokalną.
V. Parlament Zjednoczonego Królestwa
1. Izba Gmin
Jako izba parlamentarna pochodząca z wyborów powszechnych, w logice funkcjonowania ustroju demokratycznego, musiała stać się czynnikiem decydującym w trójczłonowej strukturze parlamentu. Następowało to w znamienny dla Anglii sposób, ewolucyjnie, poprzez wytwarzanie się wielu konwenansów konstytucyjnych czy też poprzez uznanie, że wiele monarszych prerogatyw przeszło na tę izbę lub na funkcjonujący niejako w jej ramach rząd (gabinet).
1.1. Skład i system wyborczy
Izba Gmin aktualnie (od roku 1995) liczy 659 deputowanych (posłów), z czego na Anglię przypada 529, na Szkocję 72, na Walię 40 i 18 na Północną Irlandię, wszyscy wybierani w okręgach jednomandatowych. System okręgów jednomandatowych wprowadzony                    okręgi został w 1880 r. Celem zachowania zasady równości wyborów wo- wyborcze bec najrozmaitszych migracji ludnościowych co 8-10 lat cztery Komisje Rozgraniczające (Boundary Commissions) dla każdej z czte-
31
rech części Zjednoczonego Królestwa, powoływane przez Izbę Gmin i każda pod przewodnictwem jej Speakera, dokonują przeglądu granic okręgów wyborczych i mogą wprowadzać tu stosowne ko-rektury. Oczywiście w czasach współczesnych prawo wyborcze w Wielkiej Brytami jest już całkowicie demokratyczne, co jest wynikiem długiej ewolucji, poczynając od pierwszej wielkiej reformy prawa wyborczego w roku 1832. Reguły prawa wyborczego zawarte są w dalszych (wydawanych po tej dacie) ustawach o przedstawicielstwie narodowym (Representation of the People Act), ostatnio znowelizowanej w roku 2000. Granica wieku dla czynnego prawa wyborczego wynosi 18 lat, dla biernego — 21. Formalnie prawo to przysługuje nawet wszystkim obywatelom państw Commonweal-thu oraz Irlandii. Wspomniana ustawa wymaga jednak od wszystkich wyborców uprzedniego zarejestrowania się w spisie wyborczym. Mandatu członka Izby Gmin nie mogą piastować urzędnicy służby cywilnej (słynnej brytyjskiej Civil Service), osoby służące w siłach zbrojnych, policjanci i sędziowie. Do zgłoszenia kandydatury wystarcza poparcie 10 wyborców oraz wpłacenie kaucji w wysokości 500 funtów, która przepada, o ile kandydat uzyskał mniej niż 5% głosów w okręgu. Istotne uregulowania dotyczące wyborów (np. rejestrowanie partii, biorących udział w wyborach, finansowanie wyborów i in.) zawiera również Political Parties, Elections and Re-ferendums Act z roku 2000.
Okolicznością wywierającą niezmiernie daleko idący wpływ na niemalże całość instytucji ustrojowych jest funkcjonowanie systemu wyborczego większości zwykłej od 1880 r. połączonego, jak wspomniano, z jednomandatowymi okręgami wyborczymi. Okoliczność ta musi być uznana także za podstawowy czynnik utrzymywania się systemu dwupartyjnego, co jest zupełnie zasadniczym składnikiem ustroju politycznego Wielkiej Brytanii. Dwupartyjność w Izbie Gmin z kolei determinuje reguły funkcjonowania parlamentu (także reguły sformalizowane) oraz relacje między Izbą Gmin a Gabinetem. Reguły tego systemu wyborczego są jednak z drugiej strony mało odporne na różne przejawy deformacji wyników wyborów i czasami zdarzyć się może nawet sytuacja, w której partia uzyskująca większość głosów w wyborach otrzymuje mniejszość mandatów w Izbie Gmin. Ustabilizowanie się systemu dwupartyjnego ponadto sprawia, że zasadnicza część jednomandatowych okręgów wyborczych to tzw. okręgi „pewne", w których przez wiele kolejnych wyborów mandat zdobywa ta sama partia. W tej sytuacji zasadnicza walka wyborcza toczv się w okręgach „marginalnych /
;--————°1
eów takich jest jednak stosunkowo niewiele. Okoliczność ta wpływa na zbliżanie się programów wyborczych obu wielkich partii, skoro muszą być one w nieproporcjonalnie dużym stopniu adresowane do tych właśnie okręgów. Sytuacja ta powoduje zresztą również i ten efekt, że w kolejnych wyborach odsetek nowych posłów rzadko przekracza 25% składu Izby Gmin.
Brytyjskiemu prawu konstytucyjnemu nie jest znane pojęcie           czas trwania
kadencji, jako z góry określonego czasu trwania pełnomocnictw pełnomocnictw parlamentu, której skrócenie może nastąpić jedynie w szczególnych okolicznościach. Zwoływanie Izby Gmin, co dziś oznacza przede wszystkim zarządzenie wyborów, następuje jak dawniej w drodze proklamacji królewskiej, z tym że najpierw ustawa o siedmioleciu z 1715 r. postanowiła, że monarcha może to uczynić najpóźniej po upływie 7 lat od poprzedniego zwołania, a aktualnie ustawa o parlamencie z roku 1911 (art. 7) skraca ten termin do lat pięciu. Natomiast żadne przepisy ani reguły zwyczajowe nie ustanawiają minimalnego czasu trwania pełnomocnictw Izby Gmin (i tym samym konkretnego parlamentu) i monarcha może zarządzać omawiane wybory znacznie wcześniej, co jest zresztą w praktyce bardzo często stosowane. Formalnie nastąpić to może jedynie na wniosek Premiera i z jego kontrasygnatą. Ponieważ wspomniana ustawa nie posiada, co oczywiste, charakteru ustawy konstytucyjnej, okres pełnomocnictw parlamentu mógłby zostać każdą następną ustawą przedłużony, co rzeczywiście miało miejsce w trakcie obu wojen światowych. Warto może wskazać, że z 21 parlamentów wybranych po uchwaleniu ustawy z 1911 r., 2 parlamenty zostały przedłużone, 9 ,/dożyło" pięcioletniego okresu trwania pełnomocnictw, a 10 zakończyło swój żywot przed upływem pięciu lat (np. w 1951 r. — już po 2 latach). Powyższe wywody winny być koniecznie uzupełnione pewnym komentarzem. Wcześniejsze (w powyższym sensie) wybory do Izby Gmin nie dochodzą do skutku tylko i przede wszystkim dlatego, że wystąpiły trudności we współpracy między I abinetem a Izbą Gmin. W czasach współczesnych można stwier-
zic Kształtowanie się niezmiernie istotnego konwenansu, że do rozwiązania Izby Gmin dochodzi wówczas, gdy przed władzami Pu licznymi stają do rozstrzygnięcia bardzo istotne problemy, nie-
JC e (czy nieobjęte dostatecznie) przez ostatnie programy wybor-°du filarów systemu dwupartyjnego, a zwłaszcza partii rządzą-
, y°orY powszechne do Izby Gmin przybierają wówczas cha-r zbliżony do referendum i przynoszą odpowiedź nie tylko co actu personalnego Izby, ale również decyzję co do merytorycz-
P    posobu potraktowania owego zagadnienia. Rzuca to istotne
światło na rozważaną wcześniej relację zasady suwerenności Narodu do zasady supremacji parlamentu.
Zasada supremacji parlamentu nie zezwala również na wykonywanie przez jakikolwiek inny organ orzecznictwa w sprawie ważności wyborów. Co prawda w 1868 r. powołano speq'alny wydział w Sądzie Ławy Królewskiej dla orzekania o protestach wyborczych, niemniej orzeka on ostatecznie jedynie wówczas, gdy stwierdzi popełnienie przestępstwa, natomiast w innych sytuacjach wydaje tylko opinię, a ostatecznie orzeka sama Izba Gmin.
1.2. Mandat członka Izby Gmin
Identyfikacja Narodu z parlamentem, o której mowa była wyżej, wydawałaby się stanowić dobry punkt wyjścia dla funkcjonowania praktyki mandatu imperatywnego, która rzeczywiście długo miała miejsce. Stawało się to jednak z kolei sprzeczne z kształtującą się ideą supremacji parlamentu, który w swym postępowaniu nie może być uzależniony od jakichkolwiek zewnętrznych nakazów. Zjednoczone Królestwo stało się więc krajem, w którym najwcześniej (w drugiej połowie XVIII w.) doszło do wykrystalizowania się zasady, że członkowie Izby Gmin są wyrazicielami interesu ogólnonarodowego, ustalanego w toku prac parlamentu, że wobec tego nie są odpowiedzialni przed wyborcami swego okręgu, a ci z kolei nie są upoważnieni do przekazywania im wiążących instrukcji.
Ta klasyczna idea mandatu wolnego konfrontowana jest naturalnie i w Wielkiej Brytanii (czy: zwłaszcza w Wielkiej Brytanii) z faktem ogromnej i decydującej roli partii politycznych, od których praktycznie zależy i zgłoszenie kandydata na posła, i wypracowanie realnego programu politycznego i skuteczność walki w parlamencie o jego realizację itd. Wprawdzie nie istnieje przymus partyjny w wystawianiu kandydatur wyborczych, ale los kandydatów niezależnych jest praktycznie jeden, tzn. nie zostają oni wybrani. Potwierdzają to w szczególnie jaskrawy sposób przypadki startowania w wyborach nawet znanych polityków, usuniętych za niesubordynację z szeregów swych partii. Ich los jest podobny do wszystkich bezpartyjnych kandydatów, tzn. nie zdobywają mandatu2. Wyborcy brytyjscy bardzo dobrze rozumieją, że do skuteczności działania parlamentarnego potrzebna jest integracja szeregowych deputowa-
2  W Izbie Gmin wybranej w roku 2001 zasiada tylko jeden niezależny poseł. 34
nych, praktycznie ¦— w ramach struktur partyjnych. Wprawdzie aktualni deputowani, usunięci z szeregów partyjnych, nie tracą mandatu, ale wobec przyjętych reguł funkcjonowania Izby Gmin, wychodzących z przesłanki funkcjonowania tam tylko dwu partii (por. niżej), nie znajdują oni w Izbie wiele miejsca do popisu. Wiele więc wskazuje na to, że aktualnie mamy do czynienia z obowiązywaniem mandatu związanego posła do Izby Gmin, przy czym odpowiedzialność ponosi on nie przed wyborcami, ale przed partią polityczną, a ściślej: przed frakcją partyjną, która narzuca mu określony sposób postępowania i dysponuje potężnymi sankcjami. Czy uznamy to za regułę prawno-konstytucyjną, czy wyłącznie polityczną, zależeć będzie od tego, czy w warunkach niepisanej konstytucji brytyjskiej traktować będziemy stanowisko partii politycznych i ich uznane funkcje publiczne — za dokonaną już formalną konsty-tucjonalizację tych kwestii, czy jeszcze nie. Jest oczywiście wiele argumentów i za jednym, i za drugim stanowiskiem.
Reguły konstytucyjno-prawne nie przewidują również moż-                 złożenie
łiwości rezygnacji z piastowania mandatu przez członka Izby Gmin.                mandatu
Obowiązek przyjęcia wyboru i piastowania mandatu pochodzi z czasów bardzo odległych, w których związane z tym piastowaniem obowiązki były nader uciążliwe. Aktualnie wyjście z tej sytuacji znajduje się w formalnym przyjmowaniu przez deputowanego
stanowiska, rzekomo przynoszącego mu dochody ze skarbca KnrQ:___t
ny (praktycznie: zarządcy jednego z dwu pałaców królewskich). Osiąganie tego rodzaju dochodów jest przez członków Izby Gmin niedozwolone i musi być poprzedzone złożeniem mandatu. Zarówno w takim, jak i w każdym innym przypadku opróżnienia mandatu zarządzane są wybory uzupełniające.
1.3. System sesyjny
Pięcioletni (maksymalnie) okres funkcjonowania Izby Gmin            roczne sesje
składa się z poszczególnych sesji trwających około roku. Prace parlamentarne nie przebiegają jednak codziennie, gdyż okresy sesji obejmują również krótsze lub dłuższe przerwy, w tym świąteczne i Wakacyjne. Nie ma jednak trwałych terminów rozpoczynania sesji i zależy to od terminu przeprowadzenia wyborów. Najczęściej sesje rozpoczynają się (i kończą) jesienią.
Parlament (obie izby) zwoływany jest na sesje przez panują-       otwieranie sesji cego. Jest to czynność dokonywana przez niego za kontrasygnatą premiera i na jego wniosek. Terminy sesji ustalane są więc praktycz-
35
światło na rozważaną wcześniej relację zasady suwerenności Narodu do zasady supremacji parlamentu.
Zasada supremacji parlamentu nie zezwala również na wykonywanie przez jakikolwiek inny organ orzecznictwa w sprawie ważności wyborów. Co prawda w 1868 r. powołano speq'alny wydział w Sądzie Ławy Królewskiej dla orzekania o protestach wyborczych, niemniej orzeka on ostatecznie jedynie wówczas, gdy stwierdzi popełnienie przestępstwa, natomiast w innych sytuacjach wydaje tylko opinię, a ostatecznie orzeka sama Izba Gmin.
1.2. Mandat członka Izby Gmin
zasada mandatu               Identyfikacja Narodu z parlamentem, o której mowa była
wolnego                wyżej, wydawałaby się stanowić dobry punkt wyjścia dla funkcjo-
nowania praktyki mandatu imperatywnego, która rzeczywiście długo miała miejsce. Stawało się to jednak z kolei sprzeczne z kształtującą się ideą supremacji parlamentu, który w swym postępowaniu nie może być uzależniony od jakichkolwiek zewnętrznych na-ka zów. Zjednoczone Królestwo stało się więc krajem, w którym najwcześniej (w drugiej połowie XVIII w.) doszło do wykrystalizowania się zasady, że członkowie Izby Gmin są wyrazicielami interesu ogólnonarodowego, ustalanego w toku prac parlamentu, że wobec tego nie są odpowiedzialni przed wyborcami swego okręgu, a ci z kolei nie są upoważnieni do przekazywania im wiążących instrukcji.
Ta klasyczna idea mandatu wolnego konfrontowana jest naturalnie i w Wielkiej Brytanii (czy: zwłaszcza w Wielkiej Brytanii) z faktem ogromnej i decydującej roli partii politycznych, od których praktycznie zależy i zgłoszenie kandydata na posła, i wypracowanie realnego programu politycznego i skuteczność walki w parlamencie o jego realizację itd. Wprawdzie nie istnieje przymus partyjny w wystawianiu kandydatur wyborczych, ale los kandydatów niezależnych jest praktycznie jeden, tzn. nie zostają oni wybrani. Potwierdzają to w szczególnie jaskrawy sposób przypadki startowania w wyborach nawet znanych polityków, usuniętych za niesubordynację z szeregów swych partii. Ich los jest podobny do wszystkich bezpartyjnych kandydatów, tzn. nie zdobywają mandatu2. Wyborcy brytyjscy bardzo dobrze rozumieją, że do skuteczności działania parlamentarnego potrzebna jest integracja szeregowych deputowa-
2  W Izbic Gmin wybranej w roku 2001 zasiada tylko jeden niezależny poseł.
34
nych, praktycznie — w ramach struktur partyjnych. Wprawdzie aktualni deputowani, usunięci z szeregów partyjnych, nie tracą mandatu, ale wobec przyjętych reguł funkcjonowania Izby Gmin, wychodzących z przesłanki funkcjonowania tam tylko dwu partii (por. niżej), nie znajdują oni w Izbie wiele miejsca do popisu. Wiele więc wskazuje na to, że aktualnie mamy do czynienia z obowiązywaniem mandatu związanego posła do Izby Gmin, przy czym odpowiedzialność ponosi on nie przed wyborcami, ale przed partią polityczną, a ściślej: przed frakcją partyjną, która narzuca mu określony sposób postępowania i dysponuje potężnymi sankcjami. Czy uznamy to za regułę prawno-konstytucyjną, czy wyłącznie polityczną, zależeć będzie od tego, czy w warunkach niepisanej konstytucji brytyjskiej traktować będziemy stanowisko partii politycznych i ich uznane funkcje publiczne — za dokonaną już formalną konsty-tucjonalizację tych kwestii, czy jeszcze nie. Jest oczywiście wiele argumentów i za jednym, i za drugim stanowiskiem.
Reguły konstytucyjno-prawne nie przewidują również możliwości rezygnacji z piastowania mandatu przez członka Izby Gmin. Obowiązek przyjęcia wyboru i piastowania mandatu pochodzi z czasów bardzo odległych, w których związane z tym piastowaniem obowiązki były nader uciążliwe. Aktualnie wyjście z tej sytuacji znajduje się w formalnym przyjmowaniu przez deputowanego stanowiska, rzekomo przynoszącego mu dochody ze skarbca Korony (praktycznie: zarządcy jednego z dwu pałaców królewskich). Osiąganie tego rodzaju dochodów jest przez członków Izby Gmin niedozwolone i musi być poprzedzone złożeniem mandatu. Zarówno w takim, jak i w każdym innym przypadku opróżnienia mandatu zarządzane są wybory uzupełniające.
złożenie mandatu
1.3. System sesyjny
Pięcioletni (maksymalnie) okres funkcjonowania Izby Gmin składa się z poszczególnych sesji trwających około roku. Prace parlamentarne nie przebiegają jednak codziennie, gdyż okresy sesji obejmują również krótsze lub dłuższe przerwy, w tym świąteczne i Wakacyjne. Nie ma jednak trwałych terminów rozpoczynania sesji i zależy to od terminu przeprowadzenia wyborów. Najczęściej sesje rozpoczynają się (i kończą) jesienią.
Parlament (obie izby) zwoływany jest na sesje przez panującego. Jest to czynność dokonywana przez niego za kontrasygnatą Premiera i na jego wniosek. Terminy sesji ustalane są więc praktycz-
roczne sesje
otwieranie sesi!
35
nie przez rząd. Panujący również otwiera prace każdej sesji, w jego imieniu jest ona także zamykana. Otwarcie sesji rozpoczynane jest od wygłoszenia przez monarchę tzw. mowy tronowej, będącej ogólnym programem prac sesji, zwłaszcza zaś prac ustawodawczych, gdyż wzmiankowane są w niej główne projekty ustaw, które będą przedłożone. Nad „mową tronową" odbywa się następnie w obu izbach kilkudniowa dyskusja, która jest istotnym elementem wykonywanej przez Izbę Gmin kontroli nad funkcjonowaniem rządu (por. niżej). Poza okresami przerw izby pracują w zasadzie codziennie (por. wyżej). zasada                             Niezmiernie istotnym dla prac parlamentarnych czynnikiem
dyskontynuacj i       jest wykształcenie się zasady załatwiania spraw podjętych w czasie w wymiarze            sesji, do końca jej trwania. O ile obu izbom nie uda się zakończyć
corocznych sesji swoich prac w określonej sprawie w czasie sesji, sprawa ta uważana jest za wypadłą z toku prac parlamentarnych i musi być podjęta od nowa, w trakcie nowej sesji. Jest to tzw. zasada dyskontynuacji, która w Wielkiej Brytanii odnosi się do sesji, a nie do kadencji. Zasada dyskontynuacji jest często wykorzystywana jako środek pewnej presji na rząd, który często nie może pozwolić sobie na przedłużanie dyskusji parlamentarnych w obawie, że nie zdąży doprowadzić do finału pewnej sprawy w trakcie sesji. W związku z tym niejednokrotnie jest skłonny pójść na pewne kompromisy z Opozycją, aby przyspieszyć podjęcie decyzji. Trudności, jakie w praktyce wywołuje stosowanie zasady dyskontynuacji spowodowały w latach ostatnich wyrażanie przez parlament zgody na „przenoszenie" do następnej sesji konkretnych projektów ustaw, co jednak wykorzystuje się niezmiernie rzadko. stałe części sesji                Czas sesji oraz czas poszczególnych posiedzeń dzieli się tra-
dycyjnie na pewne stałe części, poświęcane spełnianiu przez Izbę Gmin poszczególnych kompetencji. Takimi segmentami posiedzeń są na przykład części poświęcone zapytaniom członków izby pod adresem rządu, oświadczeniom rządowym, debatom inicjowanym przez Opozycję, przez rząd i przez deputowanych we własnym imieniu (a nie jako członków określonej partii) i inne. Z kolei grupami posiedzeń w ramach sesji są posiedzenia przewidziane na pierwsze czytania projektów ustaw rządowych, przewidziane na uchwalenie budżetu, na dalsze stadia uchwalania projektów rządowych itd. Natomiast w tych ramach ustalanie merytorycznego porządku obrad zastrzeżone jest dla rządu, o czym w każdy czwartek, co do porządku prac w przyszłym tygodniu, informuje Leader Izby Gmin, czyli członek Gabinetu (por. niżej).
36
1.4. Organizacja wewnętrzna
Jak wiele innych dziedzin prawa konstytucyjnego, również prawo parlamentarne w Wielkiej Brytanii jest prawem zwyczajowym, polegającym na kontynuowaniu dotychczasowej praktyki. Od czasu do czasu Izba uchwala jednak specjalne postanowienia regulaminowe {standing orders) lub rezolucje (granica między nimi jest niejasna) celem ukształtowania nowych zasad postępowania lub zmodyfikowania dotychczasowych. Zbliżony do nich charakter posiadają precedensowe decyzje Speakera Izby Gmin. Natomiast ustawy odnoszące się do spraw parlamentarnych są nader rzadkie; na przykład przez ustawę uregulowane są zagadnienia niepołączal-ności mandatu z piastowaniem innych funkcji i stanowisk.
1.4.1. Speaker Izby Gmin
Reprezentantem Izby Gmin i prowadzącym jej obrady jest tzw. Speaker, który pierwotnie był wobec Izby przedstawicielem monarchy, jako czynnika zwołującego ten organ, w imieniu którego przemawiał, a także kierował obradami. Obecnie urząd ten obsadzany jest w drodze wyborów na początku prac nowo wybranej Izby. Stronnictwo większościowe posiada pełną swobodę obsadzenia tego urzęduTale jedynie wówczas, gdy nie zasiadajy ^jpj Cp0^-, keĘpoprzedniej kadencji. W takiej bowiem sytuacji, wdrodze utrwa-loneeo zwyczaju, jest on wybierany ponownie. Z urzędem Speake-ra łączy się bowiem wymóg bezstronności i neutralności politycznej, co demonstruje się przez fakt rezygnacji przez niego, na początku urzędowania, z przynależności partyjnej. Wyjątkowo również bierze udział w głosowaniu: czyni to jedynie wówczas, gdyby głosujący deputowani podzielili się równo po połowie. W następnych wyborach powszechnych, jeśli osoba taka zdecyduje się kandydować, zwyczajowo nie spotyka również innych konkurentów. Okoliczność ta nie zwalnia go jednak od obowiązku troszczenia się o interesy swego okręgu, jak czynią to i inni posłowie, choć musi to czynić w inny niż oni sposób.
Pozycja Speakera w funkcjonowaniu Izby Gmin jest bardzo poważna. Nie tylko prowadzi on obrady izby i w tym zakresie podejmuje niekiedy decyzje o charakterze precedensowym^Decydu-u      F^oosobowo w wielu kwestiach merytorycznych: na przy-ad czy projekty ustaw posiadają charakter finansowy czy nie, co a bardzo poważne konsekwencje proceduralne, dokonuje selek-J poprawek do projektów ustaw (zgłaszanych przez posłów, nie e zez komisje), decydując o nie poddawaniu pewnych z nich pod
podstawy prawne
obsada
pozycja
37
głosowanie, może również wyrazić zgodę na przegłosowanie (w każdym etapie dyskusji określonej sprawy) wniosku poselskiego o zamknięcie debaty. Od niego zależy również uruchomienie procedury „pytań prywatnych w trybie nagłym", a zwłaszcza uruchomienie, na wniosek posła, „debaty w trybie nagłym" (por. niżej). W końcu Speaker przeprowadza również selekcję wniosków poselskich w sprawach rozpatrzenia przez Izbę, czy określona osoba nie popełniła wykroczenia przeciwko „przywilejom parlamentu" (obrazy posła). Natomiast na wniosek rządu zwołuje, w okresie przerwy wakacyjnej, sui generis „nadzwyczajne posiedzenia" Izby.
różnorodność charakteru
komisje do spraw ustawodawczych
1.4.2. Komisje Izby Gmin
System komisyjny w Izbie Gmin jest bardzo rozbudowany, ale oparty na bardzo rozmaitych kryteriach. Inaczej ich struktura przedstawia się w ramach funkcji ustawodawczej Izby, inaczej w ramach funkcji kontrolnej, jeszcze inaczej dla innych jej funkcji. W ramach pierwszej z tych funkcji występuje nader archaiczny system 10 komisji do rozpatrywania projektów ustaw publicznych, zwanych „stałymi" (standing committees), powoływanymi na okres sesji, oznaczonych kolejnymi literami alfabetu. W tłumaczeniach polskich używana jest również nazwa „komisje podstawowe". Na czełe każdej z nich stoi przewodniczący, mianowany na stałe przez Speakera. Natomiast pozostały skład osobowy komisji powoływany jest ad hoc, w miarę tego jak kolejne komisje uruchamiane są dla rozpatrywania wpływających projektów. Ich nazwa („stałe" komisje) tylko w ograniczony sposób odpowiada więc ich charakterowi. Organem powołującym konkretne składy jest Komisja Selekcyjna (Commit-tee of Selection) Izby Gmin. Pozwala to dobierać składy komisji z uwzględnieniem przynależności partyjnej, a zwłaszcza powoływać w ich skład członków rządu oraz rzeczników Opozycji, właściwych dla danej problematyki. O składach faktycznie decydują więc frakcje, które też delegują do każdej z nich swych whipe'ów, celem utrzymania dyscypliny partyjnej.
Pewną specyfikę wobec powyższych komisji stałych wykazują komisje powołane do rozpatrywania projektów ustaw odnoszących się do Szkocji, Walii lub Północnej Irlandii. Dla ustaw dotyczących Szkocji funkcjonuje albo Wielka Komisja Szkocka (wchodzą do niej wszyscy posłowie, wybrani w szkockich okręgach wyborczych), lub dwie „zwykłe", szkockie komisje stałe. Dla spraw walijskich funkcjonuje Wielka Komisja Walijska (o podobnym składzie co Wielka Komisja Szkocka), dla spraw irlandzkich — Komisja do
38
spraw Irlandii Północnej. W końcu dla projektów ustaw „publicznych" (por. niżej), ale zgłaszanych przez posłów, a nie członków Rządu, zastrzeżona jest tylko jedna z owych 10 komisji „stałych".
Ponieważ w procesie ustawodawczym komisje Izby Gmin mogą być włączane dwukrotnie, omawiane komisje „stałe" mogą być albo komisjami zwykłymi, albo komisjami drugiego czytania, przy czym nie są to identyczne gremia komisyjne. Na osobną wzmiankę zasługuje w końcu Komisja do spraw Ustawodawstwa Europejskiego, śledząca działalność prawodawczą Unii Europejskiej i informująca o tym Izbę w trakcie działań ustawodawczych, pozostająca oczywiście poza ramami wskazanych wyżej „komisji stałych", choć akurat ona jest w pełnym tego słowa znaczeniu komisją stałą. Natomiast do rozpatrywania projektów ustaw „prywatnych" powoływane są ad hoc odrębne komisje działające w dwu wersjach — jedna dla projektów „oprotestowanych", druga — dla projektów „niespornych" (por. niżej).
Z kolei w ramach funkcji kontrolnej Izby działa przede wszystkim 18 komisji o profilu resortowym, prowadzących systematyczne prace kontrolne (wraz z uprawnieniami dochodzeniowymi) wobec odpowiednich resortów ministerialnych. Zwane są one komisjami „specjalnymi" (select committees), choć akurat tutaj nazwa „stałe" byłaby o wiele bardziej na miejscu. Ich historia poczęła się w latach 50. XX wieku, od powołania pierwszych komisji do kontroli poszczególnych branż znacjonalizowanego przemysłu. Aktualnie są to na przykład „Komisja Rolnictwa", „Komisja Obrony", „Komisja Oświaty", ale również „Komisja spraw Konstytucyjnych". Składy ich są, inaczej niż składy komisji stałych, powoływane przez Izbę, choć na wniosek wspomnianej Komisji Selekcyjnej. Komisjami o profilu międzyresortowym, są: Komisja Szkocka, Komisja Północnej Irlandii) i Komisja Walijska, które również posiadają swe odpowiedniki w składzie Gabinetu (sekretarz stanu do spraw Szkocji i taki sam do spraw Walii), i których nie należy oczywiście mylić ze „stałymi" komisjami — Szkocką czy Walijską (por. wyżej), działającymi w sferze ustawodawstwa. Oprócz tego komisjami działającymi w ramach funkcji kontrolnej są jednak przede wszystkim: Komisja Rachunków Publicznych (Public Accounts Committee, działa od 1861 r. i powołana jest dla kontroli efektywności całości wydatków publicznych), Komisja Skarbu (wykonuje bardziej specjalistyczną kontrolę wydatków publicznych), Komisja do spraw Ustawodawstwa Delegowanego (nadzór nad tego rodzaju działalnością rządową) i Komisja Administracji Publicznej (zajmująca się m. in. rozpatrywaniem raportów Komisarza Parlamentu do spraw Administracji, por. o nim niżej). Istnieje w końcu dodatkowa moż-
komisje do spraw kontroli
komisje
do spraw
wewnętrznych
39
liwość powołania komisji dochodzeniowo-śledczych dla zbadania konkretnej sprawy, dla której komisje resortowe są komisjami o zbyt szerokim zakresie działania. Jako organy pomocnicze dla innych funkcji Izby Gmin funkcjonują komisje zajmujące się sprawami wewnętrznymi i sprawami deputowanych, spośród których na szczególną uwagę zasługuje Komisja do spraw Procedury, śledząca racjonalność procedury parlamentarnej i formułująca w tym zakresie wnioski dla Speakera.
Mówiąc o komisjach Izby Gmin zazwyczaj zalicza się do nich również tzw. komisję całej Izby (tj. Izby Gmin) — co jest o tyle słuszne, że i wówczas mamy do czynienia z funkq'onowaniem czynnika pomocniczego wobec izby, przygotowującego jej rozstrzygnięcia — o tyle zaś wątpliwe, że mamy do czynienia z funkcjonowaniem czynnika, identycznego co do swego składu personalnego z izbą. Komisja całej izby (committee ofthe whole House) działać może na pewnych etapach procesu ustawodawczego, obraduje nie pod przewodnictwem Speakera, a przewodniczącego Komisji Budżetowej i do jej obrad nie stosuje się większość wymogów proceduralnych (np. co do kworum lub zabierania głosu), obowiązujących w trakcie posiedzeń Izby Gmin. Uruchamiana jest dla rozpatrywania i przygotowania przede wszystkim rozstrzygnięcia projektów ustaw o największej doniosłości, ale z drugiej strony projektów drobnych, co do których uznaje się, że nie wymagają przesłania do komisji stałej.
1.4.3. Frakcje partyjne
frakcja rządowa                Frakcje parlamentarne obu składników systemu dwupartyj-
nego Wielkiej Brytanii odgrywają w funkcjonowaniu Izby Gmin rolę zupełnie podstawową. Wobec braku pisanej Konstytucji i braku zintegrowanego regulaminu Izby można je uznawać za elementy jej formalnej struktury. Frakcja partii rządzącej obejmuje naturalnie członków rządu na czele z premierem, co stanowi około 1/3 jej składu. Jej funkcją jest oczywiście zapewnienie przeprowadzenia przez Izbę programu działania rządu. Reguły postępowania parlamentarnego zapewniają rządowi brytyjskiemu wiele przywilejów, co w powyższej sytuacji jest praktycznie tym samym co przywileje dla wniosków frakcji rządzącej. Tych dwu ciał praktycznie nie można rozróżniać. Najogólniejszą regułą jest tu ustalenie, że około 65% czasu obrad w każdej sesji przypada na wnioski Gabinetu, około 21% na wnioski Opozycji, a około 15% na wnioski indywidualnych deputowanych. Jednakże, na mocy innego ustalenia, na wniosek Ga-
40
binetu Izba może uchwalić priorytet dla jego wniosków także w dni przeznaczone dla wniosków indywidualnych posłów.
Frakcja partii opozycyjnej obejmuje Leadera Opozycji JKM i jego najbliższych współpracowników, będących rzecznikami opozycji dla określonych zagadnień, tworzących w sumie tzw. gabinet cieni, a więc ekipę stanowiącą jasną dla wyborców alternatywę personalną dla aktualnego Gabinetu. Oprócz wspomnianego wyżej zarezerwowania około 21% czasu posiedzeń na wnioski Opozycji (zgłaszane przez jej Leadera lub rzecznika), na mocy innych ustaleń regulaminowych przysługuje jej prawo wybierania zagadnień z mowy tronowej monarchy, nad którymi prowadzić się będzie dyskusję, jako jedno z najważniejszych jej uprawnień.
Frakcję Partii Konserwatywnej stanowi tzw. Komitet 1922, którego nazwa pochodzi od daty swego rodzaju „zamachu stanu" parlamentarzystów konserwatywnych przeciwko establishmentowi partyjnemu, zgrupowanemu w tzw. Carlton Club, który jest nieco szerszym gremium, obejmującym również lordów i potencjalnych kandydatów na posłów. W okresie sprawowania rządów przez Partię Konserwatywną ministrowie nie wchodzą jednak w skład „Komitetu 1922" i obraduje on w zasadzie bez ich udziału, chyba że zostaną specjalnie zaproszeni. Natomiast frakcja Partii Pracy nosi nazwę „Parlamentarna Partia Pracy". Najważniejszą funkcją obu frakcji jest wybór przywódcy (leadera) partii, który w sytuacji gdy partia dochodzi do władzy, zostaje mianowany premierem. Jest to jeden z najważniejszych konwenansów konstytucyjnych. W Partii Konserwatywnej wybierany jest on na czas nieokreślony, natomiast w Partii Pracy — formalnie na rok.
Przywódca partii rządzącej jest naturalnie również politycznym przywódcą swej frakcji. Jednakże, ponieważ pełni on również — i to przede wszystkim — funkcję premiera, w kierowaniu pracami frakcji wyręcza go jeden z jego najbliższych współpracowników, noszący tytuł Leadera Izby Gmin, a który jest również członkiem Gabinetu. Jego rola polega na powiadamianiu członków frakcji o stanowisku Gabinetu w poszczególnych sprawach i zapewnieniu poparcia dla tego stanowiska w Izbie. Posiedzenia frakcji, stosownie do napiętego programu prac parlamentarnych, odbywają się bardzo często, na przykład w Partii Konserwatywnej co tydzień. We frakcji partii opozycyjnej szefem jej jest Leader Opozycji. Do pomocy obu leaderom frakcji, w szczególności dla zapewnienia dyscypliny partyjnej (kontrola udziału w głosowaniu i kontrola sposobu głosowa-
f rakcja opozycji
frakcja Partii Konserwatywnej
frakcja Partii Pracy
Leader Izby Gmin
41
nia), we frakcjach funkcjonuje tzw. główny whip, jego zastępcy oraz 10-12 whipe'6w pomocniczych (dosłownie: „młodsi"), ci drudzy działają również w komisjach Izby Gmin.
2. Izba Lordów
2.1. Skład
Do niedawna utrzymywała się w prawie konstytucyjnym Wielkiej Brytanii zasada, że piastunowie pewnych tytułów arystokratycznych, dziedzicznych, zasiadają w Izbie Lordów („izbie parów"). Ich przodkowie otrzymali bowiem kiedyś od monarchy wezwanie do zasiadania w tej izbie (wrił of summons), ale też ich kolejni następcy muszą je formalnie odebrać. Formalnie występuje też kilka kategorii owych parostw: książę (duke), hrabia (earl, ale kobieta: countesse), markiz (marcjuess), wicehrabia (viscount), baron. Najstarszym aktualnie parostwem jest baronostwo de Ros, którego piastunowie zasiadają w Izbie Lordów od 1264 r. Znakomita większość (ok. 80%) aktualnych lordów pochodzi jednak od przodków, którzy uzyskali parostwo w XIX lub XX w., jako ludzie zasłużeni dla rozwoju Imperium, jego gospodarki, sztuki czy nauki. Tworzenie parostw należy, oczywiście tak dzisiaj, jak i w głębokim średniowieczu, do prerogatyw monarchy. Jak wszystkie inne prerogatywy, i ta faktycznie od dawna wykonywana jest przez Gabinet. Kompeten-q'a ta odgrywała istotną rolę, dopóki sama Izba Lordów posiadała liczące się kompetencje: służyła mianowicie do powoływania nowych lordów (lub przynajmniej wysuwania takiej groźby) dla przełamywania oporów izby wyższej przeciwko zamierzeniom rządowym. Do 1 listopada 1999 r., kiedy to dokonano ostatniej reformy Izby Lordów, funkq'onowalo około 800 parostw (różne źródła podają nader różne liczby, wielu lordów nie obejmuje też swej funkcji) i w skład Izby Lordów wchodziło tyleż samo „lordów dziedzicznych". Nowe nominacje tej grupy lordów są ostatnio bardzo rzadkie. Od roku 1958 niektóre rodzaje parostw mogą być również dziedziczone przez kobiety.
Wspomniana reforma zlikwidowała automatyzm piastowania parostwa z zasiadaniem w Izbie Lordów. Od jej wejścia w życie owych 800 lordów dziedzicznych wybiera, po pierwsze —15 członków Izby Lordów, pełniących w niej rozmaite funkq'e, w tym zastępców przewodniczącego, po drugie — 75 dalszych, już „niefunkcyj-
42
nych" członków Izby. Wybór tej drugiej grupy następuje jednak nie in sretnio, lecz odrębnie w ramach dotychczasowych (trzech) frakcji partyjnych Izby (dochodzi bowiem frakcja Partii Liberalnej) i jej sui generis czwartej „frakcji", mianowicie frakcji bezpartyjnych. W razie śmierci któregokolwiek z owych 90 członków, miejsca te obsadza się w analogiczny sposób. W końcu funkcjonuje dwu dziedzicznych lordów jako tzw. Great Officers of State. Lordowie dziedziczni dzielą się więc na takich, którzy faktycznie posiadają mandat w tej Izbie, i takich, którzy uczestniczą jedynie w wyborach (praktycznie: uzupełniających). Nadal dziedziczy się więc tytuł, ale już nie miejsce w Izbie Lordów.
Poza tą 92-osobową grupą lordów, członkami Izby jest również kilkakrotnie większa (w dniu reformy liczyła ona 542 osoby, liczba ta oczywiście ulega zmianom) grupa „lordów dożywotnich", czyli, jak sama nazwa mówi, niedziedzicznych. Wśród tych ostatnich na szczególną uwagę zasługuje grupa 20 tzw. lordów prawa, pełniąca rolę sądu najwyższego Wielkiej Brytanii (por. niżej), choć biorących również udział w pracach legislacyjnych (ale nie odwrotnie). Nota bene nie ma również przeszkód, aby lordowie dziedziczni robili karierę prawniczą i zostawali sędziami. Nie powoduje to utraty przez nich ani parostwa, ani ewentualnego miejsca w Izbie. Również obdarowywanie dożywotnim prawem zasiadania w Izbie Lordów jest prerogatywą monarchy, przejawiającą się w formie mianowania kogoś „baronem^ (posiadacze innychi^iułów stają się już lordami dziedzicznymi). Możliwość mianowania lordów dożywotnich pciwoEnTzośtaTa do życia ustawą z roku 1958 i dotyczy w praktyce osób szczególnie zasłużonych, wśród których spora liczba to byli członkowie Izby Gmin, którzy zrezygnowali z kolejnego ubiegania się o mandat. Wnoszą oni w działalność Izby Lordów duże doświadczenie parlamentarne. Czasem też tytułem lordow-skim obdarza się polityka, którego chce się mianować ministrem, a który aktualnie nie jest członkiem parlamentu.
W końcu — w skład Izby Lordów wchodzi również 26 lordów duchownych (arcybiskupów i biskupów Kościoła Anglikańskiego: częściowo określonych diecezji, częściowo wybieranych przez ogół episkopatu) oraz 5 członków rodziny królewskiej, piastujących tytuły książąt (prince): Walii, Edynburgu, Gloucaster, Yorku i Kentu. W sumie, po przeprowadzonej reformie, liczebność obu izb nie odbiega od siebie znacząco. W sesji 1999-2000 prawo zasiadania w Izbie Lordów miało w sumie 693 lordów.
wybór członkóv IzbyLordóy
Lordowit dożywotn
Lordowie
duchowni
i członkowie
rodziny
królewskiej
43
2.2. Organizacja wewnętrzna
przewodnictwo                Izba Lordów, jako genetycznie ciało znacznie bliżej związa-
w Izbie Lordów ne z osobą monarchy niż Izba Gmin, nie wybiera swego przewodniczącego. Funkcję tę pełni Lord Kanclerz3, który jest mniej więcej odpowiednikiem kontynentalnego ministra sprawiedliwości i członkiem Gabinetu, a więc powoływany jest przez monarchę na wniosek premiera. Formalnie musi być jednak parem, choć często paro-stwo przyznawane jest mu równocześnie z powołaniem na funkcję Lorda Kanclerza.
Jako członek Gabinetu — odmiennie niż Speaker Izby Gmin — Lord Kanclerz nie zajmuje neutralnego stanowiska w czasie debat, ale też posiada daleko mniejsze uprawnienia niż Speaker w kierowaniu debatami. Nieporównywalnie bardziej dystyngowany sposób obradowania lordów wyraża się także w uznawaniu wielu naturalnych działań prowadzącego obrady, jak choćby udzielanie głosu, za zbędne w tej Izbie formalności (np. więc lordowie, chcący przemawiać, zapisują się do głosu). Z reguły też Lord Kanclerz zastępowany jest w roli przewodniczącego przez Leadera Izby Lordów. Podobnie jak Leader Izby Gmin, jest to przywódca frakq'i partii rządzącej w tej Izbie (i podobnie jak on członek Gabinetu). Działalność Izby Lordów, od strony formalnej, determinowana jest z reguły wcześniejszymi rozstrzygnięciami poszczególnych spraw przez Izbę Gmin i koniecznością potwierdzenia tych decyzji przez Izbę Lordów przed końcem sesji. komisje Izby                     Prostsza niż w Izbie Gmin wygląda w Izbie Lordów struktu-
Lordów                  ra jej komisji. W zakresie funkcji ustawodawczej, odpowiednikiem
komisji stałych Izby Gmin do niedawna była jedna Komisja Projektów Ustaw Publicznych, natomiast dla rozpatrywania projektów ustaw prywatnych powoływane są tylko komisje dla projektów oprotestowanych. Analogiczną rolę co w Izbie Gmin odgrywa w Izbie Lordów jej Komisja Całej Izby. W roku 2001 powołana została Komisja Konstytucyjna, badająca ogólne implikacje rozpatrywanych przez Izbę tzw. ustaw publicznych (por. niżej). W Izbie Lordów funkcjonuje też Komisja do spraw Wspólnot Europejskich. Ponieważ Izba Lordów nie posiada kompetencji kontrolnych wobec
:' Nazwa oficjalna: Secretary of State for Constitutional Affairs and Lord Chan-cellor for the transitional period; ostatni człon nazwy tłumaczy się przebiegającymi aktualnie pracami nad zreformowaniem tego urzędu, po deklaracji premiera Blaira, ujawniającej zamiar zniesienia tego urzędu, w związku z planami utworzenia odrębnego od Izby Lordów Sądu Najwyższego.
44
rządu, brak jest w tej izbie dokładnych odpowiedników dla komisji „specjalnych" funkcjonujących w Izbie Gmin, zwłaszcza tych o charakterze resortowym. Jednakże do kontroli szczególnych zagadnień Izba Lordów powołuje w latach ostatnich niemałą liczbę komisji specjalnych ad hoc. Za jedyną komisję Izby Lordów odpowiadającą specjalnym (select) komisjom Izby Gmin można uznać Komisję do spraw Nauki i Technologii, a zwłaszcza jej podkomisje. Wobec niewielkiej liczby komisji, Izba Lordów stosuje bardzo oryginalne rozwiązanie co do przewodniczenia komisjom: przewodniczy im wszystkim ta sama osoba (w tym i Komisji Całej Izby), mianowicie Lord Przewodniczący Komisji, z wyjątkiem Komisji do spraw Wspólnot Europejskich, której przewodniczy Główny Zastępca Przewodniczącego.                                              .
W Izbie Lordów funkcjonują formalnie frakcje partyjne, for-                   frakcje
mamie — również z podziałem na frakcję rządzącą i frakcję opozycyjną, lecz określenia te tłumaczą się inaczej niż w Izbie Gmin. Większość w Izbie Lordów należy faktycznie na stałe do Partii Konserwatywnej i w okresie rządów Partii Pracy, mimo że skupia większość członków izby, jest frakcją opozycyjną. We frakcji rządowej jedynie kilku lordów wchodzi w skład rządu (w Izbie Gmin — ok. 1 /3 frakcji, por. niżej). Prawa frakcji w Izbie Lordów nie są też tak dalece sformalizowane jak w Izbie Gmin, a poza tym funkcjonuje duża grupa lordów bezpartyjnych.
3. Komisje Wspólne obu Izb
Na okres każdej sesji parlamentu Izba Gmin i Izba Lordów mogą powołać komisje wspólne, które są elementem struktury parlamentu, ale nie którejkolwiek z izb. W ich skład wchodzą przedstawiciele obu izb, na zasadzie parytetu, a każda z takich komisji sama wybiera swego przewodniczącego. Powoływane one zostają dla przeanalizowania określonej problematyki, lecz wykorzystywane być mogą również w procesie ustawodawczym, na wniosek izby, w której złożono określony projekt, zamiast zwykłych komisji tej izby, funkcjonujących w procesie ustawodawczym.
45
4. Funkcje parlamentu
4.1. Ustawodawstwo
4.1.1. Charakter ustawodawstwa
zakres                             Zasada supremacji parlamentu brytyjskiego wyraża się
ustawodawstwa w pierwszym rzędzie poprzez jego omnipotencję ustawodawczą. Brytyjskie prawo konstytucyjne nie zna żadnych granic dla działalności ustawodawczej: dlatego wyróżnia się ustawy publiczne i prywatne, ustawy finansowe i pozostałe. Nigdy też nie wykształciło się materialne pojęcie ustawy, stąd też za ustawę traktuje się każde rozstrzygnięcie parlamentu, sformułowane jako jego „akt", co stanowi jedyną, stosowaną nazwę dla wszystkich rozstrzygnięć parlamentu. Brak reguł (pisanych lub niepisanych), uznawanych jako „konstytucyjne" i jako takie wiążące ustawodawcę, oznacza również swobodę działalności ustawodawczej parlamentu i w tym aspekcie. Powszechnie wskazuje się na kilka przejawów tej omnipo-tencji:
1)  brytyjskie prawo konstytucyjne nie ogranicza zakresu działalności ustawodawczej jedynie do pewnych materii; nie zna spraw a litrom zastrzeżonych do reglamentacji przez inne organy niż parlament;
2) prawo to nie wymaga również, aby ustawy posiadały jedynie charakter normatywny w znaczeniu przyjętym w kontynentalnych systemach prawnych, tj. aby były to akty ogólne, generalne, abstrakcyjne, kierowane do nieoznaczonej liczby adresatów i przeznaczone do wielokrotnego stosowania; parlament brytyjski uchwala ustawy tak jedne (tj. abstrakcyjne, czyli tzw. ustawy publiczne), jak i drugie (ustawy konkretne, jednostkowe, tzw. prywatne; por. niżej);
3) nie można też twierdzić, że ustawą jest to, co zostaje uchwalone dopiero w określonej procedurze ustawodawczej, gdyż ta całkowicie zależy od parlamentu i może być zawsze ukształtowana tak, jak ten sobie tego życzy, i prawidłowość uchwalania tekstów, opuszczających parlament i promulgowanych przez monarchę nie może być przez nikogo badana i kwestionowana z punktu widzenia dochowania reguł proceduralnych; oczywiście pewna procedura parlamentarna faktycznie istnieje, jest ona zresztą zróżnicowana dla odmiennych rodzajów ustaw; byt tych reguł zależy jednak zawsze od woli samego parlamentu,
46
a zakres stosowania wymogów procedury parlamentarnej de-cydowany jest na początku każdej sesji parlamentarnej;
4) uchwalone ustawy nie mogą być przez żaden inny organ badane i ewentualnie uchylane czy korygowane ze względu na zarzucaną im niezgodność z innymi regułami prawa; w szczególności, z oczywistych względów, nie występuje tu badanie konstytucyjności ustaw czy to przez organy sądowe, czy jakiekolwiek inne; stąd też dopuszczalne byłyby ustawowe odstępstwa (wyjątki) od konwenansów konstytucyjnych, a nawet od wskazanych wyżej trzech generalnych idei ustrojowych (rządów prawa, podziału władzy i supremacji parlamentu) — choć znów i tu parlament uważany być może raczej za ich gwaranta, gdyż przecież sam, i to zasadniczo, przyczynił się do wykrystalizowania tych idei i nadal z nich wyrasta;
5) parlament może dowolnie delegować na inne podmioty „swoją" działalność ustawodawczą; tymi innymi podmiotami mogą być na przykład monarcha w swej Radzie (udział monarchy faktycznie nie występuje), resorty rządowe i ich poszczególne departamenty, rozmaite korporacje publiczne, władze lokalne — ale również, od 1972 r. (na podstawie ustawy o Wspólnotach Europejskich) organy UE, które upoważniono do regulacji, w określonych sprawach, problemów brytyjskich; delegacja dotyczy na ogół kwestii szczegółowych (oczywiście poza delegacją na organy UE), związanych z realizacją danej ustawy, ale może mieścić w sobie również uprawnienie do koniecznych w związku z tym zmian obowiązującego ustawodawstwa; tzw. ustawodawstwo delegowane (por. niżej) nie jest więc prawodawstwem o wykonawczym jedynie charakterze; warto zaznaczyć, że ustawodawstwo delegowane występuje w bardzo znacznych rozmiarach, ale dla zachowania formalnej nadrzędności ustawodawstwa parlamentarnego, przed wejściem w życie aktów ustawodawstwa delegowanego, przedkładane są one, w znakomitej większości, parlamentowi; problematykę aktów ustawodawstwa delegowanego oraz kontroli parlamentu wobec nich reguluje bliżej ustawa o środkach podejmowanych dla realizacji ustaw (Statutory Instruments Act) z roku 1946;
6)  utrwalenie roli ustawy odbywało się również przez likwidowanie przez parlament prerogatyw Korony, odnoszących się do ustaw: prawa do zawieszania obowiązywania ustaw oraz czynienia od nich indywidualnych wyjątków (dyspensy); prerogatywy te zlikwidował Akt o Deklaracji Praw z 1689 r.;
4?
pojęcie ustawy
7)  dopuszcza się znoszenie przez ustawy zapadłych już wyroków sądowych;
8) w szczególnych okolicznościach ustawy mogą mieć charakter retroakcyjny, działać z mocą wsteczną — szczególnym ich przejawem są ustawy legalizujące ex post naruszenia prawa (indem-nizacyjne), a nawet legalizujące wybór do Izby Gmin osób obarczonych przeszkodami w kandydowaniu i tym samym legalizujące te wybory;
9)  traktaty międzynarodowe nie stanowią granic dla działalności ustawodawczej — ustawy mogą regulować określone sprawy wbrew ich postanowieniom;
10)  tzw. dewolucja władzy, obejmująca tworzenie lokalnych parlamentów i lokalnego ustawodawstwa, nie prowadzi mimo to — teoretycznie — do wykluczenia uprawnień parlamentu Wielkiej Brytanii do dalszego stanowienia ustaw w przekazanym zakresie (por. niżej);
11) w związku z tym wszystkim podkreśla się, że żaden parlament nie może przez ustawę ograniczyć władztwa swego następcy, czyli znieść zasadę lex posterior derogat priori, ani też znieść samej zasady supremaq'i parlamentu; ustawy mogłyby natomiast przedłużać okres pełnomocnictw konkretnego parlamentu.
Ustawą parlamentu brytyjskiego jest więc ustanowienie w „akcie" parlamentu reguł postępowania, o charakterze generalnym bądź indywidualnym, dotyczących dowolnej materii, o dowolnym stopniu szczegółowości, dotyczących dowolnych osób (podmiotów) i przyjętego w postępowaniu, którego reguły również sam parlament ustala. Oczywiście w ustawie musi nastąpić stworzenie reguł postępowania, a nie formułowanie jakichkolwiek innych treści, niewymagających realizacji, gdyż coś takiego nie leżałoby już w samym pojęciu funkcji ustawodawczej.
4.1.2. Procedura ustawodawcza
rodzaje ustaw z punktu widzenia procedury
Procedura ustawodawcza skonstruowana jest odmiennie dla trzech różnych sytuacji:
a)   dla projektów dotyczących spraw publicznych i wnoszonych przez rząd;
b)  dla projektów ustaw publicznych wnoszonych przez parlamentarzystów (ze stronnictwa rządowego lub opozycyjnego);
c)   dla projektów ustaw prywatnych, wnoszonych przez parlamentarzystów.
48
„Ustawy publiczne" to, jak już wspomniano, ustawy dotyczące kwestii obchodzących ogół obywateli i władz publicznych, formułowanych jako reguły ogólne i abstrakcyjne. Najważniejsze z nich anonsowane są już przez „mowę tronową", wygłaszaną na rozpoczęcie każdej sesji. Szczególnym rodzajem ustaw publicznych są ustawy finansowe, zawierające dyspozycje dotyczące ustanawiania i ściągania podatków, zaciągania pożyczek, preliminowania kredytów na działalność publiczną czy też wydatkowania sum ze Skarbca Państwa (określenie ich zakresu znajduje się w art. 1 ust. 2 ustawy o parlamencie). Inicjowane mogą być jedynie przez rząd. Natomiast „ustawy prywatne" to ustawy adresowane do konkretnie wskazanych podmiotów (pojedyncze przedsiębiorstwo, określona korporaq'a terytorialna, organizacja, a nawet osoba), zobowiązujące czy uprawniające do podjęcia jednorazowo ustalonych działań. Są to na przykład ustawy nadające obywatelstwo określonej osobie, zezwalające konkretnej radzie miejskiej na zorganizowanie imprezy publicznej, nadające mieszkańcom określonej miejscowości szczególne uprawnienia w wykorzystywaniu gruntów publicznych itp. W praktyce występują jeszcze tzw. ustawy mieszane (hybrid bills), które formalnie ukształtowane zostają jak ustawy publiczne, ale w istocie posiadać będą całkiem konkretnych i wiadomych adresatów. Są one również hybrydyczne z uwagi na względy proceduralne: uchwalane są w procedurze, przypominającej procedurę ustaw publicznych, ale z możliwością petycji, wnoszonych przez podmioty pozaparlamentarne (por. niżej).
4.1.2.1. Ustawy publiczne
^ Inicjatywa ustawodawcza formalnie, zgodnie z zasadą supre-              inicjatywa
macji parlamentu, przysługuje wyłącznie jego członkom, natomiast znakomita większość czasu w każdej sesji zastrzeżona jest —zgodnie z praktyką parlamentarną — na dyskusje nad projektami, które wnoszone są przez deputowanych, będących jednocześnie członkami rządu. Inicjatywa ustawodawcza w tej właśnie formie jest wyłącznie dopuszczalną dla ustaw finansowych. Inne ustawy publiczne wprawdzie mogą być wnoszone przez deputowanych niepełniących funkcji w rządzie, ale gdyby były to ustawy wiążące się z ponoszeniem wydatków publicznych lub nałożeniem podatków, ich dalsze rozpatrywanie przez izbę uzależnione jest od akceptacji rządu (czy 0 będzie decyzja Gabinetu, czy wystarczy indywidualna decyzja nurustra, zależy od wewnętrznych ustaleń rządowych).
49
pierwsze                          Wykonanie inicjatywy ustawodawczej polega na złożeniu
czytanie                 notatki zawierającej tytuł ustawy oraz informację, iż deputowany
(jednocześnie członek rządu lub tylko „zwykły" deputowany) zamierza z nią wystąpić następnego dnia. W dniu następnym Speaker wywoła tego posła. Składa on wówczas tzw. makietę projektu, a Sekretarz izby odczytuje tytuł projektu, co stanowi I czytanie. Dyskusja i głosowanie nie są wówczas przeprowadzane. Rząd na ogół stara się, aby ten etap, wobec projektów jego autorstwa i związanych z „mową tronową", miał miejsce jak najszybciej, w ciągu pierwszych tygodni sesji. Po I czytaniu projekt zostaje w całości wydrukowany
drugie czytanie i dostarczony posłom. Drugim etapem jest II czytanie, odbywające się w dniu ustalonym przez Speakera, przy czym przy projektach rządowych zasadniczo uwzględnia on życzenia w tym względzie wyrażane przez członków rządu, którzy złożyli dany projekt. W trakcie tego etapu, który może trwać nawet kilka kolejnych posiedzeń, odbywa się zasadnicza dyskusja, a także istnieje możliwość zgłaszania najrozmaitszych zmian projektu. Po zakończeniu dyskusji przeprowadzane jest głosowanie, którego rezultatem może być odrzucenie projektu i zakończenie w ten sposób całej procedury. W przypadku projektów mniej kontrowersyjnych, II czytanie poprzedzone jest dyskusją w komisji podstawowej lub w komisji drugiego czytania, co powoduje, że właściwe II czytanie jest wówczas bardzo sumaryczne. Jak można się domyślać, w II czytaniu projekty rządowe odrzucane są bardzo rzadko, natomiast los ten nader często spotyka projekty deputowanych.
prace komisji                    Następnym etapem procedury ustawodawczej jest stadium
komisyjne. Wobec projektów o największym ciężarze gatunkowym, ustrojowych, a także szczególnie pilnych — lub też odwrotnie: dla projektów najbardziej prostych i niespornych — funkcjonującą komisją jest Komisja Całej Izby. Dla pozostałych projektów ustaw publicznych komisją taką jest jedna z komisji stałych, bardzo rzadko —jedna z komisji specjalnych (resortowych). Zasadniczą funkcją prac komisyjnych jest szczegółowe przedyskutowanie projektu i wprowadzenie dalszych poprawek, przy czym przewodniczącemu komisji przysługuje dyskrecjonalne prawo selekcji zgłaszanych poprawek, poddawanych w komisjach dyskusji i kolejnym głosowaniom. Poprawki powodujące obciążenia finansowe może zgłaszać jedynie pilotujący projekt członek rządu. Po zakończeniu swych prac komisje przedstawiają Izbie sprawozdanie (obejmujące zintegrowany projekt wraz z przyjętymi przez komisję poprawkami), nad którymi odbywają się debaty, formalnie traktowane jako dalszy ciąg
50
wznowienie drugiego czytania
trzecie czytanie i głosowanie
TT czytania. Istnieje możliwość zgłaszania dalszych poprawek, ale Speakerowi przysługuje prawo ich selekcji (jak również selekcji poprawek zgłoszonych przez komisję).
Końcowy etap procedury ustawodawczej — III czytanie, poświęcony jest dokonaniu przeglądu przyjętego dotychczas tekstu i przeprowadzeniu głosowania. Do formalnego głosowania (mającego postać przechodzenia posłów do kuluarów, w którego trakcie są oni przeliczani) dochodzi zresztą bardzo rzadko, na ogół Speaker zadowala się stwierdzeniem istnienia określonej większości lub polega na opinii whipów.
Po uchwaleniu w Izbie Gmin projekt kierowany jest do Izby prace drugiej Izby Lordów (lub vice versa), gdzie przechodzi w zasadzie przez analogiczne stadia proceduralne. Stadium komisyjne w Izbie Lordów w trakcie II czytania przebiega w zasadzie w Komisji Całej Izby, znacznie rzadziej we wspomnianej wyżej Komisji Ustaw Publicznych. Izba Gmin posiada nieograniczone prawo wprowadzania projektów poprawek do tekstu, przyjętego przez Izbę Lordów, ale nie odwrotnie: Izba Lordów nie posiada prawa wprowadzania poprawek do ustaw finansowych, może jedynie zwlekać z jej uchwaleniem. Warto nadmienić, że Izba ta nader często korzysta z prawa wnoszenia poprawek do ustaw publicznych (innych niż finansowe) i wprowadza wiele z nich (choć głównie o charakterze legislacyjnym), w tym także niekiedy wbrew stanowiska rządu. Sporadycznie odnosi ona nawet na tym polu pewne sukcesy. Natomiast po II wojnie światowej wykształcił się pewien konwenans, polegający na nieodrzucaniu przez Izbę Lordów tekstów posiadających bezpośredni związek z programem partii, która zwyciężyła w ostatnich wyborach.
Wprowadzenie zmian przez drugą izbę wymaga ich rozpatrzenia i ustosunkowania się do nich przez izbę, która projekt uchwaliła jako pierwsza. Teoretycznie proces ten polegać mógłby na „żeglowaniu" tekstu poprawek między izbami, aż do końca sesji. W przypadku ważniejszych rozbieżności może być powołana wspólna komisja uzgadniająca. Praktycznie jednak w znakomitej większości przypadków Izba Lordów rezygnuje z podtrzymywania swego stanowiska, mając świadomość ograniczeń wynikających dla niej z ustawy o parlamencie z roku 1911 (znowelizowanej w tej kwestii w roku 1949). W myśl jej przepisów wystarczy, że Izba Gmin (o ile nie chce prowadzić wymiany stanowisk z Izbą Lordów) ponownie uchwali swój pierwotny tekst, nieuwzględniający poprawek Izby Lordów, na kolejnej sesji — aby tekst ten skierowany został do pod-
powrót projektu
do Izby
pierwszej
51
podpisanie ustawy
inicjatywa
projekty nie-oprotestowane
projekty oprotestowane
uchwalenie przez parlament
pisu królewskiego. W stosunku do najważniejszych ustaw publicznych, mianowicie ustaw finansowych, termin ten jest drastycznie skrócony do miesiąca.
Podpis królewski pod ustawą teoretycznie posiada nadal postać „sankq'i ustawodawczej", a więc formalnie zgody monarchy na ustawę. Faktycznie od dawna nie wykonuje on osobiście tej czynności (ostatni raz przypadek taki miał miejsce w roku 1854) i uważa się, że sankcją monarchy dysponuje premier, który — przez Speakera Izby Gmin bądź Lorda Kanclerza w Izbie Lordów — informuje też izby na bieżąco o udzieleniu sankcji, co otwiera drogę ogłoszeniu ustawy i wejściu jej w życie.
4.1.2.2. Ustawy prywatne
Zupełnie inaczej wygląda uchwalanie ustaw „prywatnych". Następuje to w procedurze przypominającej raczej procedurę sądową niż parlamentarną. Projekty takich ustaw wnoszą bowiem nie członkowie parlamentu, lecz tzw. promotorzy w ciągu kilku zaledwie dni w sesji, przeznaczonych dla tych projektów. Na promotorach ciąży również obowiązek poinformowania wszystkich podmiotów zainteresowanych zgłoszonym projektem. Jeśli w czasie wniesienia projektu, w jednej lub drugiej izbie, nikt przeciwko niemu nie wniesie sprzeciwu, projekt rozpatrywany jest przez komisję izby, powołaną specjalnie dla nieoprotestowanych projektów prywatnych. Na posiedzeniu tym promotorzy uzasadniają projekt, a komisja przygotowuje odpowiednie sprawozdanie dla izby. Natomiast jeśli w czasie wniesienia projektu zostaną wysunięte przeciwko niemu sprzeciwy, projekt trafia również do komisji, w tym wypadku o nieco szerszym składzie i funkcjonującej pod przewodnictwem Przewodniczącego Komisji Budżetowej, a także o szerszych kompetencjach. Komisja ta przeprowadza kontrolę projektu w procedurze ijuflsi-sądowej, wraz z przesłuchiwaniem świadków oraz możliwością występowania adwokatów po stronie promotorów lub wnoszących sprzeciw. Na podstawie sprawozdań komisyjnych przeprowadzone jest w izbie czytanie projektu, z możliwością zgłaszania poprawek oraz głosowania, a sprawa powtarza się w drugiej izbie. Projekty ustaw prywatnych nie są objęte zasadą dyskontynuacji i prace nad nimi mogą być kontynuowane w trakcie następnej sesji. Celem przyspieszenia procedury uchwalania ustaw „prywatnych" mogą być powoływane dla nich wspólne komisje obu izb.
52
4.1.2.3. Ustawy finansowe
Należy w końcu zwrócić pewną uwagę na postępowanie ¦m sprawach ustaw finansowych, w tym przede wszystkim tego, co nazywa się budżetem państwa. Wyłączna inicjatywa ustawodawcza w tym względzie przysługuje Koronie (rządowi), co potwierdza specjalna reguła parlamentarna z 1713 r., ale też jedynie na podstawie ustawy może być ona upoważniona do pobierania i wydatkowania pieniędzy publicznych (postanowienie Bill of Rights z 1688 r.). Monopol inicjatywy ustawodawczej rządu w tym zakresie oznacza również, że ani podatki, ani kredyty budżetowe nie mogą być zwiększane przez parlamentarzystów ponad wielkości proponowane przez rząd w projektach. Postępowanie ustawodawcze w tych sprawach rozpocząć się może jedynie w Izbie Gmin.
Charakterystyczne dla procedury budżetowej jest oddzielne uchwalanie preliminarzy wydatków i oddzielne uchwalanie propozycji dochodów publicznych (w tym podatków). W skład „budżetu" Wielkiej Brytanii zaliczyć możemy po pierwsze tzw. Finance Act, czyli ustawę zawierającą zestawienie zapotrzebowania rządu na kredyty. Jest to akt bardzo rozbudowany, zawierający liczne sekcje, części (dosłownie: „cele") i punkty. Zawiera tzw. Preliminarz Główny i co najmniej trzy preliminarze dodatkowe. Warto tu stwierdzić, że od roku 1688 nie zdarzył się wypadek odmowy uchwalenia Koronie kredytów. Po drugie, w skład „budżetu" wchodzi tzw. Appro-priation Act, tzn. ustawa o przeznaczeniu kredytów, kierowana do Banku Anglii i zawierająca decyzje o postawieniu pieniędzy do dyspozycji rządu oraz, w końcu, Consolidated Fund Act, czyli ustawa o wydatkach ze Skarbu Państwa.
Oficjalnym początkiem uchwalania budżetu jest expose budżetowe Kanclerza Skarbu, po którym następuje kilka dni ogólnej dyskusji nad skalą proponowanych w nim preliminarzy wydatków publicznych i obciążeń podatkowych (tzw. supply days). Te ostatnie mogą być przez Izbę zaraz uchwalone jako pewne prowizorium 1 wejść natychmiast w życie. Po zakończeniu dyskusji Izba Gmin uchwala około 50 rezolucji podatkowych, które następnie tworzyć D?dą część dochodową projektu Finance Act. Projekt tej ustawy idzie °d razu pod obrady II czytania, przy czym opracowującymi go komisjami Izby Gmin są aktualnie wszystkie komisje specjalne (resortowe). Jednakże przedmiot ich dyskusji obejmuje te jedynie pre-munarze, które określi zespół przewodniczących tych komisji, Przeznaczony komisjom na to czas wynosi 3 dni. Po rozpatrzeniu prawozdań komisyjnych (w trakcie nadal trwających supply days)
specyfika
struktura budżetu
procedura uchwalania
53
i przejściu projektu w III czytaniu, przekazywany jest on do Izby Lordów, gdzie ma miejsce jedynie krótka dyskusja podczas II czytania. Następnie następuje uchwalenie przez obie izby Appropria-tion Act i w końcu Consolidated Fund Act.
4.2. Kontrola działalności rządu
Mimo że podstawowy skład osobowy rządu jednocześnie wchodzi w skład parlamentu, a w większości w skład Izby Gmin, stanowi on przecież władzę wykonawczą i podlega politycznej kontroli Izby Gmin. Ta funkcja Izby Gmin rozwinęła się w ścisłym związku z rozwojem jej uprawnień w dziedzinie finansów publicznych: przyznawanie pieniędzy wiązało się z kontrolą ich wydatkowania, a wydatkowanie to odzwierciedlało kierunki i rozmiary działalności rządu. Również bardzo dawna funkcja sądzenia przez parlament za złamanie prawa stanowiła silny impuls w rozwijaniu funkcji kontrolnej. Z biegiem lat narastały poszczególne instrumenty tej kontroli, a zupełnie zasadnicze znaczenie dla rozwoju tej funkcji miało ustabilizowanie się Opozyq'i, jako tej siły społeczno-politycznej, która właśnie z funkcji kontrolnej czerpie zasadnicze znaczenie dla swej egzystencji. Nadaje to procedurom kontrolnym charakter przede wszystkim polityczny, w których chodzi raczej o krytykę poczynań rządowych i wyeksponowanie własnych możliwości niż o rzeczywiste usprawnienie działalności publicznej rządu. Nie oznacza to jednak, że tylko posłowie opozycyjni uruchamiają poszczególne procedury kontrolne. Uruchamiają je również posłowie stronnictwa rządzącego czy to w interesie swych wyborców, czy we łasnym interesie politycznym, chcąc zaprezentować swą aktywność na polu parlamentarnym. Podstawowe procedury kontrolne, te o największym ciężarze gatunkowym, pozostają jednak w rękach Opozycji, o czym wcześniej już wzmiankowano. Na ogól ujmuje się również kontrolną aktywność parlamentu brytyjskiego szeroko, obejmując nią również procedury uzyskiwania informacji o działalności ministrów, a niekoniecznie łącząc je z możliwościami dokonywania formalnych ocen ich działalności, czy z podejmowaniem kroków celem dokonania korektur tej działalności.
• Logicznie pierwszą procedurą kontrolną jest dyskusja parlamentarna nad „mową tronową" monarchy, wygłaszaną z okazji corocznego otwierania sesji parlamentu. Zasadnicze znaczenie posiada przy tym dyskusja przeprowadzana w Izbie Gmin (na co zastrzeżone jest 6 dni jej posiedzeń), choć odbywa się ona również
54
' w drugiej izbie (4 dni). Treścią „mowy tronowej" jest przedstawie-jp programu rządowego na najbliższy rok (wraz z programem ctawodawczym), a faktycznym autorem „mowy" jest naturalnie ernier. ;/Mowy tronowej", jako aktu autorstwa monarchy nie wolno naturalnie odrzucić. Formalnie dyskusja dotyczy uchwalenia nrzez Izbę tzw. adresu dziękczynnego dla monarchy, a brak jego uchwalenia oznaczałby wyrażenie przez Izbę Gmin wotum nieufności dla rządu i konieczność jego dymisji. Brak uchwalenia uwidacznia się przez uchwalenie tzw. pokornego żalu z powodu pominięcia w mowie pewnych zagadnień. Ostatni raz przypadek taki miał miejsce w roku 1923 i był przejawem rozbicia politycznego w Izbie Gmin. Jak widzimy, te archaiczne formy kryją w sobie współczesne treści.
•  Podobne znaczenie posiada expose budżetowe, w którym rząd ustami Kanclerza Skarbu przedstawia analizę sytuacji gospodarczej kraju, projekt budżetu i skalę przewidywanych obciążeń dla obywateli. Również i tutaj przedmiot dyskusji określany jest przez Opozycję, a debata posiada par excellence charakter polityczny. Wprawdzie omawiana procedura dotyczy uchwalenia ustawy (ustaw), ale jest to ustawa tak specyficzna, że dyskusja nad jej projektem siłą rzeczy oznacza dyskusję nad całością polityki rządowej i tym samym jej kontrolę.
•  Brytyjskie prawo parlamentarne wymaga również przedstawiania przez rząd Izbie Gmin wielu sprawozdań z realizacji wydatków publicznych. Od początku lat 90. ubiegłego stulecia, do złożenia sprawozdania zobowiązane są wszystkie ważniejsze ministerstwa. Największe znaczenie przypada naturalnie sprawozdaniom Ministerstwa Skarbu. Istotne informacje w zakresie realizacji budżetu zawiera również ogólne „Sprawozdanie Budżetowe" (znane jako „Czerwona Księga") oraz tzw. Oświadczenie Jesienne, przedstawiane zawsze w listopadzie i zawierające także pewne perspektywiczne plany wydatków na następne trzy lata. Sprawozdania resortowe są przedmiotem analizy „specjalnych" komisji Izby Gmin, a główną rolę odgrywa tu Komisja Rachunków Publicznych oraz Komisja Skarbu i Służby Cywilnej. Ta ostatnia wypracowała prak-
ykę opracowywania corocznie trzech gruntownych analiz na podstawie powyższych materiałów rządowych. Po wydaniu przez rząd "Uświadczenia Jesiennego" dochodzi do całodziennej debaty w Izbie min, poprzedzonej powyższymi pracami komisyjnymi, które są jawruane. Debata ta nie kończy się jednak uchwaleniem czegoś ^rodzaju „absolutorium" k°nstytucyjnemu.
expose budżetowe
sprawozdania rządowe
, które nie jest znane brytyjskiemu prawu
55
debaty
parlamentarne o charakterze specjalnym
wnioski
o „odroczenie
obrad"
• Oprócz powyższych procedur kontrolnych, które obejmują całokształt polityki rządowej, w Izbie Gmin dopuszczalna jest również debata nad określonym wycinkiem czy też zagadnieniem tej polityki. Reguły postępowania parlamentarnego przewidują, że 20 dni posiedzeń plenarnych tej izby przeznaczonych będzie na omawianie wniosków, zgłaszanych przez Opozycję. Wnioski takie zmierzają do podjęcia przez Izbę uchwały zawierającej ocenę postawionego zagadnienia. Uchwalenie oceny negatywnej oznaczałoby uchwalenie wotum nieufności, dlatego też do podjęcia takiej uchwały praktycznie nigdy nie dochodzi, ale poprzedzająca ostateczną decyzję dyskusja stanowi sama przez się okazję dokonania krytycznej oceny działalności rządu. Oczywiście posłowie partii rządzącej czy też wręcz członkowie rządu również biorą w niej udział, broniąc polityki rządowej. Opisane tu debaty mogą być jednak, już w innych dniach sesji, inicjowane także przez rząd. Jest to z kolei jakby procedura uzyskiwania wotum zaufania, w związku z wnoszonymi przez niego problemami. Często łączone jest to z publikacją przez rząd „białej księgi", zawierającej w założeniu obiektywny i kompletny zbiór materiałów, naświetlających jego politykę w danej kwestii. Znacznie mniejsze znaczenie posiadają debaty, również przewidziane przez reguły postępowania parlamentarnego, inicjowane przez deputowanych we własnym imieniu, a nie w imieniu rządu czy Opozycji (tzw. wnioski „prywatne"). Przywilej ten przysługuje tylko deputowanym w tym celu wylosowanym. Na 9 dni przed dniem takiej debaty są oni zobowiązani złożyć Speakerowi notatkę o kwestii, którą zamierzają poruszyć. Jednak nad takimi wnioskami wprawdzie dyskusję przeprowadza się, ale nie musi dochodzić do głosowania i w istocie dochodzi bardzo rzadko.
• Do debat merytorycznych, ale niekończących się głosowaniem, dochodzi również przy okazji zgłaszania formalnych wniosków „o odroczenie debat" w związku z — zdaniem inicjatora — potrzebą przedyskutowania pewnych zagadnień. Instytucja ta nawiązuje do dawnej zasady odnoszącej się do parlamentu, że jego obrad nie można odroczyć bez przedyskutowania krzywd doznanych przez obywateli ze strony urzędników Korony. Wnioski o odroczenie — będące w istocie wnioskiem o przeprowadzenie debaty — można stawiać w związku z każdym, upływającym właśnie posiedzeniem, przed każdą przerwą w toku sesji, w związku z debatami budżetowymi, a także w trybie nadzwyczajnym. Tematyka tych debat jest znana z góry, choć w ostatniej z tych sytuacji ustalana jest dopiero na 24 godziny przed debatą, a nawet jeszcze później.
56
w tej też sytuaq'i, wyjątkowo, zawsze dochodzi do głosowania, choć formalnie jest to głosowanie nad wnioskiem o odroczenie. Jego „chwalenie należałoby potraktować jako uchwalenie wotum nieufności. Wnioski o odroczenie mogą być jednak również wysuwane nrzez rząd, co praktycznie posiada znowu charakter uzyskiwania potwierdzenia zaufania.
•  Najczęściej stosowaną procedurą kontrolną jest procedura zapytań (questions). Porządek dzienny większości posiedzeń Izby Gmin obejmuje, przed przejściem do omawiania projektów ustaw, tzw. godzinę pytań, tj. czas (między li3" a 123", w poniedziałki po południu), przeznaczony na stawianie pytań członkom rządu (ministrom i premierowi) i wysłuchiwania przez Izbę ich odpowiedzi. Każdy deputowany może postawić dwa zapytania dziennie. Musi je jednak złożyć na piśmie i odpowiedź otrzymuje z reguły za dwa tygodnie, chyba że co innego wynika z harmonogramu odpowiedzi. Poszczególne ministerstwa posiadają bowiem wyznaczone im dni, w których ich szefowie udzielają odpowiedzi. W ten sposób jedno ministerstwo odpowiada raz na miesiąc. Przy olbrzymiej liczbie zgłaszanych zapytań (w sesji 2003-2004 zgłoszono 58.562 zapytania) resorty nie są w stanie odpowiedzieć na wszystkie z nich w powyższy sposób i wówczas odpowiadają na piśmie. Poseł jednak może sam zaznaczyć w swym zapytaniu, że pragnie otrzymać odpowiedź pisemną.
Odpowiedź ministra może wywołać, za zgodą Speakera, pytanie dodatkowe ze strony zapytującego lub innego deputowanego, na które należy udzielić dodatkowej odpowiedzi. Przestrzega się jednak zasady, że odpowiedź nie może nabierać formy oświadczenia ministra, a dodatkowe pytania i odpowiedzi nie mogą przeradzać się w dyskusję. W związku z wysłuchaniem odpowiedzi nie jest również dopuszczalne uchwalanie jakichkolwiek deklaracji Izby. Należy jeszcze dodać, że raz w tygodniu, mniej więcej 30 minut w ramach środowej „godziny pytań" przeznaczonych jest na udzielanie odpowiedzi przez premiera (Prime Minister's Questions).
• Istotne uprawnienia w zakresie kontroli nad poszczególnymi resortami rządowymi posiadają komisje „specjalne". Ich uprawnienia polegają na żądaniu wyjaśnień z poszczególnych ministerstw, przesłuchiwania dowolnych osób jako świadków (gdyby komisja spotkała się z odmową, może zwrócić się o poparcie do całej Izby, a gdyby i wezwanie Izby zostało zignorowane, ma ona prawo daną osobę uwięzić), żądania okazania wszelkich dokumentów, zasięgania opinii wszelkich stowarzyszeń obywatelskich, zlecania opraco-
zapytania deputowanych
uprawnienia kontrolne komisji
57
wania ekspertyz itd. Prace komisji toczą się jawnie, także przy zapewnieniu dostępu prasy czy telewizji. Na zakończenie badań określonego zagadnienia komisja opracowuje sprawozdanie, które kierowane jest pod adresem właściwego ministerstwa. Nierzadko zawierają one nader konkretne zalecenia. Członkowie komisji, nieakceptujący tego sprawozdania, mogą do niego dołączyć swe odrębne stanowisko. Mimo iż większość członków komisji należy do partii rządzącej, nierzadko sprawozdania komisji mają charakter krytyczny i postulują dokonanie określonych zmian w funkcjonowaniu kontrolowanych jednostek. Ministerstwo, będące adresatem tych sprawozdań, po kilku miesiącach od ich otrzymania przesyła komisjom odpowiednie wyjaśnienia. Wpływ wywierany w ten sposób przez komisje na jednostki rządowe ocenia się jako nader poważny. O stanowisku komisji może być również informowana cała Izba Gmin, a dzieje się to przy okazji dyskusji w Izbie (debat), inicjowanych przez Opozycję lub rząd. Od 1982 r. procedura Izby Gmin przewiduje również zarezerwowanie dla wystąpień komisji specjalnych trzy dni posiedzeń w toku uchwalania budżetu.
Należy dodać na zakończenie, że w Izbie Lordów powoływane są również podobnego charakteru komisje, ale w zasadzie doraźne, na okres sesji, w celu przeprowadzenia kontroli konkretnego zagadnienia. Ich sprawozdania kierowane są nie do ministerstw, lecz rozpatrywane przy okazji debat w tej Izbie. Czasem tego rodzaju prace kontrolne podejmuje istniejąca w Izbie Lordów Komisja do spraw Wspólnot Europejskich lub Komisja Nauki i Technologii (lub ich podkomisje). organy kontroli                 • Ściśle powiązany z Izbą Gmin jest urząd Kontrolera i Au-
panstwowej           dytora Generalnego, który kieruje systemem organów kontroli finan-
sowej, tj. Krajowym Urzędem Kontroli Finansów Państwa. Organ ten sprawdza, potwierdza i przedstawia parlamentowi dokumenty dotyczące operacji finansowych wszystkich departamentów rządowych oraz przeprowadza własne kontrole wykorzystywania środków publicznych. Raporty Kontrolera rozpatrywane są przez Komisję (Izby Gmin) Rachunków Publicznych. Jednakże Izbie Gmin nie przysługuje prawo zlecania kontroli. Parlamentarny                  * Podobnie ściśle z Izbą Gmin powiązany jest brytyjski
Komisarz                ombudsman, noszący nazwę Parlamentarnego Komisarza do spraw
do spraw                Administracji, powołany w roku 1967. Zadaniem jego jest kontrola
Administracji          działalności administracji publicznej w sytuacji wpływania skarg
obywatelskich na jej działalność i w zakresie tych skarg. Obywatele nie mogą jednak kierować swych skarg bezpośrednio do Komi-
58
sarza lecz składają je na ręce deputowanych (może to mieć miejsce również ustnie, w czasie spotkań z wyborcami), a dopiero ci mogą angażować Komisarza. W wyniku rozpatrzenia skarg i przeprowadzenia odpowiednich kontroli, może on kierować swe wystąpienia do ministrów (organy lokalne nie podlegają jego kontroli). W tym też zakresie może żądać przedstawienia ustnych i pisemnych wyjaśnień oraz okazania dokumentacji. Pewną sankcją właściwych reakcji ministrów jest kierowanie przez Komisarza, co kwartał, raportu ze swej działalności do Izby Gmin. Raport ten rozpatruje Komisja do spraw Administracji Publicznej (poprzednio funkcjonowała specjalna Komisja do spraw Komisarza Parlamentarnego) i może podnosić wypływające z nich problemy przy okazji rozmaitych dyskusji na forum całej izby.
• Na odrębną uwagę zasługują — jako szczególna procedura kontrolna — uprawnienia parlamentu wobec aktów ustawodawstwa delegowanego. Przypomnijmy, że w zasadzie, a decyduje o tym macierzysta ustawa, na podstawie której są one wydawane, wszystkie one muszą być przedkładane parlamentowi, z reguły przed swym wejściem w życie (wcześniej są publikowane). Wszystkie też mogą być dyskutowane na posiedzeniach Izb. W Izbie Gmin jest to jedno z ostatnich części codziennych posiedzeń, oznaczonych jako „dyskusja nad suplikacjami", gdyż taką nazwę noszą dotyczące tej materii wnioski deputowanych. Do tego rodzaju dyskusji nad omawianymi aktami może dochodzić również w ramach wskazanych wyżej debat parlamentarnych lub na posiedzeniach poświęconych rozpatrywaniu sprawozdań komisji specjalnych.
Wobec ważniejszych z omawianych aktów ustawy zawierające delegację mogą też uprawniać Izbę Gmin do podejmowania dalszych kroków niż tylko samo rozpatrywanie. Po pierwsze, do uchwalania tzw. rezolucji negatywnej, domagającej się uchylenia danego aktu (w zasadzie: wycofania, albowiem nie zaczął on jeszcze obowiązywać), w terminie 40 dni od przedłożenia Izbie. Czasem kontrola Izby nad aktami ustawodawstwa delegowanego występuje tu w formie łagodniejszej: wystarczy, że Izba takiej rezolucji nie uchwali (zwłaszcza gdy nikt nie wystąpi z projektem), a przedłożony akt uzyska moc obowiązującą. Izba Gmin może też upoważnić u° rozpatrywania przedłożonych aktów w takiej sytuacji również jedną z komisji stałych (podstawowych), choć komisja odpowiedniej ezoluq'i sama uchwalić nie może. Po drugie, w najpoważniejszych sytuacjach Izba Gmin zostaje ustawowo upoważniona do uchwala-a "rezolucji zatwierdzającej", czyli wyrażenia formalnej zgody na
kontrola aktów prawodawstwa delegowanego
59
wejście danego aktu w życie. W obu sytuacjach akty ustawodawstwa delegowanego, po rozpatrzeniu i ewentualnym podjęciu rezolucji przez Izbę Gmin, rozpatrywane są również przez Izbę Lordów. Tu jednak wykształcił się pewien konwenans, polegający na tym, że Izba Lordów nie zajmuje stanowiska sprzeciwiającego się postawie Izby Gmin.
Wstępnej kontroli aktów ustawodawstwa delegowanego przedłożonych parlamentowi dokonują dwie komisje. Po pierwsze, jest to wspólna (obu izb) komisja do spraw ustawodawstwa delegowanego, która bada dochowanie przez te akty wymogów formalnych, a w szczególności utrzymania się w granicach delegacji. Uwagi swe komisja kieruje do organu upoważnionego na mocy delegacji do wydania aktu, ale sprawa ta może również znaleźć miejsce na obradach plenarnych tak z inicjatywy komisji, jak i tego organu. Po drugie, funkcjonuje również, jako jedna z komisji specjalnych Izby Gmin — Komisja do spraw tego ustawodawstwa (Select Commit-tee on Statutory Instruments). Kontroluje ona akty ustawodawstwa delegowanego przedkładane parlamentowi, w praktyce oczywiście nie wszystkie, a wybrane przez siebie, choć także jedynie z punktu widzenia kryteriów formalnych, mianowicie przestrzegania obowiązującej procedury przy ich stanowieniu. Adresatem wystąpień tej komisji są również organy wydające i Izba Gmin. Natomiast do kontroli merytorycznej, kończącej się odpowiednimi rezolucjami, dochodzić może jedynie na posiedzeniach plenarnych.
VI. Rząd — gabinet — premier
1. Zestaw personalny i funkcje
Pojęcie rządu w Wielkiej Brytanii jest bardzo szerokie i obejmuje wszystkich funkcjonariuszy władzy wykonawczej, piastujących stanowiska „polityczne", tj. takie, które wciągają tych funkcjonariuszy w ustalanie polityki państwa i czuwanie nad jej realizacją. Przez politykę państwa rozumieć zaś należy podejmowanie decyzji, przyjmujących określone koncepcje zaspokajania potrzeb społecznych i angażowanie się we wprowadzaniu ich w życie. Dlatego też z pojęciem „rząd" tak ściśle jest związane pojęcie odpowiedzialności „politycznej". To „przykładanie ręki" do ustalania polityki państwa nie musi być naturalnie, i nie jest, równomierne, w tym samym stopniu angażujące wszystkich członków „rządu" i zapew-
60
iaiace im ten sam stopień wpływu. Pojęcie „rząd" uzyskuje też większą plastyczność, gdy przeciwstawimy go pojęciu „służba cywilna", jednej z najbardziej słynnych instytucji ustrojowych Wielkiej Brytanii- „Służba cywilna" (Civil Service) to z kolei ci (pozostali) funkcjonariusze władzy wykonawczej, którzy prowadzą administrację publiczną i ściśle realizują ustawy, w sposób beznamiętny, fachowy nie wnosząc tu żadnych dodatkowych ocen i wartości, wypływających z własnych przekonań czy ideałów, niejako „mechanicznie". Dopiero o tyle, o ile ustawy są wyrazem pewnej polityki (z reguły oczywiście są), można mówić o politycznej działalności korpusu Civil Service. Tłumaczy to nam także, dlaczego też członkowie tego korpusu nie posiadają biernego prawa-wyborczego do Izby Gmin, nie mogą oni być również lordami.
Występuje kilka kategorii członków „rządu", a mozaika ich oficjalnych tytułów jest jeszcze bardziej złożona. W myśl ustawy o ministrach Korony z 1964 r. (art. 3), członkami rządu pobierającymi uposażenia ministerialne są: sekretarze stanu (ustawa wymienia 9), ministrowie stanu (19), sekretarze w Ministerstwie Skarbu (2), sekretarze parlamentarni (36). Ale członkami rządu są również: „ministrowie" (z dodaniem nazwy resortu), „Lord Przewodniczący Rady (przybocznej) i Leader Izby Gmin", „Lord Kanclerz", „Kanclerz Szachownicy" (oficjalny tytuł ministra finansów), „sekretarze" (resortowi, np. Home Secretary, tj. minister spraw wenętrznych), „Lord Osobistej Pieczęci i Leader Izby Lordów", „Kanclerz Księstwa Lancaster" (w istocie: minister bez teki), „Generalny Płatnik" (także minister bez teki), „Generalny Pocztmistrz", „Najwyższy Pełnomocnik Prawny" (Attorney General), „Najwyższy Doradca Prawny" (Solicitor General), „Lord Adwokat" (Lord Advocate) i inni. Tworzenie stanowisk ministerialnych nie wymaga ustawy, a zarządzenia monarchy. Oficjalnym tytułem premiera jest „Prime Minister and First Lord of the Treasury". Jak więc widzimy, do „rządu" zalicza się nie tylko szefów resortów, ale też dalsze osoby, funkcjonujące w poszczególnych resortach i biorące udział w życiu politycznym, w tym zwłaszcza włączający się w prace parlamentarne i podlegające odpowiedzialności politycznej. Zalicza się do niego również wiele stanowisk indywidualnych, niefunkcjonujących w ramach jakiegokolwiek resortu, dotyczy to zwłaszcza wspomnianych wyżej szefów służb prawnych. W sumie liczba członków rządu może dosięgnąć nawet 100 osób, co stanowi znaczną część odpowiedniej trakcji partyjnej, choć według wspomnianej ustawy o ministrach Korony najwyżej 91 z nich może być jednocześnie członkami Izby
służba cywilna
kategorie członków rządu
61
Gmin (pozostali muszą być członkami Izby Lordów). Oczywiście nie musi się osiągnąć takiej granicy liczbowej, ale zawsze kilku członków rządu musi być członkami drugiej izby parlamentu brytyjskiego. Z powodu swej liczebności i nader zróżnicowanego charakteru „członkostwa" w rządzie, nie tworzą oni żadnego kolegium, nie odbywają wspólnych obrad, nie podejmują uchwał itd., pozostają natomiast w stałym kontakcie z odpowiednimi osobami ze ścisłego kierownictwa rządowego, zwanego potocznie „Gabinetem". O politycznym par excellence charakterze rządu świadczy również fakt, że wspomniani wcześniej whipowie partii rządowej zajmują oficjalne stanowiska ministerialne — mianowicie główny whip: Sekretarza parlamentarnego Skarbu Państwa (Parliamentary Secretary to the Treasury), jego pierwszy zastępca jest formalnie pierwszym wiceministrem Skarbu Państwa (First Junior Lord of the Treasury), a czterech dalszych zastępców „zwykłymi" wiceministrami tego resortu (Junior Lords of the Treasury). Zwraca uwagę, że są umiejscowieni w tym samym resorcie co premier, ale oczywiście żaden z nich nie zajmuje się sprawami tego resortu, którego rzeczywistym szefem jest Chancełlor of Exchequer (Kanclerz Skarbu).
Członków rządu mianuje monarcha na wniosek premiera lub tylko premier. Samego premiera mianuje oczywiście monarcha i jest nim, zgodnie ze wspomnianym już konwenansem konstytucyjnym, przywódca partii większościowej w Izbie Gmin. Członkowie mianowani przez monarchę określani są jako „ministrowie Korony". Spośród nich tworzony jest Gabinet, poprzez mianowanie pewnych ministrów Korony członkami „Rady Przybocznej" (Privy Council), co dokonuje monarcha na wniosek premiera (w praktyce powołanie na ministra Korony i członka Rady odbywa się jednocześnie). Rada Przyboczna była ciałem grupującym bliskich doradców królewskich, z którego stopniowo wyłoniły się sądy, następnie parlament, a w końcu dzisiejszy rząd. W czasach współczesnych Rada ta egzystuje czysto formalnie, jest raczej organem honorowym (liczy kilkuset członków), jako taka nigdy się nie zbiera in corpore, z wyjątkiem swego Komitetu Sądowego. Ważną pozostałością tej genezy jest, do dzisiaj, tajność prac Gabinetu, także wobec monarchy, który jedynie zostaje następnie poinformowany o wynikach jego prac. Gabinet grupuje najbliższych współpracowników premiera i osoby najbardziej wpływowe w partii rządzącej. Praktycznie winni w nim zasiadać również (a może: przede wszystkim) szefowie najważniejszych resortów, choć czasami tacy wpływowi politycy nie muszą kierować resortem i znajdują się w gabinecie jako „ministro-
62
>bez teki", piastując formalnie któryś z symbolicznych urzędów aństwowych, tradycyjnie powiązany z członkostwem w Gabinecie (naibardziej znany jest tu casus Kanclerza — praktycznie nieistniejącego — Księstwa Lancaster). Aktualnie Gabinet liczy do 20 osób i warto dodać, że jego egzystencja ma swe zakotwiczenie jedynie w prawie zwyczajowym.
W odróżnieniu od rządu, Gabinet jest ciałem zbierającym się          rola Gabinetu
na regularne posiedzenia. W prawie konstytucyjnym Wielkiej Brytanii panuje zasada, że każdy z członków rządu zarządza przydzielonym mu odcinkiem spraw publicznych jako „sługa Korony" samodzielnie, pod rygorem osobistej odpowiedzialności (niekoniecznie w znaczeniu odpowiedzialności parlamentarnej). Dlatego też nie mogło tu wykształcić się pojęcie „rada ministrów", jako formalnie samodzielny organ, o własnych kompetencjach. Natomiast Gabinet jest pewną postacią „Rady Przybocznej", a więc wspomniana zasada go nie dotyczy. W roku 1717 po raz pierwszy zebrał się on bez udziału monarchy (mimo że formalnie jego skład stanowi nadal zespół doradców królewskich), co wkrótce staje się regułą i konwenansem konstytucyjnym, ale też oznaczało przejęcie przez niego wszystkich prerogatyw monarchy w zakresie kierowania rządem, czyli w zakresie ustalania polityki państwa. Zebraniom przewodniczy premier, który tylko zawiadamia króla o jego głównych postanowieniach. Ustrojowa rola Gabinetu brytyjskiego jest analogiczna do roli centralnego ogniwa władzy wykonawczej we wszystkich ustrojach demokratycznych: winien zajmować się wszystkimi ważniejszymi sprawami politycznymi państwa, wypracowywać w tym względzie określone stanowisko, informować o tym opinię publiczną (w sposób całościowy w „mowie tronowej"), podejmować kroki celem jego realizacji i kontrolować ów proces realizacji. Zgodnie z przyjętym przez siebie stanowiskiem, Gabinet winien odpowiednio kierować działalnością poszczególnych resortów: zarówno tych, których szefowie są członkami Gabinetu, jak i pozostałych. Gdy uważa za potrzebne uzyskać dodatkowe kompetencje dla realizacji swej polityki, winien wnieść projekty odpowiednich ustaw (również głownie w przygotowywanej przez siebie „mowie tronowej") i następnie działać w określony tam sposób. Gdy uważa, że działalność rządu wymaga określonych kwot pieniężnych, winien zaprojekto-F budżet w odpowiednim kształcie i następnie go realizować. }' sądzi, że w tym samym celu winien w określony sposób dzia-Panujący, winien występować z odpowiednimi inicjatywami '-radami"), które — zgodnie z istniejącymi konwencjami konstytu-
63
cyjnymi — monarcha winien zrealizować; należy tu w szczególności wniosek o rozwiązanie Izby Gmin. Gabinet może również sam stanowić przepisy prawne, w ramach wspomnianego już wyżej ustawodawstwa delegowanego. Są to zresztą najważniejsze akty tego ustawodawstwa, mianowicie tzw. orders in council. rola premiera                   Należy jednak zauważyć, że od dawna mamy w Wielkiej
Brytanii do czynienia ze zjawiskiem przechodzenia funkcji Gabinetu do rąk premiera i z faktyczną dominacją tego ostatniego nad Gabinetem. Główną przyczyną tego zjawiska jest okoliczność przywództwa premiera w rządzącej partii, a przez wygranie wyborów — także uznanie go przez społeczeństwo za swego przywódcę. Pewne znaczenie ma również okoliczność, że zarówno jego funkcje, jak i funkcje Gabinetu opierają się na prawie zwyczajowym i nie ma tu wyraźnych granic kompetencyjnych, rozdzielających zadania jednego i drugiego organu. W praktyce muszą się one zlewać, a dodatkowo trzeba pamiętać, że w Gabinecie z reguły nie dochodzi do głosowania, co w praktyce oznacza, iż premierowi niezmiernie łatwo narzucać swe stanowisko. Niewątpliwie również uprawnienie premiera do mianowania, czy też formalnie do wnioskowania do monarchy o mianowanie na stanowiska ministerialne, jak i czynności odwrotne (odwoływanie, zmuszanie do dymisji), posiada tu niemałe znaczenie. Należy też zaznaczyć, żęjako First Lord of the Treasury spełnia również funkcje szefa.Służby Cywilnej (stoi na czele Urzędu do spraw tej służby) i w związku z tym mianuje na wszystkie kierownicze stanowiska w urzędach publicznych. Natomiast jako szefowi rządu, premierowi podporządkowany jest specjalny sztab, mianowicie Sekretariat Gabinetu (Cabinet Office), przy pomocy którego może on na bieżąco mieć wgląd w pracę wszystkich działów administracji. komitety                         W działalności Gabinetu w szerokim zakresie ma miejsce
rządowe                funkcjonowanie wewnętrznych komitetów, które bądź przygoto-
wują jego rozstrzygnięcia (bądź tylko rozstrzygnięcia premiera), bądź wyręczają go w określonych sprawach. Ich członkami mogą być również ministrowie nie będący członkami Gabinetu, ale przewodniczącym komitetu jest zawsze członek Gabinetu. Ich historia datuje się od wojen burskich, kiedy to w 1903 r. powstał, jako pierwszy, Komitet Obrony Imperium. W każdym przypadku członków komitetu powołuje jednoosobowo premier, który też przewodniczy najważniejszym z nich. Mogą to być zarówno komitety stałe, jak i powoływane dla konkretnych spraw. Z ważniejszych komitetów wskazać można aktualnie na Komitet Spraw Wewnętrznych, Komitet
64
Polityki Ekonomicznej oraz dwa komitety związane z ustawodawstwem: Komitet do spraw Przyszłej Legislacji (przygotowujący program ustawodawczy w „mowie tronowej") oraz Komitet do spraw (bieżącej) Legislacji, mający za zadanie czuwanie nad realizacją spraw ustawodawczych w parlamencie. Jak łatwo się domyśleć, pierwsze skrzypce w tym drugim gra Główny Whipe partii rządzącej. Funkcjonowanie komitetów Gabinetu pod przewodnictwem premiera niewątpliwie również przyczynia się do dalszego spychania w cień roli samego Gabinetu, a wzrostu roli premiera.
Faktycznie więc od tego ostatniego zależy, na ile zechce odgrywać rolę samodzielnego czynnika ustalającego politykę państwa, na ile zaś zechce współpracować w tym zakresie z Gabinetem, jego komitetami i pozostałymi członkami Gabinetu. W tym ostatnim aspekcie mówi się niekiedy nawet o funkcjonowaniu „wewnętrznego gabinetu", składającego się z kilku najbliższych współpracowników premiera, z którymi rozstrzyga on sprawy najważniejsze, nie przedstawiając ich na forum Gabinetu. Wszelako w państwie demokratycznym, jakim niewątpliwie jest Wielka Brytania, faktyczne „panowanie" premiera nad Gabinetem i rządem jest do pomyślenia tak długo tylko, na ile posiada on poparcie (a przynajmniej tolerancję) opinii publicznej, a zwłaszcza poparcie swej partii. O ile je traci — inni członkowie Gabinetu, rząd, frakcja parlamentarna, potrafią mu się przeciwstawić i wykorzystując swe formalne uprawnienia doprowadzić do jego ustąpienia, bez konieczności uchwalania mu formalnego wotum nieufności przez Izbę Gmin, nie mówiąc już o przeprowadzeniu nowych wyborów parlamentarnych. Historii Wielkiej Brytanii tego rodzaju sytuacje bynajmniej nie są obce.
2. Odpowiedzialność przed parlamentem
Rozluźnianiu się współpracy między monarchą a jego formalnymi doradcami towarzyszyło kształtowanie się coraz dalej postępującej zależności Gabinetu od parlamentu, a w szczególności od Izby Gmin.
Pewna zależność jednego ciała od drugiego wykształciła się                   geneza
juz w XIV w. i przejawiała się w prawie parlamentu wszczynania
Postępowania i osądzania tych doradców królewskich, którzy naru-
yu prawo. Ponieważ chodziło tutaj o naruszanie prawa nieskody-
owanego, w istocie więc chodziło o naruszanie takich klauzul
generalnych, jak „racja stanu", „dobro" czy „interes" państwa (Ko-
y), czy o popełnienie „zdrady stanu" lub „nadużycie władzy" itp.
65
O kwalifikowaniu tych działań jako podstawy zastosowania tzw   : odpowiedzialności „prawnej" (aktualnie mówimy:   konstytucvi nej"), a nie „politycznej" (chronologicznie późniejs^j) decydował więc raczej fakt uruchamiania w takiej sytuacji szc2eg5inej procedu ry, a także specyfika orzekanych wówczas kar, a nie specyfika za chowań uznawanych za naganne czy specyfika zarz^ów, jakie stawiano osobom osądzanym. Ta szczególna procedura nosi}a nazw impeachment i polegała na przekształceniu się parlamentu w sui pp neris sąd, w którym Izbie Gmin przypada rola stawianja oc[pOWjg j nich zarzutów, a Izbie Lordów rola rozpatrywania tych zarzutów i osądzenia. Natomiast specyfika kar wyrażała się w stosowaniu sankcji osobistych.
W XVIII w. procedura ta zaczyna jednak wygasac- nuz w .. cie o Następstwie Tronu z 1701 r. zawarto zasadę, Le skazani w tej procedurze nie mogą być ułaskawiani przez króla)/ ^^ nje poc|;e_ to nigdy formalnego aktu prawnego o jej uchylenia Ostatni przypadek jej uruchomienia to rok 1806. Od tego roku przypadki popełnienia przestępstw przez ministrów rozpatrywane Są przez sądy nawet jeśli dotyczą „zdrady stanu" i innych tego rodzaiu. Procedura ta natomiast, i to w oczywisty sposób, przestała ]-,„<; adekwatna dla rozstrzygania konfliktów parlamentu z ministrQmj w których nie występują zarzuty naruszenia prawa (choćby w postaci bardzo ogólnej), lecz zarzuty niewłaściwego prowadzenia spraw publicznych. Stąd też uzyskuje to nazwę odpowiedzialności politycznej. Sytuacje takich konfliktów coraz częściej kończą się wymuszeniem przez parlament ustąpienia ministra. Równie ważne jest kształtowanie się zasady, że od konieczności ustąpienia nie chroni ministra zaufanie monarchy. W miejsce zależności jedynie od monarchy (plus podległość impeachmentowi) — przez przejściowy 0kres pewnej równowagi, tj. uznawania ministrów odpowiedziainyCrl Zarówno przed monarchą, jak i parlamentem — utrwala się sytuacja wyłącznej odpowiedzialności politycznej ministrów przecj parlamentem. Stopniowo kształtuje się również konwenans, o którvm ;uz -wspominano, że Gabinet zaczyna funkcjonować samodzicj^jg )->ez obecności monarchy. Pewien wpływ miały na to pewne "Wyjątkowe okoliczności: początkowo królowie z dynastii hanowerskiej nie interesowali się nadmiernie sprawami Wielkiej Brytanii, n^zie spełniali rolę tylko monarchy konstytucyjnego (w odróżnienia, ocj Królestwa Hanoweru), pierwszy z nich nie znał języka angielsKje„0/ in^y utracił wzrok w trakcie panowania, jeszcze inny zapQcjj na chorób? umysłową. Z pewnością jednak podstawową przyczyna w tu stop'
66
.    v aie i stały, wzrost pozycji i znaczenia Izby Gmin. W proce-•  tym można odnotować takie ważne precedensy:
rok 1717, gdy król Jerzy I samodzielnie odwołał ministra, na znak protestu podał się do dymisji również premier, co spowodowało tak wielkie wzburzenie w parlamencie, że król czuł się zmuszony przywrócić owego ministra na urząd; rok 1741, gdy Izba Gmin po raz pierwszy uchwaliła adres do króla, aby ten zdymisjonował ministra, nie podnosząc przeciwko niemu żadnego zarzutu popełnienia przestępstwa; dotknięty tym żądaniem poczuł się również ówczesny premier (Wałpo-le) i także podał się do dymisji; _ rok 1742, gdy po raz pierwszy rząd podał się do dymisji, gdy tworzące go stronnictwo przegrało wybory do Izby Gmin;
-   rok 1745, gdy Jerzy II ustąpił żądaniom premiera (który groził dymisją) i mianował w skład Gabinetu osobę (W. Pitta), wobec której był bardzo niechętny i początkowo odmawiał nominacji;
-   rok 1782, gdy po przegranej wojnie ze Stanami Zjednoczonymi Izba Gmin przez gwałtowną krytykę wymusiła zbiorową dymisję całego Gabinetu;
-   rok 1784, gdy Jerzy III pomimo sprzeciwów Izby Gmin mianował ministra, a po dalej trwających sprzeciwach rozwiązał Izbę Gmin, ale wybory przyniosły potwierdzenie poparcia wyborców dla dotychczasowej większości w Izbie; w konflikcie monarchy z parlamentem, Naród poparł ten ostatni; fakt ten można również uważać za precedens, eliminujący Izbę Lordów z uprawnień egzekwowania wobec rządu odpowiedzialności politycznej;
-   rok 1801, gdy po raz pierwszy Gabinet przedstawia Izbie Gmin projekty ustaw bez konsultacji z królem;
-   rok 1803, gdy król zaakceptował zasadę pełnej swobody premiera w formowaniu składu rządu (i Gabinetu), który in corpore przedstawiany jest tylko do (formalnej) aprobaty królewskiej.
Wiek XIX przynosi postępującą stabilizację instytucji odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin, co staje się kamieniem węgielnym ustroju Wielkiej Brytanii i ostateczny zanik odpowiedzialności politycznej przed monarchą. Nie można oczywiście odrywać tego procesu od równolegle następującej, demokratycznej evv°iucji prawa wyborczego do Izby Gmin. Utrwalanie się systemu Wupartyjnego przynosi też wykrystalizowanie się jako reguły dpowiedzialności solidarnej całego rządu, eliminując w praktyce dpowiedzialność indywidualną ministrów.
67
istota odpowiedzialności politycznej
faktyczna odpowiedzialność przed frakcją
Odpowiedzialność polityczna rządu przed Izbą Gmin oznacza więc, że posunięcia (polityka) rządu winna cieszyć się aprobatą (zaufaniem) Izby Gmin. Aprobata ta może być codziennie wystawiana na próbę i codziennie może być potwierdzana. Wyżej, przedstawiając procedury kontrolne parlamentu wobec rządu, zaznaczano także, które z nich mogą być również procedurami służącymi do stwierdzania owej aprobaty. Może to być sprawa uchwalenia „adresu dziękczynnego" w odpowiedzi na „mowę tronową", debata parlamentarna nad formalnym wnioskiem o uchwalenie wotum nieufności, debata nad wnioskiem o odroczenie obrad w trybie nagłym. Gdy debaty parlamentarne w określonej sprawie inicjowane są przez Gabinet, na przykład po złożeniu przez rząd pewnego oświadczenia na forum izby, procedura taka może być traktowana jako procedura o „ubieganie się o wotum zaufania". Jako wyrażenie dezaprobaty należałoby traktować również nieuchwalenie ważnego projektu rządowego, aczkolwiek w Wielkiej Brytanii nie występuje sytuacja formalnego wiązania z (danym) projektem kwestii zaufania. Jak jednak wielokrotnie zaznaczano, funkcjonowanie systemu dwupartyjnego ogranicza znaczenie tych procedur jedynie do wywoływania efektów właściwych kontroli politycznej, prowadzonej sub speśie przyszłych wyborów parlamentarnych, natomiast bez szans na rzeczywiste uchwalenie wotum nieufności. Dlatego do jego faktycznego uchwalenia (odmowy uchwalenia wotum zaufania) dochodzie może jedynie w sytuacjach zachwiania się reguł tego systemu partyjnego. Tak było w latach 20. XX w. (przejęcie miejsca partii liberalnej przez partię pracy), a ostatni, nader niespodziewany przypadek uchwalenia wotum nieufności, miał miejsce w roku 1979, gdy po wyborach parlamentarnych zwycięska partia dysponowała zaledwie przewagą 3 mandatów nad pozostałymi i przewaga ta znikła w trakcie „kadencji".
W warunkach niepisanej Konstytucji brytyjskiej wykształciła się jednak pewna swoista procedura „zastępcza" egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Jest to procedura wymuszania na rządzie ustępstw, a czasem nawet rezygnacji ze stanowisk rządowych (nie wyłączając premiera), spowodowana żądaniem swej macierzystej frakcji partyjnej. Nie każda bowiem, zwłaszcza nietrafna, polityka rządu (Gabinetu) musi zawsze znajdować tu aprobatę. Wspomniano wyżej o zdarzających się nawet sytuacjach głosowania części frakq'i rządzącej zgodnie ze stanowiskiem Opozycji. O ile opór przeciwko polityce rządu w ramach frakcji przyjmie odpowiednio szerokie rozmiary (nie musi to naturalnie przyjmować postaci
68
formalnej uchwały frakcji), możemy mieć do czynienia z przypadkami ustąpienia premierów. Polityczna odpowiedzialność premiera i rządu przed Izbą Gmin za nietrafną politykę istnieje więc i faktycznie, choć w bardzo szczególnej postaci, gdyż przecież — poprzez frakcję parlamentarną — urzeczywistnia się ona w opisywanej sytuacji na forum parlamentu, a nie gdziekolwiek indziej. Z kolei indywidualna odpowiedzialność ministrów, o charakterze politycznym, realizuje się raczej przed Gabinetem i premierem, którzy mogą doprowadzić do podania się ich do dymisji. Nie są to również przypadki częste, choć zdarzają się częściej niż dymisje premiera w opisywanej sytuacji.
Teoretycznie konsekwencjami uchwalenia wotum nieufności (odmowy uchwalenia wotum zaufania) może być albo dymisja rządu, składana na ręce monarchy, albo wniosek premiera do monarchy o rozwiązanie Izby Gmin i zarządzenie nowych wyborów. W przypadku wspomnianego wyżej otrzymania wotum nieufności w roku 1979 nastąpiła ta druga sytuacja. O wiele częściej natomiast premier występuje o rozwiązanie Izby Gmin prewencyjnie, chcąc uprzedzić możliwe kryzysy, nie czekając na formalne rozstrzygnięcie kwestii zaufania parlamentarnego.
odpowiedzialność członków rządu przed premierem
konsekwencje
wotum
nieufności
VII. Monarcha
Zjednoczone Królestwo jest monarchią dziedziczną, którego korona formalnie spoczywa na głowach kolejnych panujących z dynastii Windsorskiej (jej członkowie przybrali to nazwisko, pochodzące od nazwy jednej ze swych siedzib, w czasie I wojny światowej), a porządek dziedziczenia określa ustawa (Akt) o następstwie tronu z roku 1701. Jak wiadomo, dopuszczalne jest tu również obejmowanie tronu przez kobiety, choć najstarszy syn posiada pierwszeństwo.
Monarcha jest przede wszystkim reprezentantem „Korony", czyli uosobieniem władztwa państwowego, wszelako z wyjątkiem tych je go przejawów, które polegają na wymierzaniu sprawiedliwości (władzy sądowniczej), co wynika z zasady nile oj law. Na pierwsze miejsce wysuwają się tu oczywiście kwestie związane ze sprawami egzystencji i bezpieczeństwa państwa, sił zbrojnych, polityki ttuędzynarodowej. Na władztwo to składają się tzw. prerogatywy, których treść określona jest przez common law. To poddanie władztwa królewskiego prawu, przypieczętowane przebiegiem rewolucji angielskiej XVII w., nie pozwala od dawna mówić o suwerenno-
porządek
dziedziczenia
tronu
reprezentant Korony
prerogatywy
69
ści monarchy brytyjskiego, mimo że do dzisiaj spotyka się takie określenie króla na przykład w podręcznikach prawa konstytucyjnego. W toku rozwoju historycznego wykonywanie znakomitej większości prerogatyw przeszło z rąk królewskich do dyspozycji poszczególnych „sług Korony", tworzących dziś przede wszystkim rząd, którzy wykonują swe uprawnienia niejako w imieniu Króla. Jednym z konwenansów konstytucyjnych jest nawet to, że królowi nie przysługuje prawo przejawiania inicjatywy w wykonywaniu przez rząd jakichkolwiek „swoich" prerogatyw. Ale i ministrowie też w zasadzie nie dysponują nimi swobodnie, lecz na warunkach określonych przez ustawy oraz w ramach odpowiedzialności przed parlamentem i poddaniu ich kontroli sądowej. Kontrola ta obejmuje tak zgodność działania z ustawami, jak i z common law. Wszelako także do dzisiaj, teoretycznie, rząd mógłby uzasadniać takie lub inne swe posunięcia poprzez powoływanie się na prerogatywy królewskie, nawet niezależnie od treści ustaw. Stosunkowo jeszcze nie tak dawno zdarzały się spory, czy w konkretnej sytuacji organy rządowe działały rzeczywiście na podstawie prerogatywy, a więc wyrażając „suwerenne" prawa monarchy. Taką argumentację wysuwano odmawiając na przykład odszkodowania za dokonane w czasie wojny rekwizycje.
Do najbardziej znanych prerogatyw monarchy należą: prawo zwoływania, odraczania i rozwiązywania parlamentu, zawierania i wypowiadania traktatów, wypowiadanie wojny, nawiązywanie i zrywanie stosunków dyplomatycznych, powoływanie lordów, prawo mianowania premiera, pozostałych członków rządu i obsadzania wielu dalszych stanowisk państwowych, prawo powoływania członków Rady Przybocznej, prawo łaski. Uznawana niegdyś za przejaw wykorzystywania prerogatyw możliwość wydawania samoistnych rozporządzeń rządowych traktowana jest współcześnie jako wygasła. Teoretycznie prerogatywą królewską — król jest bowiem zwierzchnikiem sił zbrojnych — objęte jest rekrutowanie marynarzy floty wojennej, później także lotników do służby w siłach powietrznych (dlatego mamy Royal Navy i RAF), natomiast ustawa z 1661 r. wyraźnie zabroniła zaciągu królewskiego do armii lądowej (dlatego mamy po prostu The Army). Oczywiście kompletne wyliczenie prerogatyw byłoby niemożliwe, poruszamy się bowiem przecież w ramach common law. Sposób wykonywania wielu prerogatyw stał się też przedmiotem pewnych konwenansów konstytucyjnych, jak zwłaszcza powoływanie premiera czy dysponowanie sankcją ustawodawczą. Współcześnie jednak Korona (czytaj:
70
władza publiczna) zasadniczą część swych uprawnień czerpie już z ustaw, a ustalenie, na ile ustawy ograniczają prerogatywy (inaczej: władzę rządu) należy naturalnie do sądów. W ogóle zaś w razie konfliktu między ustawą a uprawnieniami, co do których podnosiłoby się, że wynikają z prerogatywy, uważa się (od precedensowego orzeczenia Izby Lordów z roku 1920), że regulacja ustawowa posiada pierwszeństwo wobec działań rządowych, wywodzonych z prerogatywy. Pewnym kryterium, ustalającym działanie w wykorzystywaniu prerogatywy, a nie ustawy, jest nazwa aktu rządowego i zaopatrzenie go w pieczęć królewską. Są to: proclamation, writ, let-ter patent, grant, order in council, warrant, commiccion, instruction. Najważniejsze z nich są przy tym rzeczywiście podpisywane przez monarchę. Inne akty rządowe uznawane są raczej za akty wykonawcze wobec ustaw, a nie przejaw wykorzystania prerogatywy.
Taki rozwój sytuacji wyrażają współcześnie dwie bardzo znane zasady brytyjskiego prawa konstytucyjnego: „król nie może działać sam" {The King can't do alone) oraz „król nie może działać źle" (The King can do no wrong). Pierwsza z nich znana jest również, ale raczej poprzez recepcję w innych konstytucjach, jako tzw. zasada kontrasygnaty. Wyraża się w niej jeden z podstawowych konwenansów konstytucyjnych, ukształtowany ostatecznie w XVIII w., nakładający na monarchę obowiązek działania jedynie za radą i zgodą swych doradców, czyli aktualnie członków rządu (zasięganie rady kogokolwiek innego, nawet członków Rady Przybocznej niepiastu-jących stanowisk ministerialnych, możliwe jest jedynie za zgodą Gabinetu!). Nie można mówić ściśle o jej istnieniu również w Wielkiej Brytanii, gdyż, jak widzieliśmy, znakomita część działań podejmowanych „w imieniu króla" nie dochodzi do jego wiadomości. Jedynie najważniejsze akty królewskie są przez niego osobiście podpisywane i wówczas rzeczywiście są również „współpodpisy-Wane" przez odpowiedniego ministra — członka Gabinetu. W wielu sytuacjach monarcha jedynie tylko poleca wydać odpowiedni akt (i polecenie to jest kontrasygnowane), natomiast już właściwy dokument nie jest przez niego podpisywany i tym samym nie może być kontrasygnowany.
Druga zasada wyraża nieodpowiedzialności monarchy; nie istnieje ani polityczna odpowiedzialność przed Parlamentem, ani też )ego odpowiedzialność konstytucyjna w procedurze impeachment (gdyby w ogóle uznawać jej dalsze istnienie). Warto wskazać, że osądzenie Karola I w roku 1649 nie nastąpiło w tej procedurze, ale Przez specjalny Trybunał. Prawo brytyjskie odróżnia jednak pań-stwowo-polityczne stanowisko monarchy od jego stanowiska jako
zasada kontrasygnaty
zasada nieodpowiedzialności
71
osoby prywatnej. W tej pierwszej sferze jest on nieodpowiedzialny. A i w tej drugiej sferze posiada szeroki immunitet sądowy: inne osoby mogą występować przeciwko niemu tylko w drodze najpierw specjalnej petycji skierowanej do sądów, aby te zgodziły się rozpatrzyć pozew przeciwko osobie króla. Natomiast w sferze prawa administracyjnego czy finansowego osoba monarchy nie podlega innemu traktowaniu niż pozostałe, autorytet                         Kończąc rozważania na temat ustrojowego stanowiska monar-
osobisty                 chy brytyjskiego należy koniecznie podkreślić, że nie możemy tu się
i instytucjonalny zamykać jedynie w kręgu rozstrzygnięć formalno-prawnych. Faktycznie bowiem wywiera on pewien wpływ na bieg spraw publicznych, wykorzystując swój autorytet zarówno osobisty, jak i autorytet instytucji, którą reprezentuje. Monarcha jest bowiem regularnie informowany o biegu spraw państwowych: raz w tygodniu udziela on audiencji premierowi, codziennie otrzymuje stenogram z posiedzeń parlamentarnych, ważną funkcję w tym zakresie spełnia też osoba Osobistego Sekretarza (Private Secretary) monarchy, który nieformalnie kontaktuje się zarówno z rządem, jak i Opozycją i przedstawia królowi odpowiednie raporty. Audiencje udzielane premierowi stanowią też forum, w ramach którego monarcha prezentuje mu swe stanowiska. Mogą to być stanowiska, jak podkreśla się w komentarzach, zarówno zachęcające, jak i ostrzegające. Oczywiście nie wiążą one premiera, niemniej z pewnością nie mijają bez echa.
VIII. Organizacja wymiaru sprawiedliwości
Ustrój sądów w Wielkiej Brytanii jest nie mniej skomplikowany niż ustrój organów władzy politycznej: parlamentu i rządu. Inaczej przedstawia się on przy tym w sprawach cywilnych i w sprawach karnych, inaczej w Anglii (wraz z Walią), inaczej w Szkocji i w Irlandii Północnej. Wszystkie te trzy systemy sądowe zbiegają się jednak w Izbie Lordów, jako w swoistym sądzie najwyższym całej Wielkiej Brytanii.
1. W sprawach cywilnych 1.1. Anglia, Walia i Irlandia Północna
sądy hrabstw                    \ Pierwszą instancję stanowią tu sądy hrabstw, których ju-
rysdykcję ustala aktualnie County Court Act z 1984 r. Ich sędziów
72
ianuje Lord Kanclerz. Niektóre jednak spośród miast angielskich,
¦  będąc włączone do hrabstw, zachowały swe partykularne sądy
Cnoszące różne nazwy), co dotyczy zwłaszcza Londynu. Oprócz
dów nrabstw, które posiadają znaczenie „sądów powszechnych",
funkcjonuje w Anglii również kilka sądów cywilnych o charakterze
szczególnym.
2. Ustawa o organizaq'i sądownictwa z 1873 r., mająca na celu           sądy wyższe
integrację bardzo rozproszonego do tej pory sądownictwa, powołała do życia Supremę Court of Judicature, który jest częściowo sądem pierwszej instancji, a częściowo sądem odwoławczym. Organizaq'ę tego sądu ustala dziś Supremę Court Act z 1981 r. Formalnie jego przewodniczącym, jest Lord Kanclerz, sędziowie noszą tytuły „Justice".
• Ta część wskazanego sądu, która posiada podwójny charakter, nosi nazwę High Court of Justice. Charakter pierwszoinstancyj-ny lub odwoławczy zależy przede wszystkim od wartości przedmiotu sporu, ale nie tylko. High Court of justice działa w trzech wydziałach, z których każdy ma odrębny zakres przedmiotowy:
a)  King' s Bench Division (Wydział Ławy Królewskiej) sądzi min. w sprawach o długi, odszkodowania, handlowe, ubezpieczeniowe; zasiada w nim 25 sędziów pod przewodnictwem Lorda Chief Justice, składy sądzące są z reguły jednoosobowe, chociaż strony procesowe mogą wnioskować o udział przysięgłych; udział ten należy jednak od decyzji sądu;
b)  Chancery Division (Wydział Kanclerski) powstał z dawnego sądu kanclerskiego, który miał swą podstawę w prerogatywie królewskiej wywoływania przed swe oblicze każdej sprawy sądowej i rozstrzygania jej według ogólnej zasady słuszności, a nie według common law — sąd ten zaczął być zwłaszcza uruchamiany do rozstrzygania nowych spraw, związanych z rozwojem życia gospodarczego (np. sprawy spółek prawa handlowego); zasiada w nim 8 sędziów, na jego czele stoi formalnie Lord Kanclerz, faktycznie działa jego zastępca (Vice-Chancellor);
c)   Family Division; ukształtowany był pierwotnie jako Wydział Testamentów, Rozwodów i Spraw Marynarskich — połączenie tych trzech zagadnień w jednym sądzie tłumaczyło się częściowo wpływem, jaki (pośrednio, poprzez prawo kanoniczne: małżeństwo, rozwody) na sprawy te wywierało prawo rzymskie; wspomniana ustawa z 1873 r. odebrała tu, w dwu pierwszych zagadnieniach, sprawy te sądom kościelnym.
•  Druga część Supremę Court of Justice, mająca charakter wyłącznie odwoławczy, nosi nazwę Court of Appeal; jest to instancja
73
odwoławcza zarówno od sądów hrabstw, jak również od wyroków poszczególnych wydziałów High Court of Justice wówczas, gdy działają w charakterze sądów I instancji; na czele Court of Appeal stoi formalnie również Lord Kanclerz, w praktyce zastępowany przez tzw. Master of the Rolls (Kierownika Wokandy), poza tym do tego sądu wchodzą z urzędu prezesi dwu pozostałych wydziałów High Court of Justice i 8 sędziów (noszący tytuł „Lord Justice"); 1 składy orzekające są tu trzyosobowe.
3. Funkcja sądowa parlamentu brytyjskiego, wywodzącego się przecież z Rady Królewskiej, najdłużej utrzymała się w kompetencji Izby Lordów do rozpoznawania apelacji w sprawach cywilnych, co miało miejsce aż do ustawy z 1873 r. Izba Lordów wykonywała ją najpierw in corpore, później za pośrednictwem swego komitetu, do którego wchodzili jedynie ci lordowie, którzy mieli wykształcenie prawnicze. Ustawa z 1873 r., powołując Supremę Court of Justice, zniosła również całkowicie jurysdykcję Izby Lordów. Jednakże wkrótce, bo ustawą z 1876 r., została ona przywrócona. Ta ostatnia ustawa powołała do życia instytucję Lords of Appeal in Ordinary (tzw. Lordów Prawa), o której już wspomniano. W skład Izby Lordów, działającej w charakterze sądu najwyższego, a funkcjonującej pod nazwą Appellate Committee, wchodzą: Lord Kanclerz, Lordowie Prawa oraz ci z pozostałych członków Izby, którzy piastowali lub piastują wysoki urząd sędziowski („Justice" lub „Lord Justice"). Do orzekania potrzebny jest komplet co najmniej trzech spośród wyżej wskazanych osób.
Prawo wnoszenia rewizji do Izby Lordów w sprawach cywilnych jest wprawdzie powszechne i może być wnoszone jako petycja o uchylenie lub zmianę wyroku, jednakże do jej rozpatrzenia dochodzi dopiero po wyrażeniu przez Court of Appeal lub przez samą Izbę Lordów zgody na rozpatrzenie. W praktyce zgoda ta następuje na podstawie stwierdzenia, że dana sprawa sądowa posiada znaczenie ogólniejsze, a nie tylko dla stron procesowych.
1.2. Szkocja
Również w Szkocji pierwszą instancją są sądy hrabstw, natomiast sądem odpowiadającym angielskiemu Supremę Court of Ju-dicary jest szkocki Court of Session. Działa on w dwu wydziałach'-Outer House, który może być zarówno pierwszą, jak i drugą instancją (odwoławczą od sądów hrabstw), we wszystkich sprawach cywilnych. Jedna lub druga sytuacja zależy od wartości przedmio-
74
. sporu. Natomiast Inner House jest w zasadzie jedynie instancją odwoławczą od orzeczeń Outer House wówczas, gdy ten ostatni orean działa jako pierwsza instancja (wyjątkowo orzeka jednak jako oierwsza instancja). Prezes Court of Justice nosi tytuł Lord President. Tak już wspomniano, Izba Lordów może funkcjonować jako ostatnia instancja także od wyroków szkockiego Court of Justice.
2. W sprawach karnych
2.1. Anglia
1. Pierwszą instancją w sprawach karnych, powołaną do osą-            sądy pokoju
dzania niewielkich i średniego wymiaru przestępstw, są sądy pokoju składające się z „sędziów pokoju" (justices ofthe peace), mianowanych przez Lorda Kanclerza na wniosek miejscowych czynników samorządowych. Są to więc sędziowie bez wykształcenia prawniczego i spełniający swe funkcje bezpłatnie. Do ich pomocy i doradztwa prawnego w każdym takim sądzie funkcjonuje sekretarz (derek). Sądy pokoju działają w kilku postaciach, łącznie nazywanych sądami magistrackimi (Magistrates Courts):
a)  jednoosobowo, orzekające w sprawach najdrobniejszych wykroczeń;
b)  jako sądy małej sesji (Petty Sessional Court), orzekające w składzie co najmniej dwu sędziów pokoju i co najmniej dwu ławników; funkcjonują w każdym z hrabstw.
W jednym lub drugim przypadku ustawa pozwała jednak na orzekanie, zwłaszcza w miastach, zamiast sędziów pokoju, sędziom zawodowym, zwanym stipendiary magistrates. Od roku 2000 działają oni jako District Judges — Magistrates' Courts. Zakres działania powyższych sądów określają: Magistrates Courts Act z 1980 r. oraz Justices of the Peace Act z 1999 r.
c)  jako sądy sesji kwartalnych (Quarter Sessions Court) orzekające w składzie wszystkich sędziów pokoju danego hrabstwa, choć minimalne kworum wynosi dwu; ich przewodniczącym jest już jednak osoba o wykształceniu prawniczym, mianowana przez Lorda Kanclerza; sądy sesji kwartalnych działają jako sądy pierwszych instancji dla przestępstw średniej wagi lub jako sądy drugiej instancji wobec wyroków sędziów pokoju orzekających jednoosobowo oraz wobec wyroków sądów małej sesji; w tej pierwszej sytuacji w procesie występuje już jednak ława przysięgłych; również i w sądach sesji kwartalnych sędziowie
75
pierwsza instancja dla najpoważniejszych przestępstw
druga instancja
write of Habeas Corpus
pokoju (w tym wypadku wszyscy) mogą być zastąpieni przez płatnego tzw. recordera orzekającego jednoosobowo (plus ława przysięgłych, tam gdzie jest wymagana); zjawisko to i tutaj występuje głównie w miastach.
2. Pierwszą instancją dla najpoważniejszych przestępstw są sądy „roków" (Assizes Court), orzekające jednoosobowo, z udziałem ławy przysięgłych, a orzekającym sędzią jest jeden z sędziów znanego nam już Wydziału Ławy Królewskiej. Jak widzimy, jego sędziowie mogą być również zatrudniani w sprawach karnych. Na terenie Anglii, Walii i Irlandii Północnej istnieje kilka okręgów sądów Assyzy.
3. Instancją odwoławczą od wyroków podjętych przez sądy kwartalne w drugiej instancji (a więc wówczas, gdy rozpatrują one odwołania od wyroków sądów pokoju) jest Wydział Ławy Królewskiej. Odwołanie może dotyczyć jedynie kwestii prawnych. Odwołanie może być kierowane do wspomnianego sądu jako takiego lub do jego „sądu wydziałowego" (divisional court). Jest to szczególna instytucja: są to ciała orzekające w składzie tego sądu, złożone jedynie z jego członków i powołane do orzekania o zagadnieniach procesowych, stwierdzonych przez powyższe sądy I instancji jako zagadnienia będące problemem prawnym procesu. Strona procesowa może zwrócić się do sądu I instancji z żądaniem to stałe a case i właśnie owa case jest rozważana przez sąd wydziałowy.
W związku z procesami karnymi należy wspomnieć również, że divisional court Wydziału Ławy Królewskiej uprawniony jest również do wydawania zarządzeń (writ) pod adresem wszystkich władz w sprawie uwolnienia zatrzymanego, z powołaniem się na zasadę Habeas Corpus. Od zarządzeń takich nie przysługuje środek odwoławczy. Jego treścią, formalnie, jest nakaz bezzwłocznego doprowadzenia zatrzymanego do sądu i złożenia przed nim wyjaśnień o powodach zatrzymania.
4. Instancją odwoławczą od wyroków podjętych w I instancji przez sądy Sesji Kwartalnych lub sądy Assyzy jest od roku 1971 Crown Court (Sąd Korony). Jego członkami są: znany nam już Lord Chief of Justice oraz powołani do tej instancji sędziowie Wydziału Ławy Królewskiej. Formalno-organizacyjnie jest to jednak odrębny sąd w ramach Supremę Court of Judicary. Także w nim działa sąd wydziałowy.
5. Również w sprawach karnych instancją najwyższą może ¦> być Appellate Committee Izby Lordów. Można do niego kierować
76
Hwołania od orzeczeń sądów wydziałowych Wydziału Ławy Kró-1 wskiej (wszelako z wyjątkiem jego zarządzeń Habeas Corpus) oraz
A wvroków Sądu Korony. Warunkiem przyjęcia odwołania jest tu ¦ dnak także, podobnie jak w sprawach cywilnych, uzyskanie zgody sądu I instancji lub zgody Komitetu Apelacyjnego i podobnie jak tam także i w sprawach karnych udziela się zgody tylko w sprawach ogólnego znaczenia.
Izba Lordów
jako sąd
najwyższy
2.2. Szkocja
Pierwszą instancją w sprawach karnych są tu również sądy pokoju, od 1975 r. funkcjonujące jako „sądy dystryktowe" (por. Di-strict Courts/Scotland/Act z tego roku). Działają w podobnych co ¦W Anglii postaciach. Występują tu również sądy Assyzy. Natomiast sądem odwoławczym (odpowiednikiem angielskiego Sądu Korony) jest w Szkocji High Court of Justiciary: składa się z tych samych sędziów co wspomniany wcześniej szkocki Court of Session, ale jest formalnie odrębnym sądem. Prezes Court of Session, przewodnicząc High Court of Justiciary, nosi odrębny tytuł: Lord Justice — General.
W sprawach karnych rozpatrywanych przez sądy szkockie nie przysługuje odwołanie do Izby Lordów.
3. W sprawach administracyjnych
W Wielkiej Brytanii występuje sądowa kontrola administracji wykonywana przez sądy powszechne, jak również podobna kontrola wykonywana przez trybunały administracyjne. Zakresy właściwości obu tych systemów kontroli się nie pokrywają.
3.1. Kontrola przez sądy powszechne
Kontrola organów administracyjnych przez sądy powszechne wynika bezpośrednio z zasady rule of law. Jak wspomniano wy-}, działalność organów administracyjnych opierać się może albo ustawie, albo wywodzić z prerogatywy królewskiej. Kontrola Są °w Powszechnych dotyczy obu tych sytuacji i obejmuje przede _ /stkim stwierdzenie, czy organ posiadał kompetencję do pod-okreslonej czynności, a także czy wykorzystał ją zgodnie z prze-<    eiuem. Sądy te kontrolują również dochowanie przez organy
* zakres
stracji reguł postępowania administracyjnego i to nie tylko rr"sie, w którym -
- co jednak jest tylko fragmentaryczne — są
zakres uprawnień
środki
zaskarżania w ramach common law
kontrola
korporacji
publicznych
_ne 5kodyfikowane, lecz również dochowania w tym postępowaniu rffiUl tzw. natura] justice. Obejmuje to dochowanie zasad: nemo iu-jg in re sua oraz audmłur et altera pars. Niektórzy komentatorzy _ważają również, iż natural justice obejmuje ponadto zasadę dobrej wjary oraz zasadę uzasadniania odmownych decyzji. Zaskarżyć [Zyntiości administracji może osoba pokrzywdzona, inna osoba mająca interes prawny, a także Attorney General. Środki odwoła w-ze Jo sądu, przysługujące stronom w postępowaniu administracyj-„jj,, ujęte są albo przez ustawy, albo są środkami uznawanymi wramach common law. Środki ustawowe nie są jednak ujęte jedno-Ijj^ ale ich występowanie w poszczególnych sprawach administracyjnych oraz ich zakres zależą od konkretnych ustaw regulujących Oj,reślone obszary administracji. Również sąd, do którego wnieść nożna skargę na decyzję, jest wskazywany przez konkretne ustany najczęściej występującym uprawnieniem są odwołania (appeal), ajc ustawy mogą niekiedy wymagać również potwierdzania przez sad decyzji administracyjnych (o co musi się zwrócić odpowiedni funkcjonariusz) i wiele innych uprawnień szczególnych. Warto też w,rócić uwagę na możliwość kierowania przez organy administra-jyme zapytań prawnych pod adresem High Court of Justice. Rozpatrując apelację, sądy uprawnione są do uchylenia, ale i zmiany (jgcyzji, w tym także aktu ustawodawstwa delegowanego.
Środkami funkcjonującymi w ramach common law są rozma-jje wystąpienia przez obywateli do sądów o wydanie przez nich zarządzeń (order) rozmaitego charakteru:
a) zlecających organom administracyjnym określone postępowanie (order of mandamus), u zabraniających im pewnych działań (order of injunction), a polecających zaprzestanie działań z powodu braku kompetencji (order of prohibition), d) uchylających wydany akt administracyjny i polecający przekazanie sprawy do sądu (order of certiorari) i inne.
Bardzo ważne znaczenie posiadają również orzeczenia ustające istnienie odpowiedniego prawa obywatelskiego (declaratory jĄinent).
O ile funkcje administracyjne wykonywane są nie przez funkcjonariuszy Korony i w jej imieniu, lecz przez pewne korporacje posiadające odrębną osobowość prawną, to wobec podejmowanych przez nie działań występuje również możliwość wszczęcia powództwa cywilnego i uzyskania odszkodowania. Należy zaznaczyć, że ta droga realizacji funkcji publicznych stosowana jest w Wielkiej Bty'
nii na szeroką skalę. W tej formie zwłaszcza zarządzane są (czy też , i \ poszczególne gałęzie gospodarki zracjonalizowanej, a także wiele służb publicznych. Natomiast Korona może być pozywana
innej procedurze (uregulowanej w Crown Proceedings Act 1947), gdzie ieJ odpowiedzialność za szkody występuje w stopniu bardziej neraniczonym niż odpowiedzialność wspomnianych wyżej korporacji publicznych.
3.2. Kontrola poprzez trybunały administracyjne
Wraz z rozrostem funkcji administracyjnych państwa brytyj-                  geneza
skiego zaczęło narastać również przekonanie, że sądy powszechne, funkcjonujące w tradycyjny sposób, coraz mniej nadają się do niezależnej kontroli działań administracji. Dlatego też, począwszy od lat 20. ubiegłego wieku, dochodzi do powoływania nowego rodzaju organów objętych ogólną nazwą „trybunały administracyjne". Z różnych względów nie można ich jednak zakwalifikować jako ¦ sensu stricto „sądów administracyjnych". Przede wszystkim dlatego, że jest to aktualnie bardzo liczny zbiór organów, z których każdy posiada odrębną właściwość rzeczową, a także różne rozwiązania co do procedury i tworzenia składu personalnego, choć w tych dwu ostatnich kwestiach można wyróżnić pewne grupy. Tylko jako przykłady można w tym miejscu podać „Railways Rent Tribunal" (z 1921 r. — rozpatruje spory co do opłat kolejowych), „London Building Tribunal" (1930 r. — skargi na decyzje zarządu hrabstwa Londynu w sprawach budowlanych), „Agricułtural Law Tribunals" (z 1947 r. — dla Anglii i Walii, rozpatrują skargi na decyzje ministra rolnictwa), „Independent Schools Tribunal" (1944 r. — rozpatruje odwołania od decyzji ministra edukacji, dotyczące właścicieli i nauczycieli szkół prywatnych), „Medical Appeal Tribunal" (1946 r. — rozpatruje skargi na decyzje dotyczące utraty zdrowia w wypadkach), sprawy podatkowe rozpatrują Value Added Tax Tribunal (1994) itd. Procedura funkcj onowania tych organów w dużym stopniu przypomina procedurę sądową, formalnie ustalana jest jednak przez ministra odpowiedniego resortu. Członkowie trybunałów planowani s3 Przez Lorda Kanclerza lub odpowiedniego ministra (samodzielnie lub z listy ustalonej przez Lorda Kanclerza). Różne są ym°gi co do posiadanych kwalifikacji członków trybunałów. W. swym orzecznictwie uwzględniają one jednak nie tylko przepi- charakter prawny y ustaw, ale biorą również pod uwagę instrukcje ministerialne, yczące sposobu ich realizacji. Brytyjskie trybunały administracyj-
79
ne wykazują więc zarówno cechy szczególnego sądu administracyi. * nego, jak i II instancji czysto administracyjnej. W zależności od kon- I kretnych regulacji ustawowych orzeczenia trybunałów mogą być ostateczne, mogą przysługiwać od nich odwołania do wskazanych 1 w ustawie sądów powszechnych, czasem zaś tworzona jest też druea I instancja w formie „administracyjnego trybunału apelacyjnego" I Ostateczną instancją i tutaj może być Izba Lordów.
Różnorodność ustawowych rozwiązań oraz narastająca liczba omawianych trybunałów (aktualnie ponad 2 tysiące) skłoniła  1 parlament do wydania w 1958 r. pewnej ogólnej regulacji tej matę-  1 rii poprzez Tribunals and Inąuires Act, która obowiązuje dziś w wer-   I sji z 1992 r. Sprecyzowała ona tryb obsadzania stanowisk w trybu-  i nalach, kwalifikacji ich członków, wiele spraw proceduralnych,   I w tym odwołań. Powołała również do życia Radę do spraw Trybu-   :' nałów jako organ ogólnej kontroli nad trybunałami oraz jako organ   1 doradczy przy Lordzie Kanclerzu. Jej skład wynosi 10-15 członków mianowanych przez Lorda Kanclerza lub Sekretarza Stanu do spraw Szkocji (ci ostatni tworzą tzw. Scottish Committee tej rady) plus   I Parlamentarny Komisarz do spraw Kontroli nad Administracją. W wyniku badania działalności trybunałów przez Radę przedstawia   : ona wynikające z tego uwagi i wnioski Lordowi Kanclerzowi, co może z kolei stanowić podstawę dalszych działań legislacyjnych. Innym uprawnieniem Rady jest opiniowanie zarządzeń ministerialnych, dotyczących procedury przed trybunałami. Rada nie jest więc w najmniejszej mierze instancją odwoławczą w stosunku do orzeczeń trybunałów.
IX. Ustrój terytorialny
1. Zarząd lokalny (local government)
W Anglii nie doszło nigdy do wykrystalizowania się scentralizowanego państwa, na wzór absolutnych monarchii europejskiego kontynentu. Od połowy XIV w. było to państwo dość zdecentralizowane, w którym administracja lokalna spoczywała na sędziach pokoju (faktycznie dziedzicznych), reprezentujących więc czynnik społeczny. Podobna sytuacja panowała również w Walii i Szkocji-Pierwsze akty dotyczące zarządu lokalnego to Poor Law Act z 1834 r-oraz Municipal Corporations Act z 1835 r., które wprowadziły wybieralne rady dla zawiadywania sprawami lokalnymi. Prawa
80
tek terytorialnych były stopniowo rozszerzane, także przez m akty ustrojowe ich dotyczące, z których ostatni to Local °r yemment Act z 1972 r. (nie dotyczy tzw. City w Londynie).
Najwyższą jednostką podziału administracyjnego, w której ¦ . , • organy zarządu lokalnego, to hrabstwa (i niektóre zrówna-ZW nimi miasta). Hrabstwa dzielą się dystrykty oraz zrównane 116 imimiasta. Z kolei dystrykty dzielą się na parafie świeckie. Pod-wowym organem w każdej z tych jednostek jest wybierana w de-okratycznych wyborach rada, składająca się z radnych (pochodzą-?ch z głosowania powszechnego) i tzw. aldermenów (wybieranych przez samą radę w liczbie 1 / 3 liczby radnych). Na jej czele stoi przewodniczący rady (w miastach — Mayor lub Lord Mayor). W skład rad dystryktów, miast i większych parafii wchodzą jedynie radni, natomiast w małych parafiach organem jest zgromadzenie mieszkańców.
Kompetencja rad ma charakter ogólny, obejmujący całość spraw lokalnych danej jednostki. Wynika jednak z ustaw, natomiast nigdy nie znalazły tu podatnego gruntu — nie mówiąc o regulacji prawnej — kontynentalne idee „własnych" czy „naturalnych" praw „gminy". Podstawowym organem zarządzającym każdej jednostki jest jej rada; charakterystyczny dla samorządu angielskiego jest brak „zarządów", a również osoba prezydująca radzie nie jest jej organem wykonawczym. Rada jest więc zarówno organem stanowiącym, jak i wykonawczym. Jedyną pomoc radzie świadczyć mogą jej komitety, o charakterze resortowym, które na bieżąco (przy pomocy personelu urzędniczego) śledzą bieg spraw terenowych i przygotowują odpowiednie wnioski pod obrady rady. W sprawach bieżących mogą podejmować samodzielne rozstrzygnięcia zamiast rady. W skład komitetów wchodzić mogą zarówno radni (aldermani), jak i osoby spoza jej składu. Najważniejsze sprawy są jednak zastrzeżone dla plenum rady.
Charakterystyczną cechą angielskiego local government jest brak dualizmu administracyjnego: nie funkcjonuje tu coś, co odpowiadałoby polskiej „rządowej administracji ogólnej". Ani rząd, ani monarcha nie posiadają swgo „przedstawiciela" w żadnej z powyższych jednostek terytorialnych. Niemniej liczne ustawy dotyczące spraw o charakterze specjalnym wprowadzały i wprowadzają rozliczne uprawnienia kontrolne i nadzorcze resortowych ministrów Wobec rad lokalnych. Poza tym obserwuje się zjawisko tworzenia w drodze ustaw rozmaitych korporacji publicznych, które, stosow-nie do zakresu swych zadań, uszczuplają kompetencje rad zarządu
podział terytorialny
rady lokalne
kompetencje
V
lokalnego. Z tych licznych względów, stanowiących o specvfiCe „zarządu lokalnego", w nauce podkreśla się, że nie jest trafne posłul giwanie się tu kontynentalnym terminem „samorząd terytorialny"
2. Dewolucja w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej
Określenie „dewolucja" posiada, jak się wydaje, czysto brytyjskie znaczenie i oznacza nader znaczną decentralizację władzy występującą na terytoriach pewnych „obrzeży" Wielkiej Brytanii podczas gdy samo centrum państwa pozostaje pod tym względem niezmienione. Po drugie zaś oznacza decentralizację władzy znacznie większą niż tylko pewną rozbudowę struktur „zarządu lokalnego" i polega na powoływaniu ciał parlamentarnych i rządowych. Ponieważ jednak realizacja dewolucji na tych trzech terenach wykazuje daleko idące różnice, trudno dać jej pozytywną definicję.
reforma 1999 r.
parlament szkocki
2.1. Szkocja
W Szkocji, która wraz z Anglią utworzyła przez unię realną z roku 1701 Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, nigdy nie wygasła świadomość pewnej odrębności narodowej. Zawsze też zachowały się pewne odrębności ustrojowe, głównie w organizacji wymiaru sprawiedliwości. Na przełomie wieku XIX i XX oraz w latach 70. wieku XX podjęto też poważniejsze próby przyznania temu krajowi autonomii politycznej, które jednak ostatecznie nie zakończyły się pozytywnym rezultatem. Skutek taki przyniosły dopiero próby podjęte w łatach 90., które zaowocowały wydaniem Scotland Act z 1998 r., będącym swego rodzaju statutem konstytucyjnym tego kraju. Formalnie, co oczywiste, ustawa ta nie posiada żadnej szczególnej mocy i może być zmieniana bądź znoszona każdą następną ustawą brytyjskiego parlamentu.
Na mocy tej ustawy powołano do życia zarówno szkocki parlament, jak i rząd, a także Szkockiego Audytora Generalnego. Jak widzimy, akt ten nie dotyczy ustroju władzy sądowniczej, która jednak już i wcześniej charakteryzowała się występowaniem
w Szkocji pewnych odmienności. Parlament szkocki jest
jednoizbowy i liczy 129 posłów, z czego 73 wybieranych jest w okręgach jeufl°' mandatowych (zwykłą większością), a 56 w okręgach wiełomana towych, systemem proporcjonalnym. Jest to pierwszy wyłom w " dycyjnej brytyjskiej niechęci do wyborów proporcjonalny0 Kompetencje parlamentu szkockiego obejmują ustawodawstwo
82
tkich atenach, z wyjątkiem tych, które poprzez art. 29 zo-(wyraźnie pozostawione regulacji parlamentu Wielkiej Bryta-,. Ir zastrzeżenie obejmuje wiele materii, wymienionych zwłasz-załącznikach do Scotland Act. Co do tych załączników, usta-7awiera wyraźną klauzulę, że wymienione w niej materie mogą ,' zmieniane (poszerzane lub zawężane) aktami rządu brytyjskie-w drodze orders in council. W ten sposób zakres spraw pozostawionych parlamentowi szkockiemu może być uszczuplany przez zad brytyjski. Do spraw przekazywanych w powyższy sposób do kompetencJ' parlamentu szkockiego należą m.in. sprawy gospodarki ochrony zdrowia, szkolnictwa, mieszkalnictwa, ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa i inne. Parlament szkocki nie może również wkraczać w materie regulowane prawem europejskim. Wymowne jest rozwiązanie zadeklarowane w art. 28 ust. 2: prawo stanowienia ustaw szkockich nie przekreśla prawa parlamentu Wielkiej Brytanii do stanowienia praw obowiązujących w Szkocji. Jest to potwierdzenie zasady zwierzchnictwa parlamentu brytyjskiego (por. wyżej). Dewolucja szkocka funkcjonuje więc jedynie pod warunkiem rozwiązującym. Nie można jednak tu nie wskazać na funkcjonowanie tzw. „konwenansu Sewella", zgodnie s którym wydawanie przez parlament centralny (Westminster) ustaw, dotyczących Szkocji, winno być poprzedzone uzyskaniem zgody parlamentu szkockiego.
Ustawy szkockie podlegają sankcji ustawodawczej Królowej. Dla uzyskania tej sankcji ustawy szkockie przedstawiane są przez przewodniczącego parlamentu. Ten jednak nie może wystąpić o sankcję, jeśli (szkocki) Lord Advocate lub (brytyjski) Advocate General for Scotland lub (także brytyjski) Attorney General uznają, ze ustawa wykracza poza zakres kompetencji parlamentu szkockiego. W takiej sytuacji kwestia rozstrzygana jest ostatecznie przez Komitet Sądowy Rady Przybocznej. Poza tym każdy brytyjski sekretarz stanu może zakazać wystąpienia o sankcję królewską dla ustaw szkockich, jeśli uzna, że jest ona niezgodna z zobowiązaniami międzynarodowymi, godzi w bezpieczeństwo państwa lub ma niekorzystny wpływ na działanie prawa.
Drugim organem Szkocji jest „Egzekutywa Szkocka" (The            rząd szkocki
ottish Executive, czyli rząd), którą ustawa nazywa również „the
cottishMinisters" (Ministerium Szkockie). W skład rządu wchodzi
r  mier, mianowany przez królową spośród członków parlamentu,
al   ,nunistrow'e/ mianowani przez premiera za aprobatą królowej,
yrrusjonowani samodzielnie przez premiera oraz szkoccy „mi-
|, rowie prawa" (Lord Advocate oraz Solicitor General). Oprócz
Parła
ostatnich, pozostali członkowie rządu winni być posłami do
mentu
83
Egzekutywa Szkocka spełnia całą funkcję rządową na obsza. rze tego kraju w ramach, jak stanowi ustawa, „kompetencji, którp 1 uległy dewolucji" (art. 53). Wszelako nie oznacza to całkowitego wyłączenia ministrów brytyjskich z tej sfery władztwa publicznego gdyż ustawa dopuszcza w określonych sytuacjach albo właściwość  I przemienną ministrów jednego i drugiego rządu, albo też ustanawia  i wymóg osiągania porozumienia między nimi. Parlament szkocjd posiada uprawnienia do kontroli działalności swego rządu (w dro- 1 dze debat, zapytań i poprzez komisje) oraz do uchwalania wotum nieufności premierowi bądź ministrom. W tym ostatnim wypadku   ; premier bądź inni ministrowie składają swoją dymisję.
2.2. Północna Irlandia
Również w roku 1998, na podstawie Northern Ireland Act przeprowadzono dewolucję władzy centralnej w Irlandii Północnej \ Nie była to zresztą pierwsza próba takiej operacji na terytorium tego kraju, poprzednia jednak musiała zostać odwołana w obliczu toczą- ; cej się wojny domowej. Szczególna sytuacja społeczno-polityczna społeczeństwa północnoirlandzkiego, manifestująca się zwłaszcza poprzez podziały wyznaniowe, zmusiła do poszukiwania bardzo szczególnych rozwiązań ustrojowych, co znalazło swój wyraz w omawianej ustawie.
Ustawa o Północnej Irlandii powołuje również do życia parlament o nazwie „Zgromadzenie Północnoirlandzkie" oraz rząd, nazywany „Komitetem Wykonawczym" (Executive Committee). Szczególna sytuacja polityczna Północnej Irlandii sprawiła przyjęcie w parlamencie podziału deputowanych na dwie grupy: unioni-stów (Unionist) i narodowców (Nationalist). Przydział do jednej z tych dwu grup deputowani deklarują na początku kadencji, wsze-lako można się również zdecydować na pozostanie poza tym podziałem. Ustawa o Północnej Irlandii przewiduje, że wiele decyzji par-lamentarnych skutecznych jest dopiero wówczas, gdy wypowie się za nimi określony odsetek jednej i drugiej grupy (zostało to w ustawie określone jako cross-community suppoń), jak na przykład wybór Speakera, uchwalenie budżetu i inne.
Uprawnienia ustawodawcze Zgromadzenia są nieco węśsze niż uprawnienia parlamentu szkockiego. Pod względem formal*^ ustawa wymienia „wyłączone materie ustawodawcze", które wy^a2' nie nie należą do Zgromadzenia, i „materie zarezerwowane", kct°r mogą być przedmiotem ustaw północnoirlandzkich dopier«° z zgodą (brytyjskiego) Sekretarza Stanu dla Północnej Irlandii. T^!B
84
¦ v w nrzypadku Szkocji, brytyjskie order in council mogą tutaj, laK    P Jjr -
i tuta)/ j ^ wv]<az. Dopiero cała reszta, tworząc tzw. materie prze zmień13 ^ swobodnie regulowana przez parlament. Doty kazań ,  mzMaA spraw rolnictwa, ochrony środowiska, edukacji
,__:   l«,l*»»»*\r i c7fnVi   Prnipktir lititaiA;  nr-zpH wrnpcip.
kiz< nieoido
A  parlamentu, winny być najpierw konsultowane ze specjal-iałem mianowicie „Forum Obywatelskim". Przewodniczący
i entu jest też zobowiązany przedstawiać rozpatrywane usta-'^Północnoirlandzkiej Komisji do spraw Praw Człowieka. Jedynie h rtdski Attorney General for Northern Ireland może wnosić za-ftzeżenia przeciwko ustawom północnoirlandzkim do Sądowego Komitetu Rady Prywatnej (który rozstrzyga o ich dopuszczalności), natomiast jedynie (również brytyjski) Sekretarz Stanu do spraw Północnej Irlandii ma prawo wnosić o sankcję królewską dla nich. fest on uprawniony do powstrzymania się od składania takiego wniosku, co oznacza niedojście ustawy do skutku.
Komitet Wykonawczy (rząd) posiada dwu współprzewodni-            rząd Irlandii
czących: premiera i wicepremiera, wybieranych wspólnie (jednym               Północnej
głosowaniem) przez parlament, z zachowaniem wymogu cross-community suppoń. Kompetencje „szefa rządu" wykonywać oni mogą jedynie wspólnie. Również pozostali członkowie Komitetu Wykonawczego są wybierani przez parlament, ale jako kolegium (łącznie), w głosowaniu proporcjonalnym systemem d'Hondta. Stanowisko premiera i wicepremiera w Komitecie Wykonawczym nie przypomina stanowiska brytyjskiego premiera, gdyż ten dwuosobowy kolektyw nie jest czynnikiem kierującym merytorycznie działalnością rządową, ale prezydującym. W składzie rządu północnoirlandzkiego nie występują również osoby odpowiedzialne za kierowanie działalnością frakcji parlamentarnych.
Ministrowie północnoirlandzcy wykonują władzę wykończą w imieniu Królowej, w materiach, które uległy „dewolucji", indywidualnie, a nie jako reprezentanci kolektywu rządowego, ą rolę w działalności ministrów przypisuje się podpisywane-(łh    ;ZeZ m     Przec' objęciem urzędu, „urzędowemu zaręczeniu" wła t            °ffice)i w którym zobowiązują się do wykonywania
,v , i* SPos°b demokratyczny i pokojowy i do jednakowej służby w sz S ' stanowiącym lud Północnej Irlandii. Działalność rządu, kontr 1^7 ści wykorzystywanie funduszy publicznych, podlega mi ,j zgromadzenia. Środki kontroli są podobne do tych, który-szkocki. Parlament może uchwalić utratę retnego ministra parlamentarnego zaufania z powodu
85
naruszenia powyższego „zaręczenia"; uchwalenie takiej rezolucf również wymaga cross-communiły support.
Mimo przeprowadzenia w listopadzie 2003 r. wyborów dn Zgromadzenia Północnoirlandzkiego, nadal trwa stan zawieszenia statusu autonomicznego tego terytorium.
2.3. Walia
reforma 1998 r.
Zgromadzenie Narodowe Wali
gabinet walijski
Dewolucja władzy centralnej na rzecz organów walijskich nastąpiła w drodze Government of Wales Act z 1998 r. W tym przypadku mamy do czynienia z dewolucja najbardziej ograniczoną. lsja podstawie powyższej ustawy funkcjonuje Zgromadzenie Narodowe Walii, które jednak nie posiada charakteru ciała ustawodawczego. Może ono wydawać wprawdzie przepisy prawne, pod nazwą „Assembly orders", posiadające jednak wyłącznie charakter prawodawstwa pochodnego (subordinate legisktion), a więc wykonawczego wobec ustaw. Po drugie jednak, organ ten jest powołany do prowadzenia funkcji wykonawczej wobec ustaw brytyjskich, w zakresie określonym w ustawie dewolucyjnej, wydając (niejako w miejsce brytyjskich ministrów) odpowiednie wytyczne administracyjne. Jednakże funkcjonowanie w tym charakterze uzależnione jest od przekazania Zgromadzeniu przez (brytyjskiego) Sekretarza Stanu do spraw Walii (w formie order in council) odpowiednich funkcji zarządzających, w materiach przewidzianych w załączniku do ustawy dewolucyjnej. Tym samym Zgromadzenie Narodowe Walii posiada charakter tak organu ustawodawczego, jak i wykonawczego. Funk-q'onuje wprawdzie również walijski „Gabinet Zgromadzenia", składający się z premiera i ministrów. Nazwa taka zresztą została mu nadana przez Zgromadzenie Narodowe na podstawie ustawy dewolucyjnej, która pozwala nadać takie miano utworzonemu w ustawie „komitetowi wykonawczemu", złożonemu z przewodniczącego i „sekretarzy zgromadzenia". Ta ostatnia nazwa („komitet wykonawczy") wyjaśnia charakter omawianego organu: działa on jako organ zastępujący Zgromadzenie na polu jego działalności wykonawczej, w zakresie jego kompetencji. Gabinet walijski nie jest nosicielem żadnej własnej funkcji, odrębnej od funkcji Zgromadzenia. Charakterystyczne jest również, że ministrowie walijscy są członkami odpowiednich, resortowych komisji Zgromadzenia. Gabinet nie może być rozwiązany przed końcem swej czteroletniej kadencji, równe] kadencji Zgromadzenia. Zgromadzenie wybiera jedynie przewodniczącego Gabinetu, natomiast ten powołuje samodzielnie pozosta-
86
inistrów. Są oni rozliczani przez Zgromadzenie ze swej dzia-
Główny ciężar dewolucji walijskiej polega jednak na tym, że
, Rewolucyjną (brytyjski) Sekretarz Stanu do spraw Walii
,i zobowiązany do przeprowadzania ze Zgromadzeniem Naro-
, wryin Walii konsultacji w sprawie rządowego (brytyjskiego) pro-
amu prac legislacyjnych przed każdą sesją parlamentu Wielkiej
Brytanii. Po drugie na tym, że Zgromadzenie Narodowe może
występować do rządu brytyjskiego z propozycjami przygotowania
pewnych ustaw lub przedstawienia poprawek. Inicjatywa ta może
W jednak przez rząd brytyjski pominięta.
3. Regionalizacja w Anglii
Jak podkreśla się w Wielkiej Brytanii, Anglia nie powinna otrzymać analogicznego statusu jak terytoria „obrzeżne" z uwagi na swój potencjał ludnościowy, gospodarczy, obszar itd. Stąd też wykluczona jest, jak się utrzymuje, federalizacja Wielkiej Brytanii. Mamy jednak do czynienia z pewną decentralizacją władzy również i na terenie Anglii. Mianowicie, na podstawie Regional Development Agencies Act z roku 1998, obszar Anglii podzielony został na 8 regionów i w każdym z nich powołano Agencję Rozwoju Regionalnego, z ogólnym zadaniem wspierania w regionach rozwoju gospodarczego, promowania przedsiębiorczości, walki z bezrobociem, wspierania szkolenia zawodowego i inne. Członków agencji powołuje Sekretarz Stanu, który również nadzoruje ich działalność, choć formalnie znajdują się one poza strukturą rządową.
Wspomniana ustawa dopuszcza również funkcjonowanie „izb regionalnych", które są ciałami społecznymi, powołanymi na zasadzie dobrowolności przez lokalne zrzeszenia gospodarcze, związki zawodowe, organizacje obywateli i inne tego rodzaju podmioty. Niemniej przewidziana jest ustawowo pewna współpraca między agencjami a owymi izbami, które zresztą przybrały w praktyce nazwę „zgromadzeń". Lepiej zorganizowanym izbom Sekretarz Stanu może nadać formalny status „Izby Regionalnej (danego regionu)". Oznacza to nałożenie na agencje rozwoju regionalnego już pewnych obowiązków konsultacji i współpracy z takimi izbami, oczywiście brak uprawnień administracyjno-zarządzających, nie-P°chodzenie z wyborów i wiele innych względów nie pozwala na Potraktowanie czy to „agencji", czy to „izb" jako organów zarządu °kalnego (por. wyżej). Z kolei brak uprawnień ustawodawczych
reforma 1998 r.
87
i rządowych nie pozwala również na traktowanie tych organów regionalnych analogicznie jak organów, funkcjonujących w trzech krajach „obrzeża".
Dalsza decentralizacja władzy w tej formie została jednak zahamowana po tym, jak w listopadzie 2004 r. w jednym z regionów odbyło się referendum, w którym głosujący przytłaczającą większością odrzucili propozycję utworzenia powoływanego w wyborach powszechnych zgromadzenia regionalnego.
Rozdział drugi
STANY ZJEDNOCZONE AMERYKI
I. Podstawy konstytucyjne
Stany Zjednoczone Ameryki szczycą się do dzisiaj pierwszą,            Konstytucja
a jednocześnie najstarszą obowiązującą konstytucją na świecie,              j Poprawki
uchwaloną 17 września 1787 r. przez zebraną w Filadelfii Konwencję. W ciągu przeszło dwustu lat swego obowiązywania została ona uzupełniona o 26 tzw. poprawek.1 Wśród nich szczególne znaczenie posiada pierwszych 10 poprawek, pochodzących jeszcze z XVIII w. (uchwalone przez parlament — Kongres USA—25 września 1789 r., ratyfikowane ostatecznie 15 grudnia 1791 r.), stanowiących głównie swoistą „kartę swobód obywatelskich". Wiele bowiem stanów uzależniało ratyfikację konstytucji federalnej od jej uzupełnienia zagadnieniami dotyczącymi pozycji jednostki. Należy jednak wyjaśnić, że zagadnienie wolności obywatelskich regulowane było już wówczas, często nader obszernie, w konstytucjach poszczególnych stanów.
Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest aktem niezbyt obszer-                struktura
nym, obejmującym (poza poprawkami) siedem bardzo zróżnicowa-             Konstytucji
nych części, zwanych formalnie „artykułami", choć z uwagi na swój zakres bardziej odpowiadałaby im, zwłaszcza czterem pierwszym
Ta, szeroko używana nazwa będzie stosowana w niniejszych rozważaniach, choć w tekście oryginalnym poszczególne „poprawki" noszą nazwę „artykułów" (niektóre podzielone są na ustępy), i zamieszczone są w swoistej, dodatkowej części Konstytucji pod nazwą „Artykuły uzupełniające lub zmieniające Konstytucję USA, zaproponowane przez Kongres i ratyfikowane przez legisla-'ury poszczególnych stanów, zgodnie z Artykułem V pierwotnej Konstytucji".
89
sztywność Konstytucji
przeobrażenia Konstytucji USA
stosowanie Konstytucji
artykułom, nazwa „rozdziałów". Poprzedza je niewielki wstęp. f. pierwsze cztery artykuły są podzielone na sekcje (sections), te z kolei na ustępy, często nieoficjalnie numerowane. Artykuł I zawiej-g 10 sekcji, artykuł II — 4, artykuł III — 3 i artykuł IV — 4 sekcje. Bardzo szybko też powstał pierwszy „komentarz" do Konstytucji, tłumaczący intencje jej twórców i do dzisiaj zachowujący swe olbrzymie znaczenie przy ustalaniu treści zawartych w niej przepisów. Chodzi tu o tzw. Federalist Papers lub The Federalist, stanowiące zbiór 85 artykułów prasowych, autorstwa A. Hamiltona, ]. Madisona i J. Jaya, ogłaszanych w kilku nowojorskich gazetach między 27 października 1787 a 28 maja 1788 r., w sytuacji gdy w stanie tym toczyła się zażarta polemika nad ratyfikacją Konstytucji. Konwencja konstytucyjna tego stanu dokonała jej ratyfikacji jako jedna z późniejszych (26 lipca 1788 r.) i dopiero wówczas, praktycznie, Konstytucja weszła w życie.
Konstytucja amerykańska jest jedną z najbardziej „sztywnych" konstytucji na świecie. Spośród dwu, dopuszczonych przez art. V trybów jej zmiany, praktycznie stosowany jest pierwszy, polegający na uchwaleniu poprawki w jednakowym brzmieniu przez obie izby Kongresu (co jednak nazywa się „propozycją" Kongresu), większością 2/3 głosów w każdej izbie, a następnie ratyfikowanie jej przez parlamenty 3/4 ogólnej liczby stanów (tj. obecnie — 38). Stąd też między uchwaleniem poprawki przez Kongres a jej wejściem w życie upływa niekiedy kilka łat, liczy się data ratyfikacji przez ostatni, 38. stan. Oczywiście poprawki obowiązują wówczas zarówno w stanach, które dokonały takiej ratyfikacji, jak i w pozostałych. Drugi tryb dokonywania zmian polega na zgłoszeniu przez 2/3 legislatur stanowych żądania zwołania Konwencji Konstytucyjnej (zwołania tego ma dokonać Kongres), która także uchwalałaby „propozycje" poprawek, poddane identycznemu trybowi ratyfikacji przez stany.
Konstytucja amerykańska (zwłaszcza gdy pierwsze 10 poprawek potraktujemy zgodnie z historyczną rzeczywistością, także za jej początkową treść) zmieniona została nie tylko i nie przede wszystkim przez wspomniane poprawki, ale doznała też gruntownego przeobrażenia w drodze praktyki konstytucyjnej, w tym przede wszystkim poprzez orzecznictwo Sądu Najwyższego USA, nadające stopniowo coraz to inne znaczenie formalnie nie zmienianym przepisom. Wiele z nich funkcjonuje dziś o takiej przypisanej im treści, która daleko wykracza poza wyobrażenia jej twórców.
Należy też koniecznie zwrócić tu uwagę, że w amerykańskiej praktyce stosowania prawa konstytucja traktowana jest jako co
90
aWda najwyższy, ale też nadający się do bezpośredniego stosowa-& akt prawny. Dotyczy to w szczególności stosowania jej w ramach zmierzania sprawiedliwości przez sądy. Nie ma też przeszkód, aby bJła to jedyna podstawa do legalnego działania i jedyna podstawa [eny legalności postępowania. Oczywiście w praktyce główną °odstawą takiego działania oraz ocen są przepisy ustawowe lub *eguły common lnu. Niemniej możliwość bezpośredniego stosowała Konstytucji jest również istotną gwarancją praw obywatelskich.
II. Zasada suwerenności ludu
Ustrój Stanów Zjednoczonych Ameryki powołany przez Konstytucję z roku 1787 jest niewątpliwie ustrojem demokratycznym, wskazującym na Lud (people) i jego wolę jako źródło wszelkiej władzy publicznej. Pierwszy, swoistego rodzaju akt konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, jakim jest nie mniej od Konstytucji słynna              Deklaracja Deklaracja Niepodległości, uchwalona przez delegatów wyzwała-         Niepodlegtości jących się 13 kolonii na II Kongres Kontynentalny w dniu 4 lipca 1776 r., stanowił w tym względzie: „uważamy za prawdy oczywiste (...) że rządy wśród ludzi (dopiero) ze zgody rządzonych wywodzić mogą swą władzę i [dopiero — P.S.] wtedy jest ona władzą słuszną, (...) że ilekroć jakaś postać rządów staje się destruktywna wobec tych celów, prawem ludu jest ją zmienić lub obalić i wprowadzić nowe rządy, zakładając je na zasadach oraz organizując ich władze w formie, która mu wydawać się będzie najbardziej właściwą dla zapewnienia swego bezpieczeństwa i szczęścia". Prawda, że słowa te zapisane zostały w bardzo konkretnej sytuacji historycznej i dobrze było wiadomo, którą to „formę rządu" uważano za destruktywną, oraz że Deklaracja Niepodległości nie jest formalnie częścią Konstytucji. Jest jednak również prawdą, że deklaracja o koniecznej zgodzie rządzonych na wykonywanie wobec nich władzy publicznej, czyli zasada suwerenności ludu, przeszła do „amerykańskiego wyznania wiary" oraz stała się fundamentem prawa konsty-                     wstęp tucyjnego tego państwa. Zasada ta znalazła potwierdzenie również          ^ Konstytucji w Konstytucji, na samym jej wstępie, w postaci stwierdzenia, ze -niniejszą Konstytucję dla Stanów Zjednoczonych Ameryki (...) powołuje i ustanawia lud Stanów Zjednoczonych". W ten sposób Potwierdzony w niej został najistotniejszy przejaw suwerenności ludu — jego władza ustrojodawcza.
91
spor
o suwerenność
wUnii
W historii USA żywy i wieloletni był spór nie o to, jak w Europie, czy suwerenny jest lud czy też jego monarcha. Spór dotyczył tego, czy suwerenem jest lud amerykański w swej całości, czy też mamy do czynienia z suwerennością ludów poszczególnych stanów. W sferze instytucjonalnej chodziło o zagadnienie suwerenności federacji czy też suwerenności stanów. Wspomniana Deklaracja Niepodległości proklamowała niepodległość 13 byłych kolonii, a nie jakiegokolwiek innego podmiotu. „Stany Zjednoczone Ameryki" jeszcze wówczas nie istniały. Jak wiadomo nie był to jedynie spór teoretyczny, ale rozstrzygnięty został na polach bitew wojny secesyjnej . Suwerenność federacji, suwerenność całego Narodu — Ludu amerykańskiego nie ulega dziś wątpliwości.
Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Prawa obywatelskie ujmuje Konstytucja amerykańska w wersji skrajnie liberalistycznej, mocno zakorzenionej w filozofii praw naturalnych. Niewątpliwie również i je należy widzieć przez pryz- 3 mat Deklaracji Niepodległości. W tym względzie stanowiła ona z kolei: „uważamy za prawdy oczywiste: że wszyscy ludzie zostali stworzeni równi, że zostali wyposażeni przez swego Stwórcę w pewne niezbywalne prawa, a wśród nich są prawo do życia, wolności i dążenia do szczęścia". We wspomnianych już wyżej okolicznościach uchwalenia pierwszych 10 poprawek, przepisy te raczej uzupełniają przepisy konstytucji stanowych, z położeniem szczególnie dużego nacisku na zagadnienia prawa karnego (materialnego i procesowego)-
katalog                            Rangą konstytucyjną cieszą się w szczególności następując
wolności i praw      wolności jednostki:
•    wolność osobista jednostki — ujęte w Konstytucji jako zacn wanie „przywileju habeas corpus", tj. jako wymóg uzyskiwa orzeczenia sądu na każde zatrzymanie jednostki przez org   , władzy publicznej (art. I, sec. 9, ust. 2); szczególną rolę w J zakresie odgrywa również konstytucyjny zakaz wyda^   , ustaw proskrypcyjnych (orzekających kary w indywidua  i przypadkach) i ustaw o mocy wstecznej (art. I, sec. 9, uS,'-si^
•    wolność wyznania i swoboda praktyk religijnych, wolno      . wa i prasy, wolność zgromadzeń i wolność petycji (Popra       ,c
•    prawo organizowania własnych sił porządkowych i F posiadania broni (Poprawka II),
92
. nietykalność osobista, nienaruszalność mieszkania, dokumentów i mienia (prawo własności), dopuszczalność rewizji i zatrzymania jedynie na podstawie szczegółowego nakazu przy czym było jasne, że chodzi o nakaz sądowy (Poprawka IV, częściowo powtórzone w Poprawce XIV, ust. 1),
. możliwość osądzenia za najcięższe przestępstwa jedynie z oskarżenia Ławy Przysięgłych, zakaz dwukrotnego karania za ten sam czyn, zakaz wymuszania zeznań na własną niekorzyść, możliwość orzekania w sprawach pozbawienia życia, wolności lub nuenia jedynie w ramach właściwego procesu prawnego, możliwość wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (Poprawka V),                                          .
. odpowiedzialność karną ponosi się przed sądem przysięgłych, oskarżonego winno się powiadomić o oskarżeniu, posada™ prawo do obrony przy pomocy wskazanych tam środków (Po-
prawka VI), .  w sporach cywilnych, prowadzonych w mysi prawa zwyczajowego, utrzymuje się właściwość sądów przysięgłych (Poprawka
.   zakaz nadmiernych kaucji, grzywien oraz okrutnych i wymyślnych kar (Poprawka VIII), •   prawo do równego traktowania czy też „do równej ochrony prawnej" (wspomniane już w Deklaracji Niepodległości, wyrażone formalnie w Poprawce XIV, ust. 1). Zasadniczą gwarancją praw obywatelskich jest ogólne prawo do sądu tak silnie zakorzenione w anglosaskiej kulturze prawnej. Tkwi ono w sformułowaniu dotyczącym kompetencji władzy sądowniczej: należą do niej „wszystkie sprawy (all cases), rozpatrywane w myśl zasad prawa i słuszności, wynikające pod rządami mniejszej Konstytucji, praw Stanów Zjednoczonych i traktatów z ich władzy zawartych" (art. III, sec. 2). W przypadku występowania każdego interesu prawnego, doznania jakiejkolwiek krzywdy, niedopełnienia prawem nakazanych obowiązków władzy itd. — obywatel zawsze może zwrócić się do sądu i żądać ochrony swoich P«w.
Wskazane powyżej wolności konstytucyjne nie zawierają         zrzeszaniaTię
S 1)QY        —                 '                      '                        ¦ .        i      .. ___ — ~ ^»-.    i.i  ł-i 7-r\~t  raić/(j
'olib .   arny ',,. \ Zrozumiałe mając w pamięci czas powstawania tych przepi
'W którvm ,-.,-,>~_:_ _          .   i .              i     _____...  A morwo   ip<;7.r7.f
*P«ssis verbis prawa tworzenia rozmaitych zrzeszeń, w tym także ^"politycznych czy związków zawodowych, co nader często iPMykamy--          -                                   ....         ,_:-----~~
SÓW
we współczesnych konstytucjach. Jest to częściowo zja-imiałe mając w pamięci czas powstawania tych przepi-pym organizacje takie, zwłaszcza w Ameryce, jeszcze
93
powstanie partii politycznych
specyfika amerykańskiego
systemu partyjnego
w ogóle nie funkcjonowały. Częściowo jednak niechęć Kongresu USA do formalnego zagwarantowania przepisem konstytucyjnym wolności zrzeszania się wynikała z nader szeroko podzielanego wówczas przekonania, że jest ona, zwłaszcza gdy służy celom politycznym, szkodliwa. Może bowiem, jak sądzono, z dużym prawdopodobieństwem być wykorzystywana do eksponowania i utrwalania podziałów społecznych, do przeszkadzania temu, aby władze państwowe działać mogły w interesie powszechnym. Przed powstawaniem partii politycznych ostrzegali społeczeństwo amerykańskie tak wybitni przywódcy, jak G. Washington (w słynnym „pożegnalnym orędziu" do Kongresu) i J. Madison (w jednym z artykułów w „Federaliście"). Oczywiście ostrzeżeń tych nie udało utrzymać się przy życiu i od początków funkcjonowania dzisiejszych Stanów Zjednoczonych widzimy kształtowanie się dużych obozów politycznych, których ewolucja prowadzi do wykrystalizowania się partii, co prawda w specyficznym, amerykańskim wydaniu. Natomiast prawo zakładania związków zawodowych uznano formalnie dopiero w XX w., choć kwalifikowano je poprzednio jako rzekomo sprzeczne z konstytucyjną zasadą wolności umów. Formalnie zaś wolność zrzeszania się „wydobyto" z przepisów 1 Poprawki. Zaś obserwując praktykę funkcjonowania amerykańskiego społeczeństwa już nader wcześnie stwierdzono, że „Ameryka jest krajem, w którym najlepiej wykorzystano ideę stowarzyszeń i w którym najpełniej zastosowano ten potężny środek oddziaływania" } Funkcjonowanie partii politycznych, a nawet uznanie ich pewnej roli publicznoprawnej (jak powiedziałby prawnik europejski) nastąpiło już w połowie XIX w., najpierw w drodze orzecznictwa sądowego, a następnie w przepisach ustaw (głównie stanowych, dotyczących wyborów). Również szeroko odnoszą się do nich regulaminy parlamentarne. Należałoby ponadto dodać, że wszystkie te kroki instytucjonalizujące partie polityczne, a zwłaszcza przepisy regulaminowe, utrwalają również system dwupartyjny, także w specyficznym amerykańskim wydaniu. Ta specyfika polega przede wszystkim na olbrzymim, wewnętrznym zróżnicowaniu każdej z nich; w każdym z wielkich regionów USA (jeśli już nie w każdym z 50 stanów) charakter partii Republikańskiej czy Demokratycznej jest inny, reprezentują tam odmienne grupy społeczne i odmienne interesy. Najbardziej znanym podziałem jest wyróżnianie w każdej partii skrzydła „liberalnego" i „konserwatywnego", co już dawałoby 4,
iq7A <. 149 (I wydanie 7X1^^,0— ^Ameryce, Warszawa tt* .. 1
.„._;„,>„ w 1835 r.i.
a nie 2 partie. Partie łączy pewna wspólna tradycja, a przede wszystkim dążenie do wygrywania licznych wyborów, przewidywanych tak przez Konstytucję Federalną, jak i konstytucje stanowe oraz statuty jednosteksamorządowych, zapewniających dostęp do władzy i stanowisk. Tylko pamiętając o tym zagadnieniu jesteśmy w stanie zrozumieć rzeczywiste funkcjonowanie wielu rozwiązań prawa konstytucyjnego USA.
IV. Ogólne określenie ustroju
Ustrój polityczny Stanów Zjednoczonych, w ogólnych ramach zasady suwerenności ludu oraz uznania podstawowych praw jednostki, kształtują dwie najistotniejsze zasady organizacyjne: zasada federalizmu oraz zasada trójpodziału władzy. W swym zaś ujęciu jednej i drugiej zasady, rozwiązania Konstytucji amerykańskiej stanowią ich niemal modelowe konstrukcje. Warunki historyczne powstawania Konstytucji były przecież pionierskie, gotowych wzorów na dobrą sprawę nie było (poza konstytucjami stanowymi), nader wyraziście uświadamiano sobie jedynie to, co chciano odrzucić. W ramach zasady federalizmu ustrój USA wyraża klasyczny model „federalizmu dualistycznego". Natomiast zasada trójpodziału władzy przyjęta jest w wersji preferującej separację władz, a konieczne uzgadnianie ich działalności ma następować pośrednio, poprzez stosowanie (lub groźbę stosowania) rozmaitych, wzajemnych „hamulców" jednej władzy wobec drugiej. Równowaga władz z kolei wymaga owych hamulców o jednakowej wadze, czyli mniej więcej jednakowo znaczących, tak aby możliwości oddziaływania władz zostały „zbalansowane" (reguła checks and balances). Z kolei struktura władzy wykonawczej, polegająca na koncentracji tej funkcji w rękach Prezydenta, sprawiła, że ostatecznie utarła się w nauce nazwa takiego modelu ustrojowego — co do wzajemnej relacji władz naczelnych — jako „systemu prezydenckiego".
federalizm
i trójpodział
władzy
federalizm dualistyczny
system prezydencki
V. Zasada federalizmu

atrybuty stanów
95
Waszyngton. O państwowym charakterze każdego ze stanów świadczą takie ich atrybuty, jak odrębne konstytucje (przy tym nie oktrojowane przez żadne władze zewnętrzne, lecz uchwalane z reguły przez stanowe konwencje konstytucyjne) i oparte o nich ustawodawstwo, własne legislatury stanowe, gubernatorzy stanowi wybierani w głosowaniu powszechnym, własne sądownictwo na czele ze stanowymi Sądami Najwyższymi. Zarząd lokalny w stanach zorganizowany jest na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego. Same konstytucje stanowe przyznają niekiedy szczególne upraw-podobieństwa        nienia wielkim metropoliom miejskim. Konstytucje stanowe kon-konstytucji             struują ustroje swych stanów nader podobnie, i to zarówno wzajem-
nie do siebie, jak i do konstytucji federalnej. Nie mogło być inaczej: konstytucja federalna była dziełem głównie polityków stanowych, dysponujących doświadczeniem funkcjonowania swych konstytucji, które powstawały wcześniej niż konstytucja federalna. Poza tym konstytucja federalna gwarantuje stanom „republikańską formę rządów" (art. IV, sec. 4), co rozumiane jest współcześnie nie jako odrzucenie możliwości funkcjonowania w którymkolwiek stanie monarchii czy rządów oligarchicznych, lecz jako wymóg realizacji przez stany podstawowych zasad amerykańskiego konstytucjonalizmu: podziału władzy, właściwej reprezentacji i innych. Nie do zaprzeczenia jest funkcjonowanie również pewnej wspólnej, amerykańskiej tradycji konstytucyjnej. Wszystko to sprzyja wskazanym tendencjom ujednolicania ustrojów stanowych. Niemniej warto może wskazać i na pewne różnice: tylko pewna część stanów zna instytucje referendum, w kilku stanach występuje również możliwość odwoływania reprezentantów przez wyborców przed upływem kadencji, występują pewne różnice w ustroju sądownictwa
i inne.
Charakter państw-stanów uzyskało najpierw byłych 13 kolonii brytyjskich, powołujących do życia USA. Następne stany powstawały zwykle poprzez zorganizowanie się ludności odpowiedniego terytorium (zarządzanego początkowo bezpośrednio przez Kongres USA — por. art. IV, sec. 3, ust. 2), wybranie przez nią konwencji konstytucyjnej i wystosowanie prośby do Kongresu USA o przyję-historia                  cie do Unii. Miało miejsce również kilka przypadków odłączenia się
¦federacji                pewnych terytoriów od istniejących już stanów, czasem prośbę
amerykańskiej o przyłączenie przedkładały formalnie całkowicie niepodległe poprzednio państwa, w końcu też pewne terytoria, a później stany powstawały drogą zakupu. Trzynaście byłych kolonii powołało najpierw do życia, uchwałą II Kongresu Kontynentalnego z 15 listopada 1777 r., tzw. Artykuły Konfederacji i Trwałej Unii, nader luź-
różna geneza stanów
qfi
nego jeszcze organizmu państwowego, który jednak przybrał już do dzisiaj stosowaną nazwę „Stanów Zjednoczonych Ameryki" (art. I cytowanego aktu). Organizm ten stanowił również modelowy wzór formy państwa, określanej jako „konfederacja", o słabej władzy centralnej, uzależnionej we wszystkich ważniejszych sprawach od życzliwości stanów. Artykuł II Artykułów Konfederacji postanawiał, że: „Każdy stan zachowuje swą suwerenność, wolność i niepodległość (sowereignity, freedom and independenci) oraz wszelką władzę, wymiar sprawiedliwości i te kompetencje, których wyraźnie nie delegował na Stany Zjednoczone, zebrane w Kongresie". Okoliczność, że konfederacja jest „związkiem państw", a federacja „państwem związkowym", znajduje w zacytowanym przepisie swe wyraźne potwierdzenie. Warto może przy okazji zacytować jeszcze jedną konstytucję amerykańską — mianowicie Konstytucję Stanów Skonfederowanych Ameryki z 11 marca 1861 r.; jej wstęp stanowił mianowicie: „My, lud Stanów Skonfederowanych, przy czym każdy stan działa w swym suwerennym i niepodległym charakterze (...) powołujemy i ustanawiamy niniejszą Konstytucję dla Stanów Skonfederowanych Ameryki". Wracając do XVIII w., okazało się jednak wkrótce, że zabezpieczenie wywalczonej w wojnie niepodległości wymaga powstania bardziej zintegrowanego organizmu państwowego i stąd owocem obrad i decyzji Konwencji Filadelfijskiej było już przyjęcie innego typu państwowości, państwa federacyjnego. W języku oficjalnym nowy organizm państwowy równie często jak zwrotem „federacja" (i jego pochodnymi), zwłaszcza w opozycji do „stanów", określany jest słowem „unia", zaczerpniętym raczej z terminologii państw mo-narchicznych. Sama Konstytucja używa albo określenia „United States", albo „Union".
Modelowy charakter federalizmu USA według Konstytucji                  podział
z 1787 r. polega na starannym, w założeniu, podziale „pionowym"            kompetencji
kompetencji publicznych między władze federalne i władze poszczególnych stanów, przy czym podział ten dotyczy wszystkich trzech funkcji państwowych. Punktem wyjścia jest tu podział kompetencji ustawodawczych, pociągający za sobą odpowiedni podział funkcji wykonawczej i funkcji sądowniczej: tam, gdzie dla ustawodawstwa przewidziane są kompetencje Kongresu USA — jako pochodna tego podziału, a więc w tym samym zakresie spraw, działać ma federalna Egzekutywa i federalne sądy. Tam, gdzie działalnością ustawodawczą zajmują się kongresy stanowe, tam też działa 1 ich administracja, i wymiar sprawiedliwości. Wszystkie stany w tym aspekcie zajmują naturalnie równe stanowisko konstytucyj-
97
zakres działania Kongresu USA (Federacji)
zakres działania stanów
ne i nie mogą różnić się zakresem swych kompetencji. Mamy tu więc do czynienia z podziałem merytorycznym, a nie funkcjonalnym. Nie jest również przewidziany żaden specjalny organ, wyraźnie powołany do orzekania w sporach kompetencyjnych między federacją a stanami, w praktyce rolę tę spełnia jednak Sąd Najwyższy USA (jest to jednak organ jednej ze stron takiego potencjalnego sporu kompetencyjnego). Modelowy charakter takiej konstrukcji określany jest terminem „federalizm dualistyczny" {dual fedemlism). Ze względów praktycznych Konstytucja czyni w tym modelu wyjątek, dotyczący wymiaru sprawiedliwości: mianowicie sądy stanowe zobowiązane zostały do stosowania również ustawodawstwa federalnego (oczywiście tam, gdzie ono występowałoby) i to jako prawodawstwa o mocy wyższej niż prawodawstwo stanowe (art. VI, sec. 2). Trzeba jednak pamiętać, że funkcjonuje również, i to trójinstancyjne, sądownictwo federalne (por. niżej).
Zgodnie z tym co powiedziano powyżej, istotne znaczenie posiada więc określenie zakresu przedmiotowego funkcji Kongresu USA, co Konstytucja dokonuje głównie w art. I, sec. 8, w 17 punktach. Musimy oczywiście pamiętać, że jako uprawnienia Kongresu, sprawy te mogą być załatwiane wyłącznie poprzez wydawanie w tym celu przez Kongres odpowiednich ustaw, ewentualnie poprzez posługiwanie się nimi jako kryteriami kontroli nad organami wykonawczymi. Poza tym wszędzie tam, gdzie Konstytucja odsyła uregulowanie określonej materii do ustawy (np. art. II, sec. 2, ust. 2), chodzi w takich przypadkach o ustawy federalne, co pociąga za sobą uznanie określonej materii jako należącej do zakresu działania Federacji. Powyższe 17 punktów określane jest jako „uprawnienia delegowane" (delegated, granted) federacji — w znaczeniu: delegowane przez stany, do których sprawy te, po uzyskaniu przez nie niepodległości, a przed powstaniem USA jako federacji, należały-Wyliczenie to uzupełnione zostało przez art. I, sec. 1 0, zawierający wyliczenie spraw, których poszczególnym stanom nie wolno regulować. W federalizmie dualistycznym oznacza to niewątpliwie p0"' stawę kompetencyjną dla działań władz federalnych.
W klasycznym modelu federalizmu dualistycznego zakresO' wi „uprawnień delegowanych" powinno odpowiadać domnie1113 nie kompetencji stanów w całej pozostałej sferze wła dzy publiczrie>' która nie jest ujęta w tym wyliczeniu. Z przyczyn oczywistych p  . wiem, zakresu całej sfery władzy publicznej nie da   się ująć v/ SP sób wyczerpujący, Konstytucja nie mogła stworzyć   „drugieg0    , kresu spraw, którego regulacja i zarządzanie należałoby z ko'e
stanów. Również konstytucje poszczególnych stanów nie zawierają takiego wykazu. Do stanów ma należeć wszystko to, co nie mieści się w powyższym wyliczeniu 17 punktów tudzież podlega wyłączeniu z ich gestii na mocy art. I, sec. 10 zawierającego tzw. kompetencje zarezerwowane (resewed), w rozumieniu: zarezerwowane dla Federacji. Rozszerzenie kompetencji Federacji mogłoby się odbywać tylko w drodze poprawek konstytucyjnych, „przenoszących" określoną kompetencję ze sfery właściwości stanów, i przykłady tego rodzaju poprawek znajdziemy (por. np. Poprawka XXVI, sec. 2, poprawka XXIV, sec. 2; szczególne znaczenie posiada tu Poprawka XVI z 1913 r., wprowadzająca federalny podatek dochodowy i inne). ,Kropkę nad i" w rozważanej kwestii tworzy Poprawka X, która stanowi, że: „Kompetencje, które nie zostały delegowane Stanom Zjednoczonym ani też nie zostały przez nią zakazane Stanom, są zastrzeżone dla Stanów względnie dla samego Ludu".
Jednakże ta linia rozumowania i taki sposób interpretacji Konstytucji nie utrzymał się i bardzo szybko amerykańska praktyka konstytucyjna zaczęła dążyć do konstruowania możliwie daleko . posuniętych uprawnień Federacji, wykraczających poza powyższy schemat rozumowania. Zasadniczą przesłanką takiego rozwoju sytuacji były przemiany w zakresie zadań publicznych, wymagające podejmowania jednolitych działań w skali całego państwa.
• Po pierwsze, art. I, sec. 8 zawiera również punkt ostatni (w nieformalnej numeracji 18), upoważniający Kongres USA do wydawania wszelkich dalszych ustaw, o ile one „będą potrzebne i właściwe dla wykonywania (...) wszelkich innych kompetencji, które Konstytucja przyznała władzom Stanów Zjednoczonych, jej poszczególnym działom lub funkcjonariuszom". Są to więc również, z uwagi na swe formalne miejsce w art. I, sec. 8, kompetencje federalne formalnie delegowane, ale o ile pierwszych 17 punktów zawiera kompetencje delegowane w sposób wyraźny (tzw. express powers), to punkt 18 zawiera tzw. implied powers, pozostawiający Kongreso-; ^'i dużą swobodę oceny, co uzna on za „potrzebne i właściwe" i stosownie do tego prowadzenia swej funkcji ustawodawczej, wyłączanej ustawodawstwo stanowe.
• Po drugie i być może najważniejsze, poszczególne określe-
¦pa z art. I, sec. 8, pkt 1-17, zaczęły być od początku interpretowa-
;      r°zszerzająco, zwłaszcza w orzecznictwie Sądu Najwyższego,
^'stępującym w sui generis sporach kompetencyjnych. Na uwagę
: sługują tu zwłaszcza:
a) postanowienie konstytucyjne o regulacji przez ustawy Kongresu USA „handlu (...) między poszczególnymi stanami" (commer-Ce (¦¦¦) among several States; art. I, sec. 8, pkt 3); stopniowo klau-
przeobrażenia
konstytucyjne
w kwestii
podziału
kompetencji
a-.
99
zulę tę zaczęto rozumieć jako odnoszącą się nie tylko do wymiany towarów, lecz wszystkich „stosunków handlowych" (com-merdał intercourse) rozgrywających się na obszarze więcej niż jednego stanu; współcześnie zaś znajduje się w tej klauzuli podstawę dla regulowania przez federację całości zagadnień gospodarczych i zagadnień z nimi związanych (np. sprawę czasu pracy, minimalnego wynagrodzenia, ubezpieczeń społecznych itd.); b) postanowienie konstytucyjne o działaniu Kongresu (poprzez ustanawianie wszelkich ciężarów finansowych) w celu zapewnienia „ogólnego dobrobytu Stanów Zjednoczonych" (generał toelfare of the United States, art. I, sec. 8, pkt 1), co zostało oderwane od zestawu konstytucyjnych kompetencji władz federalnych i stało się samodzielną podstawą działania ustawodawczego Kongresu USA; c) postanowienie konstytucyjne, zakazujące stanom wydawania ustaw, „naruszających zobowiązania umowne" (imyaning the obligation of contracts, art. 1, sec. 10, ust. 1); początkowo rozumiano to jako ochronę umów, zawieranych między osobami prywatnymi, następnie podciągnięto pod ten przepis również umowy, w których stroną był stan, z czasem zaczęto tu widzieć ochronę przed ustawodawstwem stanowym wszelkich przedsiębiorstw handlowych i przemysłowych, rozciągając nad nimi ustawodawstwo federalne.
• Po trzecie, przyjmuje się, że Federacja — oprócz powyższych kompetencji, zawartych mniej lub bardziej wyraźnie w Konstytucji (wliczając tu również kompetencje domniemane) — dysponuje również kompetencjami wynikającymi z samej natury suwerenności państwowej, przysługującej władzom wszystkich państw. Są to tzw. kompetencje immanentne (inherent pozwrs), wyrażające się na przykład w identycznych co inne państwa kompetencjach Federacji w zakresie spraw międzynarodowych, a więc z wyłączeniem
kompetencji stanów.
• Po czwarte, przyjmuje się również, że Federacja dysponuje ponadto tzw. kompetencjami wynikowymi (resulting -poioers), będącymi konsekwencją sumy kompetencji, konstytucyjnie przypisanych wszystkim naczelnym władzom federacji, niejako oczywistym „dalszym ciągiem" tych kompetencji. Powoływano się na przykład na to, że skoro władzom federalnym przysługuje wyłączne prawo prowadzenia wojen, to także im, a nie władzom stanowym przysługi" je prawo zarządzania zajętymi terenami.
W praktyce konstytucyjnej Stanów Zjednoczonych, począwszy od ostatnich dziesięcioleci XX w. coraz wyraźniej obserwuje się jednak zjawisko zastępowania idei „federalizmu dualistycznego" przez praktykę tzw. federalizmu kooperatywnego, charakteryzującego się pewnym zlewaniem się działań federacji i stanów, jeśli chodzi o realizację konstytucyjnych kompetencji tak stanowych, jak i kompetencji federalnych. Wyrazem tego nurtu jest na przykład coraz szersza praktyka udzielania przez Federację i w coraz większej wysokości tzw. subsydiów federalnych lub też rezerwowania pewnego udziału w podatkach federalnych dla stanów. Z drugiej strony coraz więcej ustaw federalnych, zwłaszcza o kompleksowym charakterze, przewiduje coraz wyższy udział stanów w ich realizacji, pod pewnym tylko nadzorem władz federalnych. Odpowiednikiem instytucjonalnym tych zjawisk są regularne konferencje prezydenta USA z gubernatorami stanowymi. Nowym zjawiskiem lat ostatnich są również bezpośrednie kontakty władz federalnych, podejmowane z ominięciem władz stanowych, z samorządami dużych miast, których potrzeby nie mogą być zaspokojone z dochodów
stanowych.
Z kolei podstawowymi kanałami oddziaływania stanów na rozstrzygnięcia władzy federalnej — co należy również do istoty państwa federalnego — jest druga izba Kongresu (Senat), będąca w założeniu reprezentacją stanów, a także swoisty wpływ stanów na wybór Prezydenta. Z drugiej zaś strony oddziaływanie Federacji na rozstrzygnięcia stanów przejawiających się w: wyższości prawa federalnego nad prawem stanowym, egzekucji ustaw federalnych przez Prezydenta nawet przy pomocy milicji stanowych w ramach ustanowionych przez Kongres (art. I, sec. 8, ust. 15; art. II, sec. 2, ust. 1), ochronie stanów przed inwazją ich terytoriów, a także, na prośbę ich legislatur (a gdy te nie mogą być zwołane, na prośbę Egzekutywy stanowej), w ochronie „przed wewnętrznymi zamieszkami" (domestic ińolence), jak również we wspomnianym wyżej gwarantowaniu republikańskiej formy ustrojowej stanów (art. III).
federaiizm kooperatywny
wzajemne
oddziaływanie
federacji
i stanów
VI. Zasada podziału władzy
Podstawową zasadą organizacyjną regulującą ustrój władz naczelnych USA jest zasada trójpodziału władzy, przy czym ucho-'              , idea ta zrealizowana została w sposób
i    ____:~-ł- -i.T C-t-s-
uzą one za kraj, w którym .-^.....-
odelowy. Zasada trójpodziału władzy przeprowadzona jest w
płaszczyzna
organizacyjna
i personalna
101
nach Zjednoczonych najwyraźniej w płaszczyźnie organizacyjnej i personalnej: istnieją trzy wyraźnie oddzielone grupy organów państwowych (legislatywa, egzekutywa i judykatywa), przy czym grupa pierwsza oraz Szef grupy drugiej pochodzą z oddzielnych wyborów powszechnych, posiadając przez to taką samą demokratyczną legitymację do sprawowania swej funkcji i charakter bezpośrednich organów ludu. Żaden element jednej władzy nie może być równocześnie elementem innej. Nie pochodzi z wyborów władza sądownicza, ale pamiętać trzeba o przyjmowanym w okresie powstawania Konstytucji rozumieniu tej władzy jako władzy — jak ją określał Monteskiusz — „niejako żadnej", gdyż sędziowie są jedynie „ustami ustawy". Do dzisiaj też nieograniczone znaczenie posiada zasada, że sądy nie orzekają „w sprawach politycznych", choćby ubrane były one w szatę sporu prawnego. Równie jednoznaczne jest rozdzielenie personalne: żaden piastun jakiejkolwiek funkcji w ramach organów jednej władzy nie może być piastunem funkcji w ramach pozostałych władz; deputowany nie może być ani ministrem, ani sędzią i vice versa (art. I, sec. 6, ust. 2). Przyjmuje się również, że funkcjonariusze dwu pozostałych władz (z wyjątkiem prezentującego swe orędzia Prezydenta) nie mogą występować na forum izb kongresowych. płaszczyzna                     To rozdzielenie władz nie jest natomiast tak wyraźne na płasz-
funkcjonalna          czyźnie funkcjonalnej, zwłaszcza w europejskim (kontynentu euro-
pejskiego) rozumieniu trzech głównych funkcji publicznych. Dotyczy to zwłaszcza parlamentaryzmu amerykańskiego, powołanego do życia w wyraźnym nawiązywaniu do parlamentaryzmu angielskiego, w którym zawsze zaznaczało się występowanie także sądowego charakteru Izby Gmin i Izby Lordów. Niemniej amerykańskie prawo konstytucyjne zna i stosuje pojęcie „istota" każdej z trzech władz i wyciąga z tego wniosek o „immanentnych" kompetencjach każdej z nich, które nie muszą wyraźnie figurować w tekście Konstytucji.
VII. Władza ustawodawcza — Kongres USA 1. Struktura
dwuizbowość                   Parlament amerykański, noszący nazwę — w nawiązaniu do
nazwy organu działającego w okresie wojny o niepodległość „Kongres", jest organem dwuizbowym; składa się z Izby Reprezen-
102
tantów i Senatu, co jest wynikiem przede wszystkim federalnej struktury państwa i jest jednym z najważniejszych przejawów kompromisu międzystanowego. Izba Reprezentantów w założeniu jest reprezentacją całości i jednolitości ludu USA, Senat — reprezentacją części składowych Federacji.
W ramach podstawowej funkcji Kongresu, jaką jest naturalnie ustawodawstwo, stanowiska Izby Reprezentantów i Senatu są ze sobą zrównane, stąd też dwuizbowość amerykańską zalicza się do „symetrycznego" (zrównoważonego) typu dwuizbowości, bez względu na fakt, że w ramach innych funkcji publicznych jedna lub druga izba posiadać może nieco inne, a nawet nieco większe kompetencje. Dwuizbowość w konstytucji federalnej przyjęta została w niemałym stopniu również na skutek wzorowania się na ustrojach poszczególnych stanów, a zarówno tu, jak i tam dodatkowo dochodziła obawa przed radykalizmem parlamentu jednoizbowego i chęcią wmontowania przeciwdziałającego mu hamulca.
Stany w Senacie posiadały zawsze równą reprezentację, po dwóch senatorów z każdego stanu, czyli w I Kongresie (funkcjonującym w latach 1789-1791) Senat składał się z 26 senatorów. Dziś liczba senatorów wynosi 100. Z kolei liczebność reprezentacji poszczególnych stanów w Izbie Reprezentantów ustaliła pierwotnie sama Konstytucja, w przedziale od 1 do 10, w sumie pierwotnie: 65. Aktualnie, od 1911 r. wynosi ona 635. Co 10 lat należy przeprowadzać spis ludności USA, który jest podstawą określania liczby mandatów do Izby Reprezentantów z poszczególnych stanów, proporcjonalnie do liczby ludności. Jednakże każdy stan musi wybierać co najmniej jednego członka tej izby, nawet gdyby powyższa operacja liczbowa nie dawała mu do tego prawa.
Wybory do Izby Reprezentantów były zawsze wyborami bezpośrednimi, natomiast wybory senatorów dokonywały początkowo legislatury stanowe. Zmiana w tej ostatniej sprawie i przejście na wybory bezpośrednie senatorów nastąpiła wraz z przyjęciem Poprawki XVII (1913 r.). Izba Reprezentantów posiada dwuletnią kadencję, natomiast Senat jest organem bezkadencyjnym, kadencję posiadają jedynie poszczególni senatorowie. Wynosi ona 6 łat, z tym ze co dwa lata ustępuje 1/3 składu Senatu i łącznie z wyborami Izby Reprezentantów następuje zapełnienie tych wolnych mandatów. Już senatorowie pierwszego Senatu podzieleni zostali w związku z tym na trzy grupy i podział ten wywiera swe konsekwencje do dzisiaj, łest on przeprowadzany także w tym celu, aby w odbywających się 0 dwa lata wyborach wspomnianej 1/3 senatorów, w konkretnym
równorzędność
izb w ramach
ustawodawstwa
liczebność izb
sposób wyboru
kadencja
103
stanie, w którym wybory są przeprowadzane, zawsze dotyczyły one wyboru jednego tylko senatora. Kadencja Kongresu jako całości liczy się według kadencji IR, a więc również wynosi dwa lata. Data wyborów ustalona jest konstytucyjnie: jest to pierwszy wtorek po pierwszym poniedziałku listopada. Co cztery lata wybory parlamentarne zbiegają się wówczas z wyborami prezydenckimi.
2. Wybory i konstytucyjne stanowisko kongresmanów
Zasady wybierania powyższych organów (a także wybierania elektorów w wyborach prezydenckich) określają w zasadzie ustawy poszczególnych stanów (por. art. I, sec. 4, ust. 1), jednakże sama konstytucja federalna zawiera tak dużo dyrektyw w tym zakresie pod adresem ustawodawcy stanowego, że śmiało można mówić o jej decydującej roli we wszystkich aspektach tej regulacji. Wybory aktualnie (po wielu poprawkach konstytucyjnych, likwidujących cenzus rasowy, płci, majątkowy) są powszechne, a granica wieku w tym zakresie została ustalona przez Poprawkę XXVI na lat: 18 (prawo czynne), 25 (prawo bierne do IR) i 30 (prawo bierne do Senatu). Ustawy stanowe powszechnie wprowadzają wymóg rejestrowania się wyborców, co stanowi warunek udziału w głosowaniu, ale formalnie też pewne dodatkowe utrudnienie.
Wybory są także równe, co wywodzone jest z prawa do równej ochrony prawnej (Poprawka XIV sec. 1). W sposób tradycyjny dla anglosaskiej kultury prawnej, wybory do IR odbywają się w okręgach jednomandatowych. Mimo że organ ten uznany jest formalnie za reprezentanta ogółu ludności USA, okręgi te muszą mieścić się w granicach stanów. Wymóg, aby zgodnie z zasadą równości okręgi były równe pod względem liczby wyborców, byl przedmiotem licznych wyroków sądowych, w tym również Sądu Najwyższego USA. Podobnie też Sąd Najwyższy wielokrotnie uznawał dopuszczalność tylko naturalnych okręgów wyborczych, a więc zakaz stosowania tzw. arytmetyki czy „geografii wyborczej", czyli kształtowania okręgów wyborczych z myślą o doprowadzaniu do pożądanych rezultatów wyborczych. Podziału stanów na okręgi wyborcze do IR dokonują na ogół, w myśl wspomnianych ustaw, gubernatorzy stanowi. Równe winny być też wybory do Senatu, ale oczywiście jedynie w sensie formalnym, gdyż stanowiąc (por. wyżej) okręgi jednomandatowe (identyczne ze stanami), a różniąc się z reguły bardzo znacznie pod względem liczby mieszkańców, nie zapewniają wyborcom równości materialnej.
Wszystkie powyższe wybory, a także w ogóle wszystkie wybory w Stanach Zjednoczonych, przebiegają z zastosowaniem systemu większości zwykłej. Ważnym wymogiem wynikającym z ustaw stanowych jest tzw. zasada rezydencji, wymagająca zamieszkiwania przez kandydata w okręgu wyborczym, z którego kandyduje (formalnie: w stanie, por. art. I, sec. 2). W praktyce sprawia ona, że członkowie IR czują się silnie związani z miejscowymi interesami i podatnymi na oddziaływanie miejscowego „lobby". W swej całości, w związku z tym, IR jest raczej sumą interesów lokalnych niż reprezentantką interesu ogólnonarodowego, a ta ostatnia rola bardziej już wykonywana jest przez Senat, a więc niejako odwrotnie wobec konstytucyjnego założenia. W jeszcze większym stopniu na rezultat ten złożyła się znacznie bliższa współpraca Senatu (niż Izby Reprezentantów) z Prezydentem.
Obie izby Kongresu, każda na swój użytek, orzekają również o ważności wyborów, na podstawie sprawozdania specjalnie w tym celu powołanej komisji. Przypadki kwestionowania prawidłowości wyboru są nader liczne. Odnotowano również sytuacje niedopuszczania członka izby do objęcia mandatu, którego wybór stwierdzony już był przez odpowiednie władze stanowe. Stanowisko kongres-menów, mimo milczenia na ten temat Konstytucji i mimo różnych koncepcji doktrynalnych, rozwijanych w czasie trwania amerykańskiego parlamentu, odpowiada ostatecznie koncepcji mandatu wolnego: nie jest on prawnie wiązany instrukcjami swych wyborców i nie może być przez nich odwoływany. Niewątpliwie istotnym elementem dla przyjęcia takiego stanowiska jest również relatywnie krótka kadencja członków Izby Reprezentantów, skutkująca siłą rzeczy znaczną intensywnością kontroli społecznej nad nimi. Ani członkowie IR, ani senatorzy (tutaj może jest to zrozumiałe) nie są jednak konstytucyjnie określani jako „przedstawiciele Ludu (Narodu)". Rzadko spotykanym na świecie rozwiązaniem jest to, które znalazło się w art. I, sec. 5, ust. 2, a polegające na możliwości każdej z izb Kongresu pozbawiania swych członków większością 2/3 głosów mandatu parlamentarnego {exyel a member). Konstytucja nie podaje możliwych przyczyn takiego aktu: w praktyce stosowano go tak dla działań niegodnych i kryminalnych, jak i parapolitycznych (udział w wojnie secesyjnej). W praktyce od dawna niestosowane. Wąski jest również w Kongresie USA immunitet parlamentarny: obejmuje jedynie zachowanie się kongresmanów w parlamencie, natomiast poza jego murami odpowiadają oni na ogólnych zasadach (art-1 sec. 6).
system
większości
zwykłej i zasada
rezydencji
waznosc wyborów
charakter mandatu
105
3. Funkcjonowanie
Najistotniejsze rozstrzygnięcia z zakresu funkcjonowania parlamentu amerykańskiego zawiera już Konstytucja. Poza nią bardzo istotne znaczenie posiada kilka ustaw: przede wszystkim ustawa o reorganizacji Legislatywy z roku 1970 (Legislative Reorganisa-tion Act — w skrócie: LRA 1970; zastąpiła ona analogiczną ustawę z roku 1946) oraz ustawa o uchwalaniu budżetu przez Kongres oraz jego kontroli nad zamrażaniem kredytów z roku 1974. Pewne znaczenie posiada również ustawa o prawie budżetowym i rozliczaniu z 1921 r. W końcu każda z izb posiada swe bardzo obszerne regulaminy, będące głównie zbiorami rozmaitych precedensów.
Konstytucja określa moment początkowy corocznych prac Kongresu. Aktualnie, w myśl XX Poprawki (z 1933 r.), Kongres zbiera się co najmniej raz w roku, 3 stycznia; jak widzimy nowo wybrany skład posiada blisko dwa miesiące na przygotowanie swej działalności. Na dwuletnią kadencję Kongresu (choć Konstytucja formalnie terminem term operuje tylko co do kongresmanów; por. Poprawka XX) składają się więc dwie sesje roczne. W ich skład wchodzą poszczególne posiedzenia izby, przy czym ich czasem niekoniecznie jest jeden dzień. Zakończenie kadencji Kongresu oznacza również zamknięcie wszystkich prowadzonych przez niego prac, zwłaszcza ustawodawczych (zasada dyskontynuacji). Po rozpoczęciu nowej kadencji muszą być one wznowione od początku, a więc na przykład od ponownego wykonania inicjatywy ustawodawczej.
Zakończenie każdej z sesji zależy od decyzji Izby Reprezentantów, co jednak wymaga zgody Senatu; zakończenie najpóźniej musi jednak nastąpić na posiedzeniu (w tej sytuacji: przedpołudniowym) w dniu, w którym w myśl Konstytucji rozpocząć się ma następna sesja roczna. Najwcześniej zaś, w myśl LRA z 1970 r. — 31 lipca. Konstytucja (art. II, sec. 3) przyznaje wprawdzie Prezydentowi, w nadzwyczajnych sytuacjach, prawo zwołania {to convene) jednej lub obu izb —jak się rozumie, w sytuacji zamknięcia już sesji. Jednakże przyjęta praktyka wypełniania pracami Kongresu prawie całego swego konstytucyjnego (rocznego) czasu sesji sprawiła, że prawo to nie posiada większego praktycznego znaczenia. Można w związku z tym przykładowo podać, że w ciągu czterech lat 1972-1976, rocznie Izba Reprezentantów obradowała średnio na 164 posiedzeniach, zaś Senat na 183.
Zgodnie z ideą separacji władz nie ma żadnego organu poza-kongresowego, który mógłby zwoływać Kongres na zwykłe sesje. Sprawę tę załatwia wspomniany wyżej przepis konstytucyjny. Nie
106
ma również — z tego samego względu — żadnego organu pozakon-gresowego, władnego do przerwania obrad, ich odroczenia, zamknięcia sesji, nie mówiąc już o rozwiązaniu izb kongresowych. Pierwsza kompetencja zależy wyłącznie od danej izby (wchodzi tu w grę na przykład przerwa wakacyjna), przy czym określa ona również długość przerwy. Odroczenie w zasadzie również, ale jeśli miałoby ono trwać dłużej niż trzy dni, wymagana jest na nie zgoda drugiej izby (art. I, sec. 5, ust. 4). Przerwanie obrad od odroczenia różni się tym, że zakończenie przerwy oznacza trwanie tego samego posiedzenia, podczas którego zapadła decyzja o przerwie. Natomiast po zakończeniu odroczenia rozpoczyna się nowe posiedzenie. Jednakże Konstytucja operuje tym samym terminem to adjourn na oznaczenie decyzji izby tak o przerwie, jak i o odroczeniu. Powoduje to istotne konsekwencje w praktyce.
Obradami Izby Reprezentantów kieruje wybrany przez nią         kierownictwo
Speaker, natomiast obradami Senatu — formalnie wiceprezydent,               obradami
jednakże zgodnie z utrwaloną już praktyką, na początku każdej kadencji Senat wybiera swego „tymczasowego" przewodniczącego (President pro tempore), który normalnie przewodniczy tej izbie, choć Konstytucja taką możliwość dopuszcza tylko w przypadku nieobecności wiceprezydenta lub też gdy wiceprezydent spełnia funkcje Prezydenta.
Niezwykle doniosłą rolę w funkcjonowaniu obu izb spełniają                  komisje
ich komisje. Wobec istnego zalewu Kongresu inicjatywami ustawodawczymi, a także wypełnianiem przez izby funkcji kontrolnej w równie szerokim zakresie — prace komisji musiały nabrać wielkiego ciężaru gatunkowego: wspomagając, a często w praktyce wręcz wyręczając prace swych organów macierzystych. Liczba ich stale rosła i spychały w cień prace plenarne, sprowadzane coraz bardziej do biernej roli czynnika zatwierdzającego wnioski komisji. Stąd też już LRA z 1946 r. próbowała radykalnie ograniczyć ich liczebność (do 19 w IR oraz do 15 w Senacie), co jednak jako reakcję spowodowało lawinowy wzrost podkomisji i z koiei wzrost ich samodzielności. Drugą próbą uregulowania tego zagadnienia stała się LRA z 1970 r. Na jej podstawie funkcjonuje aktualnie w Izbie Reprezentantów 22 komisji stałych, natomiast w Senacie — 16 (ustawą z 1974 r. powołano dodatkowo w izbach komisje budżetowe). To ograniczenie ma jednak w praktyce małe znaczenie, gdyż nie tworzy tamy ani powoływaniu komisji specjalnych, ani podkomisji (tych ostatnich w roku 1990 funkcjonowało w obu izbach aż 296, przeważnie o charakterze stałym), przy czym również komisje specjalne rnogą tworzyć podkomisje.
107
Komisje stale mają charakter resortowy, odpowiadając pewnym działom zarządu publicznego, albo też charakter funkcjonalny, wspomagając daną izbę przy realizacji jednej tylko z kompetencji (tu wymienić należy przede wszystkim działające w związku z uchwalaniem budżetu: komisje zasobów i środków, komisje kredytów budżetowych i komisje budżetowe). Przy takiej liczbie tych ciał pomocniczych w praktyce nie można przeciwdziałać tendencjom ich usamodzielniania się. Przewodniczącymi komisji są zainteresowani daną dziedziną prominentni przedstawiciele partii posiadającej większość w danej izbie Kongresu.
4. Funkcje Kongresu USA
4.1. Ustawodawstwo
4.1.1. Pojęcie ustawy
zakres                             Kongres jest oczywiście, w pierwszym rzędzie, władzą usta-
ustawodawstwa wodawczą i jemu poświęcony jest art. I, najbardziej rozbudowany artykuł konstytucyjny. Kongres jest, co równie oczywiste, legislaturą federalną — stąd też wypływają naturalne granice jego działalności ustawodawczej (por. wyżej), poza które nie może sięgać, a co znajduje się pod kontrolą sądów tak federalnych, jak i stanowych. Władza ustawodawcza Kongresu nie znajduje natomiast innych granic, a w szczególności w uprawnieniach prawodawczych, które wykonuje również Prezydent USA, gdyż ta ostatnia działalność zależy wyłącznie od Kongresu. Nie znajduje również takich granic, co jeszcze ważniejsze, w materialnym pojęciu ustawy, które na gruncie amerykańskim się nie wykształciło. Przyjmuje się tutaj czysto formalne znaczenie ustawy jako rozstrzygnięcia podjętego przez obie izby Kongresu w ustalonej procedurze. Oficjalnym tytułem ustawy jest określenie ad, natomiast Konstytucja posługuje się takimi określeniami, jak: law (np. art. I, sec. 7, ust. 2), order, resolution, vote (art. I, sec. 7, ust. 3) czy rules (art. I, sec. 8, ust. 14). W praktyce amerykańskiej jako ustawy (statułe) traktuje się te rozstrzygnięcia Kongresu, których dojście do skutku zapoczątkowało wniesienie tzw. bill lub tzw. joint resolution. Oba rozstrzygnięcia przebiegają w identycznej procedurze, oba też winny być podpisywane przez Prezydenta i identycznie publikowane, jako ad. Różnica między nimi polega na tym, że „akty" pierwszego rodzaju traktuje się jako pewną formę normalną, natomiast „akty" drugiego rodzaju zastrze-
108
żone są przeważnie dla rozstrzygnięć spraw przejściowych i incydentalnych. Nie ma też przeszkód, aby sprawa zainicjowana w formie wniesienia billu została uchwalona jako joint resolution i vice versa. Jednakże tylko w drodze joint resolution może być uchwalona przez Kongres poprawka do Konstytucji.
O braku wykształcenia się w prawie konstytucyjnym USA materialnego pojęcia ustawodawstwa dobitnie świadczy również uchwalanie przez Kongres nie tylko tzw. ustaw publicznych, mających znaną nam postać rozstrzygnięć generalnych, ale również tzw. ustaw prywatnych, tj. rozstrzygnięć ujmowanych także jako ads, ale dotyczących osób lub spraw indywidualnych (konkretnych). Może to być na przykład ustawa wyrażająca zgodę na sprzedaż konkretnej nieruchomości federalnej na rzecz pewnego miasta czy gminy, ustawa wprowadzająca specjalne świadczenie finansowe dla konkretnej osoby, a zwłaszcza ustawy załatwiające rozmaite roszczenia odszkodowawcze, dla których nie istnieje droga sądowa. Uchwalanie ustaw prywatnych biegnie w Kongresie osobnym tokiem i z pewnymi różnicami wobec trybu stosowanego dla projektów ustaw publicznych. Instytucja ta przejęta została z parlamentaryzmu brytyjskiego i podobnie jak tam, procedura w sprawach projektów ustaw prywatnych nawiązuje nieco do procedury sądowej.
Równie silnie o wskazanym wyżej braku materialnego rozumienia ustawy świadczy także uchwalanie przez Kongres tzw. ustaw autoryzacyjnych i ustaw apriopriacyjnych. Występuje to w procesie uchwalania przez parlament budżetu federalnego (co zresztą przyjmowane jest w formie joint resolution). Projektując budżet należy bowiem przedstawić Kongresowi również projekty ustaw „autoryzujących" rozmaite, planowane w przyszłym roku budżetowym, kierunki działania władzy publicznej i rozmiary tych działań ujmowanych często jako rozmaite „programy". Te projekty winny być przez Kongres najpierw uchwalone, a dopiero później uchwalane są ustawy apriopriacyjne, wyrażające zgodę Kongresu na faktyczne uruchomienie kredytów na zatwierdzone już wcześniej, w ustawach autoryzacyjnych, przedsięwzięcia. Ta praktyka nawiązuje do wskazania konstytucyjnego, iż „wszelkie pieniądze będą mogły być wydawane ze Skarbu Państwa jedynie poprzez ich wyasygnowanie w drodze prawa (law)" (art. I, sec. 9, ust. 7). Wymóg ten występuje również w sytuacji uchwalania kredytów dodatkowych (uruchamia-rua rezerw budżetowych) w trakcie roku budżetowego. Można tylko zauważyć, że występujące w takim kształcie determinowanie przez Kongres biegu spraw publicznych idzie znacznie dalej niż
ustawy
publiczne
i prywatne
ustawy
autoryzacyjne
i apriopriacyjne
109
samo tylko prawo uchwalania budżetu, występujące we wszvsuv państwach.                                                                                 c".
rezolucje                          Dla pełni obrazu działań Kongresu, ujmowanych od st
form jego aktów, należy dorzucić, że obie izby uchwalają rów ' • tzw. rezolucje zbieżne (concurrent), a więc uchwalane przez obie izh Akty te nie są jednak uważane za przejaw władzy ustawoda*vC7 • Kongresu, a służą do wyrażenia stanowiska w ważnych kwestia h politycznych, nie noszą też nazwy ad, ale resolułion. Nie wiążą wa nak formalnie władzy wykonawczej. Poza tym każda z izb moż uchwalać już tzw. zwykłe (simple) rezolucje, wyrażające z kolei podobne oświadczenia, ale jednej już tylko izby, lub dotyczące jej spraw wewnętrznych.
4.1.2. Procedura ustawodawcza
inicjatywa ustawodawcza
pierwsze czytanie
Procedura ustawodawcza jest w Kongresie bardzo skomplikowana, a także różnorodna, gdyż uchwalenie ustawy może przebiegać w kilku wariantach. Na szczególne podkreślenie zasługuje tutaj, jako jeden z bardziej rzucających się w oczy element „separacji władz", wyłączność inicjatywy ustawodawczej członków IR lub senatorów. Oczywiście faktyczna rola Egzekutywy, także w USA, zmusza ją do przedstawiania własnych, przez siebie wypracowanych projektów ustaw. Co więcej, jest to rola dziś powszechnie uznawana i legitymowana. Społeczeństwo i Kongres oczekują wręcz, że to z łona Egzekutywy wypływać będą najpoważniejsze projekty ustaw. W obrębie tzw. Urzędu Wykonawczego Prezydenta funkcjonuje również specjalna komórka pod nazwą „Wydział Spraw Ustawodawczych". Niemniej formalności musi stać się zadość i każdy projekt ustawy musi być zgłoszony, jak wspomniano, przez kongres-mana lub ich grupę. Wobec najważniejszych projektów, funkcję tę tradycyjnie spełniają przewodniczący komisji (o ile są z tej samej partii co Prezydent).
Procedura ustawodawcza może rozpocząć się w każdej izbie (lub w obu równocześnie), wszelako na podstawie art. I, sec. 7, ust. 1 przyjmuje się, że projekty wszelkich ustaw dotyczących materii finansowych składane być muszą najpierw w Izbie Reprezentantów i dopiero po ich uchwaleniu przez tę izbę przechodzą do Senatu. Tak zwane pierwsze czytanie projektu w izbie obejmuje zaledwie odczytanie jego tytułu przez przewodniczącego i skierowanie go do komisji, przy czym w praktyce o wyborze komisji decyduje przewodniczący izby, a decyzja ta — także wobec dość niejasnego podziału
110
|żjałania między komisjami — jest nader arbitralna. Projek-?akres1 priopriacyjnych muszą być jednak kierowane tylko do t>' uS    .. j0 spraw środków budżetowych" (committee on appropńa
jyjiie regulamin Senatu dopuszcza zakwestionowanie przez wodniczącego i spowodowanie et w ogóle ominięcie etapu prac
iLjiawianej decyzji przewodniczącego i spowodowanie
pienum ichnia *-
do dyskusji plenarnej. Nie ukrywa
'¦  ,    ;„ do innej komisji, a naw( przesłania             '., .      '
komis\inychlPrZeJscleodrazudo ¦    ' vrtież< że przewodniczący jednej lub drugiej izby może przy
hnrze komisji kierować się osobistymi lub politycznymi przeko-' iarni 0 celowości lub niecelowości w ogóle uchwalenia danego iektu j stosownie do tego kierowania go do takiej komisji, od której łatwiej można uzyskać zakładany rezultat.
W komisjach z kolei projekty przesyłane są do podkomisji,                  komisje
przy czym rola przewodniczących komisji jest tu analogiczna do roli           i podkomisje
przewodniczącego izby. W komisjach i podkomisjach projekty są szczegółowo badane, mogą również być dowolnie zmieniane. W toku tych prac ma miejsce daleko posunięta współpraca z urzędnikami odpowiedniego departamentu rządowego, gdzie praktycznie projekt powstawał. Komisje, w związku z projektami, posiadają również prawo dokonywania „przesłuchań" (por. niżej). Dalsze losy projektu w praktyce zależą od oceny komisji, przy czym ich pozytywne stanowisko objawia się przedstawieniem izbie sprawozdania zalecającego jego uchwalenie w formie wyjściowej lub w formie zmienionej przez komisję (jej podkomisje), natomiast stanowisko negatywne — brakiem jakiegokolwiek przedstawienia (choć teoretycznie przedstawienie stanowiska negatywnego jest dopuszczalne, ale niestosowane). Brak sprawozdania w praktyce oznacza nie-uchwalenie projektu, gdyż nie można nad nim dalej pracować. Regulaminy izb dopuszczają wprawdzie możliwość „wydobycia" przez plenum projektu z komisji, ale w Izbie Reprezentantów (gdzie jednak najpierw trafiają najważniejsze projekty), przy spełnieniu Bardzo trudnych wymogów, bo dopiero na pisemny wniosek bez-zględnej większości ustawowej liczby członków IR i po upływie 30 dni od przekazania komisji.
Znaczenie tego etapu ilustrują następujące dane: w 98 Kongresie (lata 1983 i 1984), w Izbie Reprezentantów na 8104 projekty zekazane komisjom, złożyły one jedynie 983 sprawozdania, odpo-eanio w Senacie: na 3454 projekty — komisje przekazały plenum fylko 835.
W Izbie Reprezentantów sprawozdanie komisji trafia do rąk                   komisje
komisji regulaminowej, która dzieli projekty pod względem ich         regulaminowe
111
zalecenia proceduralne
charakteru i ważności i po pierwsze, kwalifikuje do jednego z tzw „kalendarzy" (calendarś), co oznacza decyzję co do kolejności ich omawiania, oraz po drugie, wydaje pod adresem izby jedno z pie. ciu możliwych rodzajów „zaleceń", co z kolei oznacza decyzję co do trybu dalszego procedowania. W tym zakresie może ona kontaktować się z komisją merytoryczną, która przedstawiła sprawozdanie (i vice versa). W Senacie komisja regulaminowa tej izby nie posiada „kalendarze"          omawianych uprawnień. W IR funkcjonuje pięć owych kalendarzy
(„kalendarz Unii" — obejmujący ustawy podatkowe i apriopriacyj-ne, „kalendarz Izby" — inne ważne ustawy, „kalendarz zgody" — ustawy niekontrowersyjne, „kalendarz prywatny" — ustawy prywatne oraz „kalendarz zwolnień", dotyczy wydobywania projektów z rąk komisji). W Senacie funkcjonują formalnie dwa „kalendarze", ale z punktu widzenia procedury ustawodawczej — jeden („kalendarz urzędowy"), obejmujący wszystkie ustawy i inne sprawy. Drugim jest „kalendarz Egzekutywy", odnoszący się do aktów współdziałania Senatu z Prezydentem. Z kolei wspomniane zalecenia Komisji Regulaminowej IR to: 1) „zalecenia otwarte" (otwierające możliwość nieograniczonego zgłaszania poprawek), 2) „zalecenia zamknięte" (zakaz wnoszenia poprawek), 3) „zalecenia dopuszczające modyfikację" (dopuszczalność wnoszenia poprawek w określonej części projektu lub poprawek autorstwa komisji merytorycznej), 4) „zalecenia uchylające" (dopuszczające odstępstwo od reguł regulaminowych i 5) „zalecenia złożone". Jednakże Komisja Regulaminowa posiada swobodę tak co do terminu wydania swych decyzji, jak i co do dokonania takich kwalifikacji i jeśli ich nie dokona, to oznacza to również przerwanie procesu ustwodawczego i nieuchwalenie ustawy. Jednakże i tutaj istnieje procedura „wydobywania" projektu z rąk tej komisji, analogicznie jak z rąk komisji merytorycznej, ale przy równie utrudnionych możliwościach i szansach powodzenia.
Dopiero po przekazaniu sprawozdania odbywają się — w ramach określonego zalecenia — dyskusje plenarne (ogólne lub szczegółowe), zgłaszanie poprawek i glosowania, przy czym częściowo IR pracuje wówczas jako tzw. komisja całej izby, znacznie mniej formalnie, nie pod przewodnictwem swego przewodniczącego-W Senacie ta forma funkcjonowania izby nie jest znana. Dla pełności obrazu trzeba jednak dodać, że zarówno w IR, jak i w Senacie regulaminy izb przewidują liczne możliwości skracania procedury ustawodawczej, przyspieszenia etapu głosowania i inne. postępowanie                  Uchwalenie projektu nie powoduje jeszcze powołania usta-
w drugiej izbie        wy do życia, gdyż musi być on przyjęty także przez drugą izbę-
merytoryczne
dyskusje
plenarne
112
Postępowanie ustawodawcze odbywa się w ramach wyżej przedstawionej procedury, ale na ogół korzysta się wówczas z możliwości - : przyspieszenia. Uchwalenie projektu przez drugą izbę kończy drogę ustawodawczą. Podobny rezultat powoduje również jego nieuchwalenie, tj. formalne odrzucenie lub niedoprowadzenie do końca procedury w izbie, co, jak już wiemy, jest nader łatwe. Natomiast w przypadku uchwalenia zmian, tekst wraca do izby pierwszej. Jeśli ta, na wniosek przewodniczącego swej komisji merytorycznej, zaakceptuje zmiany lub zrezygnuje z projektu, to sytuacje te oznaczają także koniec postępowania ustawodawczego. Izba pierwsza może jednak przyjąć tzw. poprawki alternatywne i wówczas projekt ponownie rozpatruje izba druga, a postępowanie może toczyć się aż do momentu wystąpienia zgody obu izb na określony tekst. Inną możliwością, którą dysponuje izba pierwsza, jest wystąpienie z propozycją powołania komisji uzgadniającej. Oczywiście komisja ta powstaje dopiero wówczas, gdy i druga izba na jej powołanie wyrazi zgodę. W realiach amerykańskiego procesu ustawodawczego wszystkie ważniejsze projekty przechodzą przez komisję uzgadniającą. Jej skład obejmuje w praktyce przewodniczącego i ważniejszych członków komisji merytorycznych obu izb, formalnie powołanych do tej funkcji przez przewodniczących izb. Liczebność członków z jednej i drugiej izby nie jest ustalona, ale też każda taka delegacja posiada tylko jeden głos, a wyniki prac komisji zapaść muszą, w tym sensie, jednogłośnie. Izby mogą dla swych delegacji uchwalić zalecenie określonego postępowania, w praktyce jednak nie traktuje się ich jako wiążących nakazów Zadaniem komisji uzgadniającej jest naturalnie wypracowanie tekstu kompromisowego, wychodząc z obu różniących się tekstów. Nie mogą natomiast niczego nowego do nich dodawać.
Jeżeli komisja uzgadniająca nie potrafi wypracować tekstu jednolitego, kończy to postępowanie ustawodawcze. Natomiast wypracowany tekst jednolity musi być jeszcze zaakceptowany przez jedną i drugą izbę. Każda z izb może projekt zaakceptować lub odrzucić, co kończy postępowanie ustawodawcze, albo zaproponować ponowne podjęcie postępowania uzgadniającego, przy nowych swadach komisji uzgadniającej i nowych instrukcjach. Rzeczą nader Weresującą jest, że obrady komisji uzgadniającej są jawne, co dodatkowo uzasadnia — obok (i przede wszystkim) znaczny wkład ) en komisji w kształtowanie treści ustaw — częste określanie jej jako "trzeciej izby Kongresu".
Ale określenie „trzecia izba Kongresu" przypisywane jest niez innemu czynnikowi, mianowicie działającym oficjalnie
uzgadnianie stanowisk izb
lobby kongresowe
113
w Kongresie reprezentantom najrozmaitszych organizacji, któr I celem jest oddziaływanie na kongresmanów w celu zabezpieczę interesów tych ciał. Stany Zjednoczone były widownią wielu af korupcyjnych i skandali, których „bohaterami" byli parlamentarz ści, ulegli (oczywiście nie bezinteresownie) naciskom i presji tv łi grup. Z drugiej jednak strony oddziaływanie na parlamentarzystów dostarczanie im najrozmaitszych materiałów, przekazywanie im' odczuć i oczekiwań rozmaitych grup społecznych, może rzeczywiście służyć ukształtowaniu właściwej treści ustawodawstwa. Dlatego LRA z 1946 r. podjął próbę zalegalizowania pewnych form analizowanego tu oddziaływania: po pierwsze, takie organizacje, chcące informować i oddziaływać na członków Kongresu, muszą się zarejestrować u Sekretarza (clerća) izby, po drugie zaś, winny dokumentować swe wydatki w powyższym zakresie, przedkładać tego rodzaju wykazy co kwartał Sekretarzowi, który został zobowiązany do ich publikacji. W założeniu więc jest to działalność jawna i tym samym poddana kontroli publicznej (w tym „przesłuchaniom" w komisjach; por. niżej). Funkcjonowanie tego tzw. lobby kongresowego oraz funkcjonowanie w Kongresie (uznane przez regulaminy parlamentarne) wprawdzie dwóch tylko partii politycznych, ale silnie wewnętrznie zróżnicowanych — tłumaczy również ów wysoki stopień komplikacji procedury parlamentarnej. Tylko bowiem w ramach takiej procedury, skomplikowanej, pewien wpływ na podejmowane decyzje mogą uzyskiwać także grupy mniejszościowe (co w amerykańskiej kulturze politycznej uważa się za istotne). Upierając się przy wykorzystywaniu rozmaitych możliwości proceduralnych, wymuszają one w praktyce wiele ustępstw od najsilniejszych politycznie czynników w Kongresie.
4.2. Kontrola nad egzekutywą
podstawy                        Konstytucja nie wymienia wyraźnie prawa Kongresu do pro-
Prawne                  wadzenia działań kontrolnych wobec funkcjonowania rozmaitych
organów Egzekutywy, lecz uprawnienie takie nigdy nie było kwestionowane i rozwijało się od początku nowego państwa. Decydujący wpływ na uznawanie tego prawa posiadały również tradycje wcześniejszego parlamentaryzmu brytyjskiego, okresu kolonialne" go oraz funkcjonowania parlamentów niepodległych już stanoW. Jako jego uzasadnienie wskazuje się również, że — z jednej strony — dla prawidłowego ustawodawstwa należy w miarę dokładnie stwierdzić, jak wygląda faktyczny stan rzeczy na pewnym odcink
114
• łania władzy publicznej, aby wydawane ustawy były do niego 3 kwatne oraz — z drugiej strony — skoro Kongres przyznaje tara    iuD innym organom do dyspozycji pewne fundusze publiczne, .,   rzeczy posiada prawo kontroli, jak zostały one wydatkowane. Uprawnienia kontrolne Kongresu przechodziły też długą łucję, stopniowo rozwijano coraz dalsze ich formy, stosownie do trzeb nowoczesnego państwa i stosownie do wzrastającej lawinowo liczby agend administracyjnych, dysponujących coraz większym wolumenem publicznych środków finansowych. Zestaw tych środków wykazuje jednak, w porównaniu do form europejskich, rzucające się w oczy różnice; brak tu na przykład tak powszechnie w Europie stosowanych procedur kontrolnych, jak interpelacje i zapytania poselskie czy uchwalanie absolutorium.
1. Amerykańska praktyka konstytucyjna, w ramach działań                  komisje
zmierzających do stwierdzania poprawności funkcjonowania admi-                specjał ne
nistracji, sięgnęła najpierw po formę komisji specjalnych (select com-miłtees), powoływanych w miarę potrzeb, których zadaniem było ustalenie stanu rzeczy w określonej, konkretnej sprawie. Pierwsza tego rodzaju komisja powołana została przez Izbę Reprezentantów już w 1792 r., dla wyjaśnienia przyczyn porażki ekspedycji wojsk federalnych przeciwko Indianom. Komisje specjalne powoływane być mogą przez jedną i drugą izbę, a w 1861 r. po raz pierwszy powołano wspólną komisję obu izb (dla skontrolowania przebiegu wojny secesyjnej). Od początku funkcjonowania komisji specjalnych podstawowym ich uprawnieniem było wzywanie na swe posiedzenia wszystkich funkq'onariuszy public .h (wszelako z wyjątkiem samego Prezydenta), a także osoby prywatne i żądanie przedstawiania przez nich informacji. Uzyskało to nazwę „przesłuchań" (hea-ffilp), a stanowisko przesłuchującej komisji od początku przypominało stanowisko sędziego śledczego (prokuratora) w procesie karnym. Uznawano, że stawiennictwo funkcjonariusza na żądanie komisji jest obowiązkowe, że komisje mogą wzywać osoby prywatne jako świadków, składają oni wyjaśnienia pod przysięgą, a odmowa wY)aśnień jest obrazą Kongresu, podlegającą karze wymierzanej przez izbę (która powołała komisję), bez wyroku sądowego. Natomiast od samego początku istniały kontrowersje co do zakresu in-. rmacji, które komisjom winny być przedkładane przez funkcjona-uszy publicznych. Przez długi czas prezydenci uważali, że mogą Kazać przesłuchiwanym funkcjonariuszom ujawniania określo-¦ ycn spraw, stanowiących zwłaszcza tajemnice wojskowe, materiały 0Wań dyplomatycznych czy też treść konsultacji Prezydenta ze
115
swoimi współpracownikami. To uprawnienie Prezydenta uzyskało nazwę „przywilej Egzekutywy" (por. niżej).
komisje stałe                    2. Forma komisji nadzwyczajnych jako podstawowego narzę-
dzia wykonywania funkcji kontrolnej Kongresu przestała być wystarczająca już pod koniec XIX w. Od tego okresu datuje się również powoływanie przez izby komisji stałych, wyspecjalizowanych w pewnej problematyce, którym — oprócz naturalnie opisanego wyżej udziału w postępowaniu ustawodawczym — przekazano również możliwość prowadzenia przesłuchań w ramach funkcji kontrolnej. Jak już wyżej wspomniano, liczba komisji stałych szybko wzrastała, a podjęte próby ograniczenia tego zjawiska dały tylko połowiczny rezultat. W omawianej zaś tutaj kwestii trzeba zwrócić uwagę także na fakt przejęcia możliwości prowadzenia przesłuchań przez podkomisje, nierzadko posiadające także stały charakter.
przesłuchania                   Omawiając instytucję przesłuchań, wskazując na ich podo-
bieństwo do postępowania jurysdykcyjnego, nie można nie zaznaczyć, że inną tego rodzaju cechą tej procedury jest jawność, co oznacza aktualnie nie tylko publiczność, lecz również omawianie w prasie, a przede wszystkim możliwość prowadzenia bezpośrednich transmisji telewizyjnych. Aktualnie przesłuchania stosowane są bardzo często, a izby przeznaczają też coraz więcej pieniędzy na ich prowadzenie. Od LRA z 1970 r. istnieje obowiązek komisji wciągania do swych prac kontrolnych ekspertów z funkcjonującej przy Kongresie „Służby Badawczej" (Congressional Research Service).
koordynacja           Podjęto również pewne próby koordynacji poczynań kontrolnych
komisji. W 1975 r. Izba Reprezentantów zobowiązała swą Komisję do spraw Operacji Rządowych (Committee on Government Opera-tions) do zbiorczego informowania izby o planach kontrolnych wszystkich komisji, środkach potrzebnych na tę działalność oraz zobowiązała wszystkie komisje stałe do powołania podkomisji nadzoru prewencyjnego. Od LRA z 1970 r. istnieje obowiązek przedstawiania przez komisje swym izbom, co dwa lata, sprawozdań ze swej działalności.
Komisje kongresowe, dokonując kontroli działalności Egzekutywy w drodze opisanych „przesłuchań", nie dysponują jednak — zgodnie z ideą separacji władz — możliwością wyciągania formalnych konsekwencji z ujawnionych nieprawidłowości. Jedynie w przypadku gdyby oznaczały one jednocześnie wypełnienie konstytucyjnych podstaw wszczęcia procedury impeachment, mogą stanowić impuls do rozpoczęcia takiego procesu. Formalnie jednak uprawnienie do wyciągnięcia konsekwencji wobec źle działającego
116
kcionariusza przysługuje wyłącznie Prezydentowi. Poważne jed-k znaczenie, także prewencyjne, posiada już sama możliwość 'awnienia niedociągnięć w drodze publicznie prowadzonych prze-łuchań komisyjnych.
3. Działalność kontrolna komisji jest niewątpliwie najistot-                   raporty ieiszą kompetencją kontrolną Kongresu. Dla pełności obrazu war- egzekutywy o jeszcze wspomnieć o kilku. Otóż izby Kongresu mogą również
-ymagać od Prezydenta lub jego departamentów przedstawiania raportów, zwłaszcza dotyczących realizacji programów rządo-
ych, które to raporty są zazwyczaj następnie analizowane przez powiędnie komisje. W roku 1978, w drodze specjalnej ustawy,
owołano w 12 ważniejszych departamentach i agencjach rządo-                   główni
ych niezależnych od szefów departamentów „głównych inspek-            inspektorzy
orów" z zadaniem bieżącej kontroli pracy tych organów oraz przed-tawiania raportów w tym zakresie bezpośrednio Kongresowi. W la-ach późniejszych liczba tego rodzaju organów uległa rozszerzeniu.
końcu od 1921 r., od ustawy o prawie budżetowym i rozliczaniu, unkcjonuje Kontroler Generalny, stojący na czele Generalnego                Kontroler
'rzędu Obrachunkowego, będący swego rodzaju odpowiednikiem              General ny
uropejskich „izb kontroli" czy „izb obrachunkowych". Kontroluje n gospodarkę budżetowo-finansową poszczególnych departamen-r i agencji rządowych, przedkłada Kongresowi sprawozdania, tóre rozpatrywane są przez jego komisje.
4. W praktyce funkcjonowania uprawnień kontrolnych Kon-         tzw. przywilej gresu przyjmuje się jednak, że nie cała działalność Egzekutywy            Egzekutywy
odlega tym uprawnieniom, że w szczególności Prezydent (i szefowie departamentów na jego zlecenie) mogą odmówić ujawniania pewnych swych działań. Takie stanowisko zajmował już prezydent G. Washington, a w uzasadnieniu tego tzw. przywileju Egzekutywy wskazuje się na względy tajemnicy wojskowej, poufne rokowania dyplomatyczne, konsultacje Prezydenta z innymi funkcjonariusza-nri i będące w jego dyspozycji akta śledcze. Brak jest jednak w tym Względzie jednoznacznego przepisu konstytucyjnego.
W praktyce konstytucyjnej stwierdzić jednak możemy brak Wyraźnego uznania tego przywileju przez Kongres. W końcu też doszło do precedensowego wyroku w tej sprawie przez Sąd Najwyż-Szy 24 lipca 1974 r., przy czym z żądaniem, aby sąd (najpierw niż-. zycn instancji) wydał Prezydentowi nakaz udostępnienia pewnych ™°rrnacji, wystąpiły komisje Kongresu i specjalny prokurator. Sąd
ajwyższy wprawdzie uznał istnienie przywileju Egzekutywy,
117
zwłaszcza ze względów na bezpieczeństwo państwa, ale jednocz śnie stwierdził, że w razie sporu co do jego zakresu w konkretn ' sytuacji rozstrzygnięcie należy do sądów federalnych, a nie samo go Prezydenta,
4.3. Kompetencja wypowiadania wojny
Mimo wielokrotnego prowadzenia działań zbrojnych przez armię amerykańską, zwłaszcza poza terytorium tego państwa, do wypowiedzenia wojny przez Kongres dochodziło bardzo rzadko Historia odnotowała zaledwie 5 tego rodzaju formalnych deklaracji Kongresu (w tym dotyczących udziału w obu wojnach światowych), wobec stu kilkudziesięciu konfliktów, w których uczestniczyły siły zbrojne USA. O tym uczestnictwie decydowali samodzielnie poszczególni prezydenci (jako głównodowodzący siłami zbrojnymi), uznając takie lub inne zaangażowanie militarne jako wyraz ochrony interesów państwa (por. niżej). Wcale liczne były jednak przypadki, że posiadali dla tych działań upoważnienie czy zgodę ze strony Kongresu, choć ten nie ogłaszał formalnej deklaracji o wypowiedzeniu wojny.
VIII. Władza wykonawcza — Prezydent USA
struktura                         Artykuł II Konstytucji zna jedynie Prezydenta USA jako pia-
monokratyczna       stuna całej władzy wykonawczej. Struktura tej władzy jest więc strukturą monokratyczną, a wszystkie jej czynniki składowe, niezależnie od stopnia ustawowej samodzielności, działają w obrębie władzy Prezydenta, który jest jej wyłącznym i całkowitym szefem. Zasada separacji władz wymaga od niego podobnej co Kongres demokratycznej legitymacji (którą zapewniają mu wybory powszechne) oraz odpowiedzialności jedynie przed ludem (prawnie realizowaną wówczas, gdy ponownie ubiega się o swój urząd, faktycznie będąc stale obiektem powszechnego zainteresowania społeczeństwa). Odpowiedzialność ta może koncentrować się na osobie Prezydenta także dlatego, że jest on organem działającym całkowicie samodzielnie. W postępowaniu swym wolny jest o obowiązku działania dopiero na wniosek innego organu oraz o obowiązku uzyskiwania zgody innego organu (zwłaszcza kont asygnaty).
118
1. Wybory Prezydenta
Od Poprawki XXII (1951 r.) urząd Prezydenta piastować żna jedynie dwukrotnie. Jedynie wiceprezydent, który przejął ,   i<cjp prezydenta i sprawował ją krócej niż dwa lata, może jesz-dwukrotnie ubiegać się o ten urząd. Konstytucyjna regulacja vborów Prezydenta USA jest nader skąpa i skonstruowana z wy-aźrwm wpływem zasady federalizmu. Artykuł I, sec. 1, ust. 2 ustala tdynie, że każdy stan powoływać będzie tzw. elektorów (electors) w i"iczbie równej liczbie jego reprezentacji w obu izbach Kongresu, a dopiero ci wybierać będą Prezydenta. Każdy stan wybiera więc co najmniej trzech elektorów, posiadając co najmniej jedno miejsce w IR i dwa miejsca w Senacie. Liczba elektorów wybieranych w poszczególnych stanach może się więc zmieniać, stosownie do zmian następujących w stanowych reprezentacjach w IR (por. wyżej). Od XXIII Poprawki konstytucyjnej (1961 r.) trzech elektorów wybiera również ludność Dystryktu Kolumbia. Ogólna liczba elektorów wynosi więc 538. Dalsze sprawy regulacji wyborów elektorów powierzone zostały ustawodawcom w poszczególnych stanach.
Konstytucyjny zwrot „każdy stan wyznaczy" {each State shall appoint...) realizowany był początkowo (w drodze ustaw stanowych) w ten sposób, że wyboru elektorów dokonywały legislatury stanowe. Już jednak w początkach XIX w. stany zmieniły ten tryb na rzecz wprowadzenia bezpośrednich wyborów elektorów przez ludność. Ustawy stanowe różnych stanów w kwestiach mechanizmu dokonywania wyborów elektorów, nawet w wyborach bezpośrednich, w dalszym ciągu prowadzić jednak mogły do istotnego zróżnicowania sposobów głosowania i warunków tych wyborów. Jednakże, jak juz o tym wspomniano przy wyborach do Kongresu, kilka kolejnych oprawek do Konstytucji znosiło kolejne cenzusy wyborcze, co odnosiło się również do wyborów elektorskich, które dziś są także tjak i parlamentarne) wyborami powszechnymi. Dotyczy to również dolności uzyskania mandatu elektorskiego. Elektorem jednak nie °ze zostać członek Kongresu lub funkcjonariusz władz federal-ycn. Natomiast Prezydentem może zostać jedynie osoba, która onczyla 35 lat życia, urodziła się w Stanach Zjednoczonych i sta-, mc" Zamieszkuje od co najmniej 14 lat. Dzień wyborów elek-^ w pokrywa się z dniem wyborów Izby Reprezentantów (por. ])¦ Stosowany jest system większości zwykłej, tj. elektorami )ą kandydaci, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów. Przy to  17°riuJ3cyrn systemie dwupartyjnym cała liczba mandatów elek-Przypada liście kandydatów tej partii, która uzyskała naj-
regulacja konstytucyjna
regulacja wyboru elektorów
warunki objęcia
urzędu
Prezydenta
system wyborczy elektorów
119
więcej głosów wyborców. Wyborcy nie mogą bowiem oddawa swych głosów na kandydatów z różnych list, lecz muszą głosowa w sposób zblokowany. Ustalają to poszczególne ustawy stanowe Kolegium                         Dalszy sposób procedowania elektorów wyznacza dziś P0
Elektorskie             prawka XII (z 1804 r.). Wybraną na urząd Prezydenta jest osoba, która
uzyskuje bezwzględną większość głosów elektorskich, czyli 270 Elektorzy wybrani w poszczególnych stanach spotykają się w stolicach swoich stanów (w najbliższy poniedziałek po drugiej środzie grudnia) i tam głosują, a rezultaty mają przesłać do przewodniczącego Senatu. Ten, zwołując w tym celu wspólne posiedzenie obu izb Kon gresu, oblicza oddane głosy i oznajmia, kto uzyskał wymaganą większość głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie osiągnąłby wymaganej granicy, wyboru dokonuje Izba Reprezentantów, ale głosując nie indywidualnie, lecz poszczególnymi stanami („delegacjami" stanów do IR), przy czym każdemu stanowi przysługuje jeden głos, niezależnie od liczby reprezentantów danego stanu w IR. Wybór ograniczony jest jednak do trzech znanych już kandydatów na urząd Prezydenta, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów elektorskich. Wymagane jest jednak nadal uzyskanie bezwzględnej większości głosów, czyli teraz 26. Do takich wyborów przez IR doszło dotychczas dwukrotnie w historii USA (1800 i 1824 r.). W bardzo podobnym trybie i wymogach, w praktyce więc równocześnie, dokonuje się wyboru wiceprezydenta, przy czym gdy elektorzy nie są w stanie tego dokonać, wybór przechodzi na Senat, gdzie jednak senatorzy głosują indywidualnie, a nie stanami.
W istocie rzeczy, p*. ak ustalonym systemie wyborów elektorów, wyniki wyboru Prezydenta znane są już w chwili dokonania wyboru tych pierwszych: nic bowiem łatwiejszego, jak obliczyć wówczas, iloma mandatami elektorskimi dysponuje partia demokratyczna, a iloma partia republikańska i stosownie do tego wskazać, kto wygra (wygrał) wybory. Mandaty bowiem nie mogą podzielić się po równo na jedną i drugą partię (należy bowiem liczyć je nie indywidualnie, lecz stanami), a powszechnie stosowana współcześnie praktyka wyraża się w obowiązku głosowania elektorów na kandydata swojej partii na urząd Prezydenta. Można więc w niewielkim uproszczeniu powiedzieć, że wyborcy nie tyle głosują na kandydatów do funkcji elektora, lecz od razu na określonego kandydata prezydenckiego, a wybory — formalnie pośrednie — stają się faktycznie bezpośrednimi. prawybory                       To wrażenie bezpośredniości wyborów pogłębione jest rów-
nież przez szeroko stosowaną w praktyce wyborczej USA instytu' cję tzw. prawyborów (primaries), zapewniającej udział wyborców nie
faktyczne znaczenie wyboru elektorów
120
' Iko w procedurze desygnacji na urząd Prezydenta, ale również ich r!ział w procedurze selekcji kandydatów na ten urząd. Jest to for-alnie instytucja partyjna, ale przy tak niesformalizowanym syste-¦ partyjnym, jaki występuje w USA, jest to właściwie procedura owszechna, regulowana współcześnie w równie szerokiej mierze rzez regulaminy partyjne, jak i przez ustawodawstwo stanowe, pewna wzmianka o nich znajduje się nawet w Poprawce XXIV, c \_ Formalnie prawybory dotyczą wybrania delegatów na ogólnokrajowe (federalne), dwie konwencje partyjne, których głównym zadaniem jest dokonanie wyboru kandydata Partii Demokratycznej i Partii Republikańskiej na urząd Prezydenta. Obie konwencje odbywają się oczywiście w różnym czasie i miejscu. W każdym stanie prawybory przeprowadza się więc dwukrotnie: prawybory demokratyczne i prawybory republikańskie. Ustawy stanowe wprowadzają albo tzw. prawybory otwarte, albo tzw. prawybory zamknięte. Te pierwsze oznaczają, że wziąć w nich mogą udział wszyscy i to, jak pamiętamy, dwukrotnie. Te drugie oznaczają z kolei, że udział w nich mogą wziąć udział tylko tacy, którzy przedtem zarejestrowali się jako członkowie danej partii, a więc mieszkańcy stanu mogą brać w nich udział tylko raz. Wyborcy każdego stanu wybierają delegatów na konwencję w liczbie dwukrotnie większej od liczby wybieranych przez nich elektorów. Całkowita liczba delegatów na jedną i drugą konwencję wynosi więc 1076, ale głosuje się na konwencjach stanami. O głosy obywateli w prawyborach ubiegają się prominentni politycy, agitując aby wyborcy dokonali wyboru na konwencję tych delegatów, którzy deklarują się z ich poparciem. W tym sensie mówi się, że ten czy ów polityk „wygrał" prawybory w danym stanie; ściślej mówiąc oznacza to, że dokonano wyboru takich delegatów na konwencję „jego" partii, którzy zgłoszą tam jego kandydaturę na urząd Prezydenta. Odmiennie jednak, niż ma to miejsce w kolegium elektorskim, w głosowaniach na Konwencjach nie obowiązuje zasada trwałego popierania takiego polityka przez delegatów. Delegacje poszczególnych stanów „przerzucają swe poparcie z jednego polityka na drugiego, gdyż w ogóle konwencja dąży do tego, aby ostatecznie zgłosić kandydaturę popieraną przez wszystkich uczestników, ze zrozumiałych względów.
Jednakże również w Stanach Zjednoczonych czasami może               Prezydent
urzeczywistnić si? pewna negatywna konsekwencja ustalania wy-             mniejszości
"ikow wyborów systemem większości zwykłej, do organu kolegialno/ którym w tym przypadku jest „kolegium elektorskie".
Polega ona na możliwości uzyskania większości w tym kolegium przez partię, na którą oddała swe głosy mniejszość wyborców ' na^uralnie, vice versa (partia, która uzyskała większość głosów
121
wyborców, otrzymuje mniejszość miejsc). Efekt ten wywołany jest przez okoliczność, że głosy oddane na kandydatów partii, która przegrała wybory w danym stanie, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w składzie kolegium elektorskiego, choć może tu chodzić o wcale niemałe liczby. Zsumowanie tych „głosów przepadłych" w skali całego państwa może prowadzić do wskazanego rezultatu. W historii USA tego rodzaju sytuacja już kilkakrotnie miała miejsce, a wybrany wówczas Prezydent jest tzw. Prezydentem mniejszości; posiada bowiem poparcie większości elektorów, ale mniejszości wyborców. Natomiast gdyby wybory prezydenckie były nie tylko faktycznie (ale, jak powiedziano wyżej, tylko „w pewnym uproszczeniu"), lecz i formalnie bezpośrednie, bez wyboru elektorów, sytuacja taka nie mogłaby mieć naturalnie miejsca. znaczenie                        Pomimo tej ostatniej możliwości, system wyborczy na urząd
wyborów               Prezydenta
zarówno w swych rozwiązaniach ustrojowych, jak
i w praktyce politycznej walnie przyczynił się do utrwalenia w społeczeństwie amerykańskim przekonania, że tylko on jest organem przedstawicielskim całego ludu (choć także i tutaj brak stosownego określenia konstytucyjnego), gdyż tylko co do obsady tego urzędu wypowiadają się wszyscy wyborcy. Wybory parlamentarne nie uzyskały tego charakteru: i z uwagi na zasadę rezydencji, i z uwagi na system częściowych zawsze wyborów do Senatu, i z uwagi na to, że przywódcy partii politycznych ubiegają się przede wszystkim o mandat prezydencki, a nie o mandaty parlamentarne. Zasadnicze problemy polityczne dotyczące przyszłości kraju są przedmiotem jedynie kampanii prezydenckiej, stąd też później oczekuje się przede wszystkim od Prezydenta kierowania ich rozwiązywaniem i to w takim kształcie, w jakim zaprezentowany został podczas wyborów. W celu uzyskiwania jednoznacznej decyzji co do osoby lidera państwa, warto — jak zdają się uważać Amerykanie — złożyć ofiarę w postaci niebezpieczeństwa „prezydenta mniejszości". Wybór Prezydenta w sposób konsekwentnie bezpośredni (bez elektorów) wzmacniałby, jak można przypuszczać, niebezpieczeństwo rozbicia głosów, brak uzyskania bezwzględnej większości i ryzyko częstych wyborów Prezydenta przez Izbę Reprezentantów, co znacznie osłabiałoby jego stanowisko.
2. Funkcje Prezydenta USA
2.1. Stanowisko konstytucyjne
Punktem wyjścia dla analizy funkcji Prezydenta jest oczywi-       piastun władzy ście konstytucyjne powierzenie mu władzy wykonawczej przez         wykonawczej
art. II, sec. 1 in principia („The Executive power shall be vested in a President (...)"). W dalszym ciągu sekcji pierwszej uregulowany jest tryb wyboru Prezydenta, sekcje 2 i 3 wymieniają jego konkretne kompetencje, zresztą nieliczne i ujęte mało precyzyjnie, a sec. 4 (ostatnia) zajmuje się realizaq'ą jego odpowiedzialności konstytucyjnej. Pewne znaczenie w ustaleniu roli Prezydenta przypisuje się również konstytucyjnie ustalonej rocie jego przysięgi (art. 2, sec. 1, ust. 7).
Działań Prezydenta USA jako piastuna władzy wykonawczej Unii nie można naturalnie sprowadzać jedynie do tych konkretnych kompetencji, zawartych w 2 i 3 sekcjach analizowanego artykułu Konstytucji. Generalną funkcją organu kierowniczego władzy wykonawczej jest bowiem podejmowanie wszelkich działań służących realizacji zadań państwa wynikających z jego istoty. O najważniejszych z nich stanowi „wstęp" do Konstytucji: „udoskonalenie Unii, ustanowienie sprawiedliwości, zabezpieczenie spokoju wewnętrznego, zapewnienie wspólnej obrony, promowanie powszechnego dobrobytu, zapewnienie błogosławieństw wolności dla aktualnego i przyszłych pokoleń". W tym kontekście niewątpliwie wzrostowi kompetencji Prezydenta służy rota składanej przezeń przysięgi, w której deklaruje on „zacho%vanie, ochronę i obronę Konstytucji". Do składania takiej przysięgi nie są konstytucyjnie zobowiązani ani parlamentarzyści, ani sędziowie. Nie wolno przy tym zapominać o ogólnoświatowym trendzie ilościowego i jakościowego wzrostu zadań współczesnego państwa, wzrostu tzw. interwencjonizmu państwowego zwłaszcza w sytuacjach przezwyciężania kryzysów gospodarczych, prowadzenia wojen, przekształcania się państwa liberalnego w państwo socjalne itd. Stany Zjednoczone mogą być Przy tym, i na ogół tak są postrzegane i traktowane, jako modelo-We państwo w tym aspekcie. Wzrost zadań państwa spada przede wszystkim na barki jego Egzekutywy, a więc w przypadku Stanów ¦jednoczonych — na barki Prezydenta. Wszystko to potęgowane jest o atkowo międzynarodową pozycją USA i koniecznością prowa-zenia przez nie polityki globalnej. ez ' l      Systemie trójpodziału władzy działania władzy wykonaw-Pr2ede wszystkim naczelnego organu tej władzy), podejmo-
123
wane w kierunku realizacji zadań państwa kroki nie mogą jedv przyjmować form, zastrzeżonych dla Legislatywy i Sądownictw Jeśli więc na przykład do takich konkretnych kompetencji Egzek tywy Konstytucja zalicza dowodzenie przez Prezydenta milicjam' poszczególnych stanów, gdy zostaną one powołane do czynnej służ bv na rzecz Stanów Zjednoczonych (art. II, sec. 2, ust. 1), to w wykonaniu tej kompetencji Prezydent nie może stanowić samodzielnych przepisów prawnych regulujących status oddziałów milicyjnych w takiej sytuacji czy też wydawać wyroków w przypadku na przykład sporów między korpusami milicyjnymi z różnych stanów Byłyby to bowiem działania o charakterze ustawodawczym bądź sądowniczym. Poza takimi sytuacjami winien jednak podejmować wszelkie kroki, wykorzystując w szczególności wyraźne kompetencje konstytucyjne — ale nie ograniczając się do nich — jako pewne środki działania, służące w jego przekonaniu najlepiej rozwiązywaniu problemów, z którymi konfrontowane jest w danym czasie amerykańskie społeczeństwo. Dlatego też winien prezentować swój program wyborczy w czasie elekcji prezydenckiej, a następnie starać się o jego realizację. Uznanie przy tym Prezydenta jako organu najbardziej (spośród innych władz naczelnych) powołanego do reprezentowania społeczeństwa amerykańskiego (por. wyżej), niewątpliwie wzmacnia takie rozumienie jego zadań. Znalazło to również wyraz w rozpowszechnionych doktrynach o kompetencjach „inhe-rentnych" (tj. wynikających nie tylko z wyraźnych sformułowań konstytucyjnych, lecz obejmujących również takie, które z nich dadzą się logicznie wywieść), a zwłaszcza o kompetencjach „imma-nentnych" (lub „prerogatyw"), tj. wynikających z istoty konstytucyjnej pozycji tego organu. Te ostatnie koncepcje władzy Prezydenta lansowane były przez takich prezydentów, jak A. Lincoln, W. Wilson, obaj Rooseveltowie i właściwie wszyscy prezydenci po II wojnie światowej, którzy rozwijali nawet doktrynę prezydentury „imperialnej". Doktryny te znajdowały niejednokrotnie również uznanie w orzecznictwie sądowym. Otwierały one zwłaszcza drogę uznawania uprawnień Prezydenta do działania w sytuacjach (stanach) nadzwyczajnych, nieobjętych regulacją konstytucyjną. Wskazuje się również, że przy kształtowaniu kompetencji Prezydenta nie znajdziemy w Konstytucji określenia, analogicznego do zastrzeżenia występującego w art. I, sec. 1, ust. 1, czyli odnoszącego się do Kongresu, któremu przekazano tylko „niniejszym gwarantowaną (herein granted) władzę ustawodawczą. Także wśród „ojców założycieli" Konstytucji jeden z najbardziej wpływowych z nich, A. Harrm"
wyrażał pogląd, że konstytucyjne wyliczenie kompetencji Pre-Wą n[a jest tylko przykładowe i nie wyczerpuje pojęcia „władza V nawcza". Osobnym nurtem składającym się na dominujące sta-r'sko Prezydenta są liczne i poważne kompetencje kierowniczo-zadzające, wynikające z ustaw, w tym w szczególności ujmują-h tzw. programy rządowe oraz z ustaw ustrojowych (np. w zakresie budżetowania). O ile więc w pewnych okresach historii ,   ns{ytucvjnej USA, z pewnym uzasadnieniem mówić można przewadze Kongresu (wykorzystującym swe liczne przecież kom-oetencje) nad Prezydentem, to od dawna mówić można albo o sytuacji odwrotnej, albo co najwyżej o sytuacji pewnej równowagi między tymi władzami.
Już powyższy wywód świadczy, że chcąc zobrazować funk-            klasyfikacja
cje Prezydenta USA nie można ograniczyć się jedynie do analizy                  funkcji
wspomnianych, wyraźnych i konkretnych kompetencji konstytucyjnych, w kolejności ich konstytucyjnego ujęcia. Korzystniej będzie w tym celu nawiązać do nader rozpowszechnionego podziału tych funkcji na:
1)  funkcje Prezydenta jako promotora ustawodawstwa;
2)  funkcje Prezydenta jako egzekutora ustaw i szefa administracji federalnej;
3)  funkcje Prezydenta jako kierownika polityki zagranicznej;
4)  funkcje Prezydenta jako głównodowodzącego Siłami Zbrojnymi;
5)  funkcje nominacyjne Prezydenta, co w rozwiązaniach konstytucyjnych wychodzi poza sferę władzy wykonawczej;
6)  prawo ułaskawień.
Już na pierwszy rzut oka musi uderzać, że powyższe rozróżnienie funkcji nie opiera się na jednakowych kryteriach, nie jest to więc podział dychotomiczny i wskazuje raczej na różne aspekty jednolitej, konstytucyjnej roli Prezydenta. Czy na przykład decyzje I rezydenta o kierowaniu doradców i instruktorów wojskowych oraz sprzętu do jakiegoś państwa należą do jego działań jako kierownica polityki zagranicznej, czy też jako głównodowodzącego siłami zbrojnymi? Należą naturalnie do obu tych funkcji.
2.2. Promotor ustawodawstwa
Ponieważ bardzo często działania administracji federalnej,              faktyczna
rerowanej przez Prezydenta, potrzebują podstawy ustawowej,             inicjatywa
^ Praktyce musiało dojść do przełamania konstytucyjnego zakazu       ustawodawcza ezP°średniej inicjatywy ustawodawczej, o czym już nadmieniano.
Nadmieniano również, że społeczeństwo, a i Kongres, uznając W; tymację Prezydenta do formułowania głównych kierunków rozwoiu państwa, oczekuje również przedstawiania przez niego programu działalności ustawodawczej. Pamiętać tu winniśmy również o niezwykle szerokim rozumieniu funkcji ustawodawczej w USA i wymogu ustaw nie tylko dla powoływania do życia generalnych norm prawnych. W konsekwencji rzutuje to na inicjatywę ustawodawczą Prezydenta. Swą działalność jako promotora ustaw Prezydent realizuje w trojaki sposób (por. niżej).
2.2.1. Orędzia do Kongresu
Prezydent wykorzystuje konstytucyjną instytucję orędzia do Kongresu. Artykuł II, sec. 3 Konstytucji stanowi, że Prezydent będzie „od czasu do czasu" (from time to time) przedkładać Kongresowi „informację o stanie Unii i polecać jego (sc. Kongresu) rozważaniom środki, które ocenia jako konieczne i właściwe". Praktyka przedstawiania takich orędzi corocznie i na początku sesji Kongresu rozwinęła się już od czasów pierwszej prezydentury. Dopiero jednak od Prezydenta W. Wilsona rozwinęła się praktyka dołączania do orędzi normalnych projektów ustaw, choć formalną inicjatywę wykonać musiał członek izby. Z kolei ustawa o prawie budżetowym z 1921 r. wprowadziła dodatkowo wymóg przedstawiania przez Prezydenta izbom „orędzia budżetowego", które spełnia podobną rolę w zakresie projektowania budżetu. Od roku 1946, na podstawie ustawy o zatrudnieniu, Prezydent został zobowiązany do przedstawiania trzeciego orędzia, mianowicie ekonomicznego, omawiającego stan gospodarki państwa, które również może zawierać propozycje ustawodawcze. W nawiązaniu do konstytucyjnego sformułowania funkcjonuje również praktyka przesyłania Kongresowi orędzi specjalnych, dotyczących konkretnego zagadnienia, również z możliwością podjęcia kroków ustawodawczych.
Oczywiście przesłanie orędzia z prezydenckimi propozycjami ustawodawczymi nie oznacza, że projekty te zostaną uchwalone. Wszystkie czeka żmudny i rozbudowany proces ustawodawczy w Kongresie. Jako swego rodzaju konsekwencję prawa wysyłania orędzi uznaje się również dopuszczalność dalszego angażowania się Prezydenta i urzędników federalnych w proces ustawodawczy; w tym zwłaszcza udział tych ostatnich w pracach komisji i podkomisji. W tym m.in. celu we wszystkich departamentach rządowycn funkcjonują specjalne komórki do spraw współpracy z parlamentem. Powszechnie utrzymuje się, że bez takiego zaangażowani nawet najlepsze projekty prezydenckie przepadają.
2.2.2. Wykorzystywanie prawa weta
Prezydent wykorzystuje konstytucyjną inicjatywę weta ustawodawczego (por. szerzej niżej), a w szczególności groźbę jego zastosowania wobec projektów (nawet własnych, ale zmienionych i w Kongresie), które nie odpowiadają jego oczekiwaniom. Groźba ta niejednokrotnie skłaniać może izby do określonych ustępstw i kompromisów.
Niejako w nawiązaniu do tego prawa znów uznaje się dopuszczalność angażowania się funkcjonariuszy administracji federalnej w proces ustawodawczy także nad ustawami, które nie pochodzą z inicjatywy Prezydenta (przedstawianie opinii, proponowanie zmian itp.). Muszą go oni przecież informować o stanie prac ustawodawczych nad wszystkimi projektami.
groźba weta ustawodawczego
2.2.3. Współpraca z członkami Kongresu
Współpraca z członkami Kongresu następuje poprzez wyko-      wpływ poprzez rzystywanie zaufanych czy nawet zaprzyjaźnionych parlamentarzy-      frakcję partyjną stów, w praktyce pochodzących z tej samej co Prezydent partii. Gdy partia ta posiada również większość w IR lub Senacie, tymi zaufanymi ludźmi są przewodniczący komisji, których wystąpienia posiadają, w praktyce parlamentarnej, znaczny ciężar gatunkowy.
2.3. Egzekutor ustaw i szef administracji federalnej
2.3.1. Aparat administracji federalnej
Artykuł II, sec. 3 zawiera sformułowanie, że Prezydent „trosz-zy się o ścisłe wykonanie ustaw" („take care that the laws be faith-
™tty executed"), z czego jako pewną konsekwencję przyjmuje się, e winien również zabezpieczyć wykonanie wyroków sądów fede-ainych. W celu realizacji tego zadania dysponuje on przede wszyst-"^ organami administracji federalnej. Wskazać tu można na nastę-
PuJące jej ogniwa (por. niżej).
2.3.1.1. Wiceprezydent
Konstytucja nic nie stanowi o roli wiceprezydenta w mecha-        wiceprezydent k.   . e działania władzy wykonawczej. Jedynym przepisem konsty-Pprócz przepisów regulujących jego wybór) odnoszącym
^yjnym
Bię "do
mego jest aktualnie Poprawka XXV stanowiąca, po pierwsze,
127
że w sytuacji śmierci Prezydenta lub złożenia go z urzędu „wiCe zydent zostaje Prezydentem". Natomiast w innych sytuacjach możności wykonywania przez Prezydenta swych funkcji, Popra ka ta czyni z wiceprezydenta osobę „pełniącą obowiązki Prezyde I ta" (as acting Presidenł). Z kolei opróżnienie urzędu wiceprezydent rodzi obowiązek Prezydenta dokonania mianowania nowego h zgodą obu izb Kongresu), który już nie będzie pochodził z wyborów powszechnych. Zdarzyło się też, że tak mianowany wiceprezydent G. Ford został następnie, na skutek ustąpienia prezydenta R. J\Jixo-na w 1974 r., prezydentem, jako jedyny Prezydent USA niepochodzą-cy z wyborów ani powszechnych, ani Izby Reprezentantów.
Z istoty pozycji wiceprezydenta wynika więc, że powinien być to najbliższy współpracownik Prezydenta. Praktycznie jednak faktyczna rola wiceprezydenta uzależniona jest całkowicie od woli Prezydenta, który może go w określonym zakresie wciągać w kierowanie państwem i w proces realizacji ustaw lub pozostawić całkowicie poza biegiem spraw publicznych.
2.3.1.2. Departamenty i ich szefowie
Artykuł II, sec. 2, ust. 1 Konstytuq'i wspomina o „departamentach wykonawczych" (Executive Departments) i ich kierownikach (principals officers). Są to organy odpowiadające europejskim ministerstwom i ministrom, podobnie jak one tworzone w drodze ustaw. Pierwsze z nich powołane zostały tuż po wejściu Konstytucji w życie, w roku 1779: Departament Spraw Zagranicznych, Departament Skarbu i Departament Wojny. Oczywiście w ciągu przeszło dwustu lat funkcjonowania USA liczba ich znacznie wzrosła, aktualnie oscyluje około 15. Kierownicy departamentów noszą przyznany im przez ustawy tytuł „sekretarz", z wyjątkiem szefa resortu sprawiedliwości (jednocześnie prokuratora generalnego), którym jest Attorney General. Jednym z wyższych urzędników tego departamentu jest Solicitor General, który reprezentuje Stany Zjednoczone w procesach sądowych
2.3.1.3. Tak zwane niezależne agencje wykonawcze
Niezależne agencje wykonawcze to zbiorowa nazwa dla różnie nazywających się organów („Administration", „Authority", „Commission", „Board", „Corporation", „Division") zarządzających pewnym kompleksem spraw, których z rozmaitych względów postanowiono nie włączać do departamentów. To ostatnie tłumaczy ową zbiorową nazwę — są to organy niezależne od departamentów,
128
¦   od Prezydenta. Są one również powoływane przez ustawy.
rzvkłady mogą być tu wymienione: Federal Housing Admi-
tion Atomie Energy Commission, powszechnie znane: NASA,
^ ¦ wiele innych. Mimo tych nazw, mamy tu do czynienia z orga-• monokratycznymi, a nie kolegialnymi, o jednoosobowym kie-
rowniciwie i odpowiedzialności.
2.3.1.4. Tak zwane niezależne komisje regulujące
Chodzi tu również o organy zarządzające, niezależne od departamentów, aje j z ograniczonym w pewnym stopniu podporządkowaniem Prezydentowi. Ta ostatnia niezależność tłumaczy się rzez f^ że powołujące je ustawy przyznają takim komisjom prawo wydawania przepisów prawnych w zakresach zarządzanych przez nie spraw oraz rozstrzygania sporów (wykonują funkcje quasi-sądowe). Stanowienie przez nie przepisów przebiega zresztą w szczególnej procedurze, przewidującej udział samych zainteresowanych. Są to z reguły organy kolegialne. Jako przykłady takich organów można wymienić: The Interstate Commerce Commission, The Federal Trade Commission, National Labor Relations Board i inne.
2.3.2. Zwierzchnictwo Prezydenta
Wszystkie powyższe organy i instytucje działają w zakresie władzy (funkcji) wykonawczej państwa, którą, jak wiadomo, Konstytucja w całości powierza Prezydentowi. Oznacza to, w tej mono-kratycznej strukturze, pełne podporządkowanie ich władzy Prezydenta (z pewnym wyjątkiem, wynikającym z ustaw, a dotyczącym podporządkowania niezależnych komisji regulujących). Wyrazem tego podporządkowania jest również konstytucyjne sformułowanie, że Prezydent może żądać od kierowników departamentów, a więc najważniejszych komórek administracji federalnej, pisemnych opinii, w każdej sprawie dotyczącej obowiązków tych urzędów (art. II, sec. 2, ust. 1). W świetle tego przepisu kierownicy departamentów są zasadniczo jedynie czynnikami opiniodawczymi wobec Prezydenta. Co więcej, taki charakter opiniodawczy zachowuje nawet tzw. gabinet Prezydenta, czyli zebranie wszystkich kierowników depar-                 gabinet
tamentów, zwołane przez Prezydenta na wspólne obrady, zwykle            Prezydenta
też z wiceprezydentem. Nie powstaje w ten sposób żadna „rada nunistrów", znana konstytucjom innych państw, a ciało to ani nie jest Wzmiankowane w Konstytucji, ani też nie posiada żadnych formalnych kompetencji i nie podejmuje formalnych uchwał itd. Stanowi
129
ono nadal zespół osób powołanych do wyrażania Prezydentowi opinii. Prezydent nie jest też w żaden sposób formalnie kręp0w obowiązkiem zwoływania takich posiedzeń, koniecznością orna\. ' nia w ich trakcie określonych spraw czy obowiązkiem podejmcm nia decyzji dopiero po naradach „gabinetu". Zresztą krąg osób praszanych na te posiedzenia ustala wyłącznie Prezydent i nierzaH ko biorą w nich udział także inni funkcjonariusze, zwłaszc szefowie wspomnianych wyżej agencji czy komisji.
Ścisłemu podporządkowaniu funkcjonalnemu wszystkich ogniw administracji federalnej Prezydentowi nie przeczy fakt działania wszystkich powyższych organów (oprócz gabinetu) na podstawie ustaw. Ustawy bowiem służą do określenia, i tym samym rozgraniczenia, ich rzeczowego zakresu działania, a ponadto stwarzają odpowiednią podstawę prawną do występowania przez nie z odpowiednimi działaniami wobec obywateli, zgodnie z zasadą legalności. Pewnym tylko wyjątkiem jest ograniczenie tego podporządkowania niezależnych komisji regulujących.
2.3.3. Przejawy zwierzchnictwa Prezydenta
Omawiane podporządkowanie Prezydentowi wyraża się w następujących jego kompetencjach:
a)   mianuje „wszystkich funkcjonariuszy Stanów Zjednoczonych na urzędy, utworzone przez ustawy, chyba że Konstytucja stanowi inaczej", choć Kongres może przekazać prawo mianowania niższych funkcjonariuszy szefom departamentów (art. II, sec. 2, ust. 2); na tej podstawie Prezydent formalnie dokonuje co roku nominacji kilkudziesięciu tysięcy osób;
b)  może wydawać pod adresem tych organów wiążące ich wytyczne, dyrektywy i polecenia; w szczególności mogą to być akty interpretujące ustawy, wyjaśniające ich wzajemne związki, usuwające sprzeczności itd., ale również polecenia określonego załatwienia konkretnej sprawy; nie są to uprawnienia wyraźnie dopuszczone przez Konstytucję, ale wynikające z mono-kratycznej struktury Egzekutywy i „troski o zapewnienie wiernego (ścisłego) wykonania ustaw";
c)   identycznie uzasadnić należy sprawowanie przez Prezydenta kontroli nad funkcjonowaniem tej administracji, żądania rozmaitych sprawozdań i informacji, dokonywania inspekcji itd.; _
d)  powszechnie uznaje się również prawo Prezydenta do zmiera nia rozstrzygnięć podejmowanych przez podporządkowane rn organy; oczywiście nie może to naruszać praw osób trzecie |
130
f)
pzydent   może   również   wykorzystywać   uprawnienie bstytucji, tj. wyłączania kierowników pewnych organów, uznawanych przez siebie okolicznościach, następnie zaś eimować ^ uprawnienia i w ich miejsce kierować sprawami leżącymi w kompetencjach danego organu;
końcu Prezydent jest również władny dymisjonować osoby nełniące funkcje (zwłaszcza kierownicze) w administracji federalnej; warto nadmienić, że „rada i zgoda Senatu" nie jest już dla takich sytuacji wymagana (por. niżej), odwołania te dokonywane są przez Prezydenta całkowicie samodzielnie; o) w zestawie środków służących Prezydentowi do kierowania administracją federalną umieścić należy również uprawnienie do wydawania przepisów prawnych.
Uprawnienie to nie jest wyraźnie stwierdzone w Konstytucji, rozwijało się jednak od początków funkcjonowania Stanów Zjednoczonych i znajdowało na ogół aprobatę Sądu Najwyższego. Po pierwsze, są to rozporządzenia (executive orders) wydawane na podstawie upoważnienia ustawy i zmierzające do jej konkretyzacji, przy czym niejednokrotnie upoważnienia te zbliżają się do upoważnień blankietowych. Po drugie, są to ogólne zarządzenia (ale także noszące formalną nazwę executive orders) Prezydenta, wydawane w sprawach wewnętrzno-organizacyjnych i proceduralnych administracji federalnej, wydawane bez upoważnienia ustawy i niesłu-żące bezpośrednio ich wykonaniu, a raczej uzupełnianiu ustaw. Po trzecie, są to tzw. proklamacje Prezydenta służące (na podstawie ustawy) albo określeniu daty wejścia ustawy w życie, albo też skutkujące zawieszeniem jej funkcjonowania.
Oczywiście tak ścisłe podporządkowanie Prezydentowi organów wykonawczych oznacza również przejęcie przez Prezydenta pośredniej odpowiedzialności za ich funkcjonowanie. Kontrola, którą Kongres wykonuje wobec administracji federalnej, w swej ^tocie jest więc kontrolą nad Prezydentem.
Na zakończenie rozważań nad omawianą funkcją Prezydenta należy jednak dodać rzecz niezmiernie dla jego pozycji charakte-styczną, mianowicie że mimo konstytucyjnego zadania troski C1słą realizację ustaw, uznaje się prawo Prezydenta do powstrzy-ywania się od realizacji pewnych ustaw, właśnie z uwagi na swój akter reprezentanta ludu i strażnika jego interesów. Szczegól-naczenie prawo to uzyskuje przy realizacji ustaw o kredytach ^Pnopriacyjnych; por. niżej).
mozhwosc
wstrzymania się
od realizacji
ustaw
131
2.4. Kierownik polityki zagranicznej
zawieranie umów międzynarodowych
nominacje ambasadorów i konsulów
porozumienia administracyjne
Działalność Prezydenta w sferze polityki zagranicznej, formułowanie tej polityki i nadzorowanie jej wykonania, choć uznawana w praktyce od początku funkcjonowania Stanów Zjednoczonych, uzyskiwała stopniowo olbrzymie znaczenie w związku z rozwijającym się angażowaniem USA na płaszczyźnie stosunków międzynarodowych i odchodzeniem od polityki izolacjonistycznej. W aktualnym stanie rzeczy z całą pewnością zasługuje na potraktowanie jako odrębnej funkcji Prezydenta.
Jej konstytucyjne podstawy formułuje częściowo art. II, sec. 2, ust. 2, upoważniający Prezydenta do zawierania umów międzynarodowych (to make treaties); jest to więc kompetencja ujęta znacznie szerzej niż często występujące prawo głowy państwa jedynie do ratyfikowania traktatów zawieranych przez inny organ. Inną taką podstawą jest prawo Prezydenta do mianowania ambasadorów i konsulów, zawarte w tym samym przepisie konstytucyjnym oraz przyjmowania ambasadorów państw obcych (art. 2, sec. 3). Uznaje się również prawo Prezydenta do wysyłania zagranicznych misji złożonych z jego osobistych przedstawicieli.
Proklamowanie kierunków polityki zagranicznej przez Prezydenta odbywa się z wykorzystaniem już wcześniej omówionych środków jego działania. Może zostać ujęte w uzasadnieniu projektów ustaw, a w szczególności budżetu. Może znaleźć wyraz w orędziach Prezydenta do Kongresu czy też w przemówieniach do narodu. Szczególnym ich wyrazem są wizyty w obcych państwach czy też decyzje o udziale przedstawiciela USA w międzynarodowej konferencji, a nawet wystąpienia na forum organizacji międzynarodowej (np. w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ). Dyrektywy bardziej szczegółowe ujmowane są w instrukcjach do ambasadorów czy przedstawicieli USA w organizacjach międzynarodowych. Oczywiście wyrazem tego jest również zawieranie umów międzynarodowych.
Wspomniany wyżej przepis konstytucyjny stanowi o zawieraniu umów międzynarodowych („traktatów"). Praktyka konstytucyjna wykształciła jednak obok tego prawo zawierania przez Prezydenta tzw. porozumień administracyjnych z innymi państwami (exe-cutwe agreements). Materialna granica między tymi dwiema postaciami porozumień międzynarodowych jest trudna do precyzyjnego ustalenia, w praktyce decyzja o skorzystaniu z jednej lub drugiej formy zależy od Prezydenta. Na przykład układ jałtański czy układ poczdamski są executive agreements, natomiast układ pokojo-
132
wy z Włochami czy Japonią — „traktatem". Przy porozumieniach administracyjnych chodzi, zgodnie z instrukcją Departamentu Stanu z 1955 i., albo o umowy posiadające charakter wykonawczy wobec już istniejących ustaw lub traktatów, albo o umowy wymagające następnie wydania ustaw dla ich realizacji lub zgody Kongresu, albo w końcu o umowy w sprawach leżących w ramach konstytucyjnych kompetencji Prezydenta. Czasem porozumienia te zawierane są w wyniku upoważnienia ze strony Kongresu (tzw. Congressional executive agreements), w innych przypadkach bez tego upoważnienia (Presidential agreements).
2.5. Głównodowodzący Sił Zbrojnych
Artykuł II, sec. 2, ust. 1, powierzający Prezydentowi funkcję           kompetencje
głównodowodzącego armią i flotą (Commander-in-Chef), rozumiany         konstytucyjne
jest w praktyce amerykańskiej dosłownie, tzn. Prezydent posiada faktyczną władzę wydawania rozkazów operacyjnych Siłom Zbrojnym zarówno w czasie pokoju, jak i wojny, mianowania i zwalniania dowódców itd. Może wprawdzie, lecz nie musi, przekazywać te kompetencje odpowiednim dowódcom. Funkcja głównodowodzącego obejmuje również milicje stanowe, gdy powołane one zostaną do służby Stanom Zjednoczonym. Nie jest to więc jedynie honorowa funkq'a „zwierzchnika sił zbrojnych". Jednakże „wystawianie i utrzymywanie wojska" (to raise and support armies), „powoływanie i utrzymywanie floty" (to provide and maintain a navy) oraz „wydawanie przepisów w sprawach zarządu i regulacji statusu Sił Zbrojnych" (to make rulesfor the government and regulation ofthe land and navalforces) należy do Kongresu (art. I, sec. 8, pkt 12-14), a także, jak wiemy, należy doń samo wypowiadanie wojny. Poza możliwościami Prezydenta pozostają także, a może przede wszystkim, uprawnienia do uruchomienia stosownych kredytów. W tych jednak ramach działalność Prezydenta w analizowanym charakterze pozostaje swobodna. Z bardziej konkretnych uprawnień Konstytucja wymienia prawo mianowania oficerów.
Wychodząc z ogólnych przesłanek, dotyczących pozycji Pre-     władza wojenna zydenta, praktyka konstytucyjna doprowadziła do uznania tzw.             Prezydenta
władzy wojennej (loar power), którą dysponuje Prezydent w czasie trwania konfliktu zbrojnego, nawet tego, który nie został stwierdzony Kongresową deklaraq'ą wojny. Chodzi przy tym nie tylko o prowadzenie operacji zbrojnych, lecz również o zarządzanie wszelki-1111 sprawami, zwłaszcza gospodarczymi i bezpieczeństwa publicz-
133
nego, powiązanymi z toczącą się wojną. Kompetencje te uznawan są przy tym jako kompetencje wynikające z istoty tej funkcji Prezu denta, niewymagające szczegółowych postaw ustawowych. Prezydent jest władny w takiej sytuacji tworzyć na przykład nowe organv państwowe, regulować sprawy produkcji i dostaw sprzętu wojennego, wobec obywateli może zawieszać ich konstytucyjne prawa (np. internować bez wyroku sądowego) i inne.
Wprawdzie Konstytucja zastrzega dla Kongresu „umożliwianie powoływania milicji dla wykonywania ustaw federalnych, tłumienia powstań (suppress insurrections) i odpierania inwazji" (art. I sec. 8, ust. 15), ale praktyka uznała, że Prezydent władny jest korzystać ze swych praw głównodowodzącego także w przypadku wszelkich zaburzeń wewnętrznych, które również podciąga się pod pojęcie konfliktów zbrojnych. Znane są na przykład przypadki mobilizowania milicji dla wymuszenia egzekucji ustaw antysegregacyjnych, w przeszłości również dla tłumienia strajków.
Innymi słowy mówiąc, z omawianej funkcji Prezydenta wyprowadza się również jego prawo do wprowadzania stanu wyjątkowego i bezpośrednie zarządzanie taką sytuaq'ą.
Logika rozwiązań konstytucyjnych (deklarowanie wojny przez Kongres) prowadziłaby do wniosku, że dopiero po takiej deklaracji, ewentualnie po ataku zewnętrznym, Prezydent może wprowadzać oddziały wojskowe w starcia militarne, wydając odpowiednie rozkazy. W praktyce uznawano jednak, i to od wczesnych lat historii USA, również istnienie takiego prawa Prezydenta bez wypowiedzenia wojny przez Kongres (i bez zewnętrznej agresji), gdy oceniał on to za zgodne z interesami państwa. Ponieważ operacje takie (np. interwencja w Wietnamie) stawały się coraz poważniejsze i coraz bardziej krytycznie odbierane były przez społeczeństwo, w 1973 r. doszło do uchwalenia dotyczącej tej kwestii ustawy War Power Resolution (Jonit). Mimo iż akt ten pozostawia nadal znaczne możliwości prowadzenia przez Prezydenta operacji wojskowych za granicą, spotkał się z jego wetem, które jednak zostało przez Kongres odrzucone. War Power Resolution zezwala na wprowadzenie przez Prezydenta sił zbrojnych do akcji militarnej (oprócz sytuaqi wypowiedzenia przez Kongres wojny i wydania przez Kongres ustawy upoważniającej), także w przypadku „zagrożenia bezpieczeństwa państwa, spowodowanego atakiem na terytorium USA lub na jego Siły Zbrojne" (obejmuje to również atak na oddziały amerykańskie, biorące udział w akcjach wojskowych, podejmowanych przez obce państwa lub rządy), Prezydent jednak został zobowią-
134
v do przeprowadzenia konsultacji z Kongresem zarówno swe-zamiaru, jak i w trakcie trwania akcji, aczkolwiek bez konieczni uzyskiwania jego zgody. Ważnym postanowieniem jest zakre-nie maksymalnego terminu trwania takich operacji: ustawa ustala na 60 dni, przy możliwości jego przedłużenia przez ustawę o dal-vch 30 dni. Z drugiej strony Kongres może w każdej chwili zażą-ć przerwania operacji i to w drodze rezolucji równoległej, a więc ewvmagającej podpisu Prezydenta, gdzie więc jego weto jest nie-ożliwe.
2.6. Uprawnienia nominacyjne poza sferą egzekutywy
Uprawnienia nominacyjne Prezydenta USA, funkcjonujące poza ramami władzy wykonawczej, obejmują przede wszystkim bardzo istotne uprawnienia do mianowania sędziów Sądu Najwyższego (art. II, sec. 2, ust. 2). Ponieważ Konstytucja USA dopuszcza także tworzenie, w drodze ustaw, federalnych sądów niższych instancji, ustawy te upoważniają Prezydenta do powoływania sędziów również tych sądów. Omawiane prawo Prezydenta nie obejmuje jednak możliwości ich odwoływania (sędziowie sprawują swe urzędy doży-otnio), odmiennie więc niż przy funkcjonariuszach Egzekutywy.
2.7. Prawo ułaskawiania
Artykuł II, sec. 2, ust. 1 przyznaje Prezydentowi prawo zawie-ania i darowania kary za przestępstwa przeciwko Stanom Zjed-czonym (poioer to grant reprieues and pardonsfor offenses against the S). Oczywiście prawo to nie czyni z Prezydenta, nawet w tym kresie, organu wykonującego funkcję wymiaru sprawiedliwości. Powołany przepis konstytucyjny wyłącza jednak spod zakre-tego uprawnienia sprawy wszczęte w procedurze impeachment or. niżej).
3. Aparat pomocniczy Prezydenta
Swych rozbudowanych kompetencji Prezydent USA nie jest hiralnie w stanie wypełniać osobiście. Określony ich segment ykonuje poprzez nadzór nad departamentami czy innymi agenci rządowymi. Wszelako również i taka działalność wymaga zymywania bieżącego kontaktu z tymi komórkami, rejestrowa-' *°ntrolowania i korygowania ich działalności.
135
Wychodząc naprzeciw tym potrzebom, od wielu już lat kształtuje się swego rodzaju „kancelaria" Prezydenta, czyli zespół urzędników, zorganizowanych w pewne „biura", stanowiące narzędzia bezpośredniej pracy Prezydenta. Ustawowe podstawy jej funkcjonowania stanowi aktualnie Reorganisation Act z roku 1939, stanowiący właściwie generalne upoważnienie dla Prezydenta do kreacji, w drodze rozporządzenia, swego „Urzędu Wykonawczego" (Exe-cutive Office) i określenia jego struktury. Oczywiście funkcjonariusze Urzędu powoływani są przez Prezydenta. Kolejni prezydenci, w drodze swVCn rozporządzeń wykonawczych, mogli urząd ów przekształcać stosownie do wzrostu zadań prezydentury. Stosowane jest również rozbudowywanie tej „kancelarii" przez dalsze ustawy. Aktualnie w skład tego urzędu wchodzą następujące komórki, dobrze oddające już W swych nazwach główne obszary prac Prezydenta:
a)   Urząd Bia^g0 Domu (the White House Office) — skupiający najbliższych współpracowników i doradców Prezydenta, noszących tytuły „asystentów";
b)   Biuro Zarządzania i Budżetu, w jego ramach działa m.in. Wydział Spraw Ustawodawczych, powołany do koordynowania prac nad projektami ustaw, prowadzonymi przez poszczególne departamenty;
c)   Krajowa Rada Bezpieczeństwa (NSC), działająca na podstawie ustawy o bezpieczeństwie narodowym z 1947 r.; w jej skład oprócz Prezydenta i wiceprezydenta wchodzą sekretarz stanu, sekretarz obrony, doradca Prezydenta do spraw bezpieczeństwa, dyrektor Biura do spraw przygotowywania sytuacji nadzwyczajnych (Biuro to stanowi z kolei komórkę pomocniczą NSC) i zapraszane osoby; bezpośrednio tej Radzie podporządkowana jest CIA;
d)  Rada Doradców Ekonomicznych — jej głównym zadaniem jest przygotowanie orędzia ekonomicznego Prezydenta; działa na podstawie wspomnianej ustawy o zatrudnieniu z 1946 r.; podporządkowane jej jest Office of Economic Opportunity.
Faktyczne możliwości oddziaływania na decyzje Prezydenta rozmaitych komórek omawianego urzędu są zazwyczaj znacznie dalej posunięte niż możliwości organów konstytucyjnych (departamentów). Te ostatnie coraz bardziej przyjmują charakter fachowo-administracyjny/ natomiast Urząd Wykonawczy skupiając przede wszystkim polityków, najbardziej zaufanych współpracowników Prezydenta, staje się organem strategiczno-politycznym.
136
IX. System hamulców
]ak już wspomniano wyżej, istnienie uprawnień, pozwalających zwłaszcza Legislatywie i Egzekutywie wpływać „negatywnie" na działalność partnera, poprzez wzajemne „hamowanie" czy też „przeszkadzanie" w dochodzeniu do skutku rozstrzygnięć, jest bardzo znamiennym rysem ustroju Stanów Zjednoczonych i amerykańskiej wersji zasady podziału władzy. Każda z obu tych władz musi więc brać pod uwagę możliwości takich reakcji drugiej, co otwiera drogę do rozwiązań kompromisowych.
1. Hamulce egzekutywy wobec Kongresu
1. Projekty ustaw uchwalone ostatecznie przez obie izby Kon-          weto zwykłe
gresu wymagają, zgodnie z art. I, sec. 7, ust. 2 i 3, przedłożenia Prezydentowi jego aprobaty i podpisu. Jednakże termin przesłania projektu Prezydentowi nie jest ustalony i zależy od izby, która uchwaliła go jako druga: może być to dzień uchwalenia, ale także późniejszy, w tym i ostatni dzień sesji, a nawet pierwszy dzień sesji następnej. Jeśli Prezydent podpisze ów tekst, staje się on ustawą i wchodzi w życie. Ten sam skutek spowodowany jest również brakiem jakiejkolwiek reakcji Prezydenta; po upływie 10 dni od dnia otrzymania (nie licząc niedziel) przedłożony mu tekst i tak wchodzi wówczas w życie. We wskazanym terminie Prezydent może jednak odesłać go Kongresowi (konkretnie izbie, która rozpoczęła nad nim pracę ustawodawczą), wraz ze swymi zastrzeżeniami (veto message) wskazującymi na przyczyny odmowy podpisania. Mogą one być różne: Prezydent może wskazywać zarówno na niekonsty-tucyjność ustawy, jak również na jej niecelowość, zbędność, szkodliwość itd. Jeśli Kongres podtrzymuje nadal chęć uchwalenia tej ustawy, winien ponowić prace ustawodawcze. Jednakże izba, która otrzymała zwrócony projekt, musi go wówczas powtórnie uchwalić większością 2/3 głosów (obecnych na posiedzeniu). Jeśli takiej wlększości nie zdoła się osiągnąć, postępowanie ustawodawcze ulega zakończeniu. Jeżeli ponowne uchwalenie będzie miało miejsce, projekt wraz z zastrzeżeniami Prezydenta przechodzi do izby rugiej, a ta również winna go uchwalić taką samą większością. Jak Wzirny, ponowne uchwalenie ustawy nie jest łatwe i stąd w olbrzy-lej większości wypadków weto jest skuteczne. Formalnie pozostaje ak tylko wetem zawieszającym.
137
weto kieszonkowe
zakaz weta selektywnego
W praktyce rozwinęła się jeszcze inna postać weta usta dawczego Prezydenta, mianowicie tzw. weto kieszonkowe (oori. * veto). Powołany art. I, sec. 7, ust. 2, regulując postępowanie w Sn wie podpisywania projektów i ewentualnego ich odsyłania do Ko ' gresu, kończy się stwierdzeniem, że niepodpisany i nieodesłan przez Prezydenta projekt staje się ustawą, „chyba że Kongres, prz rywając swe prace (by their adjournment), uniemożliwi jego zwrot" Prezydent ogłaszał wówczas (gdy upłynęło 10 dni), że korzysta z omawianego prawa, nie podpisuje projektu i choć nie zwraca g0 Kongresowi, to jednak nie staje się on ustawą. O zdarzeniu tym Prezydent musi jednak poinformować Kongres. Weto ustawodawcze stawało się w takiej sytuacji wetem absolutnym.
Pierwotnie rozumiano ten przepis jako odnoszący się jedynie do przerw między sesjami i kadencjami Kongresu, które trwały nader długo. W miarę zwiększania się intensywności prac Kongresu okresy te ulegały istotnemu skracaniu. Jednakże prezydenci zaczęli wykorzystywać dla omawianej praktyki również przerwy w trakcie sesji. Spory między prezydentami a Kongresem w tej materii zakończył ostatecznie wyrok sądowy z 1971 r. (wystarczyło orzeczenie sądu apelacyjnego), w którym stwierdzono, że prezydenci wykorzystywać mogą omawiane prawo w zasadzie jedynie w okresach międzysesyjnych. Nie mogą natomiast go wykorzystywać w czasie przerw w toku trwania sesji, o ile Izba Reprezentantów czy też Senat ustanowią pełnomocników do odbierania pism (może nim być sekretarz Izby), oficjalnie do nich kierowanych.
Dodajmy na zakończenie powyższych uwag o wecie ustawodawczym, że zawsze może ono dotyczyć tylko całości projektu, a nigdy tylko jego fragmentów, nie może więc przybierać formy „weta selektywnego". W praktyce ustrojowej Stanów Zjednoczonych weto ustawodawcze występuje w niewielkim promilu wobec dużej ilości ustaw uchwalanych przez Kongres, choć oczywiście dotyczy ustaw o istotnym znaczeniu. Jest to jednak środek bardzo skuteczny, gdyż jedynie w około 7% Kongresowi udaje się ponownie uchwalić zawetowaną ustawę. Jak już wspominano wyżej, najważniejsza jest jednak profilaktyczna funkcja weta ustawodawczego/ właśnie w kontekście jego skuteczności. Sama groźba jego stosowania na ogół potrafi skłonić Kongres do uwzględniania intencji bąCz zastrzeżeń Prezydenta w swej działalności ustawodawczej.
138
1.2. Zamrażanie kredytów
Wspomniano już wyżej, że szczególne rozumienie konstytu-.    ¦ rojj prezydenta obejmuje w praktyce również możliwość t wymywania się przez niego z realizacją ustaw: czy to w całości, ' (częściej) pewnych ich fragmentów. Mimo krytyki takiej inter-tacii Konstytucji przez znaczną część nauki prawa konstytucyj-ero w USA, była ona kontynuowana. Uprawnienie to nabierało rzególnego znaczenia w odniesieniu do ustaw apriopriacyjnych (przyznających kredyty), gdzie Prezydenci często przywoływali w?eledy oszczędnościowe, uzasadniające takie właśnie postępowanie sabotując tym samym — co oczywiste — realizację ustaw autoryzacyjnych. Praktyka taka, rozwijana już od początków XIX w., uzyskała oficjalną nazwę „zamrażania" (impoimdmenłs) kredytów. Z kolei bronią parlamentu jest poczynienie w ustawie zastrzeżenia, zabraniającego zwłoki w realizacji kredytów.
Narastające w tym zakresie kontrowersje między władzami w znacznym stopniu rozwiązuje ustawa o budżecie i kontroli zamrażania kredytów z 1974 r. Ustawa legalizuje taką praktykę prezydentów, ale nakłada na nią określone warunki. Po pierwsze, nakłada na Prezydenta obowiązek informowania Kongresu o zamiarze zamrożenia. O ile Prezydent zaniecha tego poinformowania, o tego rodzaju działaniach podjętych przez Prezydenta informuje izby Kontroler Generalny. Po drugie, decyzje Prezydenta o odroczeniu uruchomienia funduszy mogą zostać uchylone drogą rezolucji dowolnej izby. Po trzecie, decyzje Prezydenta o nieuruchomieniu kredytów, po upływie 45 dni od otrzymania przez izby stosownej informacji, są automatycznie anulowane i Prezydent ma obowiązek uruchomić wydatkowanie kredytów. Gdyby Prezydent tego nie uczynił, Kontroler Generalny jest zobowiązany wystąpić do sądu o nakaz uruchomienia. Jednakże Kongres może również przychylić się do stanowiska Prezydenta, winien jednak wówczas uchwalić ustawę 0 skreśleniu takich kredytów. Można też dodać, że z kolei sądy zajęły stanowisko, iż zamrażanie kredytów dopuszczalne jest tylko °Wczas, gdy wynika to, choćby pośrednio, z treści ustawy auto-Racyjnej. Natomiast powoływanie się na jakieś ogólne cele, jak na F zykład „walka z inflacją", nie dopuszcza tego.
139
2. Hamulce legislatywy wobec Prezydenta
2.1. „Władza nad sakiewką" (power of the purse)
Jako najważniejszy hamulec Kongresu wobec Prezydenta K o codziennym charakterze, powszechnie uważa się władzę przy? wania kredytów na wszelkie działania administracji federaln dokonywane w formie ustaw apriopriacyjnych. O ustawach te? rodzaju była szerzej mowa wyżej. Uchwalenie kredytów o określo nej wysokości, a tym bardziej brak uchwalenia ich, oznacza w spn. sób oczywisty określanie kierunków i rozmiarów działalności Prezydenta.
2.2. Wymóg zgody Senatu na zawierane przez Prezydenta traktaty
Jak wspomniano wyżej, w zakresie umów międzynarodowych Prezydent zawiera „traktaty" oraz „porozumienia administracyjne". Otóż w stosunku do tych pierwszych Konstytucja uzależnia decyzję Prezydenta o ich zawarciu (równie dobrze możemy powiedzieć: ratyfikacji) od „zasięgnięcia rady Senatu i uzyskania jego zgody" (art. II, sec. 2, ust. 2). Zgoda Senatu wyrażona być musi większością aż 2/3 senatorów, obecnych na posiedzeniu.
„Zasięganie rady Senatu" odbywa się współcześnie w formie konsultacji Prezydenta z liderami partii w Senacie, członkami komisji spraw zagranicznych i innymi wpływowymi senatorami. Często też proces negocjowania umów odbywa się z udziałem senatorów włączanych przez Prezydenta w skład delegacji negocjującej traktat. Zawartą umowę Prezydent przesyła Senatowi, który najpierw rozpatruje ją w komisji, następnie w „komisji całej izby", zanim przejdzie do głosowania. W trakcie obrad obu rodzajów komisji do traktatu mogą być uchwalane poprawki. Oczywiście ich przyjęcie zależy od tego, czy na taką modyfikację zgodzą się inni partnerzy umowy lub przybiorą formę „zastrzeżeń" do umowy. Również Prezydent, niezadowolony z tych poprawek czy ogólnego kierunku dyskusji nad traktatem, może go wycofać, co kończy prace Senatu w tym zakresie. Po przedstawieniu wniosków komisji, Senat uchwala rezolucję wyrażającą zgodę. Do rezolucji odmawiającej zgody w praktyce nie dochodzi (ostatni przypadek w 1960 r.), gdyż w takiej sytuacji następuje wycofanie traktatu z Senatu. Powyższej pr°" cedurze nie podlega jednak zawieranie „porozumień administracyj'
140
eh" ita
właśnie okoliczność stanowi najważniejszą różnicę mię-dwoma rodzajami umów i tłumaczy, dlaczego ta druga
n5      „y dwoma rodzajami umów i tłu
^    ipęt tak chętnie wykorzystywana, forma jesi
2 3. Wymóg zgody Senatu na nominacje dokonywane przez Prezydenta
Ten sam przepis konstytucyjny wymaga zasięgnięcia rady ¦ 7vskania zgody Senatu na nominacje Prezydenta na stanowiska: mbasadorów i konsulów, sędziów Sądu Najwyższego oraz wszystkich funkcjonariuszy państwa na urzędy, utworzone przez ustawy. Zasięganie rady" odbywa się w drodze nieformalnych konsultacji Prezydenta. Następnie wyznacza on kandydata i przedstawia go Senatowi, przesyłając odpowiednie pismo.
W Senacie wniosek Prezydenta trafia do komisji, która przy obsadzaniu najważniejszych stanowisk przeprowadza nader intensywne przesłuchania kandydata, a jej wniosek końcowy jest w praktyce decydujący dla uchwały izby. Odmiennie niż przy wyrażaniu zgody na traktaty, Konstytucja nie wymaga tutaj większości kwalifikowanej. Dopiero po wyrażeniu zgody ma miejsce formalne powierzenie stanowiska przez Prezydenta.
Występują jednak pewne grupy funkcjonariuszy, którzy temu wymogowi nie podlegają. Są to po pierwsze jego doradcy z „Urzędu Wykonawczego", do których posiada on szczególne zaufanie, aczkolwiek w latach ostatnich również co do pewnych stanowisk w tym Urzędzie rozciągnięto wymóg „rady i zgody Senatu", po drugie zaś obsada takich stanowisk, które ustawowo (ale na podstawie konstytucyjnej delegacji — art. II, sec. 2, ust. 2 in fine) zastrzeżono do wyłącznych nominacji prezydenckich.
Na zakończenie tych rozważań wspomnieć należy o starym zwyczaju „kurtuazji senatorskiej". Otóż o ile Prezydent miałby mianować urzędnika federalnego, którego zakres właściwości obejmowałby tylko jeden stan, Senat nie odmawia swej zgody, o ile kandydat znalazł aprobatę u obu senatorów pochodzących z tego stanu.
2.4. Tak zwane weto legislatywy
To uprawnienie Kongresu obejmuje rozmaite możliwości
.  ezniania Prezydenta od czynnika parlamentarnego, przy stano-
lemu przez niego przepisów prawnych (por. wyżej), a czasem
Vet innego rodzaju decyzji. Instytuq'a ta nie jest znana przepisom
141
konstytucyjnym, lecz rozwinęła się w praktyce. Możliwość jej zastosowania musi być jednak stwierdzona w ustawie, przy czym przybiera to bardzo różne postacie. Na przykład aktowi Prezydenta nadaje się warunkową moc obowiązującą i obie izby łącznie lub też którakolwiek z nich może podjąć w określonym czasie rezolucje (zbieżną lub zwykłą), dezaprobującą akt Prezydenta i wówczas ulega on uchyleniu. Może przybrać także postać odwrotną: akt Prezydenta nabiera dopiero wówczas mocy obowiązującej, jeśli obie izby lub któraś z nich wyrażą na to zgodę w określonym terminie. Inną formą jest wymóg corocznego potwierdzania aktu Prezydenta i to albo przez izby, albo tylko przez wskazaną komisję kongresową. Jeszcze inną jest wymóg wstępnej zgody komisji (a zdarzają się nawet wymogi uzyskiwania zgody tylko jej przewodniczącego) na regulacje przez Prezydenta określonych, delegowanych mu kwestii. Ustawy apriopriacyjne często wymagają zgody komisji na konkretne wydatkowania przyznanych już funduszy.
Jak i wiele innych instytucji, tak też i weto legislatywy stało się przedmiotem licznych kontrowersji, a niektórzy Prezydenci oświadczali po prostu, że nie będą tych przepisów realizować. Jak też to zwykle dzieje się w USA, głos w tej sprawie zajęły sądy. Jako precedensowy w tej sprawie uważa się wyrok z 1983 r., wydany na tle ustawy o naturalizacji i nabywaniu obywatelstwa. Upoważniała ona Kongres do zatwierdzania (w formie rezolucji zbieżnej) lub uchylania (w formie rezolucji zwykłej) decyzji Prokuratora Generalnego, polegających na zawieszaniu decyzji Urzędu Imigracyjnego o deportacji cudzoziemców. Sąd Najwyższy rozwiązanie to uznał za niekonstytucyjne, przede wszystkim ze względu na sprzeczność z zasadą podziału władzy. Jego zdaniem Kongresowi przydzielono bowiem kompetencję należącą do funkcji wykonawczych.
Spowodowało to znaczne ograniczenie, ale nie wyeliminowało jednak całkowicie dalszego uchwalania ustaw zawierających różne możliwości „weta legislatywy".
X. Władza sądownicza
1. Organizacja sądownictwa
Trzeciej „gałęzi" ustrojowej Stanów Zjednoczonych, władzy sądowniczej, poświęcony jest art. III Konstytucji. Przewiduje on powołanie do życia (federalnego) Sądu Najwyższego oraz sądów
142
'7<=zych instancji, które mogą być tworzone w drodze ustaw. Pod-tawowym aktem ustawodawczym jest tu jeszcze Judiciary Act 1789 r., oczywiście wielokrotnie od tego czasu nowelizowany. Te j„ stanowią system sądów federalnych. Oprócz tego zaś, na mocy noszczególnych konstytucji stanowych, funkcjonuje również ich sadownictwo, na czele ze stanowymi sądami najwyższymi. Pozosta-iac przy sądownictwie federalnym należy wskazać, że aktualnie, na mocy ustaw, funkcjonuje 94 sądów federalnych 1 instancji, noszących nazwę „dystryktowych", oraz 13 sądów II instancji, noszących nazwę „apelacyjnych". Oprócz tego istnieje kilka sądów szczególnych (jedno- lub dwuinstancyjnych), wśród których warto wskazać na sądy wojskowe, podatkowe, do spraw celnych i sąd do spraw roszczeń wobec państwa.
Podział właściwości między sądownictwo federalne a sądownictwo stanowe ma za swój punkt wyjścia zasadę federalizmu, z zawartym w niej domniemaniem właściwości władz stanowych (por. wyżej). Właściwość ta jest więc w zasadzie pochodną właściwości w zakresie ustawodawstwa. Jednakże art. III, sec. 2 zastrzega ponadto, że pewne sprawy, czy to ratione materiae, czy zwłaszcza ranom personae, należą do sądownictwa federalnego. Do pierwszej grupy należą sprawy z zakresu prawa morskiego i marynarki wojennej. Do drugiej grupy należą sprawy, w których stroną są ambasadorowie i konsulowie, spory między stanami, spory, w których stroną są Stany Zjednoczone, spory między stanem a obywatelem innego stanu, spory między obywatelami różnych stanów, spory między obywatelami tego samego stanu i dotyczące nadań nieruchomości przez inne stany, wreszcie spory między stanem lub obywatelem amerykańskim a innym państwem lub obywatelem innego państwa. Oczywiście kwestie te wymagają z reguły rozwinięcia w ustawodawstwie, ale też mogą być samodzielną podstawą czynienia zarzutów w sporach o właściwość sądową.
Prawo sądowe (karne i cywilne; materialne i procesowe) na-leży głównie do właściwości ustawodawstwa stanowego, a także amerykańskie common law jest w dominującym wymiarze prawem stanowym. Stąd też, jak się oblicza, ponad 90% spraw sądowych Podlega sądom stanowym. Sądy federalne nastawione są głównie procesy na tle prawa publicznego, tym samym zakotwiczonego Prawie stanowionym (ustawach). Oprócz wyłącznej właściwości uow federalnych i wyłącznej właściwości sądów stanowych istnie-pewien zakres spraw tzw. właściwości zbieżnej, gdzie wybór sądu owego lub federalnego zależy od wskazania stron.
sądy federalne
właściwość
prawo stosowane przez sądy
143
Sądownictwo federalne i sądownictwo stanowe nie twór? jednak zupełnie niezależnych od siebie dwóch systemów sądowyCfl Normy zwłaszcza konstytucji federalnej (w tym przede wszystkim dotyczących wolności obywatelskich), ale także ustawodawstw federalnego oraz zawartych przez USA umów międzynarodowych o ile odnosiłyby się do procesów toczących się przed sądami stanowymi, winny być również przez nie stosowane, a w razie niezgodności z prawem stanowym — posiadają wobec nich pierwszeństwo i wyłączają ich stosowanie. Zostały też określone jako „najwyższe prawo państwa" {supremę law of the land); jest to tzw. klauzula suprema cyjna, zawarta w art. VI, ust. 2 Konstytucji federalnej. Po drugie, w określonych sytuacjach federalny Sąd Najwyższy może rozpatrywać apelacje od orzeczeń wydanych przez najwyższe sądy stanów. Z uzasadnieniem przeto można mówić o nader ujednoliconym sądownictwie Stanów Zjednoczonych.
Pierwszą instancją sądownictwa federalnego są sądy dystryktowe, orzekające w składzie: jeden sędzia zawodowy plus ława przysięgłych, albo w szczególnym składzie sędziów zawodowych: dwu sędziów sądu dystryktowego plus delegowany sędzia sądu apelacyjnego. Sądy apelacyjne są wyłącznie sądami odwoławczymi, ale tylko od orzeczeń sądów dystryktowych, zapadających z udziałem ławy przysięgłych. Mają też charakter apelacyjny właśnie, a nie kasacyjny; mogą rozstrzygać o zarzutach prawnych, ale i badać stan faktyczny. Apelacje od wyroków sądów dystryktowych, zapadających w składzie zawodowym, rozpatruje Sąd Najwyższy. Sądy apelacyjne rozpatrują również skargi na legalność decyzji administracyjnych, wykonują więc również sądową kontrolę działań administracji federalnej. Składają się od 3 do 15 sędziów, plus (tradycyjnie, ale bez większego znaczenia w praktyce) jeden sędzia SN, orzekają w składach trójosobowych. Sąd Najwyższy składa się aktualnie z 9 sędziów, ale liczebność ta nie wynika z Konstytucji, lecz ustaw i początkowo wynosiła 6. Sprawowanie urzędu sędziowskiego w nim jest dożywotne. Na jego czele stoi Prezes SN powoływany tak jak pozostali sędziowie (przez Prezydenta za zgodą Senatu), czyli dopiero w sytuacjach wakatu. Sąd Najwyższy działa zawsze jako całość, nie występuje podział na składy orzekające, tym bardziej izby-Sądzenie jest kolektywne, nie występuje instytucja sędziego spra-wozdawcy, kworum wynosi 6 sędziów. Rozprawy są zawsze jawne. Okres urzędowania SN rozpoczyna się w pierwszy poniedziałek października i trwa do końca czerwca. Po zapadnięciu orzeczenia na rozprawie, Prezes wyznacza sędziego, który ma przygotowa
144
adnienie. Dopuszczalne jest występowanie ze zdaniami odręb-• :eL]j którykolwiek z sędziów nie zgadza się z sentencją wyro-
.ku,
także z uzasadnieniem (przy zgodzie co do sentenq'i).
2. Sąd Najwyższy USA 2.1. Instancyjność
Sąd Najwyższy może być również sądem pierwszej i zarazem ostatniej instancji, dla spraw wskazanych w art. III, sec. 2, ust. 2, tj. w sprawach dotyczących ambasadorów i konsulów państw obcych lub też w sprawach, w których jedną ze stron procesowych byłby któryś ze stanów. Zakres ten może zostać rozszerzony przez ustawę. Zasadniczo SN jest jednak tylko instancją odwoławczą. Jednakże ten sam przepis konstytucyjny upoważnia ustawodawcę do wyłączania określonych kategorii spraw spod jego właściwości odwoławczej i wówczas mamy do czynienia jedynie z postępowaniem dwuinstancyjnym, a nawet jednoinstancyjnym. Charakterystyczne dla tych rozwiązań jest także to, że często sam SN, w konkretnych przypadkach, ale w sytuacjach dopuszczonych przez ustawy, może decydować, czy będzie funkcjonował jako instancja odwoławcza, czy też nie zostanie uruchomiony i wówczas proces zakończy się tylko na dwu lub nawet jednej instancji. Pomimo więc, że na podstawie ustawy stronom przysługuje odpowiedni środek prawny, funkcjonowanie SN jako instancji odwoławczej uzależnione zostało w określonym zakresie od jego zgody.
2.2. Właściwość odwoławcza
Jako sąd odwoławczy SN funkcjonować może w jednej z czterech procedur (por. niżej).
2.2.1. W trybie apelacji
W tym przypadku należy koniecznie zaznaczyć, że apelacja e)est generalnym środkiem odwoławczym i istnieje tylko w takich
r   cesach, co do których ustawy o niej wspominają.
¦ _ * Są tu po pierwsze sytuacje, gdy SN winien apelację rozpa-Yc (omawiana wyżej swoboda SN nie ma tu miejsca): występuje
10 Wówczas, gdy:
145
1)   sąd stanowy uznał za nieważną ustawę federalną lub trakt zawarty przez Prezydenta;
2)   sąd stanowy rozpatrywał zarzut, iż ustawa stanowa jest sprzp na z konstytucją lub ustawą federalną bądź z traktatem i oddali ten zarzut.
Apelacje oparte na jednym z tych zarzutów muszą być m? patrzone i musi tu zapaść orzeczenie SN. Apelacje od wyroków sądów stanowych, oparte na innych zarzutach, rozpatrywane sa fakultatywnie.
• W innych sytuacjach apelacja wprawdzie przysługuje stronie procesowej, ale SN decyduje, czy mimo to apelację rozpatrzy Są to następujące sytuacje, przewidziane przez ustawy:
1)  jeżeli sąd federalny (apelacyjny lub dystryktowy) uznał za niekonstytucyjną ustawę federalną w takim procesie, w którym stroną są Stany Zjednoczone, ich agencje lub funkq'onariusze;
2)   sąd federalny apelacyjny uznał konstytucję lub ustawę stanową za sprzeczną z Konstytucją USA, ustawą federalną albo traktatem, w każdym już procesie;
3)   sąd federalny dystryktowy:
-    uznał za niekonstytucyjną ustawę federalną,
-    orzekł w sprawie karnej przeciwko Stanom Zjednoczonym,
-    wydał orzeczenie w procesie wszczętym przez Stany Zjednoczone, a dotyczącym wykonania ustaw antytrustowych, ustawy o obrocie międzystanowym, ustawy o łączności, albo
-    udziela lub odmawia wydania nakazu w procesach o wstrzymanie wykonania stanowych lub federalnych ustaw, uzasadniając to ich sprzecznością z Konstytucją.
W praktyce SN zgadza się na rozpatrzenie 100-125 apelacji rocznie, co stanowi niewielki odsetek wnoszonych. Zgoda na przyjęcie apelacji oznacza tym samym, że musi dojść do rozprawy merytorycznej. Czasem jednak już samo orzeczenie wstępne posiada istotne znaczenie.
2.2.2. W trybie certiorari
Procedura ta skonstruowana została przez ustawę z 19i5 jako procedura najbardziej dostępna, ale jednocześnie jako proce ra, gdzie swoboda SN jest również największa. Polega ona na ty • że od wyroku każdego sądu federalnego lub stanowego każda stron procesowych może zwrócić się do SN z prośbą o prze]? przez niego rozstrzygnięcia. W bardzo wyjątkowych przypadł3
146
A.
hodzi o orzeczenia federalnego sądu apelacyjnego, może to "    '   ieisce nawet przed zapadnięciem takiego orzeczenia. Strona mlC  ¦ vna może przeciw temu oponować, składając odpowiednie PTZ    „jocesowe. Ma tu więc miejsce pewne postępowanie wstęp-Pł      „znanie certiorari' ', przy czym jego odmowa nie wymaga ^'-tneeo uzasadnienia. Ciekawym rozwiązaniem jest przyjęcie, że liorari zostaje stronie przyznane, gdy takie stanowisko zajęła 1 wet już mniejszość SN (4 przy orzekaniu w pełnym składzie, i praktyce nawet mniej). Nadzwyczajny charakter tego środka pro-esowego przejawia się również w tym, że nieprzyznanie stronie crtiorari nie może być uznawane jako aprobata wyroku, przeciwko któremu wniesiono stosowną prośbę.
Przepisy powołanej ustawy (sprecyzowane przez regulamin SN) wymagają w pewnych sytuacjach obligatoryjnego przyznania certiorari. Ponieważ są one ujęte nader ogólne, nie do końca wiążą one SN. Warto je jednak przytoczyć, gdyż nader wyraziście oddają charakter tego organu:
1)  jeśli orzeczenie sądu stanowego rozstrzygało istotny problem -   federalny, do tej pory nierozstrzygany przez SN lub też roz-
, strzygnięty przez SN w inny sposób;
2)  jeśli orzeczenie sądu federalnego (apelacyjnego):
a)  rozstrzygnęło istotny problem stanowy lub lokalny wbrew postanowieniom stanowych lub lokalnych przepisów prawnych,
b)  rozstrzygnęło istotny problem prawa federalnego, który do tej pory nie był rozstrzygany przez SN,
c)  rozstrzygnęło istotny problem prawa federalnego w sposób sprzeczny od dotychczasowych rozstrzygnięć SN,
d)  rozstrzygnęło pewną kwestię w sposób sprzeczny z orzeczeniem innego sądu apelacyjnego,
Ul jeśli orzeczenie jakiegokolwiek sądu rażąco odbiega od dotychczasowych zasad postępowania sądowego, a wkroczenie SN uzasadnione jest ochroną konstytucyjnych praw obywateli. W pozostałych przypadkach przyznanie certioriari przez SN st fakultatywne. Również w tym trybie 80-85% wnoszonych próśb me Zostaje uwzględnionych.
2.2.3. W trybie certification
l   ,     r°cedura ta polega na zwróceniu się do SN przez sąd ape-
. I y tub sąd do spraw roszczeń wobec państwa, z prośbą o wy-
j enie pewnych kwestii prawnych. Sąd Najwyższy w zasadzie
147
winien udzielić tych wyjaśnień, co następuje na rozprawie. Są dla występującego sądu wiążące. Inną możliwością jest też w tak'? sytuacji przejęcie przez SN całej sprawy do własnego rozstrzygnj ' cia. Jednakże gdy SN uzna, że pytanie jest mało konkretne in wskazuje wyraźnie kwestii prawnej, może odmówić odpowieay W pewnym stopniu jest to więc również środek dyskrecjonalny' W praktyce środek ten właściwie wyszedł już z użycia.
2.2.4. W trybie mandamus
Jest to procedura wnoszenia zażaleń na nieprawidłowości postępowania innych sądów czy władz, gdy nieprawidłowości te ujawnią się w toku innego postępowania sądowego sądu federalnego i strona występuje do SN z prośbą o wydanie nakazu sądowego powodującego korekturę takich działań. Jest to procedura już archaiczna, istniejąca ciężarem swej historii. Może ona występować jako:
a)   prośba o wydanie write of habeas corpus, tj. wydanie nakazu zwolnienia jednostki z bezprawnego zatrzymania; zażalenia rozpatrywane są i załatwiane jednoosobowo, ale decyzje takie mogą być następnie uchylane przez cały skład SN;
b)  prośba o wydanie write of mandamus, tj. wydanie nakazu zlecającego danemu organowi wykonanie pewnej czynności;
c)   prośba o wydanie write of prohibition, tj. wydanie nakazu przerwania przez dany organ wykonywania pewnych czynności.
2.3. Zasady postępowania
W wieloletniej działalności Sądu Najwyższego wykształciło się wiele zasad, stanowiących podstawę odmowy zajmowania się przez niego sprawami sądowymi:
Po pierwsze, zgodnie ze sformułowaniem konstytucyjnym, że władza sądowa obejmuje „sprawy" (cases) oraz „spory" (controver-sies), Sąd Najwyższy zajmuje stanowisko, że kognicji jego podlegają „sprawy sądowe", tj. spory prawne o charakterze rzeczywistym (a nie pozorne), konkretne (nie zaś mogące dopiero zaistnieć w przyszłości) i aktualne (gdy orzeczenie może przynieść praktyczne efekty), dotyczące rozbieżnych praw i obowiązków różnych stron oraz dojrzałe do rozstrzygnięcia. W związku z tym SN występował również zawsze przeciwko uzyskiwaniu od niego orzeczeń o charakterze opinii.
Po drugie, SN bardzo rygorystycznie bada występowanie legitymacji procesowej po stronie uczestników postępowania, wy-
148
.    realnego (a nie ogólnego) naruszenia jego praw i wolności, 111     średniego naruszenia tych praw (rzeczywiście spowodowa-działaniami innych podmiotów) oraz w sytuacji naruszenia i tonie uznanych przez prawo interesów stron. 'B '    Po trzecie, SN wypowiadał się przeciwko rozpatrywaniu, pod em Sporu prawnego, kwestii posiadających polityczny charak-f   tj powierzonych przez Konstytucję Kongresowi lub Prezydenci Na uwagę zasługuje tu zwłaszcza orzeczenie SN z 1962 r., którym wymienił on sześć sytuacji występowania „kwestii politycznych", wyłączonych więc z rozstrzygania sądowego (min. gdy sadowe rozstrzygnięcie sprawy naruszyłoby konstytucyjną samodzielność władz, czy gdy istnieje niebezpieczeństwo podejmowania sprzecznych decyzji przez pozostałe niż SN władze). Nie przekreśla to oczywiście faktu, że wiele z orzeczeń SN posiada istotne znaczenie (konsekwencje) w bieżącej polityce państwa.
Po czwarte, sprawa dopiero wówczas zasługuje na rozpoznanie przez SN, gdy zawiera w sobie „znaczącą kwestię federalną" [substantial federal auestion).
Wszystkie one są wyrazem szerszej zasady, zasady sędziowskiej powściągliwości (judieal self-restraint). Z kolei stosowanie zwłaszcza wymogu istnienia w przesłanej SN sprawie „znaczącej kwestii federalnej" sprawia, że w coraz wyższym stopniu staje się on sądem prawa publicznego, funkcjonującym głównie w celu podejmowania wykładni Konstytucji i związanych z nią ustaw, a nie sensu stricto organem wymiaru sprawiedliwości.
3. Judieal Review
Przywołana wyżej klauzula supremacyjna (This Constitution and the laws (...) which shall be madę in pursuance thereof (...) shall be supremę law) zawiera nie tylko zasadę pierwszeństwa prawa federalnego nad prawem stanów, lecz również — jakby mimochodem — potwierdza zasadę, że ustawy (wszelkie przepisy) federalne są wydawane dla „wypełnienia" Konstytucji i tym samym muszą byc z nią zgodne. Właściwie też od samego początku funkcjonowa-                  geneza
m& Konstytucji USA nie było wątpliwości, kto winien ustalać, czy a wymagana zgodność ustaw (przepisów) i traktatów z Konstytucją ma miejsce. Tym czynnikiem miały być sądy, do których zresztą Przywołany przepis (prawda, że formalnie dotyczy to jedynie sądów anowych) wyraźnie się zwraca. Idea powołania sądów do orzeka-a o kontroli zgodności prawa z konstytucją materializowała się już
149
u-
SZy. 'listy. |
Prze-
w ramach „kart" poszczególnych kolonii (pełniących rolę Sy r/s konstytucji), realizowana była także przed powstaniem t" w niepodległych już stanach i była przyswojona „ojcom Kon h cji", tworzącym ją na Konwencji Filadelfijskiej (inna rzecz, czy w scy mieli o niej pozytywne zdanie). Dlatego fakt milczenia Ko tucji na jej temat nie jest uznawany za decydujący argument l ciwko jej dopuszczalności. Niewątpliwie również ukształtow • USA jako państwa federacyjnego, a więc z klauzulą supremacyi ^ jako konieczną dla takiego typu państwa, stwarza silne zapotrzełi wanie na funkcjonowanie czynnika rozsądzającego spory mied federacją a stanami. Badania historyczne wskazują również że A początku funkcjonowania Unii sądy uznawały się za uprawnione H kontrolowania zgodności ustaw i stanowych, i federalnych z Konstytucją Unii. Początkowo, odnośnie do ustaw federalnych, uznawały ich zgodność z Konstytucją (inaczej było przy ustawach stanowych), ale już w 1803 r. doszło do pierwszego wyroku Sądu Najwyższego, w którym zakwestionowano, i to skutecznie, zgodność ustawy federalnej z Konstytucją Unii. Sprawa dotyczyła pewnego fragmentu Judiciary Act z 1789 r., który przyznawał SN prawo wydawania nakazów sądowych, zobowiązujących administrację federalną do pewnych działań. Sąd Najwyższy pod przewodnictwem i przemożnym wpływem swego prezesa J. Marshalla uznał takie rozwiązanie za sprzeczne z zasadą konstytucyjną, określającą SN jedynie jako sąd odwoławczy, a wyjątki od tego uczyniła sama Konstytucja. Natomiast w badanej sprawie wyjątek taki uczyniła ustawa zwykła i to było powodem uznania jej, w tym fragmencie, za niekonstytucyjną i wobec czego wymaganego przez ten niekonstytucyjny przepis nakazu sąd nie wydał, choć przyznał, że według ustawy administracja winna działać inaczej i wobec tego skarga była słuszna. W ten sposób powstał precedens prawa konstytucyjnego Stanów Zjednoczonych o olbrzymim znaczeniu, przesądzający o istnieniu omawianych uprawnień sądów, który w literaturze amerykańskiej nosi określenie judical reinew.
Charakterystyczne rysy tej instytucji:
1)   każdy sąd (federalny, stanowy, dowolnej instancji) może — P° rozważeniu sprawy sponte sua lub z inicjatywy strony — uznać, że ustawa, na podstawie której miałby wyrokować, jest niezgo"' na z określoną normą konstytucyjną; treść tej normy czy zasa' dy ustalana jest przez sąd samodzielnie;
2)   po przyjęciu takiego stanowiska sąd orzeka z pominięciem ty norm ustawowych i wyrok zapada bezpośrednio na podstaw Konstytucji;
150
ktyce w takich sytuacjach strona korzysta z możliwości Wołania aż do Sądu Najwyższego, który będzie winien roz-°atrzvć taką apelację lub przyznać ceńwrari;
pa
n"vtoryczną sprawę (spór), zwłaszcza gdy działa jako instan-01   pelacyjna; musi się jednak również, siłą rzeczy, w uzasad-
alnie głównym zadaniem SN będzie również rozstrzygnąć
yt
¦«<___
niu ustosunkować do decyzji i argumentacji sądu poprzed-
iego o pominięciu ustawy z powodu jej niekonstytucyjności, potwierdzić ją lub zanegować;
dnakże ani wyrok SN, ani tym bardziej wyrok poprzedniej ¦ stancji, nje oznacza uchylenia ustawy, która formalnie nadal obowiązuje; nie jest jednak w praktyce stosowana, gdyż próby jej zastosowania prowadziłyby natychmiast do nowych procesów sądowych; takie niestosowanie ma znaczenie ex nunc, co oznacza, że poprzednie wyroki zapadłe na podstawie tej ustawy nie mogą być z tego powodu wzruszone; 6) nawet wyrok SN w tym nurcie, który dotyczy niekonstytucyjności ustawy, nie oznacza powołania do życia sensu stricto „pre-} cedensu", tj. pewnej reguły prawnej, której istnienia dotychczas nie stwierdzano; świadczy o tym zwłaszcza okoliczność, że ! wprawdzie nie podejmuje się prób stosowania zdyskwalifikowanej ustawy, ale nic nie stoi na przeszkodzie wydania nowej, niewiele odbiegającej swą treścią od tej dawnej; nie jest to tylko teoria i przypadki tego odnotowano w praktyce; o tym samym świadczy również (a_może przede wszystkim) zmieniająca się, dynamiczna wykładnia tych samych sformułowań konstytucyjnych, przypisywanie im coraz innego znaczenia, dokonywana zwłaszcza przez Sąd Najwyższy, który z tego powodu określa się jako „permanentną konwencję konstytucyjną".
XI. Zagadnienie odpowiedzialności za właściwe wykonywanie funkcji publicznych
Konstytucja USA, jako konstytucja państwa demokratyczne-5°l państwa „rządów prawa", przewiduje naturalnie wiele proce-ur °dpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za swe postępowanie: szefowie resortów i innych władz administracyjnych są fceniani i odpowiadają przed Prezydentem, członkowie Kongresu Proszą odpowiedzialność kandydując przy następnych wyborach,
151
o ile
!gólny
'nic'
a częściowo również przed swą izbą (por. wyżej). Odpowiedz' i przed wyborcami ponoszą również Prezydent i wiceprezydent decydują się kandydować w następnych wyborach (w szcze' I sposób dotyczy to wiceprezydenta, ubiegającego się nast    ' o urząd prezydencki). Funkcjonariusze władzy wykonawczej od wiadają, w amerykańskiej konstrukcji odpowiedzialności D sądami powszechnymi osobiście, gdzie im (a nie urzędowi kt' zajmują) zarzuca się naruszenie prawa. Piastun urzędu poza gra -cami kompetencji przestaje bowiem działać w tym charakter? Dotyczy to również Prezydenta USA, wobec którego, ostatnio w r ku 2001, Sąd Najwyższy potwierdził podleganie przez niego odnn. wiedzialności cywilnej z możliwością jej dochodzenia przed sądami federalnymi.
Śledztwa w wypadkach podejrzenia przestępstw przez funkcjonariuszy federalnych prowadzić mogą albo prokuratorzy ¦•! funkcjonujący w ramach Departamentu Sprawiedliwości (i podlegli Attorney General), albo (od stosownej ustawy z roku 1978) tzw. „niezależni prokuratorzy" (Independent Consuel). Ma to miejsce wówczas, gdy idzie o funkcjonariuszy mogących wykorzystywać swe urzędowe powiązania z Departamentem Sprawiedliwości, jak np. prezydent, wiceprezydent, szefowie departamentów, członkowie Kongresu i inni). Ci „niezależni prokuratorzy" są powoływani na wniosek Attorney Genaral przez sąd apelacyjny w Waszyngtonie. Nad ich działalnością nadzór wykonują komisje Kongresu a po zakończeniu śledztwa przedstawiają Kongresowi sprawozdanie.
Oprócz tych wszystkich procedur Konstytuq'a zna również szczególną procedurę odpowiedzialności konstytucyjnej funkcjonariuszy wszystkich trzech władz, realizowaną w drodze oskarżania ich (Konstytucja mówi jednak to impeach, nie zaś to accuse) o sprzeniewierzenie władzy przez Izbę Reprezentantów i wydania orzecze-nia przez Senat. Jest to procedura przeniesiona z angielskiego prawa konstytucyjnego, tam jednak dawno już wygasła, natomiast w USA nie straciła swego znaczenia. W myśl art. II, sec. 4 odpowiedzialności tej podlegają prezydent, wiceprezydent i wszyscy cywilni funkcjonariusze federalni. Zgodnie z powyższym, w historii USA znalazły się przypadki pociągania do tej odpowiedzialności tak członków Kongresu, jak i prezydenta, i szefów departamentów oraz sędziów federalnych. Nie jest natomiast precyzyjnie ujęta sprawa podstaw wszczęcia tej procedury. Reguluje ją ten sam przepis konstytucyjny, wymieniając tu: zdradę {treason, co sama Konstytucja definiuje później w art. III, sec. 3, ust. 1), przekupstwo (bribery), „lub
152
dnie (high crimes) czy też przewinienia (misdemeanors). Ta 'nlU> Inność podstaw powoduje, że procedura ta czasem przera-W   ¦   v procedurę odpowiedzialności cwasi-politycznej.
ip3 3 „os{ępowanie rozpocząć się może tak od wniosku członka IR,              procedura
,   Emisji tej izby, jak i wniosku Prezydenta. Po rozpatrzeniu ¦   uChwalić rezolucję kierującą sprawę do Komisji wymiaru /edliwości. Przeprowadza ona w tej sprawie przesłuchania ' na złożyć IR sprawozdanie, ewentualnie wraz z projektem . ,j,u}ów oskarżenia". W stadium tym wykorzystane może być ''   u0C{Zenie prowadzone prokuratora „stałego" lub omówionego żei prokuratora „niezależnego". Oczywiście IR ani samym wnio-¦kiem ani projektem artykułów oskarżenia" nie jest związana. Jeśli 'ednak do nich się przychyli, uchwala rezolucję o postawieniu w stan oskarżenia i kieruje ją do Senatu oraz wybiera 5-11 oskarżycieli. Posiedzeniom Senatu rozpatrującego rezolucję IR dotyczącą Prezydenta lub wiceprezydenta przewodniczy wyjątkowo Prezes SN. Postępowanie Senatu przypomina procedurę sądową. Uznanie oskarżonego winnym wymaga jednak kwalifikowanej większości 2/3 głosów obecnych senatorów. Uznanie winnym oznacza usunięcie z zajmowanej funkcji, a dodatkowo można orzec również niezdolność do zajmowania funkcji publicznej pro futuro. Skazanie w procedurze impeachment nie wyklucza pociągnięcia następnie danej osoby do odpowiedzialności sądowej na ogólnych zasadach.
O znaczeniu omawianej procedury nie świadczy tylko ani tych kilkanaście zaledwie przypadków, w których doprowadzono do skazania, ani nawet nieco liczniejsze próby jej uruchomienia, które nie zostały do końca przeprowadzone. Jej zasadnicza bowiem rola to rola czynnika prewencyjnego, ostrzegającego przed popełnianiem nadużycia władzy i w takim charakterze stanowiącego jedną z najważniejszych gwarancji właściwego postępowania władz publicznych.
Rozdział trzeci
REPUBLIKA WŁOSKA
I. Podstawy konstytucyjne
Aktualna Konstytucja Republiki Włoskiej uchwalona została 22 grudnia 1947 r. i weszła w życie 1 stycznia następnego roku. Konstytucja jest dziełem Konstytuanty wyłonionej w wyborach powszechnych 2 czerwca 1946 r. W dzień wyborów odbyło się jednocześnie referendum w sprawie zniesienia monarchii, które dało wynik pozytywny, choć niewielką większością głosów. Oprócz właściwej Konstytuq'i, na porządek konstytucyjny Państwa Włoskiego składają się również ustawy konstytucyjne, uchwalane w przypadkach wskazanych przez Konstytucję i przyjmowane w takim samym trybie co zmiany Konstytucji.
Konstytucja Włoch jest jednym z obszerniejszych aktów konstytucyjnych, liczy blisko 150 artykułów. Należy też do konstytucji sztywnych. Każda jej zmiana wymaga dwukrotnego uchwalenia przez każdą izbę parlamentarną, z konieczną przerwą co najmniej 3 miesięcy między nimi, przy wymogu większości bezwzględnej w trakcie drugiego głosowania. Dodatkowo, na żądanie 20% członków jednej lub drugiej izby, pół miliona wyborców łub 5 rad regionalnych, nad ustawą zmieniającą Konstytucję lub nad ustawą konstytucyjną winno się odbyć referendum, które ewentualnie zatwierdza zmianę większością głosów. Jednakże wnioski o takie fakultatywne referendum konstytucyjne nie mogą być przedkładane, o ile zmiany konstytucyjne przyjęte zostały w drugim głosowaniu większością 2/3 głosów w każdej z izb. Twórca Konstytucji wyszedł z założenia, że stanowi to tak reprezentatywną dla ogółu społeczeństwa decyzję, że jej potwierdzanie w referendum byłoby tylko fof* malnością. Przy tak sztywnym trybie zmian, nie może budzić zdzi'
154
ienia, j,e do czasów współczesnych Konstytucja uległa stosunkowo niewielu zmianom. Ten stan rzeczy uległ zmianie pod koniec XX . a początku XXI wieku kiedy to, nie bez związku z głębokim kryzysem politycznym we Włoszech, dokonano kilku głębokich rewi-m jej postanowień. Wzorem konstytucji francuskich, ale również mając w pamięci niedawne (wówczas) referendum, Konstytucja uznaje republikańską formę rządów jako zasadę niezmienialną. Ęk sposób nader oryginalny tryb nowelizacji konstytucji ujęty został jako jedyny artykuł w rozdziale II tytułu VI Konstytucji, zatytułowanym „Gwarancje konstytucyjne" (mieszczącym się w jej II części) __w znaczeniu: rozwiązań gwarantujących zachowanie przez Konstytucję przypisanej jej roli. Drugą tego rodzaju gwarancją jest Trybunał Konstytucyjny.
Konstytucja włoska zawiera wiele najbardziej chyba wzorco-               charakter
wych, oczywiście w pewnym zakresie, rozwiązań dla konstytucjo-             Konstytucji
nalizmu europejskiego z okresu tuż po II wojnie światowej. Panujące wówczas idee konstytucyjne to konsekwentny demokratyzm ustroju, parlamentaryzm, decentralizacja władzy, praworządność i jej gwarancje, a zwłaszcza silne eksponowanie pozycji jednostki, jej praw i wolności. Dla Włoch, podobnie jak dla Niemiec, dodatkową przyczyną dla takiego ukształtowania Konstytucji było niewątpliwie pragnienie ostatecznego zerwania z reżimem faszystowskim, funkcjonującym tam ponad 20 lat.
Tekst Konstytucji włoskiej rozpoczynają „Zasady Podstawo-               struktura
we", podające ogólną charakterystykę ustroju, najbardziej podsta-             Konstytucji
wowe zasady prawne dotyczące pozycji jednostki i systemu wykonywania władzy oraz główne kierunki działania państwa. Stanowić one winny również podstawowe wytyczne interpretacyjne pozostałego tekstu Konstytucji. Dzieli się on na dwie podstawowe „części". Część I dotyczy „Praw i Obowiązków Obywateli", część II — „Ustroju Republiki". Każda z części podzielona jest na kilka „tytułów", większość tytułów części II podzielona jest z kolei na rozdziały, tytuły części I dotyczą poszczególnych grup praw obywatelskich, tytuły części II dotyczą poszczególnych segmentów ustroju państwo-Wego, wspomniane rozdziały zaś: albo dalszych składników organizacyjnych, albo też zawierają regulacje spraw proceduralnych.
a'Qsć zamykają „Postanowienia przejściowe i końcowe".
155
II. Ogólna charakterystyka ustroju
rola pracy
republikańska forma państwa
demokratyzm
Włochy, jak głosi pierwsza z „zasad podstawowych" Konstv tucji, są państwem republikańskim, państwem demokratycznym i państwem „opartym na pracy". Ten ostatni zwrot oznacza podkreślenie szczególnych wartości, jakie dla rozwoju społecznego wnoszą ci wszyscy, którzy utrzymują się z własnej pracy. Stanowi ona nie tylko źródło utrzymania osób ją podejmujących, ale też jest motorem ogólnego rozwoju całego państwa. Dlatego też Konstytucja wielokrotnie jeszcze nawiąże do problemu pracy ludzkiej: w art. 4 w którym przyzna obywatelom prawo do pracy, w art. 35, w którym zadeklarowane zostaną obowiązki władz Republiki ochrony pracy, czy w art. 36, w którym przyznane zostanie prawo do wynagrodzenia, stosownie do ilości i jakości pracy, a także w wysokości wystarczającej do zapewnienia godnej egzystencji. Oprócz tego w art. 37 uregulowany zostaje równy z mężczyzną status kobiet w ramach stosunku pracy. Nie można też nie wskazać na art. 39 ustalający wolność organizowania i funkcjonowania związków zawodowych oraz art. 46 wprowadzający prawo pracujących „do współpracy w zarządzaniu przedsiębiorstwami".
Artykuł 1 jest poniekąd odpowiednikiem spotykanego w innych konstytucjach określenia „państwo socjalne", oznaczającego deklarację szczególnej troski o te grupy społeczne, które nie są w stanie o własnych siłach zapewnie sobie godnej egzystencji. Gdy popatrzymy na całokształt przepisów tej Konstytucji dotyczących ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego, także w sytuacji bezrobocia, ochrony zdrowia czy prawa do bezpłatnej nauki w ciągu 8 lat szkoły podstawowej, prawa do pomocy stypendialnej, to niewątpliwie trzeba będzie uznać, że i bez tego rodzaju wyraźnego sformułowania konstytucyjnego śmiało można stwierdzić, że Państwo Włoskie spełnia wymogi „państwa socjalnego".
Konstytucyjna deklaracja republikańskiego charakteru państwowości nawiązuje do niedawnego wówczas referendum w te] sprawie, ale ma też swe odpowiedniki we wskazaniu na niezmie-nialność tej normy ustrojowej (art. 139) oraz w pozbawieniu członków dawnej dynastii praw wyborczych, zakazu piastowania przez nich funkcji publicznych, konfiskaty majątku, a wobec samego byłego panującego i jego męskich potomków — wprowadzenia zakazu wstępu i pobytu na terytorium Państwa Włoskiego (zniesionego dopiero w roku 2002). Demokratyzm ustroju wyraża się w przV" jęciu zasady suwerenności ludu (ii popolo, art. 1), szerokich wolności
156
cznych 0bywateli, uznania roli partii politycznych (art. 49), °     ienia z organu pochodzącego z wyborów powszechnych (par-
'   Ly\__pierwszego organu w konstytucyjnym porządku ustro-
rm przyjęciu kilku form demokracji bezpośredniej (referendum łytucyjne { ustawodawcze, inicjatywa ludowa), w końcu 'ctotnej decentralizacji władzy w formie autonomii regionalnej ¦    morządu prowincji i gmin, znacznie pogłębionych wyniku ostatnich reform konstytucyjnych..
Konstytucja włoska nie wypowiada expressis verbis zasady trójpodziału władzy. Również formalna systematyka konstytucyjna nje wyraża jej jednoznacznie. Poszczególne tytuły części II dotyczą bowiem kolejno „Parlamentu", „Prezydenta Republiki", „Rządu", Sądownictwa", „Regionów, prowinq'i i gmin", „Gwarancji konstytucyjnych" (tj. Trybunału Konstytucyjnego oraz rewizji Konstytucji). Brakuje również ogólnych określeń funkcji tych organów w sposób nawiązujący do idei trójpodziału władzy. Nie powinno to może dziwie. W demokratycznej konstytucji włoskiej widoczna jest pewna nieufność do tej idei, która przecież nie jest ideą całkowicie pro-parłamentarną. Twórca Konstytucji, nie angażując w tej mierze jej wypowiedzi, wolał skoncentrować się na konkretnych kompetencjach, przewidując też mechanizm rozstrzygania ewentualnych konfliktów w tej mierze, w postaci odpowiedniego uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego (art. 134).
Niemniej z całą pewnością zaliczyć można system ustrojowy Republiki Włoskiej jako realizujący model rządów parlamentarnych (parlamentarno-gabinetowych), w jego republikańskiej wersji. Parlament wybiera Głowę Państwa, która z kolei mianuje rząd. Rząd składa się z kierowników resortów, czyli jest „Radą Ministrów" (taki jest też tytuł pierwszego rozdziału z trzeciego tytułu drugiej części Konstytucji). Do podjęcia swej działalności rząd potrzebuje parlamentarnej inwestytury. Prezydent nie kieruje pracą rządu. Rząd wykonuje swe funkq'e samodzielnie, bez dyrektyw parlamentarnych, ale ponosi za nie polityczną odpowiedzialność przed Parla-entem. Prezydent Republiki wszystkie swe funkcje publiczne ytonuje na zasadzie kontrasygnaty. Pomiędzy Parlamentem a rzą-'  m (bądź Prezydentem działającym w myśl wskazanej zasady) ^eją liczne, wzajemne powiązania o charakterze zarówno stymu-| )Vym (inspiracyjnym), jak i hamującym. Charakterystycznym m ustroju konstytucyjnego Włoch jest symetryczny bikamera-' a wi?c rozwiązanie polegające na równych prawach obu izb arnentarnych. Natomiast w praktyce włoska wersja systemu
system parlamentarny
bikameralizm
157
parlamentarnego charakteryzuje się tym, że funkcjonuje on w ra_ mach systemu wielopartyjnego (odmiennie więc niż w Wielkim Brytanii), w którym żadna partia nie jest w stanie samodzielnie utworzyć rządu i wobec tego regułą są tu rządy koalicyjne, nierzadko o szerokim wachlarzu partii koalicyjnych. Rezultaty takiego stanu rzeczy, z punktu widzenia stabilności politycznej, są zupełnie odmienne.
Natomiast jeśli chodzi o ustrój terytorialny, Konstytucja włoska wprowadza strukturę państwa regionalnego, ale wyraźnie w ramach państwa „jednolitego i niepodzielnego" (art. 5 Konstytucji). Istotne pogłębienie decentralizacji państwa nastąpiło w wyniku zmiany Konstytucji z 18 października 2001 r. We Włoszech funkcjonuje 20 regionów (w tym 5 regionów specjalnych), nawiązujących częściowo do różnic historycznych, a także społeczno-gospodar-czych (w niewielkim stopniu i narodowościowych), występujących między poszczególnymi terenami. Oczywiście również względy odmiennego położenia geograficznego odgrywają istotną rolę. Decen-tralizaq'a władzy państwowej zawiera we Włoszech również możliwość podejmowania przez organy regionów własnej działalności ustawodawczej, w granicach ustalonych przez Konstytucję. Wspomniana nowelizaq'a wprowadziła nawet zasadę domniemania kompetencji regionów w realizowaniu władzy ustawodawczej na terenie Włoch oraz zlikwidowała uprawnienia Rządu Republiki (na wniosek regionalnego Komisarza Rządu) do wstępnego odsyłania ustawy regionalnej do ponownego uchwalania lub rozstrzygnięcia przez parlament Republiki. Decentralizacja władzy ustawodawczej stanowi różnicę już natury jakościowej wobec sytuaq'i, gdy również organy samorządowe — ale w sprawach o wyraźnie marginalnym znaczeniu i nie na mocy konstytucji, ale dopiero z upoważnienia ustawy — także stanowią przepisy prawne. To dopiero ta cecha usprawiedliwia klasyfikację Włoch jako państwa regionalnego. Do rozstrzygania sporów o wykorzystywanie „swego" zakresu ustawodawstwa przez państwo i regiony upoważniony został Trybunał Konstytucyjny i oba te podmioty są uprawnione do wzajemnego zaskarżania, podczas gdy przed nowelizacją . Jeszcze dalej idącą decentralizację wprowadza Konstytucja w zakresie funkcji administracyjnej — tutaj za podstawową jednostkę uznana zostaje gmina, natomiast kompetencje organów szczebli wyższych (prowincji lub regionów) rozwijane być mogą zgodnie z jednocześnie proklamowaną konstytucyjnie zasadą subsydiarności. Wszystkie jednostki terytorialne zagwarantowane mają konstytucyjnie autonomię finan-
158
j -własne źródła dochodów, które mają im pozwolić na „calko-S 'tp finansowanie nałożonych na nie zadań publicznych" (art. 119). Wiele rozwiązań konstytucyjnych każe jednak uznać funkcjo-iacą we Włoszech strukturę regionalną jako strukturę państwa • dnolitego, a nie federacyjnego: regiony nie posiadają konstytucji, ie statuty, uchwalane wprawdzie przez nie same, ale pozostające od kontrolą Trybunału Konstytucyjnego (statuty regionów specjal-nvch__s3 im nadawane ustawą konstytucyjną). Nie posiadają własnego obywatelstwa ani własnego sądownictwa. W regionach funk-rionuie Komisarz Republiki, z zadaniem koordynowania działalności administracyjnej regionu z administracją państwową. Nowela konstytucyjna w wielu aspektach podnosi też rangę gmin, prowincji i miast metropolitalnych, regulując je jednolicie wraz z regulacją, dotyczącą regionów. Ma to przede wszystkim miejsce w art. 114, rozpoczynającym rozdział regulujący strukturę i władze terenowe: „Republika składa się z gmin, prowincji, miast metropolitalnych, regionów i państwa" (podkreślenie — RS.). Jest to ujęcie wykluczające zasadę federalizmu. Poza tym „zasada podstawowa" z art. 5 mówi o dopuszczeniu jedynie „samorządu i decentralizacji"
III. Pozycja jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Uregulowanie statusu jednostki ujęte zostało w Konstytucji                  miejsce
włoskiej jako jej część I, a więc tuż za „Zasadami Podstawowymi".                 regulacji
Ale nawet wśród owych zasad podstawowych, w art. 2, ujęta została w systematyce deklaracja o uznawaniu przez Państwo Włoskie „nienaruszalnych konstytucyjnej praw człowieka". Wprawdzie nie zostają one wówczas wymienione, ale, jak się wydaje, deklaracja ta odnosi się do całego zestawu wolności jednostki znanych Konstytucji. Nowatorskie, zwłaszcza wówczas, ujęcie art. 2 polega na wskazaniu dwu wymiarów statusu jednostki: czysto indywidualnego oraz jako członka pewnych zbiorowości (grup społecznych). Wolności jednostki w obu tych wymiarach deklarowane są jako „uznawane", „nienaruszalne" 1 "gwarantowane". Pewne nawiązywanie do idei praw naturalnych człowieka występuje tutaj niewątpliwie. Jednakże jako zasadę równą Co d° swej wagi z powyższą deklaracją wskazany artykuł deklaruje również wymóg poczuwania się przez jednostkę do solidarności z innymi (współobywatelami) i wypełniania przez nią płynących
tĄd obowiązków natury politycznej, gospodarczej i społecznej.
tWiera to drogę również do konstytucjonalizacji podstawowych
159
obowiązków jednostki. Tak też się stało, na co wskazuje zwłaszrj nazwa części I Konstytucji, mianowicie „Prawa i obowiązki obywa teli". Natomiast do „zasad podstawowych" ustroju zaliczone zostało również uznanie identycznej dla wszystkich ludzi godności społecznej i równości wobec prawa (art. 3). grupy praw                      Cztery kolejne tytuły części pierwszej ujęte zostały w sposób
obywatelskich nader oryginalny, obejmując cztery grupy praw i obowiązków oby. watelskich, odnoszących się do czterech płaszczyzn stosunków społecznych — mianowicie do płaszczyzny „stosunków obywatelskich", do płaszczyzny „stosunków moralno-spolecznych", i dalej' „stosunków ekonomicznych" oraz „stosunków politycznych". Pozwoliło to na konstruowanie nie tylko konkretnych praw i obowiąE-ków jednostki, lecz również na oddawanie roli państwa na każdej z tych płaszczyzn. W istocie bowiem niemała liczba z tych praw ujęta jest w postaci norm programowych, przez pryzmat zadań państwa w życiu społecznym, a nie konkretnych praw podmiotowych jednostki. Zadania państwa obejmują niekiedy budowanie, jak to nazywa Konstytucja, pewnego ustroju, w którym dopiero określone prawa uzyskają właściwe miejsce: na przykład ustroju społecznego opartego na właściwym statusie rodziny, ustroju gospodarczego opartego o pracę i inicjatywę prywatną, ale w ramach publicznej kontroli i koordynacji działalności gospodarczej, zarówno publicznej, jak i prywatnej (art. 41 ust. 2), czy w końcu tworzenie specyficznego ustroju rolnego (art. 44). Programowe ujęcie wielu praw z drugiej i trzeciej płaszczyzny jest zresztą pewną koniecznością, o ile nie chce się popadać w nierealistyczne fikcje fasadowych praw jednostki. Zwraca też uwagę kolejność traktowania wspomnianych czterech grup. Wprawdzie pierwsze miejsce zajmują prawa odnoszące się do płaszczyzny stosunków obywatelskich i dotyczące tradycyjnych praw „człowieka", ale drugie miejsce przypadło tytułowi dotyczącemu praw na płaszczyźnie moralno-społecznej (chodzi tu o szczególny status rodziny i jej ochrony, ochronę zdrowia oraz prawa w zakresie edukacji), trzecie — praw na płaszczyźnie ekonomicznej (ale i tu na pierwszym miejscu uregulowane są różne aspekty stosunków pracy, a dopiero później prywatnej inicjatywy gospodarczej, statusu własności dóbr, ustroju rolnego, spółdzielczości i udziału pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwami; otwiera też Konstytucja pewną furtkę do przejmowania przez państw0 prywatnej własności przemysłowej i reformy rolnej). Prawa polityk" ne zostają ujęte dopiero w tytule ostatnim, choć wolność słoW3| zgromadzeń i zrzeszeń ujęta jest w tytule pierwszym. Taka sekwenl
160
2)'
żar
a reg
ulacji wymownie ilustruje konstytucyjną wizję jednostki i cię-tunkowy jej poszczególnych praw (grup). Po pierwsze, jest ona 4 ostką ludzką i należy zagwarantować jej „prawa człowieka". Po 1,     -e ;est członkiem naturalnej wspólnoty ludzkiej, jaką jest rodzi-7Wlaszcza małżeństwo, i należy zagwarantować prawa tych
wsp' wia)
ólnot, a także prawa do rozwoju biologicznego (ochrona zdro-i intelektualnego (edukacja). Po trzecie, należy zagwarantować o do materialnej egzystencji (praca, własność, inicjatywa gospo-
r-craw
Harcza). Dopiero na ostatnim miejscu można regulować prawa polityczne (prawa wyborcze, tworzenia partii politycznych, prawo petycji i dostępu do służby publicznej), które tylko w warunkach dysponowania prawami poprzednich grup, mogą być właściwie wykorzystywane. W związku z prawami wyborczymi zwraca uwagę potraktowanie głosowania jako obowiązku — wprawdzie nie sensu stricto prawnego (konstytucyjnego), lecz obowiązku „obywatelskiego". Należy uznać, że rozwiązanie to dobrze komponuje się z ogólną wizją pozycji jednostki, do której skierowane zostało wezwanie do solidarnego działania z innymi (i tym samym współodpowiedzialności), także w wymiarze politycznym (art. 2). Swoistą sankcją jest tu podawanie do wiadomości publicznej nazwisk obywateli uchylających się od głosowania (w gminie, w której zamieszkują).
Konstytucja włoska zawiera również wiele klasycznych gwarancji praw obywatelskich, są one jednak ujęte poza częścią drugą. Należy tu monopol sądów w zakresie wymiaru sprawiedliwości (art. 102), niezawisłość sądownictwa powszechnego i prokuratury (art. 107 i 108), prawo wnoszenia kasacji do Trybunału Kasacyjnego (art. 111), sądowa kontrola działania administracji publicznej (art. 113). Wprawdzie nie jest przewidziany w Konstytucji urząd Kzecznika Praw Obywateli, ale funkcję tę częściowo spełnia włoska Rada Stanu.
Podstawową determinantą statusu jednostki we Włoszech służących im gwarancji są aktualnie również przepisy rozmaitych onwencji o prawach obywatelskich, których Włochy są stroną jako członek europejskich struktur integracyjnych oraz ONZ.
W ramach powyższych wolności jednostki i demokratycz-      system partyjny
yc« praw politycznych ustrój społeczno-polityczny Włoch charak-
yzuje się dużą intensywnością życia partyjnego. Włochy są od
f   i,        SWel historii P° 11 wojnie światowej krajem, w którym
jonuje system wielopartyjny, oparty na rywalizacji międzypar-
™ne)' Jest jednak pewną specyfiką tego systemu, że funkcjonuje
161
w nim kilka partii wyraźnie dominujących nad pozostałymi. pos: da to swe korzenie jeszcze w podziemnym ruchu antyfaszystow skim, z którego wyszły silne partie: Chrześcijańsko-Demokratycz na, Komunistyczna i Socjalistyczna.
Jak już wspomniano, Konstytucja instytucjonalizuje partio polityczne, określając ich funkcje jako „wpływanie demokratycznymi metodami na kształtowanie się polityki narodowej" (art. 49) Określenie to stało się wzorcowe także dla wielu innych konstytucji. Włoski system wielopartyjny funkcjonował również przez bardzo wiele lat w ramach ściśle proporcjonalnego prawa wyborczego do obu izb parlamentu. Wspomniana wyżej Włoska Partia Socjalistyczna zaczęła jednak wkrótce po wejściu Konstytucji w życie ulegać licznym podziałom, natomiast dwie pozostałe duże partie (Chrześcijańska Demokracja i Komunistyczna), ze względu na zbyt głęboko sięgające różnice, nigdy (poza krótkim okresem tuż powojennym) nie znalazły się w ramach jednej koaliq'i. Zaczęły też powstawać nowe partie, w tym również i takie, które nawiązują do okresu faszystowskiego. Stąd też aż do lat 90. zawsze mieliśmy do czynienia we Włoszech z rządami koalicyjnymi, w których główną rolę odgrywała Chrześcijańska Demokracja. W wyborach z roku 1992, w składzie parlamentu znalazło się ponad 10 partii, z których najsilniejsza (ChD) dysponowała 206 mandatami w Izbie Deputowanych (32%) i 107 (34%) w Senacie. W latach 90. włoska scena polityczna przeżyła wiele wstrząsów, w wyniku których jej główni aktorzy przedstawiają się dziś zupełnie inaczej niż wcześniej. Główne siły polityczne rozpadły się na wiele ugrupowań, powstały też nowe, w tym również i takie, które prezentują dążenia polityczne dotychczas niewystępujące: federalizacji Włoch, a nawet secesji, dążeń ekologicznych czy też skrajnego liberalizmu gospodarczego. Wydaje się jednak, że nawet radykalne przekształcenie zasad prawa wyborczego do obu izb parlamentarnych (ustawy wyborcze z 4 sierpnia 1993 r.) pozwoliło wprawdzie zaistnieć, i to w poważnym wymiarze, nowym siłom politycznym (o co też w przeprowadzonych reformach głównie chodziło) — sam jednak system partyjny, od strony formalnej, nie uległ zmianie. Nadal mamy do czynienia ze sporym rozbiciem partyjnym, wieloma partiami reprezentowanym1 w parlamencie, koniecznością funkq'onowania koalicji rządowych-W wyniku wyborów w 2001 r., w Izbie Deputowanych znalazło się 15 partii (w większości skupionych w dwu głównych sojuszach wyborczych), ale największy sojusz wyborczy, pięciopartyjny, zdobył 55% mandatów. Łatwiejsze obecnie wydaje się natomiast zaWie"
.   sojuszy wyborczych, znajdujących swe przedłożenie w soju-
f'   h rządowych. Rzadziej też następują kryzysy gabinetowe, co nie
acza że zostały w ogóle wyeliminowane (w 1996 r. doszło w ich
, miku do przyspieszonych wyborów parlamentarnych, po zaled-
[ dwuletniej kadencji), a koalicje rządowe okazują się bardziej
vałe. Warto z pewnością zaznaczyć, że owe reformy prawa wy-
,  rczego zostały wymuszone przez dwa referenda: w roku 1991 (na
rzecz reformy prawa wyborczego do Izby Deputowanych) i w 1993 r.
(na rzecz takiej samej reformy do Senatu).
IV. Parlament
1. Dwuizbowość
Jak już zaznaczono wyżej, parlament włoski jest dwuizbowy, składa się z Izby Deputowanych (630 deputowanych) oraz Senatu (315 senatorów wybieralnych). Obie izby skonstruowane zostały jako przedstawicielstwo polityczne suwerennego ludu, obie powołuje Lud jako taki, w swej całości, i żadna z izb nie jest przedstawicielstwem zorganizowanym na jakiejkolwiek innej podstawie (np. korporacji zawodowych czy terytorialnych, zasług czy urodzenia). Możliwość mianowania, z tytułu „wybitnych zasług" (art. 59 zd. 2 Konstytucji) pięciu senatorów dożywotnich, nie może zmienić zasadniczego charakteru Senatu. W związku z tym jednolicie skonstruowany został mandat parlamentarzysty: jest to mandat wolny, każdy członek Parlamentu reprezentuje Naród (la Naziom; występuje więc pewna różnica terminologiczna wobec art. 1; por. wyżej) i wypełnia swe funkcje nie będąc związany niczyimi dyrektywami (art. 67), a więc także ze strony partii politycznych, pomimo ich konsty-tuqonalizacji. Członkowie obu izb cieszą się również identycznym urmrunitetem: materialnym w zakresie wykonywania swych funkii oraz formalnym, obejmującym odpowiedzialność karną w zakre-Ie mriych podejmowanych przez nich czynności (art. 68), a także Przysługuje im prawo do wynagrodzenia (art. 69). Każda z izb po-a bardzo podobną organizację wewnętrzną. Do wybierania członków jednej i drugiej izby odnoszą się te , .   e zasady konstytucyjne — równości, tajności, głosowania oso-:     _ ego (art. 48 oraz 56 i 57 in fine), powszechności i bezpośrednio-fQ ^art- 48 oraz art. 56 zd. 1 i art. 58 zd. 1). Znaczenie bardziej poli-ne niż prawne w tych warunkach posiada proklamowana
mandat parlamentarny
zasady wyboru do parlamentu
162
163
w art. 48 zasada „wolnych" wyborów. f> gulowane jest jednolicie w art. 48 (a wi <1Vv° wyborcze cz J      ^"Iw tyczącej praw obywateli): uzyskuje się    ^ części Konst^z     ™ do-ności. Jednakże art. 58 wprowadza pev,   l osiągnięciem   Y, ,°'et-niu do wyborów Senatu — tu prawo Wvu^ 'CT sPeafl'*s w   ^     6s'e" po ukończeniu 25 lat. Różnica \vvsten, ¦ °tcze czynne pr^X   "S^e prawa wyborczego: wybieranymi do Izk    ez w zakresie   w      c5° tele, którzy ukończyli 25 lat, natomiast </ deputowanych ^ ^ Raczyli 40 lat. Oprócz tego każdy były p  ^natu — ci, któ*"2^'U 0r>" senatorem dożywotnim. Aktualny Prez^^ent Republik1.      a)e lei mianować 5 osób senatorami dożyw0   nt Republiki rr»^        °' golnie zasłużonych dla państwa. Senat <si   rr^' sP°śród 05°   ,    .e" jako swoista „izba rozwagi" (wiek, senat  °nstruowany zO$       . ?c nak nie ma przełożenia na jego konkret r°wie mianowar»1<)/ ,   '   ~ znacznie dalej.                                      ^6 kompetencje, *-          *
Od roku 1963 Konstytucja zrówna                         He! z izb-I
wynosi on 5 lat (poprzednio 5 lat ID i k C?as kadencji każ*1 ' , winny być przeprowadzone w ciąeU 7q   ąt Senat). NowL     a„- ¦ kadencji. Jednolicie ustalony został rów*-   i °d końca poJir   .     J sesji obu izb: jest ich dwie w roku i ?/eŻ początek zwy"c2 taw& w pierwszy nieświąteczny dzień lutego !era)a sl% z moC^ ,nimie jednej z izb na sesję nadzwyczajną powal października, i' .       ¦ w tym samym terminie automatycznie. > ^je' ze l druga ^   vcza;_ nej następuje z inicjatywy przewodnicz^   °łanie sesji nadz  ; j,g_ publiki lub jednej trzeciej swych członk^S0 lzbY' Prezy^nioże zostać skrócona zarządzeniem Prezydent ' Kadencja obu jZ   owa.
nym na ogólnych warunkach, tj. na wnj,
^ Republiki, pod^z}on.
ków Rady Ministrów i za ich kontrasygnft Se^ odpowiedni :ecj_ nak, dodatkowo, Konstytucja wymaga ^- W tym przyp<* ^raczących izb. Konstytucja nie precyzuje ń ysłuchania" pr2( j ;es{ to normalne dla systemu parlamentarne Byczyn rozwiązS1' « __ raczej teoretycznie — „hamulca" w rękaS0' gdyż oprócz ^ jąza-nie parlamentu następować może w sytu Egzekutywy, ^ parlamentarnego przez rząd. Jednakże parłam^}' utraty zaufał11' ^jy-nęła lub została skrócona, zachowuje sw^*1*' którego kadet1? jjiia zebrania się nowo wybranych izb.            Pełnomocnictw'1'
Jednakowe są również pewne regut                            hu >2
jawność obrad (z możliwością wprowad-   funkcjonowano" r^e  i warunki formalne rozstrzygnięć (zwykłą Ctua tajności), )e,^l^" | cji większej niż połowa), ich struktura w Większość przy "* gjcfc-dają się: przewodniczący, prezydium i k   ^netrzna, na kt^yjP6
**visje jako kons')1
164
izb a także wyłączne uprawnienie każdej z izb do uchwale-
eso regulaminu. Postępowanie ustawodawcze rozpocząć się
nia.'  w każdej z izb i nie występują tu żadne konstytucyjne wyjątki.
2. System wyborczy
2.1. Do Izby Deputowanych
Obowiązująca aktualnie, od roku 1993, ordynacja wyborcza , Izby Deputowanych, przyjmuje mieszany system wyborczy, orzewidując iż wybór ponad 3/4 (dokładnie: 475) deputowanych następować będzie w jednomandatowych tzw. kolegiach wyborczych, znajdujących się wszelako w granicach jednego z 26 właściwych okręgów wyborczych. 12 deputowanych pochodzi z wyboru obywateli włoskich, zamieszkałych za granicą
Natomiast pozostałych 143 deputowanych wybiera się w owych 26 okręgach jako takich. Konkretne wielkości mandatów w poszczególnych okręgach ustalane są w proporcji do liczby ludności. Jest ich poza tym, co oczywiste, mniej więcej czterokrotnie mniej w danym okręgu niż liczba mandatów obsadzanych w jednomandatowych kolegiach wyborczych w tymże okręgu. Stąd też każdy wyborca dysponuje dwoma głosami, pierwszym z nich posługuje się w głosowaniu w kolegium wyborczym, drugim — w okręgu wyborczym. Kandydatów w kolegiach wyborczych zgłaszają formalnie grupy wyborców, liczące od 500 do 1000 wyborców. Kandydatów w okręgach — partie polityczne lub zorganizowane grupy wyborców (przy czym lista taka zawierać może jedynie 1/3 kandydatów, w stosunku do liczby mandatów obsadzanych w okręgach). W istocie również kandydatów w kolegiach zgłaszają partie polityczne, albowiem każdy z nich musi zgłosić swe przyłączenie do jednej lub kilku list okręgowych. Można kandydować zarówno w ko-egium, jak i z listy okręgowej, w tym samym okręgu wyborczym. Obsadzanie mandatów deputowanych w kolegiach jedno-andatowych następuje systemem większości zwykłej, natomiast ybor drugiej części deputowanych, tj. 143, następuje systemem K °Porcjonalnym. Do udziału w tym podziale ubiegać się mogą je-" le partie, które przekroczyły wprowadzoną przez ordynację ' uzulę zaporową w wysokości 4% głosów w skali całego państwa. ,     u dokonuje Centralne Biuro Wyborcze i podział ten następuje aii całego państwa, przy pomocy krajowego dzielnika wybór-8  i ewentualnie (gdy nie wszystkie mandaty zostały w ten spo-
165
sób obsadzone) według zasady największej reszty. Następnie t   •' sam organ wyborczy ustala podział liczby mandatów uzyska ^
U°1U" "zyska™ przez partie na poszczególne okręgi wyborcze.
2.2. Do Senatu
System wyborczy do drugiej izby (ordynacja z roku 199^ skonstruowany jest nader podobnie jak system wyborczy do ID, pr7V czym już wcześniejsza ordynacja wyborcza do Senatu zawierała rozwiązania mieszanego systemu wyborczego, stanowiąc w ten sposób rozwiązania prekursorskie do rozwiązań aktualnych, do obu już izb. Również i do Senatu ponad połowa senatorów (tj. 232) wybieranych jest w kolegiach jednomandatowych, 6 pochodzi z wyborów za granicą a reszta (tj. 77) w okręgach wyborczych wielomandatowych, którymi przy wyborach senatorów są regiony. Wybór senatorów w kolegiach jednomandatowych następuje według zasady większości zwykłej (przed rokiem 1963 ordynacja stawiała wymóg większości kwalifikowanej, 65% głosów), wybór w okręgach wielomandatowych (regionach) — według systemu proporcjonalnego, w wersji systemu d'Hondta. Ustalenie wyników głosowania odbywa się jednak, odmiennie niż w wyborach do ID, wyłącznie w regionach, bez dokonywania jakichkolwiek przeliczeń w skali całego państwa.
3. Struktura Izb
Jak już wspomniano, Konstytucja jednolicie ustala podstawowe elementy strukturalne jednej i drugiej izby: winien w nich funkcjonować Przewodniczący, Prezydium i komisje. Rola Przewodniczącego polega głównie na reprezentowaniu izby i kierowania jej pracami. W tym charakterze przyjmuje projekty ustaw, wnioski, zapytania i interpelacje. Z ważniejszych kompetencji o innym charakterze należy wskazać na podejmowanie decyzji o przesyłaniu wpływających projektów do komisji, którą on uzna za merytorycz-nie właściwą (co jednak może być zmienione przez izbę) oraz pr0-ponowanie izbie przekazania projektów komisjom do ostatecznego uchwalenia, a nie tylko zaopiniowania (por. niżej). W skład Prezy-dium wchodzą, obok Przewodniczącego, także jego czterej zastęp" cy, trzech kwestorów i ośmiu sekretarzy. Jego funkcje polegają g*°w nie na rozstrzyganiu kwestii administracyjnych, związanych z fur* cjonowaniem izby.
166
W jednej i drugiej izbie działa 13 komisji (commissione) o sze-                  komisje
-.--•--------i-i--------i__i.: :------------------:----------: : „_„_j„:„,„
•    zakresie rzeczowej problematyki im przypisanej 1 zasadmczo
iaral eczj cażd
'    anvch kieruje do poszczególnych komisji Przewodniczący izby,
lelnych z tego punktu widzenia. Ich składy nie są wybierane, (ecz
rh członków. Jeśli frakcja liczy mniej niż 13 członków, jej depu-
1     powstają w drodze delegacji przez frakcje partyjne, z których żda do tej samej komisji, winna delegować po równej liczb'
ie
.odstawie wniosku frakcji. Oprócz powyższych komisji proble-
tow
mowych funkcjonują również komisje specjalne, przewidziane w ustawach (np. komisja do spraw służb specjalnych) oraz komisje nadzwyczajne, w tym zwłaszcza o charakterze dochodzeniowym (por. art. 82 ust. 1 Konstytucji). Bardzo oryginalnym elementem wewnętrznej struktury izb jest funkcjonowanie, obok komisji, także komitetów (giunta) izby, o stałym, określonym w regulaminach zakresie działania. W każdej z izb są to komitety: a) do spraw regulaminowych; b) do spraw wyborczych i immunitetu. W ID działa ponadto komitet do spraw odpowiedzialności deputowanych, w Senacie komitet do spraw europejskich. Są to również organy pomocnicze, przygotowujące rozstrzygnięcia izby w sprawach, do których odnosi się ich nazwa. W szczególności ostatni z tych komitetów bierze udział, na podobnych prawach co komisje, w procedurze ustawodawczej w Senacie (por. art. 23 oraz art. 40 ust. 1 regulaminu Senatu).
4. Funkcje parlamentu
4.1. Funkcja ustawodawcza
Do zmiany Konstytucji z 18 października 2001 Konstytucja                    zakres
Włoska nie zawierała określenia zakresu ustawodawstwa, z czego     ustawodawstwa oczywiście wynikało, że materią ustawodawczą stanowiło regulowanie wszelkich zagadnień społecznych. Nie przeczyło temu istnie-me ustawodawstwa realizowanego przez regiony, gdyż posiadać tto mogło wyłącznie wtórny charakter, występując jedynie w rabach zasad, określanych przez ustawy państwowe. Z kolei z wie-°desłań konstytucyjnych do ustaw, w tym zwłaszcza odesłań problematyce praw jednostki, a także ze sformułowania w art. 77 JUte Konstytucji („regulowanie stosunków prawnych") wynika, że awy parlamentu włoskiego przybierać winny formę aktów ge-,,      yc^ i abstrakcyjnych, że regulowanie w nich spraw jedno-k°wych (konkretnych) jest niemożliwe.
167
Przekształcony w wyniku powyższej zmiany konstytucv-art.117 wprowadza rozwiązanie odmienne, gdyż zawiera po pje  6' sze wykaz 17 zagadnień „wyłącznego ustawodawstwa państwem go", w zakresie którego parlament posiada monopol regu[a ••" Poszczególne z owych zagadnień ujęte są szeroko, stąd też Wska? ny zakres zapewnia zasadniczy wpływ parlamentu w domenie funl-cji ustawodawczej. Do zakresu tego zaliczyć należy jednak równio regulowanie materii, wyraźnie przekazanej przez Konstytucję //USł, wie" przez dalsze przepisy. Jako przykład takiej sytuacji warto wskazać zwłaszcza na art. 41-45, wymagające uchwalania ustaw dotyczących publicznej i prywatnej działalności gospodarczej, stanowiąc przez to stworzenie jednej z kilku konstytucyjnych podstaw dla tzw. interwencjonizmu państwowego. Takie szczególne przepisy konstytucyjne stanowią naturalnie istotne rozszerzenie materii „wyłącznego ustawodawstwa państwowego"
Po drugie art.117 wylicza również dwadzieścia kilka zagadnień, również ujętych nader szeroko, w których także występuje uprawnienie parlamentu do podejmowania działalności ustawo- I dawczej, wszelako ograniczonej tylko do regulowania „zasad podstawowych" w tych zagadnieniach. Natomiast resztę regulacji, oczy-wiście zgodnie już z tymi zasadami podstawowymi, winny podejmować władze regionów. Konstrukcję tę Konstytucja nazywa „ustawodawstwem konkurencyjnym" i co przypomina uregulowanie pierwotne (aczkolwiek sam materialny zakres wygląda zupełnie odmiennie).
Natomiast, wyrażając tym niejako zamknięcie określania zakresu ustawodawstwa, art.117 przekazuje regulację całości pozosta-łych spraw, nie objętych ani ustawodawstwem wyłącznym państwa, ani ustawodawstwem konkurencyjnym — władzom regionów, wypowiadając tym samym domniemanie właściwości tych władz podejmowania funkcji ustawodawczej, co jest rozwiązaniem typo- i wym raczej dla państw federalnych. Organem rozstrzygającym możliwe tu spory jest nadal Trybunał Konstytucyjny. W sumie pozycja parlamentu w sferze funkcji ustawodawczej uległa pewnemu I osłabieniu na rzecz regionów, lecz należy do niego w dalszym ciągu podstawowy trzon ustawodawstwa.
Funkcja ustawodawcza obejmuje również uchwalanie przez izby upoważnienia do ratyfikowania przez Prezydenta umów rruc" dzynarodowych w zakresie określonym w art. 80. Poza tym istnie-także, przewidziane w Konstytucji, dwie sytuacje prawotwórstw o mocy ustawy autorstwa Rady Ministrów, choć i tutaj pozycja pa lamentu pozostaje dominującą. Pierwszą z nich (por. art. 76 i 77) )e
168
• wydawania dekretów z mocą ustawy, co może nastąpić 5' ' na podstawie upoważnienia wyrażonego w ustawie i udzie-'         na określony czas. Z istoty rzeczy dotyczy to spraw, objętych
dawstwem wyłącznym. Upoważnienie to winno być upo-US '  'pniem dla przeprowadzenia regulacji prawodawczej konkret-
wznii
n)'
Ł spraw, a nie up
owazniemem
ogólnym, oraz zawierać zasady
OTilacji i jej kierunkowe wytyczne. Skrępowanie rządu przy tego
-raili   -
.          sję formalnie jako akty Prezydenta Republiki. W ciągu 60
j ,'ju działalności idzie więc bardzo daleko. Powyższe dekrety
I . j opublikowania dekretu winien on być przekształcony w usta-czvli tzdA winien przedstawić parlamentowi dekret jako słowną inicjatywę ustawodawczą. Jeśli takie przekształcenie nie nastąpi dekret traci moc prawną. Co więcej, na podstawie art. 15 ustawy z 23 sierpnia 1988 r. o Radzie Ministrów (por. niżej), odmowa parlamentu przekształcenia dekretu w ustawę oznacza zakaz wydawania dekretów w tej materii pro futuro, a także zakaz regulowania stosunków prawnych powołanych do życia przez taki nie-przekształcony dekret. Jeśli zaś przekształcenie nastąpi, dekret obowiązywać będzie jako ustawa. Jednakże — i znów mamy tu do czynienia z oryginalnym rozwiązaniem konstytucyjnym — mimo obowiązywania takiego dekretu, tzn. dopóki nie zostanie on przekształcony w ustawę, parlament może uchwalać ustawy inaczej regulujące sprawy zawarte w dekrecie (zmieniać go).
Drugą ze wspomnianych sytuacji jest wydawanie przez rząd tymczasowych rozporządzeń o mocy ustawy, „w wyjątkowych wypadkach nagłej konieczności", a więc bez uprzedniego upoważnienia (art. 77 ust. 2). Powołany przepis konstytucyjny wymaga, aby tuż po wydaniu, tego samego dnia, rząd przedstawił wydane rozporządzenie izbom, w celu przekształcenia go (a więc podobnie jak to się dzieje z dekretami) w ustawę. Przekształcenie to, jak Wynika z całości regulacji, winno nastąpić bezzwłocznie, a więc bezzwłocznie winno nastąpić posiedzenie izb. Nawet jeśli izby są akurat rozwiązane, należy je specjalnie zwołać w celu dokonania takiego przekształcenia i wówczas zbierają się one najpóźniej piątego dnia po zwołaniu.
Działalność ustawodawcza parlamentu formalnie nie doznaje
omiast żadnych ograniczeń proceduralnych, jak na przykład
^stępujący w wielu krajach wymóg zgody rządu na projekty do-
yczące spraw finansowych, monopol rządowej inicjatywy ustawo-
vczej w tych sprawach (wszelako poza budżetem, który i we
oszech projektować może tylko rząd), pierwszeństwo w rozpa-
•   aruu projektów rządowych itd. Porządek obrad izb, obejmują-
dekrety z mocą ustawy
rozporządzenia
tymczasowe
z mocą ustawy
169
inicjatywa ustawodawcza
procedura
ustawodawcza
(podstawowa)
cy zarówno planowanie dłuższych, kilkumiesięcznych okre a prac, jak i zagadnienia poszczególnych posiedzeń, ustalany i w myśl ich regulaminów, przez przewodniczących izb z udział   ' przewodniczących frakcji parlamentarnych. Jedynie w Senacie mn' być to skorygowane uchwałą całej izby. Oba regulaminy przvzna' jednak rządowi możliwość przedstawiania swego punktu widzen-w sprawach porządku obrad, a regulamin Senatu zawiera nawpf sugestię „uwzględniania priorytetów wskazanych przez rząd"
O zaangażowaniu parlamentu w realizację funkcji ustawodawczej świadczą także różne, ustalone już przez samą Konstytu-cję procedury ustawodawcze, ułatwiające mu ogarnięcie całości oczekiwań społecznych i podjęcie wymaganej działalności ustawodawczej. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje Radzie Ministrów (formalnie, co jest rozwiązaniem nader zaskakującym — po upoważnieniu przez Prezydenta) i indywidualnym parlamentarzystom obu izb, a oprócz tego przewidziana jest inicjatywa ludowa, przysługująca 50 000 wyborcom. Na mocy szczególnych przepisów konstytucyjnych przysługuje również Narodowej Radzie Gospodarki i Pracy, każdej radzie regionalnej (obu tym podmiotom jedynie w sprawach wynikających z ich zakresu działania) oraz, ale już w bardzo niewielkim zakresie (dotyczącym przekształceń terytorialnych), również gminom. Podobnie jak i w innych państwach, największe znaczenie przypada inicjatywie rządowej.
Podstawowa procedura ustawodawcza jest przy tym nader uproszczona: obejmuje jedynie jednorazowe (co oczywiście nie znaczy jednodniowe) debaty izby, poprzedzone pracami nad projektami ustaw w komisjach. Jest to zasadniczo odpowiednia komisja problemowa, z reguły jednak również — o ile projekt powodowałby zwiększenie wpływów lub zmniejszenie wydatków państwowych — także komisja budżetowa. Godne podkreślenia jest ponadto, że do wyrażenia opinii o projekcie może być, na wniosek Przewodniczącego izby, wezwana Komisja Spraw Konstytucyjnych, która przedstawia wówczas opinię na temat zgodności projektu z Konstytucją, ocenę ogólnej poprawności legislacyjnej oraz opinię co do ogólnego stanu prawa w danej dziedzinie. Izba obraduje i uchwala ustawy na podstawie sprawozdań tych komisji o projektach (były to więc tzw. „sprawozdawcze posiedzenia" komisji). Dyskusja w izbie dotyczy najpierw ogólnych założeń projektu, a następnie poszczególnych artykułów. Wprowadzenia do dyskusji dokonują, przedstawiciele większości i mniejszości w komisji oraz reprezentant rządu. Projekt przyjęty w jednej izbie musi być uchwalony
170
^
- j   tycznym brzmieniu również przez izbę drugą. Projekt odrzu-
W     nrzez izbę pierwszą nie jest już w ogóle rozpatrywany przez
a projekt odrzucony przez izbę drugą nie wraca do ponowne-
nźpatrywania przez pierwszą. Do rozpatrywania przez izbę
¦    vsza (przypomnijmy: chodzi wyłącznie o pierwszeństwo chro-
loeiczne) przekazywane są jedynie zmiany i poprawki przyjęte
z jZDę drugą i debaty ograniczają się wówczas jedynie do tych
mian Może to powodować kilkakrotne „żeglowanie" poprawek między izbami, dopóty obie nie przyjmą identycznego tekstu. Niemożliwość osiągnięcia porozumienia powoduje niedojście ustawy A0 skutku. Żadne formalne rozwiązania organizacyjne (np. komisje mediacyjne) w takiej sytuacji nie są przewidziane. W praktyce mają co najwyżej miejsce nieformalne kontakty przewodniczących izb. W tej procedurze uchwalane być muszą ustawy dotyczące spraw konstytucyjnych, spraw wyborczych, ustawy zawierające delegację ustawodawczą, upoważniające do ratyfikowania umowy międzynarodowej, budżet i zamknięcie rachunków państwowych.
Podstawowa procedura ustawodawcza stosowana jest jednak              procedura
do wyraźnej mniejszości projektów. Mniej więcej dwa razy tyle pro-              komisyjna
jektów uchwalanych jest w procedurze komisyjnej. Polega ona na tym, że przewodniczący izby, po wpłynięciu projektów, może je kierować do komisji (stałych łub niestałych), ale nie w celu przedstawienia izbie sprawozdania, lecz definitywnego uchwalenia tych projektów, bez dalszego już angażowania izby. Takie posiedzenia komisji noszą nazwę „ustawodawczych". Kategorie projektów podlegających tej procedurze określają regulaminy izb. W związku z tym regulamin Izby Deputowanych lapidarnie stwierdza, iż może do tego dochodzić, jeśli projekt „dotyczy kwestii, która nie posiada decydującego znaczenia". Regulamin Senatu nie zawiera nawet takiej wskazówki. O swoich decyzjach w tym zakresie przewodniczący winien poinformować izbę. Izba Deputowanych może uchylić raka decyzję i wówczas projekt jest kierowany tylko na posiedzenie
prawozdawcze komisji, a uchwalany przez całą izbę. W regulami-
Senatu możliwość taka nie jest przewidziana. Przekazanie pro-
J Ktow do uchwalenia przez komisje nie jest ostateczne. Konstytu-
)a zastrzega bowiem, że projekt może być „wydobyty" z komisji
przed uchwaleniem, na żądanie rządu, 10% składu izby lub 20°/   u  i
° składu komisji. Wybór „podstawowego" lub „komisyjnego"
*  u uchwalenia ustawy w izbie, która projekt rozpatruje jako
Wszą, nie jest wiążący dla izby drugiej. Istnieje również pewna
szana" procedura ustawodawcza, w której projekt częściowo
171
uchwalany jest przez komisje, a częściowo przez plenum. On -tego Konstytucja zna również „nagłą" procedurę ustawodaw (art. 73 ust. 2).                                                                         ^
4.2. Funkcja kontrolna
Konstytucja włoska nie zawiera wyraźnego przepisu składa jącego w ręce parlamentu sprawowanie funkcji kontrolnej. Funkci ta jest jednak, w państwach demokratycznych, uważana za imma-nentną funkcję parlamentu, a ponadto znajduje ona swe zakotwiczenie w konstytucyjnych procedurach odpowiedzialności ministerialnej przed parlamentem (art. 95), w konstytucyjnym wymogu posia-dania przez rząd zaufania izb oraz w konstytucjonalizacji niektórych szczegółowych procedur kontrolnych (art. 82,100 ust. 2). Ponadto nie ulega wątpliwości, że izby parlamentarne, nawet przy milczeniu Konstytucji, są uprawnione do przeprowadzania debat i wypowiadania ocen na temat polityki rządu, a ten ostatni również winien informować je o każdym ważniejszym kroku. Ślady takiego podejścia znajdziemy niekiedy w regulaminach izb (por. np. art. 105 regulaminu Senatu, określającego procedurę dyskusji nad informacjami rządu). W sposób naturalny uprawnienia czysto kontrolne (sprawdzające) przechodzą w płynny sposób w działania mające już charakter w pewnym stopniu sterujący postępowaniem rządu. Chodzi tu zwłaszcza o instytucję rezolucji parlamentarnych (izby). Charakterystyczny w tym względzie jest tytuł części trzeciej regulaminu ID: „Postępowanie kierunkowe, kontrolne i informacyjne". „Symetryczny" bikameralizm włoski przejawia się przy tym w powierzeniu identycznych uprawnień kontrolnych obu izbom parlamentarnym, a więc podobnie jak wygląda to w realizacji funkcji ustawodawczej. Konstytucyjnymi uprawnieniami kontrolnymi, wyraźnie w niej wzmiankowanymi, są: •   Zarządzanie przez izbę dochodzeń w „sprawach stanowiących interes publiczny" (art. 82). Podjęcie przez izbę takiej uchwały odbywa się w trybie przewidzianym dla postępowania ustawodawczego (wstępna opinia komisji problemowej). Gdy zapadnie rozstrzygnięcie pozytywne, izba ma obowiązek powołania komisji dochodzeniowej. Skład takich komisji winien odzwierciedlać polityczny skład danej izby. Mogą być to komisje powołane przez każdą z izb, ale niekoniecznie działać muszą dwie takie komisje. Powołanie wspólnej komisji w takiej sytuacji nie jest przewidziane, niemniej regulaminy izb przewidują, że w sy-
172
ii funkcjonowania takich paralelnych komisji mogą one
nrowadzić wspólne dochodzenie. Konstytucja nadaje tym
v misiom uprawnienie do prowadzenia dochodzeń i przesłu-
h ń z takimi samymi uprawnieniami i w takim samym zakresie jak władza sądowa" (art. 82).
Rozpatrywanie sprawozdań z kontroli realizacji budżetu, nrzedstawianych przez Trybunał Obrachunkowy (la Corte dei Conti)- Organ ten kontroluje wykonanie budżetu państwa,
także jest organem kontroli finansowej jednostek, subwencjonowanych z tego budżetu (art. 100 ust. 2). Sprawozdania TO w tym zakresie rozpatrywane są szczegółowo przez odpowiednie komisje, które mogą zażądać dodatkowych informacji i wyjaśnień. Regulamin ID dodatkowo przyznaje prawo żądania informacji od TO również frakcjom partyjnym. Poza tym TO informuje izby parlamentarne o rejestracji aktów prawnych rządu z zastrzeżeniami (por. niżej).
Jednak zasadniczy zestaw uprawnień kontrolnych znany jest regulaminom parlamentarnym. Należą do nich: Przeprowadzanie debat parlamentarnych, dotyczących określonego wycinka prac rządowych. Według regulaminu ID może być to zainicjowane przez przewodniczącego frakcji lub 10 deputowanych, według regulaminu Senatu — przez 8 senatorów. Dyskusja w izbie winna kończyć się uchwaleniem stanowiska izby. W myśl art. 105 regulaminu Senatu, w związku z debatą nad informacjami rządu, każdy z senatorów może zgłosić projekt rezolucji. Z art. 143 ust. 3 regulaminu ID pośrednio wynika, że Izba ta może również uchwalać rezolucje, ale są one wykonywane przez rząd tylko wówczas, o ile zostaną przezeń zaaprobowane. Dodatkowo o prawie komisji projektowania rezolucji, które miałaby uchwalać ID, wspomina art. 117 regulaminu tej izby. Na marginesie można przypomnieć, że skoro Konstytucja włoska nie deklaruje w sposób wyraźny przyjęcia zasady trójpodziału władzy, rozwiązania takie uznawane są za dopuszczalne.
napytania deputowanych i senatorów kierowane są w celu uzyskania informacji od członków rządu w mniej skomplikowanych sprawach. Składane są na ręce przewodniczącego izby, publikowane i przesyłane do rządu. Odpowiedzi są udzielane w Zasadzie ustnie, po upływie dwóch tygodni, na co zarezer-
vowanych jest co najmniej 40 początkowych minut każdego Posiedzenia. Składający zapytanie może jednak oświadczyć, że
173
1
pragnie odpowiedzi na piśmie lub też odpowiedzi udziel na posiedzeniu komisji. Według regulaminu Senatu, to ostatr,-może zarządzić również przewodniczący tej izby. W oświad    6 niu podanym do oficjalnej wiadomości rząd może jednak uch lic się od udzielenia odpowiedzi. Regulaminy przewid • również zapytania „pilne".                                                 "
Interpelacje. Również do ich złożenia wystarczy inicjatywa i I dywidualnego parlamentarzysty. Interpelacje są pytaniam' dotyczącymi „motywów i intencji postępowania rządu, w spra wach, które dotyczą określonych dziedzin jego polityki" (taj, art. 136 ust. 2 regulaminu ID) lub „o szczególnym znaczeniu lub ogólnym charakterze" (tak art. 154 ust. 1 regulaminu Senatu) Odpowiedź winna być udzielona ustnie, po upływie dwu ty- ;S godni, w trakcie specjalnego punktu posiedzenia izby. Regulamin ID przewiduje, że rząd w specjalnym oświadczeniu może uchylić się od udzielenia odpowiedzi.
Uprawnienia kontrolne stałych (problemowych) komisji parlamentarnych. Komisjom tym przysługują nieograniczone moż- I liwości żądania od przedstawicieli rządu wszelkich informacji, wyjaśnień i dokumentów. Oprócz wzmiankowanego wyżej prawa komisji projektowania rezolucji izby posiadają one pra-wo „żądania, aby właściwi ministrowie zadysponowali podjęcie interwencji przez kierujących odpowiednimi sektorami administracji publicznej i przedsiębiorstwami państwowymi" (art. 143 ust. 2 regulaminu ID).
Niezależnie od możliwości powoływania odrębnych komisji śledczych, identyczne postępowanie kontrolne mogą wszcząć również stałe komisje problemowe, po porozumieniu się w tym I względzie z przewodniczącym izby.
Zestaw środków kontrolnych parlamentu włoskiego jest więc bogaty, obejmuje wszystkie klasyczne możliwości w tym zakresie występujące w państwach demokratycznych, a niektóre z nich, jak zwłaszcza uprawnienia dochodzeniowe komisji stałych czy informowanie przez nie parlamentu o zastrzeżeniach do legalności aktów rządu, wydają się być oryginalnym dorobkiem włoskim w tym zakresie.
174
V. Rada Ministrów
1. Powoływanie
Rada Ministrów we Włoszech powoływana jest w klasycznym aństw o ustroju parlamentarnym trybie, mianowicie najpierw fppuie powołanie przez Prezydenta Republiki premiera, a następ-v ¦ na jego wniosek — ministrów (art. 92 ust. 2). Dekrety nominale kontrasygnowane są przez (nowego) premiera. Rada Mini-ł ów przed rozpoczęciem funkcjonowania, w ciągu 10 dni, musi zyskać wotum zaufania ze strony Izby Deputowanych i Senatu. W tym względzie nie występują żadne szczególne wymogi regulaminowe, a więc wymóg kworum wynosi większość parlamentarzystów danej izby, a rozstrzygnięcie zapada większością głosów.
Rada Ministrów nie ma określonej kadencji konstytucyjnej i spełnia swe funkcje aż do chwili własnej rezygnacji lub otrzymania wotum nieufności. Ponadto konwencjonalne reguły systemu parlamentarnego sprawiają, że również ukonstytuowanie się nowego parlamentu po wyborach powszechnych powoduje złożenie przez RM dymisji, bez względu na polityczny skład nowego parlamentu. W przypadku opróżnienia się któregokolwiek ze stanowisk w RM, zostaje ono zapełnione przez mianowanie nowego ministra przez Prezydenta Republiki, na wniosek premiera. Premier może również wnioskować do Prezydenta o odwołanie ministra. Tak zrekonstruowana RM nie musi się jednak ubiegać o nowe wotum zaufania, choć w praktyce procedura ta nierzadko występuje. W praktyce zarówno formowanie RM, jak i jej egzystencja zależy oczywiście od polityczno-partyjnej konfiguracji w izbach.
2. Skład Rady Ministrów
Konstytucja jest bardzo lakoniczna w ustalaniu składu tego
Prganu, rozstrzygając w art. 92 ust. 1, że jego skład tworzą premier
Ministrowie i dodając w art. 95 ust. 3, że liczbę i kompetencje mi-
strow ustalą ustawy. Zasadnicze znaczenie posiada tu ustawa
I _ S1erpnia 1988 r. o Radzie Ministrów; na jej podstawie funkcjo-
Je aktualnie 19 ministerstw, prócz tego w skład RM wchodzi rów-
«lku ministrów bez teki. Ciekawym rozwiązaniem jest ponadto
f . Jeanie szefowi rządu regionalnego Sycylii statusu ministra, stąd
r   rnoze on brać udział w jej posiedzeniach z pełnią uprawnień.
rowie nie muszą posiadać mandatów parlamentarnych.
175
Spośród składu RM niewątpliwie wybija się stanowisk miera (Presidente del Consiglio dei Ministri), co zaznacza s' w procedurze powoływania i rekonstrukcji RM. Jego dalsze ur> nienia (por. niżej) uzasadniają wniosek, iż Konstytucja Włoch c    '¦ wyraźny krok w kierunku modelu kanclerskiego, choć nie przeim go całkowicie. Na podstawie wspomnianej wyżej ustawy, w Rari • Ministrów funkcjonuje również urząd wicepremiera, formalnie n' znany Konstytucji. Podobnie jak to ma miejsce w wielu innych n * stwach, również we Włoszech występuje w obrębie Rady Ministró > kilka komitetów grupujących ministrów współodpowiedzialnych? określone problemy i przygotowujące rozstrzygnięcia rządowe bądź wyręczające RM w prowadzeniu polityki na danym odcinku. Należy tu na przykład Komitet do spraw Programowania Gospodarczego, Komitet do spraw Informacji i Bezpieczeństwa, Komitet do spraw Kredytu i Oszczędności.
3. Funkcje Rady Ministrów
Funkcje Rady Ministrów są funkq'ami naczelnego i podstawowego organu władzy rządowo-wykonawczej. Konstytucja nie wzmiankuje o nich jednolicie. Nie zawiera również, choćby najbardziej syntetycznego ujęcia funkcji tego organu, nawet w specjalnym podrozdziale (w ramach tytułu III „Rząd"), zatytułowanym „Rada Ministrów". Jej funkcje ujęte są w sposób rozproszony: Konstytucja mówi o poszczególnych działaniach RM, występujących w związku z kolejnymi regulacjami konstytucyjnymi. Wyżej wspomniano na przykład o inicjatywie ustawodawczej oraz o prawie wydawania dekretów oraz rozporządzeń o mocy ustawy. Przepisy tytułu V części II Konstytucji, dotyczące regionów, wspominają o pewnych uprawnieniach nadzorczych RM (art. 126 i 127) wobec regionów itd-Nie można też zapominać o kontrasygnowaniu przez czynniki rządowe aktów Prezydenta (por. niżej), co w istocie oznacza determinowanie przez rząd tych działań Głowy Państwa.
Tego rodzaju syntetyczne ujęcie funkcji RM przynosi natomiast ustawa o uregulowaniu działalności rządu i organizacji pre" zydium Rady Ministrów z 23 sierpnia 1988 r. (zwana ustawą o rządzie), ujmując je w pięć grup. Pierwsza polega na ustalaniu ogólny* kierunków w zakresie polityki i w administrowaniu (podejmowa nie rozstrzygnięć w zasadniczych kwestiach politycznych; decy"0 wanie o wystąpieniu wobec parlamentu z przedłożeniami rządów) mi; decydowanie o wystąpieniu z wotum zaufania). Do drugiej z
176
•   iziałania związane z działalnością prawodawczą (inicjaty-
''CZa ^ wodawcza; przygotowywanie stanowiska wobec projektów
p^ U r ¦ nvch podmiotów; dekrety i rozporządzenia z mocą ustawy).
trzecia obejmuje rozmaite uprawnienia wiążące się z tunk-
"rU'  ,,niem regionów. Grupa czwarta odnosi się do rozwiązywa-
•   k nfliktów kompetencyjnych między ministrami i grupa ostat-
beimuje rozmaite uprawnienia kontrolne i nadzorcze wobec 11 • ' trów (np- rozpatrywanie i rozstrzyganie o wydaniu rozporzą-feń ministerialnych, gdy ich projekty zostały zaopiniowane nega-
•  -nie przez Radę Stanu, anulowanie w określonych przez ustawy Wicznościach sprzecznych z prawem aktów administracyjnych • 'nne) lak widzimy, postanowienia wskazanej ustawy mają raczej diarakter porządkujący.
W realizacji wskazanych zadań szczególne miejsce Konstytu-                  funkcje
cja przewiduje dla premiera. W myśl jej art. 95 „kieruje (on — RS.)                premiera
ogólną polityką Rządu i jest za nią odpowiedzialny. Utrzymuje jednolitość kierunku działalności politycznej i administracyjnej, inspiruje i koordynuje działalność ministrów". W świetle tego przepisu premier posiada dominujący wpływ na podejmowanie przez Radę Ministrów wszystkich jej zasadniczych działań, a rola ta winna być uznawana przez pozostałych ministrów. Winni oni poddawać się wskazaniom premiera, zwłaszcza mających na celu zharmonizowanie działalności ministrów resortowych. Pewnym wyłomem w tym obrazie może być rozwiązanie konstytucyjne, przyjmujące prawo kontrasygnowania aktów Prezydenta (które mogą przecież posiadać bardzo istotne znaczenie polityczne) nie przez premiera, ale przez ministrów (wyjątkiem jest współkontrasygnowanie przez premiera promulgacj i ustaw i aktów o mocy ustawy). W praktyce zapewne me stanowi to żadnej przeszkody dla premiera, jeśli chciałby się on włączyć w proces udzielania kontrasygnaty.
Rada Ministrów jest zwoływana przez premiera, który ustala również porządek dzienny jej posiedzeń oraz przewodniczy na ucn- Niemniej ustawa o Radzie Ministrów formalnie ustala, że de-^je Rady Ministró w podejmowane są większością głosów jej człon-i ' a w głosowaniu tym premier posiada taką samą pozycję co r ostali członkowie RM. Po podjęciu rozstrzygnięcia przez RM, , ^Premiera jest z kolei czuwanie nad ich realizacją i kontrola oraz
cynowanie działalności ministrów poprzez kierowanie pod ich 'dresem ctnr_____, ......______,   ^JLl-, ¦____________•„„,„
Sem stosownych wytycznych. Czynnikiem wspomagającym ra jest Prezydium Rady Ministrów, czyli jego urząd, powo-j Prowadzenia rozmaitych prac studyjnych, dostarczania in-
177
formacji itp., ale w odróżnieniu od pozycji analogicznych w niektórych innych krajach nie przeprowadzający bieżaal resortów rządowych.
jeolr,,
•osfej
;ot%
4. Odpowiedzialność Rady Ministrów 4.1. Odpowiedzialność polityczna
system
parlamentarno-gabinetowy
inwestytura parlamentarna
Odpowiedzialność rządu za prowadzoną przez siebie n i-' kę, za wytyczanie kierunku rozwoju państwa i podejmowane w m zakresie działania, zakotwiczona jest w Konstytucji w oeń] i* postanowieniu art. 94 ust. 1: „Rząd winien mieć zaufanie obu i?lk« Jest to konstytucyjne rozstrzygnięcie na rzecz systemu parlarnenta" nego, w którym ustalanie polityki państwa idzie na rachunek rz* du, samodzielnego organu władzy wykonawczej, który jednak dl-swego funkq'onowania winien stale legitymować się akceptacją fe ufaniem) parlamentu. Wspomnianą już specyfiką włoskich rozwij zań konstytucyjnych jest wymóg zaufania ze strony obu izb parła; mentarnych. Jest ono wyrażane przez każdą z nich z osobna, a nie w jakiejś procedurze, łączącej deputowanych i senatorów.
Konstytucja włoska wyraża oba podstawowe mechanizmj stwierdzania owego stanu akceptacji: procedurę uzyskiwania wii> tum zaufania (z inicjatywy rządu) i procedurę uchwalania wotuS nieufności (z inicjatywy parlamentarnej). Jednocześnie w jej rozwiązaniach znajdziemy pewne, acz niezbyt daleko posunięte, kroją w kierunku tzw. racjonalizaq'i tych procedur, mające zapobiegać ich nadużywaniu, rozwinięte następnie przez regulaminy. Na czoło tych prób wysuwa się postanowienie art. 94 ust. 4: „Głosowanie przeciwko jakiemuś wnioskowi rządowemu przez jedną lub obie izby rM pociąga za sobą konieczności jego dymisji". Rządowi wolno Więc połączyć z określoną sprawą (zwykle z projektem istotnej ustawyj kwestię zaufania dla siebie, niemniej stan taki nie występuje automatycznie i jeśli tego rodzaju wyraźne połączenie nie ma miejs porażka rządu w głosowaniu nad projektem nie musi byc pr niego potraktowana jako wyrażenie wotum nieufności. Warto zw cić uwagę, że jest to korzystne zarówno dla rządu, jak i dla izb p lamentarnych, które mogą merytorycznie oceniać projekty rząo nie kierując się przy tym obawą wywołania kryzysu rządoweg
Wotum zaufania musi być po pierwsze wyrażane
jakotz*-
inwestytura parlamentarna, a więc przed przystąpieniem p    ., nowo powołaną Radę Ministrów do swej działalności. Po pr0C
178
wotum zaufania
fania sięgać może rząd również i w trakcie swej kaden-fc\\'oti!in mornencie pewnych zagrożeń, chcąc im wyjść naprze-qi, czyi0 r obliczu istotnych problemów czekających na rozwią-tjyfi cZ\ ¦ j. wspomniano, mogą to być zarówno wnioski samoist-janieJ3 ' ¦ zane z wnioskiem merytorycznym. Regulaminy izb nt:          radzają żadnych szczególnych wymogów w uchwaleniu
wyrażenie zaufania, a więc obowiązuje tu kworum więk-•   ołowa ogólnej liczby członków izby i zwykła większość r Natomiast gdy mamy do czynienia z wnioskiem powiąza-'     roiektem, regulaminy wprowadzają wówczas pewne odręb-'-   .   ustępowania ustawodawczego (które jest również stosowa-n    7V przyjmowaniu innych uchwał). O ile bowiem w normalnym tpoowaniu ustawodawczym pod glosowanie w izbie poddaje się Lipierw poprawki do projektu, i to poczynając od poprawek najdalej idących, to przy związaniu przez rząd z danym projektem (oczywiście swojego autorstwa) kwestii zaufania dla siebie, głosuje się nad pierwotnymi artykułami projektu, a ich przyjęcie oznacza dyskwalifikację zgłoszonych poprawek (por. art. 116 regulaminu ID), no i oczywiście traktowane jest jako potwierdzenie zaufania izby dla rządu. Poza tym Konstytucja wymaga przedstawienia dla wniosków o wotum zaufania uzasadnienia, a przyjmowanie wniosku odbywać się ma w glosowaniu imiennym.
Natomiast uchwalenie wniosku o wyrażeniu wotum nieufno-                  wotum
śd podlega już znaczącym ograniczeniom, stanowiąc dalszy, może              nieufności
najbardziej istotny przejaw racjonalizacji parlamentaryzmu we Włoszech. W myśl Konstytucji winien być on zgłoszony przez co najmniej 10% składu izby, a dyskusja nad nim i uchwalenie odbyć się może najwcześniej trzeciego dnia po złożeniu. Równorzędna pozy-3 obu izb parlamentu włoskiego wyraża się również w prawie zwalania omawianego wniosku przez ID oraz Senat, co natural-e oznacza, że obowiązek ustąpienia RM występuje już po uchwa-u wotum nieufności przez którąkolwiek z izb i uchwała taka nie musi być potwierdzona przez drugą.
4.2. Odpowiedzialność konstytucyjna
konstytucja Włoch nie zna odrębnego organu, powołanego do
nia na    3 W sPrawie odpowiedzialności członków rządu za działa-
cjj n ,      J3ce prawo, a popełnione w toku wykonywania ich funk-
^żew^'61' k°nst>'tucyjnej z I989 r., jej art. 96 stwierdza wyraź-
yrn zakresie odpowiadają oni przez sądami powszechnymi
czekan
179
w myśl zasad, które określone są w odrębnej ustawie konstyt nej. Izby uchwalają w tym zakresie uchwałę o postawieniu cz}   V" rządu do dyspozycji władzy sądowej. Działają one w tym zakr na wniosek tej władzy (tj. sądów lub prokuratury). Wniosek r02 le truje wstępnie komitet danej izby do spraw wyborów i immun> " tu, dokonując odpowiednich czynności śledczych wobec minist * postawionego w stan podejrzenia (por. zwłaszcza art. 135 bis ree laminu Senatu). Następnie wniosek komitetu przedstawiany je izbie i jeśli nie zostanie tam zgłoszony wniosek przeciwny, stanów' sko komitetu akceptujące odpowiednie działania władzy sądów ' uważane jest za milcząco zatwierdzone przez izbę. Natomiast w przeciwnym przypadku, czyli jeśli zgłoszony zostanie wniosek o odrzucenie stanowiska komitetu, do „wydania" ministra sądom nie dochodzi tylko wtedy, o ile taki „wniosek o odrzucenie" uchwalony zostanie absolutną większością głosów.
5. Konstytucyjne organy pomocnicze Rady Ministrów
Tytuł III Konstytucji Włoch, zatytułowany „Rząd" (// Goner-no) składa się z trzech rozdziałów: „Rada Ministrów" (jego podsta-1 wowe zasady omówiono powyżej), „Administracja publiczna" (zawierający dwa artykuły określające zasady organizowania przez \ ustawy urzędów publicznych oraz statusu urzędników) oraz „Organy pomocnicze". Ten ostatni stanowi konstytucyjne podstawy \ działania Narodowej Rady Gospodarki i Pracy, Rady Stanu oraz Izby Obrachunkowej. Status dwu ostatnich organów jest jednak złożony, gdyż oprócz współdziałania w ramach administracji publicznej ; posiadają one również charakter sądowy.
5.1. Narodowa Rada Gospodarki i Pracy
Narodowa Rada Gospodarki i Pracy jest ciałem powołanym do reprezentacji osób zaangażowanych w funkq'onowanie gospodar- i ki narodowej, w jej poszczególne dziedziny i wszystkie sektory/ niezależnie od swego statusu w procesie wytwarzania dochodu I narodowego. Są więc tam zarówno przedstawiciele przemysłu, roi' nictwa czy usług, przedstawiciele pracodawców, jak i pracobiorco^ zarówno sektora państwowego, jak i prywatnego. Jej funkcjonowanie jest wyrazem docenienia wagi zagadnień gospodarczych di współczesnego państwa i społeczeństwa, świadomości tego, żer prezentacja wyłącznie polityczna (parlamentarna) nie jest całko*1
180

A kwatna dla rozwiązywania ich problemów, a niewątpliwie
C'C aL/wnież wyrazem dążenia do powołania do życia płaszczyzny
j65        społecznego. Oprócz wskazanych wyżej przedstawicieli,
1   i,mi NRGiP winni być również eksperci z zakresu nauk spo-fZłonkanui                            -                       ¦       , •               ¦               „ j
h nużący swą wiedzą w procesie podejmowania przez Radę
stosownych decyzji.
Reprezentatywność NRGiP nie jest jednak formalnie pełna,                     skład
, • :e; członkowie pochodzą z nominacji Prezydenta Republiki na - iosek premiera, a nie w drodze elekcji zainteresowanych gre-ów Jednakże w myśl ustawy, do której odsyła art. 99 Konstytuuj odpowiednie organizacje, a zwłaszcza związki zawodowe i inne organizaq'e zawodowe posiadają znaczący wpływ na skład osobowy Rady. Aktualnie jest to ustawa z 30 grudnia 1986 r. W myśl jej przepisów NRGiP liczy 111 radców, z tego 12 ekspertów, 44 przedstawicieli zatrudnionych w przemyśle prywatnym i administracji publicznej, 18 przedstawicieli pracujących poza przemysłem (w tym 5 rolników), 34 przedstawicieli przedsiębiorstw i po jednym przedstawicielu państwowego koncernu petrochemicznego (EM), Instytutu Przemysłowego i Urzędu Średnich Przedsiębiorstw.
Ogólnym zadaniem NRGiP, wskazanym przez Konstytucję,                  funkcje
jest spełnianie funkcji doradczej wobec rządu, ale i parlamentu w sprawach, do których została powołana i na które wskazuje sama już jej nazwa. Poprzez działania konsultacyjne wobec parlamentu przekracza ona, jak widzimy, swe formalne umiejscowienie konstytucyjne jako „organu pomocniczego Rady Ministrów". Rada przeprowadza po pierwsze własne prace studyjne, które może spożytkować następnie formułując rozmaite propozycje pod adresem w pierwszym rzędzie rządu, jako organu prowadzącego politykę gospodarczą. Najdalej idącym w tym kierunku uprawnieniem jest konstytucyjne prawo Rady występowania do izb parlamentarnych z formalną inicjatywą ustawodawczą (art. 99 mfine).Z drugiej strony Kada jest organem opiniodawczym w sytuacjach, gdy o jej opinię Ę określonej sprawie zwróci się rząd, izby parlamentarne, rady regionalne i prowincjonalne. Na podstawie ustawy zaś NRGiP obliga-ryjnie opiniuje dokumenty prognozujące i programowe, przedkła-^ne przez ministrów w sprawach budżetowych i skarbowych, na P ostawie których następuje konstruowanie budżetu państwa. ^wue te otrzymuje tak rząd, jak i Parlament.
181
5.2. Rada Stanu
Rada Stanu (II Consiglio di Stato) jest organem o podwó
?^4
••   o——-6usąc nictwa administracyjnego. Do tego drugiego jej charakteru p0w -
charakterze: doradczym wobec Rady Ministrów oraz innych"' nów administracji publicznej i naczelną instancją ogólnego s d^
cimy w części dotyczącej władzy sądowniczej. Regulacja ust I I i kompetencji tego organu ujęta jest w przepisach jeszcze dekr i królewskiego z 26 czerwca 1924 r., zmodyfikowanego przez ustaw z 6 grudnia 1971 r.
Swą rolę konsultacyjną RS wykonuje albo poprzez Zgrorna dzenie Ogólne, złożone ze wszystkich jej członków, albo też poprze? jedną z trzech sekcji (sezioni — tłumaczy się również: wydziałów, izb) doradczych. Sekq'e tworzone są corocznie zarządzeniem (dekretem) Prezydenta Republiki, które to uprawnienie odziedziczył on jako jedno z uprawnień monarchy. Opinie wydawane są przez RS po pierwsze w sytuacjach, gdy przepisy prawne wymagają zasięgnięcia tej opinii (ma to miejsce np. w przypadku stanowienia przez rząd rozporządzeń wykonawczych, wobec rządowych projektów ustaw dotyczących zmian w kompetencji RS, przy publikacji tekstów jednolitych i in). Jeżeli wydanie aktu opiniowanego w takiej sytuaq'i jest obowiązkowe, to i opinia RS posiada również wiążący charakter. W ten sposób RS staje się organem współzarządzającym na takim odcinku spraw publicznych. Po drugie, do wydania opinii RS dochodzi na skutek zwrócenia się o nią przez organy uprawnione do tego w drodze ustaw (dotyczy to np. rad regionalnych). Natomiast ogólne prawo wszystkich organów administracyjnych konsultowania Rady Stanu nie istnieje.
Radcowie i referendarze Rady Stanu rekrutowani są z sędziów niższych sądów administracyjnych (regionalnych trybunałów administracyjnych) w drodze konkursów, częściowo zaś w drodze nominacji przez rząd. Powołanie do korpusu sędziów niższych sądów administracyjnych następuje również w drodze konkursu, ale na wyższe stopnie w tym korpusie („radców" i „pierwszych referendarzy") powołuje już Prezydent Republiki na wniosek premiera-Artykuł 100 Konstytucji exj)ressis verbis wymaga zapewnienia Radzie Stanu oraz jej członkom pełnej niezależności od rządu, co należy przypisać obu jej funkcjom.
182
5.3. Trybunał Obrachunkowy
Również charakter i tego organu, podobnie jak Rady Stanu, t jednolity- Z jednej strony jest organem kontroli państwowej, lanym do kontroli realizacji budżetu państwa i podmiotów P0^ muiących subwencje z tego budżetu. O tej kompetencji TO l minano wyżej, przy omawianiu funkcji kontrolnej parlamen-A Ł  drugie, jest organem wykonującym prewencyjną kontrolę Iności aktów rządu i akty te, po stwierdzeniu legalności przez rn sa przez niego rejestrowane. Akty uznane za nielegalne podleli zwróceniu rządowi i nie mogą być wykonywane. Ten ostatni Lorawdzie może zażądać rejestracji aktu z zastrzeżeniem, co TO fflUsi uczynić, ale jednocześnie winien powiadomić o tym parlament. Po trzecie, Trybunał ten jest szczególnym sądem administracyjnym w zakresie spraw wskazanych w Konstytucji i ustawach szczególnych (por. niżej).
VI. Prezydent Republiki 1. Obsadzenie i zajmowanie stanowiska
Wyboru Prezydenta Republiki we Włoszech dokonuje specjalne kolegium, składające się z członków obu izb parlamentarnych (630 + 315 + senatorowie dożywotni) plus delegaci każdej z rad regionalnych po trzech (w sumie 58), a więc łącznie ponad 1000 osób. W delegacji każdego regionu musi być również reprezentowana mniejszość polityczna danej rady regionalnej. Kolegium to zwołuje Przewodniczący Izby Deputowanych. Wybór Prezydenta ma być dokonany większością kwalifikowaną 2/3 kolegium, przy czym od czwartego głosowania Konstytucja zadowala się większością bezwzględną. Jako kandydat wysunięty być może każdy obywatel, po ukończeniu 50 lat życia, a prawo zgłoszenia służy każdemu z człon-. tow wspomnianego kolegium. W trakcie wyborów nie jest dopuszczalna dyskusja nad osobami kandydatów ani też wygłaszanie przez ^ch deklaracji programowych. W ten sposób już w punkcie wyjścia ernonstruje się polityczna neutralność Prezydenta.
Objęcie urzędu poprzedzone jest złożeniem odpowiedniej
,rzysi?gi wobec parlamentu. Kadencja Prezydenta wynosi lat sie-
ern. Wobec milczenia Konstytucji, ponowny wybór uznaje się za
PusZczalny. Konstytucja wprowadza zakaz piastowania przez
183
Prezydenta jakiegokolwiek innego stanowiska. Poniew  ¦      ' -^m utartego zwyczaju, na urząd ten wysuwani są aktualn'   ' ^' "tyśl tarzyści, zwycięski kandydat składa mandat parlament          1-'.r-
zie niemożności spełniania funkcji prezydenckich zastępu'         ta"
wodniczący Senatu.                                                          ° "rZe- |
2. Funkcje Prezydenta Republiki
Generalne określenie charakteru i funkcji Prezydenta R  I bliki zawarte jest w art. 87, w myśl którego jest on głową mń h i reprezentantem jedności narodowej (U cayo delio Stało e repre   i 1'imita nazionale). Pamiętajmy również, że Konstytucja nie zalicz    I do organów władzy wykonawczej ani żadnej innej, gdyż w ogóle nie zawiera tego rodzaju deklaracji konstytucyjnej. W końcu, w sposńK również tradycyjny dla ustrojów parlamentarnych, konstytucja obejmuje wymogiem kontrasygnaty wszystkie akty Prezydenta, co jest ¦ wymagane dla ich ważności, tudzież oznacza przejęcie przez kontr-asygnujących ministrów odpowiedzialności politycznej przed parlamentem za ich wydanie. Kontrasygnaty udzielają ministrowie ¦ przedkładający propozycję wydania danego aktu, co oznacza, że Prezydent może działać jedynie na ich wniosek. Dodatkowo, o ile chodzi o akty mające moc ustawy (promulgacja ustaw, ogłaszanie dekretów i rozporządzeń tymczasowych o takiej mocy), kontrasygnaty udziela również premier. Również ustawy szczegółowe mogą wprowadzać dodatkowo wymóg tej drugiej kontrasygnaty.
• W związku z funkcjami parlamentu, kompetencje Prezydenta polegają na:
1)   zarządzaniu wyborów (art. 87), w określonych konstytucyjnie , (art. 61) terminach;
2)   ustalaniu terminu pierwszego posiedzenia Izby Deputowanych i Senatu (art. 87);
3)   zwoływaniu izb na sesje nadzwyczajne (art. 62);
4)   kierowaniu orędzi do izb parlamentarnych (art. 87);
5)   promulgacji ustaw (art. 73);
6)   możliwości zastosowania weta ustawodawczego poprzez ząd nie ponownego uchwalenia ustawy (art. 74);
7)   podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu izby lub obu izb/ P wysłuchaniu opinii ich przewodniczącego (art. 88); upraww nie to nie może być realizowane w ostatnim półroczu urzę wania Prezydenta;
8)   mianowaniu pięciu dożywotnich senatorów (art. 59);
184
•   referendum w sytuacjach przewidzianych konsty-
m -w 7wiazku z funkcjami Rady Ministrów kompetencje Pre-
Ątdefi» P aruu premiera i pozostałych członków RM (art. 92); 1) P° . sj„ i tym ściśle kompetencja do przyjmowania dymisji •  Sr nie znana expressis nerbis Konstytucji;
¦ nnwaniu dalszych funkcjonariuszy administracji państwowi w przypadkach wskazywanych przez ustawę (art. 87);
oważnianiu Rady Ministrów do przedstawiania izbom parlamentarnym projektów ustaw (art. 87); a\ oełaszaniu dekretów i tymczasowych rozporządzeń o mocy
ustawy (art. 87); Si ratyfikowaniu traktatów międzynarodowych, zawieranych przez rząd, ewentualnie z dodatkowym upoważnieniem ustawy (art. 80, 87);
6)  sprawowaniu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, w szczególności poprzez przewodniczenie Najwyższej Radzie Obrony
(art. 87);
7)  ogłaszaniu stanu wojny, uchwalonego przez Parlament (art. 87).
|Pj> W związku z funkcjonowaniem sądów Prezydent:
1)  wydaje decyzje o ułaskawieniu lub złagodzeniu kary (art. 87 infine; po nowelizacji Konstytucji w 1991 r. utracił prawo wydawania aktów amnestyjnych i abolicyjnych na podstawie iw granicach upoważnienia ustawowego);
2)  przewodniczy Najwyższej Radzie Sądownictwa (art. 87 i 104), natomiast na podstawie ustawy o NRS posiada również prawo jej rozwiązania (w razie niemożności funkcjonowania), żądania oa niej określonych informacji, a także wnioskowania co do Wszczęcia w Radzie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów;
) mianuje pięciu (na 15) sędziów Trybunału Konstytucyjnego
(art. 135); i mianuje członków regionalnych trybunałów administracyjnych
'członków Zgromadzenia Plenarnego Rady Stanu.
* Kompetencje w strukturze regionalnej państwa: i Prawo rozwiązywania rad regionalnych (art. 125);
185
W powyższym wykazie kompetencji szczególną uwagę ZVt cają swoiste uprawnienia, wskazujące na pewne uzależnienie R Ministrów od Prezydenta. Relacje tych dwu organów determinn »' ne są więc nie tylko poprzez zasadę kontrasygnaty. Można tu ws]< " zać zwłaszcza na uprawnienie nr 3, 4 i 6. Zarówno te szczegółów rozwiązania, różne kadencje Prezydenta i parlamentu, a w końr wymowne ujęcie jego ogólnej pozycji („reprezentant jedności narodowej") są pewnymi oznakami innej jednak koncepq'i roli Prezydenta Republiki Włoskiej niż prezydenta w klasycznym systemie par-lamentarno-gabinetowym (jak np. w Czechach czy Irlandii). Znaczę-nie „jedności narodowej", o którą w tym przypadku chodzi  ; uwypukla się poprzez jej przeciwstawienie partykularyzmowi politycznemu, odzwierciedlanemu przez partie polityczne. Wpłynęło to bardzo silnie na interpretację kompetencji Prezydenta, odnoszą- \ cych się zresztą nie tylko do jego udziału w funkcji rządowo-wyko- i nawczej, lecz również udziału w funkcji ustawodawczej i sądowni-czej państwa. Nie naruszając konstytucyjnych uzależnień, wynikających z zasady kontrasygnaty czy z zasady działania Prezydenta na wniosek ministra, uważa się, że w wykonywaniu swych kompetencji Prezydent nie zawsze musi postępować zgodnie z treścią przed-łożeń ministerialnych i może również wpływać na treść owych wniosków rządowych, prezentować swe zastrzeżenia, doprowadzać do pewnych kompromisów czy nawet narzucać swe oceny. Aktualnie więc podstawowe kompetenq'e Prezydenta to kompetencje rzeczywiście wspólne — wykonywane przez niego i przez właściwego resortowo ministra, a czasem przez premiera, a nie wyłącznie przez czynniki rządowe. Oczywiście trudno tu ustalić precyzyjne reguły ogólne, skoro nie mamy do czynienia z formalnym przepisem konstytucyjnym. Natężenie determinacji rządowej z jednej, a determinacji prezydenckiej z drugiej strony pewnych działań, zależy od natury konkretnych kompetencji, a także od faktycznego autorytetu konkretnego prezydenta czy konkretnego premiera. Wiele z tych kompetencji uważa się jednak już zwyczajowo za akty, których treść określa Prezydent w dużym stopniu samodzielnie, a kontrasygnata ministerialna posiada znaczenie tylko formalne, co najwyżej zaświadczając o dochowaniu wymaganej procedury. Na" leży tu na przykład promułgacja ustaw i związane z tym weto ustawodawcze, orędzia kierowane do parlamentu, mianowanie senatorów czy mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Z drugiej jednak strony na przykład przy stanowieniu dekretów o mocy
186
10oważnianiu rządu do wykonania inicjatywy ustawodaw-ustawy< wjąZVWaniu izb parlamentarnych uważa się z kolei, że cZC'     v wpływ na przesądzenie danej sprawy winien przypadać
r2^    -rjg bez znaczenia dla narastania takiej interpretacji Konsty-..,   ja również okoliczność, że na urząd Prezydenta wybierano ii'tvków o dużym autorytecie osobistym, którzy też na ogół potra-T 'w autorytet w czasie kadencji prezydenckiej utrzymać i wzmoc-" wzmacniając tym samym autorytet piastowanego przez siebie zedu. W sumie urząd Prezydenta Republiki Włoskiej przedstawia ¦ jako prezydentura aktywna, a nie prezydentura bierna, do któ-- pasowałoby wyrażane w odniesieniu do innych prezydentur określenie „najwyższego notariusza państwa". Wizja prezydenta aktywnego przejawia się w szczególny sposób w sytuacjach kryzysów rządowych, o charakterze pozaparlamentarnym, tzn. nie będąca skutkiem formalnego uchwalenia wotum nieufności. Wykształciła się mianowicie praktyka polegająca — w zależności od dokonanej przez Prezydenta oceny sytuacji — na nieprzyjmowaniu wówczas dymisji rządu, a postawieniu wymogu zwrócenia się przezeń do parlamentu w sprawie wotum zaufania.
3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki
Zasada kontrasygnaty oznacza zwolnienie Prezydenta od wszelkiej odpowiedzialności typu politycznego za podejmowane działania czy to przed izbami parlamentarnymi, czy to przed kolegium dokonującym wyborów prezydenckich, które zresztą nie jest powołane do zebrania się w jakiejkolwiek innej sytuacji niż elekcja Prezydenta. Nawet w sytuacji ubiegania się dotychczasowego Prezydenta o ponowny wybór, o takiej odpowiedzialności nie może być mowy, gdyż kolegium wyborcze będzie wówczas posiadać już całkiem inny skład personalny.
Artykuł 90 Konstytucji, który zajmuje się tym problemem,
odaje )ecm.ak, że Prezydent ponosi odpowiedzialność za „zdradę stanu lub pogwałcenie Konstytucji", wszelako zdziałanych „w wykonaniu swoich funkcji" (delikt konstytucyjny). Czynnikiem pocią-6a]ącym do takiej odpowiedzialności jest Parlament, zebrany na
spolnym posiedzeniu obu izb, uchwałą podjętą bezwzględną
letezością swych członków. Podstawą uchwały jest sprawozdanie Przygotowane przez komisję, w składzie 10 deputowanych i 10 se-
atorów, wybranych przez każdą izbę na początku każdej kadencji.
187
Poza uchwaleniem decyzji o postawieniu w stan oskarżenia P ment wybiera również ze swego składu jednego lub kilku kom' rzy, dla podtrzymywania aktu oskarżenia. Czynnikiem orzekając-w takim przypadku jest Trybunał Konstytucyjny (art. 134)   , w składzie poszerzonym o 16 osób, wylosowanych spośród obyw teli posiadających prawo wybieralności do Senatu (art. 135 m fjn , Ustawodawstwo dotyczące włoskiego TK nie precyzuje xJ pojęcia „zdrady stanu", ani nie zamieszcza wykazu kar przysług,, jących w takiej sytuacji Trybunałowi. Jedynie art. 15 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 11 marca 1953 r. — „Przepisy uzupełniające Konstytucję, dotyczące Trybunału Konstytucyjnego" wymaga tylko, aby stosować tu najwyższe sankcje karne znane ustawodawstwu karnemu a oprócz tego wymierzać „sankcje konstytucyjne i administracyjne". Dotyczy to oczywiście w pierwszym rzędzie złożenia z urzędu, gdyby postępowanie dotyczyło aktualnie urzędującego Prezydenta.
VII. Sądownictwo
Sądom i wymiarowi sprawiedliwości poświęcony jest IV tytuł w części II Konstytucji, składający się z dwu rozdziałów: „Organizacja wymiaru sprawiedliwości" oraz „Normy postępowania sądowego". Wiele zasad dotyczących wymiaru sprawiedliwości zawarte jest jednak również wśród przepisów dotyczących wolności obywatelskich (por. zwłaszcza art. 24 i n.).
1. Sądownictwo powszechne
Szczegóły organizacji sądownictwa nie są zawarte w samej Konstytucji, lecz w nader rozproszonym ustawodawstwie (por. art. 101). Występują tu pewne różnice w postępowaniu w sprawach cywilnych i karnych.
W tym pierwszym sektorze, w zależności od wartości i charakteru sporu, orzekają: a) sędziowie pokoju (giudice di pace), którzy nie są sędziami zawodowymi lecz honorowymi, b) tzw. „trybunały zwykłe" (tribunale ordinario), orzekające jednoosobowo w skła-dzie jednego sędziego zawodowego, 3) trybunały zwykłe orzekające kolegialnie, w składzie trzech sędziów zawodowych. Łącznie funkcjonuje aktualnie 166 trybunałów zwykłych oraz 220 wydziałów zamiejscowych. Sądami drugiej instancji w sprawach cywilnych są trybunały zwykłe dla orzeczeń sędziów pokoju oraz sądy apelacy]"
188
A orzeczeń trybunałów. Sądem trzeciej instancji jest Sąd Kasa-
•   , W sprawach karnych — sądami pierwszej instancji, w zależno-
¦  A charakteru przestępstwa są: a) sędziowie pokoju, b) trybunały
Me orzekające jednoosobowo, c) trybunały zwykłe orzekające
. crialrde, d) sądy przysięgłych (w składzie: 6 ławników i 2 sędziów
*bunału zwykłego. Sądami karnymi drugiej instancji są: trybuna-
,'7wykłe lub (analogicznie jak w sprawach cywilnych) sądy apela-
-ine^oraz sądy apelacyjne przysięgłych (6 ławników i 2 sędziów
adu apelacyjnego). Trzecią instancją i tutaj jest Sąd Kasacyjny.
Pewną osobliwością sądownictwa włoskiego jest funkcjonowanie
odrębnych „trybunałów wolności" (lub: „uwalniania" — tribunali
delia liberia")/ orzekających jako sądy odwoławcze od postanowień
dotyczących tymczasowego aresztowania.
Oprócz sądów powszechnych Konstytucja dopuszcza jedynie funkcjonowanie trybunałów wojskowych oraz „jurysdykcję" Rady Stanu i Trybunału Obrachunkowego. Natomiast expressis verbis wyklucza funkcjonowanie sądów nadzwyczajnych i sądów specjal-1 nych (art. 102), podkreślając w ten sposób zasadę jednolitości są-1 downictwa i zasadniczo monopol sądownictwa powszechnego w wymierzaniu sprawiedliwości.
System sądów stanowi, według słów Konstytucji włoskiej, system organów „autonomiczny i niezawisły od wszelkich innych władz"(art.l04). Niezawiśli są również sędziowie (art. 108), którzy są także nieusuwalni (art. 107) i podlegają jedynie ustawom (art. 101). Podstawowym gwarantem takiej pozycji sądownictwa włoskiego jest Najwyższa Rada Sądownictwa, której istnienie we Włoszech posiada bardzo długą tradycję. W skład tego organu wchodzi z urzędu Prezydent Republiki, Prezes Trybunału Kasacyjnego 1 generalny prokurator tegoż Trybunału. Oprócz tego do NRS wcho-. dzi 20 sędziów, wybieranych przez ogół sędziów Włoch (w tym dwu sędziów Trybunału Kasacyjnego) oraz dalszych 10 członków, wybieranych przez parlament na wspólnym posiedzeniu obu izb, spośród profesorów prawa lub praktykujących adwokatów. Członkami NRS me mogą być parlamentarzyści, członkowie rządu, Trybunału Konstytucyjnego lub rad regionalnych, zaś jej kadencja wynosi 4 lata, Zakazem bezpośredniej reelekcji. Podstawową funkcją NRS jest arządzanie sprawami obsady personalnej stanowisk sędziowskich, prawdzie Konstytucja stanowi, że sędziowie powoływani są w drodze konkursu (art. 106), to jednak NRS decyduje o ich formal-eJ nominacji (art. 105), a także o przydziałach stanowisk, przeno-' eruach i awansach, a ponadto jest czynnikiem orzekającym w spra-
niezawisłość sądów
Najwyższa Rada Sądownictwa
189
:iŁ.
wach odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, popr/p sekcję dyscyplinarną. W praktyce swego funkcjonowania Nl?c °^ ła się rzeczywistym partnerem wobec Parlamentu (którem.     S'a" wiązana jest zresztą przedstawiać coroczne sprawozdania o sądownictwa) i rządu w sprawach regulacji prawnej sądów ' czy też jego wymagań budżetowych.
2. Sądownictwo administracyjne
Uzupełnieniem konstytucyjnego prawa do sądu (art. 24 Kn stytucji) jest art. 113 deklarujący, że „przeciwko aktom adrninistr cji publicznej jest zawsze dopuszczalna sądowa ochrona praw i uza sadnionych interesów przed organami sądownictwa powszechnego i administracyjnego". Te pierwsze (sądy powszechne) są jednak ograniczone w takiej sytuacji do rozpatrywania kwestii odszkodowania za straty wyrządzone nielegalnym aktem administracyjnym Natomiast anulowanie takich aktów, względnie żądanie ich zmiany przez administrację, należy do kompetencji sądów administracyjnych. Podstawowy trzon tych sądów stanowią, od ustawy z 6 grudnia 1971 r., regionalne trybunały administracyjne i Rada Stanu. Te pierwsze winny posiadać swą siedzibę w stolicy każdego regionu (art. 125 ust. 2), a ich przewodniczącymi są albo członkowie Rady Stanu, albo nawet przewodniczący sekcji sądowych RS. Trybunały są kompetentne dla rozpatrywania skarg na akty administracyjne organów publicznych tak o zasięgu centralnym, jak i regionalnym. Bardzo istotnym uprawnieniem omawianych trybunałów jest kontrola zarówno legalności tych aktów, występująca w wymiarze powszechnym (co oznacza, że mogą one kontrolować legalność wszystkich aktów, z wyjątkiem aktów poddanych kontroli szczególnych sądów administracyjnych), jak i kontrola merytoryczna, a więc — jak mówią przepisy — kontrola użyteczności, celowości, odpo-wiedniości, sprawiedliwości i bezstronności aktu. W tym drugim wymiarze kontrola nie ma jednak charakteru powszechnego, a występuje jedynie w wyraźnie przez ustawy wskazanych (około 30) sytuacjach. Kompetenq'a trybunałów polega na anulowaniu aktów uznanych za sprzeczne z prawem.
Natomiast Rada Stanu, poprzez swe trzy sekcje sądowe, jes1 w tym zakresie organem drugiej instanq'i, odwoławczym od orzeczeń regionalnych trybunałów administracyjnych. W spraw"acn najbardziej skomplikowanych orzeka Zgromadzenie Plenarne w składające się z przewodniczącego RS oraz po 4 członków każdeg
190
¦ i 'w sądowych. Nominacji na członków tego ciała dokonuje Ptu Prezydent Republiki.
c°     a rócz podstawowego systemu sądownictwa admimstracyj-                Trybunał
taci regionalnych trybunatów administracyjnych i Rady       Obrachunkowy
^° fi nkcionuje we Włoszech również kilka szczególnych sądów
^ar'Ł ' rracvjnych. Wśród nich na pierwsze miejsce wysuwa się
u   ał Obrachunkowy, orzekający przede wszystkim w sprawie
i decyzje emerytalne wypłacane przez Skarb Państwa
Try
brawie skarg na decyzje podatkowe
rawi»- ^—-o           j  '   *                            , .
Na zakończenie analizy sądownictwa admrnistracyjneg
o we
jwsp
,, ecn należy stwierdzić, że wskazywana już wyżej niezależność RS i TO wrobec rządu (art. 100 in firn) rozciąga się oczywiście rów-
ipż na omawianą tu funkcję orzeczniczą obu tych organów. Wszelako ich członkowie nie są jednak reprezentowani w Najwyższej Radzie Sądownictwa. Analogiczne do NRS funkcje, w sprawach sądownictwa administracyjnego, sprawuje powołana ustawowo (od roku 1982), Rada Prezydialna Sądownictwa Administracyjnego.
3. Prokuratura
Prokuratura we Włoszech jest ściśle powiązana z sądownictwem powszechnym: przy każdym sądzie karnym funkcjonują urzędy prokuratorskie, prowadzące bądź nadzorujące czynności śledcze. Konstytucyjnie zostały więc zaliczone do „władzy sądowej", a prokuratorzy są również reprezentowani w Najwyższej Radzie Sądownictwa.. Najwyższym rangą urzędem prokuratorskim jest Pierwszy Prokurator przy Trybunale Kasacyjnym. Urzędy prokuratorskie cieszą się pełną niezawisłością, właściwą dla spełniania swoich funkcji, a Konstytucja zapowiada dla prokuratury szczególne gwarancje, ustalone w ustawodawstwie dotyczącym organizacji wymiaru sprawiedliwości (art. 107 ust. 4). Konstytucja zawiera jeszcze jeden prze-'is dotyczący prokuratury, mianowicie art. 112, nakazujący prokurom wszczynanie postępowań karnych, nie ma więc tu miejsca na żaden oportunizm tych organów.
VIII. Ustrój terytorialny
,     Tworzące Konstytucję Włoch Zgromadzenie Konstytucyjne                  geneza
zdecydowane było nadać państwu ustrój oparty na idei daleko po-          regionalizmu
Uru?tej decentralizacji władzy, wychodząc zarówno z przesłanek
191
urganem regionu, któremu Konstytucja powierza spra nie władzy ustawodawczej, jest rada regionalna {consigho re„- °^ pochodząca z wyborów powszechnych mieszkańców regionu ]•   ' ca od 30 do 80 członków, o pięcioletniej kadencji. Zasady ń wyborczego do rad regionalnych ustalają aktualnie ustawy rem ne, uchwalane jednak w ramach zasad podstawowych, u;pf w ustawach państwowych. Poprzednio stanowiło to wy}ąCZri, Ą menę ustaw państwowych, a warto może dodać, że z powodu   I litycznych kontrowersji ustawę o wyborach do rad regionaW i, (w regionach „zwykłych", tj. nie — specjalnych) uchwalono doni ro w roku 1968, a pierwsze wybory odbyły się dopiero w 1979 Członkowie rad nie mogą być jednocześnie członkami izb parlamentarnych, a za swą działalność nie ponoszą odpowiedzialności p0j; ; tycznej przed wyborcami. Tryb uchwalania ustaw regionalnych określony jest w statutach. Inicjatywę ustawodawczą posiadają członkowie rady, rady prowinq'onalne i gminne oraz mieszkańcy. Promulgacji ustaw dokonuje Przewodniczący komitetu wykonawczego regionu (art. 121). Konstytucja wspomina jednak, że rada regionalna może być powołana do wykonywania dalszych funkq'i, przekazanych jej przez Konstytucję lub ustawy, nie można więc jej I traktować tylko jako regionalną „władzę ustawodawczą". Przed nowelizacją z 1999 r. Konstytucja stanowiła wprost, iż rada jest nie tylko organem władzy ustawodawczej, ale i władzy zarządzającej. Nie ma więc przeszkód, aby rada regionalna podejmowała również działania o charakterze administracyjnym.
Oprócz rady organem regionu jest komitet regionalny (giun-ła regionale). Jest to z kolei organ wykonawczy regionu, składający się z przewodniczącego i resortowych asesorów. Przewodniczący komitetu pochodzi również z wyborów powszechnych i bezpośrednich, choć Konstytucja zastrzega się, że poszczególne statuty mogą stanowić inaczej. Asesorów mianuje przewodniczący komitetu. Jest on także oficjalnym reprezentantem regionu. Komitet realizuje ustawy i inne rozstrzygnięcia rady regionalnej. Natomiast przewodniczący komitetu odpowiedzialny jest dodatkowo za realizację przekazanej regionom administracji państwowej. Jak zaznacza Konstytucja, w zakresie tym związany jest instrukcjami Rządu Republik) (art. 121 infine). Przewodniczący ponosi również odpowiedzialność polityczną przed radą regionalną, która władna jest uchwalać pod jego adresem wotum nieufności (art. 126 ust. 2).
Na autonomiczne stanowisko regionu składają się również — oprócz swobody w zakresie kształtowania własnej struktury organizacyjnej i oprócz działalności ustawodawczej, oprócz działalności
194
rvinei podejmowanej wobec ustaw państwowych — także a(jjriinis            autonomia finansowa, w zakresie określonym usta-
jitr>e      ,   „e źródła dochodów (w tym własne podatki), które rów-vvatrU'_             ukształtowane ustawami państwowymi, oraz własny
pieZł\ 0drębny od majątku państwa (por. art. 119).
^ Po drugie, w sytuacjach przewidzianych w art. 126, rada re-1 a może być rozwiązana z jednoczesnym usunięciem Przesz10 ,   cZacego komitetu wykonawczego, w drodze dekretu Prezy-*      Republiki. Przyczynami takiego kroku mogą być m.in.: podej-yanie aktów sprzecznych z Konstytucją, poważne naruszenie taW wymogi bezpieczeństwa narodowego. Dekret Prezydenta tvch Sprawach zapada po wyrażeniu opinii przez wspólną komi-. jz],y Deputowanych i Senatu do spraw regionalnych, która jest ustanowiona przez ustawę, zgodnie z konstytucyjną delegacją (art. 126 ust. 4). Organem bieżącego nadzoru nad regionami jest natomiast komisarz rządu, rezydujący w każdym z nich (w większości przypadków mianowany jest na tę funkcję prefekt miasta, będącego stolicą regionu). Jego głównym uprawnieniem nadzorczym jest kontrola ustaw regionalnych i ich „poświadczanie", chyba że mamy do czynienia z odesłaniem ustaw przez rząd do rady regionalnej w celu ponownego uchwalenia. Nie jest więc to sensu strido zatwierdzanie ustaw regionalnych. Komisarz stoi również na czele Komisji Kontroli Administracji Regionalnej, organu utworzonego przez ustawę z roku 1953 w wykonaniu delegacji z art. 125 ust. 1 Konsty-tuq'i. Jak mówi sama nazwa tego organu, jest on powołany do sprawowania, ex offkio, kontroli nad aktami administracyjnymi (rady lub komitetu regionalnego), a nie ustawami regionalnymi. Komisja ta jest, podobnie jak sam komisarz, organem państwa, a nie regionu. Kontrola obejmuje w zasadzie zagadnienie legalności tych aktów, wyjątkowo jest to także kontrola merytoryczna aktów rady regionalnej, której rezultatem może być przekazanie sprawy radzie do ponownego rozpatrzenia. Oprócz tego, jak już wspomniano, w regionach działają regionalne trybunały administracyjne.
granice autonomii regionów
nadzór nad regionami
komisarz rządu
Komisja
Kontroli
Administracji
Regionalnej
IX. Podstawowy gwarant konstytucyjności — Trybunał Konstytucyjny
Włochy były pierwszym z krajów europejskich (nie licząc Pewnych landów w okupowanych jeszcze Niemczech), wprowadzającym Trybunał Konstytucyjny po II wojnie światowej. Konstytucja
195
skład
wioska poświęca temu organowi rozdział I w tytule VI CZe- .   I który to tytuł nazwany został, jak już wspomniano, „Gwar konstytucyjne". Tym samym już z postanowień Konstytucji w % ka, że Trybunału Konstytucyjnego nie należy zaliczać do wł h I sądowniczej, uregulowanej w innym tytule Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, z ktń  M 5 pochodzi z nominacji dokonanej przez Prezydenta Republ V dalszych 5 wybieranych jest przez Izbę Deputowanych i Senat   ' wspólnym posiedzeniu, natomiast ostatnich 5 wybieranych ' przez sędziów wyższych sądów powszechnych i administracyjny h W myśl konkretyzującego tę dyrektywę konstytucyjną ustawodaw stwa, w ostatniej grupie sędziów trzech pochodzi z wyboru prze Trybunał Kasacyjny, jeden z wyboru przez Radę Stanu i jeden z wy-: boru Trybunału Obrachunkowego. Konstytucja zastrzega jednak że również nominaci parlamentarni i prezydenccy rekrutować się win. ni z grona sędziów (czynnych łub emerytowanych) tych samych trzech sądów, adwokatów lub profesorów prawa. Kadencja sędziów trwa 9 lat i nie może być powtórzona. Funkcja sędziego nie może bvć łączona ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego i mandatu w radzie regionalnej oraz, praktycznie, z jakąkolwiek inną funkcją państwową.
Konstytucja ujmuje zakres kompetencji Trybunału Konstytu-1 cyjnego w trzech nurtach (por. niżej).
kontrola norm
postępowanie incydentalne
1. Kontrola zgodności norm z Konstytucją
Kontrola zgodności z Konstytucją ustaw i innych aktów nor; matywnych o mocy ustawy, wydawanych tak przez władze pań-
stwowe, jak i władze regionów konkretnie <
za: kontrolę ustaw
konstytucyjnych (ale naturalnie jedynie co do zachowania wymaganej procedury ich wydawania), ustaw zwykłych (niezależnie oa trybu zastosowanego przy ich uchwalaniu), dekretów i tymczasowych rozporządzeń o mocy ustawy, ustaw regionalnych. Akty p°« ustawowe tak władz państwowych, jak i regionalnych, nie podiegaJ<l kontroli TK. Warto przypomnieć, że podlegają obligatoryjne) KC troli Rady Stanu oraz komisji kontroli administracji regionalne-
Do kontroli konstytucyjności powyższych norm dojsc     — — zgodnie z ustawodawstwem dotyczącym Trybunału (częsc mającym formę ustaw konstytucyjnych, zgodnie z odesta z art. 137) — po pierwsze w drodze postępowania incydenta Do procesu przed TK dochodzi w tej sytuacji wówczas, gd;
196
, niu przed jakimkolwiek sądem powszechnym lub admini-*tCP° .         a wjęc niekoniecznie sądem ostatniej instancji, strona
str       va (w tym oczywiście i prokurator) podniesie zarzut niekon-Pr°ce ^n0SCi konkretnego przepisu. Ma więc to związek ze stoso-U m owej ustawy w praktyce sądowej. O ile sędzia nie uzna ,VaI\  zarzutu za „oczywiście bezzasadny", zmuszony jest przed-'?"  ¦' sprawę Trybunałowi Konstytucyjnemu, który rozstrzyga fj .    swym orzeczeniu. Do takiego postępowania incydentalne-W* rzed TK dojść może również z inicjatywy samego sędziego ^    'adzącego sprawę, gdy nabierze on wątpliwości co do konsty-wności przepisu. W każdym przypadku stwierdzenia niekon-.jucyjności, zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą stępne^o dnia po wydaniu orzeczenia. Orzeczenia TK winny być publikowane i przedstawiane parlamentowi (radom regionalnym), abv ciała te mogły podjąć odpowiednie dla sytuacji środki konstytucyjne (art. 136 ust. 2).
fvRo drugie, do rozpatrzenia sprawy dojść może w drodze postępowania „głównego" (zasadniczego), gdy więc do kontroli ustaw nie dochodzi w sytuacji jej stosowania, ale iii abstracto. Do wszczęcia procesu w takiej sytuaq'i uprawnione są tylko wskazane w Konstytucji lub ustawach podmioty. Jest to po pierwsze rząd wobec ustaw regionalnych (art. 127 ust. 4) oraz vice versa — rada regionalna wobec ustaw państwowych (art. 32 ustawy z 11 marca 1953 r. o ustanowieniu i funkcjonowaniu TK) oraz wobec ustaw innych regionów. Jest może godne podkreślenia, że żaden z naczelnych organów Państwa nie posiada prawa kwestionowania ustaw parlamentarnych w ramach analizowanej tu procedury. Charakter orzeczeń TK w tej drugiej sytuacji jest identyczny jak w pierwszej.
postępowanie abstrakcyjne
2. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
:; Drugim nurtem działalności włoskiego TK jest rozstrzyganie sporów kompetencyjnych:
między władzami państwa — a więc na przykład między sąda-
1 powszechnymi a administracyjnymi, między organami
n-iinistracyjnymi a sądami powszechnymi lub adrninistracyj-
|P' między resortowymi ministrami itd.; według art. 38
Wspomnianej wyżej ustawy z 11 marca 1953 r. Trybunał Konsty-
YFy, przyznając określoną kompetencję pewnemu organo-
.' P0wmien jednocześnie anulować akty wydane przez organ
°mpetentny w świetle tego orzeczenia;
spory kompetencyjne
197
b) miedzy państwem a regionem; jeśli U7                      m
prz^z wydanie ustawy rozstrzygany ST***** ft przedstawionym w analizie pierwsze'n ^^1% wpozostałych sytuacjach moŁnaSSr^zIa}^rv, komapetency.ne między „własną" Lm^-^'^S fekcl) a administracją państwa „zleconą" > PartsC2 qatjrwy ustawodawczej regionów, zakresuT^' *** " czycłj wobec regionów, spory co do zakresT ^ W sowę] i majątkowej regionów itd ¦                 autt*»omii Q
c)  między regonami; wspominano juz wyZej 0 moz].
ff US aw ^gionalnych przez inne regC °Sd^ będzie również głównym trybem rozstrzel' C0^ T*Z kompetencyjnych; inne sytuacje możliwych sporo" 1°"^ cyjnych mrędzy regzonami wyłonić slę LZ^ 1°^* cionowama rozmaitych form współpracy
między nimjJ
3. Egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej   1 osadzanie                        Trzecim nurtem jest orzeka™ «,
pogwaWa Konstytucji. Zagadnienie to było omawiaj w Sj przy okazp analizowania kwestii odpowiedzialność! Si
Rozdział czwarty
REPUBLIKA FEDERALNA NIEMIEC
I. Podstawy konstytucyjne
Przepisy o randze konstytucyjnej, kształtujące ustrój współ-                  Ustawa
leśnych Niemiec, zawarte są w Ustawie Zasadniczej (Grundgesetz),             Zasadnicza
udwalonej 24 maja 1949 r., w czasie powojennego podziału Niemiec z 24 maja 1949 r. na cztery strefy okupacyjne. Tłumaczy to nazwę tego aktu: uchwalenie „konstytucji" chciano przesunąć do zjednoczenia Niemiec (por. pierwotny tekst art. 146 UZ), a dążenie do tego zjednoczenia ujęto w Ustawie Zasadniczej (w jej preambule) jako podstawowy cel działania nowo ukształtowanej państwowości niemieckiej. Jak wiadomo jednak, w teorii prawa konstytucyjnego określenie „ustawa zasadnicza" uważane jest za synonim określenia „konstytucja", a określeń pochodnych od tego ostatniego używa sama UZ w sytuacjach, gdy ewidentnie chodzi o kwestie zawarte w „Ustawie Zasadniczej z 24 maja 1949 r.", jak na przykład w określeniach o „sprzeczności ż konstytucją" (por. art. 21 ust. 2 czy art. 100 ust. 1).
Akt ten przez ponad 40 łat obowiązywał jedynie na terenach byłych trzech zachodnich stref okupacyjnych. Status okupacyjny zniesiono zresztą na tym terytorium dopiero w 1955 r. i do tego też roku suwerenność międzynarodowa RFN była mocno ograniczona. ewne ograniczenia pozostawały w mocy nawet po tej dacie, aż do ustaleń konferencji międzynarodowej (cztery byłe mocarstwa okupacyjne plus dwa państwa niemieckie) z 12 września 1990 r. Jednak-e mimo zjednoczenia Niemiec w tymże roku i mimo szerokich yskusji, nie podjęto formalnej procedury uchwalenia nowej kon-tytuq'i i roję (.ę nadal spełnia Ustawa Zasadnicza. Niemniej dysku-)a ta doprowadziła do uchwalenia istotnych nowelizacji, ale pomi-ffl° tego art. 146 w nowym brzmieniu nadal zapowiada uchwalenie
199
!T)
formalnej „konstytucji". Dla całości tych uwag można wska na podstawie art. 140 UZ pięć artykułów tzw. konstytucji wp'  ' I skiej (Konstytucji Niemiec z 11 sierpnia 1919 r.), dotyczących    ** nych aspektów wolności sumienia i wyznania oraz pozycji kn łów, zostało włączonych jako część składowa UZ.
Ustawę Zasadniczą uchwaliło specjalne ciało, tzw. Racu p łamentarna, składająca się z delegatów wyłonionych przez pari " menty krajowe. Zgodnie z poczynionym wcześniej zastrzeżenie została zatwierdzona przez władze okupacyjne. „Kraje" (Laendp \ utworzono już wcześniej zarządzeniami dowódców wojsk alianckie administrujących każdą ze stref okupacyjnych. Kraje strefy radzieckiej nie brały jednak udziału w wyłonieniu Rady Parlamentarnej. Pn uchwaleniu przez Radę Parlamentarną tekst UZ został poddany zatwierdzeniu przez parlamenty krajowe, z wymogiem ratyfikacji co najmniej przez 2/3 z nich. Ratyfikaq'i odmówiła jedynie Bawaria Trybu tego nie stosuje się już oczywiście do dalszych zmian konstytucyjnych.
Na rozwiązania UZ bezpośredni wpływ wywarły doświadczenia okresu Republiki Weimarskiej, której konstytucja nie zdołała zapobiec upadkowi demokracji i likwidacji praw obywatelskich i w intencji wyeliminowania takich zagrożeń znaleźć można wytłumaczenie wielu rozwiązań UZ. Nie można też negować pewnego wpływu całej tradycji konstytucyjnej Niemiec. Innym jej źródłem są wytyczne mocarstw okupacyjnych, które musiały być uwzględnione przez twórców UZ, co zaznaczyło się zwłaszcza w szczegółowych rozwiązaniach zasady federalizmu oraz we wprowadzeniu sądownictwa konstytucyjnego. Jej postanowienia noszą też cechy kompromisu między dwiema największymi ówczesnymi siłami politycznymi: partią socjaldemokratyczną i chrześcijańsko-demokratyczną. Ustawa Zasadnicza jest aktem o średnim stopniu sztywności: dla jej zmiany potrzeba uchwały Parlamentu Federalnego, a następnie Rady Federalnej, podjętych większością 2/3 głosów. Wszelako kilka zasad konstytucyjnych uznanych zostało w art. 79 ust. 3 (który odsyła również do art. 1 i 20) za niepodlegające zmianom, a więc za absolutnie sztywne. Są to zasady: suwerenności Narodu (państwa demokratycznego), zasada państwa socjalnego, zasada federalizmu opartego o kraje wraz z „zasadniczym" udziałem krajów w ustawodawstwie, zasada reprezentacji, trójpodziału władzy, zasada lega-lizmu, oparcie statusu jednostki na nienaruszalności jej godności-Nienaruszalny charakter posiada również konstytucyjne prawo Niemców do oporu wobec każdego, kto usiłowałby zmienić ustrój

200
a powyższych zasadach. Prawo to, niewątpliwie manifestu-0par y. • ustrojodawcy na sposób objęcia władzy przez hitleryzm, w^Amrm z wielu oryginalnych rozwiązań omawianego aktu.
P
rjstawa Zasadnicza była też wielokrotnie nowelizowana. • i zmian posiadało wybitnie polityczno-ustrojowy charakter, 16 „ i odzyskiwaniem pełnej suwerenności państwowej (za-\ jenie sił zbrojnych, instytucje stanów nadzwyczajnych), a na-
& nie integrowaniem się RFN w struktury europejskie. Część jed-* k dotycząca rozmaitych aspektów zasady federalizmu oraz ustroju ¦ ' jaw jest wynikiem zbytniej kazuistyki pierwotnych rozwiązań. W rto też wspomnieć o szerokim otwarciu się państwa niemieckie-
o ukształtowanego przez omawianą Ustawę Zasadniczą, na współpracę międzynarodową i uznanie wagi prawa międzynarodowego dla stosunków wewnętrznych. Już w pierwotnym brzmieniu wstępu konstytucyjnego pada deklaracja o „woli stania się równouprawnionym członkiem w zjednoczonej Europie", w art. 24 zawarta jest możliwość przenoszenia praw zwierzchnich na instytucje międzynarodowe, a w art. 25 ogólne zasady prawa międzynarodowego uznane zostały jako część składowa prawa federalnego, obowiązująca bezpośrednio, z zagwarantowaniem pierwszeństwa wobec ustaw. Niemniej w przypadku wątpliwości, czy konkretna reguła prawa międzynarodowego posiada taki walor, kwestię oddano — na wniosek orzekających w konkretnej sprawie sądów — orzecznictwu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (art. 100 ust. 2). Z kolei zaangażowanie Niemiec w integrację europejską zaowocowało obszerną zmianą konstytucyjną z 21 grudnia 1992 r., precyzującą tryb włączania się poszczególnych władz konstytucyjnych, a także krajów w funkcjonowanie Unii Europejskiej. Warto na zakończenie tej krótkiej charakterystyki dodać, że Konstytucja niemiecka przygotowana bardzo starannie od strony doktrynalnej j legislacyjnej zawiera wiele rozwiązań, które z biegiem lat uznane zostały za wzorcowe i znalazły wielu naśladowców.
II. Zasada suwerenności ludu
Deklaracja tej pierwszej zasady ustrojowej znajduje się już We Wstępie do UZ, wskazującym na „Tud niemiecki" (das Deutsche v°lk) jako jej twórcę („na mocy swej władzy ustrojodawczej"), a następnie w art. 20 ust. 1 UZ: zarówno w ogólnym stwierdzeniu, !z ^N „jest państwem demokratycznym" i szerzej w ust. 2 tego
201
przepisu, ale w ujęciu, iż „wszelka władza państwowa p0(4i Ludu", nie zaś, że do niego „należy". Takie ujęcie zagadn'   ¦?"'0^ werenności pozwala na przyjęcie jako jedynej procedury k0 ia stl" żującej narodową suwerenność zasady reprezentacji. VVpr     e!''~ art. 20 ust. 2 stanowi, że Lud sprawuje władzę „w wyborach      6 sowaniach", ale w tym drugim określeniu nie chodzi o sensu    ¦ referendum, lecz o plebiscyt dotyczący zmian w przynależ krajowej pewnych obszarów. Mając smutne doświadczenia w I sowaniu referendum na początku lat 30. XX w., świadomie zrp nowano w UZ z tej instytucji. Jeszcze w latach 50. Federalny Trvh nal Konstytucyjny uchylił ustawy krajów federalnych (nierrmj ¦ skierowanych na wywołanie pewnej działalności władz federa! nych), które postanawiały o przeprowadzeniu referendum, i to nawet tylko konsultatywnego — jako procedury nie wy stępującej w UZ. Trybunał uznał, że UZ wprowadza czysty system reprezentacyjny i wyklucza wszelkie inne kroki, poza wyborami, formalnoprawnego wywierania przez Lud wpływu na politykę organów władzy publicznej Federaq'i. Z kolei gwarantując szeroki katalog wolności politycznych obywateli, a przede wszystkim instytucjonalizując partie polityczne i określając ich rolę jako „współdziałanie w kształtowaniu politycznej woli Ludu", UZ potwierdza i gwarantuje funk-q'onowanie instytucji społecznych, za pomocą których Suwerenmoże urealniać swą konstytucyjną rolę źródła władzy państwowej.
III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Prawa zasadnicze jednostki wysunięte są na czoło regulacji konstytucyjnej, stanowią przedmiot pierwszej, nader obszernej (21 rozbudowanych artykułów) części Ustawy Zasadniczej. Wiele wolności i praw obywatelskich znajduje się ponadto w innych je] rozdziałach (por. np. art. 33, 34, 101-104), z uwagi na powiązania z tam regulowanymi materiami. Chodzi tu zwłaszcza o prawa wyj stępujące w postępowaniu karnym. Szukając genezy sformułowań konstytucyjnych w tym zakresie, najbliższe wydają się im idee praW-nonaturalne. Wskazuje na to w pierwszym rzędzie już pierwszy* tykuł UZ, przywołujący „nienaruszalną godność człowieka", uzna jacy prawa człowieka za „nienaruszalne i niepozbywalne", deklar jacy je jako „podstawę wszelkiej społeczności ludzkiej"- Naie " przypomnieć, że sformułowania te uznane zostały jako normy n zmienialne, ponadkonstytucyjne.
202
vrn zakresie treściowym omawiane regulacje części ' T JZ dotyczą przede wszystkim klasycznych wolności oso-pjer^'   .    aW politycznych. Poza len zakres wychodzi niewiele j>**^'. - , na przykład proklamowanie szczególnej ochrony pań-P1      i bec małżeństwa i rodziny. Takie ograniczenie zakresu tej ¦    iże się jednak również z wyraźnym potraktowaniem przez t     eoisów o wolnościach obywatelskich jako przepisów wiążą-y,   ¦ sposób bezpośredni nie tylko władzę ustawodawczą, lecz | . \eż władzę wykonawczą i wymiar sprawiedliwości (art. 1 o.) W braku więc przepisów ustawowych, opierając się wyłącz-¦ o nie mogą być wydawane zarówno decyzje administracyjne, jak . ,vroia sądowe. Tymczasem, jak wiadomo, tzw. prawa socjalne, którvch realizacja zależy od faktycznych (materialnych) możliwości państwa, praktycznie nie mogłyby być realizowane bezpośrednio i wyłącznie na podstawie przepisów konstytucyjnych, tak jak prawa osobiste i polityczne.
Brak wyraźnego ujęcia konstytucyjnego praw socjalnych rekompensowany jest jednak w pewnym stopniu przez konstytucyjne nadanie państwowości niemieckiej charakteru „państwa socjalnego" {sozider Staat — art. 20 ust. 1 UZ). Określenie to stało się przedmiotem licznych komentarzy, a także wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie wywodzi się z niego konkretnych praw czy roszczeń jednostki, wywodzi się natomiast obowiązki państwa zabezpieczenia wszystkim, a zwłaszcza najuboższym, pewnego minimum egzystencji materialnej, opieki zdrowotnej czy minimalnego wykształcenia i stanowi ono konstytucyjną dyrektyw ę działalności państwa w tym kierunku. Zakłada prowadzenie przez państwo aktywnej polityki gospodarczej i socjalnej (interwencjonizm państwowy). Mimo otwarcia przez art. 15 możliwości przeprowadzania przez ustawy uspołecznienia ziemi, bogactw naturalnych i środków produkcji, nie należy oczywiście traktować tych określeń jako stanawiających konieczność dokonywania przeobrażeń w kierunku "stroju socjalistycznego. Dyrektywa „państwa socjalnego" jest jednak tyle pojemna, że pomieściła w swych ramach nader różne kształ-y polityki gospodarczej i społecznej, występujące w historii RFN.
Zastrzeżenie bezpośredniego obowiązywania powyższych
. ePlsów UZ nie wyklucza jednak możliwości ich konkretyzowa-
' a tym samym ograniczania. Zgodnie z pryncypiami ustroju
v°rządnego może być to dokonane jedynie przez ustawy, natu-
,    Pozostające z nimi w materialnej zgodności. Po pierwsze jed-
zasada państwa socjalnego
możliwości ograniczeń
'     • " UZ dopuszcza takie ograniczenie jedynie w przypadku
203
wyraźnej delegacji konstytucyjnej, po drugie ustawy tav I zachować ogólny charakter, po trzecie zaś, nie mogą nan ' - ^^sl
J                               "                                                                                       ^SZVp    ;
danego prawa .                                                              •rv"
Prawa i wolności jednostki, dotyczące obywateli RFM te są nie tylko w Konstytucji i ustawach, lecz również w 'ZaVva'-konwencjach międzynarodowych, których państwo to jest ^$1 riuszem, w pierwszym rzędzie w konwencjach Rady Euro    ¦ Europejskiej. W związku z tym należy wskazać na art. 25 U?   < którego „ogólne zasady prawa międzynarodowego są część-' ' dową prawa federalnego. Mają one pierwszeństwo przed u mi i rodzą prawa i obowiązki bezpośrednio dla mieszkańców K ru federalnego".
Wolności i prawa jednostki zabezpieczone są w Ustawień sadniczej prawie pełnym zestawem klasycznych gwarancji proce i i ralnych. Znajdziemy również tutaj pewne oryginalne instytucie I I w pierwszej części powołane zostało do życia ogólne prawo do sądu i to w zasadzie do sądu powszechnego (art. 19 ust. 4). W RFN funkcjonuje również rozbudowane sądownictwo administracyjne. Odi* rębnymi pionami sądownictwa jest również sądownictwo w sprawach finansowych oraz w sprawach socjalnych i pracy. Wszystkie te piony sądownicze są w zasadzie trójinstancyjne, zwieńczone funkcjonowaniem odrębnego trybunału. Wspomniano już o istnieniu sądownictwa konstytucyjnego w postaci Federalnego Trybunału; Konstytucyjnego (pełniącego kilka różnych zadań). W związku z tym ostatnim należy wspomnieć o funkcjonowaniu w jego ramacl również obywatelskiej skargi konstytucyjnej. Z zestawu klasycznycli,. instytucji gwarancyjnych nie funkcjonuje w RFN rzecznik praw obywatelskich, o powszechnym zakresie właściwości. Zmiana U% z 1956 r. powołała jedynie tego rodzaju ombudsmana do sprat| wojskowych (w ramach ogólnej nowelizacji, wprowadzającej sta'; bę wojskową). Oryginalną gwarancją praw jednostki, występującą w UZ, jest wspomniane już prawo do oporu wobec wszelkich pw naruszenia konstytucyjnego ustroju Niemiec (art. 20 ust. 4) oraz zastrzeżenie, że jedynie FTK pozbawić może obywatela pewnych ściśle określonych praw zawartych w części I, i to tylko w syrena d używania tych praw do zwalczania „demokratycznego i woin .a ściowego ustroju" (art. 18). Nie należy oczywiście zapominaC/ obywatelom RFN, jako państwa członkowskiego Rady Europy ° Unii Europejskiej, służą do dyspozycji oba europejskie trybuj I zajmujące się ochroną praw jednostki w zakresie ujętym W °atĘ wiednich konwencjach.
204
I    ołeczno-polityczny RFN, wyrastający na podstawie      system partyjny
LJStr h praw i wolności, jest ustrojem pluralistycznym, z funk-
i^C .ySternem wielopartyjnym, aczkolwiek i wzgląd na tra-
ncym y      j kultura polityczna społeczeństwa, ale także kil-
!      ań ustrojowych sprawiły, że jest to system „paropartyj-
'Tktvcznie mocno ograniczoną liczbą partii posiadających
'       'se udziału i współdecydowania w życiu politycznym.
}¦¦. acja zdecydowanie różna od ogromnego rozbicia partyj-
l°\ rakteryzującego okres Republiki Weimarskiej. Niemniej
. ka życia politycznego RFN zna występowanie jedynie rządów
H mwch, nawet wówczas gdy — choć była to sytuacja jedno-
H — iedna partia uzyskała bezwzględną większość w parła-r3Z0Wa     )        r
1 Ustawa Zasadnicza jest też drugą (po włoskiej) konstytucją mropejską, która dokonała instytucjonalizacji partii politycznych. Tragiczne doświadczenia okresu hitleryzmu niewątpliwie zaważyły zarówno na samym wprowadzeniu tego zagadnienia do przepisów konstytucyjnych, jak i na jego treści. Wolności tworzenia partii politycznych poświęcony jest art. 21 UZ — uznano więc, iż dla tego celu nie wystarczy przyznanie ogólnej wolności tworzenia zrzeszeń (art. ?).Oprócz potwierdzenia wolności tworzenia partii, art. 21 generalnie określa ich rolę (por. wyżej), ale ustanawia także pewne wymogi co do ich struktury wewnętrznej (winna „odpowiadać demokratycznym zasadom") oraz nakłada na nie obowiązek składania publicznych sprawozdań z pochodzenia środków finansowych. Przede wszystkim jednak nakłada na partie polityczne pewne granice programowe, wymagając od nich uznania „wolnościowego, demokratycznego ustroju", a także „niezagrażania istnieniu \FN". Partie przekraczające owe wymogi konstytucyjne UZ określa jako sprzeczne z konstytucją i upoważnia FTK do orzekania o tej sprzeczności. To uprawnienie FTK zostało już kilkakrotnie zastosowane, a w dwu przypadkach zakończyło się rzeczywiście zdelegalizowaniem partii. Wszystkie powyższe kwestie zostały, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 21 ust. 3, sprecyzowane przez usta-*}'• Wśród nich czołowe miejsce zajmuje ustawa o partiach politycz-nychzl967r.
205
IV. Ogólna definicja ustroju
Konstytucyjny system relacji między naczelnymi
oro
ma za swą podstawę zasadę trójpodziału władzy w wersii    i?$ jącej nie na separacji, lecz na założonym współdziałaniu or    ^ należących do władzy ustawodawczej i wykonawczej (wza' inspirowanie działalności, możliwość piastowania funkcii w ł^ władzach przez te same osoby), prowadzącym czasem do zlart'   •" obu funkcji. System ten wyraża również formalnie ideę, że czv   -1 rządzący państwem czerpie legitymację do sprawowania rzaH' ' z zaufania parlamentarnego, a nie z bezpośredniego nadania h i Tym czynnikiem rządzącym jest w RFN Kanclerz Federalny któ I wprawdzie jest także członkiem Rządu Federalnego, a navetpj» wodniczącym tego ciała, niemniej Ustawa Zasadnicza wyodrębnia go, czyni samodzielnym organem państwa, o własnych kompeten-' cjach i odpowiedzialności. Kompetencje te są przy tym — i to jest najistotniejsze — kompetencjami o charakterze zwierzchnim i kierowniczym wobec pozostałych członków Rządu Federalnego. Od-? powiada temu szczególny reżim odpowiedzialności politycznej dotyczący wyłącznie kanclerza. Można więc powiedzieć, że mam? tu do czynienia z dalszym pomnożeniem naczelnych organów Bśl zekutywy: z Egzekutywą niedualistyczną (głowa państwa — rząd), a trialistyczną (głowa państwa — kanclerz — rząd). Wydaje się wię|1 że są podstawy do odmiennego zakwalifikowania tego ustroju jako „systemu kanclerskiego", biorąc pod uwagę kluczową rolę odgrywaną przez ten organ. Oczywiście nie decyduje o tym nazwa orga| nu, lecz taka właśnie jego rola w formalnej strukturze władz naczep nych (w Austrii na przykład, mimo identycznej nazwy przewodniczącego rządu, nie mamy do czynienia z „systemem kanclerskim I Jeśli natomiast chodzi o strukturę terytorialną państwa, Niemcy są państwem federacyjnym. Typ federacji, który został tu przyjęty, może być nazwany, w odróżnieniu do amerykańskiego „te-deralizmu dualistycznego" — „federalizmem funkcjonalnym W „federalizmem wykonawczym". Oba określenia spotykane są wu teraturze przedmiotu. Pierwsze określenie tłumaczy się tym, w takim modelu federalizmu podział właściwości między federację a jej części składowe przebiega według wykonywanych przez funkcji publicznych, a nie według materialnej (rzeczowej) własci ści. Do władz federacji mianowicie przekazane zostało, w zasa w całości, stanowienie prawa (ustawodawstwo oraz rozwijają,   i prawodawstwo innych organów federalnych, zwłaszcza rzą   ¦
206
llOH11
ist
A\a władz jednostek federalnych wcielanie tych przepisz życie/ poprzez organy typu administracyjnego lub sądo-, -Jeralnym władzom administracyjnym i sądowym pozosta-_.   . ' , ;eCjynie ogólny nadzór nad władzami jednostek federal-łirm zakresie. Drugie  określenie używane jest  dla
«ÓWf
ijaw
«* Fe
tym -jowania
uu sytuacji podobnej w swej ogólnej wizji do sytuacji
Hniei gdzie jednak funkcjonowanie władz jednostek fede-
^ -h ograniczone jest jedynie do działań administracyjnych, z po-
¦ ¦> ' ^m sądowych. Stan ten występuje w klasycznej formie w fe-
1 Jzrnie austriackim. W rozwiązaniach konstytucyjnych niemiec-
1. ,  dotyczących federalizmu, idea „federalizmu funkcjonalnego"
i wcjelona w życie nie bez pewnych koncesji na rzecz „fede-
*.'izmu dualistycznego": w pewnym, niewielkim zakresie kraje
ńwnież wykonują funkcję ustawodawczą i realizują owe ustawy
nrzez własne organy, a z drugiej strony w pewnych sprawach fede-
raria nie tylko wydaje przepisy prawne, ale również wciela je w życie
przez własne organy administracyjne (por. niżej).
V. Zasada federalizmu
1. Kraje federalne
Republika Federalna Niemiec składa się aktualnie, po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r., z 16 krajów. Wykazują one wszelkie cechy ograniczonej państwowości, właściwej dla jednostek federalnych: własne konstytucje i pochodzące od nich ustawodawstwo (także budżetowe), parlamenty i rządy oraz dalsze organy administracji Majowej, własne sądy, a także odrębne, krajowe trybunały konstytucyjne, formalnie istnieje również podwójne obywatelstwo (fede-^e i krajowe), w ograniczonym zakresie kraje mogą również za-'erac umowy z podmiotami zagranicznymi wobec całej RFN. j,^Ponadto zawierać umowy między sobą, jak również z („całą") J ¦ bpory kompetencyjne między federacją a krajami oddano l ^deralnego Trybunału Konstytucyjnego. Wspomniano też J- ''ze zasada federalizmu i „podział na kraje" są niezmienialny-H^adami konstytucyjnymi.
Mo
,,,                           i —j>"j.....
, wszelako egzystencja konkretnych krajów, pomimo ich wy-
*„. .  . a We Wstępie, nie jest gwarantowana przez UZ, która za-mjt ,      r?cz dokonanie nowego podziału na kraje w drodze usta-
S^iadawi
oralnej, i to niekoniecznie za ich zgodą. Również sama lud-
państwowość
krajów
federalnych
207
ajo\v
eJok
ność może domagać się zmiany przynależności kr przez nią zamieszkiwanych, w drodze inicjatywy 1u'h dum (art. 29). Szczególny tryb zmiany dla (już nieistn' :ów południowo-zachodnich przewidywał art. 118 U7 u^ -ot ram;, ^r^^,^-r,,r„„ ... r—i,_j_ i„ „„ tt__¦  ¦    .         ' "'Sz
e)ii
ma swoją przyczynę w fakcie, że po II wojnie świato    ¦
rch,l
zyms
nów ludności z obszarów przejętych przez Polskę^ ZSRR
woływane były do życia rozkazami władz okupacyjny h
elu -z Smje
cach poszczególnych stref, bez uwzględniania w wiek« '    8ta!1
tradyq'i historycznych. Również konieczność przyjęcia w'      ^
i z innych terenów sprawiła, że powstanie wielu krajów w sposób sztuczny, a ich ludność w sposób nieporówn mniejszy ze stanem z okresu przed nazistowskiego odczuw ł •' tyfikację z nimi. Mimo to, oprócz zrealizowania procedury ? ten powojenny podział na kraje utrzymał się do dziś, choć od wano wiele prób jego zmiany, z wykorzystaniem art. 29. P0 d    • pozyq'a ustrojowa krajów osłabiona jest przez dalsze wymogi m ich konstytucje winny odpowiadać założeniom Ustawy Zasadnie (winny być to konstytucje republikańskie, demokratyczne i sodał-ne, jest tzw. zasada homogeniczności), a ponadto winny gwarant* wać samorząd terytorialny w powiatach i gminach tudzież podstawowe wolności obywatelskie znane samej UZ (por. art. 28). Dalej; prawo federalne posiada wyższą moc prawną niż prawo krajowe, a w końcu wobec krajów niewywiązujących się ze swych obowiązków wobec federacji jej organy stosować mogą tzw. przymus federalny. W przepisach UZ nie znajdziemy też żadnego odniesienia do „suwerenności" krajów. Przeciwwagą dla tych uprawnień federalnych jest prawo krajów do współudziału w kształtowaniu federalnego ustawodawstwa (także konstytucyjnego) i administracji poprzez Radę Federalną, tj. organ wprawdzie federalny, ale będący równocześnie swoistą reprezentacją krajów.
2. Podział kompetencji
2.1. W zakresie ustawodawstwa
Zgodnie z powyżej zaznaczoną ideą „federalizmu funkc] nego", UZ inaczej dokonuje rozgraniczenia działania między racją a krajami w zakresie funkcji ustawodawczej, wykonawcz ]    . downiczej. Punktem wyjścia jest jednak występowanie dornru   • nia kompetencji krajów w zakresie ustawodawstwa (a  ¦ właściwe raczej dla idei „federalizmu dualistycznego". I oie&
208
tvm że konstytucja ustala zakres ustawodawstwa i   nieokreślona reszta materii należeć będzie do
¦id000'
,-odnvvS     ,j2 wyraźnie jedynie co do materii tzw. ustawodaw-'i r/~choć obejmuje on dodatkowo, jak się uważa, wszyst-
»dnostek federalnych. Ta konstrukcja zrealizowa-8JS" go federacji, którego zakres ustalony jest w art. 73
ii*!?1
, _ istoty rzeczy odnoszące się do zakresu działania
j^ifl*,e_5j       rt 38 ust. 3 — prawo wyborcze do parlamentu fede-
lobnie art. 41, 45b, 48 ust. 3 i wiele innych). Niewątpli-
JriegO/P     ^ SpraWy uchwalane przez Parlament „za zgodą"
cA  ałnei (por. niżej), co również UZ in conereto ustala w na-
hprzypadkach (np. art. 105 ust. 3, art. 106 ust. 4 i art. 107
Aoj iicZH\ ci y   y r
i   , Jnaj; j tak „cala reszta" nie przypada automatycznie usta->¦ jgWStwu krajowemu. Bardzo duży (największy) krąg z pozosta-ch zagadnień objęty jest w art. 74,74a oraz 105 ust. 2 UZ jako tzw. ustawodawstwo konkurencyjne: jak sama nazwa wskazuje, mogące jyc przedmiotem ustaw tak parlamentu federalnego, jak i parlamentów krajowych. Formalnie jednak Parlamentowi Federalnemu przypada priorytet, gdyż kraje mogą te zagadnienia uczynić przedmiotem swego ustawodawstwa, o ile wcześniej nie uczyni tego Federa-cja.-Wprawdzie Federacja (w praktyce: Rząd Federalny, projektujący ustawy) może podjąć tę regulację jedynie pod pewnymi warunkami, ale po pierwsze, sformułowane są one bardzo ogólnie i warto-ściująco, a po drugie, to sama Federacja ocenia, czy owe warunki występują. Ogólnie chodzi tu o ocenę, czy nie zachodzi potrzeba regulacji danej materii w skali całego państwa. Ocenę tę Federacja może podjąć w każdym czasie i niezależnie od tego, czy występuje już w tej materii ustawodawstwo krajowe, które w takim wypadku wga derogacji zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa federalne-jOnad krajowym. Zaś sprawa raz przejęta do ustawodawstwa feralnego pozostaje już na stałe w jego zakresie. Jak można się do-PW, taki też rozwój zaznaczył się w praktyce, a ustawodawstwo urencyjne stanowi dominującą grupę materii ustawodawczych. ^iej w drodze nowelizacji UZ z 1994 r. wprowadzono możliwi C °       ar^a siC przez RF, rząd lub parlament krajowy do Fede-rów ^°   ^imału Konstytucyjnego w przypadku zaistnienia spo-^ y konkretny projekt ustawy federalnej z zakresu ustawodaw-"sł 2 °TIfCUrencyJnego spełnia wymagane tu przesłanki (por. art. 93
Pr*Vn       Ze zawężenie możliwości funkcji ustawodawczej krajów art- 75, określający sfery, w których ustawodawstwo kra-
ustawodawstwo wyłączne
ustawodawstwo konkurencyjne
209
ustawodawstwo ramowe
wykonywanie ustaw jako sprawa własna lub zlecona
jowe może być realizowane dopiero w granicach wych", wydawanych wcześniej przez Federację, oraz a       ra*'¦¦ ry wprowadza podobną instytucję „ustaw co do zasad"         fS
Federacji, wiążących przy wydawaniu odpowiednich ust   '^'"i wych. Dla pełności obrazu można dodać, że ustawy wyda   '    ^ teriach ustawodawstwa zupełnego mogą także upoważni < menty krajowe do wydawania ustaw. Trzy ostatnie sytuaci by objąć wspólną, nieoficjalną nazwą „ustaw wykonawczy K»?
2.2. W zakresie administracji
Pierwszą sytuacją realizowania przez kraje działalności ad w nistracyjnej jest wykonywanie „swoich" ustaw krajowych. Usta '"¦ Zasadnicza nie reguluje tej sytuacji. Podmiotem prowadzącym t działalność są organy administracyjne przewidziane przez konstv tucje krajowe. Ustawa Zasadnicza wspomina o rządach krajowych (por. art. 51), poza tym stanowi o krajowych władzach administracyjnych różnych instancji (art. 84 ust. 3, art. 85 ust. 2), do których należy również zaliczyć organy samorządu terytorialnego (art. 28).
Zgodnie z tym, o czym wspomniano wyżej o idei federalizmii-funkcjonalnego, do administracyjnych władz krajowych (rządukra-' jowego oraz organów niższych instancji) należy również wykonywanie ustaw federalnych. Artykuł 83 UZ wprowadza w tym zakresie nawet domniemanie kompetencji krajów; inna sytuacja, czyli wykonywanie ustaw federalnych przez administrację federalną, jest wyjątkiem zastrzeżonym w konkretnych przepisach UZ.
Wykonywanie ustaw federalnych przez władze administra-; cyjne krajów odbywa się w ramach dwu procedur: jedna z nich nos; nazwę wykonywania tych ustaw jako „sprawy własnej" kraju (art.» UZ), druga zaś wykonywania ich „na zlecenie Federacji" (art. Sal Obie przebiegają jednak pod ogólnym nadzorem Rządu Federalnego, który w każdej z nich uprawniony jest m.in. do stanowień. „ogólnych przepisów administracyjnych", związanych z tą fuitf władz krajowych. Regułą jest ta pierwsza procedura. Swoboda cjonowania władz krajowych w jej ramach jest nader szeroka, a trola Rządu Federalnego ograniczona zostaje do czuwania nadzn ^ nością działania władz krajowych z prawem. Procedura dotyczy jedynie wykonywania ustaw w sprawach konkretnie zanych przez UZ (por. np. art. 87c, 87d). Uprawnienia nadzór Rządu Federalnego idą tu dalej, obejmują na przykład równie (^ wo wydawania instrukcji, a jego kontrola obejmuje także celowości działania.
210
¦wpi        oriach nieobjętych żadną z dwu powyższych procedur          administracja
•    własna administracja Federacji", tj. wykonywanie ustaw                federacji |ł'VśtCptl'Ł T wVlącznie przez organy i instytucje federalne. Wobec
LCjefaln>      „,j.ei domniemania kompetencji krajów, winna to być
^373       .atkowa, wyraźnie przewidziana przez UZ — por.
syWaL]             ^ gTk (administracja wojskowa), 87d (administracja
v.,    •• lotniczej), 108 (administracja celna i podatkowa) i inne.
•  nia Rządu Federalnego obejmują i wówczas stanowienie Pr|T   ^ prZepisów administracyjnych" (art. 86), ale ogólnie po-
¦ j nie tylko na nadzorze, lecz na zwierzchnim kierownictwie, 1 procedura ta przebiega już wyłącznie w ramach jednej państwowości-
2.3. W zakresie wymiaru sprawiedliwości
W zakresie sądownictwa powszechnego, administracyjnego, finansowego, pracy i spraw socjalnych, sądy krajowe stosują tak ustawy federalne, jak i ustawy krajowe w zależności od tego, które z nich regulują, i w jakim zakresie, sprawy karne, cywilne, administracyjne, finansowe, pracy i spraw socjalnych. Również — będąc uprawnione do kontroli aktów administracyjnych — sądy krajowe mogą je kontrolować zarówno wówczas, gdy pochodzą od organów federalnych, jak i krajowych. Sądy krajowe stanowią I i II instancję. Natomiast sądami najwyższej instancji są już sądy federalne, noszące konstytucyjną nazwę „Trybunał" lub „Izba" (to ostatnie dotyczy federalnego sądu finansowego; por. art. 95). Również więc te trybunały stosować mogą w swym orzecznictwie tak ustawy federalne, )ak i krajowe. W tym świetle można więc mówić o pewnym domnie-aruu właściwości sądów krajowych w ramach funkcji sądowniczej, lerctza to art. 96 UZ, który wyraźnie na zasadzie wyjątku dolicza utworzenie wyłącznie federalnych sądów wszystkich in-.  C'1   a Pewnych wąskich dziedzin (ochrony patentów, sądow-wojskowe, sądownictwo dyscyplinarne dla pewnych służb PuWicznych).
KI
sadp ¦ 3 Za °^czenie trzeba jednak stwierdzić, że z uwagi na za-'ub f ,Zaw™0Ści sędziowskiej, traktowanie o sądach „krajowych" W tyn. ,ralnych" posiada jedynie znaczenie formalne. Ustrój sądów, krjL^ IUez -/krajowych", nie jest uregulowany w konstytucjach ^fdo' a W róznycn ustawach federalnych. O zaliczeniu są-!0\yV" Ji e' n" drugiej kategorii decyduje użyta tam nazwa „kra-"  yzszy krajowy" bądź też „federalny". Klasyfikacja taka
wyjaśnia jedynie, kto jest uprawniony do prowadzenia tzw nistracji sądowej (zarówno Federacja, jak i kraje posiadają min¦*  , sprawiedliwości) oraz kto mianuje sędziów (Prezydent FeH r< bądź krajowi ministrowie sprawiedliwości, w porozumieni powiednimi komisjami parlamentarnymi).
u z
racjj od.
Rada Federalna
interwencja i przymus federalny
3. Powiązania obu rodzajów państwowości
Charakterystycznym znamieniem ustroju federacyjnego i funkcjonowanie obustronnego wpływu: krajów federalnych na f derację i federacji na kraje. Ten pierwszy wpływ wyraża się w Niemczech w powoływaniu przez kraje Rady Federalnej (Bundesratu) organu posiadającego poważny wpływ na kształtowanie się rozstrzygnięć federalnych. Wyrazem drugiego trendu jest funkcjonowanie w tym państwie po pierwsze tzw. interwencji federalnej w sytuacjach określonych w art. 35 ust. 2 (klęska żywiołowa lub nieszczęśliwy wypadek o większej skali) i art. 91 ust. 1 (zagrożenie egzystencji lub ustroju Federacji bądź kraju) UZ. Po drugie zaś — funkcjonowanie tzw. przymusu federalnego, gdy kraj nie wypełnia ciążących na nim obowiązków wobec Federacji, przede wszystkim nie wykonuje ustaw federalnych. Organem stosującym ów „przymus federalny" jest Rząd Federalny za zgodą Rady Federalnej (art. 37 ust. 1 UZ).
4. Federalizm kooperatywny
Począwszy od połowy lat 60. ubiegłego wieku, po blisko 20 latach funkcjonowania powyższej struktury federalnej, ewoluującej wyraźnie w kierunku coraz większego centralizmu, zaczęła się w RFN rozwijać praktyka wspólnego wykonywania pewnych zadań publicznych i przez federację, i przez kraje, w ramach różnych wspólnych struktur. W ramach konstrukcji niemieckiego federali-zmu były to głównie zadania federacji, z uwagi na jej dominującą rolę w ustawodawstwie, do tego w państwie „socjalnym" (interwencyjnym). Wspomniana praktyka polegała więc głównie na przyda-ganiu krajów do pomocy (współdziałania) w wykonywaniu zadań federacji. Częsta była też sytuacja odwrotna: gdy ustawy federalne, mające być realizowane silami władz krajowych, przekraczały ic*1 możliwości i dlatego z góry zakładały rozmaite dotacje i subwencje celowe, bądź też powoływanie do życia pewnych wspólnych ffe' miów federalno-krajowych. Wszystko to wymagało oparcia na
212
¦ dniej podstawie konstytucyjnej, w związku z czym pojawi-od?oV" ,„oWiednie nowelizacje UZ, głównie w postaci części VIIIa ^S'? 'bota i jej zadania"; „wspólnota" w znaczeniu połączenia ^ % 'w federacji i krajów) oraz nowego art. 104a UZ, uchwało-Jhw°l969r.
5. Gwarancje zasady federalizmu
¦ Taj; już wspomniano „podział Federacji na kraje i zasadniczy , -aj jjjajów w ustawodawstwie" należy do niezmieniałnych norm Ustawy Zasadniczej. Tym samym jest to gwarancja samej zasady f ierałizmu, a przekształcenie Niemiec w państwo jednolite, drogą Walną, nie ]est rnożliwe. Również bardziej szczegółowe instytucje federalizmu, ujęte w Ustawie Zasadniczej, cieszą się wyższym stopniem ochrony prawnej niż instytucje ujęte w ustawach zwykłych, wymagając spełnienia podwyższonych warunków dla ich zmiany czy likwidacji w porównaniu do warunków zmiany ustawodawstwa zwykłego.
Niezwykle doniosłą gwarancją ustroju federacyjnego i konstytucyjnego stanowiska krajów jest Federalny Trybunał Konstytucyjny, powołany do rozstrzygania sporów co do zgodności prawa stanowionego przez kraje z prawem federalnym, sporów co do wykonywania praw i obowiązków Federacji i krajów, a zwłaszcza sporów powstałych przy wykonywaniu prawa federalnego przez kraje i przy sprawowaniu nadzoru nad krajami przez federację (por. art. 93 ust. 1 pkt 2 i 3). Już od swych pierwszych orzeczeń poczynając, FTK zajmował stanowisko zdecydowanie chroniące prawa krajów w ramach UZ. Pewną funkcję gwarancyjną w tym zakresie pełni również Federalny Sąd Administracyjny, powołany min. do rozstrzygania sporów publicznoprawnych między Federaq'ą a krajami, poza sporami konstytucyjnoprawnymi (por. § 40 ustawy z 1960 r. o sądownictwie administracyjnym).
VI. Zasada podziału władzy
Zasada podziału władzy jest wprawdzie zadeklarowana w art. 20 UZ poprzez wyodrębnienie trzech głównych funkcji wła-dzy państwowej oraz uznana (poprzez art. 79) za zasadę niezmieniania, ale też nie nastąpiło jej rozwinięcie poprzez wskazanie, któ-e z naczelnych organów państwowych stanowią organy każdej
213
a
z nich. Również systematyka zastosowana w UZ nie daje tu pnH  I wy do wyciągania definitywnych wniosków. Poszczególne r7 ^"' UZ (oprócz części I poświęconej prawom zasadniczym obyw 11 i części II poświęconej federalizmowi i zasadom wspólnym dla k' państwowości) biorą bowiem swe tytuły od nazw poszczególny lT naczelnych organów państwa („Parlament Federalny", „Rada Fed ' ralna" itd., a jest ich więcej niż trzy) lub wskazują na regulację 0k ślonej funkcji publicznej („Ustawodawstwo federalne", „Wykon wanie ustaw federalnych (...)", „Wymiar sprawiedliwości" iw I - również i tutaj jest tych funkcji więcej niż trzy). I w jednym' i w drugim przypadku brak wyraźnego nawiązania do określonej „władzy". W zasadzie też, oprócz regulacji władzy sądowniczej, nie spotkamy w treści części, poświęconych innym naczelnym organom ogólnego określenia, iż „jest" to organ jednej lub drugiej władzy lub że jedna lub druga władza została mu „powierzona". W tym ujęciu zasada podziału władzy sprowadza się właściwie do zakazu koncentracji podstawowych funkcji państwa w rękach jednego organu i postulatu dokładnego określenia ich kompetencji.
VII. Parlament Federalny (Bundestag)
Parlament Federalny (Bundestag) jest organem, na którym spoczywa główny ciężar sprawowania funkcji ustawodawczej oraz kontroli politycznej nad działalnością rządu. Jest również jedynym organem przedstawicielskim Federacji pochodzącym z powszechnych i bezpośrednich wyborów. Nic więc dziwnego, że UZ reguluje jego pozycję na pierwszym miejscu, przed regulacją pozycji Prezydenta państwa, Rady Federalnej, Rządu Federalnego i organów władzy sądowniczej.
1. System wyborczy i stanowisko deputowanych
wybory                            Kadencja parlamentu niemieckiego wynosi 4 lata, liczy się od
„pięcioprzy-           dnia pierwszego posiedzenia, może mieć miejsce dopiero po uply'
miotnikowe"          wie poprzedniej kadencji. Artykuł 38 UZ ustala, że wybory do Bun-
destagu winny mieć charakter wyborów „pięcioprzymiotmko wych": powszechnych, bezpośrednich, równych, tajnych i prop0 cjonalnych. Dodaje również określenie o „wolnym" charakterze ty wyborów, co tłumaczyć można historycznymi okolicznościami P wstawania tego aktu konstytucyjnego, ale co wyklucza równie2
214
kład wprowadzenie glosowania obligatoryjnego, gwarantuje F \0dę w zgłaszaniu kandydatów oraz wyklucza wszelkie naci-
Jinawyborców-
Oprócz wskazania na te podstawowe przymiotniki wyborcze,
'' ma UZ rozstrzyga jedynie granicę czynnego i biernego prawa ,u0rczego (18 i 21 lat) i procedurę orzekania o ważności wyborów rt 41), wszelkie natomiast szczegóły dotyczące trybu przeprowa-,   nja wyborów odsyła do ustawy federalnej. Aktualnie jest to ctawa z 1 września 1975 r., dostosowana w 1990 r. do sytuacji zjednoczonych Niemiec. Ustala ona również liczbę deputowanych, co TJ7 przemilcza. Liczba ta aktualnie, od roku 2002, wynosi 598, ale iest to, jak można powiedzieć, „liczba wyjściowa" (nazwa nieoficjalna), gdyż liczba faktycznie wybranych posłów może być nieco wyższa. Wobec dokonanej instytucjonalizacji partii politycznych (oraz treści tej instytucjonalizacji) dokonanej przez UZ, nie dziwi przyznanie partiom politycznym monopolu w zgłaszaniu kandydatów w tej części wyborów, która posiada najważniejsze znaczenie dla ustalenia składu parlamentu (por. niżej).
. System wyborczy stosowany przez powyższą ustawę jest bardzo interesujący. Jest to w zasadzie system proporcjonalny, z mocną jednak korekturą w stronę systemu większości zwykłej. To i inne jeszcze odstępstwa od integralnego systemu proporcjonalnego wprowadzone zostały w nieskrywanym celu zapobieżenia rozbiciu partyjnemu w parlamencie.
Rozwiązania te były zresztą stosowane od początku RFN, od pierwszej ustawy wyborczej, a również i ustawa aktualna przenosi je do swych postanowień. Od razu też można powiedzieć, że uzyskano spodziewane rezultaty. O ile przy pierwszych wyborach, w 1949 r., o mandaty ubiegało się jeszcze 16 partii, z czego U znalazło się w parlamencie, to liczba ta zaczęła bardzo szybko spadać, przez długi czas w parlamencie reprezentowane były jedynie 3 par-ue (gdyż CSU praktycznie można traktować, pod tym kątem Widzewa, jako część CSU — partie te nigdy nie rywalizowały w wyborach jWCuzy sobą). Dopiero w latach 80. pewną liczbę mandatów uzyska-a partia „Zieloni", a po zjednoczeniu Niemiec dalsze partie z byłej ,   K" (aktualnie w stanie szczątkowym).
Spośród 656 „wyjściowej" liczby deputowanych połowa, tj.
ybieranych jest w jednomandatowych okręgach wyborczych,
lej więcej równych pod względem liczby mieszkańców, syste-
m większości zwykłej. Są to tzw. „mandaty bezpośrednie". Wy-
y wyrażają tu swe preferencje wyborcze tzw. pierwszymi gło-
¦ " ramach tej puli mandatów, o miejsca w parlamencie ubie-
299
ustawa wyborcza
system wyborczy
„pierwsze" głosy
215
„drugie" głosy
gać się mogą również kandydaci indywidualni, zgłoszeni wyborców poza partiami politycznymi, co jednak praktyczn     u posiada żadnego znaczenia. Jednakże zgłaszające kandydatów r> jedynie wówczas zachowują uzyskane w ten sposób mandaty    -l& jej kandydaci osiągnęli zwycięstwo co najmniej w trzech tak' u okręgach wyborczych. Początkowo wymogu tego nie stosowan terenie byłej NRD.
Obsadzanie drugiej połowy mandatów, wobec których w borcy wyrażają swe preferencje tzw. drugimi głosami (wyborcy rf sują tu na listy, a nie na poszczególnych kandydatów), odbywa si w każdym z 16 krajów federalnych, stanowiących w tym przypad-ku okręgi wyborcze, oczywiście wielomandatowe. Liczba mandatów, zgodnie z wymogami zasady równości, jest w nich zróżnicowana w zależności od liczby mieszkańców. Przyznawanie mandatów poszczególnym, krajowym listom kandydatów (partyjnym), odbywa się zgodnie z wymogami systemu proporcjonalnego, w jego wersji znanej jako system Hare / Niemeyer' a. Głosy „pierwsze" ; i „drugie" nie muszą być oddawane na tę samą partię i często w praktyce nie są. Mandaty zdobyte przez wszystkie partie łącznie tak „pierwszymi", jak i „drugimi" głosami mogą czasem przewyż szac liczbę 598, tj. ogólną liczbę mandatów. Żaden z nich jednak ni przepada, co tym samym prowadzi wówczas do zwiększenia licz by miejsc w parlamencie. W ten sposób ukazują się korzyści nieusta lenia w UZ liczby mandatów parlamentarnych. Wszędzie też tam, gdzie UZ odsyła do „ustawowej liczby mandatów" (np. art, 63), należy to rozumieć jako odesłanie do liczby 598 plus ewentualne mandaty dodatkowe w konkretnej kadencji.
Wobec partii ubiegających się w krajach o mandaty z „drugiej zaporowa              połowy" miejsc, prawo wyborcze wprowadza tzw. klauzulę zapo-
rową. Polega ona na wymogu uzyskania przez nie minimum 5 A ważnie oddanych głosów — początkowo w skali danego kraju, od roku 1957 — w skali całej RFN, a po zjednoczeniu Niemiec, przejściowo — bądź w skali dawnej RFN, bądź w skali dawnej NRD (z uwagi na ciągle jeszcze widoczne różnice w obrazie życia partyjnego jednej i drugiej części zjednoczonych Niemiec). Partie, którym nie uda się osiągnąć tej granicy poparcia, nie są w żadnym kraju brane pod uwagę przy rozdzielaniu mandatów, nawet jeśli w pew nych krajach przekroczyły, i to być może znacznie, ową granicę-właśnie klauzuli zaporowej przypisuje się głównie zasługi we wsK zanej, znacznej redukq'i partii na arenie politycznej RFN.
Klauzula zaporowa była kwestionowana w procesach prz^ Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym. Jednakże uzna! on J J
klauzula
z-nie
216
vadzenie za zgodne z UZ, gdyż wybory powszechne, w myśl wywodów, mają prowadzić nie tylko do powołania do życia nika reprezentującego społeczeństwo i reprezentatywnego
\e&
rr,     niegO/ lecz również powołania parlamentu zdolnego do płniania swych konstytucyjnych zadań. Ponieważ zaś to ostat--   oStaje narażone na niebezpieczeństwo w wypadku silnego zróż-
nicowania
jego składu, występujący tu konflikt wartości konstytu-
rinych może być rozwiązany w drodze pewnego kompromisu.
Ustawa Zasadnicza reguluje również, w sposób właściwy dla orm konstytucyjnych, zagadnienie kontroli i orzekania o ważności wyborów. Rozwiązanie to polega na połączeniu zasady kontroli oarlamentarnej (ex offició) i sądowej (na wniosek zainteresowanego). W myśl jej art. 41 kontrola ta należy do parlamentu, kryje się tu również możliwość orzeczenia o utracie mandatu, wszelako od jego orzeczeń w tym zakresie dopuszczalne jest zażalenie do FTK. Do tego rodzaju zażaleń uprawnieni są zarówno deputowani, jak i wyborcy (por. § 48 ustawy o FTK).
Podobnie jak możemy mówić o pewnym kompromisie w kwestii stosowania systemu proporcjonalnego, tak również dotyczy to określenia politycznoprawnego stanowiska deputowanych, chociaż tutaj nie jest on już tak daleko posunięty. Artykuł 38 ust. 1 UZ nawiązuje do klasycznej konstrukcji mandatu wolnego i deklaruje deputowanych jako przedstawicieli całego Ludu — suwerena, wolnych od wszelkich zaleceń i instrukcji. Ustawa Zasadnicza nie precyzuje przy tym czyich, z czego wynika, że jakichkolwiek: zarówno wyborców, jak i innych podmiotów, w tym także partii politycznych. Wspomniany przepis dopowiada jeszcze, iż deputowani „podlegają wyłącznie swemu sumieniu". W klasycznej konstrukcji tego rodzaju sformułowania oznaczają również nieodpowiedzialność polityczną deputowanych, gdyż odpowiedzialność ta realizuje się jedynie przy następnej elekcji. Wspomniany kompromis dotyczy powiązania tej zasady konstytucyjnej z konstytucyjnie określoną rolą partii politycznych. Są one uznane, jak to już wskazywano, za podstawowy instrument kształtowania się woli Ludu, ale jednocześnie pewne partie pragnące współkształtować tę wolę w określonym Kierunku zostają zadeklarowane jako sprzeczne z konstytucją. Otóż stawa o partiach politycznych stanowi, że delegalizacja partii "drodze orzeczenia FTK oznacza również wygaśnięcie mandatów J partii w Bundestagu. Można więc zaryzykować tezę, że deputo-m sPrawują swój mandat zasadniczo w pełnej niezależności, ale 2asami mogą odpowiadać, i to skutecznie, przed FTK.
kontrola ważności wyborów
stanowisko deputowanych
217
frakcje partyjne
Typowe konsekwencje
immunitet
niepołączalność
system permanencji
politycznych wyciąga regulamin parlamentu, nie tylW d° P*l jąc istnienie frakcji partyjnych, lecz również przyzn m<% uprawnień dotyczących funkqonowania izby i realizrTw ^ "* ^ petencji. Utworzyć frakcję może 5% członków Darl^^316) W rvrh HnipHnpinai-ti; unT,;L.j,.,i. i.rr-----i.    d^nJural,^
cjch_do jednej partiilub kilku, ale takich, które me rywąfi^,,- r"""^
innych zasadach, alewowcżasTiżnaruTtalcl^^ cję ze wszystkimi tego konsekwencjami wymaga zgody pari tu. Jeśli partia posiada mniej niż wymagane 5% i nie łączy sie 7 partią celem utworzenia wspólnej frakcji, może uzyskać analo ' ny do frakcji status „grupy". Oprócz formalnych członków, w r> cach frakcji i grupy mogą brać udział inni deputowani na prawa K „gości" (por. § 10 regulaminu parlamentarnego). Najważniejsza konsekwencją sformalizowania frakcji w regulaminie jest przyznanie im prawa do proporcjonalnej reprezentacji w składach komisji w Radzie Seniorów i wśród stanowisk przewodniczących komisji parlamentarnych oraz przy dokonywaniu wszelkich innych wyborów przez parlament (§ 12 tamże).
Poza tym deputowani cieszą się immunitetem materialnym „za sposób głosowania lub z powodu wypowiedzi w parlamencie lub jego komisji" oraz immunitetem formalnym „za popełnienie czynu zagrożonego odpowiedzialnością karną", który może być uchylony za zgodą parlamentu. Zatrzymanie posła bez zgody parlamentu możliwe jest jedynie w przypadku ujęcia na gorącym uczynku. Każde postępowanie karne i wszelkie ograniczenie wolności osobistej należy zawiesić na żądanie parlamentu, dotyczy to w szczególności takich postępowań, które zostały wszczęte przed uzyskaniem mandatu (por. art. 46 UZ).
Ustawa Zasadnicza natomiast nie wypowiada się wyraźnie w kwestii niepołączalności mandatu deputowanego z piastowaniem innych funkcji publicznych. Z pewnością zasada niezawisłości sędziowskiej (art. 97) wyklucza sprawowanie przez nich funkcji sędziego. Milczenie to tłumaczy się jednak również jako dopuszczenie możliwości piastowania przez deputowanych stanowisk w Iw dzie Federalnym.
2. Zasady działania
Bundestag działa w systemie permanenq'i, nie występują Wi« tu sesje parlamentarne ani okresy międzysesyjne, nie ma pojęcia sesj
218
v, i nadzwyczajnych, zaś przede wszystkim nie występu-pyycZ3) )-a jakiegokolwiek czynnika pozaparlamentarnego |j k"01" /jj^ci: Prezydenta za kontrasygnatą rządową) zwoływa-t,v 5ZL ' ?izbv. Cała czteroletnia kadencja Bundestagu stanowi jed-0          A względem prawnym okres, w ciągu którego może on ob-
n°'   rć na kolejnych posiedzeniach, uzależniony jedynie od włas-v. / lenurn lub swych organów) decyzji w tym zakresie. Ustawa K znicza w sposób wymowny oznacza ten system procedowania zamykanie i wznawianie swych posiedzeń" (art. 39 ust. 3). " Terminy kolejnych posiedzeń mogą być ustalane przez sam iestag, w praktyce jednak terminy te ustala Rada Seniorów, może to uczynić również sam przewodniczący izby na podstawie • i upoważnienia lub w sytuacji nie dojścia do skutku takiego upoważnienia. Wszelako na żądanie 1/3 członków izby, Prezydenta państwa (oczywiście za kontrasygnatą rządową) lub Kanclerza Federalnego, Przewodniczący Bundestagu winien zwołać swego rodzaju nadzwyczajne posiedzenie izby w innym terminie. Natomiast porządek dzienny posiedzeń ustalany jest na posiedzeniach Rady Seniorów, o czym zawiadamia się wszystkich deputowanych. Do godziny 18 dnia poprzedzającego posiedzenie, każdy z nich może . zgłosić wniosek o zmianę porządku obrad, o czym ostatecznie decyduje izba. W praktyce posiedzenia zwoływane są co miesiąc (oprócz ferii), trwają trzy tygodnie, w ciągu których posiedzenia plenarne przeplatają się z posiedzeniami frakcji, grup roboczych frakq'i i komisji. Następny tydzień przeznaczony jest na prace deputowanych poza parlamentem. Przy okazji poruszania sprawy _ porządku obrad i jego ustalania warto nadmienić, że ani Konstytucja, ani regulamin nie przewidują jakichkolwiek preferencji proceduralnych dla projektów rządowych kosztem parlamentarnych.
posiedzenia
równoprawność wniosków
3. Struktura wewnętrzna
Parlament Federalny cieszy się pełną autonomią w zakresie
swej organizacji i trybu funkcjonowania, oczywiście w granicach
rozstrzygnięć podjętych w tej materii przez samą UZ. Jej art. 40 ust. 1
¦ l wyraźnie wspomina o regulaminie parlamentu, a choć nie
orikretyzuje, co miałoby być jego treścią, to przecież kwestia ta,
swym zasadniczym zrębie, nie budzi wątpliwości. Formalnie,
godnie z zasadą dyskontynuacji, również każda następna kaden-
.'    ar'amentu Federalnego jest władna uchwalać nowy regulamin,
'Unakze w praktyce, w sposób milczący, przyjmuje się dalsze sto-
regulamin
219
sowarue regulaminu dotychczasowego. Formalnie regulam' ustawą, a wewnętrzną uchwałą izby, którą publikuje sie i v
wieszczenie". Natomiast sam regulamin dopuszcza równie?
Vvyraź.
owi,
nie możliwość jednorazowych odstępstw od swych posta uchwałą podejmowaną większością 2/3 deputowanych (6 1?^
Sama UZ przesądza, że parlament wybiera swego pr? niczącego (Praesident), jego zastępców i sekretarzy (art. 40) n wa Zasadnicza wspomina również ogólnie o komisjach parłam tu (art. 43), a w sposób szczegółowy wymienia Komisję do sd Unii Europejskiej, Spraw Zagranicznych, Komisję Obrony o Komisję Petycji. W końcu nadmienia, że mogą funkcjonować rów nież komisje śledcze (art. 44). Natomiast szczegółowo o kompeten ej ach tych organów stanowi regulamin.
W myśl regulaminu przewodniczący i zastępcy tworzą PIe* I zydium Bundestagu. Prezydium plus 23 dalszych osób, wyznaczo--. nych przez frakcje proporcjonalnie do ich wielkości, tworzy Radę Seniorów jako czynnik wspierający Przewodniczącego w realizacji jego obowiązków związanych z prowadzeniem spraw parlamentarnych. Prezydium jest typowym organem parlamentarnym stanowiącym forum współpracy między frakcjami (partiami politycznymi) w celu zapewnienia możliwie sprawnego, od strony formalnej, funkcjonowania izby.
W sposób odmienny od powszechnie stosowanego w innych parlamentach, regulamin Bundestagu nie wymienia poszczególnych komisji. Oczywiście te z nich, które wymienia UZ, muszą być utwo-; rzone. Podobnie — komisje przewidziane w ustawach szczególnych (np. komisja do przeprowadzenia kontroli wyborów, komisja wyboru sędziów) oraz przewidziana w art. 56a regulaminu Komisja do spraw Oświaty, Badań i Oceny Skutków Postępu Technicznego. Poza tym, na początku każdej kadencji, Bundestag powołuje inne komisje stałe, głównie jako komisje resortowe, stanowiące odpowiedniki ministerstw. Kilka z nich posiada jednak charakter ogólny (komisja prawna, komisja budżetowa) lub powoływanych jest do rozpatrywania spraw wewnętrznych izby (regulaminowa i mandatowa). Oprócz komisji stałych regulamin zna możliwość powołania komisji specjalnych dla przygotowania stanowiska w sprawach wycinkowych. Odmiennym rodzajem komisji są komisje śledcze. W kofr cu § 56 regulaminu przewiduje możliwość powołania komisji ankietowych, „w celu przygotowania rozstrzygnięć obszerny^ i znaczących kompleksów zagadnień". W związku z zagadnienie"1 komisji Bundestagu wskazać również należy na funkcjonowanie tzr|
220
¦• Wspólnej (Bundestagu i Bundesratu), powołanej przez %orn 117 Jej funkcjonowanie związane jest z ewentualnym wpro-P; s'' . m tzw. stanu obrony. Po drugie — na możliwość funkcjo-a tzw. komisji mediacyjnych, powołanych do eliminacji spo-h° >dzV Bundestagiem a Bundesratem (art. 77 ust. 2 UZ). ftm Paragraf 54 regulaminu określa, że komisje funkcjonują „dla ntowania obrad Bundestagu". Choć więc mogą one samodziel-rać się określonymi zagadnieniami, leżącymi w ich rże-
nie zajmow.
ci,0wym
zakresie działania, to zawsze zmierzać powinny do takie-
pfektu swych prac, aby mogły być przedmiotem wystąpienia żaceeo się ze sprawą rozpatrywaną przez Parlament — nie mogą aśkończyć się jedynie na własnych krokach komisji. Efekty te przybierają więc postać opinii, wniosku, sprawozdania, projektu itd. Natomiast w ramach poszczególnych funkcji Parlamentu, zwłaszcza ustawodawczej i kontrolnej, szczegółowe przepisy konstytucyjne i regulaminowe powołują do życia konkretne uprawnienia komisji.
4. Funkcje 4.1. Ustawodawstwo
Ustawa Zasadnicza — naturalnie w zakresie ustawodawstwa federalnego — nie zna wyraźnie żadnych granic materialnych ustawy, poza które ustawodawca nie mógłby ingerować i uczynić przedmiotem swej regulacji. Odwrotnie: art. 80, regulujący instytucję rozporządzeń wydawanych przez rząd lub ministrów federalnych, wymaga wyraźnie, aby akty te miały ściśle wykonawczy wobec ustaw charakter, innymi słowy potwierdza zasadę, że regulacja Każdej materii, w zakresie ustawodawstwa federalnego, winna rozpoczynać się od ustaw. Ustawa Zasadnicza nie dokonuje żadnego zróżnicowania materialnego ustaw (występuje natomiast zróżnicowanie co do trybów uchwalania; por. niżej). Natomiast doktryna już Qosc dawno zwróciła uwagę na częste występowanie w praktyce ^errrieckiej tzw. ustaw programowych (Massnahmengesetze) będą-ych wyrazem aktywnej, ingerującej w życie społeczne postawy Państwa, zgodnych z charakterem RFN jako państwa „socjalnego". Inicjatywa ustawodawcza należy do Rządu Federalnego, ePutowanych oraz Rady Federalnej. Regulamin Bundestagu wy-'  ma, że projekty ustaw składane przez deputowanych muszą być 8 oszone przez frakcję lub przez 5% członków izby (§ 76). Nato-asi projekty Rady Federalnej przesyłane są do parlamentu nie
zakres ustawodawstwa
inicjatywa ustawodawcza
221
bezpośrednio, lecz poprzez Rząd Federalny, który
ust. 2 UZ zobowiązany jest w terminie 6 tygodni p     "^ at
opinię o tym projekcie. Istnieje również wymóg odw^^
ty rządu muszą być, przed skierowaniem ich" do ^^ Pt0N przedstawione najpierw Bundesratowi, który także w Par*ait,ent tygodni winien wobec projektu zająć określone stanowiT '''/X'k wiWp opinie te w obu przypadkach nie wiążą parlamentu' °^
o, sk
ort,
przyszłych rozstrzygnięciach ustawodawczych. Wszelak Bundesrat posiada istotne kompetencje w procesie ustawod          s -
(por. niżej), parlament nie może łatwo przechodzić nad jego w^ nymi uwagami do porządku dziennego. Wspomniane opiruow ?' przez Bundesrat projektów rządowych jest pewnym surog t braku możliwości tego organu do rozpatrywania projektów ust w pierwszej kolejności. Konstytucyjne terminy przedstawiania opi nii mogą być skrócone lub nawet opinie mogą być przedstawione ex post, jeśli organ iniq'ujący traktuje swe projekty jako pilne.
W myśl regulaminu postępowanie ustawodawcze w parlamencie składa się z trzech czytań. Pierwsze czytanie polega na decyzji o przekazaniu projektu do dalszych prac, które podejmą komisje. Decyzja ta może być poprzedzona dyskusją nad zasadami projektu, ale dopiero na żądanie frakcji lub 5% obecnych deputowanych, lub na zalecenie Rady Seniorów. Projekty ustaw winny być z reguły przesłane do jednej komisji. Jeśli Bundestag decyduje się na przesłanie ich do kilku, musi wyznaczyć komisję wiodącą i tylko ona jest następnie kompetentna do złożenia sprawozdania. Praktyka ta sto-.,, sowana jest stale wobec projektu ustawy budżetowej, nad którym pracuje jako wiodąca Komisja Budżetowa, jednakże z wykorzystywaniem opinii pozostałych komisji resortowych. Poza tym postępowanie budżetowe przebiega zgodnie z trybem uchwalania innych ustaw. Bundestag może też zadecydować, choć dopiero większością 2/3 głosów, o przejściu do drugiego czytania bez odsyłania projektu do komisji. Jednakże wobec projektów ustaw finansowych, dla Komisji Budżetowej winien być zawsze pozostawiony termin do zaopiniowania projektu, przed przejściem do drugiego czytania.
Wśród uprawnień, które mogą być wykorzystane przez komisje do właściwej oceny projektu, wymienić należy prawo wzywania członków rządu federalnego na swe posiedzenia (§ 68 regulaminu, oparty na art. 43 ust. 1 UZ) bądź też prawo członków rządu brania udziału w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy (art-ust. 2 UZ), publiczne przesłuchania rzeczoznawców, przedstawia rozmaitych organizacji (§ 70 regulaminu), a także prawo powo y wania podkomisji. Te ostatnie mogą być organami jednej komisji; a
222
orzesłania projektu kilku komisjom może funkcjonować
Hflf'",   misja wspólna. W wymiarze ogólnym — również ko-
i vru1 P°     ,vspółpracownć z rozmaitymi organizacjami (nie tylko
jnisjc nl0e.   rzeshuchań publicznych), które zarejestrowały się wo-
'odniczącego Bundestagu jako podmioty zainteresowane
:' Vtach z parlamentem i rządem federalnym (lista tych orga-
|   0(jlega corocznej publikacji). Oceny projektów mogą być
P y ,ane albo w trybie roboczych, niepublicznych posiedzeń
nC! )jnyCh, albo też w drodze publicznej debaty (por. § 69 regu-
ii W tym ostatnim przypadku 1/4 członków komisji może
'wiać przekazania projektu i odbycia ogólnej debaty w parlamen-
? '  mjast na posiedzeniu komisji. Obrady komisji kończą się
Waleniem sprawozdania przybierającego postać projektu w wer-
sjinadanej mu przez komisję.
Drugie czytanie polega na odbyciu generalnej debaty, ale je- drugie czytanie dynie wówczas, gdy zaleca ją Rada Seniorów, zażąda tego frakcja lub |% obecnych członków izby. Następnie (lub jedynie) odbywa się dyskusja nad sformułowaniami poszczególnych artykułów: w jej trakcie deputowani mogą zgłaszać do tych artykułów swoje poprawki, a głosowanie odbywa się kolejno nad omawianymi artykułami (w brzmieniu komisyjnym lub poprawionym przez deputowanych), chyba że izba uchwali głosowanie łączne nad większymi fragmentami tekstu. Projekt ustawy może być jednak ponownie odesłany do
komisji.
Regulamin dopuszcza ogólną dyskusję nad projektem także      trzecie czytanie w trzecim czytaniu (niezależnie od tego, czy miała już miejsce w drugim czytaniu), na zalecenie Rady Seniorów lub 5% deputowanych. Również i na tym etapie procedury można zgłaszać poprawki, ale juz nie indywidualnie, lecz przez frakcję lub przez 5% deputowanych i tylko do tych artykułów, wobec których w drugim czytaniu uchwalono poprawki. Głosowanie ma już miejsce tylko wobec takich fragmentów projektu. Także i tutaj może zapaść decyzja o odesłaniu projektu do komisji, ale już innej niż ta, która uczestniczyła dotychczasowym postępowaniu. Zasadniczym elementem trze-ego czytania jest ostateczne głosowanie nad całością ustawy: art. 42 ¦ z UZ wypowiada w tej kwestii regułę ogólną, ustalającą wymóg . *yWej większości głosów, natomiast § 45 regulaminu ustala wy-Kosć kworum, przy którym obrady Bundestagu są prawomocne, połowę ogólnej liczby jego członków. Ir      Ustawy, uchwalone przez Parlament Federalny, nie mają jesz-zagwarantowanego wejścia w życie, a to ze względu na szczere uprawnienia tak Bundesratu (art. 11 ust. 2-4), jak i Rządu
iv
223
Federalnego (art. 113). Również odrzucenie projektu ustawy n Bundestag niekiedy (w tzw. stanie konieczności ustawodawcze'; 6Z może zapobiec wejściu takiego projektu w życie. Wszystkie te in ^ tucje będą one jednak analizowane niżej.
4.2. Kontrola nad działalnością rządu federalnego
W zakresie drugiej z podstawowych funkcji parlamentów w państwach demokratycznych — jaką jest kontrola Egzekutywy -— parlament niemiecki dysponuje pełnią klasycznych instrumentów tej kontroli. Ujęte zostały one tak w Ustawie Zasadniczej, jak i w Regulaminie Bundestagu.
4.2.1. Żądanie obecności
Na czoło tych uprawnień jako najbardziej ogólny środek kontroli winno być wysunięte prawo żądania obecności Kanclerza i ministrów federalnych na posiedzeniach parlamentu oraz, co się rozumie samo przez się, wysłuchiwania wówczas ich informacji oraz wyjaśnień o działalności rządowej. Te same osoby posiadają możliwość uczestniczenia w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy i analogicznego przedstawiania rozmaitych stanowisk (art. 43 UZ). Ustawa Zasadnicza nakłada również na Parlament obowiązek wysłuchania ich wystąpień.
Najważniejszym tego rodzaju wystąpieniem jest niewątpliwie corocznie składane sprawozdanie ministra finansów z wykonania budżetu państwa, a także o stanie majątku państwowego (art. 114 ust. 1 UZ). Jest to następnie podstawą podjęcia przez Bundestag (i oddzielnie przez Bundesrat) uchwały w sprawie absolutorium dla rządu. W związku z tym warto stwierdzić już w tym miejscu, iz nieuchwalenie absolutorium nie powoduje konieczności złożenia przez Kanclerza dymisji rządu
Do środków kontroli tej pierwszej grupy zaliczyć również można przedkładanie parlamentowi przez rząd, łącznie z projektem budżetu, wieloletnich planów finansowych. Są to akty rządU/ uchwalane na okresy pięcioletnie i co roku aktualizowane, przed' stawiane parlamentowi tylko do jego wiadomości. Niemniej um°z liwia mu to w miarę bieżące śledzenie polityki rządowej (przebi]3 jącej się w jego zamierzeniach finansowych) w dłuższej, wieloleW1) perspektywie.
224
4.2.2. Kontrola komisji stałych
Rozmaite.możliwości kontrolne posiadają również stałe ko-
. ¦  Bundestagu. Niewątpliwie zasadniczo resortowy (wyspecja-
n,lS' any) charakter tych komisji ułatwia im w praktyce realizację
!°wianej funkcji. Od razu zwraca też uwagę, że uprawnienia,
rte w art. 43 UZ (żądanie obecności członka rządu, możliwość
23   stniczenia w posiedzeniach z własnej inicjatywy, obowiązek
U • luchania), dotyczą nie tylko posiedzeń plenarnych, lecz również
posiedzeń komisji stałych.
4.2.3. Komisje śledcze
Ustawa Zasadnicza zna również inny, klasyczny instrument kontroli parlamentarnej, jakimi są komisje śledcze (art. 44), powoływane dla wyjaśnienia kwestii wywołujących szczególne zainteresowanie parlamentarzystów, a zwykle również opinii publicznej. Komisje takie mogą być powołane w każdym czasie, na wniosek choćby indywidualnego deputowanego, muszą być jednak powołane dopiero na wniosek 1/4 deputowanych. W ten sposób instytucja ta staje się możliwa do powołania także przez opozycję, wszelako—w praktyce — najmniejsze frakcje mogą być z tego wyłączone. Także komisje śledcze parlamentu niemieckiego mają prawo przeprowadzania wyjaśnień, w sposób analogiczny do postępowania organów śledczych, przy zachowaniu, jako zasady, jawności postępowania. Z mocy UZ wspomniana przez nią Komisja Obrony posiada z urzędu prawa komisji śledczej i w tym charakterze winna funkcjonować na żądanie 1/4 jej członków.
Ustalenia podjęte przez komisje śledcze winny być następnie podstawą odpowiednich działań organów śledczych i sądów. Natomiast komisja jako taka nie posiada żadnych formalnych upraw-weń o takim charakterze.
4.2.4. Komisja ankietowa
Instytucja ta genezę swą wywodzi z komisji śledczych, a ma ^stosowanie w sytuacjach potrzeby wyjaśnienia sprav>' bardziej kompleksowych. Nie chodzi tu w pierwszym rzędzie o wyjaśnienie rzypadków nieprawidłowości funkcjonowania władz, lecz o obiek-ty^ne naświetlenie określonego problemu. Dlatego też komisja taka "^ Przeprowadzać rozmaite sondaże i ankiety, zlecać eksperty-
na
225
zy itd. Warunki jej powołania są identyczne co komis" -i Regulamin zakłada, że na podstawie prac komisji ankieto        /r";-dzie się następnie w Bundestagu generalna debata w snr    ¦   ^ której została powołana (§ 56 ust. 4).                                    e< $a
4.2.5. Korzystanie z prac Izby Obrachunkowej
Federalna Izba Obrachunkowa (Bundesrechnungshnfi • najwyższym organem kontroli finansowej w Niemczech kontt i jącym prawidłowość wydatkowania funduszy federalnych O ten wykonuje swe funkcje z urzędu, na zasadzie niezależność dziowskiej (por. art. 114 ust. 2 UZ, ale nie wolno go mylić z Fed ralnym Sądem Finansowym — Bundesfinanzhof), tak że ani Bimd stag, ani inny naczelny organ federalny nie posiada prawa zlecani mu przeprowadzenia kontroli. Niemniej jest on ustawowo zobowiązany do corocznego przedstawiania Bundestagowi i Bundesratowi sprawozdania z realizacji budżetu oraz z kierowania gospodarką państwa, pod względem gospodarności i legalności.
4.2.6. Zapytania
Niemieckie prawo konstytucyjne nie zna klasycznego instrumentu kontroli parlamentarnej nad rządem, jakimi są interpelacje, jako środek wywoływania zasadniczej debaty politycznej, łączącej się z postawieniem kwestii zaufania parlamentarnego dla rządu. Wiąże się to niewątpliwie ze szczególną procedurą wyrażania owego zaufania. Natomiast regulamin Bundestagu zna kilka procedur „zapytań" parlamentarnych: zapytania poważne (grosse Anfragen), zapytania „bieżące" (kleine Anfragen) oraz zapytania „krótkie" (kurze Einzelfragen). Dodatkowo ten ostatni środek kontroli regulowany jest przez speq'ałne „wytyczne" Bundestagu. Już same oryginalne nazwy sugerują, że w żadnej z tych sytuacji nie mamy do czynienia z u^ syczną interpelacją. Natomiast brak zakotwiczenia „zapyta w przepisach konstytucyjnych sprawia, że formalnie rzecz biorą można z nimi wiązać żadnych obowiązków dla rządu, gdy w Niemczech nie mogą wypływać jedynie z regulaminu pa«a tarnego.
W myśl § 75 ust. 1 lit. f w zw. z § 76 ust. 1 regulaminu,, pytania poważne" mogą być złożone dopiero przez frakcję W 6 pę deputowanych, stanowiącą 5% członków Bundestagu-w myśl § 100 składa się je na ręce przewodniczącego, winny ;
226
,    .    " przewodniczący przesyła je do rządu i wzy-¦ótk'e    °.    •_ deklaraq'i, czy zamierza złożyć odpowiedź i w ja-
20d°zioZ     '       pac}ku pozytywnej reakcji rządu i wpłynięcia ,rrriinie-vv r   jr     . _ ._----------ji„_ _i—j i_j—1.^_ j.„i...
biedzi/
-,piiW«
jgrrnin1 • •   r    ^a sję ją w porządku obrad. Jednakże dysku-U^jedzi/              odbywa się dopiero na żądanie frakcji lub 5%
iad 0"P Matomiast jeśli rząd odmówi złożenia odpowiedzi, '¦ h podmiotów należy zapytanie umieścić w porząd-d^S oprowadzić debatę nad ujętą w nim kwestią. Zapytają obrad i P ^ ^ ^ kolei dotyczyć „konkretnie określonych pro-#"    „ ,fi ir)4V procedura jest tu podobna, z tym że nie można ich
ypnów L       '      .u   obrad jako przedmiotu debaty. Na zapyta-
;*>c7czać w poi^ą^*-^              >            ,  . .                .      . .
u{a     , V " ("pisemne lub ustne z wcześniejszą zapowiedzią) otrzy-
nia"kt° odpowiedź pisemną lub ustną (§ 105), w ciągu tzw. godzi-
^tań ifragestunde). Każdy z deputowanych uprawniony jest do
t^nia czterech tego rodzaju pytań w ciągu miesiąca. W każdym
dniu w którym odbywają się posiedzenia, przeprowadza się
ową minut.
j •     pytań", która w sumie nie może przekraczać 180
o
4.2.7- Godzina aktualności
' lest to czas przeznaczony na omawianie w parlamencie zagadnień „aktualnych o ogólnym znaczeniu" (§ 106), do którego dochodzi bezpośrednio po „godzinie pytań", o ile deputowani dojdą do przekonania, że któreś z postawionych wówczas pytań zasługuje na takie rozwinięcie. Jednakże wymaga się tu pewnych kroków formalnych: albo uzgodnienia przejścia do „godziny aktualności" w ramach Rady Seniorów, albo żądania jednej z frakcji lub 5% deputowanych. „Godzina aktualności" może być przeprowadzona również niezależnie od pytania postawionego w trakcie „godziny Pytań", na żądanie frakcji lub 5% deputowanych. Zostanie ona jednak przesunięta na inne posiedzenie, pod warunkiem jednak, że Mzie tam przewidziane omówienie odpowiedzi rządu na zapytanie ustne. „Godzina aktualności" trwać może najwyżej 60 minut.
4.2.8. Przesłuchanie Rządu Federalnego
'! W każdym tygodniu posiedzeń winno być zarezerwowane teinut na przeprowadzenie swoistego „ognia krzyżowych pytań" lutowanych wobec członków rządu (§ 106 ust. 2 regulaminu), ziarnin zaznacza że winno to z reguły pozostawać" w związku
227
z ostatnim posiedzeniem rządu. „Przesłuchanie" otwie trwająca najwyżej 5 minut, informacja ze strony rządu o ^'^ (sprawie) z tego posiedzenia. Również pytania winny bv lT?8^ i „umożliwiać równie krótkie odpowiedzi" oraz dotyczv ' aktualnych. Przewodniczący Bundestagu może nieco nrz m^ czas owego „przesłuchania", o tyle jednak samo winien r. . W następującą z kolei „godzinę pytań".
4.2.9. Pełnomocnik Bundestagu do spraw wojskowych
Organ ten wprowadzony został do przepisów Ustawy Za<; a niczej w roku 1956 (art. 54b), jako pewna odpowiedź na krytyl związaną z rozpoczynającą się wówczas remiłitaryzacją Niemie W przepisie tym jest on określony jako organ pomocniczy Bundestagu w sprawowaniu kontroli parlamentarnej, oczywiście w dziedzinie funkcjonowania sił zbrojnych. W wykonaniu swych zadań pełnomocnik zobowiązany jest przedstawiać parlamentowi odpowiednie sprawozdania.
4.2.10. Rezolucje
Przy okazji przeprowadzania większości z powyższych pro-. cedur, a także przy okazji uchwalania ustaw (stąd ich regulaminowa nazyva — akty niesamodzielne; § 75 ust. 2), Bundestag może rozpatrywać i uchwalać rezoluq'e. Są to uchwały o czysto politycznym znaczeniu (pozbawione znaczenia prawnego), wyrażające sta-, nowisko izby wobec konkretnego zagadnienia. Ich faktyczny wpływ może być bardzo różny, zależny od konkretnej sytuacji polityczne].
VIII. Rada Federalna (Bundesrat)
Jednym z naczelnych, konstytucyjnych organów RFN jest Rada Federalna, organ, który trudno jest umiejscowić w klasycznym układzie ustrojowym, opartym o ideę trójpodziału władz. Posiada ona natomiast swe odpowiedniki w ustroju i Republiki Weimarskiej (Rada Rzeszy), i w ustroju Cesarstwa Niemieckiego (Rada Federalna), choć były to organy nie całkiem identyczne w swych składach i kompetencjach. Organ ten wyrósł z potrzeby stworzenia reprezen; tacji krajów federalnych na poziomie federacji, i to reprezentacji o istotnych kompetencjach, co choćby w pewnym stopniu winno W
228
i   żnikiem ograniczonej pozycji krajów w strukturze całego
'"   /federacji). Spośród wymienionego wyżej ciągu trzech or-
P*        r ramach trzech konstytucji niemieckich, najsilniejszą pozy-
¦ dał on w Cesarstwie, najsłabszą — w Republice Weimar-
•' tomiasi na charakterze politycznym tych organów zaważyła
w ]\Tjemczech niż w państwach klasycznych „demokracji"
i- Ikiei Brytanii, USA, Szwajcarii czy Francji) demokratyczna tra-
¦ ustrojowa: organ ten mianowicie nigdy nie pochodził z wybo-
•     owszechnych czy choćby z wyborów przez parlamenty kra-
1 • (jak np-Rada Federalna w Austrii od 1920 r.).
Artykuł 50 UZ określa Bundesrat jako czynnik (organ), po-
.  „eZktóry kraje federalne „współdziałają w ustawodawstwie i ad-
inistracji f ederalnej". Po zmianie UZ w 1992 r. dodano tu trzeci nurt
współdziałania krajów, mianowicie „w sprawach Unii Europejskiej".
1. Skład Rady Federalnej i stanowisko jej członków
Podobnie jak we wcześniejszych konstytucjach niemieckich,                     skład
również aktualną Radę Federalną RFN tworzą członkowie rządów poszczególnych, 16 krajów federalnych, mianowani przez te rządy. Reprezentacje te nie są równe (i ta cecha łączy aktualną Radę ze swymi poprzedniczkami); rządy poszczególnych krajów wysyłają minimum trzech (aktualnie dotyczy to 4 krajów), czterech (8 krajów), pięciu (aktualnie to nie występuje) lub, maksymalnie, sześciu (4 kraje) delegatów i tyle też posiadają głosów. Ogólna liczba członków wynosi więc 68, co jednak może zmienić się w przyszłości. Liczba delegatów zależy od liczby mieszkańców kraju: licząc do 2 milionów — kraj wysyła trzech członków, od 2 do 6 milionów — czterech, od o do 7 milionów — pięciu, a powyżej 7 milionów — sześciu. Rozwiązanie to jest wprawdzie bardziej adekwatne do zasady państy
:wa
)          ¦f.-»"«^.t uiutuj^j uuti\nuun, uuiajtiuy  paliki
emokratycznego, mniej adekwatne natomiast do zasady państwa b    eracyjnego, w którym, w klasycznych rozwiązaniach, wszystkie w federalne są zrównane w swym statusie w każdym z jego w- Tak samo należałoby ocenić następne rozwiązanie, mia-
' ze każdy członek Rady dysponuje jednym głosem, ale UZ                   _r___
s      '.8a' a°Y wszyscy członkowie danej „delegacji krajowej" gło-            głosowania
•> j       o    '   ¦'   ¦*¦•>•--'* j iii/  ii   muc) y i_Łi i v u i i w/, w icjL,ai uci vi i,  W3Z,VJtM
asn t -   ^ec^era^ne s3 zrównane w swym statusie w każdym z jego F    ow. Tak samo należałoby ocenić następne rozwiązanie, mia-w   1Cle że każdy członek Rady dysponuje jednym głosem, ale UZ                   sposób
-                                                                          /   --               \j       j                i              f       c>
tyin ' "¦" Samo' mezależnie np. od ich różnej przynależności party ty mnym przypadku, pomimo braku wyraźnych przepisów aiew -WZ^edzie, uważa się, że wszystkie głosy danego kraju były ne„ ^e' Wosy mogą być też oddawane łącznie, przez upoważnio-5  słonka danej delegacji.
229
.
W praktyce w skład delegacji poszczególnych rządów kr ' wych wchodzą: jego premier wraz z najbliższymi współpracow •" kami oraz członek rządu krajowego będący jednocześnie pełnorrm a nikiem kraju wobec władz Federacji (coś w rodzaju „ambasador " kraju czy jego łącznika z Federacją). Rada Federalna jest organem o tak dużych kompetencjach, że trudno sobie wyobrazić skład dp legacji bez premierów krajowych; obecnemu w trakcie prac Ra<jv premierowi krajowemu łatwo jest przede wszystkim dyscyplinować innych członków delegacji. Sankcją ich zgodnego działania ze stanowiskiem premiera krajowego jest wspomniane również w UZ prawo rządów krajowych odwoływania delegatów do Rady. Tym bardziej dopuszczalne jest (choć UZ nie stanowi o tym wprost) udzielanie przez rządy krajowe wiążących instrukcji swym delegatom. W praktyce zastępowane jest to przez bezpośrednie wytyczne premiera.
Delegacje ponoszą więc odpowiedzialność przed rządami krajowymi, te zaś z kolei przed krajowymi parlamentami (Landtagami). W praktyce odpowiedzialność delegacji i możliwość zmiany ich składów osobowych przez rządy krajowe realizuje się z okazji wyborów do Landtagów, gdy ich rezultat przyniesie odmienny od dotychczasowego wynik. Następuje wówczas dymisja dotychczasowego rządu krajowego i powołanie nowego, co automatycznie zmienia skład delegacji do Rady Federalnej. Ponieważ terminy wyborów do parlamentów krajowych są bardzo różne i nie pokrywają się z terminami wyborów do Parlamentu Federalnego, skład polityczny Rady może odbiegać od składu politycznego parlamentu tak na początku kadencji tego ostatniego, jak i w jej trakcie. Natomiast Rada Federalna, co w takiej sytuacji oczywiste, nie ma swej kadencji. Ta różnica składu politycznego ma zasadniczy wpływ na wykonywanie kompetencji Rady: w sytuacji jednorodności politycznej obu organów współpraca ich układa się bezkonfliktowo, w sytuacji opanowania większości składu Rady przez siły opozycyjne, muszą być wypracowywane rozległe kompromisy.
Członkowie Rady Federalnej nie mogą być jednocześnie członkami Rządu Federalnego (co jest oczywiste także z innych powodów) oraz Parlamentu Federalnego. Posiadają immunitet w zakresie, jaki konstytucje ich krajów przyznają parlamentarzystom krajowym.
230
2. Struktura wewnętrzna
Pewne elementy struktury wewnętrznej Rady Federalnej i,je już UZ. Ich rozwinięcie i uzupełnienie znajduje się w regu-l minie tego organu, którego uchwalenie jest wyłączną kompetencją „ dv (art- 52 ust- 3 UZ). Rada cieszy się więc konstytucyjnie uznaną autonomią wewnętrzną, podobnie jak izby parlamentarne. Jako nreany Rady Federalnej UZ wymienia jej przewodniczącego (Pra-esident) oraz komisje, nie różnicując jednak tych ostatnich ani nie określając ich charakteru. Regulamin dodaje do tych organów także Prezydium oraz Stałą Radę Doradczą.
Przewodniczący Rady Federalnej wybierany jest corocznie, w praktyce funkcję tę pełnią kolejno przewodniczący delegacji, czyli premierzy rządów krajowych. Zwołuje on posiedzenia Rady, przygotowuje projekt porządku dziennego i kieruje obradami. Oprócz zwoływania posiedzeń wynikających z ustalonego porządku działania Rady Federalnej, przewodniczący tego organu winien zwołać posiedzenie na żądanie 2 krajów lub Rządu Federalnego. Na mocy art. 57 UZ przewodniczący Rady zastępuje Prezydenta Federalne-go, gdy urząd ten jest opróżniony lub też gdy Prezydent nie może spełniać swych funkcji.
Prezydium Rady składa się z przewodniczącego i jego trzech zastępców. Jego kompetencje nie są w regulaminie precyzyjnie ustalone, ogólnie organ ten powołany jest do decydowania w sprawach wewnętrznych Rady. W skład Stałej Rady Doradczej, oprócz członków Prezydium wchodzą również wspomniani wyżej ministrowie krajowi — pełnomocnicy wobec władz Federacji. W jej obradach bierze również udział minister federalny do spraw stosunków z krajami. Taki skład sprawia, że organ ten, oprócz działań pomocniczych wobec przewodniczącego i Prezydium związanych z tokiem prac RF, pełni także rolę forum bieżących kontaktów rządów krajowych z Rządem Federalnym, a zwłaszcza wzajemnego informowania się o swych poczynaniach. Jest rzeczą charakterystyczną, że o ile posiedzenia plenum Rady odbywają się średnio co trzy tygodnie, to omawiana Rada Doradcza zbiera się co tydzień. Organ ten jest więc również szczególnym elementem wspomnianego wyżej „federali-zmu kooperatywnego".
Regulamin Rady Federalnej powołuje kilkanaście stałych komisji o charakterze resortowym. Ich składy osobowe powoływa-ne są przez Radę, która powołuje również przewodniczących komi-SJL W myśl art. 52 ust. 4 UZ do komisji mogą wchodzić nie tylko członkowie Rady, ale również inni ministrowie krajowa, a nawet ich
regulamin
Przewodniczący
Prezydium
i Stała Rada
Doradcza
komisje
231
pełnomocnicy. W ten sposób wszystkie kraje są również ren towane w komisjach. W praktyce członkami odpowiednich k    ^" resortowych są właściwi ministrowie krajowi, a członkami nai    ¦
niejszych z nich (tzw. komisji politycznych, jak np. spraw zagra ' nych czy spraw wewnętrznych) — premierzy krajowi. VV ten sób w pracach komisji przygotowujących przecież merytoryc? •* decyzje plenum biorą udział rządy krajowe w całościach swv k składów. Przy rozstrzygnięciach, podejmowanych przez komis' każdy kraj dysponuje jednym głosem (i tyleż ma w nich swych przedstawicieli). Należy jeszcze dodać, że na podstawie regularr,: nu Rady mogą działać również jej komisje niestałe, powoływane ad hoc dla określonych kwestii.
Sui generis organem Rady Federalnej jest jej Izba Europejska (Europakammer), która zyskała swe podstawy konstytucyjne w 1992 r. Jest to jakby replika samej Rady, gdyż zasady obowiązujące przy tworzeniu i funkcjonowaniu obu organów są identyczne. Jak mówi już sama jej nazwa, jest to podmiot wypracowujący stanowisko Rady wobec problemów Unii Europejskiej. W końcu w skład struktury wewnętrznej sensu largo, w ramach Rady działają również frakcje partyjne.
3. Funkcje
Zgodnie z powołanym już wyżej art. 50 UZ, funkcje Rady Federalnej rozpatrywać należy na dwu płaszczyznach: działalności ustawodawczej i działalności administracyjnej Federacji. Rada Federalna, mimo szczególnego sposobu kreacji oraz swej roli jako czynnika służącego realizacji praw krajów—jest organem Federacji, a nie wspólnym organem wszystkich krajów, działa w ramach jej właściwości, a nie w ramach właściwości krajów. Funkcje, wskazane w art. 50, są dwiema podstawowymi, lecz nie wyłącznymi funkcjami RF, znanymi przepisom konstytucyjnym.
3.1. Udział w federalnym ustawodawstwie oraz w dokonywaniu zmian konstytucyjnych
Działania Rady Federalnej na tej płaszczyźnie nieodparcie przypominają działania drugiej izby parlamentarnej i rzeczywiście, przez wielu autorów dokonujących analizy ustroju RFN jest ona w ten sposób klasyfikowana. Przypomnijmy, że „zasadniczy udziat krajów w ustawodawstwie" jest niezmienialną zasadą konstytu-
232
Lyjną 9Ce także
7 uwagi na szczupłe ramy ustawodawstwa krajowego, ów '    dniczy" udział nie może być więc ograniczony jedynie do '  ^aiania ustaw krajowych i kraje winny mieć zapewnione miej-także w procesie tworzenia ustawodawstwa federalnego.
3.1.1. Inicjatywa ustawodawcza
Wspomniano już o tej kompetencji przy okazji przedstawiana procedury ustawodawczej.
Tu można jedynie dodać, że UZ nie zna żadnych treściowych ograniczeń tego uprawnienia, w szczególności projekty Rady nie muszą dotyczyć wyłącznie stanowiska krajów lub innych aspektów struktury federacyjnej państwa. Oczywiście ogranicza ją monopol inicjatywy ustawodawczej rządu w pewnych sprawach, ale ten ogranicza także inicjatywę deputowanych do parlamentu. Postępowanie w Radzie, mające doprowadzić do uchwalenia inicjatywy ustawodawczej, może rozpocząć się jedynie z inicjatywy kraju. Ów „praprojekt" przechodzi dwa czytania, rozdzielone zaopiniowaniem tekstu przez merytoryczną komisję. Do przyjęcia projektu wystarczy zwykła większość głosów, co niekoniecznie zawsze oznacza większość delegacji krajowych.
3.1.2. Opiniowanie projektów ustaw zgłaszanych przez Rząd Federalny
Uprawnienie to posiada charakter wstępnej kontroli projektu rządowego, praktycznie — z punktu widzenia dochowania interesów krajów. Opinia Rady nie jest jednak przesyłana bezpośrednio parlamentowi, lecz składana jest na ręce Rządu Federalnego, który dopiero przesyła ją do niego, wraz ze swoim projektem ustawy. Opinia ta w trakcie prac parlamentu nie posiada formalnie żadnego szczególnego znaczenia, ale jej faktyczne znaczenie jest niemałe.
3.1.3. Wyrażanie zgody na ustawy uchwalone przez Parlament Federalny
W tej sytuacji działania Rady nasuwają dużą analogię do Pozycji drugiej izby w parlamencie „symetrycznym", tzn. takim, którym obie izby posiadają równe kompetencje i żadna nie może Przełamać oporu drugiej. Rada Federalna jest uprawniona do wydania zgody na ustawy uchwalone przez parlament, a jej brak
233
powoduje nie dojście ustawy do skutku. Prawo do wyrażeń1
dy" nie mieści jednak w sobie prawa do występowania z     "2^°"
kami do ustawy.                                                                  " avv-.*!
Jednakże nie dotyczy to wszystkich ustaw, lecz jedynie     I w materiach, przy regulacji których istnieje wyraźny tego r ri   ¦ wymóg UZ. Innymi słowy: UZ odsyłając pewną sprawę do d 1 'U regulacji ustawowej jednocześnie może wymagać, aby ustawa t 1^ po przyjęciu przez parlament, uzyskiwała następnie zgodę R ą ' Zastrzeżenie zgody wyrażać się może albo co do konkretnie ok słonej regulacji ustawowej (np. art. 87d: kraje mogą sprawować administrację komunikacji lotniczej na podstawie ustawy wymaea jącej zgody RF), albo co do ustaw o pewnej, szczególnej cesze i ze względu na tę cechę (np. art. 105 ust. 3: o ile jakiekolwiek ustawy podatkowe przewidywałyby, że część wpływów z tych podatków będzie przypadała krajom lub gminom, to każda tego rodzaju ustawa wymaga zgody RF). Jedna i druga sytuaq'a łącznie powodują, że w praktyce działalności ustawodawczej RFN ponad połowa ustaw uchwalana jest z wymogiem uzyskania zgody Rady Federalnej.
Udzielenie przez RF zgody kończy postępowanie ustawodawcze. Natomiast zanim odmówi ona swej zgody, ustawa winna stać się wcześniej, na jej żądanie, przedmiotem prac Komisji Mediacyjnej. Jest to organ liczący 32 członków, w połowie mianowanych przez parlament, w połowie przez rządy krajowe, ale jej członkami z tej drugiej części muszą być członkowie RF. W jej pracach mogą brać także udział członkowie Rządu Federalnego. Zadaniem Komisji jest albo zaproponowanie takiego tekstu ustawy, który jej zdaniem zaakceptują oba organy: Parlament i Rada, albo też zaproponować odrzucenie ustawy. Po obradach Komisji Mediacyjnej wyrażają one swe stanowiska: tj. Parlament ponownie uchwala ustawę (jeżeli nie uchwali ponownie, to kończy to postępowanie ustawodawcze), a Rada wyraża zgodę lub jej odmawia.
Ten ostatni rezultat nie musi kończyć postępowania ustawodawczego, gdyż z kolei, w myśl UZ, do zwołania Komisji Mediacyjnej może doprowadzić Parlament Federalny. Co więcej, nawet jeśli i wówczas Rada po raz drugi nie udzieli swej zgody na nowy tekst zaproponowany przez Komisję, postępowanie ustawodawcze może się dalej toczyć, gdyż w takim przypadku zwołania Komisji Mediacyjnej może domagać się Rząd Federalny (kolejność może być tez odwrotna) i takie trzykrotne prace Komisji Mediacyjnej i trzykrotne głosowanie w sprawie kolejnego uchwalenia ustawy i udzielenia zgody rzeczywiście zdarzyły się kilka razy w historii RFN-
234
14. Wyrażanie sprzeciwu wobec ustaw uchwalanych przez Parlament Federalny
Wobec wszystkich innych ustaw federalnych RF dysponuje
ii -ością bardziej ograniczoną, mianowicie prawem wyrażenia
7eciwu", który jednak może być odrzucony przez parlament.
i' t to więc sytuacja przypominająca z kolei „parlament niesyme-
\r 'czny" (ł^ ,/asymetryczny"), o nierównych prawach izb.
Na wyrażenie sprzeciwu przez Radę UZ wyznacza termin „tygodniowy. Po jego upływie, przy braku działań Rady, ustawa kierowana jest do promulgacji. Natomiast w terminie tym wyrażenie sprzeciwu nie może jeszcze nastąpić. Rada Federalna może jedynie spowodować obrady Komisji Mediacyjnej. Dopiero gdy Komisja zaproponuje uchwalenie ustawy bez zmian, Rada w terminie dalszych 2 tygodni może wnieść sprzeciw. Jeśli go nie wniesie, ustawa kierowana jest do promulgacji. Jeśli wniesie, parlament winien . zająć stanowisko i albo sprzeciw odrzuci (i skieruje ustawę do promulgacji), albo nie odrzuci, co kończy negatywnie postępowanie | ustawodawcze. Jeśli Komisja zaproponuje nieprzyjęcie ustawy lub jej zmianę (poprawki), to najpierw parlament podejmuje próbę ponownego uchwalenia ustawy, w wersji pierwotnej lub ze zmianami. Gdy się to nie powiedzie, postępowanie ustawodawcze jest zakończone. Jeśli uchwali ustawę ponownie — Rada Federalna zajmuje stanowisko co do wyrażenia sprzeciwu. Jeśli go nie wyrazi, ustawa kierowana jest do promulgacji. Jeśli go wyrazi, musi nim zająć się znowu parlament i zdoła lub nie zdoła go odrzucić. Jest sprawą istotną, że UZ wymaga odrzucenia sprzeciwu taką samą większością parlamentarną (zwykłą lub kwalifikowaną), jaka charakteryzowała uchwalenie sprzeciwu. Jeśli sprzeciw uchwalony został większością zwykłą lub kwalifikowaną, odrzucenie sprzeciwu winno nastąpić taką samą większością. Za odrzuceniem sprzeciwu winna jednak w każdym razie głosować większość ustawowej liczby członków parlamentu (a więc 300).
Uprawnienia do wyrażania zgody i wyrażania sprzeciwu są bardzo istotne i odzwierciedlają o wiele większe znaczenie krajów federalnych w strukturze państwowej RFN, niż wynikające z samego rozgraniczenia kompetencji.
Komisja Mediacyjna
odrzucanie sprzeciwu
235
3.2. Udział w wykonywaniu federalnej administra I i w kontroli nad Rządem Federalnym           ''
Udział Rady Federalnej w wykonywaniu federalnej ad i stracji przejawia się w kilku sytuacjach, w których wyraża o      ^" stanowisko wobec aktów organów władzy wykonawczej
3.2.1. Wyrażanie zgody na przepisy prawne wydawane przez Rząd Federalny
Po pierwsze, należy tu kompetencja do wyrażania zgody ns uchwalane przez Rząd Federalny rozporządzenia wykonawcze do ustaw. Ustawa Zasadnicza przewiduje to w trzech sytuacjach (por art. 80 ust. 2 UZ):
a)  jeżeli rozporządzenia wydawane są do tych ustaw, które uchwalane są za zgodą Rady;
b)  jeżeli rozporządzenia wydawane są do ustaw realizowanych przez kraje;
c)   co do szczególnej regulacji ustawowej przewidzianej w tym przepisie.
Rada Federalna może zarówno udzielić swojej zgody, jak i jej odmówić, ale w praktyce równie często udziela swej zgody warunkowo, zmuszając wówczas Rząd Federalny do odpowiedniej modyfikacji swych rozporządzeń. Żadne formalne postępowanie mediacyjne nie ma tu już miejsca.
Po drugie, zgody RF wymagają wydawane przez rząd, pod adresem krajów, „ogólne przepisy administracyjne" (art. 84 i 85 UZ), w związku z realizacją przez nie ustaw federalnych.
3.2.2. Współdziałanie w wykonywaniu nadzoru nad krajami federalnymi
Ustawa Zasadnicza przyznaje Radzie prawo współdziałania z rządem, w różnych sytuacjach wykonywania przezeń pewnego nadzoru federalnego nad krajami (np. przy wysyłaniu pełnomocników rządowych do krajów, przy ustalaniu, czy kraje dopuściły się naruszenia prawa, przy stosowania przez rząd tzw. przymusu federalnego lub tzw. interwencji federalnej i inne).
236
,?jonK
~3 uprawnienia kontrolne wobec Rządu Federalnego
Rada Federalna i jej komisje mają prawo żądania obecności
ków rządu na swych posiedzeniach. Członkowie rządu mogą
BK    eż brać udział w tych posiedzeniach z własnej inicjatywy i do-
ć się wysłuchania ich przedłożeń. Ponadto spoczywa na nich
"u ° iazek bieżącego informowania Rady o stanie spraw publicz-
IJ, (art. 53 UZ).
Na podstawie art. 114 UZ Rada na równi z parlamentem trzymuje od rządu sprawozdania z realizacji budżetu oraz odpowiednie materiały Federalnej Izby Obrachunkowej. Na ich podstawie niezależnie od uchwały parlamentu, również i Rada podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium.
Przekształcony w wyniku nowelizacji z 1992 r. art. 3 ust. 5 UZ nakłada na rząd obowiązek uwzględniania stanowiska Rady Federalnej w kontaktach z Unią Europejską w zakresie, w którym dotyczy to interesów krajów federalnych.
Śledząc ewolucję uprawnień Bundesratu w ciągu przeszło półwiecza działalności Republiki Federalnej Niemiec dochodzi się do jednoznacznego wniosku o powolnym, lecz stałym wzroście jego znaczenia. Charakter prawny tego organu nie może być przy tym jednoznacznie określony. W szczególności poważny udział w ustawodawstwie często powoduje klasyfikowanie go jako drugiej izby parlamentarnej. Jednakże sposób powoływania członków Rady, związanie ich instrukcjami rządów krajowych, poważny udział w realizacji władzy wykonawczej (administracji federalnej) to trzy podstawowe powody, dla których taka klasyfikacja staje się mocno wątpliwa. Trzeba uznać go raczej za specyficznie niemieckie rozwiązanie w specyficznie niemieckim kształcie zasady federalizmu.
konkluzje
IX. Rząd Federalny
1. Powoływanie i skład
Ustawa Zasadnicza przyjmuje rzadko spotykany wariant           wybór przez
powoływania rządu: w myśl jej art. 63 to Parlament Federalny wy-              Parlament
biera Kanclerza większością ustawowej liczby swych członków, na               Federalny
237
początku każdej kadencji i na okres jej trwania (chyba że Kan złoży wcześniej swą dymisję, do czego jednak UZ w żadnej syf    ? go nie zmusza). Rząd niemiecki jest więc organem kadencyj (art. 69 ust. 2), ściśle związanym z kadencją parlamentu. Jedvn wnioskodawcą proponującym kandydata na urząd Kanclerza m być najpierw Prezydent Federalny i jest to jedna z niewielu je czynności zwolnionych z wymogu kontrasygnaty, co wydaje ^ skądinąd oczywiste. Swoboda działania Prezydenta jest tu czyst formalna, w warunkach — które zawsze dotychczas miały miejsce — istnienia większości parlamentarnej, Prezydent na stanowisko Kanclerza proponuje jej przywódcę. Debata nad kandydaturą jest wykluczona. Tak wybranego Kanclerza Prezydent obowiązany jest formalnie mianować. Ustawa Zasadnicza nie wymaga piastowania przez kandydata mandatu parlamentarnego.
Niemniej UZ reguluje również sytuaq'ę, gdyby zaproponowany przez Prezydenta kandydat nie został wybrany. Nie zdarzyło się to nigdy w praktyce, ale rzuca nieco światła na pewne założenia konstytucyjne. Prawo proponowania kandydatur na urząd Kanclerza przechodzi wówczas na członków parlamentu. Kandydaturę zgłosić może jednak dopiero 1/4 deputowanych, stąd też ich liczba (i liczba głosowań) wynosi najwyżej cztery. Dla dokonania wyboru wymagana jest i wówczas większość ustawowej liczby deputowanych. Procedura ta winna być przeprowadzona w ciągu 14 dni od nieskutecznego odbycia się pierwszego głosowania.
Rozwiązana jest również sytuacja, gdy i w taki sposób przeprowadzone wybory Kanclerza nie przyniosą rezultatu. Wówczas niezwłocznie (w każdym razie w ciągu powyższego terminu 14 dni) odbywa się jeszcze jedno głosowanie, nad tymi samymi kandydaturami: gdy deputowani zmienią zdanie i efektem głosowania będzie wybór Kanclerza większością ustawowej ich liczby, osoba ta zostanie oczywiście mianowana. Natomiast jeśli w tym głosowaniu nikt takiej większości nie uzyska, Prezydent ma do wyboru dwie możliwości:
1)   mianowanie Kanclerzem kandydata, który uzyskał najwięcej głosów, co prowadzi do powstania rządu mniejszościowego (w literaturze znane jest również określenie „Kanclerz mniejszościowy"),
2)   rozwiązać Parlament.
Warto jednak zaznaczyć, że ów „Kanclerz mniejszościowy" posiada wszystkie konstytucyjne atrybuty Kanclerza, w szczególności zaś dysponuje pełnym zestawem możliwości oddziaływania na
238
'¦ 'strów oraz podlega normalnej procedurze konstytucyjnej co do ""ej odpowiedzialności (por. niżej).
Z kolei na wniosek Kanclerza dochodzi do mianowania dal-         powoływanie
mA członków rządu (ministrów) przez Prezydenta, który też              ministrów
rfbiera od nich ślubowanie lub przysięgę. Ustawa Zasadnicza nie weśla liczebności Rządu Federalnego, wspomina jednak o kilku rzędach ministerialnych: federalnym ministrze obrony, finansów nraz sprawiedliwości. Poza tym liczbę resortów oraz ich zakresy działania określa Kanclerz, najpierw we wniosku do Prezydenta w sprawie mianowania ministrów, a następnie w drodze swych wewnętrznych zarządzeń. Dopuszczalne jest również funkcjonowanie ministrów bez teki. Określanie liczby i zakresu działania resortów jest wyrazem tzw. władzy organizacyjnej Kanclerza, niewymie-nionej eipressis verbis w UZ, ale co do której uważa się, że wypływa z jego ogólnego stanowiska ustrojowego. Spośród członków rządu Kanclerz uprawniony jest również do mianowania jednego z nich swym zastępcą (wicekanclerzem), który może również pełnić jedną z funkcji ministerialnych. W praktyce politycznej funkcję tę pełni przywódca partii tworzącej koalicję rządową z partią kanclerza, w rzeczywistości pełni on również funkcję ministra spraw zagranicznych. Liczebność rządu RFN w praktyce nie jest wielka.
Utworzonemu rządowi Ustawa Zasadnicza stara się też zapewnić bardzo daleko posuniętą trwałość i stabilizację, a także optymalne warunki prowadzenia działalności. Należą tu zwłaszcza szczególna procedura odpowiedzialności politycznej (por. niżej), udzielanie zgody na najważniejsze praktycznie ustawy parlamentu (art. 113), możliwość dokonywania określonych wydatków publicznych także w sytuacji nie uchwalenia budżetu (art. 111; tzw. stan konieczności budżetowej), stan wyższej konieczności ustawodawczej (art. 81) i inne. Charakterystyczne jest również, że rząd, któremu upłynęła kadencja i do którego Prezydent zwróci się o dalsze pełnienie obowiązków, nie może nie podjąć się tego zadania (art. 69 ust. 3). To wszystko składa się na obraz pełnej ciągłości władzy rządowej w państwie.
2. Funkcje
Rząd RFN stanowi naturalnie organ władzy wykonawczej, stąd też jego funkcje odpowiadają teoretycznemu rozumieniu tej władzy, a Ustawa Zasadnicza nie zawiera osobnego artykułu obejmującego wyliczenie kompetencji rządowych. O pewnych szczegól-
239
konkretne
przepisy
kompetencyjne
weto ustawodawcze
nych kompetencjach tego organu mówi natomiast wiele przen' konstytucyjnych, wówczas gdy wiążą się one z konkretną, reg ^ waną przez UZ materią. Tak więc na przykład art. 76 ust: Im- '. o rządowej inicjatywie ustawodawczej, art. 77 ust. 2 o prawie zw ' łania komisji mediacyjnej, art. 111 o prawie dokonywania wydatk' bez ustawy budżetowej i zaciąganiu na nie kredytów, art. 113 o r, wie wyrażania zgody na uchwalone ustawy, a także o możliwoś ' zastosowania weta ustawodawczego, art. 80 o prawie wydawani rozporządzeń wykonawczych do ustaw, art. 84 i 85 o wydawaniu „ogólnych przepisów administracyjnych", art. 84 także o nadzorze nad rządami krajowymi w zakresie wykonywania przez nie ustaw federalnych (w tym min. o wydawaniu poleceń oraz ustalaniu, że kraje naruszają prawo federalne), art. 65 o prawie rozstrzygania różnicy zdań między ministrami, art. 93 o prawie wnioskowania do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i inne. Katalog ten uzupełniają również liczne kompetencje wynikające z ustaw, jak na przykład wspomniane już prawo uchwalania planów finansowych, Wszystkim tym kompetencjom szczegółowym daleko jednak do wyczerpania całości działań rządu i wszystkie one mieszczą się w jego ogólnej roli, jaką jest naturalnie rządzenie państwem, tj. określanie jego polityki i wprowadzanie jej w życie. Z reguły wymaga to określonych podstaw ustawowych i finansowych, stąd szczególne znaczenie przypada rządowej inicjatywie ustawodawczej i budżetowej.
Z powyższego zestawu na bardziej szczegółową analizę prawną (co jednak nie ma dowodzić, że są to działania najważniejsze) zasługują:
• Prawo wyrażania zgody na ustawy federalne (art. 113 ust. 1). Po pierwsze, chodzi o ustawy podwyższające wydatki budżetowe lub zmniejszające wpływy budżetowe. Rząd posiada wówczas prawo żądania, co musi zostać zrealizowane, aby parlament odroczył uchwalenie ustawy, ale jest też zobowiązany do przedstawienia wówczas parlamentowi, w okresie 6 tygodni, swej opinii. Jak widzimy, niemieckie przepisy konstytucyjne nie uzależniają jednak definitywnie uchwalenia tego rodzaju ustawy od zgody rządu.
Po drugie, tenże sam przepis UZ (art. 113 ust. 2) upoważnia rząd do stosowania weta zawieszającego wobec wszystkich ustaw uchwalonych już przez parlament, w ciągu czterech tygodni po uchwaleniu — a polegającego na wystosowaniu żądania ponownego uchwalenia ustawy. Regulamin parlamentarny wyjaśnia, że należy wówczas uchwaloną ustawę odesłać do komisji, poprzednio pracu-
240
h nad ich projektami, a ewentualne odesłanie ustawy do Rady
¦ralnej uważa się za niebyłe (§ 87). Jednakże ponowne uchwa
e ustawy nie wymaga żadnych podwyższonych warunków
tosunku do uchwalenia pierwszego. Natomiast gdy ustawa prze-
j iuż stadium postępowania w RF, a rząd nie wszczął wcześniej
stepowania mającego doprowadzić do wyrażenia przez siebie
ody łub żądania ponownego uchwalenia ustawy, uprawnienia te
rządowi już nie przysługują.
Ogólnie jednak biorąc, kompetencje rządu z art. 113 UZ posiadają niewielkie znaczenie w praktyce, gdyż większość rządowa ,.w Bundestagu zapewnia mu pożądany kształt ustawodawstwa bez konieczności sięgania po te procedury.
• Prawo stanowienia rozporządzeń wykonawczych. Artykuł 80 UZ, powołujący do życia tę instytucję, zasługuje na szczególną uwagę z powodu daleko idących ograniczeń dla rządu przy korzystaniu z tej możliwości. Rozporządzenia mogą być wydawane jedynie na podstawie szczególnego upoważnienia ustawy zawierającego określenie „treści, celu i zakresu" stanowionych rozporządzeń. Artykuł 80 generalnie wypowiada też zakaz subdelegacji, chyba że samo ustawowe upoważnienie ją dopuszcza. W przypadku niedochowania tych wymogów ustawa w tym zakresie uznana zostanie za-niekonstytucyjną. Uchwalane rozporządzenia muszą wyraźnie wskazywać na ustawowe upoważnienie.
W przeciwieństwie do rozporządzeń, uchwalanie przez rząd „ogólnych przepisów administracyjnych" (art. 84-86) nie jest konstytucyjnie uzależnione od szczegółowych upoważnień ustawowych.
rozporządzenia i ogólne przepisy
administracyjne
3. Realizacja funkcji rządowych — stanowisko Kanclerza
Realizacja szczególnych kompetencji, konstytucyjnie powierzona „rządowi" przez konkretne przepisy, dokonuje się naturalnie na posiedzeniach Rządu Federalnego (UZ nie stosuje terminu „Rada Ministrów"), w postępowaniu ustalonym w regulaminie działalności rządu (por. art. 65 UZ). Specyfiką UZ jest jednak zaprowadzenie Wyraźnej hierarchii wewnętrznej w ramach rządu, co występuje tak W aspekcie jego struktury, jak i w funkcji. W szczególności szef rządu jest nie tylko politycznie, lecz również konstytucyjnie umiejscowiony W pozycji czynnika nadrzędnego nad pozostałymi członkami rządu. Nie jest więc „pierwszym wśród równych", lecz konstytucyjnym zwierzchnikiem ministrów.
241
określanie
wytycznych
polityki
moc wytycznych
Polega to na skonstruowaniu przez Ustawę Zasad ogólnej procedury ustalania i wyrażania polityki rządów "'^ 'ako jawią się zarówno w wykonywaniu konkretnych kompot     ?***• i w ogólnym „rządzeniu państwem"), jednoosobowych dzj T^' ^ rządu, tj. Kanclerza Federalnego, które to działanie UZ* ^^ „określaniem wytycznych polityki" (Der Bundeskanzler besti**^. Richtlinien der Politik; niektórzy polscy autorzy stosują termi""7"' *f sianie zasadniczej linii polityki"). Jest to określenie wskazu'"*6" merytoryczne stanowisko Kanclerza w tej procedurze, nie z ^ ^ sienie wskazujące na pewną szczególną formę jego aktów Oh" o to, że UZ powierza określanie polityki, którą następnie b d prowadził rząd — wyłącznie jego przewodniczącemu. Konkret^ forma tego ustalania nie jest przez UZ uregulowana, zresztą ustaT nie to musi cechować się pewną elastycznością. Analizowane okre" sianie polityki" mieć więc będzie miejsce na przykład w expose par" lamentarnym Kanclerza, w innych jego wystąpieniach parlamentarnych, w przemówieniach otwierających posiedzenia rządu" w konkretnych pismach do poszczególnych ministrów, w ustnych dyspozycjach pod ich adresem (zbiorowych lub indywidualnych) wyrażanych zwłaszcza na posiedzeniach rządu itd. W praktyce dochodzić może do nich szczególnie często w wyniku wcześniejszych ustaleń międzykoalicyjnych partii, tworzących rząd, czym jednak UZ już się nie zajmuje. „Określanie wytycznych polityki" może w związku z tym przybierać różny stopień konkretności: od bardzo ramowych dyrektyw po nader szczegółowe ustalenia. Ich adresatami mogą być indywidualni ministrowie, pewne ich grupy lub wszyscy członkowie rządu.
Konstytucyjno-prawne znaczenie „wytycznych polityki" ustala art. 65 w sformułowaniu „w ramach (innerhalb) tych wytycznych każdy minister federalny kieruje swym resortem samodzielnie". Wynika z niego moc wiążąca wytycznych dla ministrów i stąd, pośrednio, dla całego rządu. Ministrowie winni doprowadzać do ich zrealizowania (urzeczywistnienia). Stopień związania będzie zależał przy tym od stopnia ich szczegółowości: wytyczne bardziej ogólne wiązać będą zwykle poprzez wskazanie celów, które należy urzeczywistnić, wytyczne bardziej konkretne będą krępowały ministrów w sposób dalej idący. Oczywiście w każdym przypadku winny pozostawać w zgodzie z obowiązującym prawem. Pewną „samodzielność" dla ministrów winny one jednak zawsze pozostawiać, co wynika z przytoczonego zwrotu UZ. Nie mogą więc prowadzić do faktycznego przejęcia całości kierownictwa resortem przez Kanclerza.
242
\V
ólne stanowisko Kanclerza wobec ministrów potwier-
7szerzają następnie postanowienia regulaminu rządu.
^    >20 § 2 Kanclerz „czuwa nad zapewnieniem jednolitości
-   mjnistrów", a § 3 nakłada na ministrów obowiązek in-
jałania form0"'
Attiia'".a kanclerza „o podejmowanych środkach i przedsięwzię-
' k które mają znaczenie dla kierowania pracami rządu". Niewąt-v r'e również konstytucyjne prawo Kanclerza do „kierowania j Rządu Federalnego" (art. 65 UZ), choć w pierwszej linii
P, j sję do uprawnień proceduralno-organizacyjnych (przewod-• 7enie, ustalanie porządku obrad, podsumowywanie dyskusji
Itd) to przecież w praktyce nie jest ono pozbawione możliwości mjvwu na meritum rozstrzygnięć niemieckiego gabinetu. W koń-u należy wskazać, że do bieżącego nadzorowania prac ministrów
służy Kanclerzowi rozbudowany Urząd Kanclerski stanowiący jego
sztab roboczy.
.- Formalną sankcją realizacji przez ministrów wytycznych Kanclerza i dalszych jego uprawnień jest prawo Kanclerza wystąpienia do Prezydenta o odwołanie ministra i należałoby tu przyjąć obowiązek Prezydenta takiego odwołania. W realiach politycznych tego rodzaju sytuacja oznaczałaby poważny konflikt polityczny w łonie rządu, którego rozwiązanie wymagałoby również, przede wszystkim, środków politycznych. Dlatego formalnie do takich kroków nie , dochodzi, a skonfliktowany minister po prostu ustępuje.
dalsze
uprawnienia
Kanclerza
4. Odpowiedzialność
System konstytucyjny RFN posiada swe korzenie w systemie parlamentarnym: rząd winien posiadać zaufanie parlamentu dla swego funkcjonowania i winny być przewidziane procedury stwierdzania występowania tego zaufania lub jego utraty. Także więc rząd niemiecki ponosi odpowiedzialność polityczną przed Bundestagiem. Procedury tej odpowiedzialności są jednak skonstruowane w sposób szczególny, adekwatnie i logicznie wobec postaci, w której rząd ow występuje. Kierowniczemu stanowisku Kanclerza w strukturze rządu i determinowaniu przez niego postępowania ministrów odpowiada więc rozwiązanie polegające na wprowadzeniu przez UZ przede wszystkim — jeśli nie wyłącznie — jego odpowiedzialności politycznej wobec Bundestagu. Przepisom konstytucyjnym nie jest znana ani procedura pociągania całego rządu do odpowiedzialności politycznej, ani też pociągania do indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych ministrów. Jak zaznaczono, jest to rozwiąza-
indywidualna odpowiedzialność Kanclerza
243
nie logiczne: skoro wszyscy ministrowie funkcjonują w wytycznych polityki, ustalanych samodzielnie przez K rr,a<:V trudno byłoby im stawiać zarzuty prowadzenia niewłaściw ¦ ^^ tyki, skoro nie byli jej autorami. Właściwym autorem jest Ka ^°''~ wobec tego rozliczeniu podlega jego działalność. Dopiero r> -&l' nio rzutuje to również na odpowiedzialność pozostałych człn i • rządu.
konstruktywne
wotum
nieufności
procedura
4.1. Konstruktywne wotum nieufności
Odpowiedzialność polityczna Kanclerza przebiega przy ty wyłącznie w postaci tzw. konstruktywnego wotum nieufność' (art. 67 UZ). Formą postawienia kwestii zaufania dla dotychczasowego Kanclerza jest wystąpienie ze strony deputowanych z wnioskiem o wybranie przez Parlament wskazanej osoby nowym Kanclerzem (mimo że Kanclerz dotychczasowy urzęduje nadal i sprawuje swój urząd w ciągu całego toczącego się postępowania). Sam wniosek o uchwalenie negatywnej oceny działalności Kanclerza czy też mający stwierdzić utratę przez niego zaufania, nie jest dopuszczalny. Przeprowadzenie debaty przed glosowaniem jest dopuszczalne. Wybranie wymaga uzyskania większości ogólnej liczby deputowanych. Gdy wybór zostanie dokonany, parlament winien zwrócić się do Prezydenta o zwolnienie dotychczasowego Kanclerza i powołanie na to stanowisko wybraną przez Bundestag osobę. Prezydent winien to stanowisko parlamentu zrealizować. Konstytuq'a i regulamin Bundestagu określają wysokie wymogi formalne dla tej procedury, co oczywiście ma na celu stabilizację funkcjonowania rządu. Po pierwsze, tego rodzaju wniosek może być zgłoszony przez co najmniej 1/4 deputowanych (łub frakcję, liczącą taką samą ich liczbę), po drugie, między zgłoszeniem wniosku a jego głosowaniem winno upłynąć co najmniej 48 godzin, po trzecie, wybór nowego Kanclerza dokonywany jest większością ogólnej (ustawowej) liczby deputowanych do Bundestagu, czyli większością identyczną co wybór Kanclerza na początku kadencji, po czwarte wybór następuje w tajnym głosowaniu i dopuszczalna jest tylko jedna tura, nawet jeśli zgłoszono kilka kandydatur. Przebieg procedury tłumaczy jej nazwę: jest to wotum „konstruktywne", gdyż w miejsce dezawuowanego kanclerza wchodzi natychmiast nowy szef rządu, z pełnią uprawnień. Nie ma kryzysu gabinetowego ani nawet żadnego „rządu tymczasowego", wyposażonego zwykle w niepełny zestaw kompetencji rządowych. Działalność kierującego państwem czynnika nie
244
;•. Radnej przerwy, jak trudno jest skutecznie sięgnąć do tej ^ \ n-y wskazuje fakt, że na przestrzeni dziejów RFN sięgano po pr'1CL |pjwie dwukrotnie i to tylko raz z powodzeniem. Stosowane $fo ' rrh państwach wotum nieufności „zwykłe" („destruktywne") S<i   źa możliwość obalenia rządu przez większość, złożoną z roz-
-tvch partii, połączonych jedynie krytyką rządu dotychczasowe-f procedura niemiecka wyklucza sytuację obalenia rządu, jeśli
7vcja nie wyłoni alternatywnej, zdolnej do sprawowania władzy
koalicji-
4.2. Odmowa wotum zaufania
Drugą procedurą odpowiedzialności politycznej jest stwierdza- wotum zaufania nie istnienia parlamentarnego zaufania podejmowane z inicjatywy Kanclerza, czyli procedura uzyskiwania wotum zaufania (art. 68 UZ). Z tego rodzaju wnioskiem Kanclerz może wystąpić w każdym czasie; może to być wniosek samodzielny lub powiązany z określonym projektem rządowym. Głosowanie nad tym wnioskiem następuje także dopiero po upływie 48 godzin, poprzedzone jest debatą, a również wotum zaufania winno być udzielone taką samą większością głosów co wybór nowego Kanclerza w procedurze konstruktywnego wotum nieufności. Uzyskanie wotum zaufania nie jest więc rzeczą łatwą, co na pierwszy rzut oka stanowi zagrożenie dla stabilizacji funkcjonowania rządu. Sprawę tę należy jednak widzieć łącznie z następnym rozwiązaniem konstytucyjnym. Artykuł 68 UZ ustala bowiem, że w przypadku nieuchwalenia wotum zaufania, na wniosek Kanclerza złożony w ciągu 21 dni od dnia takiego głosowania, Prezydent Federacji winien rozwiązać Bundestag i zarządzić nowe wybory. Kadencja Kanclerza zakończy się wówczas w dniu pierwszego posiedzenia nowego parlamentu. To zagrożenie jest pewną presją na deputowanych skłaniającą ich do głosowania za udzieleniem wotum zaufania. Jest to klasyczna sytuacja systemu parlamentarnego będąca swoistym potwierdzeniem zasady podziału władzy. Nieuchwalenie wotum zaufania nie powoduje natomiast konieczności automatycznego ustąpienia rządu, a nawet nie ma takiej konstytucyjnej możliwości. Nie jest to bowiem procedura konstruktywnego wotum nieufności, która jest jedyną procedurą, jak zaznaczono wyżej, dla spowodowania przez parlament zmiany na stanowisku Kanclerza. Powołany przepis konstytucyjny stwarza jednak pewną szansę dla parlamentu uniknięcia rozwiązania. Oto do rozwiązania nie dojdzie, jeśli Bundestag zdoła, w procedurze
245
stan
konieczności
ustawodawczej
identycznej jak procedura uchwalania konstruktvw ufności, w powyższym terrrurue21 dni, wybrać^80 ^ « Jesl, w ciągu wskazanej wvżei JJ1 "?We8° Ka  - **
and 2ost^e
Jeśli w ciągu wskazanego wylej'terminu 9i a -     ' postawiony wniosek Kanclerza o rŁwiązaTe B    f' "*   . on nadal pełnił swe funkcje. Również Sr  i Z^' tti skama wotum zaufania, pozostają na svX^2 ^0l^ jąc formalnie nadal cały zestaw kLytucyTnS           **' P**2"
wiście Kanclerz i w takiej sytuacji mozeZS^T^M powoduje rozpoczęcie procedury powoła ' dymi*X ^maWejednakrueuzyskaniewotun^Sfej^*0 41 cieniąc w dotychczasowym układzie CotS^ C°koI4' rżenie takiemu rządowi (ale też tylko iem^         ¦        °Xe ° s^o-
go prowadzenia polityki i kierowani           mozlwości skutej ¦
-a szczególną Ltytu  e"ko%"""^Państwa<LJZag] (-t. 81). Instytucja /po fegat^potraktowaT" UStaWod-cze» ustawy jako uchwało^ po^o^^ stagu nie zapadła. DotyczC to orTektZlT   ?n ^^ Bm^ -ąd jako „pilne". Jei „Lffifj Tdzta na"w^f ^ (wysunięty za zgodą Bundesratu) I>w.         '         m°Sek r2^ :
chce wówczas wykorzystać nm»»5 •    /7 WOaaWczeJ ¦ O ile rząd
wyZgtosic^onXue?B^
odrzuci lubPraeuchwa^^^
ustawą, ale o ile uchwali go Bundesrat TrzeS ~ ^ ^ Się kowo wykonać swoistą Łl^^l^Z^ T^ ^ nu przez rząd. Stan komecznos^ustawod^awczą wobec tego orga-
w dwup^adkachkan1S    ^Ł Qterof»^- Z **> nie nie uzyskali wninst,,;            yskaJl wotum zaufania, dwukrot-
z tego z S bykTdotylH ° r°ZrąZame Parj™t- Wymka tez niecli?^
styczna dla t™**^ '       P°ZOstaJe ona nader charaktery-yczna dla konstytucyjne, p02yqi Rządu Federalnego.
4.3.
Sprawa odpowiedzialności konstytucyjnej
Dodajmy na zakończenie, że UZ nie zna nH™   -a-i    - •
Doza nli™,   *         •           p°ajete w związku z urzędowaniem czv
poza nim stanowią przestpn^hA/n r.,-u„   ¦   , ¦                   ucul u-y
zasadach przed sądami ZZl^T^ " "* M °gÓIn>'CH
246
X. Prezydent Federalny
Przepisy konstytucyjne Republiki Federalnej Niemiec są
!0wym przykładem rozwiązań kreujących bardzo słabą pozy-n° }oWy państwa, wyłączającą ją z bieżącej gry politycznej, ogra-•    iacą do roli neutralnego reprezentanta państwowości niemiec-• Niewątpliwie wpłynęły na to w silnym stopniu złe doświad-Jnia okresu Republiki Weimarskiej, której Konstytucja kreowała p zydenta bardzo wpływowego, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednią elekcję przez Naród.
1. Powoływanie
Prezydent RFN wybierany jest przez specjalny organ, zwany ' Zgromadzeniem Federalnym, w skład którego wchodzą członkowie Bundestagu oraz delegaci każdego z 16 parlamentów krajowych, przy czym liczba delegatów z krajów winna się równać liczbie członków Bundestagu. Dokonanie wyboru Prezydenta stanowi jedyną kompetencję tego organu, gdyż nawet złożenie przysięgi prezydenckiej następuje wobec zebranych na wspólnym posiedzeniu członków Bundestagu i Bundesratu. Wybór następuje na kadencję pięcioletnią, a więc o rok dłuższą od kadenq'i parlamentu i jednorazowy, ponowny wybór jest konstytucyjnie dopuszczalny. Wybór następuje większością ogólnej liczby członków Zgromadzenia, z możliwością przeprowadzenia trzech tur głosowania, z tym że w trzeciej turze obowiązuje już większość zwykła.
2. Funkcje
Funkcje Prezydenta RFN są klasycznymi funkcjami głowy                  funkcje
państwa systemu parlamentarno-gabinetowego. To samo należy reprezentacyjne powiedzieć o charakterze jego działania oraz odpowiedzialności. Są to po pierwsze funkcje reprezentacyjne, z których UZ wymienia min. reprezentowanie państwa (Federacji) na zewnątrz i zawieranie w jego imieniu umów międzynarodowych, wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych (art. 59), mianowanie i zwalnianie sędziów, urzędników federalnych i oficerów (o ile ustawy nie stanowią inaczej), korzystanie z prawa łaski (art. 60). Po drugie, są to funkcje wciągające Prezydenta w bieżące funkcjonowanie władz naczelnych: żądanie zwołania posiedzenia parlamentu
247
działania
w mechanizmie
funkcjonowania
władz
(art. 39 ust. 3), przedstawianie parlamentowi kandydatury na Ka lerza i mianowanie go po wyborze lub po przejściu procedury W struktywnego wotum nieufności (art. 63 i 67), mianowanie min' strów (art. 64), zatwierdzanie regulaminu Rządu (art. 65), rozwiazv wanie Bundestagu w sytuacji nieuchwalenia wotum zaufani (art. 68), powierzanie rządowi, którego kadencja się skończyła, dal szego spełniania obowiązków (art. 69 ust. 3), ogłaszanie stanu konieczności ustawodawczej (art. 81), promulgacja ustaw (art. 82) ogłaszanie o zaistnieniu stanu obrony (art. 115a ust. 3 i 5) i jego zakończeniu (art. 1151). Jednak i uprawnienia tej drugiej grupy posiadają charakter z reguły czysto formalny, podejmowane są na wniosek rządu i wymagają kontrasygnaty. Jedynym wyjątkiem jest wybór przez Bundestag Kanclerza mniejszości: jedynie wówczas Prezydent decyduje swobodnie o mianowaniu takiej osoby Kanclerzem lub o rozwiązaniu Bundestagu. Ta formalność działań Prezydenta sprawia, że również kompetencje drugiej grupy wykazują charakter działań neutralnie politycznej głowy państwa.
Od strony formalnej przejawia się to w tradycyjnym wymogu działania Prezydenta przy kontrasygnowaniu jego aktów przez Kanclerza łub ministra odpowiedniego resortu. Od tego wymogu zwolnione jest jedynie mianowanie Kanclerza (po wyborze przez Bundestag) i jego formalne odwołanie w przypadku skończenia się kadencji, rozwiązanie Bundestagu w sytuacji wybrania Kanclerza „mniejszościowego" (ale nie w sytuacji nieuchwalenia wotum zaufania, rozwiązanie Bundestagu podlega wówczas kontrasygnacie), a także powierzanie ustępującemu Kanclerzowi i ministrom dalszego spełniania ich funkcji do czasu wyboru nowego rządu.
3. Odpowiedzialność
Równie tradycyjnym i wiążącym się z kontrasygnatą rozwiązaniem jest brak politycznej odpowiedzialności Prezydenta Federalnego, w szczególności przed Bundestagiem. Ustawa Zasadnicza wprowadza natomiast odpowiedzialność konstytucyjną Prezydenta, którą ponosi on przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym, za „umyślne naruszenie Ustawy Zasadniczej lub innej ustawy federalnej". Czynnikiem pociągającym do tej odpowiedzialności jest Bundestag lub Bundesrat, działające na wniosek 1/4 swych członkowi podejmujących stosowną uchwałę większością 2/3 głosów ogólnej liczby członków. Jedyną sankcją znaną UZ w przypadku zapadnięcia skazującego orzeczenia jest złożenie Prezydenta z urzędu.
248
W każdej sytuacji opróżnienia urzędu Prezydenta Federacji • możności wykonywania funkcji, zastępuje go Przewodniczą-|Łesratu(art.57).
XI. Władza sądownicza
Ustawa Zasadnicza zajmuje się jedynie, o czym już wspo-. sądowmctwem federalnym, które ogranicza się w zasadzie Łie do sądów najwyższych instancji. Jedynie dla osądzania prze-)L Lw popełnionych przez żołnierzy i to tylko w stanie obrony lub czasie ich służby poza granicami, dla spraw ochrony prawnej działalności twórczej oraz dla wykroczeń dyscyplinarnych pracowników federalnych - mogą być tworzone niższe sądy federalne
Charakterystycznymi cechami sądownictwa federalnego jest iego rozproszenie oraz włączenie do niego, acz przy podkreślaniu szczególnego stanowiska, także Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Odmiennie więc niż na przykład w Austrii czy we Włoszech—w RFN organ sądownictwa konstytucyjnego stanowi część władzy sądowniczej. Oprócz FTK funkcjonuje również 5 innych najwyższych instancji sądowych: Trybunał Federalny (najwyższa instancja w sprawach karnych i cywilnych), Federalny Sąd Administracyjny, Federalny Trybunał Finansowy, Federalny Sąd dla spraw Pracy oraz Federalny Sąd dla spraw Socjalnych. W celu wyeliminowania różnorodności orzecznictwa w tych kilku pionach sądowych, UZ zapowiada utworzenie Wspólnego Senatu dla wszystkich z nich, ale z wyłączeniem FTK.
Istotną część rozdziału IX, poświęconego władzy sądowniczej, zajmują przepisy dotyczące pozycji sędziów. Ustawa Zasadnicza deklaruje przede wszystkim ich niezawisłość i podległość jedynie ustawie, gwarantuje trwałość w wykonywaniu funkcji sędziowskiej. Zwolnienie, a także okresowe pozbawienie jej wykonywania może nastąpić jedynie na podstawie orzeczenia sądowego. Tym sądem dla sędziów federalnych jest specjalny senat orzekający Trybunału Federalnego. Przenoszenie na inne stanowisko lub miejsce urzędowania może nastąpić jedynie z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Sędziowie, powołani przez Prezydenta państwa, wykonują swe funkcje w zasadzie dożywotnio, choć UZ dopuszcza wydanie ustawy określającej granicę przechodzenia na emeryturę. Natomiast sędziowie niemieccy nie cieszą się żadnym specjalnym immumte-
sądy federalne
pozycja sędziów
249
tern, a skazanie sędziego w postępowaniu karnym oznacza zai, czenie stosunku służbowego. Ustawa Zasadnicza zna również s? golną odpowiedzialność sędziów za „wykroczenie przeciwko z   & dom UZ", ponoszoną przez nich przed Federalnym Trybunał Konstytucyjnym na wniosek Bundestagu. Przypomina to więc oń powiedzialność konstytucyjną Prezydenta państwa. Federalny Tr bunal Konstytucyjny władny jest wówczas orzec przeniesienie s dziego na inny urząd, przeniesienie w stan spoczynku lub zwolnię nie (art. 98 ust. 2 UZ). Dotyczyć to może również sędziów sądów krajowych, za wykroczenie przeciwko porządkowi konstytucyjnemu danego kraju, o ile tego rodzaju możliwość przewidywać będą krajowe konstyruge (ale wnioskować w tym przypadku będzie również Bundestag).
XII. Sądownictwo konstytucyjne
powstanie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
Wśród organów władzy sądowniczej szczególne stanowisko ustrojowe przypada Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jest to jeden z najstarszych sądów konstytucyjnych w Europie, utworzony już w pierwotnym tekście UZ z 23 maja 1949 r. Należy nadmienić, że jeszcze wcześniej swe trybunały (sądy) konstytucyjne powołały kraje niemieckie (późniejsze kraje federalne) w swych konstytucjach. Te sądy krajowe nie doznały przerwy w działalności po powstaniu FTK i funkcjonują również aktualnie, orzekając na podstawie swych krajowych konstytuq'i. Wszelako kraje mogą zrezygnować z tej instytucji i przekazać orzekanie w sprawach krajowych sporów konstytucyjnych Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, co praktycznie występuje aktualnie w jednym z nich. Federalny Trybunał Konstytucyjny Niemiec, z uwagi na długi okres funkcjonowania oraz orzekanie na tle nowoczesnej, rozwiniętej (wielokrotnie nowelizowanej) Konstytucji — wywarł duży wpływ na praktykę funkcjonowania państwa niemieckiego, zyskał tam wysoki autorytet oraz stał się wzorcem, do którego nawiązywało następnie wiele konstytucji innych państw, gdy instalowały one sądownictwo konstytucyjne. W ciągu kilkudziesięciu już lat funkcjonowania rozszerzały się także przepisy UZ, dotyczące jego właściwości (najważniejsze jest tu przyjęcie postanowień o skardze konstytucyjnej w 1969 r.). Cechą charakterystyczną tej właściwości jest skoncentrowanie w rękach FTK właściwie wszystkich sporów konstytucyjno-prawnych, tj. mających związek z prawem konsty-
250
T
•„yjti. W odróżnieniu od dużego rozproszenia w systemie są-tyrtictwa niemieckiego w ogóle (por. wyżej), w tej dziedzinie spo-,    istnieje zasadnicza koncentracja, co eliminuje niebezpieczeń-uwo rozbieżności w interpretacji przepisów konstytucyjnych. Nie i mkcjonuje więc w Niemczech osobny Trybunał Stanu, Trybunał kompetencyjny czy Trybunał Wyborczy, ani też żaden z najwyż-,zVCh sądów federalnych nie posiada kompetencji wkraczających ¦uj dziedzinę prawa konstytucyjnego. W ten sposób niemiecki sąd konstytucyjny jest zarówno „sądem prawa", jak i „sądem faktów". Federalny Trybunał Konstytucyjny składa się z 16 sędziów, $ orzekających w dwu senatach, dzielących się z kolei na izby. Senaty są stałymi częściami FTK, o podzielonej właściwości rzeczowej. Na przykład do pierwszego Senatu należą sprawy dotyczące zgodności przepisów prawnych z tymi częściami UZ, które określają zasadnicze prawa i wolności jednostki. Sędziowie FTK powoływani są na dwunastoletnie kadencje, po połowie przez Bundestag i przez Bundesrat. Kompetencje, organizację i funkcjonowanie FTK reguluje bliżej ustawa, pochodząca jeszcze z 1951 r., wielokrotnie nowelizowana.
Zakres działania FTK określony został głównie w art. 93 UZ, a oprócz tego w kilku innych jej artykułach, dotyczących sporów powstających w związku z regulowaną tam sytuacją.
Po pierwsze więc, zakres działania FTK obejmuje orzekanie o zgodności z UZ innych przepisów prawa, tak federalnego, jak i krajowego (kontrola norm). Te inne przepisy prawa to zarówno ustawy, jak i pozostałe źródła prawa. Do procesu w tym zakresie dochodzić może zarówno w drodze abstrakcyjnego wniosku uprawnionych konstytucyjnie organów (Rządu Federalnego, rządu krajowego oraz 1/3 deputowanych do Bundestagu), jak i w drodze kontroli konkretnej, na skutek zwrócenia się każdego sądu mającego wydać orzeczenie na podstawie przepisu budzącego u niego wątpliwości co do jego konstytucyjności, jak w końcu przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych indywidualnych podmiotów. Kontrola norm nie obejmuje wprost kontroli umów międzynarodowych, ale są one objęte taką kontrolą pośrednio, poprzez kontrolę ustaw upoważniających do ich ratyfikacji. Natomiast specyfiką FTK jest kompetencja do orzekania, czy określona reguła prawa międzynarodowego jest częścią składową prawa federalnego i czy tworzy bezpośrednio prawa lub obowiązki dla jednostki; orzekanie w takich sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek sądów.
Orzeczenia FTK stwierdzające sprzeczność określonych przepisów z UZ (czy też sprzeczność norm hierarchicznie niższych z wy-
organizacja
kontrola norm
251
spory kompetencyjne
spory wyborcze
ższymi) są ostateczne, wiążące dla wszystkich organów i r>   ¦ moc ustawy. Orzeczenie takie stwierdza nieważność zaskar'       ^ przepisu, czyli innymi słowy posiada charakter ex łunc. DoH  S^° wo moc orzeczeń FTK podkreśla art. 100 ust. 3 UZ, w myśl Ict -go, o ile krajowy sąd konstytucyjny zamierzałby przy wykład ' /f* odstąpić od poglądu wyrażonego w orzeczeniu FTK, obowiaz jest wcześniej uzyskać jego orzeczenie. Szczególnym rodzajem o czeń FTK wydanych w sporach o konstytucyjność norm jest orzer nie „wykładnicze", polegające na uznaniu wprawdzie konstyturvi ności przepisu, ale pod warunkiem jego określonego rozumienia W przypadku stwierdzenia nieważności przepisu, w szczeeólnip uzasadnionych przypadkach („koniecznych i pilnych dla uniknięcia poważnych szkód, zapobieżenia użycia przemocy lub z innego powodu, ważnego dla dobra powszechnego" — § 32 ustawy o FTK) FTK może wydawać zarządzenia tymczasowe, ustalające tymczasowy stan prawny, który będzie regulował zagadnienie objęte dotychczas przez uchylone przepisy.
Po drugie, FTK rozpatruje spory kompetencyjne; chodzi tu o spory między najwyższymi organami federalnymi, jak i innymi podmiotami, które z mocy przepisów prawnych wyposażone są we własne prawa (chodzi tu przede wszystkim o parlamentarne frakcje partyjne), a kolejno o spory między Federacją a krajami, dotyczące działalności obu tych podmiotów w ramach UZ. Ten drugi rodzaj sporów kompetencyjnych obejmuje zwłaszcza spory w sprawie zgodności prawa krajowego nie tylko z UZ, lecz i pozostałymi źródłami prawa federalnego, spory powstające przy realizacji prawa federalnego przez rządy krajowe (zwłaszcza w sytuacji wyraźnie wskazanej przez art. 84 ust. 4) oraz spory co do sposobu wykonywania przez Rząd Federalny tzw. nadzoru federalnego. Legityma-q'ę procesową w takich sporach posiadają wyłącznie Rząd Federalny i rządy krajowe. Oprócz sporów kompetencyjnych między Fede-raq'ą a krajami, FTK rozstrzyga również „inne spory o charakterze publicznoprawnym między Federacją a krajami lub między poszczególnymi krajami, o ile nie jest przewidziana inna droga prawna (art. 93 ust. 1 pkt 4 UZ), co — z uwagi na wyraźnie subsydiarny charakter tej procedury — praktycznie nie znajduje zastosowania. W końcu najbliższe tej grupie uprawnień FTK jest uprawnienie do orzekania, czy obowiązujące do czasu wejścia w życie UZ prawo niemieckie zaliczyć należy — w świetle jej unormowań — do prawa federalnego czy do prawa krajowego (art. 126 UZ).
Po trzecie, dalszymi sporami rozpatrywanymi przez FTK są spory powstałe co do ważności wyborów powszechnych do Bunde-
252
(na skutek odwołania od jego decyzji) oraz ważności objęcia *     utraty mandatu (art. 41 ust. 2 UZ).
Po czwarte, FTK orzeka w przypadku pociągnięcia Prezyden-ństwa do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz w podobnych wach, polegających na orzekaniu w przypadku pociągania do ; dpowiedzialności sędziów.
p0 piąte, orzeka co do zgodności działania partii politycznych Ustawą Zasadniczą (art. 21 ust. 2).
Po szóste, orzeka w sprawach skarg konstytucyjnych, co dotyczy w pierwszym rzędzie skarg wnoszonych przez jednostki. »sarea konstytucyjna w rozwiązaniach UZ polega na zaskarżaniu -do FTK „naruszeń przez władzę publiczną praw zasadniczych", które ujęte zostały zarówno w rozdziale 1 UZ, jak i w kilku innych jej artykułach. Przedmiotem skargi może być więc zarówno przepis prawny, jak i każdy inny akt władzy wykonawczej lub sądowniczej o takim charakterze, zarówno organu federalnego, jak i krajowego. W Niemczech skarga konstytucyjna posiada w zasadzie charakter subsydiarny (przysługuje po wyczerpaniu zwykłych środków dochodzenia naruszenia prawa), może być wniesiona w ciągu miesiąca od daty naruszenia, z wyjątkiem skargi na ustawę (wówczas termin ten wynosi rok). Uwzględnienie skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko decyzji władzy wykonawczej lub orzeczeniu sądowemu posiada charakter kasacyjny i dana sprawa musi być rozpatrywana od początku. Uwzględnienie skargi skierowanej przeciwko przepisowi prawnemu powoduje jego uchylenie.
Skarga konstytucyjna na mocy odrębnego przepisu (art. 93 ust. 1 pkt 4b) przysługuje również gminom lub ich związkom, ale tylko z powodu naruszenia przez ustawę federalną konstytucyjnego prawa do samorządu z art. 28 UZ, natomiast przeciwko podobnej ustawie krajowej tylko wówczas, o ile takiej skargi nie przewidują odpowiednie konstytucje krajowe.
Po siódme, FTK uprawniony jest do orzekania o pozbawieniu jednostki pewnych praw zasadniczych, zawartych w UZ, w sytuacji ich nadużywania (art. 18 UZ).
W końcu, po ósme, FTK działać może jako sui generis krajowy trybunał konstytucyjny, dla rozpatrywania „sporów konstytucyjnych w obrębie jednego kraju" (art. 99 UZ), co może nastąpić na Podstawie odpowiedniej ustawy krajowej.
odpowiedzialność konstytucyjna
konstytucyjność
partii
politycznych
skargi konstytucyjne
pozbawienie
praw
zasadniczych
zastępstwo
trybunałów
krajowych
253
Ro2d2|a'piąti
REPUBLIKA FRANCUSKA
Podstawy konstytucyjne
W zakresie podstaw konstytucyjnych funkcjonowania irj
tucji ustrojowych mamy do czynienia we Francji z bardzo szczeci sytuacją. Pierwszym źródłem francuskiego prawa konstytucjo jest Konstytucja zatwierdzona w referendum 28 września Sf natomiast promulgowana 4 października tegoż roku i taką tez nosi oficjalną datę (weszła w życie dzień późruej). W uzasadnieniu radykalnych zmian ustrojowych, jakie wprowadziła, od początku zaczęto ^ywac nową organizaqę państwową „Piątą Republiką"
konstytucyjny         stytucyjnega We francuskiej praktyce konstytucyjnej przyjęło sie
Pojecie   blok konstytucyjny", w skład którego oprócz właściwe
Konstytucji zalicza się również:
-    Deklarację Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r;
-    Wstęp dopoprzednrejKonstytugiFrancuskiejz 27października
-    zasady podstawowe, uznane przez ustawy Republiki-
-    cele działalności państwa o randze konstytucyjnej.
Dwa pierwsze źródła z powyższego zestawu norm opierają swą konstytucyjną rangę na sformułowaniu Wstępu do aktualnej Konstytucji Francuskiej, w którym proklamowano przywiązanie do „praw człowieka oraz zasad suwerenności narodowej", określonych w owej Deklaracji (aktu niezwykle doniosłego dla rozwoju konsty-
^T zT,™ tylk° francuskle8°) i ™ wspomnianym Wstępie z 1946 r. Z kolei ten ostatni akt zawiera także potwierdzenie przez Naród „podstawowych zasad, uznanych przez ustawy Republiki"
254
odstawie zasady te uznane zostały za następną część fra . ' ^ porządku konstytucyjnego. W końcu zaliczono do nie^ fliskieg0 P   isan6i a wynikające z istoty państwowości cele, które
B^P porządku konstytucyjnego. W końcu zaliczono do niego ' Bf^niepisane, a wynikające z istoty państwowości cele, które gp eaiizować porządek prawny. Chodzi tu zwłaszcza o koniecz-
niczenia wolności obywatelskich. Wszystkie te segmenty *6 °l " konstytucyjnego traktowane są jako bezpośrednio obowią-:"b° en0rmv o randze konstytucyjnej.
Koncepcja „bloku konstytucyjnego" jest głównie wytworem ecznictwa Rady Konstytucyjnej, która wyrosła aktualnie na głów-f?czvnnik interpretujący konstytucję, o uznawanym przez inne 11 ny autorytecie. Tego rodzaju precedensowe orzeczenia RK zaczęły pojawiać się w latach 70. ubiegłego stulecia: w 1971 r. uznała ona ponadustawową rangę „zasad podstawowych, uznanych przez ustawy Republiki", w 1973 r. — nastąpiło takie samo uznanie Deklaracji Praw z 1789 r., w 1974 r. — Wstępu do Konstytucji z 1946 r. Aktualnie idee w nich wyrażone utrwaliły się w sposób bezdyskusyjny jako rozstrzygnięcia ustalające dalsze podstawy konstytucyjne ustroju, obok formalnej Konstytucji.
Konstytucja z 4 października 1958 r. jest aktem nader sztyw-              sztywność
nym, trudno zmienialnym. W myśl jej art. 89 inicjatywa w tej spra-              konstytucji
wie przysługuje Prezydentowi Republiki na wniosek premiera lub deputowanych. Są dwie drogi postępowania z takim projektem: najpierw zostaje on podjęty i uchwalony przez obie izby parlamentu: Zgromadzenie Narodowe i Senat (przy czym izby zajmują stanowiska równorzędne). Następnie albo winien być poddany referendum i wchodzi w życie po akceptacji przez Naród albo, ale tylko w przypadku projektu prezydenckiego i jego decyzji w tym względzie, projekt zostaje ponownie przedstawiony izbom parlamentarnym, tym razem jednak obradującym wspólnie pod nazwą „kongres" i winien być ponownie uchwalony kwalifikowaną większością 3/5 ważnie oddanych głosów. Należy też wspomnieć, że pierwszy Prezydent funkcjonujący pod rządami analizowanej Konstytucji wykorzystał jej art. 11 (upoważniający go do zarządzenia referendum nad projektem ustawy dotyczącym organizacji władz publicznych) celem przeprowadzenia w 1962 roku referendum w sprawie wprowadzenia powszechnych i bezpośrednich wyborów na urząd Prezydenta Republiki i tym samym dokonania zmiany art. 6 Konstytucji (taka sama próba podjęta przez niego w roku 1969 celem zmiany rozdziału XII zakończyła się niepowodzeniem, referendum przyniosło wynik negatywny). Próby takie nie zostały Powtórzone, ale pamięć o nich nie wygasła i dwukrotnie później
255
prezydent F. Mitterand zapowiadał, że o ile nie dojdzie do zm' I Konstytucji w drodze parlamentarnej, sięgnie ponownie po te ^ cedurę.
Mimo tych trudnych warunków dokonywania zmiany K stytuq'i była ona wielokrotnie nowelizowana, rzadko jednak nr wykorzystywaniu referendum. Konieczne jest również wskazań w tym miejscu, że przy okazji regulowania trybu zmiany, równi? ¦ Konstytucja V Republiki powtarza tradycyjną formułę wcześniejszych konstytuq'i tego kraju, że „republikańska forma rządów nie może bvr przedmiotem zmiany Konstytucji". Jest to jej ostatnie zdanie.
formy realizacji
suwerenności
Narodu
II. Zasada suwerenności narodu
Francja jest krajem o jednej z najdłuższej w świecie tradycji rządów demokratycznych, przynajmniej w nowożytnym znaczeniu tego terminu. Konstytuq'a aktualna, wzorem swej poprzedniczki, normę wyrażającą tę zasadę sformułowała w sposób nader oryginalny, pozwalający na połączenie rozmaitego rozumienia pojęcia „Naród" jako zbiorowego podmiotu suwerenności. Mianowicie w myśl art. 3 in principia Konstytucji „suwerenność narodowa (nationak) należy do ludu (peuple)". Formalnie w grę wchodzi tu również art. III Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela stanowiący, iż „Źródło wszelkiej suwerenności znajduje się całkowicie w Narodzie. Żadne ciało, żadna jednostka nie może wykonywać władzy, która nie pochodziłaby wyraźnie od Narodu".
Jednocześnie powołany przepis konstytucyjny dopuszcza wyraźnie zarówno przedstawicielską, jak i bezpośrednią (w drodze referendum) formę realizaq'i władzy przez Naród. Wspomniano już wyżej, że Konstytucja przewiduje fakultatywne referendum dotyczące zmian konstytucyjnych oraz referendum ustawodawcze, również fakultatywne, zarządzane przez Prezydenta albo na propozycję Rządu, albo na wspólną propozycję obu izb w następujących sprawach: organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki gospodarczej i społecznej Narodu i służb publicznych mających uczestniczyć w ich realizaq'i oraz upoważnienia do ratyfikacji zgodnego z Konstytucją traktatu mającego wpływ na funkcjonowanie instytucji publicznych. Zakres materii mogących być przedmiotem głosowania powszechnego jest więc nader szeroki. Trudno też sobie wyobrazić, aby ewentualna nowa Konstytucja mogła być uchwalona inaczej niż również w tej samej procedurze.
256
Instytucja referendum jest ciągle żywotna we francuskiej prak--> konstytucyjnej, ale trudno w tym kontekście nie wspomnieć czególnej predylekcji do jej stosowania pierwszego Prezydenta Republiki, gen. Charlesa de Gaulle'a. Pięciokrotnie zarządzane z niego referendum połączone było zawsze z zapowiedzią ustą-enia z urzędu, gdyby wynik głosowania nie odpowiadał jego ocze-lriwartiom (co zresztą stało się w roku 1969). Nadawało to ówczesne-mU svstemowi politycznemu faktyczne rysy „demokracji plebiscy-tarnej"/ o wyraźnie antyparlamentarnej wymowie, gdyż apelował on bezpośrednie poparcie Narodu ponad parlamentem, co wówczas oznaczało przede wszystkim ponad partiami politycznymi, do których czuł nieskrywaną niechęć.
III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Konstytucja z 1958 r. zawiera jedynie odwołanie się do zasa-               podstawy
dy równości wobec prawa oraz wolności przekonań (art. 1), wolności         konstytucyjne
i nietykalności osobistej (art. 66). Nowelą konstytucyjną z 8 lipca 1999 r. podkreślono dodatkowo wymóg równości kobiet i mężczyzn przy ubieganiu się o stanowiska publiczne. Z praw politycznych Konstytucja zna prawa wyborcze i prawo udziału w referendum. Konstytucja Francuska jest również jedną z pierwszych, w której dokonano instytucjonalizacji roli partii politycznych (art. 4), tym samym uznając formalnie prawo obywatelskie do ich tworzenia i należenia.
Aktem konstytucyjnym w całości poświęconym statusowi jednostki jest przede wszystkim Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, prezentująca wizję szerokich praw jednostki, praw o charakterze wrodzonym i nienaruszalnym. Warto w tym miejscu podkreślić, że akt ten traktuje również o pewnych rozwiązaniach instytucjonalnych (ustrojowych), przyznając im tym samym charakter gwarancji praw jednostki (np. zasada podziału władzy, koncepcja ustawy jako wyrazu woli powszechnej czy zasada konstytucji pisanej; por. art. VI i XVI). O prawach i wolnościach jednostki szeroko traktuje również Wstęp do Konstytucji z 1946 r. Z jednej strony, także nawiązując do Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, deklaruje je Jako „uświęcone" przez ten akt i przez „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki". W związku z tą ostatnią kwestią wspomnieć na przykład można o nadaniu rangi konstytucyjnej wolności nauczania lub prawu do obrony w postępowaniu sądowym. Z dru-
257
giej natomiast strony wspomniany Wstęp zawiera również polityczne, gospodarcze i społeczne", stanowiące konstyh,     -' otwarcie wobec tzw. praw jednostki drugiej generacji, czyj;      e o charakterze socjalnym (gospodarczym i intelektualnym) c  ^ min. prawo do zatrudnienia, tworzenia i działania w zwią?]/ ( zawodowych, prawo do strajku, prawo pracowników do współ rządzania zatrudniającym ich przedsiębiorstwem, prawo do ochm zdrowia, do wypoczynku, zabezpieczenia socjalnego, prawo d bezpłatnej nauki w szkołach publicznych wszystkich stopni i im, W końcu jako cele o randze konstytucyjnej, mające swój reflek w sferze praw jednostki, uznano na przykład pluralizm środków społecznego przekazu (prasy) i jawność finansowania prasy. Nato- I miast na poziomie podkonstytucyjnym status jednostki regulują we Francji znane konwencje międzynarodowe, zwłaszcza europej-  I skie (tak w ramach Rady Europy, jak i Unii Europejskiej), których Francja jest sygnatariuszem.
Wolności i prawa obywatelskie we Francji cieszą się również szeroką gwaranq'ą rozmaitych instytucji i procedur, z których część stanowi przejaw klasycznych gwarancji współczesnego państwa demokratycznego i państwa prawa, część zaś posiada swoiście francuski koloryt. Jest to rozbudowany system sądów powszechnych wraz z sądami przysięgłych w sprawach o najpoważniejsze przestępstwa, trójstopniowy system sądownictwa administracyjnego, ugruntowany od blisko 200 lat, Rada Konstytucyjna spełniająca w dużym stopniu rolę trybunału konstytucyjnego i posiadająca duży dorobek orzeczniczy w sprawach wolności jednostki. W systemie ochrony praw obywatelskich brak skargi konstytucyjnej, a francuski ombudsman nie jest bezpośrednio dostępny obywatelom, a jedynie za pośrednictwem deputowanych. Członkostwo Francji w Radzie Europy oraz w Unii Europejskiej otwiera z kolei dostęp jej obywateli do trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu.
Szeroki zakres wolności jednostki i praw politycznych obywateli pozwala mieszkańcom Francji na rzeczywisty udział w realizacji suwerenności narodowej. Dla naszych rozważań ważne jest wskazanie na długotrwały rozwój francuskiego systemu partyjnego. Do połowy XX w. Francja uchodziła za modelowy wręcz przykład kraju o systemie wielopartyjnym z wszystkimi jego negatywnymi kon-sekwenq'ami. Jednakże wraz z wejściem w życie aktualnej Konstytucji, jej nowe rozwiązania i instytucje ustrojowe zaczęły również wywierać inny niż dotychczas wpływ na funkcjonowanie systemu partyjnego. W szczególności zaś powszechny wybór Prezydenta
258
¦ orównywalnym wzroście jego kompetencji wobec prezy-^przy n Jy • jjj Republiki), z dopuszczalnością jedynie dwu kandy-iJenWy - - turz6/ stał się potężnym czynnikiem wymuszającym W^ ' rozmaitych porozumień wyborczych, a nawet łączenia się ^°.rZ^nlitvcznvcn (oczywiście zbliżonych programowo), jednym
parli
slow
politycz
em
rdUZO
istotnym
czynnikiem integrującym. Podobną rolę, choć mniejszym stopniu, odgrywa również system wyborczy do adzenia Narodowego. Wszelako integracja ta nie charaktery-¦się jedynie tendencją wzrostową, nie brak i aktualnie tradycyj-ti dla francuskiego życia politycznego rozłamów w partiach, B'   adów koalicji czy powstawania nowych partii. Wspomniana Meeracja wydaje się jednak tendencją dominującą w ewolucji sys-partyjnego V Republiki. Stąd też od wielu już lat charakteryzować można francuski system partyjny jako system „dwubloko-wy". System taki stanowi pewną wersję systemu wielopartyjnego, jeżeli mielibyśmy go odesłać do tradycyjnej klasyfikacji systemów partyjnych. We francuskim Zgromadzeniu Narodowym stale funkcjonuje od 5 do 7 partii lub grup politycznych (choć często nie są to te same partie w każdej kadencji; w ogóle zaś w Zgromadzeniu Narodowym V Republiki działało 15 partii lub wspomnianych grup). Charakteryzuje się ona jednak względnie trwałą tendencją współpracy międzypartyjnej, przejawiającą się w sojuszach wyborczych, wystawianiu wspólnych kandydatur na urząd prezydencki (a przynajmniej deklarowaniu odpowiedniego poparcia w drugiej turze), trwałych koalicjach rządowych i innych. W ciągu 40 lat funkcjonowania V Republiki działało 27 rządów (ale tylko 15 premierów). W życiu politycznym pojawiły się dwie zasadnicze alternatywy programowe, co praktycznie zmuszało obywateli (i partie) do opowiedzenia się za którąś z nich i faktycznego dołączenia do jednego z dwu wielkich bloków. Pod pewnymi względami opisywany system zaczyna więc przypominać system dwupartyjny. Ponieważ jednak, w typowej sytuacji, każdy z dwu zasadniczych aktorów sceny politycznej jest porozumieniem partii, teoretycznie zawsze może zdarzyć się rozpad takiego porozumienia i powrót do rywalizacji wielu partii. Centrami krystalizującymi oba bloki są: na lewicy Partia Socjalistyczna, na prawicy Zgromadzenie na rzecz Republiki. Niezmiernie ważną jest przy tym okoliczność, że w warunkach francuskich rzeczywistymi przywódcami partii politycznych (i ewentualnych bloków) są — jak w Stanach Zjednoczonych — prezydenci państwa a nie — jak w Wielkiej Brytanii — szefowie rządów.
259
'V-Ogólna charakterystyka ustroju
różnice wobec
klasycznych
modeli
ustrojowych
arbitraż Prezydenta
System rządowy V Republiki Francuskiej stanowi} dla teoretyków zagadnień ustrojowych punkt wyjścia dla konstr nia jeszcze jednego modelu w klasyfikaq'i ustrojów państw.
przy czym jego ostateczna nazwa jest również przedmiotem w i propozyq'i. Palma pierwszeństwa w tych konstrukcjach przyzn U być winna profesorowi francuskiemu, M. Duvergerowi, a zawarł została w kilku jego pracach z lat 70. XX w. System ten różni sie rl klasycznego systemu prezydenckiego poprzez bądź zwiększeni uprawnień głowy państwa w porównaniu do tego ostatniego (choćby przez możliwość zarządzenia przez Prezydenta referendum czy możliwos'ć rozwiązania przez niego Zgromadzenia Narodowego) bądź przez ich redukcję (przede wszystkim poprzez powołanie fn-stytuq'i premiera i Rady Ministrów, z którymi Prezydent musi dzielić się kompetencjami Egzekutywy). Niemniej istotnie różni się także od systemu parlamentarnego, zwłaszcza poprzez wyłączenie wielu aktów Prezydenta spod wymogu kontrasygnaty czy stworzenie możliwości działania Rządu bez parlamentarnej inwestytury. Łatwiej wszelako jest wskazać takie różnice niż pozytywnie określić ten system rządowy. Dodatkową trudnością jest ciągła ewolucja w rozumieniu zasad tego ustroju, mająca miejsce w praktyce funkcjonowania jego władz. Dokonania klasyfikacji nie ułatwia też lakoniczna, mało rozbudowana i wieloznaczna w swych sformułowaniach Konstytucja, nie wspominając już o pozostałych normach „bloku konstytucyjnego".
Nawiązując do pewnych wątków w teoretycznych dyskusjach, o których wyżej nadmieniono, a także do ogólnego sformułowania funkcji Prezydenta Republiki w art. 5 (zd. 2) Konstytucji, najbardziej właściwą nazwą dla tego systemu wydaje się być nazwa „system arbitrażu prezydenckiego". W systemie tym głowa państwa pochodzi z wyborów powszechnych, raczej na długie kadencje, i dlatego też może być uznana jako strażnik podstawowych interesów swego Narodu. Bieżącą politykę państwa prowadzić winien parlament (pochodzący z demokratycznych wyborów) i rząd, przy czym zachowana zostaje polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem. Ale na jeden i drugi z tych organów Konstytuq'a zapewnia pewien osobisty wpływ Prezydenta, zwłaszcza gdy chce on wyrażać potrzeby prezentacji podstawowych interesów Narodu (orędzia pod adresem parlamentu lub przewodzenie posiedzeniom Rady Ministrów). W sytuacjach zaś poważnego zagrożenia tego
260
staje się kompetentny do przejęcia pełni władzy, jednakże 'n'C  "o w celu doprowadzenia do normalnego, przewidzianego '       Konstytucję funkcjonowania organów państwa. Warto też '    vić uwagę, że pewną wskazówką konstytucyjną dla dokonywa-¦  tpzo rodzaju klasyfikacji może być również szczególny układ vi konstytucyjnych, gdzie postanowienia dotyczące Prezydenta l sunięte są na czoło części „organizacyjnej" Konstytucji, wyprzedza-, ' r0ZdziaJy dotyczące kolejno: rządu i parlamentu. W związku za-\\Tio z tym, jak i z wieloma innymi rozwiązaniami konstytucyjnymi komentatorzy Konstytucji chętnie podkreślają jej „antyparlamen-tarny" charakter, tak rażący zwłaszcza na tle konsekwentnie proparlamentarnych" poprzednich konstytucji. Ten wydźwięk konstytucji ulega jednak ostatnio pewnemu złagodzeniu (por. np. wprowadzoną w roku 1995 nowelizację art. 11 Konstytucji). Wszelako nader daleko posunięta lakoniczność ustawy konstytucyjnej sprawia, że w sprzyjających warunkach politycznych, pamiętając o właściwościach systemu partyjnego, francuscy Prezydenci Republiki stają się w istocie szefami władzy rządowo — wykonawczej i nie wykonują jedynie swoistego „arbitrażu".
Natomiast w zakresie ustroju terytorialnego Francja przez      ustrój terenowy . długi czas utrzymywała rozwiązania centralizacyjne, tak charakterystyczne dla ustroju tego kraju od doby napoleońskiej (stworzenie departamentów i prefektów). Tradycyjnie zawierane w konstytucjach francuskich określenie państwowości tego kraju jako „niepodzielnej", podkreślający wolę zachowania struktury unitarnej państwa, zostało utrzymane w art. 1 Konstytucji V Republiki. Po II wojnie światowej mamy jednak do czynienia z narastaniem tendencji decentralistycznych, ulegających wyraźnemu przyspieszeniu paralelnie z „wtapianiem się" Francji w struktury jednoczącej się Europy. Rosły uprawnienia gmin i departamentów, w roku 1947 powołano również regiony, początkowo jedynie dla potrzeb planowania gospodarczego, ale w latach 80-tych XX wieku nadano im własną strukturę organizacyjną w drodze ustaw. Ich kompetencje polegały jednak głównie na rozmaitych możliwościach organizowania współpracy rozmaitych podmiotów w zakresie rozwoju przede wszystkim gospodarczego, a także społecznego i kulturalnego, bez możliwości wykonywania funkcji zarządzająco — administracyjnych. Konstytucja wspominała początkowo jedynie o „samodzielnych" gminach i departamentach, nadal też wskazując na funkcjonowanie w departamentach „delegata Rządu" (prefekta).
Zasadnicza zmiana ustroju terytorialnego Republiki dokonana została przez nowelizację Konstytucji z 29 marca 2003 r. Przede
261
wszystkim wspomniany art. 1 uzupełniony został sformułowa I „Jej (tj. Republiki — RS.) organizacja jest decentralistyczna" n if11 kim zmianom uległ rozdział XII Konstytucji, zawierający reguł  °" tego ustroju. Charakter „wspólnoty terytorialnej" uzyskały rów ¦ • regiony (jest ich 22). Artykuł 72 Konstytucji w nowym brzmię ' deklaruje min. oparcie ustroju terytorialnego na zasadzie subsydi ności oraz przyznaje organom wspólnot (są to rady regionalne rarl generalne w departamentach i rady gminne) władzę wydawań przepisów lokalnych, w tym również obejmującą możliwość podstawie upoważnień ustawowych, derogowania — choć w ograniczonym zakresie — postanowień ustaw, dotyczących ich kompetencji. Wszystkie rodzaje wspólnot są w pewnym sensie zrównane ze sobą, a przepis ten wyraźnie wyklucza występowanie między nimi uprawnień nadzorczych. Artykuł 72 — 2 z kolei gwarantuje wspólnotom posiadanie własnych źródeł finansowych (a także udziałów w podatkach), które winny stanowić podstawową część ich zasobów. Wszelkie przesunięcia w kompetenq'ach między państwem a wspólnotami powinny być połączone z adekwatnymi przesunięciami w dochodach publicznych. Instytuq'a prefekta wprawdzie znikła z rozdziału XII, ale pozostało prawo Prezydenta ich mianowania (art. 13). Prefekci (w departamentów, natomiast w regionach funkcję prefekta regionalnego spełnia dodatkowo prefekt departamentu, w którym leży stolica regionu) oraz merowie gmin są terenowymi organami administracji rządowej. W sumie można zakwalifikować ten ustrój jako oparty o szeroki samorząd terytorialny, wszakże w ramach pewnego dualizmu administracyjnego.
Jak już wspomniano, należy przyjąć także formalne funkcjonowanie we Francji zasady podziału władzy na mocy art. XVI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Zwraca jednak uwagę, że przepis ten w ogóle nie nazywa „podzielonych" konstytucyjnie „władz", w szczególności nie nawiązuje do klasycznego trójpodziału funkcji publicznych. Również systematyka aktualnej Konstytucji nie nawiązuje do niego, oprócz jednego tylko rozdziału, zatytułowanego „O władzy sądowniczej". Oczywiście w końcu XVIII w. było jasne, o jakie władze chodzi w art. XVI Deklaracji. Niemniej aktualnie zgodność ze wskazanym przepisem można również zapewnić poprzez skonstruowanie innego niż klasyczny podział władzy. W istocie więc jego wartość normatywna sprowadza się do zakazu koncentracji władzy w rękach jednego tylko organu czy też jego zdecydowanej dominacji nad pozostałymi.
Na tym tle zasadne więc wydaje się wyodrębnienie w systemie konstytucyjnym V Republiki, obok trzech klasycznych funkcji
262
,  ,z panstwowych, co najmniej także „władzy czwartej", w po-
1V ¦   władzy arbitrażu" Prezydenta Republiki, a dyskusyjna jest
f.     j62 pozycja Rady Konstytucyjnej. To właśnie ten organ podkre-
x   7resztą w swym orzecznictwie swoistość „francuskiego ujęcia"
ady podziału władzy, wyrażającego się tak w jej aspektach orga-
'7acvjnych, jak i funkcjonalnych, a nawet personalnych.
V. Parlament
1. Struktura
Parlament francuski V Republiki jest parlamentem dwuizbowym, izba pierwsza nosi nazwę Zgromadzenia Narodowego, natomiast izba druga — Senatu. Pozycja drugiej izby jest nader mocna, aczkolwiek nie aż tak jak w okresie III Republiki, w której była ona izbą całkowicie równorzędną. Ale i aktualnie postępowanie ustawodawcze rozpocząć się może w zasadzie w każdej z izb1, nieuchwa-lenie projektu przez pierwszą debatującą izbę kończy postępowanie ustawodawcze, konstytucyjne prawo inicjatywy ustawodawczej parlamentarzystów dotyczy oczywiście tak członków ZN, jak i senatorów, ustawa w zasadzie winna być uchwalona w uzgodnionym brzmieniu przez obie izby. Niemniej mogą zajść pewne sytuacje wyjątkowe, w których ostateczne rozstrzygnięcie zastrzeżone jest
dla ZN.
Członków obu izb dotyczą konstytucyjne postanowienia o zakazie mandatu imperatywnego. Winni więc być uznani za reprezentantów Narodu, gdyż z pewnością odnosi się do nich postanowienie o wykonywaniu przez lud suwerenności „przez swych przedstawicieli". Cieszą się tak materialnym, jak i formalnym immunitetem. Regulaminy izb dopuszczają tworzenie przez parlamentarzystów „grup" politycznych (frakcji): przez co najmniej 20 w Zgromadzeniu Narodowym i przez co najmniej 15 w Senacie.
Kadencja Zgromadzenia Narodowego wynosi 5 lat, jego liczebność zaś (aktualnie, w historii V Republiki ewoluowała) 577 de-
W myśl art. 34 ust. 5 i 6, art. 39 in fine oraz art. 47 Konstytucji uchwalanie ustaw finansowych i w sprawach ubezpieczeń społecznych rozpoczynać się musi w ZN, natomiast nowela Konstytucji z 29 marca 2003 r. zastrzegła, że projekty dotyczące organizacji wspólnot terytorialnych oraz ciał, mających reprezentować obywateli francuskich osiadłych za granicą, winny być kierowane najpierw do Senatu.
niepełna
równorzędność
izb
zakaz mandatu imperatywnego
263
putowanych. Obie te rzeczy nie są zresztą ustanowione w fr tucji, a z jej upoważnienia winny być uregulowane przez    ^'^ organiczną (art. 25 ust. 1 Konstytucji). Praktycznie, na p0cj   3^ przepisów przejściowych, uregulował to ordonans rządu z 17 i-W'e pada 1958 r. w sprawie funkcjonowania zgromadzeń parlamp   I nych, do dziś obowiązujący, m.in. w zakresie ustalenia dłu? -1 kadencji. Natomiast Senat (liczący aktualnie 321 senatorów, co m Ci nież ulegało ewolucji) jako taki nie posiada kadencji, jedynie n szczególni senatorowie wybierani są na dziewięcioletnią kadenri Również i wobec Senatu obu tych spraw nie reguluje Konstytucja a z jej upoważnienia ustawa organiczna (w praktyce, pierwotnie' również wspomniany ordonans z 15 listopada 1958 r.). Kadencja Zgromadzenia Narodowego może ulec skróceniu w drodze jego rozwiązania przez Prezydenta, po zasięgnięciu opinii premiera i przewodniczących obu izb (art. 12 Konstytucji). Takiego prawa Prezydent nie posiada jednak wobec Senatu.
Konstytucja przewiduje sesyjny system funkq'onowania parlamentu, aktualnie przy jednej sesji w roku i w sposób jednolity dla obu izb ustala jej początek na pierwszy dzień roboczy października, a koniec na ostatni dzień roboczy czerwca (w sumie około 9 miesięcy). Nie ma więc potrzeby formalnego zwoływania sesji, ale też nie można jej poza wskazany termin przedłużyć, Jednocześnie w charakterystyczny dla jej „antyparlamentarnej" wymowy, ten sam przepis ogranicza liczbę posiedzeń w każdej sesji, których nie może być więcej niż 120. Aktualnie jednak większość członków każdej z izb może postanowić o zwiększeniu liczby posiedzeń, a to samo prawo przyznano również premierowi (po wysłuchaniu opinii przewodniczącego izby). Dni posiedzeń ustalać mają regulaminy izb; zgodnie z nimi odbywają się trzy razy w tygodniu, z możliwością przedłużenia na dzień następny. Izba może również podjąć decyzję, w które tygodnie sesji odbywać się będą posiedzenia, a w które nie. Poza tym Konstytucja wymaga, aby co najmniej jedno posiedzenie w tygodniu zarezerwowane zostało na stawianie pytań przez parlamentarzystów i odpowiedzi rządu. Warto może zwrócić przy tej okazji uwagę, że pierwotny tekst tego przepisu konstytucyjnego (art. 28) przewidywał istotnie mniejszy okres sesji (ok. 5,5 miesiąca) niż tekst aktualny, przyjęty w nowelizacji z 1995 r.
Konstytucja przewiduje również możliwość zwoływania sesji nadzwyczajnych, dla rozpatrzenia określonych, wskazanych przez wnioskujących zagadnień (art. 29 Konstytucji). Zwołuje je Prezydent na wniosek premiera lub większości członków ZN (senatorzy takiego uprawnienia nie posiadają). Parlament zwołany na
264
ok deputowanych nie może zadecydować o rozpatrzeniu 1 <-,;/ narlament zwołany na wniosek premiera.
stąp1L.r  ,        ,   , ._„.„_.______,____.
,A/n   ii/owej, nieujętej we wniosku sprawy; może tak natomiast
p^ialN        i    ___1. „,.,„1__.__.._:__1.____:__
r\V związku z funkcjonowaniem parlamentu niezmiernie do-       porządek obrad
¦   ie rozstrzygnięcie zawiera art. 48 Konstytucji, dotyczący porząd-dziennego posiedzeń (a nie sesji, choć w konsekwencji będzie to , uczyło całej sesji). W przepisie tym spotykamy dość nieoczeki-ne z punktu widzenia pryncypiów ustrojowych, rozwiązanie, olegające na przekazaniu rządowi ustalenia tego porządku, przy czym dla wszelkich jego wnioskom, w ramach tego porządku, zastrzeżony jest priorytet. W myśl regulaminów izb, rząd jedynie informuje tzw. Konferencję Przewodniczących (organ odpowiadający polskiemu Konwentowi Seniorów) o swoich decyzjach w tym zakresie, a „ustalenie porządku obrad" przez tę Konferencję, czy też następnie jego „przyjęcie" przez izbę (o czym wspominają ich regulaminy) posiada jedynie czysto formalne znaczenie. Takie ustalanie porządku obrad i priorytetu wniosków dotyczy nie tylko projektów rządowych, lecz również projektów parlamentarnych, które rząd może popierać. Natomiast dla pozostałych projektów parlamentarnych (nie popieranych przez rząd) zarezerwowane zostało konstytucyjnie, na zasadach wyłączności, tylko jedno posiedzenie w miesiącu (art. 48 infine). Projekty te zgłaszane są w trakcie posiedzenia Konferencji Przewodniczących, w których może brać udział przedstawiciel rządu (praktycznie: minister do spraw relacji z parlamentem).
Każda z izb uchwala swój regulamin, czemu pośrednio daje regulaminy izb wyraz również Konstytucja, choć w sposób nader szczególny, mianowicie wprowadzając uprawnienie Rady Konstytucyjnej do kontroli ex ojficio zgodności regulaminów z Konstytucją, i to przed ich wejściem w życie. Dotyczy to oczywiście każdej nowelizacji regulaminów. Jak widzimy, autonomia izb parlamentarnych funkcjonuje we Francji w nieco ograniczonym zakresie. Regulamin ZN wszedł w życie po decyzji RK 24 lipca 1959 r., regulamin Senatu — 9 czerwca tegoż roku. Oczywiście od tego czasu były one wielokrotnie nowelizowane.
2. System wyborczy
Dwuizbowość francuskiego parlamentu charakteryzuje się również, a może przede wszystkim, innymi założeniami w kwestii przedstawicielstwa w izbach. Podczas gdy Zgromadzenie Narodowe reprezentuje całość Narodu jako pewną jedność, to Senat, zgod-
265
nie z art. 24 Konstytucji, reprezentuje Naród postrzegany jako ?łi•*
wspólnot terytorialnych, oraz obywateli zamieszkałych za
granicą,
Konstytucja V Republiki nawiązuje tu do rozwiązań III Repuh]x' Francuskiej, która konstruowała Senat, jak mówiono, jako „wie]V radę gmin francuskich". Zakłada to naturalnie odmienne konstrukri systemu wyborczego do jednej i drugiej izby.
kodeks wyborczy
system większości bezwzględnej w dwu turach
2.1. System wyborczy do Zgromadzenia Narodowego
Wprawdzie Konstytucja wypowiada jedynie wymóg bezpośredniości w wyborach do tej izby (art. 24), jednakże z całości rozwiązań konstytucyjnych wynika, że winny to być również wybory powszechne, równe i tajne. Przez znakomitą większość okresu funkcjonowania V Republiki, w wyborach do pierwszej izby parlamentarnej stosowano system większości bezwzględnej. Jedynie raz w roku 1986, powrócono do stosowanego w IV Republice systemu proporq'onalnego, co rzeczywiście od razu doprowadziło do rozproszenia sil politycznych w tej izbie i skończyło się jej rozwiązaniem po zaledwie dwu latach funkcjonowania.
Prawo wyborcze, także do omawianej tu izby parlamentarnej, ujęte jest aktualnie w „kodeksie wyborczym", wprowadzonym w drodze rozporządzenia rządu o mocy ustawy 27 października 1964 r. (kilkakrotnie nowelizowanego). Wspólne dla wyborów do wszystkich organów jest ustalenie granicy wieku dla czynnego prawa wyborczego na lat 18, natomiast granica wieku dla biernego prawa wyborczego do ZN wynosi 23 lata. Dla dokonania wyboru obszar Francji metropolitarnej podzielony jest na 555 jednomandatowych okręgów wyborczych (22 mandaty pochodzą z terytoriów zamorskich) z tym, że w każdym departamencie występować winny co najmniej dwa takie okręgi. Wykaz okręgów zawarty jest w kodeksie wyborczym. Do uzyskania mandatu w pierwszej turze wymagane jest uzyskanie bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów, co jednak stanowić musi równocześnie co najmniej 25% uprawnionych do głosowania. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, co w realiach francuskich dotyczy olbrzymiej większości okręgów, po upływie tygodnia w danym okręgu przeprowadzana jest druga tura, do której dopuszczeni są ci tylko kandydaci, którzy w turze pierwszej uzyskali poparcie co najmniej 12,5% uprawnionych do glosowania. Ten z kolei wymóg sprawia, że w większości okręgów w drugiej turze występuje już tylko dwu kandydatów. Można też zrezygnować z ubiegania się o mandat
266
drugiej turze. W drugiej turze mandat uzyskuje kandydat, który trzymał największą liczbę głosów. Stałą praktyką wyborów jest awieranie, najpóźniej między I a II turą, koalicji wyborczych, naturalnie między partiami zbliżonymi programowo. W takiej sytuacji zgłaszaj<! one w II turze już wspólnego kandydata, ale w różnych okręgach z różnych partii koalicyjnych — w praktyce tego, który w turze pierwszej uzyskał najwięcej głosów w ramach zawartej koalicji- Oznacza to jednak, że deputowani z danej koalicji tworzą ¦ vo wyborach odrębne frakcje partyjne. Jest to więc system wyborczy stwarzający podatną glebę dla systemu wielopartyjnego, choć dodatkowe wymogi, o których wspominano wyżej, raczej likwidują większe rozproszenie partyjne, redukując liczbę partii w parlamencie do kilku. Niemniej współpraca wyborcza, zwłaszcza zakończona pomyślnymi rezultatami, stwarza dobry punkt wyjścia dla jej przedłużenia w postaci już koalicji rządowej.
2.2. System wyborczy do Senatu
W myśl Konstytucji senatorowie wybierani są w głosowaniu                  wybory
pośrednim. Według powołanego już kodeksu wyborczego wyboru               pośrednie
senatorów dokonują departamentalne kolegia wyborcze, nie są to i niepowszechne I więc również wybory powszechne. Spełniony jest jednak wymóg równości: w zależności od liczby mieszkańców poszczególnym departamentom przypada odpowiednia liczba mandatów senatorskich. Senatorzy wybierani są na dziewięcioletnie kadencje, z tym że co trzy lata ustępuje 1/3 z nich. Stosownie do podziału senatorów na trzy grupy, analogiczny podział dotyczy również departamentów, stąd konkretne departamentalne kolegium wyborcze funkcjonuje raz na dziewięć lat, dokonując wówczas wyboru wszystkich senatorów przypadających na dany departament. Granica wieku dla osiągnięcia biernego prawa wyborczego do Senatu wynosi 35 lat.
W skład departamentalnego kolegium wyborczego wchodzą                  kolegia
deputowani do ZN, wybrani w danym departamencie, radni rad               wyborcze
regionalnych wybrani tamże, wszyscy członkowie rady generalnej (jest to nazwa organu stanowiącego samorządu departamentalnego), radni wszystkich gmin danego departamentu, o ile gminy liczą powyżej 9000 mieszkańców, delegaci wybrani przez mniejsze rady gminne, w proporcji do liczby mieszkańców (ustalonej przez kodeks wyborczy), dodatkowi delegaci wybrani przez rady gminne liczące powyżej 30 000 mieszkańców, po 1 delegacie na każdy 1000 miesz-
267
karków powyżej 30 000. W departamentach, w których k 1 wyborcze wybierają od 1 do 4 senatorów, wybór następuje syste większości bezwzględnej, ewentualnie w dwu turach głosów   ^ (pierwsza przed, a druga po południu tego samego dnia). System * ^ jest o tyłe bardziej skomplikowany niż system wyboru deputow nych do ZN, gdyż nader często odnosi się do obsadzenia kiłk mandatów jednocześnie. Wybór takim systemem większościowym dotyczy zdecydowanej większości kolegiów departamentalny K (85 na 99 departamentów Francji metropolitalnej). Natomiast w p0_ zostałych, największych departamentach, wybierających 5 lub więcej senatorów, ich wybór przez kolegium odbywa się przy zastosowaniu systemu proporcjonalnego.
Przewodniczący
Biuro
Konferencja Przewodniczących
3. Wewnętrzna struktura izb
Konstytucyjnie znanymi organami Zgromadzenia Narodowego jest jego Przewodniczący (President, art. 32) oraz komisje, które mogą być albo komisjami speq'alnymi, albo też stałymi. Liczba tych ostatnich konstytucyjnie ograniczona jest do sześciu (art. 43).
Przewodniczący ZN wybierany jest przez izbę na cały okres kadencji. Oprócz, wynikających z istoty rzeczy, uprawnień do kierowania pracami izby (szczegółowe uprawnienia w tym zakresie ustala regulamin ZN), kilka przepisów konstytucyjnych nadaje mu uprawnienia wychodzące poza ten zakres (np. art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 61 ust. 2). Natomiast Przewodniczący Senatu wybierany jest po każdym odnowieniu jego składu, czyli co trzy lata. Również i on ma te same uprawnienia co Przewodniczący ZN, ale oprócz tego zastępuje Prezydenta Republiki w przypadku opróżnienia tego urzędu lub wystąpienia przeszkody w jego sprawowaniu. W takiej sytuacji funkcję przewodniczenia Senatowi przejmuje jeden z wiceprzewodniczących.
Oprócz organów izb wskazanych konstytucyjnie, regulaminy izb tworzą ponadto prezydia izb (tradycyjna nazwa francuska: Biuro), w identycznym dla obu izb składzie: przewodniczący izby, 6 zastępców, 3 kwestorów, 12 sekretarzy oraz szczególne gremium w postaci wspomnianej już „Konferencji Przewodniczących". Ciało to nie jest właściwie sensu stricto organem izby, lecz odbywającym się raz w tygodniu zebraniem następujących osób: przewodniczący izby i jego zastępcy, przewodniczący 6 komisji stałych, przewodniczący frakcji, generalny sprawozdawca Komisji do spraw Finansów oraz przewodniczący tzw. „Delegacji izby do spraw Unii Europejskiej". Gremium to opracowuje konkretne zagadnienia do-
268
e porządku obrad posiedzeń. Oczywiście jego rola jest znacz-              prezydium
ty ważniejsza w przypadku ustalania porządku posiedzeń, na 111 - vch rozpatrywane są parlamentarne projekty ustaw, gdyż pro-Wtv rządowe, jak już wspomniano, cieszą się konstytucyjnie usta-! vm priorytetem. Natomiast prezydium izby jest organem zarzą-,71jącym rozmaitymi służbami pomocniczymi i usługowymi izb
i ich komisji.
Ograniczona konstytucyjnie liczba komisji stałych miała być                  komisje
również wyrazem „antyparlamentarnego" nastawienia Konstytucji, zwłaszcza gdy pamięta się o przerostach w działaniach tych organów w okresie IV Republiki. Założenie takie zostało jednak w dużym stopniu ograniczone przez dużą liczbę funkcjonujących komisji nadzwyczajnych, powoływanych wyłącznie do prac nad projektami konkretnych ustaw, na wniosek rządu lub izby (art. 43 ust. 1 Konstytucji). „Wniosek izby" oznacza, w myśl regulaminów, wniosek przewodniczącego jednej z sześciu komisji stałych albo wniosek przewodniczącego frakcji, a w ZN także wniosek 30 deputowanych. Struktura komisji w obu izbach jest różna, aczkolwiek w obu przypadkach mamy do czynienia z czterema komisjami o rzeczowo zróżnicowanym zakresie działania i dwoma przyporządkowanymi określonej funkcji izb. W tej ostatniej kwestii idzie o tak czy inaczej nazywającą się komisję budżetową oraz o komisję spraw konstytucyjnych i administracji (także o różnych nazwach). Uderza też duża liczba (57) członków stałych komisji parlamentarnych, co w opisanych warunkach jest zrozumiałe. Zaś składy komisji kształtowane są proporcjonalnie do liczebności poszczególnych frakcji.
4. Funkcje Parlamentu 4.1. Ustawodawstwo
Ustawodawstwo jest oczywiście pierwszą funkcją parlamen- charakter ustawy tu, a w historii francuskiego prawa konstytucyjnego nadawano ustawie zawsze olbrzymie znaczenie, konstruowano wręcz zasadę supremacji ustawy, nieograniczonej pod względem swego zakresu i o najwyższej w praktyce (wobec zwykle szczupłości materialnych rozwiązań konstytucyjnych) mocy prawnej. Odmiennie jednak niż w anglosaskim prawie konstytucyjnym, we Francji zawsze uważano ustawę za akt wyrażający generalne normy prawne, co znalazło wyraz już w art. VI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, definiującym ustawę jako „wyraz woli powszechnej (...) (która, tj. ustawa
269
— RS.) powinna być taka sama dla wszystkich (...) (a — pg i   , watele są równi w jej świetle (...)". Wiemy już, że przepis ten   k wiązuje również współcześnie. We Francji więc możliwość uchw lania ustaw „prywatnych" byłaby niedopuszczalna. „Suprerm ustawy" oznaczała ponadto supremację ustawodawcy, tj. jeg0 r ) kowitą autonomię i swobodę co do trybu kształtowania treści ustaw Jednocześnie jednak, może nieco paradoksalnie, kształtowała si i utrwalała we Francji idea tzw. władzy reglamentacyjnej (pouvoir reglementaire), tj. władzy regulacyjnej (prawodawczej) rozmaitych organów władzy wykonawczej, służąca wprawdzie realizacji ustaw ale jednocześnie mająca wynikać z samej istoty władzy (funkcji) wykonawczej.
Wobec tradycyjnej wizji zarówno „ustawy", jak i „ustawodawcy", Konstytucja V Republiki przyniosła, formalnie rzecz biorąc, zmiany przełomowe, i to w obu tych aspektach: zakresu i charakteru ustawy. Dość szybko jednak doszło do zasadniczego przeobrażenia w rozumieniu rozwiązań konstytucyjnych w tym zakresie i do powrotu do klasycznej koncepcji ustawy. Dokonało się to głównie pod wpływem orzecznictwa Rady Konstytucyjnej i Rady Stanu. Nie było natomiast możliwe, wobec odmiennego tu charakteru przepisów konstytucyjnych, powrócić również do sytuacji „supremacji ustawodawcy". Przestała być też ustawa aktem o najwyższej mocy prawnej. Przed nią w hierarchii źródeł prawa wysunęła się nie tylko Konstytuq'a (oczywiście w rozumieniu „bloku konstytucyjnego"), lecz również umowy międzynarodowe (art. 55). Najważniejsze z nich wymagają jednak dla swej ratyfikacji lub zatwierdzenia podstawy ustawowej (art. 53).
4.1.1. Rodzaje ustaw
Jako jeden z przejawów wspomnianego przełomu w konstruowaniu funkcji ustawodawczej wskazać należy na powołanie do życia kilku rodzajów ustaw, czyli zerwanie z jednolitym pojęciem ustawy i jednolitej jej mocy. W kilku przypadkach spotkamy tu również ograniczenie swobody podejmowanej regulacji.
Po pierwsze, przypomnieć należy możliwość uchwalenia ustawy w procedurze referendum (art. 11), a więc w procedurze wyłączającej w ogóle parlament. Warto wskazać, że mimo poczynionych w tym zakresie prób, Rada Konstytucyjna odmówiła badania konstytucyjności takich ustaw jako aktów będących wprost wyrazem woli suwerennego Narodu.
270
Po drugie, dużą nowością konstytucyjną jest instytucja ustaw W   anicznych, wyróżnionych od innych swą mocą prawną i proce-,   , stanowienia (art. 46 Konstytucji). Ustawy organiczne dotyczą rtJzo wielu kwestii, wyraźnie wskazanych w kilkunastu artyku-j eh konstytucyjnych, a które to kwestie ściśle („organicznie" — stąd nazwa) łączą się z pewną regulacją konstytucyjną i regulacja ta winna znaleźć w ustawach organicznych swe przedłużenie. Ustawy te regulują na przykład wybory do izb parlamentarnych i na urząd prezydenta Republiki (na podstawie odesłania z art. 6 i 25 Konstytucji)/ organizację i zasady funkcjonowania Rady Konstytucyjnej, najwyższej Rady Sądownictwa, Rady Ekonomicznej i Społecznej (odesłania z art. 63 i 71), statusu sędziów (odesłanie z art. 64), warun-ki przeprowadzania referendum lokalnego (odesłanie z ar.t. 72 — 1) i inne. Odmienności proceduralne przy uchwalaniu ustawy organicznej polegają na ustanowieniu okresu minimum piętnastodnio-wego między dniem wniesienia projektu a początkiem rozpatrywania go przez izbę, wzmocnieniem stanowiska Senatu, którego sprzeciw może być zniwelowany dopiero bezwzględną większością ogółu członków ZN, a przy sprawach dotyczących Senatu, jego sprzeciw jest ostateczny, oraz na wprowadzeniu obligatoryjnej kontroli konstytucyjności takich ustaw przez RK przed ich promulgacją. Wyższa moc polega na tym, że RK uznaje za niekonstytucyjne ustawy zwykłe, które wkraczają w materie odsyłane do ustaw organicznych. Jeśli natomiast ustawy organiczne wykraczają poza konstytucyjne odesłanie, RK nie orzeka niekonstytucyjności takiego przekroczenia, ale „degraduje" taką dodatkową regulację do poziomu ustawy zwykłej. Po trzecie, są to ustawy „zwykłe", których zakres przedmiotowy ustalony jest przede wszystkim w art. 34 Konstytucji (por.
niżej).
Po czwarte, chodzi o ustawy finansowe (art. 34 ust. 5, art. 39 infine i art. 47), określające dochody i wydatki państwa. Winny być najpierw uchwalane przez ZN. Ustalone są również nader krótkie terminy dla uchwalenia tych ustaw przez izby, a po ich przekroczeniu projekty mogą być wprowadzone w życie w drodze ordonansu.
Po piąte, ustawy o finansowaniu ubezpieczeń społecznych (art. 34 ust. 6, art. 47 ust. 1); tryb postępowania przy ich uchwalana jest identyczny co przy uchwalaniu ustaw finansowych, ale przy jeszcze krótszych terminach.
Po szóste, ustawy programowe, „określające cele działalność gospodarczej i socjalnej państwa" (art. 34 ust. 7, art. 70). Jest to szczególna kategoria ustaw, występująca w wielu rozwiniętych
271
artykuł 34 i 37 Konstytucji
dekrety
państwach współczesnych, będąca przejawem — najszerzei m ' — interwencjonizmu państwowego, zwłaszcza w ramach , pa - , ^c soq'alnego". Instytucję tę powiązać można z postanowieniami W   3 pu do Konstytuq'i z 27 października 1946 r. Przy ich uchwal Konstytucja wymaga zasięgnięcia opinii Rady Społecznej i L]<„ micznej.
4.1.2. Podział materii prawodawczych między parlament a rząd
Główną reformą konstytucyjną w sferze funkq'i ustawodawczej, jaką przyniosła Konstytuq'a z 4 października 1958 r., stało sie określenie zakresu materii ustawodawczej w jej art. 34. Takiego rozwiązania nie znały na ogół poprzednie konstytucje, a jest ono w ogóle rzadkością w aktach konstytucyjnych. Brak określenia materii ustawodawczej w Konstytucji oznacza po prostu normę, że przedmiotem (treścią) regulaq'i ustawodawczej może stać się każde zagadnienie, że — innymi słowy — zakres ustawodawstwa jest nieograniczony. Tymczasem, po pierwsze — we wspomnianym art. 34 (prawda, że nader obszernym) mamy ustalony taki zakres „spraw, które reguluje ustawa" oraz „spraw, gdzie ustawa określa „podstawowe zasady" (w tej drugiej sytuaq'i zakres swobody ustawodawcy miał być węższy). Po drugie — z przepisem tym koresponduje jej art. 37 ust. 1, według którego „sprawy nie należące do zakresu ustawy podlegają regulacji władzy wykonawczej" (w oryginale: „ont un caractere regłementaire"; por. wyżej), przy czym oczywiście zakres tych spraw nie jest już określony, obejmuje więc „całą resztę zagadnień". Przepis ten nie określa formy regulacji owych materii; w grę wchodzić tu mogą przede wszystkim akty normatywne premiera (nienazwane w Konstytucji — w praktyce noszą nazwę „dekretów premiera"), który wykonuje ową „regulację należącą do władzy wykonawczej" („ił exerce le pouvoir regłementaire", art. 21 Konstytucji) lub dekrety (decrets), uchwalane przez Radę Ministrów (art. 13 ust. 1); te ostatnie dzielą się zresztą na kilka rodzajów. Dla działalności prawotwórczej, przeprowadzanej na podstawie art. 37 ust. 1, przyjęła się w doktrynie nazwa „dekrety autonomiczne" (nie jest to nazwa oficjalna). Po trzecie, poprzez procedury zawarte w art. 41, 37 ust. 2 i art. 61, powołano gwarancje dla tego rozdziału materii prawotwórstwa w postaci odpowiednich kompetencji Rady Konstytucyjnej (por. niżej).
Na pierwszy rzut oka Konstytucja stwarza więc przeciwieństwo zasady „supremacji ustawy": ustawa staje się wyjątkiem, od-
272
-ym się do regulaqi wyraźnie wskazanych zagadnień, nato-
t regułą obejmującą pozostały nieokreślony i nieograniczony
'   s spraw — dekrety rządu lub premiera. Rozwiązania te stwa-
, -a poziomy podział materii prawotwórstwa": obok siebie, w nie
i/rvwających się zagadnieniach, funkcjonuje legislacja parlamen-
A^r -i»riri-nnawr7Pi Odmienność przedmiotu
nosząc (jiia
rzaj4 -
na i legislacja władzy wykonawczej. Odmienność przedmiotu imlacji sprawia, że zagadnienie, która legislacja posiada wyższą
IfllOC
\c prawną, jest właściwie bezprzedmiotowe. Gdyby w trakcie ostępowania ustawodawczego w parlamencie, nad projektem lub noprawką wniesioną z inicjatywy deputowanych lub senatorów okazało się, że wykraczają one poza ramy art. 34, rząd może zgłosić zastrzeżenia, a w przypadku ich nieuwzględnienia przez parlament, spór rozstrzyga Rada Konstytucyjna (art. 41). Po drugie, o ile rząd uzna, że istniejąca już regulacja ustawodawcza w określonym zakresie wykracza poza te ramy, może zwrócić się do RK o stwierdzenie tego stanu rzeczy i po zgodnym z tym orzeczeniu RK może takie ustawy zmieniać swymi dekretami (art. 37); RK jednak o niezgodności ustawy z Konstytucją formalnie wówczas nie orzeka. Po trzecie wreszcie, premier może zwracać się do RK o uznanie dowolnej ustawy za niekonstytucyjną, w szczególności takiej, która wykracza .poza omawiane materie (art. 61). Wniosek taki wniesiony być może przed promulgacją ustawy (kontrola prewencyjna) i uznanie jej nie-konstytucyjności powoduje, że ustawa promulgowana być nie może i nie wchodzi w życie.
Jakby tych ograniczeń było za mało, art. 38 upoważnia rząd              ordonanse
o zwrócenie się do parlamentu o uchwalenie ustawy upoważniającej go do wydawania ordonansów w sprawach należących do zakresu ustawy, czyli w pierwszym rzędzie odnoszących się do zagadnień ujętych w art. 34 (nie można delegować materii zastrzeżonych dla ustaw organicznych). Rząd winien jednak poinformować, o regulację jakich spraw będzie mu chodziło, gdyż omawiany wniosek może być przedstawiony parlamentowi jedynie „w celu realizacji programu rządowego". Nie jest to więc całkowicie upoważnienie in blanco. Nie chodzi przy tym o „program rządowy", o którym stanowi art. 49 i 50, ale o przedstawienie przez rząd bardziej szczegółowych zamierzeń. Upoważnienie to może być wydane jedynie na z góry określony czas, przed upływem którego rząd winien z kolei wnieść projekt ustawy zatwierdzający wydany ordonans. Brak wniesienia takiego projektu powoduje utratę mocy prawnej ordonansu. Zatwierdzenie ordonansu następuje w formie ustawy, brak zatwierdzenia powoduje utratę mocy ordonansu. Z regulacji tej logicznie wy-
273
rozporządzenia wykonawcze
zmiana wykładni Konstytucji
nika, że akty, o których tu mowa, posiadają moc ustaw zwykł i mogą także zmieniać i uchylać ustawy wcześniejsze. W ten sd zakres ustawodawstwa może być dodatkowo uszczuplony. Dla o wianych tu aktów w opracowaniach polskich przyjmuje się nai ściej termin „rozporządzenia z mocą ustawy" (są bowiem w Koash tucji i inne ordonanse; por. art. 47).
Oprócz tego we francuskim systemie źródeł prawa funkri nują akty podustawowe, o mocy niższej niż ustawy, służące reali zaq'i ustaw (w tym i do rozwijania ustaw, które miałyby zawierać jedynie „zasady podstawowe"; por. wyżej), które możemy określić jako rozporządzenia lub dekrety „nieautonomiczne", czyli pozostające w przedmiotowym zakresie ustawodawstwa z art. 34. Konstytucja V Republiki włącza je do pouvoir reglementaire premiera lub do dekretów RM, nie różnicując ich jednak wobec „dekretów autonomicznych". W praktyce przybierają one postać „dekretów" „rozporządzeń", „okólników" i „dyrektyw".
Jak już wspomniano wyżej, omawiane tu rozwiązanie już po kilku latach obowiązywania Konstytucji zaczęło być jednak rozumiane w sposób odmienny. Zmiana ta, polegająca na stopniowym przywracaniu tradycyjnego rozumienia zakresu ustawy jako zakresowo nieograniczonego, dokonana została głównie w drodze orzecznictwa Rady Konstytucyjnej, ale swój wkład w to przeobrażenie miała również Rada Stanu, parlament i nawet rząd, a sprzyjała temu także nauka prawa. Wskazane przekształcenia datować można od rozstrzygnięcia RK z 2 lipca 1965 r., wskazującego, że konstytucyjnego ustalenia zakresu materii ustawodawczych należy poszukiwać również poza art. 34, przywołując także wyraźne odesłania do ustaw przez inne przepisy konstytucyjne. Podstawowe znaczenie posiadało tu naturalnie sięgnięcie do koncepcji „bloku konstytucyjnego" (por. wyżej), do jego wszystkich generalnych i bardziej szczegółowych określeń, z pewnością wskazujących na konieczność podejmowania związanej z nimi działalności ustawodawczej, niekoniecznie ujętej w art. 34. Szczególną rolę odegrało „odżycie" obowiązywania analizowanego już wyżej art. VI Deklaracji Praw i wizji ustawy jako „wyrazu woli powszechnej". W wyniku tych zabiegów powrócono do klasycznej zasady powszechnego, nieograniczonego przedmiotowo zakresu ustawy. Zapewne w jakimś stopniu sprzyjał temu również fakt, że Konstytucja nie wskazała na choćby podstawowe sprawy należące do zakresu autonomicznego prawotwórstwa rządowego, zadowalając się ogólną klauzulą z art. 37 ust. 1. Okazało się również, że w utrwaleniu „poziomego" podziału materii prawo-
274
xrstwa nie jest zainteresowany rząd, zwłaszcza wobec — co jed-v stało się regułą — jednorodności partyjno-politycznej rządu parlamentu (ściślej: większości Zgromadzenia Narodowego). v\f tych warunkach rząd stawał się nawet zainteresowany tym, aby jele posunięć prawodawczych zostało przeprowadzonych przez arlament, arjy njg były t0 aJ^y jeg0 samoistnego prawotwórstwa. Coraz częstsze były więc przypadki, gdy projektował on ustawy wychodzące poza ramy art. 34 i oczywiście parlament nie widział powodów, aby temu się przeciwstawiać. Zaczęło dochodzić nawet Jo paradoksalnej sytuacji, gdy to opozycja zaczęła zaskarżać takie ustawy do RK, stając jakby „w obronie" rządu. Ta możliwość jednak również wygasła, gdy RK (30 lipca 1982 r.) orzekła, iż procedurami mającymi służyć ochronie rozgraniczenia kompetencji prawotwórczych są jedynie procedury zawarte w art. 41 i 37 ust. 2 (por. wyżej), do których parlamentarzyści nie mają dostępu, natomiast procedura z art. 61 służy jedynie ochronie materialnej zgodności ustaw z normami konstytucyjnymi. Można jedynie dodać, że procedura z art. 41 po raz ostatni zastosowana została w 1980 r., stając się bezprzedmiotową wobec omawianej reinterpretacji Konstytucji. Do takiego rezultatu przyczyniło się również orzecznictwo Rady Stanu, która stanęła na stanowisku, że dekrety „autonomiczne", na równi z „wykonawczymi", muszą być podporządkowane ustawie i być z nimi zgodne. Rezultat tych wszystkich dokonań możemy ująć w tezie, że w miejsce „poziomego" podziału materii prawodawczej, reaktywowany został tradycyjny podział „pionowy", którego pierwszy stopień zajmują ustawy o materialnie nieograniczonym zakresie regulacji, a stopień drugi — „dekrety" (nazwa zbiorcza) rządu lub premiera. Tam, gdzie mamy do czynienia z już funkcjonującymi ustawami są to dekrety „wykonawcze". Natomiast w materiach nieobjętych dotychczasową działalnością ustawową i niemieszczą-cych się w ramach art. 34 (i innych szczegółowych dyspozycji Konstytucji) mogą to być dekrety „autonomiczne".
4.1.3. Procedura ustawodawcza
Jak już zaznaczono, redukcja stanowiska parlamentu w Konstytucji V Republiki objęła nie tylko zawężenie zakresu jego działalności ustawodawczej, lecz również ograniczenie swobody w kształtowaniu treści ustaw w tym pozostawionym mu zakresie. Pierwsze ograniczenie udało się jednak przezwyciężyć, nie można natomiast tego samego powiedzieć o drugim. Co więcej, skoro przyznano rzą-
275
dowi możliwości daleko idącego sterowania pracami p   i
tym łatwiej było mu zrezygnować z niezależnej, własnej"—611^
priorytet
projektów
rządowych
wpływ rządu na przebieg procedury ustawodawczej
ści prawodawczej.
Wspomniano już wyżej o decydującym wpływie rząd  I ustalanie porządku obrad izb parlamentarnych, o koniecznoś ' rezerwowania znacznej części prac parlamentarnych na rozpatrz nie projektów rządowych lub popieranych przez rząd, na ustalon konstytucyjnie priorytecie dla jego projektów, a także o możliwo' rządowych zastrzeżeń, wprawdzie aktualnie już teoretycznych do rozpatrywania projektów parlamentarnych (tudzież popraweki niesharmonizowanych z art. 34. Dalsze ograniczenie tych projektów przynosi art. 40, w myśl którego są one niedopuszczalne, o ile ich przyjęcie spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych lub zmniejszenie takich dochodów. Dotyczy to również poprawek zgłaszanych przez parlamentarzystów, a kontrola tego zakazu ma miejsce na wszystkich etapach procedury ustawodawczej (orzeka o tym prezydium komisji do spraw finansów). W tym zakresie istnieje więc monopol inicjatywy ustawodawczej rządu (premiera).
Oprócz tej zasadniczej preferencji projektów rządowych, Konstytucja przyznaje również temu organowi zasadniczy wpływ na bieg postępowania ustawodawczego i jego dojście do pozytywnego finału. Po pierwsze, na podstawie art. 44 ust. 2 rząd może skutecznie sprzeciwić się omawianiu każdej innej (niepociągającej już wydatków) poprawki, która nie była uprzednio zgłoszona komisji. Następnie, na podstawie kolejnego ustępu tego artykułu, rząd może skutecznie zawnioskować o przeprowadzenie głosowania w każdym stadium dyskusji plenarnej, które będzie dotyczyło jedynie tekstu dotychczas omówionego, oraz takich poprawek, które uzyskały akceptację rządową (tzw. obrazowo „gilotyna parlamentarna"). Uchwalenie projektu w takim stadium kończy procedurę ustawodawczą. Po drugie, dalsze możliwości rządu występują w sytuacji braku zgodnej decyzji obu izb wobec tego samego projektu (art. 45; por. niżej). Po trzecie wreszcie, rząd może narzucić swe stanowisko (w kwestii projektu ustawy), stwarzając sytuację „zaistnienia" ustawy nawet bez glosowania w parlamencie ! Mianowicie na podst. art. 49 Konstytucji, Rząd może powiązać z projektem wnoszonej przez siebie ustawy kwestię zaufania, czyli dalszego piastowania swej funkcji. Projekt uważany jest wówczas za automatycznie uchwalony, bez głosowania („milcząco") — a do głosowania dochodzi dopiero wówczas, gdy — i to na warunkach ustalonych przez Konstytucję (por. niżej) — zgłoszony zostanie wniosek
276
I     ignie wotum nieufności. Głosowanie dotyczy jednak nie pro-
0      istawy, a leg0 ostatniego wniosku. Dopiero uchwalenie wnios-
wotum nieufności jest jednocześnie odrzuceniem projektu.
(U   chwalenie tego wniosku powoduje zaś automatycznie zaistnie-
¦ ustawy- Drugą sytuacją wejścia ustawy w życie bez uchwalenia n. orzez parlament, są ustawy finansowe, czyli w pierwszym rzę-V L budżet państwa. Na podstawie art. 47 Konstytucji projekty
kich ustaw winny być uchwalone przez izby w terminie 70 dni. uśli izby z tym nie zdążą, rząd, wydając ordonans w tej materii, prowadza w życie postanowienia odpowiednich projektów.
Wszystko to, a przede wszystkim ogólne warunki funkcjonowania państwa w nowoczesnym społeczeństwie, sprawiają, że około 90% uchwalonych ustaw pochodzi z inicjatywy rządowej, przy czym również w takim odsetku jego projekty zostają przyjęte, a tylko około 10% projektów rządowych pozostaje nieuchwalonych (a i tak częściowo na skutek ich wycofania przez rząd). Projektów parlamentarnych jest nader dużo (około 250 rocznie), lecz znakomita większość z nich nie może się po prostu zmieścić w niewielkiej ilości czasu zarezerwowanej dla ich rozpatrywania.
W ogólnym zarysie postępowanie ustawodawcze przebiega
następująco:
1. Projekty są przesyłane do prezydiów izb, które dokonują ich rejestracji, a następnie przesyłają do przedmiotowo właściwej komisji stałej lub specjalnej (dla konkretnego projektu), powołanej przez izbę na wniosek rządu obligatoryjnie, zaś na wniosek przewodniczącego komisji stałej, przewodniczącego frakcji lub 30 deputowanych, fakultatywnie. Regułą w praktyce jest zajmowanie się projektami ustaw przez komisje stałe.
Do złożonego projektu ustawy parlamentarzyści danej izby, rząd lub komisje merytoryczne (o ile projekt odesłany został do komisji specjalnej) mogą składać poprawki na piśmie i przesyłać je komisji rozpatrującej projekt.
2. Z reguły w komisjach stałych funkcjonują wyspecjalizowane rzeczowo grupy robocze (podkomisje), a do oceny projektów komisje dysponują wieloma możliwościami, zwłaszcza kontaktami z ministerstwami. Komisje przygotowują sprawozdanie dla izby, w którym mogą proponować poprawki do projektu rządowego, natomiast nie mogą go zmieniać. Mogą natomiast zmieniać projekt parlamentarny i przedstawiać izbie już w swojej wersji. W sprawozdaniu winny być również zamieszczone poprawki zgłoszone spoza komisji.
277
3. Następnym etapem procedury ustawodawczej • „pierwsze czytanie", którego termin jest z góry wiadomy staH nienie przedstawienia sprawozdania komisji, jak orzekła Rk tamuje jego przeprowadzenia. Komisja także może nie zdążyć 7 ' dyskutowaniem wszystkich poprawek, które były jej zgłoszone
Pierwsze czytanie dzieli się na dwie części: dyskusję oe'i iyskusję szczegółową nad poszczególnymi artykułami. Dysk sję ogólną rozpoczyna wystąpienie projektodawcy i sprawozda cv komisji. Test to niprwc™ momonf nm~.
cy komisji. Jest to pierwszy moment procedury, w którym można ' zakończyć, uchwalając wniosek stwierdzający niedopuszczalno^' przyjęcia projektu pod obrady na skutek sprzeczności z Kons
^„lt, r^ wjouj na ojmucjs. spizecznosa z Konstytucja lub przez uchwalenie kwestii wstępnej, stwierdzającej, że nie ma podstaw do dyskusji. Instytucje te mogą być stosowane również przy zgłaszaniu poprawek. Po przeprowadzeniu dyskusji ogólnej
można nnnnwnip f\Aad^ń r\T™^Vt-
można ponownie odesłać projekt do komisji celem przedłożenia dodatkowego sprawozdania; będzie to jednak dalszy ciąg „pierw-
szego czytania". Dyskusja szczegółowa polega na omawianiu poszczególnych artykułów projektu, poprawek komisji ich dotyczących, oraz kolejnym głosowaniem nad nimi. Etap ten kończy głc
.  .     „                                 -----r ------—^ gloso-
wanie nad całością projektu wraz z przyjętymi poprawkami. Ogólnym wymogiem regulaminowym przy głosowaniach jest wymóg zwykłej większości głosów.
4. Analogiczne stadia „wstępnego rozpatrzenia" przez komisję oraz „pierwszego czytania" przeprowadzone są następnie w drugiej izbie. Jeśli w wyniku tych etapów obie izby zgodziły się na wspólny tekst (druga izba nie wniosła żadnych zmian wobec tekstu otrzymanego z izby pierwszej), postępowanie ustawodawcze jest zakończone, a ustawa przedstawiana Prezydentowi do promulgacji.
5. Jeżeli jednak izba druga wniosła takie zmiany, projekt wraca do izby pierwszej, gdzie odbywa się tzw. drugie czytanie w identycznym trybie (obrady komisji i dyskusja plenarna, a następnie głosowanie). Brak zmian projektu zmienionego przez izbę drugą kończy (pozytywnie) postępowanie ustawodawcze. Wprowadzenie zmian przez izbę pierwszą powoduje przeprowadzenie „drugiego czytania" przez izbę drugą. Teoretycznie możliwe jest tego rodzaju „żeglowanie" projektu jeszcze wiele razy, aż do końca kadencji, co było stalą praktyką w okresie III Republiki.
6. Po bezskutecznych „drugich czytaniach" w obu izbach, mogą jednak zrealizować się wspomniane wyżej kompetencje Premiera (rządu) celem doprowadzenia do końca postępowania usta-
278
zego. Po pierwsze, premier może „spowodować" powoła-f°    ekranie się komisji mieszanej, obsadzanej na zasadzie paryte-
?'" z ZN i Senat, dla opracowania wspólnego tekstu. Warto też A ć że jeśli rząd zadeklaruje „pilność" projektu, to spowodowa-zebrania się komisji mieszanej następuje już po „pierwszych"
Izy'
paniach-
Jeśli komisja nie zdoła opracować wspólnego tekstu, odby-• ia się mimo to kolejne „trzecie" czytania (nazwa nieoficjalna), Hóre być może doprowadzą do kompromisu. Jeśli jednak do kom-rornisu nie dojdzie, rząd może „zażądać od ZN podjęcia ostatecznej decyzji" („procedura ostatniego słowa", ale też „czwarte" czy-,  tanje w ZN), co kończy postępowanie.
, 7. Jeżeli komisja mieszana zdoła opracować wspólny tekst, przy czym na ewentualne poprawki swą zgodę musi wyrazić rząd, nad tekstem tym odbywają się również czytania (także „trzecie"), kolejno w jednej i drugiej izbie. Zgodne stanowiska izb kończą postępowanie. Stanowiska odmienne powodują, że rząd może wykorzystać „procedurę ostatniego słowa ZN". Izba ta może wówczas obradować nad projektem komisji mieszanej lub nad projektem, I który w tej tylko izbie został ostatnio przyjęty.
4.2. Kontrola działalności rządu
Jest to druga z podstawowych funkcji parlamentu w państwie               charakter
demokratycznym. Zachowana jest również w Konstytucji V Republiki, choć w postaci wyraźnie okrojonej w stosunku do poprzednich konstytucji francuskich, począwszy od 1875 r. W rozwiązaniach konstytucyjnych uderza tendencja zachowania procedur sensu stricto kontrolnych, bez możliwości przeradzania się ich w procedury merytorycznego oddziaływania na działalność rządu, aczkolwiek w praktyce wytyczenie tu granicy jest naturalnie niemożliwe. Bardzo charakterystyczne dla tej tendencji jest, że Rada Konstytucyjna kontrolując regulamin Zgromadzenia Narodowego uznała za niekonstytucyjne sformułowanie przyznające tej izbie prawo uchwalania rezolucji pod adresem rządu, mogących bezpośrednio wpływać na jego działalność. Takie restrykcyjne nastawienie wobec uprawnień parlamentu pozostało też później cechą charakterystyczną jej orzecznictwa. Oczywiście zasadnicze środki kontroli występujące w państwach demokratycznych funkcjonują również w praktyce francuskiej. Oparte są na stosownych przepisach konstytucyjnych bądź regulaminowych, a pewne znaczenie w tej mierze posiada także wspomniany już ordonans rządu z 17 listopada 1958 r.
279
4.2.1. Środki kontroli
4.2.1.1. Składanie oświadczeń rządowych
Artykuł 31 Konstytucji potwierdza eipressis nerbis r> obecności członków rządu w trakcie posiedzeń izb oraz prawo   ° bierania głosu, zawsze gdy będą o to występować. Stanowi to n 1 ogólniejszą podstawę prawną omawianej procedury. Ci ministrów bowiem mogą zabierać głos zarówno w kwestiach aktualnie om wianych przez izbę, jak i w kwestiach poza porządkiem dziennym w szczególności do zakomunikowania czegoś izbie bądź złożenia oświadczenia w określonej kwestii publicznej.
Wyraźnie o tej ostatniej możliwości stanowi art. 132 regulaminu ZN. Inicjatywa w sprawie wystąpienia z takim oświadczeniem należy wyłącznie do rządu, deputowani nie mogą się skutecznie domagać złożenia przez rząd jakiegokolwiek oświadczenia. Wskazany przepis konstruuje dwie formy tej procedury: „oświadczenia z debatą" oraz „oświadczenia bez debaty". Wybór zastrzeżony jest rządowi. W sytuacji pierwszej frakcje parlamentarne posiadają prawo do wystąpień o określonej długości czasu, proporcjonalnie do swej liczebności. W charakterystyczny dla ogólnego ujęcia funkcji kontrolnej parlamentu sposób, regulamin zastrzega, iż „żadne glosowanie, bez względu na jego charakter, nie może być przeprowadzone". Tym bardziej byłoby to niedopuszczalne w sytuacji „złożenia oświadczenia bez debaty".
Podobną instytucję reguluje art. 39 regulaminu Senatu, na podstawie którego rząd może przedstawić Senatowi nawet te same akty (por. ust. 1 tego przepisu), w związku z którymi występuje o uzyskanie wotum zaufania Zgromadzenia Narodowego (por. niżej). Tym bardziej więc mógłby przedstawiać oświadczenia i w innych sprawach (por. ust. 3). W stosunku do tych pierwszych, powołany przepis wyklucza jednak nie tylko głosowanie (gdyż Senat nie ma prawa udzielania wotum zaufania), lecz nawet i debatę. W stosunku do drugich, decyzja o przeprowadzeniu debaty należy do Konferencji Przewodniczących, ale nawet w przypadku decyzji negatywnej, po wysłuchaniu oświadczenia rządu, każdej frakcji przysługuje prawo repliki.
4.2.1.2. Uprawnienia kontrolne komisji starych i specjalnych Po żywych sporach politycznych w tej kwestii w okresie kształtowania regulaminu ZN i zajęcia stanowiska przez RK, określa on omawianą rolę komisji nader swoiście, jako „zapewnianie informacji ZN, aby umożliwić mu wykonywanie kontroli nad polityką
280
rlu" (ar*-1^5 ust. 1). Sformułowanie to przeciwstawia się bardzo f -^dzielnemu stanowisku komisji w działalności kontrolnej, ma-I    • Bejsce w okresie IV Republiki.
Komisje stałe mogą po pierwsze żądać obecności na swych „siedzeniach odpowiednich członków rządu i wymagać od nich przedstawiania stosownych informacji. Po drugie zaś, komisje mogą organizować „misje informacyjne" przez jedną lub kilka komisji w5pólnie. Są to swego rodzaju grupy studyjne, analizujące określone zagadnienie (np. sprawy urbanizacji i zasobów mieszkalnych), mając prawo korzystania z informacji dostarczanych przez agencje rządowe. Podobne możliwości zbierania informacji posiadają rów-
, nież komisje specjalne. O ile jednak działalność kontrolna komisji stałych jest ich permanentną funkcją, to w komisjach specjalnych,
I i istoty rzeczy, wiązać się będzie tylko z właśnie rozpatrywanym przez nie projektem ustawy.
4.2.1.3. Komisje śledcze (commissions d'enquete)
Pomimo iż jest to tradycyjny środek kontroli parlamentarnej, nie wspomina o nich Konstytucja. Prawo powoływania komisji śledczych zawiera art. 6 ordonansu z 17 października 1958 r,, a jego przepisy w tym zakresie zostały istotnie uzupełnione ustawami z 1977 i 1991 r. Szczegóły w zakresie ich powoływania i funkcjonowania ustalają regulaminy izb.
Kompetencja ta polega na powołaniu komisji, najwyżej trzydziestoosobowej, w celu wyjaśnienia pewnego zagadnienia, zwykle poruszającego opinię publiczną, przez gremium pracujące w sposób przypominający prowadzenie śledztwa prokuratorskiego czy sądowego. Odmowa stawienia się osób wzywanych do złożenia wyjaśnień przed komisją zagrożona jest sankcją karną. Prace komisji są w zasadzie jawne (z możliwością transmisji telewizyjnych), w zasadzie też następować winna publikacja ich sprawozdań, a prace swe muszą zakończyć w okresie 6 miesięcy. Wniosek o powołanie złożyć może każdy deputowany, jest on rozpatrywany wstępnie przez właściwą komisję stałą (w praktyce: komisję spraw konstytucyjnych) i dopiero po jej sprawozdaniu może dojść do powołania komisji uchwałą izby. W Senacie prawa przysługujące komisjom śledczym mogą być ponadto przyznane komisjom stałym lub specjalnym, na ich wniosek. Oczywiście dotyczy to tylko zbadania określonej kwestii. Oryginalnym rozwiązaniem ustawowym jest wymóg zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości o złożeniu wniosku o powołanie komisji i jeśli stwierdzi on, że w sprawie toczy się już dochodzenie
281
proKuratorskie, komisja nie może być powołana. Podob '
cie śledztwa prokuratorskiego po rozpoczęciu prac komis" 'i  Zcz9
powoduje zaprzestanie jej działalności.                                   ec>czej
Aby umożliwić wykorzystanie tego środka kontroli n   i tarnej także opozyq'i, uznaje się, iż każda frakcja ma praw          n"
mniej raz w czasie sesji umieszczenia w porządku obrad s       ~ powołania takiej komisji. Niemniej ostateczna decyzja po?    ^ zawsze w rękach większości. Po wyjaśnieniu sprawy komisi    ' ogólnych zasadach, przedstawia sprawozdanie izbie, sama n'f miast nie jest uprawniona do wyciągania konsekwencji z ujawn' nych nieprawidłowości.
4.2.1.4. Delegacje parlamentarne Jest to oryginalny, francuski instrument kontroli, nieznany też Konstytucji. Polega on na wydaniu ustawy, na podstawie której tworzy się tego rodzaju ciało, złożone z parlamentarzystów, powołane do bieżącego śledzenia i informowania się w określonej sprawie, zwykle szeroko zakreślonej. Pierwszy przypadek wydania takiej ustawy nastąpił 7 sierpnia 1974 r. i dotyczył kontroli francuskiego radia i telewizji. Mogą to być delegacje jednej lub drugiej izby, bądź wspólne. Funkq'onują przez wiele kadenq'i, dopóki nie zostaną zniesione następną ustawą, oczywiście o zmieniającym się odpowiednio składzie osobowym. Niekiedy ustawy przewidują szczególne uprawnienia konkretnej delegacji, na przykład obowiązek rządu przedstawiania im rocznych sprawozdań w określonych sprawach. Aktualnie największe znaczenie posiadają Delegacja do spraw Wspólnot Europejskich, czuwająca nad zgodnością z prawem EU, oraz Delegacja do spraw Planowania.
4.2.1.5. Zapytania
Jest to tradycyjny środek kontroli parlamentarnej, postawiony do dyspozycji indywidualnych parlamentarzystów. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Konstytuq'i przynajmniej jedno posiedzenie każdej z izb w tygodniu winno być przeznaczone na przedstawianie zapytań i udzielanie odpowiedzi. Adresatem zapytań jest literalnie „rząd", faktycznie premier przekazuje zapytania odpowiedniemu ministrowi, który winien przygotować odpowiedź. Konstytuq'a francuska nie zna natomiast innej tradycyjnej procedury kontrolnej parlamentarzystów, mianowicie składania interpelacji. O interpelaq'ach wspomina wprawdzie art. 156 regulaminu ZN. W istocie jednak ta instytucja nie istnieje w sposób samodzielny, albowiem zgodnie
282
¦ vrn rozumieniem interpelacji jako wniosku zmierzającego 5 tra"; ^ ¦ enja Jcwestii zaufania parlamentarnego dla rządu — wska-
&°J    r7epis wymaga złożenia przez deputowanego, jednocześnie &&'   „glacją, wniosku o wotum nieufności, całkowicie odpowiada-
_...   Wymogom konstytucyjnym dla takich wniosków (por. niżej). , ; przedmiotem dyskusji i głosowania parlamentarnego jest ten Ligi wniosek, a nie interpelacja.
Zapytania są bardzo często wykorzystywanym instrumen-m Przedstawiane jest ich kilkanaście tysięcy rocznie w ZN, kilka Wsiecv w Senacie. W myśl regulaminów występują w kilku postaciach, zaprezentowanych poniżej.
• Zapytania ustne
Wbrew swej nazwie winny być one przedkładane najpierw na piśmie przewodniczącemu izby, który przesyła je premierowi. Pytania te są publikowane w Journal Officiel, a w ciągu miesiąca winna znaleźć się tam również odpowiedź. Nie oznacza to natomiast, że — zgodnie niejako ze swą nazwą — zapytanie i odpowiedź zostaną w tym czasie faktycznie wygłoszone w izbie, w czasie wspomnianego posiedzenia. Zależy to od tego, czy czas na to pozwoli, albowiem zapytań „ustnych" jest bardzo wiele, a posiedzenie jedno w tygodniu (pół dnia). Regulaminy izb różnicują dwie sytuacje omawianej procedury kontrolnej:
a)  pytania ustne połączone z debatą; składający zapytanie winien jednocześnie zaznaczyć, że pragnie odbycia debaty nad swoim zapytaniem i odpowiedzią; żądanie to nie jest wiążące i w pierwszym etapie izba musi wyrazić zgodę na taką formę zapytania; o terminie takiej debaty decyduje izba; deputowany posiada wówczas 20 minut na rozwinięcie swego zapytania, a Konferencja Przewodniczących ustala ogólny przebieg debaty; czas wystąpienia premiera lub ministra nie jest limitowany, po jego wystąpieniu deputowanemu i zabierającym głos przedstawicielom frakcji przysługuje prawo repliki; podjęcie jakiejkolwiek uchwały jest niedopuszczalne; ta procedura kontrolna praktykowana jest jednak tylko w Senacie;
b)  pytania ustne bez debaty, co ma miejsce wówczas, gdy zapytujący nie występuje o debatę lub też gdy izba nie zgodzi się na nią; o kolejności przedstawiania pytań w trakcie posiedzenia w ZN decyduje Konferencja Przewodniczących (praktycznie istnieje podział czasu tych posiedzeń na zapytania deputowanych poszczególnych frakcji, proporcjonalnie do ich liczebności), w Senacie — chronologia ich wpływania; w trakcie posiedzenia
283
głos (3 minuty) otrzymuje najpierw zapytujący deputow następnie odpowiedzi udziela minister, a zapytujący otrzv 1 dodatkowo 2 minuty na ustosunkowanie się; nikt inny nie m ^ zabrać głosu, niedopuszczalne jest również podjęcie przez i k6 jakiejkolwiek uchwały.                                                         *
• Zapytania pisemne
Uregulowane są wyłącznie w regulaminach izb. Składanie ich jest identyczne jak składanie zapytań ustnych, są publikowane a w okresie miesiąca pytany minister winien złożyć odpowiedź na piśmie, również publikowaną. Żadna debata naturalnie nie odbywa się. Parlamentarzysta może zastrzec, że o ile odpowiedź nie wpłynie w terminie, jego zapytanie pisemne przekształca się w zapytanie ustne. Również i tego typu zapytań składanych jest bardzo wiele. • Tak zwane zapytania do rządu („godzina pytań") Jest to procedura kontrolna nieznana żadnym przepisom prawnym, wprowadzona w drodze praktyki w 1974 r. w Zgromadzeniu Narodowym, 8 lat później w Senacie. Izby przyjęły mianowicie, że część czasu, konstytucyjnie zastrzeżonego dla „porządku dziennego ustalanego przez izby, a nie przez rząd" (art. 48 ust. 3 Konstytucji), zostanie wykorzystana na pytania pod adresem ministrów i ich odpowiedzi, oczywiście inne niż składane w ramach poprzednio omówionych procedur (są to więc faktycznie „ustne" pytania). W ZN ma to miejsce co tydzień, w Senacie raz w miesiącu. W trakcie tego czasu ministrowie muszą być obecni na posiedzeniu. Pytania takie składane są przewodniczącemu izby najpóźniej na godzinę przed rozpoczęciem posiedzenia, często ministrowie nie są więc w stanie zapoznać się z nimi. Istotne jest tu również wyłączenie Konferenq'i Przewodniczących z udziału w organizowaniu przebiegu tej „godziny pytań", co zwiększa szanse wykorzystywania jej przez opozycję. Podejmowanie uchwal jest jednak także i tutaj niedopuszczalne. Oczywiście godzina pytań znajduje swe odbicie w stenogramie z posiedzeń izby.
4.1.2.6. Dysponowanie Izbą Obrachunkową
We Francji organem kontroli państwowej jest Izba Obrachunkowa. W myśl wyraźnych postanowień konstytucyjnych „służy ona parlamentowi pomocą w wykonywaniu kontroli ustaw finansowych" (art. 47 in fine) oraz „ustaw o finansowaniu ubezpieczeń społecznych" (art. 47 — 1 infine). Obie izby parlamentu francuskiego i w szczególności komisje śledcze mogą jej zlecać przeprowadzenie kontroli określonych organów czy realizacji pewnego zagadnienia
284
trzymywać sprawozdania z ich wyników. Jest to oczywiście °raZ °0 charakterze fachowym i tego rodzaju kontrola znakomicie prganełma kontrolę parlamentarną, posiadającą siłą rzeczy charak-uZUP łeczno-polityczny, a przy tym podporządkowaną jednak ^ Tcej Si? walce Polityczne! między czynnikami rządzącymi a opo-' zycyjnymi-
' 4.1.2.7. Petycje
Petycje są wprawdzie środkiem ochrony praw obywatelskich l. wyżej), ale przez możliwość zaangażowania się w ich załatwia-parlamentu należą formalnie również do zestawu jego możliwo-
| or wyżej), ale przez możliwość zaangażowania się w ich załatwiali parlamentu należą formalnie również do zestawu jego możliwości kontrolnych. Petycje, które mogą być adresowane do ministra, ferowane są bowiem do niego poprzez ZN (por. art., 147-151 jego regulaminu) lub Senat (art. 87-89 bis regulaminu Senatu). W pierwszej kolejności są tu omawiane przez komisje izby, które czuwają nad udzieleniem obywatelowi terminowej odpowiedzi, a sprawa reakcji rządu może być nawet przedmiotem obrad plenarnych. Żadne głosowanie merytoryczne izby nie jest jednak możliwe. W praktyce izby wykorzystują ustawową możliwość kierowania otrzymywanych przez nich petycji obywatelskich do Mediatora Republiki (por. niżej).
4.2.2. Egzekwowanie przez parlament odpowiedzialności rządu
4.2.2.1. Odpowiedzialność polityczna Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem, sta-               odpowie-
nowiąca podstawowy element „systemu rządów parlamentarnych",               dzialnosc
została przez Konstytucję V Republiki utrzymana (art. 20 ust. 3), ale zraqonal.zowana ujęta jako „odpowiedzialność zracjonalizowana", tj. mogąca przebiegać tylko w określonych procedurach. Nawet oczywisty brak poparcia polityki rządu przez parlament, o ile nie zostanie stwierdzony w ramach przepisanej dla tego celu procedury konstytucyjnej, nie skutkuje realizacją tej odpowiedzialności. Daje temu wyraz przywołany przepis, stanowiąc w swym dalszym ciągu, że „(ponosi on odpowiedzialność — PS.) na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 49 i 50". Pierwszy z tych przepisów stanowi o występowaniu przez rząd z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania, natomiast drugi reguluje możliwość wystąpienia przez parlamentarzystów z wnioskiem o uchwalenie pod adresem rządu wotum nieufności. Odpowiedzialność polityczna rządu realizuje się jedynie wobec Zgromadzenia Narodowego, natomiast Senat posiada w tym zakresie znacznie ograniczone możliwości. Odpowiedzial-
285
ność ta jest poza tym wyłącznie solidarna, co jasno wv x pisów konstytucyjnych, potwierdzonych w tym wze] j a * P^-is przepisy regulaminowe. Jest to także pewne, choć tu ju •  2le Pr*e? dziej teoretyczne, ograniczenie praw parlamentu. • Wotum zaufania charakter                         Uchwalenie wotum zaufania nie może być sarnodz'
przedmiotem postępowania w Zgromadzeniu Narodowym n ^ pragnąć uzyskać takie stanowisko ZN, winien powiązać te s bądź z programem swego działania, bądź z oświadczeniem na t   ^ swej ogólnej polityki. Zwyczajowo zwłaszcza nowy rząd pode' je starania w tym względzie, przedstawiając, po swym powołań' przez Prezydenta, Zgromadzeniu Narodowemu (może i Senatów' por. niżej) swój program. Formalnie, zgodnie z analizowanym przepisem konstytucyjnym, w sprawach tych zwraca się do izby premier ale po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów. Należy tylko przypomnieć, że wniosek o wotum zaufania powiązany być może również, jak już wiemy, z kwestią uchwalenia przez ZN pewnego projektu (najczęściej — z projektem pewnej ustawy, co było wyżej omawiane).
postępowanie             Postępowanie ZN w przypadku zwrócenia się rządu o udzie-
lenie mu wotum zaufania (w związku z programem lub oświadczeniem politycznym) reguluje art. 152 regulaminu. Przewidziana jest naturalnie debata, w której główną rolę odgrywają przedstawiciele frakcji. Przedmiotem debaty nie jest jednak sama sprawa wotum zaufania, lecz program lub oświadczenie rządu. Dlatego też glosowanie, które jest tu konieczne, dotyczy kwestii „udzielenia aprobaty" programowi lub oświadczeniu. Regulamin precyzuje, iż uchwała taka wymaga absolutnej większości oddanych głosów. Zaaprobowanie programu lub oświadczenia oznacza tym samym, że rząd uzyskał wotum zaufania. Należy oczywiście przyjąć, że zaprezentowany przez rząd kierunek działania, jeśli w związku z nim otrzymał on wotum zaufania, staje się dla rządu wiążący nie tylko politycznie, lecz również konstytucyjnie, co wynika z logiki tej regulacji. Rząd odstępujący bez szczególnego uzasadnienia od swego programu, dodatkowo wkrótce po otrzymaniu wotum zaufania, niewątpliwie narusza sens tego rozwiązania konstytucyjnego. • Wotum nieufności
Procedura wotum nieufności w aktualnych rozwiązaniach konstytucyjnych, oprócz tego, że jest wyłączną drogą złożenie rządu z piastowanego stanowiska, charakteryzuje się również bardzo daleko idącymi utrudnieniami we wnoszeniu odpowiedniego wnio-
286
kuF
,rzez ,-wz.
i deputowanych, jak i wysokimi wymogami uzyskania
„jedzie aprobaty izby. W myśl art. 49 ust. 2 po pierwsze
¦V,-, tmi-aiArninna iest doDiero erupa liczą-
\V ty" .    ja takiego wniosku uprawniona jest dopiero grupa liczą-fll'1 z,1(1 :ZJonków ZN. Regulamin ZN (art. 153 ust. 1) ustala, że licz-' ujiczana jest od liczby faktycznie obsadzonych mandatów,
0    osek ów musi być zatytułowany jako „wniosek o wotum nie-
1     4ci" wręczany Przewodniczącemu ZN. Konstytucja nie wyma-motywowania wniosku, dopuszcza jednak taką możliwość re-
lamin' Przewodniczący dostarcza wniosek rządowi, ogłasza go
¦  owiadamia izbę na najbliższym posiedzeniu. Po drugie, debata Losowanie w ZN może się odbyć najwcześniej 48 godzin po złoceniu wniosku. Regulamin ustala jednak, że powinna się ona odbyć najpóźniej na posiedzeniu wypadającym trzy dni po pierwszym posiedzeniu przeprowadzonym po upływie wspomnianych 48 godzin. W debacie parlamentarnej w tej sprawie każda frakcja dysponuje trzydziestominutowym czasem przemówień (w razie potrzeby dla debaty można ustalić czas dodatkowy, również dzielony -   między frakcje), chyba że inne limity czasu ustali Konferencja Przewodniczących. Przed przedstawieniem wniosku do dyskusji, możliwe jest jego wycofanie. Po trzecie, wniosek taki uchwalony być winien bezwzględną większością deputowanych „tworzących" ¦ (composant) ZN. To ostatnie określenie rozumiane jest jako suma obsadzonych mandatów. „Wstrzymanie się" posiada więc identyczne znaczenie jak głosowanie przeciwko wnioskowi o wotum nieufności. Jeśli wniosek nie uzyska poparcia wymaganej liczby głosów, uważa się go za odrzucony. Głosowanie odbywa się w sposób, który regulamin ZN określa jako „jawne na trybunie", polegające na składaniu tamże kartek (różniących się kolorem), przy pomocy których deputowani glosują, a nie na demonstrowaniu wszystkim treści oddawanego głosu.
Procedura wotum nieufności jest stosowana nader często we francuskiej praktyce parlamentarnej, ale raz tylko (i to w 1962 r.) zakończyła się powodzeniem. Praktycznie wykorzystywana jest jedynie jako element gry politycznej między obozem rządzącym a opozycją. Zgodnie z art. 50 Konstytucji zarówno dezaprobata programu rządu lub oświadczenia na temat jego ogólnej polityki, a także uchwalenie wotum nieufności winny spowodować złożenie dymisji rządu na ręce Prezydenta Republiki. Dymisja ta może nastąpić również spontanicznie, bez takich formalnie negatywnych reakcji ZN, w szczególności w sytuacji utraty poparcia opinii publicznej (znajdującego wyraz także w ZN) czy też zasadniczych trudności lub
dotycz^
wniosku
i procedgra
konsekwen,
cje
287
niespodziewanych przeszkód w realizacji programu, wresz ' I występowaniu trudności w ułożeniu współpracy z izbami I h**^ zydentem. Sytuacje takie można by potraktować jako „egzek ^ nie odpowiedzialności sensu largo", następujące oczywiści?
powyższymi, formalnymi procedurami. Zwyczajowo nato dymisja rządu następuje po każdorazowych wyborach Prezyd   ^ lub Zgromadzenia Narodoweeo fale nie w nr7tmaA.. —
,-----.„u.juu ^ju<_cuuiciiiii. zwyczajowo natom'  "*
dymisja rządu następuje po każdorazowych wyborach Prezyd   ^ lub Zgromadzenia Narodowego (ale nie w przypadku częściow   t wyborów do Senatu). Inaczej natomiast należy oceniać dymi ¦ spowodowane różnicą zdań z Prezydentem Republiki (por. niżeV • Aprobowanie przez Senat oświadczeń rządu Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej wobec rządu przypada jedynie Zgromadzeniu Narodowemu. Nawet więc funkcjonowanie w Senacie większości opozycyjnej wobec rządu (co zdarza się nader często) nie posiada konsekwencji dla jego stabilności Jednakże art. 49 ust. 4 Konstytuq'i stwarza dla premiera możliwość zwrócenia się do Senatu o zaaprobowanie „oświadczenia na temat ogólnej linii polityki" (ale już nie programu rządu; por. jednak wyżej wspomniany art. 39 ust. 1 regulaminu Senatu), co jednak ma miejsce bardzo rzadko. Pewną różnicą w stosunku do analogicznych kroków wobec ZN jest brak konstytucyjnego zastrzeżenia, iż następować to winno „po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów". Postępowanie w tym zakresie reguluje art. 39 ust. 2 regulaminu Senatu. Debaty organizuje Konferencja Przewodniczących, ale na ogólnych zasadach. Po skończeniu dyskusji odbywa się głosowanie nad udzieleniem aprobaty, czemu ani Konstytuq'a, ani regulamin nie stawia wymogu określonej większości. Przede wszystkim zaś nie są uregulowane skutki odmowy aprobaty, z czym praktycznie nie należy się jednak liczyć, gdyż naturalnie w takiej ryzykownej sytuacji rząd nie będzie zwracał się o aprobatę.
4.2.2.2. Odpowiedzialność konstytucyjna
Od roku 1993 w Konstytucji znajduje się specjalny rozdział, poświęcony odpowiedzialności karnej członków rządu, który zastąpił poprzedni, lakoniczny przepis konstytucyjny w tej mierze. Przepisy tego rozdziału zajmują się odpowiedzialnością ministrów za czyny, które w myśl ustaw stanowią przestępstwa. Nie jest natomiast osobno uregulowana sprawa odpowiedzialności za tzw. de-likt konstytucyjny. Należy sądzić, że byłby on objęty odpowiedzialnością polityczną, w pierwszym rzędzie przed premierem (por. art. 8 infine).
Organem egzekwującym wskazaną odpowiedzialność jest Trybunał Sprawiedliwości Republiki. Składa się on z 6 deputowa-
288
I , 2,N i 6 senatorów, wybieranych po każdych wyborach do ^ ¦; drugiej izby, oraz 3 sędziów Sądu Kasacyjnego, z których jgdnej                                                                           -                                   -              ¦
i&ć odpowiedzialność karną ministrów w ramach odpowie-
eol
"'oełni funkcję przewodniczącego Trybunału. O ryle więc można
Ł ..,«,' ,-^--y"iaAi\*\T\nć.r kama ministrów w ramach odpowie-
. in0ści przed parlamentem. Konstytucja stanowi bowiem wyraź-
taktom
tue
ze
prawo pociągania do takiej odpowiedzialności
formalnie
' ługuje prokuratorowi generalnemu przy Sądzie Kasacyjnym, nie izbom parlamentarnym. Interesująca — z punktu widzenia hrony praw obywatelskich — jest działająca przy tym Trybunale komisja zażaleń", do której obywatele mogą kierować skargi, uwa-Jaiac że zostali pokrzywdzeni w wyniku popełnionego przez ministra przestępstwa.
VI. Rząd Republiki 1. Powoływanie
Rząd Republiki Francuskiej, podobnie jak to się dzieje (przy-                        tryb
najmniej formalnie) w większości współczesnych państw demokra-          powoływania
tycznych, powoływany jest przez Głowę Państwa (art. 8 Konstytucji). Również w typowy sposób skonstruowany został tryb tego powoływania: najpierw powołany zostaje premier („pierwszy minister" — le Premier ministre — jak expressis verbis wyraża się Konstytucja), a nie Prezes Rady Ministrów (w oryginale „Le President du Conseil des Ministres" jak w IV Republice), a do tej zmiany ty-tulatury przywiązuje się istotne znaczenie, a następnie, na jego wniosek, pozostali członkowie. Należy sądzić, że Prezydent nie może w swym powołaniu wyjść poza propozycje premiera.
Natomiast bardzo „w duchu" Konstytucji V Republiki jest nieprzewidywanie żadnego udziału w tym powoływaniu czynników parlamentarnych. Warto może przytoczyć dla porównania odpowiedni przepis Konstytucji IV Republiki (art. 45): „Na początku każdej legislatury Prezydent Republiki, po zwyczajowych naradach, wyznacza Prezesa Rady Ministrów. Przedstawia on Zgromadzeniu Narodowemu program polityki gabinetu, który zamierza ukonstytuować. Prezes RM i ministrowie mogą zostać mianowani dopiero wówczas, gdy ZN udzieli Prezesowi RM zaufania uchwałą powziętąw jawnym głosowaniu absolutną większością głosów (...)". Jak widzimy, na tle obecnych rozwiązań konstytucyjnych, nominacja co najmniej premiera (faktycznie zaś jest to czynnik najistotniej-
289

sprawa
inwestytury
parlamentarnej
niepołączalność z mandatem parlamentarnym
szy) wydaje się być całkowicie swobodną decyzją Prezydent udziału parlamentu.                                                              '  &i
Tę swobodę ograniczają jednak poważnie ogólne zasadv i-stytucyjne. Tworzony przez Prezydenta rząd skazany jest bow' n" na współpracę z parlamentem, potrzebuje od niego uchwalenia h żetu czy uchwalenia innych ustaw, bez których kierowanie snM mi publicznymi (czyli „rządzenie") — a w szczególności takie rząd nie, które odpowiadać będzie programowi rządu — będzie niem ' liwe. Trudno przyjąć istnienie w państwie demokratycznym swoborf Prezydenta do powołania rządu, z góry skazanego na konflikty z Pa lamentem. W szczególności swobody takiego Prezydenta, którego rok jest „zapewnienie prawidłowego funkq'onowania władz publicznych" (art. 5 Konstytucji). Dlatego też należy sądzić, że nie tylko politycznie, lecz również i konstytucyjnie, Prezydent Francji ma obowiązek powołania rządu o takim składzie politycznym, który będzie posiadał szansę ułożenia współpracy z parlamentem, a zwłaszcza ze Zgromadzeniem Narodowym. Niemniej pewien margines swobody dla tej kompetencji Prezydenta pozostaje i jest on znacznie szerszy niż w przypadku Prezydenta IV Republiki.
Powoływanie członków rządu odbywa się poprzez wręczenie im przez Prezydenta dekretów nominacyjnych i dekretów kompetencyjnych. Z tą chwilą rząd jest powołany de iure i dysponuje pełnią swych kompetencji. Niemniej, w nawiązaniu do francuskiej tradycji konstytucyjnej, która formalnie wymagała ubiegania się przez nowy rząd o tzw. inwestyturę parlamentarną (por. przytoczony wyżej przepis z Konstytucji IV Republiki), także kolejne rządy V Republiki, choć dopiero po upływie pewnego czasu po swym powołaniu, przedstawiają Zgromadzeniu Narodowemu albo swój program działania, albo oświadczenie na temat swej ogólnej polityki, wykorzystując art. 49 Konstytucji. W obu sytuacjach rząd wiąże z nimi również kwestię zaufania, co dotychczas zawsze w takiej sytuacji otrzymywał.
Szczególnym rozwiązaniem występującym w V Republice jest niepołączalność stanowisk w parlamencie z funkcją członka rządu. Parlamentarzyści mogą być powoływani na stanowiska rządowe, lecz winni w takiej sytuacji złożyć swe mandaty członka ZN lub senatora. Rozwiązanie to także podkreśla (oprócz braku wymogu uzyskania inwestytury parlamentarnej), że rząd czerpie formalnie swą legitymację z urzędu Prezydenta, a nie z parlamentu. Natomiast niepołączalność stanowisk rządowych z członkostwem w Radzie Konstytucyjnej (art. 57) jest zrozumiała. Na zasadach ogólnych dotyczy to również stanowisk sędziowskich.
290
2. Skład i struktura rządu
Konstytucja nie określa liczebności rządu, zależy więc to od
ioskującego premiera i dokonującego nominacji Prezydenta.
„jeważ Konstytucja wielokrotnie wspomina obok „rządu" rów-
¦„7  Radę Ministrów", jest rzeczą oczywistą, że w obrębie rządu
, ntóonują także ministrowie. Praktyka konstytucyjna wyodrębnia
tfiele kategorii członków rządu:
a) ministrowie stanu — co jest jedynie określeniem honorowym,               kategorie
przyznawanym szczególnie prominentnym ministrom, bez      członków rządu żadnych konsekwencji dla ich kompetencji, sprawują oni funkcje kierowników najważniejszych politycznie resortów, I b) ministrowie resortowi,
, c) ministrowie delegowani przy premierze — są oni zastępcami premiera i w jego imieniu nadzorującymi tę część administracji publicznej, która kierowana jest bezpośrednio przez premiera, będąc wyłączoną z zakresu poszczególnych resortów ministerialnych,
d)  ministrowie delegowani przy ministrze — kierują pewnymi działami spraw resortowych, odznaczających się pewną autonomią (są to więc właściwie wiceministrowie, ale pozostający członkami Rady Ministrów),
e)  sekretarze stanu, stojący na czele wyodrębnionego resortu (działu administracji), w praktyce o charakterze bardziej technicznym niż politycznym,
f)   sekretarze stanu, działający przy premierze i wykonujący wskazane przez niego działania, mniej ważne niż ministrowie, delegowani przy premierze,
g)  sekretarze stanu, działający przy ministrach, wykonujący wskazane przez niego działania.
Zakres osobowy członków rządu nie pokrywa się z zakresem członków Rady Ministrów. W szczególności nie są nimi sekretarze stanu, którzy tylko okazjonalnie biorą udział w jej posiedzeniach. Jak nadmieniono wyżej, to wyróżnienie poszczególnych stanowisk jest rezultatem praktyki konstytucyjnej.
W obrębie rządu francuskiego, podobnie jak w wielu innych                komitety
rządach państw współczesnych, wykształciły się — w obliczu ogro-                rządowe
mu zadań stojących przed tego typu organami —pewne wewnętrzne organy, w postaci rozmaitych komitetów, rad i komisji, grupujących przedstawicieli pokrewnych resortów i zwykle pod przewodnictwem premiera, celem zapewnienia bardziej ścisłej współpracy
291
'A
międzyresortowej i odciążenia w ten sposób całego kolektyw dzącego. Ciała te działają w imieniu rządu i teoretycznie m  ¦ ^
nroże
<>n
przejmować, w poszczególnych przypadkach, ich kompetenri' powstanie wynika z rozstrzygnięcia premiera, rządu, czasem ipH posiadają podstawę ustawową. Można tu wymienić jako szc? ^ nie ważne komitet do spraw europejskiej współpracy gospodar i i komitet do spraw zagospodarowania przestrzennego i aktyw' ' q'i regionów.
3. Funkcje i kompetencje rządu
3.1. Konstytucyjne ujęcie funkcji
Funkcje rządu Republiki Francuskiej nie wykazują szczególnie większych odrębności od funkq'i wszystkich rządów działających we współczesnych państwach demokratycznych. W sposób bardzo syntetyczny określa je art. 20 Konstytucji poprzez dwa stwierdzenia: „określanie i prowadzenie polityki Narodu" oraz „dysponowanie administracją i siłami zbrojnymi". To pierwsze określenie oznacza podejmowanie i wdrażanie w życie strategicznych rozstrzygnięć decydujących o kierunku rozwoju państwa i społeczeństwa. To drugie jest organicznie, ściśle związane z pierwszym: „prowadzenie" polityki Narodu odbywa się poprzez dysponowanie przez rząd administracją (organami administracyjnymi). Z drugiej strony dysponowanie administracją nie może posiadać innego celu jak tylko posługiwanie się nią dla „prowadzenia polityki Narodu".
Szczególnym wyrazem działań zmierzających do „określenia i prowadzenia polityki Narodu" są rozmaite „plany" opracowywane przez rząd, o czym wzmiankę zawiera art. 70 Konstytucji. Chodzi tu zwłaszcza o rozmaite przejawy planowania gospodarczego prowadzonego przez rząd francuski (także w układzie terytorialnym), czego podstawy i konkretne kształty ujęte są już w ustawach.
3.2. Kompetencje wobec Parlamentu
Te funkcje realizują się w wielu konkretnych kompetencjach, ujętych głównie w Konstytucji. Obejmują one projektowanie ustaw (art. 39) i wówczas „polityka Narodu" znajdzie w nich swe odzwierciedlenie, a na szczególne podkreślenie zasługuje tu projektowanie budżetu (art. 47) i „ustaw programowych" (art. 34 in fine, por. wyżej). Rządowe projekty ustaw ujmowane są jako „dekrety" Rady
292
ctrów, rozpatrywane są na jej posiedzeniach po obowiązkowym
jniowaniu przez Radę Stanu. Należy tu włączyć również pra-
23 ogłaszania przez Rząd poprawek do wszelkich innych projek-
, r uSfawodawczych (art. 44), decydowanie o wejściu w życie pro-
• ktu ustawy budżetowej mimo nieuchwalenia jej przez parlament
i-fi 47), w przedstawianiu programu działania bądź oświadczeń
ogólnej linii politycznej wraz z ubieganiem się o wotum zaufania
/ rt 49), na udzielaniu odpowiedzi na zapytania parlamentarzystów
,-art. 48 ust. 2) i inne.
Ogólnie można je określić jako działania inicjujące działalność parlamentu, choć Konstytucja zabezpiecza także daleko idące możliwości sterowania przez rząd pracami parlamentu w doprowadzaniu do skutku jego inicjatyw (por. wyżej uwagi o postępowaniu ustawodawczym). Po drugie rząd jest zobowiązany konstytucyjnie do poddania się kontroli parlamentarnej oraz podlega, choć bardzo zracjonalizowanej, odpowiedzialności przed nim. Po trzecie jest naturalnie generalnym wykonawcą ustaw parlamentarnych, co Konstytucja zaznacza przez wymóg przekazywania mu ustaw, osta-;' tecznie przyjętych przez parlament (art. 10).
3.3. Kompetencje wobec Prezydenta
Również i tu występuje w Konstytucji wiele konkretnych uprawnień lub obowiązków rządu. Po pierwsze są to obowiązki informowania Prezydenta o swych pracach, jak na przykład o prowadzonych przez rząd pertraktacjach zmierzających dc zawarcia umowy międzynarodowej (art. 52 ust. 2). Po drugie wykonywanie wielu kompetencji Prezydenta Konstytucja uzależnia od wniosku rządu, nawet jeśli chodzi o kompetencje posiadające charakter prerogatyw, czyli aktów zwolnionych od wymogu kontrasygnaty. Należy tu na przykład prawo wnioskowania o zarządzenie referendum (art. 11), o zwołanie nadzwyczajnej sesji parlamentu (art. 29) czy też wnioskowanie o wystąpienie z projektem zmiany Konstytucji (art. 89). Praktyka konstytucyjna przyjmuje, że wnioski te nie są dla Prezydenta wiążące. Przy realizacji innych kompetencji Prezydenta tego rodzaju wnioski rządowe są z pewnością również dopuszczalne, mimo milczenia Konstytucji. W takiej jednak sytuacji, co oczywiste, Prezydent nie jest uzależniony z realizacją swej kompetencji (czy przynajmniej od jej podjęcia) od wystąpienia wniosku (por. np. sytuację z art. 10).
Po trzecie należy tu „opiniowanie" różnych działań Prezydenta w sytuacjach wymaganych konstytucyjnie (por. art. 12 — rozwią-
293
i I
zanie parlamentu, czy art. 16 — korzystanie z uprawnień naH czajnych), co nie wyklucza naturalnie zasięgania opinii i w j      ^* kwestiach (np. art. 54 i 61 — wnioski Prezydenta do Rady K tucyjnej). Zgodnie z charakterem tej instytucji, wyrażane w ten sób stanowiska rządowe nie są dla Prezydenta wiążące. P0 czw zaś kompetencje te wyrażają się w udzielaniu zgody, przynaim   ^ formalnie, na podejmowanie przez Prezydenta wszystkich pozost łych (w każdym razie istotniejszych politycznie) jego działań przez udzielanie kontrasygnaty (art. 19) przez premiera i ministrów na odpowiednich dokumentach Prezydenta. We wszystkich sytuacjach zaś, gdy podejmowane przez Prezydenta decyzje wymagać będą dla swej realizacji działań wykonawczo-administracyjnych z istoty rzeczy (choć Konstytuq'a o tym nie wspomina) rząd staje się zobowiązany do ich wprowadzenia w życie. W sumie należy stwierdzić, że Konstytuq'a określa kompetencje rządu wobec Prezydenta jako kompetencje inspirujące, opiniodawcze, zatwierdzające i wykonawcze.
3.4. Kompetencje wobec administracji państwowej
Najbardziej rozbudowane są kompetenq'e wobec administracji, którą rząd „dysponuje". Wymienić tu należy wydawanie przepisów prawnych, które administracja ta winna realizować: tak wykonawczych wobec ustaw, jak i „autonomicznych" (w ramach art. 37 ust. 1), dokonywanie (formalnie: wspólnie z Prezydentem) powołań min. „kierowników centralnych organów administracyjnych" (oczywiście: poza członkami samego rządu) i prefektów, na inne stanowiska cywilne i wojskowe (art. 13 i 21). Ponieważ rząd „zapewnia wykonanie ustaw" (art. 21 zd. 3), może podejmować wszystkie odpowiadające temu zadaniu kroki: wydawać instrukcje i polecenia, przeprowadzać kontrolę działania, odwoływać ze stanowisk itd. Może też uchwalać plany rozwoju rozmaitych dziedzin (por. art. 70), stanowiące zapowiedź bardziej konkretnych kroków, które będzie następnie podejmował.
W tej trzeciej płaszczyźnie dokładne sprecyzowanie kompetencji rządu nie jest możliwe. Po prostu odpowiedzialność polityczna, którą rząd ponosi, obejmując całą sferę „określania i realizacji polityki Narodu", jako swą konsekwencję pociąga odpowiedzialność za działanie całej administraqi i konieczność dysponowania wszystkimi środkami oddziaływania na nią (oczywiście w granicach ustaw), zapewniającymi realność tej odpowiedzialności.
294
4. Tryb funkcjonowania
4.1. Pozycja premiera
W strukturze rządu zasadniczą pozycję zajmuje premier. Wynika to już choćby z jego uprawnień w procesie powoływania
'• rządu i odwoływania poszczególnych jego członków (art. 8 ust. 2). tako „pierwszy minister" reprezentuje on także rząd (czy też Radę •Ministrów), zwłaszcza w kontaktach z innymi władzami.
Artykuł 21 Konstytucji rozpoczyna się od sformułowania:
j „Premier kieruje działalnością rządu". Chodzi tu nie tylko i natural-
' nie nie przede wszystkim o formalno-organizacyjne kierowanie funkcjonowaniem Rady Ministrów, ale o merytoryczne kierowanie działalnością wszystkich elementów struktury rządowej. To jemu też Konstytucja przypisuje zadanie „zapewnienia wykonania ustaw" (art. 21). Jest on uprawniony do wydawania każdemu z ministrów
/czy sekretarzy stanu rozmaitych dyrektyw związanych z piastowanymi przez nich urzędami. Są one dla nich wiążące, wymagają realizacji, na dowód czego Konstytucja wymaga kontrasygnowania aktów premiera przez ministrów, jako potwierdzenie nie tylko przyjęcia ich do wiadomości, ale i podjęcia się ich wykonania (art. 21). Nie oznacza natomiast tego, że kontrasygnata ministra nadaje dopiero ważność dyrektywom premiera (per analogiam do klasycznej kontrasygnaty aktów głowy państwa). Działalność ministrów podlega oczywiście kontroli premiera, w szczególności w zakresie realizacji przez nich ustaw. W funkcji tej wspierać może premiera Izba Obrachunkowa, wspomniana w Konstytucji przy okazji kontroli realizacji ustaw finansowych i ustaw o finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Organ ten funkcjonuje bowiem nie tylko jako czynnik pomocniczy w sprawowaniu kontroli parlamentarnej, lecz i kontroli wykonywanej przez rząd, w czym mieścić się będą również wzmiankowane tu uprawnienia premiera.
Z całości przepisów Konstytucji francuskiej wynika jednak, Ze nie można precyzyjnie rozróżnić kompetencji premiera, kompe-tenq'i Rady Ministrów i kompetencji rządu, bądź w końcu innych jeszcze jego elementów. Dlatego w powyższych zestawieniach kom-Petenqi rządu czy premiera można było wskazać na te same prze-ptóy konstytucyjne. Nawet jeśli w pewnych przypadkach Konstytu-^a jednoznaczne wymienia „Premiera" jako działający podmiot, nie należy oczywiście wyobrażać sobie, że o tych działaniach nie wiedzą 1 nie akceptują go inne czynniki rządowe. Na przykład jeśli art. 39 rnowi o inicjatywie ustawodawczej „Premiera", to nie znaczy oczy-
295
wiście, że projekty są jego wyłącznego autorstwa (zresztą mówi o dyskusjach w parlamencie „nad tekstem, przędło-' przez rząd"), podobnie jeśli art. 54 stanowi o wnioskowaniu do R Konstytucyjnej przez „Premiera", to nie znaczy to, aby o tej d      * nie wiedziały i nie akceptowały co najmniej inne osoby należą    h „rządu", jeśli nie cały ten organ. Także odwrotnie: często tam ed • Konstytucja stanowi o „rządzie", praktycznie często musi chód ' -o działania premiera, samego lub z najbliższymi współpracownik mi, lub nawet ministra: na przykład w art. 44, stanowiącym o nra wie zgłaszania przez „rząd" poprawek do ustaw, w art. 45, stano wiącym o nadawaniu przez „rząd" pilności projektowi lub żądania „przez rząd" ostatecznej decyzji ZN, czy w art. 48, stanowiącym o odpowiedziach „rządu" na zapytania. Inaczej jest tylko w tych rzadkich sytuacjach, w których Konstytucja precyzuje tryb postępowania, mówiąc na przykład „Premier, po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów" (np. art. 49) lub o aktach podjętych „na posiedzeniu Rady Ministrów" (art. 13,36), „przez Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Stanu" (art. 38) czy „Premier, po zasięgnięciu opinii Przewodniczącego izby" (art. 28 ust. 3). Nieco paradoksalnie można więc stwierdzić, że premier występuje nierzadko jako alter ego całości rządu. Natomiast Rada Ministrów funkcjonuje w ściśle określonych sytuacjach. Wszędzie tam, gdzie Konstytucja mówi ogólnie o „rządzie", praktycznie zależeć będzie od premiera, który czynnik rządowy i w jakim trybie wykonywał będzie ową kompetencję.
4.2. Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów
Z drugiej strony „Rada Ministrów" działa pod swoistą kuratelą Prezydenta Republiki, który „przewodniczy" jej posiedzeniom (art. 9). On więc ustala daty posiedzeń, miejsce (charakterystyczne, że posiedzenia te odbywają się w siedzibie Prezydenta), zapraszane osoby, a zwłaszcza porządek obrad. Wprawdzie są to tradycyjne kompetencje Prezydenta (oprócz ustalania porządku obrad), występujące tak w III, jak i w IV Republice, ale z gruntu odmienna pozycja Głowy Państwa w Konstytucji aktualnej i nieporównywalny autorytet Prezydenta nadaje tej samej literalnie kompetenq'i zupełnie odmienny sens. W konstytucjach poprzednich rola ta była z reguły rolą dość pasywną, przyjmującą dezyderaty członków gabinetu, aktualnie także i tutaj powstaje szerokie miejsce dla autonomicznej aktywności Prezydenta.
296
prezydent, nie będąc członkiem Rady Ministrów, nie bierze marnego udziału w wykonywaniu jej kompetencji, np. nie głosuje , ;ie w ogóle dochodzi do głosowania na jej posiedzeniach), ale zywiście zabiera głos, może opowiadać się po stronie określone-n rozwiązania, a głosujący ministrowie czynią to „na jego oczach", trtimo tego podpisuje najważniejsze rozstrzygnięcia Rady Ministrów fet.l3).W charakterystyczny również sposób Konstytucja reguluje ; -ytuację, gdy Prezydent nie może przewodniczyć obradom: może 0 zastępować wówczas premier, ale jedynie „w drodze wyjątku", ¦  na mocy wyraźnego upoważnienia Prezydenta" oraz „przy okre-glonym porządku obrad", a więc taka Rada Ministrów może obradować tylko nad sprawami i tak ustalonymi przez Prezydenta. Prezydenci uzasadniają konkretny sposób wykonywania swej kompetencji do ustalania porządku obrad RM potrzebą realizacji swego programu wyborczego. W praktyce jednak, choć nie jest to wyrażone wprost w Konstytucji, Prezydent nie może oczywiście ignorować dezyderatów rządu co do porządku obrad (wysuwanych w sposób ruesformaiizowany w przepisach), jeśli rząd pragnie omówić i zadecydować o pewnych kwestiach publicznych, uważanych przezeń za ważne i potrzebne. Inne nastawienie Prezydenta byłoby sprzeczne z jego konstytucyjnie określoną „misją" (por. niżej).
Natomiast ewentualna nieobecność premiera niczego nie zmienia w charakterze tak obradującej Rady Ministrów i jej kompetencjach. Wspomniana „kuratela" zawsze mocno ogranicza pozycję premiera, Rady Ministrów i w ogóle rządu, a w sprzyjających temu warunkach politycznych degraduje je do roli czynników wykonujących wolę Prezydenta Republiki. Idzie tu oczywiście o sytuację, gdy Prezydent i Rząd wywodzą się z tej samej formacji politycznej, a Prezydent jest uznawany za jej lidera. Dlatego jako pewna reakcja na taki rozwój sytuacji rozwinęła się instytucja Rady Gabinetowej, tj- posiedzenia członków Rady Ministrów, zwoływane przez premiera, do jego siedziby i oczywiście (bo taki jest cel tego posunięcia) bez obecności Prezydenta. Jednakże zgromadzenie to może wprawdzie deliberować nad dowolnymi sprawami i uzgadniać swe stanowisko, także wobec Prezydenta — ale jako ciało nietożsame z Radą Ministrów nie może realizować jej konstytucyjnych kompetencji. Nie może na przykład uchwalać ordonansów i dekretów, dokonywać nominacji, decydować w sprawie wystąpienia o wotum zaufania itd. Jak łatwo się domyślić, jest to praktyka szczególnie częsta wówczas, gdy Prezydent i Rząd wywodzą się z różnych formacji politycznych, czyli w okresach tzw. „współzamieszkiwania (cohabitation, por. szerzej o tej sprawie w dalszych częściach rozdziału).
zastępstwo w przewodniczeniu
Rada
Gabinetowa
we Francji
297
1
Interpretując szeroko omawianą tu komn ¦ przewodniczy również wp«„»                kompetencję pr
w sferze 0,^^^^^^^^^^
'sferze obronności i bezpieczeństwa państwa.
VII. Prezydent Republiki
wybory powszechne i bezpośrednie
dwie tury
1. Wybór
Od zmiany Konstytucji, dokonanej w referendum 6 listopada 1962 r., wybór Prezydenta Franq'i następuje w drodze glosowania powszechnego i bezpośredniego. Tryb wybierania reguluje — w ramach rozstrzygnięć konstytucyjnych — kilka ustaw, przede wszystkim ustawa z 6 listopada 1962 r. oraz kodeks wyborczy. Wybory zarządza rząd, w terminach ustalonych konstytucyjnie. Kandydatury zgłaszane być mogą przez co najmniej 500 osób spośród szczególnego gremium, które stanowią: członkowie obu izb parlamentu, rad generalnych, Rady Paryża i zgromadzeń terytoriów zamorskich, z tym że popierający kandydaturę pochodzić muszą co najmniej z 30 departamentów. Kandydatury zgłasza się do Rady Konstytucyjnej. Bierne prawo wyborcze na urząd Prezydenta przysługuje obywatelom po ukończeniu 23 roku życia. Kandydaci muszą wpłacić kaucję, która przepada, o ile uzyskają mniej niż 5% głosów. Wyniki wyborów ogłasza Rada Konstytucyjna, która też kontroluje ich przebieg, a także przekłada datę wyborów w przypadku śmierci któregoś z kandydatów.
Prezydent wybierany jest w dwu turach głosowania, w obu wymagane jest uzyskanie przez kandydatów bezwzględnej większości głosów. W drugiej turze, która przeprowadzana jest po upływie 2 tygodni, udział bierze jedynie dwu kandydatów z I tury, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów, chyba że któryś z nich zrezygnuje. Natomiast o ile któryś z nich umrze lub dozna przeszkody w kandydowaniu w II turze, RK podejmuje decyzję o rozpoczęciu od nowa ogółu czynności wyborczych. Ona też ogłasza wyniki glosowania i rozpatruje ewentualne protesty wyborcze. Kadenq'a Prezydenta, którą Konstytuq'a określiła na 7 lat (tradycyjnie dla Francji), znacznie jednak skróciła, bo do lat 5, zmiana Konstytuq'i, przeprowadzona w referendum 24 września 2000 r. Liczba sprawowanych kadencji pozostała jednak, jak dotychczas, nieograniczona. Niewątpliwie z wykonywaniem założonej roli Głowy Państwa francuskiego jako
298
lytta" (por- niżeJ) bardzieJ harmonizowała ta dłuższa kadencja ' nioże taki wynik referendum jest również oznaką odchodze-
ifcy
ni'1
d niej- Wykonywanie funkcji Prezydenta w razie jeg0 śmierci U h prZeszkody w sprawowaniu urzędu przechodzi na Przewodni-JUacego Senatu, a z kolei gdy i on me może jej wykonywać — na
rząd-
2. Funkcje
2.1. Ogólna rola
Podobnie jak art. 20 Konstytucji kreśli ogólną funkcję rządu Republiki, tak z kolei art. 5 kreśli ogólną funkcję Prezydenta. Znajduje ona później swój wyraz w konkretnych kompetencjach a art 5 nadaje im właściwą interpretację. Na funkcję tę — tu również podobnie jak to miało miejsce w art. 20 — składa się kilka powiązanych ze sobą aspektów (czasem mówi się o nich jako o „misjach" Prezydenta). Rolą Prezydenta jest więc czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, zapewnianie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych, zapewnianie ciągłości Państwa, gwarantowanie niepodległości narodowej, integralności terytorialnej oraz przestrzegania traktatów. W jego ręce złożona jest więc ochrona podstawowych interesów Narodu i tym samym ochrona wymogów najwyższej racji stanu państwa.
Jednocześnie przepis ten wskazuje na podstawową metodę działalności Prezydenta: jest nią nie tyle bezpośrednie zarządzanie najwyższymi sprawami państwowymi, ale „arbitraż". To określenie nie może być jednak rozumiane w sensie zbliżonym do arbitrażu sądowego, czyli jako wkraczanie Prezydenta dopiero w przypadku powstania pewnego „sporu" i celem rozstrzygnięcia g0__cnoc' także. Sens tego określenia pochodzi nie tyle od arbitrażu w sensie sądowym, ile od „arbitralności" w ustalaniu wymogów interesu narodowego przez Prezydenta i dążeniu do jego realizacji w oparciu o zaufanie wyrażone mu w głosowaniu powszechnym. Jest to więc arbitraż „w sensie politycznym". Legitymuje on Prezydenta do — mniej czy bardziej wiążącego — inspirowania działalności pozostałych władz „politycznych", czuwania nad ich funkcjonowaniem i w razie potrzeby hamowania tej działalności i kładzenia jej kresu, co wiąże się czasem z rozstrzyganiem sporów między mmj. VV sytuacjach ostatecznych zaś „arbitraż" polega na wyłączenju z „ry politycznej wszystkich jej uczestników i przejęcia pełni władzy,
strażnik
Konstytucji
i gwarant racji
stanu
arbitraż Prezydenta
299
wszelako z założonym celem powrotu do normalnego, konstytu • nie określonego biegu spraw publicznych. „Arbiter w sensie n ]¦ tycznym" zawiera w końcu prawo podejmowania pewnych dziaj -organizacyjnych, również niezbędnych do prawidłowego funkci nowania władz. Próby bardziej precyzyjnego określenia „arbitrażu" nie są chyba możliwe, gdyż pojęcie to jest przede wszystkim p0je. ciem politycznym, a nie konstytucyjno-prawnym, i jego interpretacja, w konkretnych sytuacjach, zależy od jej dysponenta, w ogólnych tylko granicach konstytucyjnych. Już opierając się wprost o ten przepis Prezydent stosuje rozmaite działania, mogące wpływać na opinię publiczną i inne władze państwowe. Są to na przykład przemówienia z okazji świąt narodowych czy innych okazji (zwłaszcza wobec zaistnienia ważnych faktów), wywiady, informacje o pewnych swych posunięciach dostarczane opinii publicznej, listy kierowane do pewnych władz itd. Za dopuszczalne uchodzi również angażowanie się prezydentów w kampanię wyborczą do parlamentu, oczywiście po określonej stronie, jak i w kampanie przy referendum. Prezydent nie musi też stronić od publicznego wyjaśniania, jak pojmuje i jak będzie realizował swą konstytucyjną rolę. Wszystkie tego rodzaju kroki są również przejawami jego arbitrażu.
W tym wszystkim szczególnie daleko posunięta jest pewna integracja funkcji Prezydenta i rządu, co wyżej określono już za pomocą słowa „kuratela", oczywiście nieoficjalnego. Jej formalnym wyrazem jest przewodniczenie przez Prezydenta posiedzeniom RM. Integracja ta wynika z trudności, a wręcz niemożliwości rozdzielenia funkcji obu tych władz, gdyż wprawdzie rząd ma „ustalać i prowadzić politykę Narodu", ale podstawowe rozstrzygnięcia polityczne złożone są w ręce Prezydenta. Stąd też szczególnie często tu występujące „wnioskowanie", „opiniowanie" przez rząd działań Prezydenta, a wreszcie ich „kontrasygnowanie" przez Premiera i właściwego ministra.
Tej ostatniej instytucji należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi. Konstytucyjna rola Prezydenta (art. 5) i powszechny oraz bezpośredni wybór przez Naród (art. 7) skłaniałyby do wniosku, że jego kompetencje winny mieć samodzielny charakter, występować jako jego „prerogatywy". Tymczasem art. 19 Konstytucji zwalnia od wymogu kontrasygnaty tylko niewiele kompetencji Prezydenta, a i wśród nich część wykonywana jest na konieczny wniosek rządu bądź przynajmniej za jego opinią. Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że działalność Prezydenta jest niesamodzielna, uzależniona od kontrasygnaty premiera i właściwego ministra, któ-
300
v mogą swobodnie kontrasygnaty odmawiać, a bez niej akty Pre-vdenta byłyby nieważne. Właśnie wspomniana swoista integracja funkcji obu tych organów sprawia, że podział na akty kontrasyg-owane i niekontrasygnowane praktycznie traci na znaczeniu — obliczu ścisłej, codziennej współpracy obu tych organów, gdy ieden z nich wie prawie wszystko o działalności drugiego i vice ver-m a także, wyraźnie lub milcząco, aprobuje. Czy w takiej sytuacji, praktycznie, Prezydent może spotkać się z odmową kontrasygnaty dla promulgacji ustaw (art. 10) lub wykonania weta ustawodawczego (tamże)? Czy zaś można sobie wyobrazić, że rząd nie zgadza się z zarządzeniem przez Prezydenta referendum (art. 11) i pozostaje mimo tego na swym stanowisku? Obie sytuacje są czysto teoretyczne, a pytania retoryczne. Poza tym francuska konstrukcja kontrasygnaty jest odmienna od konstrukcji klasycznej. W klasycznym systemie parlamentarnym kontrasygnata prowadzi do działania Prezydenta jedynie na wniosek organów, które później mają działania te kontrasygnować. Praktycznie Prezydent wnioskowanego aktu nie może wówczas nie wydać (co jest jednym z elementów znanej w tradycji francuskiej tzw. konstytucji Grevy'ego). W aktualnych francuskich rozwiązaniach konstytucyjnych taka zależność nie ma miejsca. Prezydent Republiki może swobodnie przejawiać inicjatywę wykonywania swych konstytucyjnych kompetencji, zarówno tych kontr-asygnowanych, jak i niekontrasygnowanych. Ścisły związek obu organów sprawia, że kontrasygnata w zasadzie będzie zawsze udzielona. Jeżeli zaś Prezydent działa na wniosek, w sytuacji konstytucyjnie wymaganej, to może on również wtedy odmówić wydania wnioskowanego aktu, nawet gdyby miał podlegać kontrasygnacie, a rząd nie jest wówczas zobligowany do złożenia dymisji.
Analizowanej „kurateli" właściwego znaczenia nadaje sprawa dotychczas jeszcze nie rozważana (por. niżej), mianowicie faktycznie istniejąca odpowiedzialność polityczna rządu także przed Prezydentem.
2.2. Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu
Również wobec Parlamentu kompetencje Prezydenta znajdują swój punkt wyjścia w art. 5 Konstytucji i przedstawiają się następująco:
1. Prawo kierowania projektów zmian konstytucyjnych inicjatywa zmian (art. 89, uprawnienie wymagające kontrasygnaty, a ponadto wnios- konstytucyjnych ku Premiera).
301
orędzia
zwoływanie sesji nadzwyczajnych
promulgacja ustawy
2. Kierowanie orędzi do izb parlamentarnych (art 18 nienie niewymagające kontrasygnaty). Prezydent nie wyeja Prmv" osobiście, lecz poleca odczytywać. Konstytuq'a charaktery? ¦ środek jako kanał „porozumiewania się Prezydenta z obiem   ¦ u mi", co może być rozumiane bardzo szeroko, zarówno jako r> a a^~ warne izbom pod rozwagę określonych spraw, jako uzasadnieni rti~ pewnych kroków podjętych już przez Prezydenta czy też poinf ' mowanie o zamierzonych posunięciach itd.
Orędzia, jak wyraźnie zastrzega Konstytucja, nie moea b ¦ przedmiotem debaty, tym bardziej więc izba nie może uchwal * jakiegokolwiek odniesienia się do orędzia. Są więc bardzo niesforrna lizowanym posunięciem, na ogól sugerującym parlamentowi w sposób ogólny rozważenie pewnych spraw mogących następnie znaleźć swą kontynuację w działalności ustawodawczej lub kontrolnej.
3. Zwoływanie i zamykanie nadzwyczajnych sesji parlamentu (art. 29 i 30, uprawnienia wymagające kontrasygnaty, zwoływanie wymaga dodatkowo wniosku premiera łub większości członków ZN, a więc nie jest to kompetencja samodzielna). Oczywiście czynnik wnioskujący uzasadnia w praktyce powody wystąpienia z takim wnioskiem. Tym niemniej, jak dowiodła praktyka, Prezydent samodzielnie ocenia zasadność kierowanego doń wniosku.
Sesje nadzwyczajne zwoływane są „z określonym porządkiem dziennym", co po prostu oznacza wówczas przychylenie się do wymaganych tu wniosków. Niemniej formalnie sesję nadzwyczajną zwołuje Prezydent dla spraw przez siebie wówczas określonych. Formalny wniosek premiera może być zresztą faktycznie wymuszony na nim przez Prezydenta i normalnie premier wystąpi z wnioskiem, jeśli Prezydent uważa za wskazane, aby parlament z pewną sprawą nie czekał na rozpoczęcie sesji zwyczajnej. Warto może wskazać, że Prezydent de Gaulle interpretował omawianą kompetencję jako swą kompetencję dyskrecjonalną i w marcu 1960 r. odmówił żądaniu większości członków ZN zwołania takiej sesji (argumentując, że wnioskujący nie działają w imię interesów narodowych, lecz wyraźnie partykularnych, a więc sprzecznie z samą konstrukcją „wolnego" mandatu przedstawicielskiego). Nie powiodła się także podjęta w związku z tym próba uchwalenia przez ZN wotum nieufności dla rządu.
4. Promulgacja ustaw (art. 10, kompetencja zaopatrzona wymogiem kontrasygnaty), która winna nastąpić w ciągu 15 dni od przekazania ustawy przez parlament rządowi.
W ujęciu Konstytucji francuskiej nie jest to tradycyjna, o charakterze czysto deklaratoryjnym, kompetencja Głowy Państwa,
302
knnywana w charakterze, jak się to niekiedy określa, „notariusza
'ctwa"- Zawiera bowiem w sobie niedwuznaczne uprawnienie do
'   pnrowadzenia kontroli przedstawianych do promulgacji ustaw
W., nje tylko w aspekcie formalnym (czy tekst przedłożony do pod-
. ;est identyczny z tekstem uchwalonym przez izby), ale również Elspekcie merytorycznym. W tym ostatnim względzie chodzi tak
kontrolę ustawy z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją, '. i, j kontrolę pod względem celowości czy trafności przyjętych rozwiązań- Ale Prezydent nie może po prostu ustawy nie podpisać. Dlatego *e^ ściśle z tą kompetencją występują dwie następne.
5. Wnioskowanie do Rady Konstytucyjnej o orzeczenie konstytucyjności ustawy (art. 61 ust. 2, uprawnienie niewymagające kontrasygnaty).
Wnioskowanie to może odbywać się jedynie przed dokonaniem promulgacji. Orzeczenie RK o niekonstytucyjności uniemożliwia dokonanie promulgacji, natomiast orzeczenie przeciwne zobowiązuje do tego, chyba że Prezydent wykorzysta drugie z omawianych tu uprawnień.
6. Żądanie ponownego rozpatrzenia ustawy (lub pewnych jej artykułów) przez parlament (art. 10 ust. 2, uprawnienie opatrzone wymogiem kontrasygnaty).
Jest to tradycyjne, przysługujące Głowie Państwa „weto ustawodawcze". Oczywiście mimo użycia przez Konstytucję terminu „ponowne rozpatrzenie", chodzi też o „ponowne (ewentualnie) uchwalenie". W ramach Konstytucji francuskiej można jednak wątpić w celowość jego funkcjonowania, przy tak bogatym arsenale środków służących rządowi w procesie ustawodawczym. Formalnie Konstytucja nie wymaga żadnego uzasadnienia Prezydenta dla tego kroku, faktycznie jednak musi ono być parlamentowi oznajmione, z istoty rzeczy. Dopuszczalne są wszystkie przyczyny wystąpienia z tym żądaniem, tak merytoryczne, jak i formalno-legislacyjne. /,Ponowne uchwalenie" przebiega w trybie identycznym co uchwalenie „pierwsze" i w szczególności przepisy nie wprowadzają w jego trakcie kwalifikowanej większości przy ostatecznym głosowaniu. Oznacza to, że rząd wykorzystując swe możliwości (np. niedopusz-czając do ostatecznego rozstrzygnięcia przez ZN, art. 45 ust. 4) może nie dopuścić do ponownego uchwalenia ustawy, przekształcając omawianą instytucję faktycznie w „weto absolutne".
7. Rozwiązywanie Zgromadzenia Narodowego przed upływem kadencji (art. 12, uprawnienie bez wymogu kontrasygnaty, wszelako po zasięgnięciu opinii premiera i Przewodniczących izb).
wnioski do Rady Konstytucyjnej
weto ustawodawcze
referendum
303
Jest to najdalej idąca kompetencja Prezydenta wobec mentu, powodowana szczególnie negatywną oceną jego dział i ści. Na uwagę zasługuje tu zwolnienie Prezydenta od jakichkol   ¦ °* ograniczeń (zdarzały się rozwiązania podjęte mimo negatvw opinii premiera), szeroko występujących poprzednio: na przvkł J według Konstytucji III Republiki wymagana była zgoda Senat Żadne też formalne powody rozwiązania nie zostały w Konstytu " aktualnej wyrażone. Niewątpliwie kompetencja ta jest równi próbą rozwiązania sporu powstałego między parlamentem a rządem i oddania go do rozstrzygnięcia przez wyborców. Dlatego też — choć Konstytucja tych spraw nie łączy — rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego może np. nastąpić po wyrażeniu rządowi wotum nieufności (lub odmowy udzielenia wotum zaufania). Ani opinia premiera, ani opinie przewodniczących izb (te będą zapewne zawsze negatywne), nie wiążą Prezydenta.
8. Do tej grupy kompetenq'i Prezydenta należy również zaliczyć swoistą kompetenq'ę „wyłączenia" Parlamentu w postaci prawa zarządzenia referendum ustawodawczego, dotyczącego „organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki gospodarczej lub społecznej". Jest to aktualny tekst przepisu, gdyż zakres spraw tu ujętych uległ zmianie w roku 1995: dodano sformułowanie o „reformach polityki gospodarczej i społecznej" zrezygnowano ze sformułowania o ustawach, dopuszczających ratyfikację pewnych umów międzynarodowych. Konstytucja zwalnia to zarządzenie spod wymogu kontrasygnaty, wiąże go jednak wymogiem działania „na podstawie propozycji Rządu" i to „zgłoszonej w czasie trwania sesji" (motyw „wyłączenia" jest przez to szczególnie podkreślony") lub też „na podstawie wspólnej propozycji obu izb", a więc swoistej ich „rezygnacji" ze sprawowania funkcji ustawodawczej. Zmiana art. 11 w nowelizacji konstytucyjnej z roku 1995 nałożyła na rząd, pragnący wystąpić z omawianą propozycją, obowiązek przedstawienia w izbach parlamentarnych odpowiedniej deklaracji, połączonej z dyskusją (ale bez możliwości wyrażania przez nie wiążącego stanowiska).
Prawo zarządzania referendum ustawodawczego, nader często stosowane, odegrało dużą rolę w pierwszym dziesięcioleciu funkcjonowania V Republiki. W ówczesnych realiach politycznych było przede wszystkim wyrazem poparcia społecznego dla osoby generała de Gaulle'a, natomiast jego merytoryczne treści nabierały drugorzędnego znaczenia. Referenda służyły nawiązaniu i podtrzymywaniu swoistego dialogu Narodu z jego przywódcą, ponad gło-
304
!mi parlamentu i partii politycznych, wobec których gen. de Gaul-, Aywił nieskrywaną niechęć. Było więc wyrazem pewnej persona-f . aCjj władzy Głowy Państwa a ustrój Francji zaczynał nabierać ",; -wczas cecn „demokracji plebiscytarnej", co w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiane jest jako ustrój usuwający na drugi plan Ijstytucje przedstawicielskie. Co więcej, w dwu przypadkach referendum to zostało wykorzystane jako próba przeprowadzenia zmia-
.; y konstytucji (raz skutecznie, raz bezskutecznie), co raczej uważane wło jako zabieg z nią niezgodny. Pod rządami kolejnych prezydentów referendum ustawodawcze jednak praktycznie zamarło, po roku 1969 zostało przeprowadzone zaledwie trzykrotnie.
9. Na koniec tego wyliczenia kompetencji należałoby zwró-   wykorzystywanie cic uwagę, że jest to wyliczenie bardzo formalne, nie obejmujące            kompetencji
wszystkich możliwości wpływania przez Prezydenta na prace Par-                     'zadu
lamentu. Dodać bowiem tu trzeba również w zasadzie wszystkie te kompetencje, którymi wobec parlamentu dysponuje rząd — zwłasz-
I cza prawo inicjatywy ustawodawczej (wszystkich rodzajów ustaw, w tym i finansowych) i dalsze kompetencje rządu w procesie ustawodawczym (poprawki), ale także na przykład zwracanie się do parlamentu o upoważnienie na wypowiedzenie wojny (art. 35) czy o przedłużenie stanu wyjątkowego (art. 36 — w myśl art. 131 regulaminu ZN wymaga to właśnie inicjatywy rządu). To faktyczne rozszerzenie kompetencji Prezydenta wobec parlamentu wynika oczywiście z owej daleko posuniętej integracji obu organów. Jeżeli więc Prezydent, przewodnicząc na posiedzeniu Rady Ministrów, zajmie stanowisko o celowości (lub bezcelowości) wystąpienia z określo-pnym projektem ustawy, jego stanowisko posiada bardzo poważną szansę realizacji, tj. rzeczywistego opracowania projektu przez rząd i przesłania go do parlamentu, umieszczenia w porządku obrad w sugerowanym terminie oraz uchwalenia w kształcie, w jakim zespoleni w swych działaniach Prezydent i rząd będą sobie życzyć. Można więc stwierdzić, że brak formalnej inicjatywy ustawodawczej Prezydenta zastąpiony został chyba trafniejszym rozwiązaniem, przy zachowaniu przecież tego instrumentu inspirowania działalności parlamentu, zwłaszcza w sprawach bezpośrednio wynikających z konstytucyjnej roli Prezydenta (art. 5).
3.3. Kompetencje Prezydenta wobec rządu
Formalne powiązania Prezydenta Francji i rządu są, jak to wielokrotnie już wyżej wskazywano, bardzo wielostronne i prowadzą do daleko posuniętego zespolenia obu tych organów. Wsze-
305
powofywanie rządu
zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi
lako błędem byłoby widzieć jedynie jednokierunkowe oddz' K nie ze strony Prezydenta na rząd. Występują również oddz' l^8" nia odwrotne, tj. pewne uzależnienie akcji Prezydenta od d ¦   &" rządu (obligatoryjny wniosek, kontrasygnata), możliwości m\ ^ malnego oddziaływania rządu na Prezydenta, także o twór przez rząd pewnego dystansu wobec Prezydenta (Rada Gąbin ś wa). Przyjdzie jeszcze wskazać na czynnik w praktyce najistotn' Ł szy, natury politycznej — kwestię jednorodności politycznej piast nów obu tych władz czy też przynależności ich do różnych bloków 1. Na pierwszym miejscu wśród tych kompetencji, logicznie wymienić trzeba uprawnienie do powoływania rządu, o czym bvła już wyżej mowa (art. 8; uprawnienie — jeśli chodzi o powołanie premiera — formalnie zwolnione z wymogu kontrasygnaty; jeśli chodzi o pozostałych członków rządu — podlegające kontrasygnacie). Autorytet Prezydenta pozwala mu z pewnością wywierać zawsze pewien nieformalny wpływ na dobór członków rządu, co winno być przez premiera, w obliczu mającego nastąpić współdziałania, w pewnych granicach uwzględniane.
2. Sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi (art. 15; działania podlegające kontrasygnacie).
Działania wchodzące w zakres tego uprawnienia, obejmujące wiele szczegółowych możliwości i formalnych kompetencji, podejmowane być mogą jedynie z oczywistym udziałem rządu i z oddziaływaniem na rząd, choć powołany przepis nie stanowi tego wprost. To rząd jest z natury rzeczy adresatem wystąpień Prezydenta w tym zakresie, ewentualnie poprzez niego może mieć miejsce stosowne oddziaływanie Prezydenta także na parlament.
Szczególny charakter urzędu Prezydenta, wyłaniający się z rozwiązań Konstytucji V Republiki, w sposób oczywisty nie pozwala redukować omawianych uprawnień do symbolicznego jedynie zwierzchnictwa Głowy Państwa nad armią, znanego dotychczasowym konstytuq'om francuskim, jeśli nawet odpowiednie przepisy brzmią identycznie. Już sama Konstytucja w ust. 2 powołanego tu artykułu precyzuje, że „przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej". Ciała takie tworzone są przez ustawy lub akty normatywne rządu. W szczególności dekret Rady Ministrów z 7 stycznia 1959 r. powołał Najwyższą Radę Obrony (ciało studyjne) i Komitet Obrony (zajmujący się aspektami czysto militarnymi), oba ciała pod przewodnictwem Prezydenta, ale także z udziałem premiera, odpowiednich ministrów i innych osób. Ustalenia tych gremiów winny być jednak zatwierdzane przez Radę Mini-
306
I': ÓW. Artykuł 13 Konstytucji ustala dalej, że Prezydent dokonuje '"minacji na stanowiska wojskowe. Z tytułu zwierzchnictwa nad |, ^j zbrojnymi pierwszy Prezydent Francji podjął decyzję (10 mar-51 1967 r.) o wycofaniu sił zbrojnych ze struktury militarnej NATO, Cam0Cłzielnie wydawał dla wojska konkretne dyrektywy zbliżone do zkazów głównodowodzącego, dalsi prezydenci kilkakrotnie samodzielnie decydowali o interwencji zbrojnej na różnych terytoriach
:' nn7a granicami Francji (Zair 1978, Republika Środkowoafrykańska
'' 1979, Czad 1980). Na mocy dekretu z 14 stycznia 1964 r. dla Prezydenta zastrzeżona została kompetencja decydowania o użyciu bro-
:' ni atomowej.
W omawianej dziedzinie splatanie się kompetencji Prezydenta i rządu jest szczególnie wyraźne — z drugiej bowiem strony, jak już nadmieniano, siłami zbrojnymi dysponuje rząd (art. 20 ust. 2), natomiast premier „odpowiada za obronę narodową" (art. 21 ust. 1).
: Rozwiązanie takie nie powinno jednak dziwić w tym szczególnym układzie relacji obu organów i na pewno „odpowiedzialność Premiera" nie niweluje odpowiedzialności Prezydenta za tę samą dziedzinę. Nota bene „odpowiedzialność" nie oznacza tutaj ewentualnego ponoszenia konsekwencji, ale po prostu kierowanie tą sferą.
Zwierzchnictwo Prezydenta nad siłami zbrojnymi wyraża, jak to uważa się we francuskiej praktyce konstytucyjnej, zastrzeżenie sfery obrony narodowej i bezpieczeństwa państwa do domeny jego szczególnych zainteresowań i wpływu. Bezpośrednie powiązanie z ogólną rolą konstytucyjną Prezydenta (art. 5) jest tu bowiem szczególnie wyraźne. Dlatego także w tej sferze, jest on kompetentny do samoistnego wydawania przepisów prawnych w formie swych dekretów. Wspomniany wyżej dekret z 14 stycznia 1964 r. jest właśnie dekretem Prezydenta. Ich legalność uznawana jest w orzecznictwie Rady Stanu, pod warunkiem zaopatrzenia ich w kontrasygnatę. I znów, w charakterystyczny sposób, uznane one zostały za równorzędne ze wspomnianymi w Konstytucji aktami reglamentacyjnymi premiera i mogą być przez te ostatnie derogowane.
3. Negocjowanie i ratyfikowanie traktatów (art. 52 ust. 1; kompetencja wymagająca kontrasygnaty), przyjmowanie informacji o wszelkich pertraktacjach, zmierzających do zawarcia innych umów międzynarodowych, czyli obowiązek (praktycznie) ministra spraw zagranicznych przedstawiania tych informacji i ewentualnie prawo żądania takich informacji (art. 52 ust. 2, z istoty rzeczy kompetencja niewymagająca kontrasygnaty), wysyłanie przedstawicieli dyplomatycznych Francji (art. 14, kompetencja wymagająca kontr-
kierowanie sprawami międzynarodowymi
307
przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów
podpisywanie ordonansów i dekretów
asygnaty), przyjmowanie listów uwierzytelniających przedsta państw obcych.                                                                        le"
Drugą dziedziną — obok spraw obronności i bezpieczo -państwa — zastrzeżoną do domeny zainteresowań i wpływ, P zydenta, są sprawy polityki zagranicznej Francji. Podstawę kon t^ tucyjną tego zastrzeżenia znajdziemy we wskazanych tu przepisa K które są rozwinięciem pewnych postanowień art. 5. Jest to kom    ' tencja szeroko realizowana w praktyce, na przykład w drodze wv głaszania deklaracji publicznych dotyczących stanowiska Franc" wobec określonych problemów, poprzez liczne wizyty Prezydent za granicą (tudzież przyjmowanie wizyt u siebie) i podejmowanie wspólnych ustaleń. Prezydent może też rzeczywiście negocjować bezpośrednio zawarcie pewnych traktatów, z reguły będzie jednak przyjmował do wiadomości negocjacje prowadzone przez rząd Wszystko to występuje w praktyce w sytuacjach uzgodnionych uprzednio z rządem. W następstwie tych posunięć następuje z kolei wydawanie przez Prezydenta określonych dyrektyw, choćby na posiedzeniach Rady Ministrów. Widzimy więc, że również i tu rozgraniczenie jego funkcji z funkcjami rządu, który przecież „określa i prowadzi politykę (...) (w każdej sferze — P.S.)", nie jest możliwe ani na płaszczyźnie formalnej analizy konstytucyjnej, ani też w praktyce.
Pewnym ograniczeniem stanowiska Prezydenta w tej mierze jest jednak wymóg uzyskania podstawy (zgody) ustawowej na ratyfikację wielu, najważniejszych umów międzynarodowych. Zakres tych umów ustala art. 53. Jest tu również konieczny współudział rządu, gdyż tylko premier posiada w tych kwestiach inicjatywę ustawodawczą.
4.  Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów (art. 9; sprawa kontrasygnaty jest tu bezprzedmiotowa).
O tej kompetencji była mowa szeroko wyżej i przy kilku okazjach. Można tylko powtórzyć, że jest chyba najbardziej widocznym przejawem integracji funkcji obu organów.
5. Podpisywanie aktów prawnych, przyjmowanych przez Radę Ministrów, mianowicie ordonansów i dekretów, oczywiście wszelkiego charakteru (art. 13; formalnie z wymogiem kontrasygnaty).
Uprawnienie to jest dalszym ciągiem uprawnienia poprzedniego: przewodnicząc obradom Rady Ministrów, Prezydent podpisuje podjęte przez nią wszystkie uchwały, co oznacza formalne poświadczenie dojścia danego aktu do skutku. Mimo milczenia Konstytucji, praktyka przyjmuje jednak dopuszczalność odmowy
308
a* ezydenta złożenia swego podpisu. Akt nie dochodzi wówczas do I kutku. Uwidocznia się w tym okoliczność, że Prezydent wprawdzie E fzewodniczy obradom rządu, ale nie jest członkiem obradującego !,r .wium i nie może być przezeń „przegłosowany". Kompetencja opisywania aktów przyjmowanych przez RM jest jego kompe-
Lnqą jako Prezydenta, a nie jako przewodniczącego obrad.
Występuje tu pewna analogia do promulgacji ustaw, jeśli I chodzi o charakter obu tych kompetencji: mają one zapobiec wejściu
w życie rozstrzygnięć ocenionych przez Prezydenta jako niewłaści-I we z różnych powodów. Istnieją też niemałe różnice: akty rządu nie
podpisane przez Prezydenta nie dochodzą do skutku i nie można ich I ponownie" uchwalić, co sanowałoby brak podpisu, jak to ma miej-Isce z ustawami. Takie teksty, które miałyby charakter normatywny, I po odmowie podpisu można jedynie przekształcić w projekty ustaw i (choć tu znowu występować będą omawiane już kompetencje).
6. Odwoływanie członków rządu poza premierem (art. 8 Iust. 2; formalnie z wymogiem kontrasygnaty).
Konstytucja wiąże tu Prezydenta konkretnym wnioskiem premiera, bez którego nie może dymisjonować członków rządu. Zapewne faktycznie Prezydent mógłby domagać się od premiera wystąpienia z takim wnioskiem, nie byłoby to niezgodne z Konstytucją. Formalnie jednak premier takim wnioskiem nie byłby związany.
7. „Kładzenie kresu" funkcjom premiera (art. 8 ust. 1; kompetencja bez wymogu kontrasygnaty).
Powołany przepis konstytucyjny dodaje jeszcze: „na podstawie przedstawionej przez niego (tj. Premiera — P.S.) dymisji Rządu". Sprawa ta wymaga kilku uwag. Po pierwsze, o składaniu dymisji przez rząd na ręce Prezydenta stanowi art. 50, jako następstwo utraty zaufania ze strony Zgromadzenia Narodowego. Po drugie, złożenie dymisji ma miejsce, zwyczajowo, również po wyborach powszechnych na urząd Prezydenta czy po wyborach Zgromadzenia Narodowego, w końcu na podstawie własnej decyzji rządu. We wszystkich tych sytuacjach przyjęcie dymisji (albo, jak mówi Konstytucja: „położenie kresu funkcjonowaniu rządu") jest obowiązkiem Prezydenta.
Poza powyższymi sytuacjami uznaje się jednak, że w sposób mniej czy bardziej otwarty również Prezydent może domagać się złożenia przez premiera dymisji rządu, gdy działalność rządu nie zyskuje jego aprobaty. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych przepisów konstytucyjnych, istnieje również odpowiedzialność politycz-
odwotywanie członków rządu
dymisjonowanie premiera
309
na rządu przed Prezydentem, obok takiej odpowiedzialności ZN. Nie jest ona skonstruowana równie kategorycznie jak ta   ^ nia, ale praktyka konstytucyjna zna przypadki wymuszania     ^' Prezydenta dymisji rządu. Istnieją jednak tutaj pewne dorozu   -^ ne granice konstytucyjne. Otóż Prezydent nie może jedynie wv   ^' sić dymisji rządu. Winien następnie, w zasadzie od razu, pownł nowy rząd. Musi być to rząd, który ma szanse współpracy z parł mentem, a nie całkiem dowolny skład osobowy tego gremium Tvi ko wówczas wolno mu dotychczasowy skład rządu odesłać, jak t się raz wyraził prezydent de Gaulle, „do rezerwy Republiki" i Do_ wołać nowy. Wymuszenie przez Prezydenta dymisji i powołanie następnie rządu z góry skazanego na konflikty ze Zgromadzeniem Narodowym należałoby ocenić jako naruszenie Konstytuq'i, zwłaszcza przy istnieniu szczególnej francuskiej tradycji konstytucyjnej. Jak łatwo zauważyć, granic takich nie ma przy odpowiedzialności rządu przed Zgromadzeniem Narodowym. Nie udziela ono tzw. konstruktywnego wotum nieufności, może zmusić rząd do dymisji, formalnie nie posiadając bezpośredniego wpływu na powołanie następnej ekipy.
jednorodność polityczna trzech decydujących czynników władzy
2.4. Dwie sytuacje polityczne
Prowadząc analizę kompetenq'i Prezydenta, a wcześniej także innych władz, zwłaszcza w ich wzajemnych relacjach, często trzeba było konstatować małą precyzję rozwiązań konstytucyjnych pozwalających na wieloraką ich interpretację. Ta interpretacja jest też w istocie nader różna w praktyce politycznej, zależy od konkretnego układu między wpływowymi siłami politycznymi, zwłaszcza między partiami politycznymi czy raczej, we francuskich realiach, blokami politycznymi. Najbardziej wyraziście odbija się to na wzajemnych relacjach Prezydenta i rządu, choć pośrednio dotyczy to również pozyq'i parlamentu czyjego izb.
Poczynając od połowy lat 80. ubiegłego stulecia zaczynają się we Francji przeplatać dwie sytuacje: pierwsza, która zresztą występowała i do tego momentu, charakteryzuje się tym, że wszystkie trzy decydujące czynniki władzy politycznej: Prezydent, rząd oraz większość Zgromadzenia Narodowego, reprezentują tę samą opcję polityczną, wywodząc się z tego samego bloku partyjnego (lub nawet z jednej partii). Syntetycznie i skrótowo można ją opisać jako sytuację, w której rząd zostaje nader ściśle podporządkowany Prezydentowi, staje się od niego zależny, a nawet można mówić, że staje się
310
I pjłużeniem" prezydentury. Przywództwo polityczne obozu j7acego we Francji uosabia się bowiem w osobie Prezydenta, ¦e szefa rządu jak w innych krajach. Zakres swobodnej działalno-' ¦ rządu zostaje wówczas faktycznie ustalany przez Prezydenta, e ,p kompetencje rząd realizuje w myśl jego dyrektyw, a w przypad-, njeporozumień urzeczywistnia się dymisja rządu wymuszona nrzez Prezydenta. Prezydent przestaje pełnić rolę arbitra, a staje się
p
7pfem władzy rządowej. Z kolei większość ZN, lojalna wobec Pre 7vdenta, jest w istocie kontrolowana przez rząd i staje się przyjaznym dla niego zapleczem politycznym.
W 1981 r. po raz pierwszy nastąpiła zmiana w obsadzeniu przez inną niż dotychczasowa opcja polityczna urzędu prezydenc-Idego. Nowy Prezydent powołał również nowy rząd ze swego obo-su, ale też od razu rozwiązał ZN. Nowe wybory do ZN także przyniosły zwycięstwo nowej opcji, a więc formalnie sytuacja nie uległa zmianie, znowu powyższe trzy czynniki zostały obsadzone przez tę samą opcję polityczną, choć inną niż poprzednia.
Natomiast druga sytuacja urzeczywistniła się w wyniku na-              „współza-
stępnych wyborów do ZN, w 1986 r.: wybory te wyłoniły większość mieszkiwanie" pochodzącą z innego bloku niż ta, do której należał Prezydent. Prezydent nie złożył urzędu, a po dymisji rządu powołał nowy, o składzie politycznym odpowiadającym nowej większości w ZN. Sytuacja ta uzyskała obrazową nazwę cohabitation („współzamieszkiwa-nie" — w domyśle: jednego domu przez dwie rodziny): Prezydent reprezentuje jeden, a większość ZN oraz rząd drugi blok partyjny. Sytuacja taka od tego czasu wystąpiła już kilkakrotnie. W okresie jej trwania Prezydent wraca do roli „arbitra", a rząd odzyskuje spory zakres swej samodzielności. Działalność Prezydenta zaczyna wyraźnie ograniczać się do działań raczej sugerujących, natomiast przy kompetencjach formalnie o charakterze kierowniczym (np. nominacje) opiera się na współpracy z rządem. Zawsze jednak Prezydenci podkreślają, że zachowują w każdych warunkach swój zasadniczy wpływ na ustalanie polityki zagranicznej i obronnej.
2.5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy
Jak już wyżej wspomniano, pojęcie „arbitra politycznego" mieści w sobie również możliwość — w przypadku narażenia na najwyższe niebezpieczeństwo wartości, których ochrona powierzona została Prezydentowi Republiki — zawieszenia normalnego funkcjonowania władz Republiki i przejęcia przez Prezydenta ich funkcji.
311
podstawy konstytucyjne
ograniczenia
Możliwość ta przewidziana jest przez art. 16 Konstvt   " • leży do prerogatyw Prezydenta, niewymagających kontrasy ' ^ Również w tym przepisie ujęte są przyczyny jej zastosowani^' pierwszy rzut oka uświadamia, że ujęte są one jako bezpośr A konsekwenq'a art. 5, określającego generalną rolę Prezydenta I   3 w art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu niepodległości narodowe'" to zastosowanie uprawnień z art. 16 może mieć miejsce, gdy zo la zagrożona „niezawisłość Narodu". Jeśli w art. 5 mowa jest o  gu, rantowaniu integralności terytorium", to w art. 16 o zagrożeniu i tegralności terytorium Narodu". Podobnie w zestawieniu: „zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych oraz ciągłości Państwa" (art. 5) i „zagrożenie dla instytucji Republiki" (art. 16), czy też „gwarantowanie przestrzegania traktatów" (art. 5) i „zagrożenie wykonania zobowiązań międzynarodowych" (art. 16). W końcu wymóg „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji" (art. 5) ma właściwie swój odpowiednik we wszystkich sformułowaniach art. 16, wskazujących na przyczyny przejęcia przez Prezydenta pełni władzy.
Artykuł 16 wprowadza jednak pewne dodatkowe wymogi tak materialne, jak i formalne. Do pierwszych z nich należy, aby wskazane niebezpieczeństwa wystąpiły „w sposób poważny (grave) i bezpośredni" oraz aby „przerwane zostało normalne funkcjonowanie władz publicznych". Do wymogów formalnych zaś należy konieczność zasięgnięcia opinii premiera, przewodniczących izb parlamentarnych oraz Rady Konstytucyjnej, przed podjęciem decyzji o sięgnięciu po tę możliwość. Opinie te także i w tej sytuacji nie wiążą Prezydenta. Prezydent o swej decyzji powinien również poinformować Naród w drodze orędzia.
O rzeczywistym występowaniu wskazanych niebezpieczeństw oraz o ich poważnym i bezpośrednim charakterze decyduje jednak dyskrecjonalnie Prezydent. Jedynie do niego należy również decyzja, jakie „środki" (mesures) zastosuje celem wyeliminowania tych zagrożeń. Konstytucja nie wymienia ich nawet przykładowo. Może to być wydanie rozkazów do armii, militaryzacja służb publicznych, wydanie przepisów prawnych jako „dekretów" Prezydenta (wszelako muszą być zgodne z Konstytucją), zawieszenie stosowania pewnych ustaw, zawarcie i ratyfikacja doniosłego traktatu międzynarodowego bez ustawowej zgody, zawieszenie funkcjonowania rządu itd. Każda decyzja Prezydenta wymaga opinii RK, znowu naturalnie niewiążącej. Niedopuszczalne jest jedynie rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego, co wyraźnie zastrzega Konsty-
312
Y' Ha (art-16 ust. 5). Oczywiście z wymogu kontrasygnaty zwolnio-',-.    ;est nie tylko decyzja o zastosowaniu art. 16 Konstytucji, lecz AWrnież każdy zastosowany przez Prezydenta „środek".
Jedynym dopuszczalnym celem sięgnięcia przez Prezydenta         cele instytucji
..- 0 możliwości zawarte w tym przepisie winno być „zapewnienie ¦'konstytucyjnym władzom publicznym, w jak najkrótszym czasie, wrarunków wykonywania ich zadań". Znowu jednak ocena, czy takie , warunki już zaistniały (i tym samym decyzja, jak długo ma trwać '-stan funkcjonowania art. 16), należy wyłącznie do niego. Nie pod-I lega to niczyjej kontroli powiązanej z określonymi, realnymi następstwami. Wprawdzie art. 16 wymaga, aby automatycznie zebrał się wówczas parlament, a także uważa się, iż mógłby on — o ile to ; zebranie się wypadłoby na konstytucyjny okres sesji parlamentar-I rtych — podejmować wówczas działalność ustawodawczą czy kontrolną, ale jak wiadomo, Prezydent nie podlega kontroli parlamentarnej, zaś uchwalone ustawy mogłyby być na przykład zawieszane przez Prezydenta. Gdyby zaś funkcjonowanie art. 16 wypadło poza okresem sesji, zebrany parlament nie mógłby wykorzystywać żadnej ze swych kompetencji, ograniczając się ewentualnie do samych deliberacji. Historia V Republiki zna jeden przypadek zastosowania art. 16, który nastąpił 23 kwietnia 1961 r. i decyzją ówczesnego Prezydenta trwał 5 miesięcy. Instytucje z art. 16 należy naturalnie odróżnić od stanu wojny (por. art. 35) i stanu wyjątkowego (art. 36).
3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje
3.1. Odpowiedzialność polityczna
Konstytucja wyraźnie deklaruje brak odpowiedzialności Pre-              deklaracja
zydenta „za działania podejmowane w toku spełniania swych funk-         konstytucyjna
cji" (art. 68), czyli za określony sposób i cel wykonywania kompetencji. Jest to więc wykluczenie odpowiedzialności politycznej i to przed jakimkolwiek czynnikiem, przede wszystkim przed parlamentem. Jest to powtórzenie tradycyjnego ujęcia konstytucyjnego (por. identyczny art. 6 ustawy konstytucyjnej z 25 lutego 1875 r. oraz art. 42 Konstytucji IV Republiki), które jednak funkcjonuje w zupełnie innym „otoczeniu" i dotyczy urzędu prezydenckiego skonstruowanego zasadniczo odmiennie. O ile w tamtych konstytucjach nieodpowiedzialność odnosiła się do działań głowy państwa, którego wszystkie akty były kontrasygnowane (i za wszystkie odpowiedzial-
313
ność polityczna przed parlamentem przechodziła na rząd) i w -funkcjonalnie był wyraźnie odseparowany od rządu — to w K stytucji V Republiki nieodpowiedzialność dotyczy Prezydenta d\ ponującego również prerogatywami osobistymi, a udzielanie kont asygnaty zaświadcza przede wszystkim o przyjęciu przez RzaH aktów Prezydenta do wykonania, a nie o przejęciu odpowiedzialno ści. Przede wszystkim jednak nieodpowiedzialność dotyczy dziś prezydenta o nieporównywalnie zwiększonych możliwościach oddziaływania w procesie funkcjonowania władzy publicznej, którego kompetenq'e splatają się z kompetencjami rządu.
W praktyce konstytucyjnej V Republiki próbowano wobec tego konstruować bezpośrednią odpowiedzialność Prezydenta przed Narodem, co wydawało się rozwiązaniem logicznym wobec faktu desygnowania go również w głosowaniu powszechnym. Ta odpowiedzialność realizuje się z istoty rzeczy w sytuacji ponownego ubiegania się o urząd dotychczasowego Prezydenta. W tej sytuacji Naród rzeczywiście może mu wyrazić swą dezaprobatę. Przy nadawaniu plebiscytarnego charakteru referendom, zarządzanym przez Prezydenta na wniosek rządu, rozwijana też była teza o potrzebie ustąpienia przez niego w sytuacji, gdy Naród nie optował za zalecanym przez niego stanowiskiem. Tak widział to zwłaszcza pierwszy Prezydent V Republiki i wyciągnął z tego konsekwencję. Rozwijano też tezę, że w przypadku rozwiązania przez Prezydenta Zgromadzenia Narodowego, o ile nowe wybory powtórzą jednak dotychczasowy układ polityczny w tej izbie, to fakt ten jest również swego rodzaju „ludowym wotum nieufności", obligującym Prezydenta do ustąpienia. W końcu niekiedy klasyfikuje się tak również zwykłe wybory do ZN, tj. po upływie kadencji, które powodują powstanie sytuacji cohabiłałion, bo i one mogłyby być interpretowane jako krok Narodu, skierowany przeciwko Prezydentowi. Nie są natomiast nigdy tak interpretowane ani uchwalenie wotum nieufności wobec rządu, jednoznacznie popieranego przez Prezydenta, ani też niekorzystne dla obozu Prezydenta wybory do Senatu.
Wszelkie powyżej rozważane procedury odpowiedzialności przed Narodem nie są już jednak ostatnio szerzej podtrzymywane. Odwrotnie nawet, ostatnio urzędujący Prezydenci podkreślają obowiązek realizowania swej konstytucyjnej misji w każdej sytuacji. Być może w tym również świetle widzieć należy skrócenie o dwa lata kadencji Prezydenta, bo przecież realizacja jego odpowiedzialności politycznej istnieje tutaj (tj. w nowych wyborach) niewątpliwie.. Niewątpliwie też za najistotniejszą gwarancję działania Prezyden-
314
, zgodnie z dobrem i życzeniami Narodu i z poszanowaniem reguł konstytucyjnych uznać należy czynniki pozaprawne: francuską kulturę polityczną i demokratyczną tradycję tego państwa.
3.2. Odpowiedzialność za zdradę stanu
Od zasady nieodpowiedzialności Prezydenta art. 68 czyni jeden wyjątek (podobnie jak konstytucje poprzednie) i statuuje od-I powiedzialność Prezydenta za dopuszczenie się „zdrady stanu", a więc czynów szczególnie groźnych, co jednak dotyczy „działań, podejmowanych w toku spełniania swych funkcji", wykazując tym samym elementy klasycznej odpowiedzialności konstytucyjnej. Nie chodzi więc tu o każde naruszenie konstytucji (czy ustaw).
Organem egzekwującym tę odpowiedzialność jest Wysoki Trybunał Sprawiedliwości, który składa się z 24 osób, wybranych po połowie ze swego składu przez ZN i Senat. Postępowanie w tej sprawie rozpoczyna się od uchwalenia przez każdą z izb parlamentu jednobrzmiącego oskarżenia (rezolucji). Na jego podstawie prowadzone jest śledztwo, przez specjalną komisję (commission d'instruc-tion), składającą się z 5 sędziów, powołanych przez Sąd Kasacyjny. Oskarżycielem publicznym przed Wysokim Trybunałem Sprawiedliwości jest Prokurator Generalny przy Sądzie Kasacyjnym.
Pojęcie „zdrada stanu" nie jest w prawie francuskim określone ani też nie są określone związane z tym sankcje. W przypadku konkretnego procesu (co dotychczas nie miało miejsca) sprecyzowanie tego pojęcia, jak i związanych z nim kar będzie musiał ustalać sam ten organ. Teoretycznie mógłby więc na przykład skazywać na utratę urzędu, a nawet wydaje się, iż sankcja ta wysuwa się na pierwsze miejsce. W tej sytuacji odpowiedzialność przed WTS nabiera również pewnych cech odpowiedzialności politycznej, także z uwagi na wyłącznie parlamentarny skład tego organu. Natomiast za przestępstwa pospolite osoba pełniąca urząd Prezydenta Republiki odpowiada przed sądami powszechnymi, ale dopiero po ukończeniu kadencji, a bieg przedawnienia ulega wówczas zawieszeniu.
deklaracja konstytucyjna
Wysoki Trybunał Sprawiedliwości
VIII. Władza sądownicza
Konstytucja poświęca jej wprawdzie odrębny rozdział, ale nie znajdziemy tam ukonstytuowania ustroju sądów. Jest to dokonane w drodze wielu ustaw, przy czym inaczej zorganizowane zostało
ustrój sądów
315
niezależność
Najwyższa Rada Sądownictwa
sądownictwo w sprawach cywilnych, a inaczej w sprawach karnv ł. Te dwa piony sądownictwa zbiegają się w Sądzie Kasacyjnym (Cr, de Cassation), który jest najwyższą instancją w strukturze sądów nictwa powszechnego. W sprawach cywilnych I instancję stanów 455 tzw. trybunałów instancji bądź, dla spraw o wyższej wartośr' przedmiotu sporu, 172 tzw. trybunałów wielkiej instancji. Poza tym dla spraw handlowych, dla spraw pracy i niektórych innych spraw specjalnych działają odrębne sądy. Drugą instancją od wszystkich tych sądów jest 27 sądów apelacyjnych, III instancją — Sąd Kasacyjny, rozpatrujący jedynie kasacje. W sprawach karnych inaczej wygląda tryb odpowiedzialności za zbrodnie, za występki i za wykroczenia. W trybie odpowiedzialności za zbrodnie I instancją są sądy przysięgłych, funkcjonujące w składzie 3 sędziów i 9 przysięgłych, losowanych na każdą sprawę. Drugą i ostateczną instancją jest od razu Sąd Kasacyjny. W trybie odpowiedzialności za występki I instancję stanowią sądy poprawcze, II — sądy apelacyjne i III — Sąd Kasacyjny. Za wykroczenia w I instancji odpowiada się przed sądem policyjnym, w II — przed sądem apelacyjnym, w III — przed Sądem Kasacyjnym. Ściśle ze strukturą sądów karnych powiązana jest struktura prokuratury francuskiej; prokuratorzy działają „przy" sądach odpowiednich instancji i z tego też wynika ich hierarchia. Natomiast przepisy konstytucyjne po pierwsze szczególnie eksponują zasadę niezależności władzy sądowniczej (i nieusuwalności sędziów), w szczególności poprzez uczynienie Prezydenta jej „gwarantem" (art. 64 ust. 1). Otwiera to pole wykonywania przez niego rozmaitych interwenq'i w przypadku zagrożenia tej niezależności czy też interwencji o charakterze profilaktycznym. Bliżej nie jest to określone, a formalnie akty Prezydenta zdziałane w tym charakterze nie byłyby wyłączone spod wymogu kontrasygnaty. Zasadnicza jednak część tego rozdziału konstytucyjnego poświęcona została Najwyższej Radzie Sądownictwa (Conseil Superieur de la Magistrature): specjalnemu organowi władzy sądowniczej, wszelako nie o charakterze jurysdykcyjnym, lecz o kompetencjach personalnych, dotyczących korpusu sędziów i korpusu prokuratorów, obejmowanych wspólnym terminem „magistratura". Podobny organ funkcjonował również na podstawie poprzedniej Konstytucji. To właśnie „korzystając z pomocy" tego organu (art. 64 ust. 2) Prezydent głównie (jeśli nie wyłącznie) gwarantuje niezależność władzy sądowniczej.
Na czele NRS stoi Prezydent Republiki, a wiceprzewodniczącym jest z urzędu Minister Sprawiedliwości. Najwyższa Rada Są-
316
joWnictwa działa poprzez jeden z dwu swoich składów: do spraw sędziów i do spraw prokuratorów. Prezydent i Minister Sprawiedliwości należą do obu. W składzie do spraw sędziów znajdują się • ponadto: 5 reprezentantów ogółu sędziów, 1 reprezentant prokuratorów, 1 członek Rady Stanu, osoby wyznaczone przez Prezydenta, przez Przewodniczącego ZN i Przewodniczącego Senatu. Ci ostatni nie mogą być ani parlamentarzystami, ani sędziami.
Analogicznie wygląda drugi skład: Prezydent, Minister Sprawiedliwości, 5 reprezentantów prokuratorów, 1 reprezentant sędziów, 1 członek Rady Stanu, 3 osoby wyznaczone przez Prezydenta i przewodniczących obu izb parlamentarnych.
Skład I posiada kompetencję do wyrażania wiążącej opinii w sprawie powoływania sędziów (co jest dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości), natomiast w sprawie powołania sędziów Sądu Kasacyjnego, pierwszych prezesów sądów apelacyjnych i prezesów sądów wielkiej instancji wysuwa tylko wnioski (co do prezesów innych sądów, wyraża również wiążące opinie). Skład ten orzeka także w sprawach dyscyplinarnych sędziów, ale przewodniczy mu wówczas Pierwszy Prezes Sądu Kasacyjnego.
Natomiast skład II wyraża jedynie opinie co do powołań na stanowiska prokuratorskie. Niewątpliwie wiąże się to z faktem, ze prokuratorów nie obejmuje zasada niezawisłości, tak jak sędziów. Również i II skład działa jako komisja dyscyplinarna w sprawach prokuratorów, pod przewodnictwem Prokuratora Generalnego przy Sądzie Kasacyjnym.
IX. Pozostałe organy naczelne państwa 1. Rada Konstytucyjna
Rada Konstytucyjna jest organem powołanym przede wszyst-                  geneza
kim (bo jest to jej najważniejsza kompetencja w praktyce) do kontroli konstytucyjności ustaw. Powołanie takiego czynnika przez Konstytucję z 1958 r. stanowiło przełom we francuskiej tradycji konstytucyjnej, opierającej się na idei prymatu ustawy i przewagi parlamentu. Inne jej kompetencje, o których wyżej nadmieniano, mają również poważne znaczenie.
Rada Konstytucyjna składa się z 9 członków: 3 powołuje Prze"                     sk'a°
wodniczący ZN, 3 Przewodniczący Senatu, a 3 Prezydent, który również wyznacza Przewodniczącego RK. Obie kompetencje Prezy-
317
denta zwolnione są z wymogu kontrasygnaty. Powoływani sa 9 lat, przy czym co 3 lata następuje wymiana 1/3 jej składu. Zw ca uwagę, że ten sposób powoływania mocno ogranicza powiaz nie składu RK z aktualnym kształtem układu partyjnego. Interesu jącym rozwiązaniem jest również zaliczenie do składu RK, ex offi do, byłych Prezydentów Republiki (o ile pragną z tego skorzystać) Ani Konstytucja, ani przepisy odpowiedniej ustawy organicznej (w praktyce: ordonans z 7 listopada 1958 r. dotyczący ustawy organicznej o RK) nie stawiają żadnych szczególnych wymagań co do kwalifikacji kandydatów do RK. Z tego punktu widzenia nie jest to więc organ ani prawniczy, ani tym bardziej sądowy. O niesądowym charakterze RK, obok jej składu, świadczą także ustawowe zasady postępowania; jest to postępowanie pisemne i niejawne, nie oparte o zasadę kontradyktoryjności („gabinetowe"), w szerokim zakresie zobowiązujące ją do działania z mocy prawa, a nie na wniosek. Również istotne dla danej sprawy dowody RK gromadzi z urzędu, brak oczywiście rozpraw, a wydane rozstrzygnięcia komunikowane są pisemnie zainteresowanym podmiotom. Artykuł 62 ust. 2 Konstytuq'i nadaje orzeczeniom RK walor ostateczności i powszechności obowiązywania.
Kompetencje Rady Konstytucyjnej obejmują aktualnie:
a)   orzekanie o konstytucyjności umów międzynarodowych, przed ich ratyfikacją — na wniosek Prezydenta, premiera, Przewodniczącego ZN, Przewodniczącego Senatu, 60 członków ZN, 60 senatorów; uznanie niekonstytucyjności powoduje, że ustawę upoważniającą do ratyfikowania takiej umowy będzie można uchwalić dopiero po odpowiedniej zmianie Konstytucji;
b)  orzekanie o konstytucyjności ustaw organicznych, przed ich promulgaq'ą — z urzędu;
c)   orzekanie o konstytucyjności ustaw zwykłych, przed ich pro-mulgacją (kontrola materialna) — na wniosek tych samych podmiotów, które mogą wnioskować o orzeczenie konstytucyjności umów międzynarodowych; ta najważniejsza funkcja RK posiada więc charakter kontroli prewencyjnej; promulgacja winna nastąpić, jak już wspominano, w okresie 15 dni; w tej sytuacji Prezydent, promulgując bezzwłocznie ustawę, może tym samym zniweczyć prawo wnioskowania innych podmiotów;
d)  orzekanie w sprawach pozostawania ustaw zwykłych, już obowiązujących, w granicach konstytucyjnie zakreślonych dla ustawodawstwa (kontrola kompetencyjna) — na wniosek Premie-
318
ra (art. 37 ust. 2), kompetencja ta nie ma już dziś większego znaczenia;
e)   orzekanie o konstytucyjności regulaminów izb, przed ich wejściem w życie — z urzędu;
f)   czuwanie i orzekanie o prawidłowości wyboru Prezydenta oraz decydowanie o przełożeniu lub odroczeniu tych wyborów, w sytuacjach wskazanych konstytucyjnie;
g)  orzekanie, w sytuacjach zakwestionowania, o prawidłowości wyborów członków ZN i senatorów;
h) czuwanie nad prawidłowością przebiegu referendów i ogłaszanie ich wyników; i)   opiniowanie zamiaru Prezydenta zastosowania art. 16 oraz
opiniowanie stosowanych wówczas przez niego środków; j)   orzekanie o występowaniu przeszkód w wykonywaniu przez Prezydenta jego funkcji oraz o opróżnieniu stanowiska Prezydenta. W praktyce funkcjonowanie Rady Konstytucyjnej coraz bardziej zbliża ją do funkcjonowania sądów (trybunałów) konstytucyjnych w innych krajach i odgrywanej przez nie roli ustrojowej. Z kolei materialna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją uczyniła z niej czynnik dokonujący wykładni Konstytucji, w praktyce wiążącej także inne organy orzekające, w tym w szczególności w zakresie praw i wolności jednostki.
2. Rada Stanu (Conseil d'Etat)
Jest to jedna z najstarszych francuskich instytucji ustrojowych, powstała już w 1790 r. ustawą o organizacji wymiaru sprawiedliwości, która — mając w pamięci zbytnią ingerencję sądów we wszelkie sprawy publiczne w okresie „Ancient Regime'u" oraz realizując ideę trójpodziału władzy — ustanowiła zakaz jakiejkolwiek ingerencji sądowej w wykonywanie administracji, stanowiąc: „funkcje sądownicze są odrębne i pozostaną na zawsze oddzielone od funkcji administracyjnych. Sędziowie nie będą mogli, pod groźbą kary za nadużycie władzy, utrudniać w jakikolwiek sposób działań administracji ani też pozywać przed siebie administratorów z racji wykonywanych przez nich funkcji". Zakazowi temu nie odpowiadało na razie powołanie do życia innego czynnika kontroli nad administracją.
Rada Stanu po raz pierwszy pojawiła się w Konstytucji z 1799 r. jako organ pomocniczy rządu, mający obowiązek przygo-
319
towywać projekty ustaw i rozporządzeń administracyjnych o „rozwiązywać trudności, jakie powstaną w zakresie działania adrr/ nistracji". Ten dualizm funkcji RS charakterystyczny jest dla niei H dzisiaj. Natomiast ustawą z 17 lutego 1800 r. o organizacji wład? terytorialnych powołano do życia pierwszy zalążek sądów administracyjnych w postaci „rad prefekturalnych" w departamentach (organem administracji terenowej był jedynie prefekt). W drodze praktyki nastąpiło później uznanie kompetencji RS do rozpatrywania odwołań od rad prefekturalnych. Kontrola działalności administracji nabierała też coraz bardziej charakteru sądowego, co następowało poprzez liczne akty konstytucyjne i ustawowe przez cały wiek XIX i XX. regulacja                         Konstytucja aktualna wspomina o RS trzykrotnie, w art. 37,38
konstytucyjna         i 39, a poza tym art. 13 reguluje sposób powoływania jej członków
(przez Prezydenta na posiedzeniu RM). Wskazane przepisy regulują działalność RS na płaszczyźnie działań prawotwórczych rządu: własnych jego aktów lub projektów ustaw. Rada Stanu pozostaje tu organem opiniującym wszystkie projekty ustaw i dekretów autorstwa rządowego. Jej orzeczenia w tym zakresie, wraz z uzasadnieniami, są publikowane i odgrywają olbrzymią rolę w praktyce ustrojowej. Niejednokrotnie dochodzi tu również do wykładni norm konstytucyjnych. Natomiast funkcja kontrolna Rady Stanu wobec działań administracji, wykonywana w formie jurysdykcyjnej, uregulowana jest w drodze ustaw lub w drodze licznych zasad, wykształconych przez samą RS w jej orzecznictwie. Należy tu wspomnieć
0 konsekwentnym ograniczaniu się RS do orzekania w sprawach „aktów administracji", przy uznawaniu swej niekompetencji do kontroli „aktów rządzenia", odnoszących się do działań w zakresie politycznym, podejmowanych przez organy konstytucyjne w ramach ich funkcji. Formalnym przewodniczącym Rady Stanu jest premier, faktycznie jej pracami kieruje wiceprezes.
sądownictwo                   Obecnie sądownictwo administracyjne we Francji jest trójin-
administracyjne stancyjne. Składają się na nie: 25 trybunałów administracyjnych (+5 w terytoriach zamorskich), 5 apelacyjnych sądów administracyjnych oraz Rada Stanu (o charakterze wyłącznie kasacyjnym, czasami także bezpośrednio od wyroków trybunałów administracyjnych
1 instancji). Dwoistość funkcji RS wyraża się również w jej organizacji. Z jednej strony funkcjonuje w jej ramach 10 tzw. sekcji administracyjnych, zróżnicowanych co do właściwości rzeczowej, powołanych do funkcji opiniodawczych. Z drugiej strony funkcjonuje 10 podsekcji spornych (czyli orzeczniczych), także zróżnicowanych
320
eCZowo, plus 1 „sekcja sporna" (dla spraw poważniejszych) oraz „gromadzenie dla spraw spornych" (dla spraw najpoważniejszych). Każdy z radców stanu należy do jednej z sekcji administracyjnej i do jednej z podsekcji spornych. Poza nimi, pewni radcowie są powoływani jako tzw. komisarze rządowi, pełniący funkcję rzeczników interesu publicznego w sprawach spornych.
3. Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des Conflicts)
Trybunał Kompetencyjny to organ powołany do rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Powołany został do życia ustawą z 24 maja 1872 r. wprowadzającą jedną z reform dotyczących RS. Składa się | z 3 radców stanu, 3 sędziów Sądu Kasacyjnego oraz z dokooptowanych członków. Przewodniczącym Trybunału jest z urzędu Minister Sprawiedliwości. Podobnie jak w Radzie Stanu, także i tutaj funkcjonują „komisarze Rządu" jako rzecznicy interesu publicznego.
4. Rada Ekonomiczna i Społeczna
Organ ten należy do grupy ciał funkcjonujących w wielu państwach współczesnych i reprezentujących interesy społeczne w sferze gospodarczej i socjalnej, interesy szczególnie doniosłe, rzadko znajdujące pełne odzwierciedlenie w ramach reprezentacji ogól-no-politycznej (parlamentarnej). Idea ta ma swe miejsce w tradycjach ustroju francuskiego, sięga okresu Wiosny Ludów („komisja luksemburska"), odżyła w okresie międzywojennym, znalazła się również w Konstytucji IV Republiki i Konstytucji aktualnej. Szczegóły dotyczące jej kompetencji, składu i zasad funkcjonowania reguluje ordonans z 29 grudnia 1958 r. dotyczący ustawy organicznej o Radzie Ekonomicznej i Społecznej.
W myśl art. 69 i 70 Konstytucji jest to przede wszystkim organ doradczy (opiniodawczy) rządu, a w pewnym zakresie również parlamentu. Zaś wspomniany ordonans dodaje, że celem REiS jest również zapewnianie współdziałania rozmaitych grup zawodowych i ich udziału w ustalaniu polityki gospodarczej i społecznej państwa. W tych ramach można wymienić jej następujące kompetencje: po pierwsze, każdy rządowy plan oraz każdy jego projekt ustawy programowej dotyczący materii gospodarczych lub socjalnych winien być przedłożony REiS do zaopiniowania. Po drugie, na wniosek rządu, REiS może wyrazić swą opinię o każdym projekcie ustawy,
geneza
kompetencje
321
tak rządowym, jak i parlamentarnym, a nawet może być wcześi ' ¦ wciągnięta w proces ich przygotowywania. Opinie w sprana h projektów ustaw winny być publikowane w Journal Officiel. p0 tr7 cie, rząd może zasięgać jej opinii na temat każdego problemu o tym charakterze (gospodarczym lub socjalnym), zwracając się o przedstawienie odpowiedniego studium. Natomiast z własnej inicjatywy REiS może zwracać się do rządu z propozycjami reform, dotyczących sfery jej zainteresowań, z własnymi opiniami, dotyczącymi wykonania rządowych planów i programów, oraz podejmować studia nad rozmaitymi problemami, które przedstawia władzom i opinii publicznej. W końcu może również wyznaczyć jednego ze swych członków do bliższego przedstawienia izbom parlamentarnym powyższych opinii o rozpatrywanych przez siebie projektach ustaw. Istotnym rozwiązaniem wyrażonym w powołanym ordonansie jest zobowiązanie premiera do corocznego publikowania informacji, jakie wnioski zostały wyciągnięte z poszczególnych opinii Rady.
Dla sprawowania tak określonych funkcji REiS działa w szczególnym składzie. Jej dwustuosobowy skład tworzą reprezentanci rozmaitych organizacji przedsiębiorców czy pracobiorców, organizacji rolniczych, spółdzielni czy rozmaitych zrzeszeń obywateli. Do najważniejszych grup jej członków należy:
-    45 delegatów wysłanych przez związki i inne organizacje zawodowe: robotników, urzędników publicznych i prywatnych, techników, inżynierów oraz menadżerów,
-    41 reprezentantów przedsiębiorców (6 reprezentantów przedsiębiorstw państwowych, 9 reprezentantów przedsiębiorstw prywatnych, 10 reprezentantów rzemiosła), delegowanych przez odpowiednie organizacje z udziałem organów samorządu gospodarczego,
-    40 reprezentantów rolnictwa, delegowanych przez organizacje i spółdzielnie rolnicze,
-    15 osób powoływanych przez Radę Ministrów na wniosek premiera spośród specjalistów w dziedzinie gospodarki lub spraw socjalnych,
-    15 osób delegowanych przez różne organizacje społeczne, działające na polu wspierania rodziny, spółdzielnie spożywców, spółdzielnie budowlane, organizacje ochrony lokatorów i inne.
Konkretne podmioty (organizacje) uprawnione do wysyłania delegatów do Rady w ramach poszczególnych grup oraz tryb desy-gnacji ustala dekret RM podjęty w porozumieniu z Radą Stanu. Ordonans z 29 grudnia 1958 r. stwarza w obrębie REiS 5 sekcji pro-
322
i,1pmowych, poza tym mogą być powołane dalsze, także w drodze ndobnego dekretu. Opracowują one wspomniane opinie i studia. Kfatomiast decyzją samej REiS mogą być tworzone komisje doraź-e dla określonych kwestii. Raz na 3 miesiące zbiera się Zgromadzenie Rady, dodatkowo zaś — na wniosek rządu. Na czele Rady stoi Przewodniczący i Prezydium.
5. Izba Obrachunkowa (Court des Comptes)
Izba Obrachunkowa to organ o bardzo długiej historii, powstał bowiem w 1807 r. Była o niej mowa wyżej jako o czynniku wykorzystywanym przez parlament w ramach jego funkcji kontrolnej. Ale 10 jest również organem podporządkowanym rządowi i przeprowadzającym określone kontrole również na jego zlecenie. Obie relacje 10, tak do parlamentu, jak i rządu, wynikają expressis verbis z art. 47 in fine Konstytucji. Główny nurt działań kontrolnych IO stanowią jednak kontrole z urzędu, polegające na sprawdzaniu prawidłowości dysponowania funduszami publicznymi.
Metoda pracy tego organu zbliżona jest do metody jurysdykcyjnej, stąd zresztą jego nazwa. Dlatego też traktowana jest przez ustawy, pod pewnymi względami, jako szczególny sąd administracyjny, od którego orzeczeń służy skarga kasacyjna do Rady Stanu. Osoby o najwyższej randze w 10, tj. starsi radcy 10, są powoływani przez Prezydenta na posiedzeniu Rady Ministrów.
6. Mediator Republiki
Mediator Republiki stanowi francuską wersję instytucji ombudsmana, czyli rzecznika praw obywatelskich. Organ ten powołany został do życia ustawą z 3 stycznia 1972 r. Mediatora mianuje Rada Ministrów na sześcioletnią kadencję, którą sprawować można tylko jednorazowo.
Mediator ma obowiązek badania zażaleń obywateli na działalność urzędów publicznych. Dla wyjaśnienia ich zasadności jest uprawniony do przeprowadzania szeroko zakreślonych kontroli bądź bezpośrednio, bądź może wystąpić o przeprowadzenie takiej kontroli (i otrzymania informacji) przez odpowiednie służby inspekcyjne. Mediator jest jednak ściśle powiązany z parlamentem, tzn. bada te tylko zażalenia obywateli, które zostaną mu przekazane przez parlamentarzystów, zażalenia wnoszone przez samych parlamentarzystów w interesie konkretnego obywatela albo też prze-
323
słane mu przez izby petycje obywatelskie. Złożenie zażal
no być poprzedzone wyczerpaniem normalnej drogi pra     ^ WlI)"
Po rozpatrzeniu zażalenia i podjęciu przekonania o i ności, w pewnym choćby stopniu, mediator jest uprawn      "^ formułowania pod adresem właściwego urzędu zaleceń kt' zwoliłyby naprawić wyrządzoną krzywdę. Nie są one wi '   ^ wszelako winien on otrzymać wyczerpującą odpowiedź a       ¦ braku może opublikować swe zalecenia oraz wszcząć postenn nie dyscyplinarne przeciwko odpowiedzialnemu urzędnikn   I Ustawa upoważnia go również do przedstawiania bardziej oeólrtv t> wystąpień, na przykład propozycji zreformowania działalności danego urzędu czy też zmiany w przepisach prawnych. Co roki przedstawia też parlamentowi i Prezydentowi sprawozdania ze swei działalności, które podlegają publikacji.
Rozdział szósty
KONFEDERACJA SZWAJCARSKA
Konfederacja Szwajcarska (jak brzmi oficjalna nazwa tego państwa) jest niewielkim krajem, położonym w Europie Zachodniej. Jednakże rola, którą odegrała ona w rozwoju prawa konstytucyjnego i znaczenie dla teorii form ustrojowych jest bardzo duże i nieporównywalne do rozmiarów terytorialnych czy do wpływu Szwajcarii na bieg polityki światowej (naturalnie z wyjątkiem światowych finansów, gdzie rola ta jest porównywalna do roli odgrywanej w teorii prawa konstytucyjnego). Szwajcaria jest bowiem bodajże najstarszą z republik europejskich, jednym z najstarszych państw demokratycznych, rozwijającym radykalne formy demokracji bezpośredniej, jedną z najstarszych i modelowych federacji, krajem o bardzo swoistych relacjach między parlamentem a organami wykonawczymi, o nowoczesnym ujęciu praw jednostki. Gdy do tego dodamy okoliczność, że oprócz konstytucji federalnej, na jej terytorium obowiązuje 26 konstytucji kantonalnych, także przynoszących nadzwyczaj interesujące instytucje ustrojowe, to potrzeba głębszych studiów nad konstytucjonalizmem szwajcarskim staje się zupełnie zrozumiała. Zachowując wiele ze swych tradycji ustrojowych, jest jednocześnie Szwajcaria państwem o najmłodszej konstytucji spośród państw europejskich, przyjmujących w jej ramy wiele z ostatnich zdobyczy demokratycznego konstytucjonalizmu.
I. Podstawy konstytucyjne
Aktualna Konstytucja Konfederacji Szwajcarskiej zaczęła obowiązywać dokładnie wraz wkroczeniem świata w lata dwutysięczne, od 1 stycznia 2000 r. Końcowym akordem jej uchwalania było re-
325
sztywność Konstytucji
całkowita zmiana Konstytucji
ferendum konstytucyjne z 18 kwietnia 1999 r., zatwierdza' wcześniejsze uchwalenie Konstytucji przez połączone dh^^00 mentu w dniu 18 grudnia 1998 r., w 150-lecie uchwalenia Dy ^^ konstytucji federalnej tego państwa-                            '   pierWs2ej
Konstytucja szwajcarska jest konstytucją nader sztyw należy do tradycji ustrojowej tego państwa. Sztywność konst^' C° jest bowiem ważną gwarancją kompromisu, osiągniętego i wcią "^ twierdzanego między wieloma społecznościami zamieszkując^ Szwajcarię, wyrażającymi się nie tylko w funkcjonowaniu 26 kant^ nów, ale również czterech grup językowych, kilku regionów gosp°" darczych o wyraźnie odmiennym profilu i interesach czy kilku ko fesji o porównywalnych zakresach wpływu. W tych warunkach do" konywanie zmian konstytucyjnych nie może być przeprowadzan łatwo i jedynie mechaniczną większością, ale musi być wyrazem akceptacji dokonanej przez bardziej złożony podmiot. Uderzającą przy analizie tego zagadnienia sprawą jest szerokie wciągnięcie w procedurę rewizyjną całego narodu, przy szerokim wykorzystaniu rozmaitych form demokracji bezpośredniej.
Przepisy konstytucyjne powołują do życia odmienne procedury dla całkowitej zmiany konstytucji (zastąpienia jednej przez drugą) i dla zmiany częściowej. Jedna i druga procedura ujęta jest przy tym w kilku wersjach. Zmiana całkowita może mianowicie zostać zaproponowana po pierwsze przez 100 000 wyborców i taka inicjatywa (nie chodzi tu jeszcze o gotowy projekt nowej konstytucji) tylko wówczas podlega dalszemu biegowi, o ile w rozpisanym w tym celu referendum zostanie poparta przez większość ogólnej liczby wyborców szwajcarskich. Druga wersja tej procedury polega na wysunięciu propozycji zmiany całkowitej przez jedną lub drugą izbę parlamentu (Radę Narodu lub Radę Kantonów). Poparcie takiej propozycji przez drugą izbę oznacza nadanie jej biegu, czyli wszczęcia procedury parlamentarnej. Natomiast brak akceptacji przez drugą izbę powoduje rozpisanie w tej sprawie referendum, w którym naród zadecyduje, czy należy jednak kontynuować prace nad całkowitą zmianą Konstytucji, czy zaniechać tych prac. W przypadku decyzji za kontynuacją, następuje skrócenie kadencji parlamentu i wybór nowych izb parlamentarnych. Wiąże się to z rozwiązaniem polegającym na powierzeniu parlamentowi uchwalenia tekstu nowej konstytucji — nie może więc być to ten, którego część (jedna z izb) takiej zmianie sprzeciwiała się, a sprzeciw został przez naród zdyskwalifikowany. Trzecią wersją jest uchwalenie nowej konstytucji z inicjatywy parlamentarzystów.
326
W każdej z tych trzech wersji organem uchwalającym nową nStytucję jest parlament i następuje to w drodze ustawodawczej. . j Konstytucja, ani inne przepisy nie przewidują szczególnych ,vrnocrów formalnych dla tego rodzaju decyzji izb. Wiąże się to feywiście z faktem, że pozytywna decyzja parlamentu wymagać będzie jeszcze zatwierdzenia w oficjalnym referendum konstytucyj-I nyin. Referendum zatwierdzające projekt nowej Konstytucji jest tzw. referendum „podwójnym", w którym odrębnie liczone są głosy I wszystkich osób głosujących, a odrębnie „głosy" 26 kantonów, przy czym naturalnie w tym drugim wymiarze chodzi o te same głosy, : ale przeliczone odrębnie dla każdego kantonu. Zgodnie z art. 195, nowa konstytucja jest dopiero wówczas zatwierdzona, gdy opowie I się za nią większość narodu i większość kantonów. Natomiast referendum w sprawie przystąpienia do procedury całkowitej zmiany konstytucji jest referendum „pojedynczym", gdyż oddane głosy przeliczane są tylko raz i w przeliczeniu tym chodzi tylko o stwierdzenie, czy „naród" w swej całości (oczywiście chodzi o jego większość) jest zdania, że należy do takiej rewizji przystąpić. W terminologii konstytucyjnej stanowi się albo o poddawaniu projektu pod głosowanie „Narodu i kantonów", albo tylko „Narodu".
Z kolei zmianę częściową może również zainicjować 100 000 wyborców. Tu już jednak Konstytucja wyraźnie wskazuje, iż ta inicjatywa ludowa może przybrać formę albo ogólnego wniosku wskazującego kierunek zmian, albo też postać gotowego projektu zmia-. ny. Adresatem tej inicjatywy jest parlament. W przypadku ogólnego   wniosku   parlament    (w   procedurze   analogicznej    do ustawodawczej) może, po pierwsze, wypracować i uchwalić na jego podstawie odpowiedni (nowy) przepis konstytucyjny, ale jego wejście w życie również uzależnione będzie od pozytywnego wyniku referendum, które będzie mieć „podwójny" charakter. Natomiast jeśli parlament nie poprze takiej propozycji nowelizacji, zarządzane jest referendum (posiadające „pojedynczy" charakter), mające zadecydować o kontynuacji lub zaniechaniu prac. W odróżnieniu od procedury zmiany całkowitej, decyzja Narodu o kontynuacji prac nie powoduje jednak skrócenia kadencji parlamentu. Obliguje ona parlament do „zmiany zdania" i opracowania odpowiedniego tekstu, nad którym ostatecznie odbywa się referendum o „podwójnym"
charakterze.
Inaczej wygląda procedura zmiany częściowej, o ile inicjatywa ludowa przybiera formę gotowego projektu. Taki projekt zostaje poddany referendum, natomiast parlament uchwala swe stano-
częściowa zmiana
327
wisko wobec projektu, „zalecając" Narodowi i kantonom n go lub odrzucenie. Zalecając odrzucenie może przedstaw' -     C'e swój własny projekt w materii (tzw. kontrprojekt), którą mi        e znowelizować. Nad projektem lub projektami odbywa się ref dum. Interesującym rozwiązaniem, w przypadku referendum   n" dwoma projektami, jest możliwość glosowania przez obywatel' rzecz i jednego, i drugiego projektu. Na wypadek uzyskania w t sposób akceptacji przez oba projekty, głosujący może zaznaczy' któremu wówczas przyznaje preferencję. Referendum posiada 7 ' sadniczo charakter „podwójny" i albo jeden, albo drugi projekt winien uzyskać większość tak głosów wyborców, jak i głosów kantonów. Teoretycznie może się jednak zdarzyć, z powodu popierania obu projektów przez znaczną liczbę głosujących i nie zaznaczania preferencji, że oba uzyskają „większość Narodu", oczywiście każdy odmienną. Wówczas jako przyjęty potraktowany zostanie ten projekt, za którym opowiedziała się większość kantonów.
Trzecią procedurą przeprowadzania zmian częściowych jest uchwalanie ich przez parlament, w trybie przewidzianym dla uchwalania ustaw i następnie przeprowadzenie referendum zatwierdzającego, oczywiście „podwójnego".
Warto jednak wspomnieć, że mimo tak trudnego trybu przeprowadzania zmian, Konstytuq'a szwajcarska uległa już, pomimo krótkiego czasu obowiązywania, kilkakrotnym zmianom. Sztywność Konstytucji federalnej odgrywa niewątpliwie istotną rolę dla narodowej i ogólnopaństwowej świadomości Szwajcarów. Czasem jednak, a zwłaszcza w sytuacji nadzwyczajnej, stanowić może przeszkodę dla szybkiego reagowania, nierzadko w takich sytuacjach niezbędnego. Dlatego od dawna w rozwiązaniach konstytucyjnych tego kraju funkcjonuje szczególna instytucja „ustaw pilnych, nie mających podstaw w Konstytucji" (art. 165 ust. 3). Ustawy uchwalane w trybie pilnym nie są naturalnie jedynie specyfiką szwajcarską i znane są wielu państwom. Pewnym, ważnym dla nich szczegółem, jest w Szwajcarii wymóg konstytucyjny określenia z góry czasu obowiązywania takiej ustawy. Nie można jej więc uchwalić na czas nieokreślony. Natomiast dalszą specyfiką tego państwa jest zainicjowanie i możliwość uchwalenia takiej pilnej ustawy, co do której z góry zakłada się niezgodność z Konstytuq'ą, na przykład z konstytucyjnym podziałem kompetencji między Federację a kantony, z konstytucyjnym podziałem kompetencji między naczelne władze Federacji czy z określoną regulacją pewnego prawa obywatelskiego. Skoro wnioskuje się tu o zastosowanie trybu pilnego, uzasadnie-
328
ni'-
m
dla takiej ustawy jest konieczność bezzwłocznego wejścia w ży-. czego normalnie przy ustawach być nie może (por. niżej). Jest , więc pewna postać wprowadzania „stanu wyjątkowego" czy nadzwyczajnego", nieujętego formalnie w Konstytucji. Ażeby jednak zachować wierność zasadzie, że na wszelkie zmiany konstytucyjne zgodę swą musi wyrazić Naród i kantony, tego rodzaju ustawy podlegają obligatoryjnemu referendum w ciągu pierwszego roku svvego obowiązywania i jest to referendum „podwójne".
Od strony formalnej Konstytucja Szwajcarii charakteryzuje się bardzo rozbudowaną systematyką: składa się z 6 „tytułów", z któ-.rych 5 podzielonych jest na rozdziały (w sumie: 14), a 4 rozdziały zawierają dalszy podział na „oddziały" (w sumie: 19). W całości Konstytucja liczy ponad 200 artykułów, plus przepisy przejściowe.
Wskazując na Konstytucję jako na podstawowe źródło dla charakterystyki ustrojowej należy zaznaczyć, że — jak i w innych państwach — nie jest to źródło jedyne. Uzupełniają ją w tym względzie liczne ustawy (ustawa wyborcza, kilka ustaw o wykonywaniu prawa inicjatywy i referendum, ustawa o organizacji sądownictwa federalnego, ustawa o organizacji rządu i administracji federalnej i inne). W Szwajcarii nie występuje jednak formalna kategoria „ustaw konstytucyjnych" ani „organicznych". Koniecznie jednak trzeba wspomnieć o funkcjonujących od początków powstania federacji szwajcarskiej (od 1848 r.) kolejnych wersjach bardzo szczególnej ustawy, mianowicie „ustawy o procedurze w Zgromadzeniu Federalnym oraz o formach, publikacji i wchodzeniu w życie jego aktów", stanowiącej istotne uzupełnienie postanowień konstytucyjnych. Przewiduje ona również wydanie regulaminów tak obu izb, jak i regulaminu wspólnych obrad Zgromadzenia Federalnego. Zgodnie z jej oryginalnym skrótowym określeniem będzie ona dalej powoływana jako „ustawa o relacjach między radami".
struktura Konstytucji
dalsze źródła
prawa
konstytucyjnego
II. Ogólna charakterystyka ustroju
Nowa Konstytucja nadaje Szwajcarii jednoznacznie nowoczesny charakter państwa demokratycznego (o dużym znaczeniu form demokracji bezpośredniej), socjalnego i państwa prawa, o szerokim katalogu wolności i praw jednostki wraz z istotnymi ich gwarancjami. Jej art. 5 określa, że prawo stanowi podstawę i granicę dla działalności państwowej, że działalność państwowa winna leżeć w interesie publicznym i w rozmiarze proporcjonalnym do celów pań-
329
państwo federalne
stosunek do zasady podziału władzy
stwa, z dochowaniem zgodności swego postępowania   i
z prawem międzynarodowym.                                               nież
W przyjmowanej klasyfikacji ustrojowej stanowi Szw ' po pierwsze nader typowe państwo federalne: jej części skłaH    la kantony, posiadają charakter organizmów państwowych, konst   &' cja federalna przeprowadza podział kompetencji między fedp'  ¦" a kantony, zapewnia zarówno kantonom udział w kształtowa woli federaq'i, jak i federacji pewien nadzór nad funkcjonowanie kantonów. Natomiast w drugiej kwestii, tj. w klasyfikacji dotycz cej formy rządów, rozwiązania konstytucyjne są na tyle oryginalne że niemała część zabiegów klasyfikacyjnych kończy się wnioskiem' negatywnym, tj. stwierdzeniem, iż rozwiązań tych nie da się przyporządkować żadnemu z teoretycznych modeli. Trzeba tu koniecznie wskazać, że nowa Konstytucja zachowuje w tym zakresie podstawowe rysy charakterystyczne swej poprzedniczki, a właściwie jeszcze Konstytucji z roku 1848, o której Szwajcarzy czasem mówią „Konstytucja —Założycielka". Stąd też zabiegi klasyfikacyjne, rozwijane już na tle poprzednich konstytucji, zachowują pełną wartość na tle Konstytucji aktualnej.
Punktem wyjścia musi tu być odniesienie się do zagadnienia, na ile Konstytucja przyjmuje zasadę podziału władzy i równowagi władz, na ile zaś ją odrzuca. W tej kwestii brak wyraźnej, jednoznacznej deklaracji konstytucyjnej. Z kolei systematyka konstytucyjna, zastosowana zwłaszcza w tytule 5 regulującym „władze federalne", polega na wyodrębnieniu w nim i uregulowaniu, w trzech kolejnych rozdziałach, pozycji i funkq'i parlamentu (Zgromadzenia Federalnego), rządu (Rady Federalnej) i Trybunału Federalnego. Te trzy rozdziały poprzedzone są jeszcze jednym rozdziałem, zawierającym pewne wspólne „zasady ogólne", odnoszące się łącznie do wszystkich trzech władz centralnych. Takie ujęcie stanowi z kolei jednoznaczny argument na rzecz recepcji zasady podziału władzy, choć tytuły odpowiednich rozdziałów zawierają jednostkową nazwę danego organu, a nie wskazanie na określoną „władzę". Innym istotnym argumentem na rzecz tej tezy jest także konsekwentnie przeprowadzona idea wyłączności sprawowania mandatu przez jedną osobę, w jednej tylko „władzy" (choć być może nie jest to argument najistotniejszy, gdy przypomni się rozwiązania konstytucyjne innych państw), czyli separacja personalna. Wniosek o recepcji zasady trójpodziału władz uzyskuje dodatkowy argument, gdy przytoczy się konstytucyjne określenia dwu spośród wyżej wskazanych podmiotów. Oto Rada Federalna określona jest w niej jako „najwyższa wła-
330
Kra rządząca i wykonawcza Federacji", natomiast Trybunał Federal-vjako „najwyższa władza wymiaru sprawiedliwości". Także Rada federalna ustala „swoją" politykę rządzenia, a nie wykonuje politykę, ustaloną przez kogokolwiek innego (art. 180 ust. 1), co bardzo „odkreśla jej samodzielny charakter. Co więcej, gdy z tego punktu widzenia porównamy dotychczasową i aktualną konstytucję, ukażą Ee pewne zabiegi jej twórców, potwierdzające dążność do pełniejszej recepcji zasady podziału władzy niż poprzednio. Oto Konstytucja aktualna nie zna już odrębnego rozdziału poświęconego poprzednio „Kancelarii Federalnej" (jak gdyby „czwartej", nietypowej władzy), a Trybunał Federalny swe cytowane wyżej określenie („władza" — niem. Behoerde, franc. aułorite, z także dodanym przymiotnikiem „najwyższa") uzyskuje dopiero teraz.
Ten logiczny ciąg argumentacji doznaje jednak istotnego za-                  pozycja
łamania, gdy popatrzymy na konstytucyjne określenie funkcji Zgro-            parlamentu
madzenia Federalnego. Parlament szwajcarski nie jest bowiem określony jako władza ustawodawcza, lecz jako organ sprawujący „władzę najwyższą" w Federacji (art. 148 ust. 1). To podstawowe rozstrzygnięcie znajduje następnie swą kontynuację we wprowadzeniu domniemania kompetencyjnego parlamentu (art. 173 ust. 2), a zwłaszcza w konstytucyjnym katalogu jego kompetencji, wykraczającym daleko poza funkcję ustawodawczą i kontrolną (por. niżej). Ów katalog obejmuje takie na przykład zadania, jak „współdziałanie w planowaniu ważnych czynności państwa" (art. 173 ust. 1 lit. g), „podejmowanie środków skierowanych na ochronę najbardziej podstawowych interesów państwowości szwajcarskiej: niezawisłości, neutralności oraz bezpieczeństwa" (art. 173 ust. 1 lit. a i b), kompetencje do „zlecania zadań" Radzie Federalnej (art. 171) czy sprawowanie przez parlament „zwierzchniego nadzoru" nad administracją federalną i federalnym wymiarem sprawiedliwości (art. 169). Te sformułowania kompetencyjne mogłyby prowadzić do wniosku o stworzeniu z parlamentu centrum władzy politycznej w państwie i sprowadzeniu pozycji zwłaszcza rządu federalnego do roli czynnika wykonującego jedynie dyrektywy parlamentu i pozostającego pod jego nadzorem. W tym kontekście należy również wskazać, że Wobec parlamentu szwajcarskiego nie występują również żadne, znane z rozwiązań konstytucyjnych innych państw, „hamulce", złożone w ręce innych organów i uzależniające od nich parlament. Żaden z czynników pozaparlamentarnych nie może rozwiązać jego izb przed upływem kadencji, żaden nie może zwoływać go na sesje (czy to zwyczajne, czy nadzwyczajne), żaden nie może otwierać, za-
331
myKacczy odraczać seSJ1 parlamentarnych kazd
du (a nawet, co roku, jego przewodniczącej7t   k C2ł0nków ^ *ego i tylko parlamentarzyści doS?^    ^bunalu F«te3 w tym zakresie, przy czym jL^*» ^ ^ie-kow^
any jest na kadencje równąkadenc^ p rltn^T ^ W^ zan konstytucyjnych prowadzrlby dZToSun^ r°2w% Konstytucje szwajcarską modelu rzadZ? C'2^ P«ez modelu wyrażającego idee sZr^l,2gr0madz™ia", aFwi * mi władzami, ^^^^21^^ md *°^Y i kontrolowane, które nie mo Jh7           P°W°^ane' kierowane
ny w rozwiązaniach konstytuclych °J              ^^ywisrnia-
mcyjnych, posiadający w Sto^?**' W °kresach «wo-
argument,,, „ „Sfel"!     ' ?     " ™i°"*ej wy,aż„le
Przez nią do życia władz rent^l u cl Struktury powołanych wali na trudnoŁ z7e tm^ p ( ^^ <*oć wskazy-jęciem zasady podzkłu wS           ^^^ U^Clem' Za wĄ-
Konstytucji.^^ ^^I*1"**"'^ powołanych wyżei określeni, V     f   Wą   Fera Slę Poza łym na
deralne jest przede wszystko                 t0' Ze 2gromadzenie Fe-
wodaw^zą pPaństl "wtc jZnenmareaIlZU,ąCym «"** U^ dawczą"iwtymzakesipn J y," ,WyZSZą władz3 ustawo-Natomiast d^^^Te^^^ ^^ (-łaszczą) funkcji rządo^yZaw^ ^JT*"*"* ograniczeniem) w realizacje f„„U         •       Y (  na,daIeJ ld^ym
tylko w wyraźnie ^SSSSS T" SP™dl'wości, ale
W interpretacji. Regulą ,est Z t^l^f^^:
Rp»„ła '   * u      '           le smagające zawę-
• Regułą Jest boW1em wykonywanie pierwszej
332
•     Ydi przez rząd, wykonywanie zaś drugiej funkcji przez sąd fe-
, ralny- Innymi słowy: Konstytucja szwajcarska statuuje wprawdzie
sadę podziału władzy, ale odrzuca zasadę równowagi władz. Zna
I    :eC wszystkie trzy klasyczne domniemania kompetencyjne, wystę-
¦    ui4ce Przy recePc)i zasady trójpodziału władzy, ale przyporządko-: |Tjje je poszczególnym władzom w odmiennej konstrukcji: na rzecz I rządu (Rady Federalnej) — funkcję rządzenia i wykonawstwa, na I rzecz Trybunału Federalnego — funkcję wymierzania sprawiedliwo-
¦   m natomiast parlamentowi federalnemu powierza, oprócz funkcji ; ustawodawczej, możliwość wykonywania istotnych działań w za-Ukresie dwu pozostałych funkcji.
Określenie o sprawowaniu (przez Zgromadzenie Federalne) I , władzy najwyższej" zostało przejęte bez zmian z Konstytucji fede-I ralnych z roku 1848 i 1874, a nawet z tzw. Paktu Federalnego z 1815 r. i można w nim widzieć przede wszystkim zwrot tradycyjny, mocno ugruntowany w świadomości społecznej, z którego trudno było zrezygnować w nowej Konstytucji. Ale nie należy z niego wyprowadzać kategorycznego wniosku o uplasowaniu parlamentu w pozycji organu stanowiącego centrum władzy, dla którego zwłaszcza rząd federalny byłby jedynie czynnikiem ściśle wykonawczym, funkcjonującym tylko dla realizacji konkretnych zleceń parlamentu. Poza tym wśród kompetencji parlamentu szwajcarskiego brak tak istotnych kompetencji jak — przede wszystkim — kompetencji do egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu, któremu nie może cofnąć zaufania okazanego przy powołaniu, ani tym bardziej odwołać go, czy to w całości, czy to poszczególnych członków (może tylko teoretycznie nie ponowić wyboru na następną kadencję) oraz —po drugie—brak mu kompetencji do uruchamiania tzw. odpowiedzialności konstytucyjnej, przynajmniej za delikty konstytucyjne.
Z innych rozwiązań strukturalnych zasługujących przy tej    monokratyczność ogólnej charakterystyce ustroju na zwrócenie uwagi jest monokra-           egzekutywy
tyczność egzekutywy federalnej. Całość władzy wykonawczej skoncentrowana jest w rękach jednego organu, podobnie jak w USA i z podobnymi konsekwencjami. Z tą jednak różnicą, że w przypadku szwajcarskim chodzi o organ kolegialny, a nie jednoosobowy, oraz o organ wybierany przez parlament, a nie przez Naród. Procedura elekcyjna więc nie dostarcza takiego samego stopnia politycznej legitymacji zarówno dla władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej, jak występuje to w systemie prezydenckim. Pewnym paliaty-wem jest tu jedynie praktyka polityczna, polegająca na powtarzaniu przez parlament wyboru ciągle tych samych członków rządu, z ka-
333
dencji na kadencję, aż do momentu, w którym ktoś z członków t legium rządowego sam ustąpi. Praktyka wyboru rządu w głosów niu powszechnym, w całości jego składu (jako pewnego kolegiu przyjęta jest natomiast prawie we wszystkich konstytucjach kant nalnych, dając tam w efekcie wspomnianą równość stopnia polityC7 nej legitymacji Legislatywy i Egzekutywy. Choć przy tworzeniu Konstytucji z 1848 r. opierano się głównie, w omawianym tu zakresie, na rozwiązaniach konstytucji kantonalnych, to jednak to ostatnie rozwiązanie nie zostało przejęte.
System oparty na równorzędności obu tych władz, przy czym kształt Egzekutywy polega na monokratyczności i kolegialności nosi nazwę systemu dyrektorialnego. Nazwę taką zawdzięcza Konstytucji francuskiej z roku 1795, wyrażającą takie właśnie założenia. Na jej wzór skonstruowana została też pierwsza konstytucja szwajcarska z roku 1798 (tzw. Konstytucja Helwecji), narzucona jej przez armię francuską i jak widzimy wątek ten przeszedł do dzisiejszej Konstytucji. W systemie dyrektorialnym członkowie rządzącego kolegium („dyrektoriatu") nie są jednak równocześnie szefami resortów, co jednak występuje w Szwajcarii. Dlatego też nie można także jej rozwiązań zakwalifikować do systemu dyrektorialnego.
III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Zagadnieniu pozycji jednostki nowa Konstytucja poświęca swój drugi tytuł, po tytule o „ogólnych postanowieniach", a więc wysuwa te problemy na czoło swej regułaq'i. Jest to ujęcie typowe dla nowych aktów konstytucyjnych, wyrażające ideę służebności państwa wobec jednostki. Jeszcze wcześniej, bo w art. 2 ust. 3 z tytułu I, znajdziemy wskazanie, że jednym z celów państwa szwajcarskiego jest „troska o jak największą równość szans swych obywateli". Na uwagę w tytule I zasługuje jeszcze art. 4, regulujący bardzo istotną dla Szwajcarii sprawę języków narodowych, uznający wszystkie z nich (niemiecki, francuski, włoski i retoromański) za posiadające ten właśnie status.
Tytuł II dzieli się na trzy rozdziały. Pierwszy z nich ujęty jest jako rozdział traktujący o „prawach zasadniczych" (Grundrechte, dro-its fondamentaux), takich więc, które posiadają pierwotne i najważniejsze znaczenie, stanowiące jakby punkt wyjścia dla praw innego już charakteru, aczkolwiek konstytucyjna ranga przepisów formalnie nie jest zróżnicowana. Klasyfikacja wolności obywatelskich nie
334
1
jest więc w Konstytucji szwajcarskiej przeprowadzona na podstawie wyłącznie treściowego kryterium, jak na przykład w Konstytucji Polski- Niemniej w rozdziale tym traktuje się w większości o wol-n0ściach i prawach osobistych, prywatnych („prawach człowieka"), czyniąc je punktem wyjścia dla praw innego już charakteru (nie — zasadniczych). W pewnym jednak zakresie znajdziemy w rozdziale pierwszym odniesienie także do praw gospodarczych (por. art. 27-28), socjalnych (art. 12,19) i politycznych (art. 16,17, 22, 23). Rozdział drugi traktuje o „prawach obywatelskich i politycznych", aczkolwiek i w tym zakresie, zgodnie z tezą wypowiedzianą w zdaniu poprzednim, punkt wyjścia dla określenia praw politycznych znajduje się w rozdziale pierwszym (por. art. 34). Natomiast rozdział trzeci, odnoszący się do tzw. praw socjalnych, w sposób .realistyczny ujęty został jako „Cele socjalne", a więc jako zadania publiczne, podjęcie których jest konstytucyjnym obowiązkiem władz, ale z których to przepisów „nie mogą być wywodzone bezpośrednio roszczenia o świadczenia ze strony państwa" (art. 41 ust. 4). Nie powinna też mylić zwięzłość tego rozdziału obejmującego jeden tylko, choć nader obszerny artykuł, i prowadzić do wniosku o wąskiej regulacji w tym zakresie. Problematyka zadań soq'alnych państwa została bowiem szeroko rozwinięta, uzupełniona i skonkretyzowana przez inne przepisy konstytucyjne, mianowicie dotyczące podziału zadań publicznych między Federację a kantony. W ramach dotyczącego tego z kolei problemu tytułu III i jego rozdziału 2 znajdziemy co najmniej 5 z 10 znajdujących się tam „oddziałów", stanowiących o zadaniach Federacji bądź kantonów w rozmaitych sferach życia społecznego, o ich obowiązkach działania w kierunku gwarantowania i realizacji materialnych i intelektualnych potrzeb obywateli (por. niżej). Szwajcaria jest również stroną odpowiednich konwencji międzynarodowych dotyczących praw człowieka — Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności czy Paktów Praw Człowieka ONZ, i jej obywatele są w stanie dochodzić realizacji tych konwencji także przed własnymi organami.
Konstytucyjna regulacja wolności jednostki rozpoczyna się od zagwarantowania ochrony godności ludzkiej (art. 7) oraz deklaracji ogólnej równości wobec prawa, z wymienieniem zakazu stosowania dyskryminacji z uwagi na wiele rozmaitych kryteriów (art. 8). W związku z zasadą równości, na uwagę zasługuje prawo jednostki do traktowania jej przez organy państwowe „bez arbitralności i w dobrej wierze" (art. 9). W związku z ogólną deklaracją wolności jednostki (art. 10 ust. 2) przywołać należy art. 6, wskazujący, iż „każ-
zakres wolności
i praw
podstawowych
335
dy ponosi odpowiedzialność za siebie", a więc rola państwa jest właściwie rolą subsydiarną. Konstytuq'a deklaruje również prawo do życia i wyraźnie znosi karę śmierci (art. 10). Z praw „trzeciej generacji" omawiany rozdział stanowi o ochronie życia prywatnego (art 13), o prawie do informacji, prawie do strajku, ale i lokautu (art. 28) Wiele przepisów gwarantuje określone prawa proceduralne, zwłaszcza w ramach prawa do sądu (art. 29 i n.). Rozdział o prawach podstawowych kończy przepis określający warunki ograniczeń praw zawierający wymóg ustawy w tym zakresie, wymóg proporcjonalności ograniczeń i wymóg zachowania istoty praw podstawowych (art. 36). Wcześniejszy przepis (art. 35 ust. 3) zawiera rzadko stosowaną w przepisach konstytucyjnych możliwość tzw. horyzontalnego działania praw zasadniczych, tj. między osobami prywatnymi, o ile ich natura umożliwia takie zastosowanie. Konstytuq'a nakłada przy tym na „władze publiczne" obowiązek dbałości o zabezpieczenie tego rodzaju oddziaływania.
Z kolei art. 34 zawiera swego rodzaju definicję „praw politycznych", które mają polegać na „swobodnym kształtowaniu się woli obywateli oraz wiernym i wzbudzającym zaufanie jej wyrażaniu". Katalog tych praw obejmuje wszystkie, powszechnie przyjmowane wolności: wolność poglądów, słowa, środków publicznego komunikowania (zakaz cenzury), zgromadzeń i stowarzyszeń, prawo petycji. Charakterystyczne, że wszystkie one zawarte są w rozdziale
I omawianego tytułu, potraktowane są więc jako „prawa fundamentalne". Natomiast rozdział 2, tytułowo już regulujący prawa obywatelskie i polityczne, zajmuje się jedynie warunkami posiadania obywatelstwa i warunkami wykonywania praw politycznych. Jednakże regulacja praw politycznych nie kończy się na omawianym tytule
II i jego rozdziale 2. Zgodnie z art. 39 ust. 1, w myśl którego Federacja i kantony określają realizację praw politycznych, każde w ramach swej państwowości — art. 136 reguluje dalsze prawa polityczne obywateli szwajcarskich „w sprawach federalnych": prawo wyborcze w wyborach do Rady Narodowej, udział w innych „głosowaniach federalnych" (referendum) oraz prawo podejmowania i uczestniczenia w inicjatywach ludowych. Natomiast przepis następny (art. 137) zawiera rozwiązanie coraz szerzej przyjmowane we współczesnych konstytucjach, dokonuje mianowicie konsty-tucjonalizacji partii politycznych, w nader typowym zresztą sformułowaniu, iż „współdziałają (one — RS.) w kształtowaniu woli i poglądów Narodu". O partiach politycznych wspomina również art. 147, zapewniający im udział w tzw. postępowaniu konsultacyj-
336
nym, tj. w procedurze zasięgania przez rząd i parlament opinii najbardziej wpływowych czynników, wobec projektów najistotniejszych rozstrzygnięć państwowych. Szwajcaria nie posiada jednak federalnej ustawy o partiach politycznych, natomiast uprawnienia frakcji parlamentarnych regulowane są nader szeroko w ustawde o relacjach między izbami oraz w regulaminach izb.
Wreszcie prawa socjalne. Te, wyraźnie ujęte w rozdziale trze- prawa socjalne cim jako „cele soq'alne", to bezpieczeństwo socjalne, ochrona zdrowia, ochrona rodziny, możliwość osiągania godziwych warunków życia z pracy wykonywanej we właściwych warunkach, możliwość uzyskania przez każdego odpowiedniego mieszkania i utrzymania go, możliwości kształcenia i dokształcania się i inne. Poza tym rozdziałem to na przykład obowiązek władz federalnych ochrony konsumentów (art. 97) czy obowiązek tychże władz różnorakiego, wskazanego w przepisie konstytucyjnym, wspierania gospodarki chłopskiej (art. 104). Jak wskazano wyżej, przepisy te posiadają zasadniczo charakter norm programowych, wymagają rozwinięcia w ustawodawstwie i dopiero na podstawie takiego rozwinięcia mogą rodzić się konkretne roszczenia. Uważa się jednak, że w trzech sytuacjach, ujętych konstytucyjnie wcześniej, bo już w rozdziale pierwszym, tego rodzaju roszczenia mogą być wysuwane na podstawie samych sformułowań konstytucyjnych. Chodzi tu o prawo do pomocy w trudnych sytuaq'ach (art. 12), prawo do nauczania podstawowego (art. 19) i prawo do bezpłatnej pomocy prawnej (art. 29 ust. 3). Ujęte są więc jako „prawa fundamentalne" i jako bezpośrednio stosowalne.
W oparciu o prawa osobiste, a zwłaszcza prawa polityczne, system partyjny rozwinął się i utrwalił w Szwajcarii system partyjny, który, jak wiele innych zjawisk polityczno-ustrojowych w tym kraju, również wykazuje bardzo oryginalne rysy charakterystyczne. Szwajcarskie partie polityczne rozwinęły się jeszcze w pierwszej połowie XIX w., w jego latach 30., pod wpływem prądów liberalnych wypływających z rewolucji lipcowej we Francji. Pod ich wpływem bowiem następuje daleko idąca demokratyzacja konstytucji kantonalnych, przejawiająca się min. we wprowadzaniu nader powszechnego prawa Wyborczego (oczywiście mężczyzn), a zwłaszcza rozmaitych form głosowania ludowego (referendum) oraz inicjatywy ludowej. W szczególności to kwestie referendum i inicjatywy wymagały agitowania i skupiania zwolenników i przeciwników odpowiednich opcji. W konsekwencji więc, gdy w polowie XIX w. doszło do powstania federalnego państwa szwajcarskiego, w kantonach działa-
337
ly już nader masowe, oczywiście w tamtej skali, partie politvr Powstawanie partii ponad kantonalnych, ogólnoszwajcarskich stępowało jednak z wielkim trudem, gdyż partie kantonalne naw o zbieżnej orientacji programowej, wykazywały dość istotne róż ' ce w wielu sprawach konkretnych. Dawał też o sobie znać tak eh rakterystyczny partykularyzm szwajcarski. Nawet obecnie poszcz gólne partie, podobnie jak całe państwo, są raczej federacjami nar tii kantonalnych niż jednolitą, scentralizowaną strukturą polityczna Formalnie zresztą tylko partie kantonalne podlegają rejestracji prawnej jako stowarzyszenia w rozumieniu prawa cywilnego. Odrębna rejestracja partii w skali federacji nie występuje. Również okoliczność, że wybory powszechne (zarówno do jednej, jak i drugiej izby parlamentu) przebiegają w skali kantonu, że w referendach konstytucyjnych głosy liczone są również odrębnie dla kantonów — sprawia, że partyjne organizacje kantonalne muszą być w miarę samodzielne i wpływowe w swoich kantonach.
Formalnie funkcjonuje w Szwajcarii system wielopartyjny. Konkretnie, w parlamencie wybranym w roku 1999 reprezentowanych jest 10 partii. Nie jest to jednak wielopartyjność rozproszona, lecz nader zintegrowana, gdyż z kadencji na kadencję 80-90% mandatów przypada czterem największym partiom, oczywiście ciągle tym samym. Praktycznie więc z powodzeniem możemy tu stosować, używany niekiedy na określenie takiej sytuacji, termin „system paropar-tyjny". Te cztery największe partie od kilkudziesięciu też lat wspólnie tworzą rząd. Poza rządem, dysponując owymi 10-20% mandatów, pozostaje więc kilka partii, które naturalnie nie mogą zagrozić jego egzystencji. Jest to więc rząd wielopartyjny, lecz — jak z całą mocą podkreśla się to w literaturze i publicystyce — bynajmniej nie rząd koalicyjny. Dla powstania i funkcjonowania bowiem „koalicji rządowej" potrzeba pewnego, uzgodnionego między koalicjantami minimum programowego. Nic takiego w praktyce szwajcarskiej nie występuje. Rząd nie jest powoływany na podstawie wspólnego programu, z którym występowałby wobec parlamentu. W literaturze podkreśla się znowu, że w Szwajcarii nie występuje „system parlamentarny" i tego rodzaju wspólna baza programowa, akceptowana przez parlament, nie musi mieć miejsca i w praktyce też w ogóle nie występuje. Wybór członków rządu przez parlament następuje zresztą indywidualnie na poszczególne stanowiska, a nie łącznie jako pewnego kolegium. Drugim czynnikiem, który sprawia, iż nie można w przypadku rządów szwajcarskich mówić o „rządach koalicyjnych", jest okoliczność, że w ich skład nie wchodzą bynajmniej
338
0ficjalni przywódcy danych partii, ale ci ich przedstawiciele, których rzeczywiście swobodnie wybiera parlament. Oczywiście w praktyce formalnie występują oficjalni kandydaci partyjni, ale wspomniany brak porozumienia międzypartyjnego sprawia, że niekoniecznie to oni zostaną wybrani do rządu z ramienia swych partii. Dlatego też trudno uważać ich za oficjalnych eksponentów stanowiska „swojej" partii w rządzie. Pamiętajmy też, że członkami rządu nie mogą zostawać parlamentarzyści.
Celowość i niezbędność wciągnięcia każdej liczącej się partii politycznej do rządu wynika z potrzeby wyeliminowania niebezpieczeństwa sięgania przez partie do referendum ustawodawczego. Może ono łatwo doprowadzać do unicestwienia już uchwalonej usta-\ wy, czyli decyzji obu izb parlamentu, za którą przedtem krył się projekt rządowy, i tym samym unicestwienia pewnego kompromisu politycznego, nieraz żmudnie doprowadzonego do skutku. Natomiast jeśli partia, która byłaby w stanie doprowadzić do takiego referendum, znajdzie się w rządzie, są naturalnie szanse blisko graniczące z pewnością, że jej zastrzeżenia zostaną uwzględnione już na etapie projektowania ustawy i do referendum nad uchwalonymi ustawami nie dojdzie. Czysto liczbowo rzecz biorąc, do utworzenia rządu szwajcarskiego mogłoby dojść już na podstawie porozumienia trzech tylko partii, spośród tych najbardziej wpływowych. Udział czwartej partii eliminuje jednak w dużym stopniu wskazane niebezpieczeństwo. Oczywiście przedstawiamy tu pewną sytuację modelową i wyjątki od czasu do czasu się zdarzają. Są one jednak na tyle rzadkie, że nie stawiają znaku zapytania nad przedstawioną praktyką. Ostatnią partią, która w ten sposób wciągnięta została na stałe do współrządzenia w Szwajcarii, jest partia socjaldemokratyczna. Stało się to w roku 1959. Rząd szwajcarski, który przez pierwsze lata po powstaniu federacji był rządem jednopartyjnym, w pierwszych latach XX w. stal się rządem dwupartyjnym, po I wojnie światowej — rządem trójpartyjnym, po roku 1959 — rządem czteropartyjnym, jakim pozostaje do dziś. Należałoby się jednak liczyć z sytuacją, że gdyby którakolwiek z pozostałych partii uzyskała w wyborach parlamentarnych i utrzymała przez kilka kadencji porównywalną liczbę mandatów co każda z aktualnych partii „rządowych", skład polityczny rządu szwajcarskiego uległby rozszerzeniu.
Wspomniane przed chwilą wyjątki polegają na tym, że czasem partie nie tylko potencjalnie mogłyby stać się promotorami referendum wymierzonego w rozstrzygnięcia parlamentarne, ale stają się nimi w rzeczywistości lub też angażują się w popieranie takie-
339
możliwość działań opozycyjnych przez partie rządowe
demokracja uwzględniająca
go referendum, organizowanego przez inne podmioty (j,D ite organizacje gospodarcze czy społeczne). Udział partii w r °'Tla' jak widzimy w bardzo swoistej formie, nie jest bowiem tożsam    ?ie' przestaniem przez partie działalności krytycznej czy wręcz o    Z^~ cyjnej wobec rządu. W ramach szwajcarskich instytucji konstyt    3 nych, które nie znają ani wotum nieufności, am na przykładl abso* lutorium, najważniejszymi środkami  wyrażania  działaln ' ' opozycyjnej są instytucje demokraq'i bezpośredniej. Sytuaria, w kt' rej partia jednocześnie bierze udział w rządzie oraz angażuje si w działalność opozycyjną, jest w praktyce szwajcarskiej akceptowana. Na co dzień przeważa oczywiście współpraca, ale w tym stanie rzeczy mająca za swój przedmiot głównie bieżące, praktyczne problemy działalności państwowej, a nie zasadnicze problemy ustrojowe czy ideowe. Najważniejszym forum współpracy międzypartyjnej partii rządowych są regularne spotkania rządu, przewodniczących partii rządzących i przewodniczących frakcji partyjnych, odbywające się przed każdą sesją parlamentarną. Jest ono jednym z ważniejszych przejawów tego, co Szwajcarzy nazywają „demokracją uzgadniającą", w odróżnieniu od występującej w innych państwach „demokracji konkurencyjnej". Ta demokracja uzgadniająca przejawia się również, jak widzimy, w funkcjonowaniu systemu partyjnego.
W warunkach pewnej słabości systemu partyjnego tym większego znaczenia nabierają w Szwajcarii rozmaitego rodzaju organizacje i zrzeszenia — związki zawodowe, organizacje chłopskie, organizacje przemysłowców, wolnych zawodów, a także organizacje ekologiczne, charytatywne, kulturalne, regionalne itd. W Konstytucji, a także w ustawodawstwie spotykamy się fragmentarycznie także z realizacją ich pozycji (por. niżej uwagi o postępowaniu konsultacyjnym i o regulacji spraw parlamentarnych). Również instytucje demokracji bezpośredniej wywarły na ich faktyczną pozycję podobny wpływ jak na pozycję partii politycznych.
IV. Zasada federalizmu
pozycja kantonów
W myśl art. 1 Konstytucji, w skład Federacji Szwajcarskiej wchodzi 26 wymienionych z nazwy kantonów; zasada federalizmu jest więc pierwszą zasadą konstytucyjną tego państwa. To wymienienie nazw oznacza konstytucyjną gwarancję istnienia każdego z nich i nawet w drodze swobodnej umowy żaden nie mógłby zo-
340
'. L zlikwidowany. Dopiero po wyrażeniu zgody zainteresowanej i dności, zainteresowanych kantonów, większości Narodu i więk-
70ści wszystkich kantonów mogą nastąpić zmiany w liczbie i statusie poszczególnych kantonów. Podniesieniem na wyższy poziom także ogólnej ich pozycji jest likwidacja w nowej Konstytucji tzw. .p0ł)<antonów (jednostki te stały się po prostu kantonami), choć pewne reminiscencje dawnego stanu rzeczy pozostały (dawne półkan-^ tony wybierają tylko po jednym, a nie po dwu deputowanych do Rady Kantonów, a w referendum „podwójnym" wynik głosowania W nich liczy się za 1 /2 głosu). Pomiędzy kantonami istnieją po dziś dzień silne różnice: w rozwoju historycznym, w położeniu geograficznym, w charakterze gospodarczym i poziomie życia, w używanych językach, wyznawanych religiach i inne. Egzystencja kantonów jako-organizmów odrębnych jest więc nie tylko formalno-prawna, ale posiada u swego podłoża autentyczne zróżnicowania społeczne i polityczne. Federacja wzięła też na siebie obowiązek strzeżenia egzystenq'i, statusu, terytorium oraz samodzielności kantonów (art. 53 i 47).
Jak już wskazano wyżej, kantony są jednostkami posiadającymi charakter państw i Konstytucja potwierdza ten ich charakter i suwerenność, dodając wszelako, że funkcjonuje ona w jej granicach (art. 3). Oprócz tej ogólnej deklaracji, Konstytucja wzmiankuje o posiadaniu przez kantony swych własnych konstytucji (art. 51) i dalszego „prawa kantonalnego", a więc przede wszystkim ustaw (art. 49). Pośrednio jest to wskazanie na funkcjonowanie kantonal-nych parlamentów. Ponieważ kantony również „wdrażają prawo federalne" (art. 46 ust. 1), zakłada to funkcjonowanie organów kan-tonalnych o charakterze wykonawczym (rządów kantonalnych). O państwowym charakterze kantonów świadczy ponadto przyznanie im prawa zawierania umów zarówno między sobą, jak i z udziałem w tych umowach Federacji jako strony, w końcu także z podmiotami zagranicznymi, oczywiście w zakresie swej właściwości (art. 48 i 56), a nawet utrzymywanie z organami zagranicznymi niższego szczebla bezpośrednich kontaktów (tamże). W drodze tych umów może dochodzić do wspólnego wykonywania zadań, mogą być powoływane między kantonalne organizacje i wspólne instytucje. Z kolei „spory publicznoprawne" między Federacją a kantonami rozstrzyga Trybunał Federalny, a więc organ niezawisły od obu państwowości. Izba parlamentarna tworzona jako reprezentacja kantonów nosi w oryginale nazwę „Rada Państw" (najwyraźniej w tekście francuskim i włoskim, chociaż i w nich używa się poza tym określenia „kantony").
państwowy charakter kantonów
341
nazwa państwa                Wprawdzie oficjalną nazwą państwa jest „konfederaci "
jest to po prostu zachowanie historycznego określenia. Pierw' ' Szwajcaria, skupiając jedynie ludność niemieckojęzyczną, nazvw * la się zresztą Eidgenossenschaft, czyli „sprzysiężenie", i nazwa ta h i dzisiaj figuruje oficjalnie jako nazwa państwa w tytule Konstyh ~ w języku niemieckim. Natomiast poza tytułem i pierwszymi art' kulami, w samym tekście konstytucyjnym, używa się już konsek wentnie nazwy „federacja", „federalny" (Bund,federation,federazio ne). Kantony nie posiadają również, jak to występuje w konfederacjach, prawa wystąpienia (secesji), a rozstrzygnięcia organów federalnych (np. ustawy) obowiązują bezpośrednio, bez potrzeby ich transformacji przez władze kantonalne. Niemożliwe jest również „wstąpienie" do Szwajcarii dalszego terytorium jako nowego kantonu.
podział                            Strukturze federalizmu szwajcarskiego poświęcony jest ob-
kompetencji           szerny tytuł 3 Konstytucji, obejmujący blisko 100 artykułów (od
art. 42 do 135), do czego należy doliczyć zarówno przepisy z tytułu 1 Konstytucji, jak i przepisy kompetencyjne organów federalnych, a odnoszące się do relacji z kantonami (np. art. 172). Określenie zakresu władztwa publicznego kantonów ma za swój punkt wyjścia domniemanie ich właściwości: wszystkie „prawa" (w sensie: kompetencje władzy publicznej), które na mocy Konstytucji federalnej nie zostały przekazane władzom federalnym, wykonywane są przez kantony (art. 3 Konstytucji). Rozwiązanie takie potwierdzone jest w art. 42. Władztwo organów federalnych jest więc w pewnym sensie wyjątkiem i jest to klasyczna reguła, dotycząca rozdziału kompetencji w federacjach. Zgodnie z tą zasadą, przepisy konstytucyjne winny wskazywać na zakres władztwa federalnego, natomiast zakres władztwa kantonalnego obejmuje całą resztę funkcji publicznych. Może ona być w swych głównych przejawach precyzowana przez konstytucje kantonalne (por. art. 43). kompetencje                    Rozdział 2 analizowanego tytułu konstytucyjnego, rozwijając
Federacji                rozstrzygnięcie z art. 3 i 42, poświęcony jest bliższemu sprecyzowa-
niu kompetencji Federacji. Podzielony jest on na 10 oddziałów, odnoszących się do tyluż dziedzin życia społecznego, a poszczególne artykuły w ramach owych działów wskazują na jej szczególne zadania. Reszta należy do kantonów, aczkolwiek w wielu kwestiach twórca Konstytucji, dla większej jasności zagadnienia, zwłaszcza regulując szczególnie doniosłe dziedziny, wzmiankuje także o roli kantonów (por. np. art. 62 ust. 1: „W sprawach szkolnictwa właściwe są kantony" czy art. 72 ust. 1: „Kantony są właściwe do regulowa-
342
'a stosunków między Kościołem a państwem"). Trudno byłoby tu .rZeprowadzać dokładniejszą analizę owego podziału właściwości
i, w poszczególnych dziedzinach. Syntetycznie należy tylko stwier-dzić, że z przepisów tych wynika nader istotny zakres właściwości kantonów. Do kantonów należą na przykład sprawy oświaty (w tym
; również szkolnictwa wyższego), opieki zdrowotnej (szpitale są jedynie kantonalne), instytucji kulturalnych, stosunku do kościołów, policji (są tylko kantonalne korpusy policji), a także ustroju sądów
I i procedury sądowej, ustroju samorządu terytorialnego i wiele in-
Inych. Oprócz tego podziału rzeczowego, Konstytucja wprowadza także fundamentalny podział funkcjonalny między Federację a kantony- Polega on na tym, że jeśli nawet określone zagadnienie zali-
, czone jest przez Konstytucję do zakresu działania Federacji, to jej możliwości ograniczają się, w typowej sytuacji, jedynie do stanowienia prawa w tym zakresie i preliminowania sum budżetowych. Natomiast realizacja ustaw federalnych należy już w zasadzie do administracji kantonalnych, tj. ich rządów i dalszych, podporządkowanych tym rządom organów (art. 46). Administracja federalna spełnia w zasadzie jedynie funkcje nadzorcze. W życiu codziennym mieszkaniec Szwajcarii o wiele częściej kontaktuje się więc z władzami kantonalnymi niż federalnymi. Istotny zakres ustawodawstwa kantonalnego nie pozwała jednak zakwalifikować federalizmu szwajcarskiego, tak jak niemieckiego, jako federalizmu „funkcjonalnego", a tym bardziej jako federalizmu „wykonawczego".
Realistyczna regulacja struktury federalnej państwa zaprowadziła twórców Konstytucji do zajęcia się również problematyką finansów, tj. dochodów publicznych, i do ustanowienia i tutaj reguł dotyczących ich podziału między dwie państwowości. Zagadnieniu temu poświęcony jest rozdział 3 w tym tytule konstytucyjnym, który reguluje strukturę federalną. Wymienia on rodzaje podatków, które może ustanawiać Federacja, zabrania ustanawiania w tym przedmiocie podatków kantonalnych (i gminnych), a także dzieli wpływy z podatków federalnych między Federację i kantony. Fakt ustanowienia określonego podatku przez Federację nie oznacza więc, że całość dochodów z niego ma przypaść Federacji. Kantony i gminy mogą ustanawiać swe podatki w pozostałym zakresie, nieobjętym ustawodawstwem podatkowym Federacji, wszelako w granicach ustalonych przez Konstytucję (art. 134).
Powyższy podział właściwości między Federację a kantony często nie jest podziałem ostrym, dychotomicznym. Wiąże się to z zasadą współdziałania Federacji i kantonów, czemu Konstytucja
podział
rzeczowy
i funkcjonalny
współdziałanie
obu
państwowości
343
A
poświęca odrębny oddział w rozdziale 1 tytułu 3 (co świadcz żej wadze przywiązywanej do tego problemu), ale konsekwe   '   "" zasady znajdziemy również w przepisach dotyczących p0H kompetenq'i. Zasada współdziałania wyrażać się ma we wzaiem     U poszanowaniu i pomocy (zwłaszcza administracyjnej i praw    -\ w obowiązku władz federalnych „obszernego i wykonywań w odpowiednim czasie" (art. 45 ust. 2) informowania kantonó o swych zamiarach oraz zasięgania ich opinii, w przypadku eH dotyczy to ich interesów. Spory między nimi winny być rozwiąż/ wane przede wszystkim w drodze rokowań lub mediacji. W końcu w sferze finansów publicznych, Konstytuqa wspomina o świadczeniach federalnych na rzecz kantonów (subwencje, dotacje), a takie o dążeniu Federacji wprowadzenia wyrównania finansowego między kantonami.
Konstytucyjny wymóg współdziałania Federacji i kantonów jest istotnym czynnikiem spajającym różne jednostki federalne, czyniące z nich pewną jedność w różnorodności. Temu samemu celowi służy wzajemny wpływ: kantonów na funkcjonowanie Federacji (por. ogólną deklarację w tym względzie w art. 45) i Federacji na funkcjonowanie kantonów. Zjawisko to występuje wprawdzie w każdej federacji, jest nieomal jej konstytutywnym czynnikiem, w Szwajcarii jednak występuje w szczególnym nasileniu. Wpływ kantonów na funkcjonowanie Federacji przejawia się nie tylko poprzez funkcjonowanie drugiej izby parlamentarnej powoływanej przez kantony, co jest rozwiązaniem raczej typowym. Również pierwsza izba parlamentarna wybierana jest w ten sposób, źe okręgami wyborczymi do niej są także kantony i nawet najmniejszym z nich przysługuje co najmniej jeden mandat do tej izby, ale i to rozwiązanie nie należy do rzadkości we współczesnych federacjach. Natomiast szczególnymi rozwiązaniami szwajcarskimi są: wymóg, aby każdy minister rządu federalnego pochodził z innego kantonu, prawo iniq'atywy ustawodawczej każdego z kantonów (konstytucje kantonalne na ogół wskazują, że prawo to wykonują rządy kanto-nalne), prawo ośmiu kantonów działających wspólnie do skutecznego zażądania przeprowadzenia referendum wobec uchwalonych już ustaw oraz pewnych uchwał federalnych i umów międzynarodowych, odrębne liczenie głosów kantonów w przypadku referendum konstytucyjnego, obowiązek zasięgania opinii kantonów przy przeprowadzaniu procedury konsultacyjnej, ogólny obowiązek Federacji obszernego informowania kantonów o zamiarach władz federalnych i zasięgania ich opinii w sprawach dotyczących ich interesów.
344
Z kolei wpływ Federacji na funkcjonowanie kantonów wyraża EL po pierwsze w poddawaniu konstytucji kantonalnych i ich zmian I procedurze gwarancyjnej, podejmowanej przez parlament federal-f. jvy- Konstytucje kantonalne muszą bowiem spełniać pewne ogólne Hrymogi: winny mieć charakter demokratyczny, być przyjęte w referendum kantonalnym i być zgodne z całokształtem prawa federal-; neg°- O ile te wymogi nie zostałyby spełnione, konstytucje kanto-i folne i ich zmiany, jako nie posiadające gwarancji federalnych, nie mogą wejść w życie. Po drugie, konsekwencją wyższości prawa federalnego nad kantonalnym jest prawo rządu federalnego do czuwania nad realizacją tej zasady. Po trzecie, rząd federalny posiada I prawo sprzeciwu wobec umów zawieranych między kantonami lub !; przez kantony z podmiotami zagranicznymi, a parlament federalny posiada wówczas prawo wyrażania lub odmawiania zgody na wejście takich umów w życie. Po czwarte, parlament federalny zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia umów międzykantonalnych o zmianie granic między nimi. Po piąte, rząd federalny posiada prawo zatwierdzania aktów normatywnych kantonów, wydawanych na podstawie zlecenia wyrażonego w ustawach federalnych. Po szóste, wymienić należy wspomniane już prawo nadzoru rządu federalnego nad realizacją ustaw federalnych przez rządy kantonalne, wprawdzie niewspomniane bezpośrednio w Konstytucji, ale wynikające z prawa rządu federalnego do „czuwania nad przestrzeganiem prawa federalnego (art. 186 ust. 4). Po siódme w końcu, art. 52 Konstytucji przewiduje „interwencję federalną" w funkcjonowanie władz kantonalnych, o ile w kantonach dojdzie do zagrożenia lub zakłócenia „porządku konstytucyjnego".
Nad tymi wszystkimi, mniej czy bardziej konkretnymi uprawnieniami, postawić należy dwa bardzo ogólne zadania dwu naczelnych organów Federacji: parlamentu i rządu. Oto pierwszy z nich winien „sprawować pieczę nad relacjami Federacji do kantonów" (art. 172 ust. 1), zaś rząd „troszczyć się o (właściwe) relacje federacji z kantonami i współpracować z nimi" (art. 186 ust. 1). Ze sformułowań tych może nie wynikają tak konkretne kompetencje, jak te wskazane powyżej. Ale oba one wymagają, aby sprawy kantonalne nigdy nie uchodziły uwadze władz federalnych, że jako podmioty słabsze wymagają one pomocy i uwagi tych władz. W bardzo piękny sposób podkreślają ową jedność państwową Federacji Szwajcarskiej.
wpływ
Federacji na
funkcjonowanie
kantonów
345
V. Procedury demokracji bezpośredniej
wpływ na
funkcjonowanie instytucji
konstytucyjnych
cztery
procedury
konstytucyjne
konstytucyjna
inicjatywa
ludowa
Federalna struktura Szwajcarii wyrosła na naturalnym łożu społecznym, stanowi znaczną decentralizację władzy n, kr nej i jest pierwszym z zasadniczych wektorów szwajcarskiej d kracji. Drugim są rozmaite procedury bezpośredniego rozstrzv nia przez Naród o sprawach publicznych, czyli przejawy tz demokracji bezpośredniej. Nawet jednak w Szwajcarii, która ip t państwem o najszerszym zasięgu występowania tych procedur ni mogą one stanowić jedynych lub nawet głównych procedur sprawowania władzy. Ale sam fakt ich konstytucyjnego ujęcia, potencjalne możliwości, które z tego wynikają — obok przypadków rzeczywistego ich wykorzystywania w praktyce — stanowi czynnik o zasadniczym znaczeniu dla określenia kształtu wielu innych insty-tuq'i politycznych. Widzieliśmy to już wyżej przy okazji szkicowania systemu partyjnego i funkcjonowania grup interesów. Niektóre z tych procedur, pozostawione do dyspozycji kantonów, istotnie wzmacniają również i ich pozycję. Uzależnienie wielu decyzji parlamentu i rządu od sankcji wyrażanej przez Naród prowadzi także do odmiennej pozycji organów przedstawicielskich, odmiennego stylu ich działania, odmiennego znaczenia wyborów do nich czy roli deputowanego. Organy te siłą rzeczy mają mniejszy prestiż społeczny niż w państwach o czystych systemach reprezentacyjnych: ich decyzje mogą być bowiem w każdym czasie zakwestionowane przez Naród, a więc ten sam podmiot, który ich powołał. Powstaje wątpliwość, czy w ogóle możemy wówczas mówić o merytorycznym mandacie udzielonym przez wyborców swym przedstawicielom. Ważna jest tu już, powtórzmy, sama możliwość wykorzystania referendum czy inicjatywy ludowej dla dokonania wysokiej oceny ich znaczenia, a w praktyce zdarzyło się wystarczająco wiele precedensów, aby ją potwierdzić. Stąd też nader powszechne jest określanie systemu politycznego Szwajcarii jako „demokracji referendalnej", w odróżnieniu od „demokracji przedstawicielskiej".
Konstytucja szwajcarska procedurom demokracji bezpośredniej poświęca rozdział 2 tytułu czwartego („Naród i kantony"), który wyprzedza — co znamienne — tytuł poświęcony władzom federalnym. Rozdział ten, w czterech pierwszych artykułach, zawiera cztery procedury opisywanego charakteru (por. niżej).
1. Iniq'atywa ludowa w sprawie całkowitej zmiany Konstytucji Federalnej: wstępny wniosek może złożyć 100 000 wyborców, formalne wykonanie inicjatywy następuje poprzez poparcie wniosku
346
I wstępnego w referendum (por. wyżej). Wolno ocenić, że wskazana I m liczba osób nie jest zbyt wygórowana jak na tak istotne zagadnie-nie: przy siedmiomilionowej ludności liczbę wyborców można sza-flcować na około 5 milionów.
2. Inicjatywa ludowa w sprawie częściowej zmiany Konstytucji Federalnej: wstępny wniosek także może pochodzić od 100 000 wyborców, natomiast dalsze postępowanie przebiega w sposób zróżnicowany w zależności od formy wstępnego wniosku oraz formy włączenia się parlamentu. Procedura ta była przedstawiona
,;,wyżej. W tym miejscu należy jedynie dodać, że parlament może jednak unieważnić taką inicjatywę, min. wówczas, gdyby treść proponowanych zmian sprzeciwiała się bezwzględnie obowiązują-
: cym regułom prawa międzynarodowego. Natomiast w przypadku wypracowania przez parlament projektu przeciwnego, praktyka dopuszcza wycofanie projektu zgłoszonego w drodze inicjatywy ludowej. Wycofanie takie często może być po prostu „ceną" za zgłoszenie projektu parlamentarnego (mającego większe szanse powodzenia niż projekt zgłoszony w inicjatywie ludowej), o ile w wystarczającym stopniu zadowoli on osoby zgłaszające inicjatywę. Referendum będzie wówczas miało za swój przedmiot jedynie projekt parlamentarny. Jest to również przykład na potencjalne możliwości tkwiące w procedurach demokracji bezpośredniej. Liczba inicjatyw ludowych nie jest bowiem wielka, jeszcze mniej z nich przynosi powodzenie. Natomiast zmiany konstytucyjne były częste. Dokonywały się formalnie z inicjatywy parlamentu, te ostatnie jednak nierzadko bywały wymuszone obawą pojawienia się inicjatyw ludowych, chęcią ich uprzedzenia, a zwłaszcza na skutek uchwalenia „kontrprojektu", a więc pośrednio spowodowane jednak przez zgłoszenie inicjatywy ludowej. Za wcześnie jest naturalnie na wydanie sądu co do praktyki pod rządami aktualnej Konstytucji, natomiast formalnie powyższe procedury zachowały swój dawny kształt.
3. Referendum obligatoryjne, któremu podlegają:                            referendum
a)   zmiany Konstytucji Federalnej;                                                        obligatoryjne
b)  przystąpienie do organizacji kolektywnego bezpieczeństwa lub do wspólnot ponadnarodowych (por. niedawne referendum, w wyniku którego Szwajcaria ostatecznie wstąpiła do ONZ);
c)   ustawy federalne uchwalone w trybie pilnym i nie oparte o Konstytucję (por. wyżej).
We wszystkich powyższych trzech sytuacjach referendum ma formę referendum „podwójnego". Poza tym referendum obligatoryjne obejmuje:
347
d)  pytanie, czy należy przeprowadzić całkowitą zmianę Kn tuq'i przy różnym stanowisku izb parlamentarnych-
e)   sprawę poparcia wniosku wstępnego z inicjatywy ludów i o całkowitą zmianę Konstytucji;                                            J
f)   sprawę poparcia wniosku wstępnego o częściową zmianę K0 stytucji, jeśli parlament odrzuci ów wniosek.
W trzech ostatnich sytuacjach referendum ma charakter referendum „pojedynczego".
referendum                      4. Referendum fakultatywne. Fakultatywność referendum
fakultatywne          oznacza, że nie jest ono przeprowadzane automatycznie w określo-
nej sytuacji (np. uchwalania ustawy czy ratyfikacji umowy międzynarodowej), lecz że dodatkowo wystąpić musi dokonanie pewnego posunięcia przez uprawniony podmiot. W myśl art. 141 Konstytucji tym posunięciem ma być żądanie przeprowadzenia referendum, zgłoszone przez 50 000 wyborców, lub takie samo żądanie ze strony 8 kantonów. Wolno także i tu ocenić, że wskazana liczba osób też nie jest zbyt wygórowana i uruchomienie referendum nie przedstawia zwykle, zwłaszcza grupom zorganizowanym, większych trudności.
W myśl powyższego przepisu fakultatywnemu referendum, pod wskazanym warunkiem, podlegają:
1. Ustawy federalne. Uchwalone przez parlament ustawy nie mogą od razu wejść w życie, lecz dopiero po stu dniach. Czas ten wykorzystany być może przez wyborców do składania żądania przeprowadzenia referendum na ręce rządu federalnego, któremu ustawa zostaje przekazana przez parlament „do publikaq'i i wykonania" (art. 66 ustawy o stosunkach między radami federalnymi). Naturalnie organizacją akcji składania takiego żądania zajmują się w praktyce rozmaite komitety i inne podmioty publiczne (partie, organizacje gospodarcze i zawodowe itp.). O ile we wskazanym okresie skompletowana zostanie wymagana liczba podpisów, rząd winien przeprowadzić referendum i ogłosić jego wyniki. Oznaczają one ostateczne zatwierdzenie lub odrzucenie ustawy.
2. Parlament federalny może uznać określoną ustawę, która nie może wyczekiwać owego okresu stu dni, a następnie ewentualnego referendum, i winna wejść w życie od razu po uchwaleniu. Potrzeba do tego odrębnej decyzji izb parlamentarnych, ale z drugiej strony taka ustawa musi również zawierać z góry określony czas obowiązywania (nie może być ujęta jako obowiązująca bezterminowo). Niemniej, również wobec tego rodzaju ustaw mogą być zgła-
348
|zane, w okresie pierwszych stu dni ich obowiązywania, żądania przeprowadzenia referendum. Gdy zostaną one zgłoszone w wystarczającej liczbie, należy przeprowadzić referendum. Gdy w referendum Naród zaakceptuje taką ustawę, obowiązuje ona do końca okresu, na który była przeznaczona. Jednak gdy w referendum ustala nie zostanie zaakceptowana, nie traci od razu swej mocy, ale dopiero po roku od wejścia w życie. Dlatego też w praktyce nie przeprowadza się referendów wobec ustaw „pilnych", które przeznaczone są na krótszy niż rok okres obowiązywania.
3. Pewne akty nieprawotwórcze Zgromadzenia Federalnego, noszące nazwę „uchwał federalnych". Możliwość przeprowadzenia referendum wobec nich nie występuje jednak generalnie, a jedynie wówczas, gdy Konstytucja lub ustawa przewidują taką możliwość (są więc one niejako podwójnie fakultatywne). Procedura jest tu analogiczna.
4. Parlament szwajcarski wyraża również zgodę na większość umów międzynarodowych ratyfikowanych przez rząd. Trzy rodzaje z nich poddane są referendum fakultatywnemu w identycznej procedurze. Należą tu umowy: bezterminowe i nieprzewidujące wypowiedzenia, umowy o przystąpieniu do organizacji międzynarodowych (por. ostatnio przeprowadzone referendum, mocą którego Szwajcaria przystąpiła do ONZ), wprowadzające wielostronne ujednolicenie prawa. Oprócz tego parlament może otworzyć możliwość referendum fakultatywnego i na inne umowy.
Wszystkie powyżej wymienione referenda fakultatywne zostają poddane pod rozstrzygnięcie jedynie „Narodu", a więc posiadają charakter „pojedynczy" i decyduje w nich tylko większość głosów.
5. Niejako na granicy procedur demokracji bezpośredniej oraz         postępowanie wykonywania władzy przez organy przedstawicielskie omówić         konsultacyjne należy instytucję „postępowania konsultacyjnego" (art. 147).
Wprawdzie jej regulacja znajduje się poza rozdziałem „Inicjatywa i referendum", ale też umiejscowiona została przed rozdziałem dotyczącym parlamentu. „Postępowanie konsultacyjne" polega na obowiązku władz federalnych, w procesie przygotowywania projektów ważniejszych aktów normatywnych, uzyskania stanowiska partii politycznych, kantonów oraz wszystkich innych środowisk (organizacji) funkcjonujących w obszarze, którego ów projekt dotyczy. Opinie tych podmiotów przedkładane są pisemnie. Nadmieniano już wyżej o tym, że powstanie takiego zjawiska wymusiła sama logika „demokracji referendalnej", w szczególności potrzeba eli-
349
demokracja bezpośrednia w kantonach
minacji zagrożeń dla wejścia w życie już uchwalonych ustaw P powanie konsultacyjne, często zwane „postępowaniem przędna 1 mentarnym", wciąga faktycznie do procedury ustawodawc   " wszystkie zainteresowane podmioty. Pozwala im tam na prezent ' cję swego stanowiska, pozwala na krytykę stanowiska innych pnri miotów i prowadzi prostą drogą do wypracowania stanowiska kom promisowego, nienarażonego już na ryzyko (lub ryzyko jest znacznie mniejsze) przekreślenia czy to w parlamencie, czy w referendum Postępowanie konsultacyjne prowadzone jest przez rząd federalny, który również w Szwajcarii jest autorem najważniejszych projektów ustaw. Projekty rządowe, które przeszły przez fazę kon-sultaq'i, w sposób naturalny spotykają się w parlamencie z daleko idącą aprobatą, gdyż w izbach parlamentarnych zasiadają przecież z reguły przedstawiciele tych samych podmiotów, które były konsultowane w fazie przedparlamentarnej i świadome są osiągniętego już kompromisu i jego granic. Niemniej parlament, a zwłaszcza jego komisje również prowadzić mogą dalsze konsultacje pozwalające na pewne korektury projektu rządowego przez czynniki, których postulaty we wcześniejszych fazach nie doznały wystarczającego spełnienia. Nie brak w literaturze ocen traktujących postępowanie konsultacyjne prowadzone przez rząd jako faktycznie najważniejszą fazę procesu ustawodawczego. Udział w nim czynników pozaparlamentarnych pozwala w pewnym stopniu na przyporządkowanie go rozważaniom niniejszego rozdziału.
6. Jedynie nadmienić można w tym miejscu, że procedury demokracji bezpośredniej są znacznie bardziej rozbudowane w kantonach. Oprócz tych instytucji, które zna Konstytucja federalna, w kantonach występuje również ludowa inicjatywa ustawodawcza (dotycząca ustaw kantonalnych), referendum budżetowe (budżety nie mają formy ustaw), a przede wszystkim, w kilku kantonach, funkcjonuje jako najwyższy organ władzy zgromadzenie ludowe wszystkich obywateli kantonu. Jest to już przejaw „demokracji bezpośredniej" w najczystszej postaci.
VI. Parlament (Zgromadzenie Federalne)
1. Struktura
dwuizbowość                      p   i
nań J TT"' SZWa'Carskl )est w?cz modelowym parlamentem państwa federacyjnego. Jest to organ dwuizbowy, o łącznej nazwie
350
I 'A]a obu izb „Zgromadzenie Federalne". Pierwsza izba (Rada Naro-rju) jes' reprezentantem suwerena w jego całości i jedności Szwajca-
Itii/ składa się z 200 „deputowanych Narodu". Izba druga (pod utrwaloną już w tłumaczeniach polskich nazwą „Rada Kantonów") jest reprezentantem 26 zbiorowości tworzących, każda z nich, część składową federacji i składa się z 46 „deputowanych kantonów". Jednakże i ten organ jest organem Federacji i mimo szczególnych zasad powoływania nie można go uznać za wspólny organ 26 kantonów. Dwuizbowość szwajcarska jest przy tym całkowicie „egali-
; tama" („symetryczna"): prawa obu izb są takie same, na każde rozstrzygnięcie musi być wyrażona ostateczna zgoda obu izb, pojedynczo zaś izby mogą podejmować jedynie pewne akty niewiążące. Kadencja obu izb jest jednakowa i wynosi cztery lata, wybory odbywają się jednocześnie. Jedynym odstąpieniem od modelowego charakteru parlamentu jest okoliczność, że 6 spośród 26 kantonów (dawne „półkantony") wybiera nadal po jednym tylko reprezentancie do Rady Kantonów, a pozostałych 20 — po dwóch.
Zgodnie z zasadą dwuizbowości obie izby obradują odrębnie, postępowanie ustawodawcze rozpocząć się może w każdej z nich, w zasadzie kolejne sprawy winny być rozpatrywane i rozstrzygane przez odrębne izby w ciągu odrębnych sesji. W przypadku zaistnienia kontrowersji między nimi, postępowanie pojednawcze odbywa się na zasadzie parytetu. Jedynie w kilku sytuacjach, głównie dla celów dokonania wyboru dalszych władz federalnych, ma miejsce wspólne posiedzenie obu izb, pod przewodnictwem przewodniczącego Rady Narodu. Głosuje się wówczas oraz liczy głosy bez rozróżnienia deputowanych jednej i drugiej izby.
2. System wyborczy
Różny charakter jednej i drugiej izby parlamentu szwajcar- regulacja prawna skiego zaznacza się również w odmiennych systemach wyborczych do nich. Przy tym, o ile wybory do Rady Narodu są w swych zasadniczych aspektach przesądzone przez samą Konstytucję, a następnie uregulowane przez ustawę federalną, to wybory do Rady Kantonów regulowane są przez własne konstytucje i ustawy kantonal-ne, przy ograniczeniu się Konstytucji federalnej właściwie jedynie do ustalenia liczby deputowanych. Niemniej jest rzeczą oczywistą, że ustalenie reprezentacji kantonów na dwu lub nawet jednego deputowanego determinuje w sposób określony także system wyborczy. Musi być to system większościowy, podczas gdy do Rady Na-
351
rodu Konstytucja wyraźnie wskazuje system proporcjonalny W rakterystyczny dla ogółu instytucji ustrojowych Szwajcarii t k *~ w rozwiązaniach ustawowych dotyczących procedury wyb zaznacza się dążenie do maksymalnego uwzględniania prefp      •¦ indywidualnych wyborców. Stąd też i tutaj znajdziemy kilka or   • nalnych rozwiązań ustawowych.                                               °
2.1. Rada Narodu
Okręgami wyborczymi do Rady Narodu są kantony, a liczba deputowanych przez nie wybierana winna być, zgodnie z zasada równości wyborów, proporcjonalna do liczby mieszkańców. Każdy kanton wybierać jednak musi co najmniej jednego deputowanego nawet gdyby liczba zamieszkujących w nim wyborców była niższa od ilorazu wyborczego. Sytuacja ta faktycznie dotyczy aktualnie kilku najmniejszych kantonów. Konstytucja przesądza również, że wybory do tej izby muszą być wyborami proporcjonalnymi, w systemie ustalonym przez ustawę federalną. Oczywiście w kantonach wybierających jednego deputowanego odbywają się one w systemie większościowym, większości zwykłej.
Prawo zgłoszenia kandydatów w kantonach (w jednym i drugim systemie wyborczym) przysługuje piętnastoosobowej grupie wyborców („zasada wolnej listy"), a zgłoszenia dokonuje się na ręce rządów kantonalnych. Oczywiście najważniejszymi w praktyce są listy, zgłaszane przez partie polityczne, przy czym godzi się przypomnieć o ich zdecentralizowanej strukturze. Jednak czasami spektakularne sukcesy wyborcze odnoszą również ruchy poza partyjne. Wyborca szwajcarski głosuje zasadniczo na poszczególnych kandydatów określonej listy, natomiast wyrażanie odrębnej preferenq'i dla listy nie jest przewidziane. Wyraża się ją po prostu przez fakt wrzucenia do urny karty wyborczej danej partii.
W pewnym sensie wyborca dysponuje taką liczbą głosów, ile w danym kantonie jest miejsc do obsadzenia, oraz nader swobodnie nimi rozporządza. Może on po pierwsze, głosować na każdego kandydata preferowanej przez siebie listy i wówczas każdy kandydat tej listy otrzyma jego głos, a preferowana lista komplet głosów z jego ręki. Może jednak, po drugie, glosować na pewnych tylko kandydatów tej listy, innych skreślić, a wówczas tylko pewni kandydaci otrzymają jego glos; istotne jest jednak, że preferowana lista otrzyma od niego komplet głosów, z tym że jeden łub kilka z nich nie będzie zaliczony żadnemu kandydatowi. Może jednak, po trzecie,
352
1
I Skreślać wprawdzie pewnych kandydatów preferowanej listy, ale I w miejsce przekreślonego kandydata wpisać innego kandydata z tej : jarnej listy, który w ten sposób otrzyma od niego dwa głosy. Prefe-irowana lista otrzyma naturalnie komplet głosów, a tego rodzaju praktyka nosi nazwę kumulacji. Po czwarte, może także skreślić pewnych kandydatów preferowanej listy i w to miejsce wpisać kandydatów z innej spośród zarejestrowanych list. Wówczas glosy oddane na nie skreślonych kandydatów przypadają preferowanej partii, natomiast głos oddany na wpisanego w ten sposób kandydata (wędruje" na konto partii, która go zgłosiła. Praktyka tego rodzaju • nosi nazwę „pióropusza" (panachage). Jej cel wydaje się dosyć zrozumiały: wyborcy mając świadomość, że preferowana przez nich li-' sta nie uzyska wszystkich mandatów w danym kantonie, chcą wzmocnić szanse tych kandydatów z list nie preferowanych, których uznają jako osoby zasługujące na zdobycie mandatu. Zarówno kumulacja, jak i panachage stosowane są w praktyce w dość sporej skali i przyczyniają się również do osłabienia znaczenia szwajcarskiego systemu partyjnego. Udowadniają bowiem, że poparcie dla partii wśród elektoratu jest umiarkowane (inaczej głosowano by ściśle na listy partyjne, bez żadnych zmian). W praktyce do parlamentu najczęściej zostają wybrani deputowani, wobec których wyborcy stosowali jedną i drugą operację.
Przeliczanie tak uzyskanych głosów przez listy kandydatów                   system
(w zasadzie listy partyjne) na liczby mandatów odbywa się według proporcjonalny systemu Hagenbacha-Bischoffa. Jest to pewna wersja systemu dzielnika wyborczego. Polega on najpierw na ustaleniu owego dzielnika, który w tym systemie uzyskujemy dzieląc liczbę głosów uzyskaną łącznie przez wszystkie partie w kantonie przez liczbę mandatów przypadającą na dany kanton, powiększoną o jeden (a więc np. w kantonie siedmiomandatowym dzielimy przez 8). Następnie liczby głosów uzyskanych oddzielnie przez listy kandydatów dzielimy przez ów dzielnik i liczba całkowita, będąca wynikiem tego drugiego podziału, wskazuje na liczby mandatów uzyskanych przez poszczególne listy. Mandaty z poszczególnych list kandydatów uzyskują naturalnie ci z nich, którzy zgromadzili kolejno najwięcej indywidualnych głosów. Praktycznie w wyniku takiej operacji pozostają spore reszty na koncie poszczególnych list oraz to, że nie wszystkie mandaty zostały obsadzone. W zależności od liczby nie obsadzonych jeszcze mandatów przeprowadza się kolejne dzielenia. Dzieli się wówczas liczby uzyskanych przez konkretne listy głosów przez liczbę dotychczas uzyskanych przez nie mandatów. Która li-
353
sta w wyniku tego dzielenia uzyska najwyższy rezultat, tej przv da kolejny (jeden) mandat. Dzieleń takich jest, jak już wspornn no, tyle, ile mandatów nie zostało obsadzonych w wyniku pierws? go podziału głosów list przez iloraz wyborczy.
Tak skonstruowany proporcjonalny system wyborczy, stoso wany od ponad 80 lat, wydatnie przyczynił się do ustabilizowania szwajcarskiego systemu partyjnego, w którym od dawna rezultaty wyborcze oscylują wokół mało zmieniającej się liczby mandatów, uzyskiwanych w kolejnych wyborach przez cztery największe partie
system większościowy
2.2. Rada Kantonów
Wybory dwóch (lub w sześciu kantonach — jednego) deputowanych do drugiej izby parlamentarnej dokonywały początkowo kantonalne parlamenty. Stopniowo jednak, poprzez zmiany swych przepisów konstytucyjnych, kantony zaczęły przechodzić na system wyborów powszechnych, który aktualnie przyjęty jest już wszędzie. Wszędzie jest to również system wyborów większościowych, w dwu turach, przy funkcjonowaniu w pierwszej z nich wymogu większości bezwzględnej, a w drugiej — większości zwykłej. Warto nadmienić, że większość konstytucji kantonalnych zawiera zakaz ubiegania się o mandat parlamentarny członkom kantonalnych parlamentów i rządów.
rezultaty
Odmienne systemy wyborcze do jednej i drugiej izby przynoszą również odmienne rezultaty wyborcze. Rada Kantonów jest politycznie izbą znacznie bardziej konserwatywną niż Rada Narodu. W szczególności niewielką reprezentację posiada w niej partia socjalistyczna. Jest jednak niezmiernie ważną zasadą polityczną Szwajcarii, że o politycznej kompozyq'i rządu federalnego decyduje układ sil w Radzie Narodu, a nie łącznie w całym Zgromadzeniu Federalnym, a tym bardziej nie w samej Radzie Kantonów.
mandat wolny
3. Konstytucyjne stanowisko deputowanych
Konstytucja szwajcarska deklaruje, iż „członkowie Zgromadzenia Federalnego głosują bez instrukcji" (art. 161 ust. 1), co jest oczywiście przyjęciem konstrukcji „mandatu wolnego". Nie wymaga to komentarza wobec członków Rady Narodu, którymi są, co już
354
zaznaczono, „deputowani Narodu". Natomiast powołany przepis wyjaśnia charakter „deputowanych kantonów", jakimi są członkowie Rady Kantonów. Także więc oni nie mogą być wiązani żadnymi instrukcjami, a w szczególności instrukcjami władz kantonalnych, winni postępować w myśl interesów ogólnonarodowych, którym formalnie winni dawać priorytet wobec wszelkich interesów partykularnych. W tym również przejawia się charakter tej izby parlamentarnej jako organu Federacji. Jednakże w tej wielowiekowej i utrwalonej państwowości szwajcarskiej rozważanie o priorytetach interesów narodowych nad kantonalnymi czy vice nersa byłoby czymś sztucznym i nie na miejscu; stanowią one jedność. Ważny jest jedynie formalny zakaz instrukcji. Warto może przy okazji nadmienić, że konstytucje niektórych kantonów przyjmują inne rozwiązania, mianowicie zasadę odpowiedzialności deputowanych do parlamentów kantonalnych przed wyborcami, którzy mogą ich odwoływać przed zakończeniem kadencji.
Oryginalnością rozwiązań szwajcarskich w zakresie statusu              parlament
deputowanego jest konsekwentne utrzymywanie „parlamentu nie-         niezawodowy
zawodowego", tj. niemożliwość funkcjonowania „zawodowych parlamentarzystów", dla których wykonywanie mandatu byłoby jednocześnie źródłem utrzymania. Deputowani otrzymują jedynie diety za dni posiedzeń plenum i komisji. Przepisy ustawy o relacjach między radami wymagają również ujawniania przez parlamentarzystów źródeł dochodu i powiązań ze wszystkimi korporacjami oraz zawierają oryginalny obowiązek deputowanych „przypominania" o swych powiązaniach, wówczas gdy zabierają głos na posiedzeniach parlamentarnych lub w komisjach.
W myśl Konstytucji deputowani obu izb parlamentarnych              immunitet
posiadają również immunitet materialny, obejmujący ich wypowiedzi zarówno na posiedzeniach plenarnych, jak i w trakcie funkcjonowania w organach parlamentarnych. W stosunku do innych niż wypowiedzi zachowań deputowanych podjętych w ramach wykonywania mandatu immunitet w zakresie prawa karnego ustala dla nich odrębna ustawa. Postępowanie karne w takiej sytuacji rozpocząć się może jedynie po uzyskaniu „upoważnienia" parlamentu (tj. obu jego rad). Jeszcze inna ustawa reguluje tzw. immunitet formalny, dotyczący wszelkich innych („pozaparlamentarnych") zachowań deputowanego. Tu także postępowanie karne toczyć się może po uzyskaniu zgody parlamentu lub zgody samego deputowanego. Obie ustawy posiadają podstawy konstytucyjne (por. art. 162 ust. 2).
Konstytucja, niejako dopełniając instytucjonalizacji partii po-                   frakcja
litycznych, formalizuje również funkcjonowanie frakcji i przypisu-
355
grupy parlamentarne
przewodniczący
Biura izb i Konferencja Koordynacyjna
je im istotne uprawnienia (art. 154). Bliższe postanowienia w tri e
^z]oti:;it:Tranido Rady Narodu-WspomS
mervtorvc7nar  l""^Jprzygotowywanie rozstrzyga
W2SS,,2br PrZePr0Wadz-y* P— nie wybojów
poHty znVtr ch r S?t0PnJa lntegraqi ^^^ Partii niezaWnnf •' 1Ch/rakc)e parlamentarne cieszą się dużym stopniem
^Ss* tr* władz swoich partii/tym bard^
i Pełnia nod?              ,          P31^* zas'adają w parlamenci
pemią podstawowe role również we frakcjach.
powsta^er0f0rmTln?r',rtyJn^h ?P°mniana ustawa doP^zcza DutowZ! ! ™alnych "8mP parlamentarnych, skupiających de-p«wanych na podstawie innych, wspólnych interesów, gospoda -
w %Z T\Tych- 0cz^iśde zrzesza^ °- deP;Lp4ch
wl,^      T          Cdem l'eSt d^Żenie do ubezpieczenia w postępo-
wy nif a/^Ttamym 0kreśl0nych lnteresów zwłaszcza wówczas, konsultacSn 7 T Wystarcza«co uwzględnione w postępowaniu Konsu tacyjnym (przedparlamentarnym). Stanowią one pewne od-
szych l    CJ°n0Wania w społeczeństwie szwajcarskim najrozmait-ycn grup i organizacji reprezentujących ich interesy.
4- Organizacja i funkcjonowanie izb parlamentarnych
cy wyły3 "^ ^^ Z rad Parlamentarnych stoi jej przewodniczą-wyboru W^ "* Zaledwie roczna kadencję, bez prawa ponownego stawową furET^ ^ ^ ĆWU "f ePrzewodni^cych. Pod-W razi ' - Przewodniczącego jest kierowanie obradami izby. rfmpm r0V!n0SC1 8iosów w głosowaniach plenarnych dysponuje on
w , ?7i, ZVrZy8a)ąCym'ale teŻ bierze udzlał w głosowaniach jedynie
p sytuaqach. Poza tym izby wybierają również skrutatorów. fa. t«i  rZe<W0dniczacy/ wiceprzewodniczący oraz przewodniczący rraKcji partyjnych (w Radzie Narodu) lub skrutatorzy (w Radzie
Kon Z ?°rZa BiUr° danel izb>'- Z kolei Blura obu ^b tworzą w hjT q? K°0rdynacy)ną. Jest to organ spełniający zasadniczą rolę wy mz T°WaniU Parlamentu' Konferencja ustala priorytet czaso-TrLtowTiT* Poszczególr,ych spraw przedstawianych parla-«H„ ¦'l , pIan ieS° funkcjonowania w ramach sesji, a także odpowiednie kontakty z rządem. Dlatego też w pracach Konferen-
356
cji bierze również udział Prezydent Federalny i Kanclerz Federalny, obaj z głosem doradczym, ale z prawem wnioskowania. Jednakże rozstrzygnięcia Konferencji wymagają zatwierdzenia przez Biura obu rad. Z kolei Biura ustalają merytoryczny program każdej z sesji, propozycje co do sposobu obradowania nad poszczególnymi zagadnieniami (regulaminy stwarzają pięć tego rodzaju sposobów), ustalają liczebność komisji i powołują ich składy, w tym przewodniczących i ich zastępców, a także ustalają zakresy ich działań, w ramach ogólnej nazwy danej komisji, ustalają rezultaty głosowań plenarnych, egzekwują odpowiedzialność regulaminową wobec deputowanych i inne.
Podstawowymi organami w merytorycznej działalności izb są komisje. Obie rady powołują w swych regulaminach taką samą liczbę (12) i o identycznych nazwach komisji stałych. Częściowo są to ciała o profilu problemowym (np. komisja spraw zagranicznych, komisja bezpieczeństwa publicznego), w pozostałej zaś części mają charakter funkcjonalny, wspomagając w zasadzie realizację jednej z funkcji swego organu macierzystego (np. komisje nadzoru, komisje finansowe). Mianowanie członków komisji przez Biuro izby odbywa się proporcjonalnie do liczebności frakcji. Ustawa o relacjach między radami wymaga podejmowania przez komisje obu rad wysiłków, celem koordynowania swych prac, w szczególności dla wysłuchiwania uzasadnień dla przedstawianych parlamentowi projektów. Oprócz komisji stałych, wspomniana ustawa dopuszcza również powoływanie przez Biura komisji niestałych. Jest to regułą w pracach ustawodawczych, gdzie zwykle dla każdego wpływającego projektu powołuje się taką komisję, która kończy swój byt po uchwaleniu ustawy. Tych komisji funkcjonuje więc bardzo wiele, także jednocześnie. Jeszcze innym rodzajem komisji znanych regulaminom są komisje specjalne, również niestałe, ale powoływane — „w przypadkach szczególnych" jak stanowią regulaminy — do innych prac niż ustawodawcze.
Izby obradują w ramach „sesji Zgromadzenia Federalnego", których jest cztery w roku, a początek każdej z nich ustalony jest w sposób trwały przez ustawę o relacjach między radami. Pierwsze posiedzenie w ramach każdej sesji ustalają biura izb, natomiast posiedzenia następne odbywają się w kolejnych dniach sesji, od poniedziałku do piątku: wprawdzie ustala to wyraźnie tylko regulamin RN, ale siłą rzeczy dotyczy to obu izb. Sesje kończą się wraz z wyczerpaniem programu i żaden czynnik zewnętrzny nie ma prawa ich odraczania czy zamykania.
357
Oprócz sesji zwyczajnych Konstytucja przewiduje równio' możliwość odbycia się sesji nadzwyczajnej, którą należy zwołać n żądanie Rady Federalnej lub 1/4 deputowanych w jednej lub dru giej izbie. Oczywiście także w tym ostatnim przypadku, na sesję nadzwyczajną zbierają się obie izby. Dla ważności obrad izb Konstytucja wymaga obecności większości ich członków (art. 159 ust. 1).
5. Funkcje Zgromadzenia Federalnego
Ogólne określenie pozycji ustrojowej parlamentu szwajcarskiego („sprawowanie władzy najwyższej w Federacji") znajduje swój odpowiednik w konstytucyjnym zestawie jego kompetenrii, które są bardzo niejednorodne i zaznaczają się na obszarze wielu funkq'i publicznych.
5.1. Udział w dokonywaniu zmian konstytucyjnych
• Jak to już przedstawiano wyżej, parlament szwajcarski nie może w żadnych warunkach dokonać samodzielnie ani uchwalenia Konstytuq'i, ani żadnej jej zmiany, ale też w żadnej procedurze rewizyjnej nie może być pominięty. Izbom parlamentarnym przysługuje inicjatywa w tym względzie, prawo uchwalania kontrprojektu wobec projektu zgłoszonego drogą inicjatywy ludowej, czy też samodzielnego przeprowadzenia zmiany konstytucyjnej w drodze ustawodawczej, z wymogiem jej zatwierdzenia w referendum. • Do tej funkq'i należy zaliczyć również uchwalanie ustaw zwykłych, obdarzonych cechą „pilności" i posiadających charakter, niejako tymczasowej, niezgodności z Konstytuq'ą, a więc czasowego zawieszania reguł konstytucyjnych na pewnym obszarze regulacji (por. wyżej).
5.2. Funkcja ustawodawcza 5.2.1. Formy
Konstytucja szwajcarska wskazuje na trzy formy, w których przejawiać się może regulacja ustawodawcza.
1. Ustawy zwykle. Konstytucja zastrzega, aby wszystkie ważne przepisy prawne były przepisami wydawanymi w formie ustaw oraz wymienia przykładowo osiem zagadnień, gdzie ustawy zawierać powinny podstawowe przepisy ich dotyczące (art. 164). Posta-
358
nowienia te tłumaczyć można jako zalecenie konstytucyjne, koncentrowania się przez parlament na regulacji spraw istotnych, przy pozostawieniu regulacji w pozostałym zakresie rządowi (por. niżej). Oczywiście nie jest tu jednak wytyczona ścisła granica i istnieje pewne pole dla uznania ustawodawcy. Wspomniane 8 zagadnień to regulacje dotyczące „wykonywania praw politycznych", „wprowadzania ograniczeń w zakresie konstytucyjnych praw jednostek" oraz w ogóle „regulacji praw i obowiązków osób", „obciążeń fiskalnych", „zadań i świadczeń obciążających Federację", „obowiązków kantonów w zakresie wdrażania prawa federalnego", „organizacji władz federalnych i ich funkcjonowania". Jest to ujęcie nader syntetyczne, ale wyłaniający się z niego obraz wskazuje na znaczny zakres uprawnień ustawodawczych. Musimy jednak pamiętać, że podstawowym ograniczeniem praw parlamentu jest tu konstytucyjny podział właściwości między Federację a kantony i występowanie ustawodawstwa kantonalnego.
2. Ustawy zwykłe z klauzulą pilności (art. 165). Każde z powyższych zagadnień uregulowane może zostać również przez ustawę, „której wejście w życie nie cierpi zwłoki", co wymaga odrębnej decyzji każdej z izb (por. wyżej).
3. Rozporządzenia parlamentarne (Verordnungen, ordonnances). W rzadkich przypadkach Konstytuq'a uprawnia lub zleca parlamentowi wydanie tego rodzaju aktów prawotwórczych, posiadających zresztą zróżnicowany charakter (por. art. 159 ust. 4, przepis przejściowy do art. 87 ust. 3, do art. 126 ust. 3 i 9), a także akty pewnego „ustawodawstwa nadzwyczajnego" parlamentu (por. art. 173 ust. 1 lit. c).
4. Warto może nadmienić, że pozostałe rozstrzygnięcia parlamentu przyjmują tytuł „uchwały federalnej". Formę taką przybiera na przykład budżet Federacji. Konstytucja lub ustawa, w przypadkach gdy przewidują ich wydawanie, mogą poddać je dodatkowo możliwości fakultatywnego referendum.
ustawy pilne
rozporządzenia parlamentarne
uchwały
5.2.2. Procedura ustawodawcza
Inicjatywa ustawodawcza ujęta jest w Szwajcarii bardzo szeroko i przysługuje indywidualnie już każdemu deputowanemu jednej i drugiej izby, a także komisjom parlamentarnym, frakcjom oraz Radzie Federalnej. Największą rolę odgrywa inicjatywa tego ostatniego podmiotu, czego formalnym wyrazem jest również prowadze-
inicjatywa
359
przez niego postępowania konsultacyjnego. Postępowanie dawcze rozpocząć się może w każdeii^hio = u
-   .      .i ------........^lauyjnego. dostępowanie usta
woda wcze rozpocząć się może w każdej izbie, a konkretnie decvH o tym porozumienie przewodniczących obu rad, wymagające f
,.Ł^.v^uiuLz,(jcycn odu rad, wyma malnego zatwierdzenia przez Konferencję Koordynacyjną.
Inicjatywy parlamentarne i komisyjne mogą być przedstawi ne w formie wypracowanego projektu lub ogólnego wniosku usta wodawczego. Pozostałe inicjatywy przedstawiane być mogą jedv nie w tej pierwszej postaci, przy czym zwłaszcza projekt rządowy winien być szeroko uzasadniony w dołączonym, speq'alnym orędziu pierwszy etap         rządowym. Pierwszym etapem parlamentarnych prac ustawodaw-
czych jest wstępne rozpatrzenie projektu przez komisję; stałą lub w znacznie większej liczbie przypadków, przez komisję niestałą powoływaną ad hoc, do konkretnego projektu. Komisja ocenia projekt ustawy we współpracy z odpowiednim departamentem rządowym, któremu może także zlecić przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego, co oczywiście nie dotyczy projektów rządowych, gdyż wobec nich postępowanie takie zostało już przeprowadzone. Komisja może wprowadzać do projektu swe modyfikacje, a nawet, przy projektach parlamentarzystów, wystąpić z „kontrprojektem". Ciekawym rozwiązaniem jest obowiązek komisji przedstawienia swego sprawozdania nad projektem niepochodzącym od rządu nie tylko izbie, lecz również rządowi, który zobowiązany jest przedstawić parlamentowi własną ocenę projektu. Na podstawie rozpatrzenia sprawozdania komisji i oceny rządu, a także ewentualnego wniosku mniejszości komisji, w drugim etapie prac ustawodawczych izba może projekt po dyskusji (jest to tzw. debata inigująca) odrzucić, zwrócić inicjatorowi do przepracowania lub uchwalić przejście do debat szczegółowych. Projekt parlamentarny aż do tej chwili może być też wycofany.
Przedmiotem debat szczegółowych jest już projekt w kształcie nadanym mu przez komisję. Dyskusja przebiegać może w myśl jednego z czterech sposobów: debaty swobodnej, zorganizowanej, zredukowanej i skróconej. Istnieje również sposób piąty, tj. postępowanie pisemne, ale odnosi się on jedynie do projektów parlamentarnych, zgłoszonych przez mniej niż 5 deputowanych (na forum izby, stosując ten tryb, przeprowadza się jedynie ostateczne głosowanie). W debacie szczegółowej deputowani posiadają nieograniczone prawo zgłaszania poprawek. Głosowanie odbywa się nad każdą zgłoszoną poprawką, a następnie nad całością projektu, postępowanie                  Postępowanie w drugiej izbie obejmuje te same fazy co
w drugiej izbie        w izbie pierwszej: wstępna ocena komisji, debata inicjująca, debata
dyskusja inicjująca w izbach
debaty szczegółowe w izbach
360
szczegółowa, głosowanie. Przyjęcie przez izbę drugą pozytywnego stanowiska izby pierwszej właściwie kończy (pozytywnie) postępowanie ustawodawcze, gdyż przyjęty tekst czekają jedynie prace tzw. Komisji Redakcyjnej dla przygotowania autentycznych tekstów ustawy w językach urzędowych. Formalnie nad wersjami tymi odbywa się jeszcze jedno głosowanie, tzw. głosowanie finalne.
Natomiast w sytuacji występujących różnic stanowisk między           uzgadnianie
izbami, projekt odsyłany jest z jednej izby do drugiej, z tym że ko-         różnic między
lejne debaty poprzedzane są wspólnymi obradami odpowiednich                   izbami
komisji izb (tych, które zajmowały się projektem) lub też obradami specjalnie przez nie utworzonego komitetu pośredniczącego (Vermitt-lungsausschuss). Wszelako swe opinie komisje uchwalają nadal na oddzielnych posiedzeniach. Kolejne debaty plenarne izb dotyczą już tylko tych zagadnień, wobec których utrzymują się rozbieżności. Jeśli nawet trzykrotne tego rodzaju debaty plenarne nie doprowadzą do zgodnego stanowiska izb, dojść winno do powołania konferencji pojednawczej (Einigungskonferenz), grupującej po 13 reprezentantów obu rad, w tym w pierwszym rzędzie członków obu komisji. Zadaniem konferencji jest wypracowanie uzgodnionego tekstu. Jeśli nawet to ciało nie wypracuje porozumienia, postępowanie ustawodawcze ostatecznie upada. Jeśli konferencja zdoła wypracować uzgodniony tekst, przedstawia obu radom wniosek o jego przyjęcie. Są to głosowania już ostateczne: jeśli ich wyniki byłyby odmienne, kończy to postępowanie ustawodawcze w sposób negatywny, jeśli wyniki byłyby zgodne, ustawa zostaje uchwalona. Ten skomplikowany i trudny proces ustawodawczy pozwala nam jeszcze bardziej rozumieć, dlaczego dąży się do ograniczenia lub wręcz eliminowania przypadków poddawania ustaw procedurze referendum.
5.3. Funkcja elekcyjna
1. Spośród licznych wyborów piastunów władz federalnych,           wybór rządu
dokonywanych przez parlament szwajcarski, największe znaczenie przypada wyborowi Rady Federalnej, czyli rządu szwajcarskiego. Wybór następować ma po każdorazowych wyborach powszechnych do parlamentu (ściślej — Konstytucja stanowi, że „po każdym całkowitym odnowieniu Rady Narodu"; art. 173 ust. 2), przez obie izby na wspólnym posiedzeniu Zgromadzenia Federalnego. Według regulaminu tego organu, wyborów dokonuje się oddzielnie na każde z siedmiu stanowisk rządowych. Formalne zgłaszanie kandydatur nie ma miejsca. Deputowani wpisują po prostu na kartach do
361
głosowania określone nazwisko. Dla dokonania wyboru potrzeb jest uzyskanie ponad polowy oddanych głosów i głosowania trw ' tak długo, dopóki któryś z kandydatów nie osiągnie tego wvnik Począwszy od trzeciej tury nie można zgłaszać nowych kandydatów a w kolejnych turach skreślani są ci, którzy w poprzedniej otrzymali najmniej głosów. Ponowne wybory dotychczasowych członków Rady Federalnej są dopuszczalne i stanowią nawet regułę, właściwie bez wyjątków w praktyce politycznej, oczywiście o ile dotychczasowi ministrowie pragną nadal kandydować. Stąd też płynie duże znaczenie wyborów uzupełniających, odbywających się w wyniku rezygnacji, śmierci czy innych przyczyn ustąpienia ministra, gdyż tylko wówczas pojawia się praktyczna możliwość zmiany składu rządu. Wybrani w wyborach uzupełniających ministrowie pełnią swe funkcje jedynie do końca kadencji swych poprzedników. Oczywiście przy następnych wyborach kandydują tak jak i pozostali. Możliwość odwołania ministrów, jak już nadmieniano, nie występuje.
2. Wybór, spośród członków Rady Federalnej — Prezydenta i Wiceprezydenta Federalnego, na roczną kadencję. Ponowny wybór jest tu dopuszczalny, ale zwyczajowo ma miejsce dopiero wówczas, gdy funkcję tę wypełnią pozostali członkowie rządu. Sposób i warunki jego wyboru jest analogiczny do wyborów rządu.
3. Wybór sędziów Trybunału Federalnego, przedstawiający się również jako wybór całości składu tego organu (na sześcioletnią kadencję) lub jako wybory uzupełniające. Reelekcje są możliwe, a nawet dokonywane są one jako pierwsze głosowanie. Przeprowadza się tylko jedną turę głosowania, a za wybranych uznani zostają ci, którzy otrzymali bezwzględną większość głosów. Jeżeli w ten sposób nie wszystkie stanowiska sędziowskie zostały obsadzone, przeprowadzane są odrębne wybory uzupełniające, do których dopuszcza się również kandydatów z pierwszego głosowania, o ile nie zostali wybrani. Kandydatury na sędziów zgłaszane są, oprócz reelekcji, w Biurze Zgromadzenia Federalnego przez podmioty uprawnione do występowania z wnioskami wobec parlamentu. W wyborach uzupełniających utrzymany zostaje wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów, przeprowadza się jednak wiele tur, a począwszy od trzeciej tury skreśleniu podlegają kandydaci, którzy otrzymali najmniej głosów w turze poprzedniej.
4. Wybór, spośród sędziów Trybunału—jego przewodniczącego i wiceprzewodniczącego (por. art. 9 regulaminu Zgromadzenia Federalnego). Wybory te następują jedynie w sytuaq'ach wakatów, a nie corocznie.
362
5. Wybór Kanclerza Federalnego. Jest on szefem „ogólnej placówki sztabowej Rady Federalnej", jaką jest Kancelaria Federalna (art. 179 Konstytucji), stąd też bardziej stosowny może byłby wybór piastuna tego organu przez rząd.
6. Wybór tzw. generała, czyli głównodowodzącego armią szwajcarską w okresie szczególnego zagrożenia (ostatni raz w roku 1939).
7. Ustawy federalne, wydane na podstawie wyraźnej delegacji konstytucyjnej (por. art. 168 ust. 2), mogą przekazać Zgromadzeniu także wybór osób na inne stanowiska federalne. Są to niezmiernie rzadkie sytuacje. Jedną z nich jest wybór prokuratora wówczas, gdy po uchyleniu immunitetu deputowany ma odpowiadać karnie.
5.4. Funkcja kierowniczo-inspiracyjna wobec rządu
W punkcie tym rozważone zostaną rozmaite możliwości parlamentu wpływania na działalność rządu, poza możliwościami wynikającymi z wykonywania funkcji ustawodawczej. Oczywiście działania rządu determinują przede wszystkim ustawy, a także rozporządzenia parlamentarne, które rząd zobowiązany jest realizować. Konstytucja szwajcarska zawiera jednak także inne możliwości ingerowania parlamentu w działalność rządu, które jednak nie mogą naruszać konstytucyjnej samodzielności rządu federalnego.
1. Na pierwszym miejscu należy wskazać na możliwość par- zlecanie zadań lamentu „zlecania zadań" Radzie Federalnej, w drodze środków, „poprzez które Zgromadzenie Federalne może wpływać na sprawy z zakresu właściwości Rady Federalnej", a które to środki „zostaną skonkretyzowane w drodze ustawy" (art. 171). Chodzi tu głównie o ustawę o relacjach między radami. Zna ona dwa tego rodzaju instrumenty parlamentarne:
a)   postulaty, które są uchwałą jednej z izb, podjętą na wniosek deputowanego, żądające od rządu zbadania i przedstawienia izbie raportu w kwestii celowości przedłożenia projektu ustawy lub celowości podjęcia przez rząd stosownych środków dla rozwiązania wskazanej w postulacie sprawy; rząd posiada swobodę przyjęcia postulatu do realizacji, nie jest więc to środek wiążący; przyjęcie oznacza obowiązek przedłożenia żądanego raportu;
b)  rezolucje (Mołion), które są uchwałą jednej z izb, ale wymagającą zatwierdzenia przez drugą i zlecają rządowi przedłożenie projektu ustawy w określonej sprawie lub podjęcie w tej kwe-
363
stii innych, stosownych kroków; charakter rezolucji jest bliżei sprecyzowany i ograniczony w regulaminach izb; nie mogą one zwłaszcza dotyczyć indywidualnych postępowań w administracji federalnej; jednak również wobec rezolucji rząd posiada swobodę ich przyjęcia; przy rezolucjach istnieje jeszcze inna możliwość, mianowicie na wniosek rządu lub innego deputowanego, propozycje w tym zakresie mogą być przekształcone w postulat i jako taki uchwalone.
Rozpatrywanie i ewentualne uchwalanie przez izbę postulatów i rezolucji odbywa się z reguły na następnej sesji po zgłoszeniu a z kolei na następnej składane być winny odpowiedzi Rady Federalnej.
Regulamin Rady Kantonów wyróżnia obok postulatów i rezolucji także „zalecenia", które „stymulują Radę Federalną do podjęcia działania wchodzącego w zakres jej wyłącznych kompetencji lub objętego zakresem delegowanych jej kompetencji prawodawczych" (art. 25 ust. 2). W istocie jednak jest to jedna z postaci rezolucji, dostępna również Radzie Narodu.
2. W myśl art. 173 ust. 1 lit. e Konstytucji, parlament szwajcarski posiada możliwość „podejmowania środków dotyczących realizacji prawa federalnego", co obejmuje rozmaite możliwości wpływania na funkcjonowanie rządu, który winien przecież „wykonywać ustawy i uchwały Zgromadzenia Federalnego" (art. 182 ust. 2). W tym zakresie parlament może również posługiwać się instytutami omówionymi w punkcie poprzednim, a także rozmaitymi możliwościami kontrolnymi (por. niżej).
3. Parlament posiada również możliwość „podejmowania środków dla ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, niezawisłości i neutralności" państwa (art. 173 ust. 1 lit. a i b). Jednym z takich środków jest możliwość, ale dopiero w sytuacjach nadzwyczajnych, wydawania rozporządzeń parlamentarnych (por. wyżej). W sytuacjach „normalnych" tymi środkami będą również postulaty, rezolucje czy uchwalanie odpowiednich ustaw, ustaw pilnych (nawet i takich, które nie są zgodne z Konstytucją), odpowiednie kształtowanie budżetu czy zatwierdzanie umów międzynarodowych, a także środki kontroli nad rządem.
Adresatem powyższych „środków" będzie rząd zarówno z natury rzeczy, gdyż zagadnienia te należą do sfery zainteresowania każdego rządu na świecie, jak i na podstawie szczególnego rozwiązania konstytucyjnego. Polega ono na przyznaniu również rządowi federalnemu (Radzie Federalnej) tych samych zadań i tak samo
364
ujętych (por. niżej pkt VII.2.3.). Dwóm organom Konstytucja przydziela prawie identycznie sformułowane zadania. W tej sytuacji, sięgając po wskazane wyżej „środki", parlament kieruje je do organu obciążonego tymi samymi zadaniami (por. art. 185 ust. 1 i 2).
4. Do parlamentu należy również „współdziałanie w planowaniu ważnych czynności państwowych" (art. 173 ust. 1 lit. g). Nawiązuje to do jednego z konstytucyjnych zadań rządu, a mianowicie „planowania i koordynowania działalności państwowej" (art. 180 ust. 1 zd. 2), stąd też również wykorzystywanie tej kompetencji parlamentu polegać będzie na stosownym oddziaływaniu na rząd. Działanie samodzielne parlamentu jest tu w zasadzie wykluczone także z uwagi na ujęcie przepisu („współdziałanie").
5. Podobny charakter posiada następne uprawnienie parlamentu, a mianowicie „uczestniczenie w kształtowaniu polityki zagranicznej" (art. 166 ust. 1). Również i tutaj występuje jego połączenie z funkcją rządu do „zajmowania się sprawami zagranicznymi" (art. 184). Warto zauważyć, iż ten ostatni przepis zastrzega, aby rząd „zajmując się" sprawami zagranicznymi czynił to z „zachowaniem prawa współdziałania Zgromadzenia Federalnego", z czego wynikają zwłaszcza obowiązki szerokiego informowania parlamentu o biegu spraw międzynarodowych.
Obok odpowiedniego oddziaływania na rząd, szczególnym wyrazem realizacji omawianego uprawnienia będzie wyrażanie przez parlament zgody na umowy międzynarodowe (art. 166 ust. 2). Zawieranie i ratyfikacja umów jest kompetencją rządu, w większości wymagają one jednak dodatkowo zatwierdzenia przez parlament. Nie wymagają parlamentarnego zatwierdzenia te tylko umowy, które Konstytucja lub ustawa zwalnia od tego wymogu. Inną kompetencją parlamentu w tym zakresie jest, jak już wskazywano, możliwość poddania umów międzynarodowych referendum (art. 141 ust. 2).
6. Do omawianej funkcji parlamentu należy zaliczyć również doniosłe uprawnienie w zakresie kierowania Siłami Zbrojnymi, mianowicie zarządzanie stanu pełnienia przez Siły Zbrojne służby czynnej oraz ogłaszanie całkowitej lub częściowej mobilizacji
(art. 173 ust. 1 lit. d). Tylko w sytuacjach niecierpiących zwłoki mobilizację może zarządzić Rada Federalna (art. 183 ust. 4).
7. Dalsze środki należące do tej funkcji to znana Konstytucji (art. 157 ust. 2) możliwość rządu składania oświadczeń na forum połączonych izb oraz znane regulaminom izb składanie takich
365
oświadczeń na forum danej izby „dotyczące ważnych wydarzeń luh problemów z zakresu polityki". W jednym i drugim przypadku izba (izby połączone) może przeprowadzić dyskusję nad takim oświadczeniem, której wymowa winna stanowić dla rządu istotny argument przy przyjmowaniu określonej linii postępowania.
8. W końcu należy tu zaliczyć również możliwość wydawania przez jedną lub drugą izbę oświadczeń dotyczących ważnych wydarzeń, znaną regulaminom izb. Może to nastąpić z inicjatywy komisji, a w Radzie Kantonów także z inicjatywy deputowanych. Dyskusja jest możliwa, o ile izba tak postanowi. Przed podjęciem oświadczenia, regulaminy przewidują możliwość zajęcia stanowiska przez rząd.
Oświadczenia takie nie będą posiadały charakteru wiążącej rząd dyrektywy: nie wynika to bowiem z powyższych przepisów ani z wyłaniającego się z Konstytucji (mimo zwrotu o „wykonywaniu przez parlament władzy najwyższej") układu relacji między parlamentem a rządem. Nie wskazuje na to również sama nazwa analizowanego tu uprawnienia („oświadczenie" — Erklaerung, declarałion).
5.5. Funkcja wykonywania zarządu administracyjnego
1. Konstytucja szwajcarska dopuszcza również (por. art. 173 ust. 1 lit. h) wydawanie przez parlament aktów indywidualnych,
o ile sytuacje takie przewidziane będą przez ustawy federalne. Tym samym dopuszcza tego rodzaju konstrukcje ustawowe, rzadko występujące wśród kompetencji ciała parlamentarnego. Już sama Konstytucja przewiduje tego rodzaju gestię administracyjną w dwu szczegółowych sprawach przewidzianych w art. 82 ust. 3 (zatwierdzanie opłat za korzystanie z dróg publicznych) i w przepisie przechodnim do art. 87 ust. 4 (wyrażanie zgody na użycie odpowiednich środków na budowę kolei).
2. W szerszym sensie do funkcji wykonywania gestii administracyjnej zaliczyć można również kompetencję Zgromadzenia Federalnego uchwalania budżetu państwa. Dosłownie Konstytucja szwajcarska stanowi o „uchwalania wydatków Federacji oraz ustalaniu preliminarza" (art. 167). Ustanawianie budżetu jest bowiem praktycznie najważniejszą czynnością z zakresu wprowadzania ustaw w życie. Projektowanie preliminarza należy do konstytucyjnych zadań rządu (art. 183 ust. 1). Obok preliminarza prawo budżetowe wymaga przedstawiania przez rząd parlamentowi również tzw. planu finansowego (por. niżej, przy funkcjach Rady Federalnej).
366
3. Dodatkowo Konstytucja zastrzega do parlamentu podejmowanie decyzji w najważniejszych sprawach z zakresu bieżącego funkcjonowania gospodarki finansowej: uchwalanie subwencji oraz zaciąganie zobowiązań kredytowych, także powyżej ustalonej w Konstytucji granicy (art. 159 ust. 3 lit. b), decydowanie o wpływach z podatku VAT (przepis przechodni do art. 130 ust. 2), przedłużanie czasu, w którym przekraczać można dopuszczalny deficyt budżetowy (przepis przechodni do art. 126 ust. 9), i inne.
5.6. Funkcja kontrolna
Funkcja kontrolna jest drugą, obok ustawodawczej, klasyczną funkcją parlamentów państw demokratycznych. W rozwiązaniach ustrojowych Szwajcarii znajdziemy dla niej zarówno szerokie podstawy konstytucyjne, jak i bogaty zestaw instrumentów kontroli, z zaznaczającą się również i w tym wymiarze szwajcarską specyfiką rozwiązań.
1. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, stanowiącym             zwierzchni
zakotwiczenie tej funkcji, jest art. 169 stanowiący o spełnianiu przez                   nadzór
Zgromadzenie Federalne „zwierzchniego nadzoru nad Radą Fede-            parlamentu
ralną, administracją federalną, sądami federalnymi". Użyty w tym miejscu zwrot o „zwierzchnim nadzorze" sugerować może działania znacznie szersze niż działania wyłącznie kontrolne, choć niewątpliwie i one mieszczą się tu również. Dlatego także i ten zwrot uznawać można jako kolejną konstytucyjną podstawę dla uchwalania postulatów, rezolucji i zaleceń (por. wyżej). W sposób naturalny bowiem funkcja kontrolna i funkcja kierowniczo-inspiracyjna wzajemnie się splatają. Warto może nadmienić, że uprawnienie parlamentu do sprawowania „zwierzchniego nadzoru" nad „drugą" i „trzecią" władzą znajdowało się w obu poprzednich konstytucjach szwajcarskich. Jest więc kompetencją dawną, a jej wymowa, potwierdzająca nadrzędność parlamentu, stanowi istotny argument w rozważaniach nad systemem ustrojowym tego państwa.
Konstytucja (art. 169 ust. 2) wspomina również o głównym komisje nadzoru narzędziu wykonywania przez izby parlamentarne omawianego „nadzoru", którymi są „komisje nadzoru" jednej i drugiej izby. Ich strukturę i uprawnienia reguluje ustawa o relacjach między radami, uzupełniona przez regulaminy izb, a także regulaminy samych tych komisji, do wydania których są one upoważnione przez ustawę. Są to jedne ze stałych komisji każdej izby. Komisje nadzoru dzielą się na sekcje odpowiadające poszczególnym departamentom rządo-
367
wym. Funkcjami tych komisji są: analiza rozmaitych sprawozdań przedstawianych parlamentowi głównie przez rząd (jego departamenty), ale również przez sądy oraz inne zakłady i przedsiębiorstwa federalne, jak też czuwanie nad tokiem prac administracji federalnej i wymiaru sprawiedliwości. Komisje te (ich sekq'e) mogą żądać wszelkich wyjaśnień od wszystkich władz i zakładów federalnych przeprowadzać inspekcje oraz, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rządu, posiadać dostęp do akt urzędowych. Wyraźne zastrzeżenie ustawowe zabrania komisjom uchylania lub zmieniania uchwał i decyzji kontrolowanych podmiotów. Obie komisje wybierają ze swego grona sześcioosobową „stałą Delegację" (po trzech członków z jednej i drugiej komisji), która prowadzi badania spraw najważniejszych, w tym dotyczących bezpieczeństwa państwa i służb specjalnych oraz posiada wgląd w akta objęte tajemnicą państwową. Dlatego też wspomniany przepis konstytucyjny zwalnia z obowiązku jej dochowania wówczas, gdy chodzi o składanie przez urzędników wyjaśnień wobec „specjalnych przedstawicieli" tych komisji.
Komisje nadzoru nie posiadają jednak żadnych specjalnych uprawnień poza ogólnym, ciążącym na wszystkich komisjach, tj. obowiązkiem informowania odpowiedniej izby o poczynionych ustaleniach i stawiania odpowiednich wniosków. Jedynie w przypadku spraw objętych tajemnicą państwową, stała Delegacja jest uprawniona do zwracania się z takimi wnioskami bezpośrednio do rządu, natomiast z pominięciem informowania zarówno komisji, jak i izby parlamentarnej.
2. Uprawnienie parlamentu do „nadzorowania stosunków z zagranicą" (art. 166 ust. 1) wydaje się być fragmentem wspomnianego wyżej „zwierzchniego nadzoru nad Radą Federalną", skoro przecież ta ostatnia „zajmuje się sprawami zagranicznymi" (art. 184 ust. 1). Nie sposób też zaprzeczyć, że analizowane tu uprawnienie splata się z poprzednio analizowanym uprawnieniem parlamentu do „uczestniczenia w kształtowaniu polityki zagranicznej".
Podobnie jak w punkcie poprzednim, rozwinięcie omawianego uprawnienia przynosi ustawa o relacjach między radami i regulaminy. Na jej podstawie rząd został zobowiązany do „regularnego, odpowiednio wczesnego i obszernego" informowania przewodniczących, a także komisji spraw zagranicznych obu rad o rozwoju stosunków międzynarodowych Szwajcarii. Natomiast przy toczących się rokowaniach w organizacjach międzynarodowych, których rezultatem może być zmiana obowiązującego w Szwajcarii prawa, rząd został zobowiązany do przeprowadzania konsultacji z komisjami
368
spraw zagranicznych co do stanowiska Szwajcarii w tych rokowaniach. Ustawa upoważnia również komisje do przedstawiania rządowi z własnej inicjatywy swego stanowiska w sprawie wszelkich rokowań dyplomatycznych.
3. Uprawnienie parlamentu do rozwijania działań kontrolnych mieści się także w przepisie konstytucyjnym o „badaniu skuteczności środków podejmowanych przez Federację" (art. 170). Dotyczy to badań nad skutecznością własnych kroków, ale niewątpliwie zawiera również badania nad skutecznością działań podejmowanych przez rząd.
4. W myśl art. 187 ust. 1 lit. b Rada Federalna obowiązana jest do „regularnego przedstawiania parlamentowi sprawozdań ze swych czynności oraz o stanie państwa". Sprawozdania te rozpatrywane są w pierwszym rzędzie przez komisje nadzoru, które następnie przedstawiają swe oceny izbom.
5. Konstytucja nakłada na Radę Federalną również obowiązek sporządzania „sprawozdania rachunkowego państwa" (art. 183 ust. 1) i nadaje Zgromadzeniu Federalnemu prawo do zatwierdzania sprawozdania finansowego państwa". Jest to więc instytucja przypominająca uchwalanie absolutorium z wykonania budżetu, a to przecież Rada Federalna „dba o prawidłową gospodarkę budżetową" (art. 183 ust. 2). Analogia do absolutorium o tyle jest jednak nietrafna, że — teoretyczne — niezatwierdzenie takiego sprawozdania nie skutkuje ustąpieniem rządu.
Również i w tym zakresie występują znaczące uprawnienia                  komisje
komisji finansowych obu rad, powołanych do sprawowania ogólnej              finansowe
kontroli całości gospodarki finansowej. Również i tu funkcjonuje wspólna Delegacja obu komisji, której powierzona została bieżąca, szczegółowa kontrola całości gospodarki finansowej. Zarówno same komisje finansowe (fakultatywnie), jak i ich Delegacja (obligatoryjnie) dzielą się na sekcje badające wykonanie budżetu w poszczególnych działach.
6. Zgromadzeniu Federalnemu podporządkowana jest także       organy kontroli Federalna Kontrola Finansowa, jako organ pomocny dla „wykony-           państwowej
wania konstytucyjnych kompetencji w zakresie finansów oraz w zakresie zwierzchniego nadzoru" (art. 1 ustawy o FKF z 28 czerwca 1967 r.). Jej kontroli podlegają wszystkie departamenty federalne wraz z całością ich komórek, Kancelaria Federalna, przedsiębiorstwa federalne oraz wszystkie instytucje, którym na podstawie ustaw powierzono spełnianie zadań administracji federalnej. Organ ten
369
utrzymuje zwłaszcza bieżący kontakt z Delegaq'ą Finansową, dost czając jej wszystkich materiałów potrzebnych do oceny realiza " budżetu. Osobliwością rozwiązań szwajcarskich jest fakt, że orea ten jest jednym z wydziałów w Federalnym Departamencie Finan sowym („ministerstwie finansów") i przedstawia podobne sprawozdania również rządowi. Rząd powołuje ponadto Dyrektora teeo organu. Wspomniana ustawa zapewnia jednak Federalnej Kontroli Finansowej pełną niezależność, w szczególności nie może ona ani od parlamentu, ani od rządu otrzymywać żadnych dyrektyw, a także zleceń kontrolnych.
7. Na forum połączonych izb parlamentarnych Rada Federalna może składać oświadczenia (art. 157 ust. 2), jak należy sądzić dotyczące szczególnie ważnych problemów, co również zapewniać może parlamentowi wgląd w jej działalność i ocenę podjętych kroków.
8. Konstytuq'a szwajcarska włącza w swe ramy postanowienia o komisjach parlamentarnych (art. 153) i nadaje komisjom prawo informowania się, prawo wglądu i uprawnienia śledcze, których zakres określą ustawy.
Również i w tym przypadku chodzi w pierwszym rzędzie o ustawę o relacjach między radami, uzupełnioną przez regulaminy izb. Na ich podstawie komisje są uprawnione do zapraszania ministrów na swe posiedzenia i żądania od nich wyjaśnień, a także żądania uzupełnień do przedstawionych parlamentowi przez rząd wszelkich przedłożeri. Komisje mogą powoływać rzeczoznawców, a także domagać się wyjaśnień od właściwych urzędników administracji federalnej, ale dopiero po usłyszeniu wyjaśnień z ust ministrów. Przy składaniu takich wyjaśnień mają prawo być obecni ministrowie. Dla bardziej szczegółowych spraw mogą powoływać podkomisje.
9. Uprawnienia śledcze komisji uregulowane są również we wspomnianej ustawie. Dla ich przeprowadzenia należy powołać (po zapoznaniu się ze stanowiskiem rządu) specjalne komisje śledcze, dla zbadania sprawy o szczególnym znaczeniu. Winny być to zawsze komisje śledcze jednej i drugiej rady, mogą one jednak pracować wspólnie. Ich uprawnienia są typowe dla tego rodzaju organów: prawo otrzymywania wyjaśnień od osób urzędowych (ustnych lub pisemnych), żądanie zapewnienia wglądu do akt, przesłuchiwanie świadków (pod odpowiedzialnością karną za fałszywe informowanie), zaznajamiania się z poglądami rzeczoznawców. Z kolei
370

członkowie rządu posiadają uprawnienia do uczestniczenia w tych pracach, zaznajamiania się z aktami komisji, stawiania dodatkowych pytań przy przesłuchaniach i udzielania wyjaśnień. To samo dotyczy osób dotkniętych prowadzonym przez komisje postępowaniem. Od dwu ostatnich rozwiązań ustawa dopuszcza jednak wyjątki. Po zakończeniu swych prac komisje śledcze winny przedstawić Zgromadzeniu Federalnemu sprawozdanie i wnioski. Jak już wspominano, nie może się to kończyć procedurą „odpowiedzialności konstytucyjnej", gdyż taka w Szwajcarii nie istnieje, ale może znajdować swój dalszy ciąg w postępowaniu sądowym.
10. Ustawa o relacjach między izbami oraz regulaminy parlamentarne uzupełniają powyższe procedury kontrolne o środki dostępne indywidualnym parlamentarzystom. Należy tu wskazać na:
•  Interpelacje — mimo użycia tradycyjnej nazwy nie jest to            interpelacje interpelacja w klasycznym rozumieniu systemu parlamentarnego,
stawiająca problem zaufania dla rządu, gdyż w ustroju szwajcarskim byłoby to bezprzedmiotowe. Jak definiuje ustawa, interpelacje polegają na żądaniu złożenia przez rząd wyjaśnień o sprawach federalnych; regulaminy dodają, że ma chodzić tu o sprawy ważne, z dziedziny polityki bądź administracji. Złożyć interpelację może każdy deputowany, na ręce przewodniczącego swej izby; są one następnie przedstawiane izbie do wiadomości i przesyłane rządowi, który winien złożyć odpowiedź na piśmie w czasie następnej sesji. W sprawie poruszonej w interpelacji izba może przeprowadzić dyskusję. W każdym jednak razie interpelant może złożyć oświadczenie, czy zadowala go udzielona mu odpowiedź.
Na wniosek interpelanta Biuro izby może uznać interpelację za pilną i wówczas odpowiedź rządu udzielona być musi na tej samej sesji, a sprawa winna być rozpatrzona przez izbę.
•  Zapytania — polegają na żądaniu złożenia przez rząd wy-               zapytania jaśnień w sprawach federalnych: jak z tego wynika w sprawach innych niż będących przedmiotem interpelacji. Postępowanie jest tu
znacznie bardziej uproszczone niż w sprawach interpelacji, gdyż nie jest przewidziana dyskusja ani rozpatrywanie przez izbę. Na prośbę wnioskodawcy przewodniczący izby może uznać zapytanie za pilne i wówczas odpowiedź również winna wpłynąć na tej samej sesji.
•  Godzina pytań poświęcona odpowiedziom na zapytania w sprawach aktualnych; instytucja ta znana jest jedynie regulaminowi Rady Narodu. Pytania deputowanych winny być składane kilka dni wcześniej na ręce przewodniczącego izby na piśmie i prze-
371
syłane rządowi, którego przedstawiciele w czasie „godziny pyta ¦» udzielają „krótkiej odpowiedzi". Wolno zadać jedno pytanie dodat kowe, ale dyskusja nie jest możliwa. „Godzina pytań" otwiera za wsze drugi i trzeci tydzień każdej sesji.
5.7. Funkcja a/uas/-sądowa— rozstrzyganie sporów
1. Jedyną kompetencją sensu stricto o tym charakterze, która pozostała jeszcze w zestawie uprawnień parlamentu, to rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między naczelnymi organami federalnymi (art. 173 ust. 1 lit. i). Poprzednie konstytucje znały dalsze tego rodzaju uprawnienia. 2. Rozstrzyganie o ważności złożonej inicjatywy ludowej konstytucyjnej, w przypadku zakwestionowania jedności formy, materii lub zgodności z prawem międzynarodowym (art. 130 ust. 3, art. 173 ust. 1 lit. f). Dla przyjęcia ważności inicjatywy wystarczy pozytywna ocena jednej z izb (aczkolwiek obie muszą się oświadczyć w tej sprawie). Negatywna ocena jednej tylko z izb nie wstrzymuje biegu inicjatywy.
3.   Orzekanie o ważności wyboru swych członków w przypadku złożenia protestu wyborczego.
4.   Rozstrzyganie skarg organów ścigania przeciwko decyzjom Rady Federalnej lub Trybunału Federalnego, odmawiających wyrażenia zgody na pociągnięcie ich członków do odpowiedzialności karnej.
5.   Aby nie tworzyć odrębnej funkcji, do analizowanej grupy zaliczyć można również uprawnienie do udzielania łaski osobom skazanym (art. 173 ust. 1 lit. k), a więc kompetencja, która powszechnie należy do głowy państwa. Natomiast także wymienione w tym przepisie prawo uchwalania amnestii należy już do funkcji ustawodawczej.
5.8. Funkcja współdziałania w mechanizmie państwa federalnego
1.   Najogólniejszą kompetenq'ą Zgromadzenia Federalnego w tym zakresie jest sprawowanie pieczy nad relacjami między Federacją a kantonami (art. 172 ust. 1). Ogólność ujęcia tej kompetencji sprawia jednak, że nie może ona się przejawiać w środkach wiążącego oddziaływania (por. wyżej).
2.   Gwarantowanie konstytucji kantonalnych (art. 51, art. 172 ust. 2).
372
3.   Wyrażanie zgody na zawarcie umowy między kantonami lub między kantonami a podmiotami zagranicznymi (art. 173 ust. 3 w zw. z art. 48 i 56), ale w tym jedynie przypadku, gdy rząd lub inny kanton zaprotestują przeciwko konkretnej umowie. Jest to więc w istocie kompetencja polegająca na rozstrzyganiu swoistych sporów.
4.   Zatwierdzanie zmian terytorialnych między kantonami (art. 53 ust. 3).
5.   Wyrażanie zgody na poddanie przez kantony Trybunałowi Federalnemu rozstrzygania sporów wynikłych na tle kanto-nalnego prawa administracyjnego (art. 190 ust. 3).
Kompetencje te były omawiane bliżej w ramach analizy zasady federalizmu.
VII. Rząd (Rada Federalna)
1. Zagadnienia strukturalne i organizacyjne
W Szwajcarii mamy do czynienia z rzadko spotykaną sytua-           rozwiązania
cją, w której naczelny organ władzy wykonawczej posiada własną,              ustrojowe
a nie rodzajową nazwę, natomiast określenia „Rząd" (sc. Federalny) Konstytucja w ogóle nie używa. Równie rzadkim rozwiązaniem jest              liczebność
ustalenie w Konstytucji liczebności tego ciała i określenie jej na siedem osób. Zwykle konstytucje, nie usztywniając tego zagadnienia, pozwalają na elastyczne traktowanie liczebności rządu, w zależności od aktualnego postrzegania zadań państwa, potrzeb zarządu administracyjnego oraz, w równym co najmniej stopniu — bieżącej sytuacji partyjno-politycznej. Ustalenie siedmioosobowej liczebności Rady Federalnej nastąpiło już w roku 1848 i jak widzimy, pozostało bez zmian aż do dzisiaj, choć skala zadań państwowych od tego czasu rozszerzyła się niepomiernie. Być może dlatego aktualna Konstytucja wyraźnie zezwala na przenoszenie — drogą ustaw — zarządzania pewnymi sprawami publicznymi z administracji federalnej w ręce organizacji i osób prawa publicznego (art. 178 ust. 3). Pozostają one jednak nadal pod nadzorem Rady Federalnej (por. art. 187ust. llit. ainfine).
Wspominano już wyżej, że Rada Federalna wybierana jest                     skład
przez Zgromadzenie Federalne oraz o sposobie jej wyboru. Konstytucja ogranicza nieco swobodę tego wyboru, wymagając aby człon-
373
kami rządu były osoby pochodzące z różnych kantonów. Ustawa z 21 marca 1997 r. o organizacji rządu i administracji zakazuje zasiadania w Radzie Federalnej osób z sobą spokrewnionych i spowinowaconych. Oprócz tego wybór ograniczony jest przez wiele norm politycznych i zwyczajowych, z których najważniejsza jest zasada wybierania Rady Federalnej o odpowiednim składzie partyjnym (por. wyżej). Oprócz tego zwyczajowo wymaga się odpowiedniej reprezentacji głównych grup językowych (co najmniej dwu przedstawicieli tzw. Szwajcarii Romańskiej, rj. francusko- i włoskojęzycznej oraz retoromańskiej), grup wyznaniowych, a także stałego udziału osób pochodzących z trzech największych kantonów: Zurychu, Berna i Vaud.
„Rada Federalna jest najwyższą władzą rządzącą i wykonawczą Federacji", jak deklaruje to art. 174 Konstytucji. Jej (rzeczowy) zakres działania rozciąga się więc na wszystkie dziedziny, stanowiące w myśl Konstytuq'i sprawy należące do właściwości Federacji. Pozostałe sprawy publiczne należą do kantonów. Charakter jej działań jest właściwy dla organów tego właśnie rodzaju („rządowych i wykonawczych"), różni się więc od charakteru działania parlamentu czy sądów Federacji, choć one również funkcjonują w ramach właściwości Federacji.
Konstytucyjnym punktem wyjścia przy odtwarzaniu funkcjo-nowania (sposobu działania) Rady Federalnej jest zasada kolegialności (art. 177 ust. 1), przejęta z konstytucji kantonalnych jeszcze w okresie powstawania Federacji i zakotwiczona w Konstytucji z 1848 r., egzystująca w konstytucjach federalnych Szwajcarii do dzisiaj. Rozumiana dosłownie musiałaby oznaczać, że każdy akt (rozstrzygnięcie, decyzja) rządu szwajcarskiego musiałby dochodzić do skutku na jego posiedzeniach z udziałem wszystkich członków (a przynajmniej przy ustalonym kworum), po dyskusji, w drodze glosowania czy uzgodnienia, gdzie każdy ma równy głos. Od takiego sposobu rozumienia zasady kolegialności odstępuje już jednak sama Konstytucja, byłby on zresztą praktycznie nie do zrealizowania z uwagi na ogrom spraw stojących do załatwienia, nieporównywalny pod żadnym względem z zakresem spraw sprzed ponad półtora wieku. Konstytucja powołuje do życia, czy też raczej przedłuża im dotychczasową egzystencję, „departamenty federalne" (odpowiedniki ministerstw), którym powierza „załatwianie spraw" (art. 177 ust. 3), jak wynika z kontekstu — spraw samej Rady Federalnej. Właściwymi jednak podmiotami przejmującymi to „załatwianie" są ściśle rzecz biorąc kierownicy departamentów, którymi są poszcze-
374
gólni członkowie Rady Federalnej. Przy tym każdy z nich musi być szefem departamentu, nie ma więc „radnych federalnych" (taki jest ich oficjalny tytuł) „bez teki". Zakres spraw Rady Federalnej rozpada się w ten sposób na dwie części: jedną, którą nadal ów organ zatrzymuje dla siebie, i drugą, którą przejmują szefowie departamentów. Podział ten nie następuje jednak na polu właściwości rzeczowej, że oto jedne sprawy „załatwiają" departamenty, a inne Rada Federalna, lecz wyraża się w zróżnicowaniu funkcji tych podmiotów, w tym samym rzeczowym zakresie działania.
Członkowie Rady Federalnej występują więc, podobnie jak         departamenty
członkowie rządów w krajach o systemie parlamentarnym, w podwójnej roli: po pierwsze, pełnoprawnego członka tego organu kolegialnego, o jednakowym prawnie wpływie na jego rozstrzygnięcia, po drugie zaś, jako kierownicy poszczególnych działów administracji federalnej. Działy te, ich nazwy oraz rzeczowy zakres działania ustalone są przez ustawy. Zgromadzenie Federalne nie wybiera jednak szefów określonych departamentów, wybiera jedynie „członków Rady Federalnej", natomiast podział między nich owych siedmiu departamentów dokonywany jest przez Radę Federalną in gremio, po każdorazowych wyborach i to tak całościowych, jak i uzupełniających. Rada Federalna rozstrzyga również ewentualne spory kompetencyjne między nimi, a także wyznacza departament wiodący wówczas, gdy sprawa przypadałaby częściowo kompetencjom kilku departamentów. Wskazany przez kolegium Rady Federalnej członek musi objąć przydzielony mu departament. Zakresy działania owych siedmiu departamentów, sumując się, dają w rezultacie zakres działania (rzeczowy) samej Rady Federalnej i jest to naturalnie zakres rzeczowy samej Federacji. Oczywiście musi być on zgodny z zakresem działania Federacji wynikającym z Konstytucji.
Federalne Departamenty charakteryzują się dużą samodziel-     zasada departa-nością; stojący na ich czele szef jest odrębnym, samodzielnym orga-           mentalności
nem administracji federalnej, powołanym do zarządu wskazaną dziedziną tej administracji we własnym imieniu. Kierowanie przez niego departamentem w sytuacji „samodzielnego załatwiania spraw przez departament" (art. 177 ust. 3) polega na wydawaniu pod adresem podporządkowanych mu oddziałów i innych komórek, a także rządów kantonalnych stosownych dyrektyw, wytycznych, wyjaśnień, instrukcji, zaleceń, przeprowadzaniu kontroli, wydawaniu indywidualnych decyzji, poleceń, rozpatrywaniu odwołań od aktów niższych instancji itd. Głównym celem tej działalności jest oczywiście realizacja ustaw. Działalność departamentów podlega kontroli
375
i krytyce ze strony parlamentu (jego komisji). Podlega również koordynacji i kontroli, choć przepisy konstytucyjne o tym wyraźnie nie wspominają, ze strony samej Rady Federalnej. Potwierdza to i konkretyzuje ustawa o organizacji rządu i administracji. Między innymi stwierdza ona, że Rada Federalna określa cele i priorytety dla administracji federalnej.
Departamenty podlegają kontroli Federalnej Kontroli Finansowej, ale ta wyraża się później tylko w ramach wniosku do parlamentu w sprawie sprawozdania z rachunków państwowych. Szefowie departamentów nie są jednak przez żadne z tych ciał odwoly-walni. Co więcej, Konstytucja (art. 162) oraz ustawy przyznają członkom Rady Federalnej immunitet, dość podobny w swym zakresie do immunitetu deputowanych (por. wyżej): postępowanie karne wobec nich może być wszczęte dopiero po uzyskaniu zgody samej Rady Federalnej (lub zgody samego ministra). Jest jednak rzeczą oczywistą, że prawidłowość wykonywania przez nich zarządu administracyjnego zabezpieczona jest wystarczająco przez reguły polityczne, zwyczajowe, reguły kultury politycznej itd. To one w stopniu wystarczającym sprawiają, że stanowisko Rady Federalnej będzie przez szefów departamentów realizowane, a manifestująca się wola parlamentu w określonej sprawie potraktowana przez nich z całym respektem.
Wspomniana ustawa o organizacji rządu i administracji pozwala na przeprowadzenie dalszej dekoncentracji i powołanie również niższych instanq'i (będą nimi odpowiednie oddziały departamentu), upoważnionych do podejmowania decyzji, zwłaszcza wobec obywateli. Wspomina również wyraźnie, że na rozstrzygnięcia szefów departamentów stronom przysługuje prawo skargi do Trybunału Federalnego lub (jeśli droga sądowa nie istnieje) do Rady Federalnej włącznie. Wszystko to składa się na konstytucyjną tzw. zasadę departamentalności, teoretycznie stanowiącą przeciwieństwo „zasady kolegialności", ale — umieszczona w tym samym przepisie konstytucyjnym — łączącą się z nią harmonijnie.
2. Konstytucyjne funkcje
2.1. Troska o wykonanie ustaw i uchwał Zgromadzenia Federalnego
W obliczu samodzielnego załatwiania spraw przez departamenty, Radzie Federalnej przypadają pewne funkq'e ogólne oraz m-
376
tegrujące działalność tych ostatnich. Należy tu wskazać, że w myśl Konstytucji Rada Federalna „nadzoruje administrację federalną" (art. 187 ust. 1 lit. alczyteżże „kieruje administracją federalną, (—) dba o celową realizacje powierzonych jej zadań" (art. 178 ust. 1). „Administracja federalna" to oczywiście przede wszystkim departamenty. W powyższych określeniach konstytucyjnych mieszczą się uprawnienia kontrolne rządu, zlecania podejmowania współdziałania między departamentami, zalecenia lub polecenia zajęcia się określonym problemem i załatwienia go we wskazany sposób, uprawnienia do uchylania lub zawieszania rozstrzygnięć departamentów (także w wyniku wspomnianego rozpatrywania skarg na ich działalność), polecenia wstrzymania się od pewnych zamierzonych lub możliwych działań i inne. Wszystko to jednak wiązać się będzie ściśle z codzienną pracą departamentów, polegającą na, jak wspomniano, realizacji ustaw. Stąd też takie działania Rady Federalnej potraktować można jako realizujące pewną jej funkcję, ujętą ogólnie jako „troska o wykonanie ustaw i uchwał Zgromadzenia Federalnego" (art. 182 ust. 2)- Pewnym wycinkiem tej funkcji Rady Federalnej jest również wydawanie przez nią przepisów prawnych w formie rozporządzeń, o charakterze wykonawczym, do czego jednak powinna posiadać upoważnienie zawarte w ustawie lub Konstytucji (art. 182 ust. !)¦ Mimo tożsamej nazwy są to jednak akty inne niż rozporządzenia parlamentu.
Powyższe przepisy konstytucyjne uzupełnia i konkretyzuje ustawa o organizacji rządu i administracji, która po wejściu Konstytuuj w życie została odpowiednio do niej znowelizowana.
nadzór nad
federalną
administracją
funkcja wykonawcza
2.2. Inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych
Drugim wymiarem funkcjonowania Rady Federalnej jest inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych, niezbędnych w jej ocenie dla prawidłowego funkcjonowania państwa, a których oczywiście sama podjąć nie może. Chodzi tu przede wszystkim o inicjowanie ustawodawstwa i innych aktów normatywnych (art. 181), przedkładanie projektu budżetu (art- 183 ust. 1), przedkładanie umów międzynarodowych dla wyrażenia zgody (art. 184 ust. 2) czy też wszelkich innych wniosków w sprawach będących przedmiotem obrad >zb parlamentarnych (art. 160 ust. 2).
Na szczególne podkreślenie w tej grupie uprawnień zasługuje Przedstawianie projektu budżetu. Przepisy prawa budżetowego wymagają przy tym przedstawienia przez rząd parlamentowi rów-
37!
mez tzw. pianu finansowego, tj. ujętych w sposób perspektywiczny, pięcioletnich, bardziej ogólnych prognoz rozwoju państwa Co roku ów plan finansowy jest uchwalany przez rząd i w tak zmieniającej się postaci przedstawiany parlamentowi. Parlament może przeprowadzić nad nim dyskusję (zbiega się ona z dyskusją budżetową), ale nie uchwala „planu", lecz jedynie przyjmuje go do wiadomości.
2.3. Działania samoistne podejmowane celem realizacji konstytucyjnych zadań państwa
Trzecim rodzajem działań Rady Federalnej są podejmowane przez nią działania dla realizacji konstytucyjnych zadań państwa,
w sytuaq'ach gdy Konstytucja nie kształtuje ich podejmowania jako działań mieszczących się w realizacji ustaw, ale dopuszcza je, wyraźnie lub milcząco, jako działania w sytuaq'ach nieregulowanych przez ustawy. Może to być po pierwsze, wydawanie przez nią rozporządzeń (aktów o charakterze normatywnym) i zarządzeń (aktów konkretnych), „o ile wymaga tego obrona interesów kraju" wobec pewnych posunięć zagranicznych (art. 184 ust. 3). Po drugie, rozporządzenia i zarządzenia mogą być wydawane przez nią również „dla zapobieżenia występującym lub bezpośrednio grożącym poważnym zakłóceniom porządku publicznego albo bezpieczeństwa wewnętrznego lub zewnętrznego" (art. 185 ust. 3). Będą więc to znowu rozporządzenia innego charakteru niż rozporządzenia parlamentarne lub rozporządzenia wykonawcze, o których była mowa wyżej. Oczywiście adresatami tych przepisów mogą być tak władze federalne, jak i obywatele, ale mogą być również władze kantonalne ze względu na wezwanie obu tych państwowości do dbałości o bezpieczeństwo państwa (por. art. 57).
Niezależnie od możliwości wydawania rozporządzeń i zarządzeń, w sferze bezpieczeństwa państwa, jego niezawisłości i neutralności, Rada Federalna podejmuje „środki", jakie uznaje za stosowne nie tylko w sytuacjach pewnych zagrożeń, jak na to wskazywały powyższe przepisy, ale w każdej sytuacji (art. 185 ust. 1 i 2). Mogą być to więc również środki prewencyjne czy środki skutkujące bieżącą ochroną wskazanych wartości. Chodzi tu głównie o pewne działania materialne.
Z natury rzeczy w tym trzecim wymiarze rząd szwajcarski nie działa w wykonaniu ustaw, ale samodzielnie ocenia potrzebę podejmowania działań służących wskazanym interesom i stosownie do
378
tego je podejmuje. Oczywiście jednak z reguły realizacja podjętych przez Radę Federalną „środków" spoczywać będzie także na departamentach federalnych, które mogą być „kierowane" i „nadzorowane" w swej działalności i w takich sytuacjach. To one więc będą głównymi adresatami analizowanych tu „środków".
2.4. Uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania państwa federalnego
Czwartą grupą uprawnień Rady Federalnej są szczególne uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania państwa federalnego, w który to mechanizm wmontowany jest nie tylko parlament, lecz i rząd. Znajdziemy tu zresztą podobne określenia konstytucyjne (por. wyżej). Do grupy tej należy przede wszystkim czuwanie nad przestrzeganiem przez kantony prawa federalnego i podejmowanie w razie potrzeby „niezbędnych środków" (art. 186 ust. 4; por. też wyżej pkt 1). Oprócz oficjalnego zwracania uwagi kantonom na przypadki odchodzenia od prawa federalnego, w poważniejszych sytuacjach rząd może wystąpić do Trybunału Federalnego ze sporem kompetencyjnym. Poza tym Konstytucja nadaje rządowi prawo zatwierdzania przepisów wydawanych przez władze kantonalne, o ile ich wydania wymaga prawo federalne (art. 186 ust. 2), oraz możliwość zgłaszania pod adresem parlamentu federalnego sprzeciwu wobec umów zawieranych przez kantony (art. 186 ust. 3), w końcu także czuwania nad przestrzeganiem konstytucji kantonów i umów zawieranych przez kantony. Dwie ostatnie kompetencje oznaczają włączenie Rady Federalnej w mechanizm funkcjonowania ustroju kantonów, gdyż w razie nieprzestrzegania wspomnianych konstytucji i umów jest ona również uprawniona do podejmowania niezbędnych środków, których adresatem będą już władze kantonalne.
2.5. Synteza funkcji Rady Federalnej
Wszystkie cztery grupy kompetencji składają się na ogólną, ustrojową rolę Rady Federalnej, którą Konstytucja określa jako planowanie i koordynowanie działalności państwowej (art. 180 ust. 1 zd. 2). Na Radzie Federalnej spoczywa ogólne zadanie kierowania rozwojem państwowości szwajcarskiej, w szczególności w celu realizacji konstytucyjnych celów tej państwowości. Nie są one zresztą szczególnie odmienne od celów każdego demokratycznego i wolno-
379
.......,„.^^ i. wyjL]tKiem utrzymania neutralności. Wobec tego Rada winna określać kierunki i etapy tego rozwoju, co Konstytucja oddaje przez inne sformułowanie tego samego przepisu, mianowicie „określa cele i środki swojej polityki rządzenia". Realizując ustalane przez siebie cele stosować może środki, które uważa za adekwatne dla tych ustaleń. Muszą się one mieścić w granicach Konstytucji i ustaw, choć niekoniecznie muszą być do końca sprecyzowane w tych przepisach. Muszą również uwzględniać konstytucyjne uprawnienia parlamentu do ingerowania w sferę władzy rządu. Środki te mogą być kierowane pod adresem administracji federalnej i częściowo wobec władz kantonalnych, których możliwości jednych i drugich Rada Federalna zespala („koordynuje"). Gdy w jej ocenie występują braki w regulacji prawnej, winna rozwijać stosowne inicjatywy. Posiada więc pełny zestaw instrumentów odgrywania rzeczywiście roli najwyższej władzy rządzącej i wykonawczej Federacji (art. 174), prawdziwego centrum (ośrodka) aktywności państwowej. Warto również w tym kontekście zacytować art. 5 ustawy o organizacji rządu i administracji: „Rada Federalna czuwa nad stanem spraw Federaq'i i organizacją administracji federalnej i realizacją tych spraw pod względem ich pilności oraz zgodności z celami ustalonymi w Konstytucji i ustawach. Rada Federalna rozwija zorientowany na przyszłość sposób rozwiązywania zadań państwowych".
VIII. Prezydent Federacji
powołanie                       Tytuł Prezydenta Federaq'i nosi jeden z członków Rady Fede-
ralnej, którego Zgromadzenie Federalne powołuje do pełnienia funkcji przewodniczącego Rady Federalnej. Jednocześnie uzyskuje on taki właśnie tytuł („Prezydenta Federacji", a nie „przewodniczącego Rady Federalnej"). Już sam ten tytuł oznacza, że osoba ta jest powołana również do wykonywania funkcji tzw. głowy państwa w zakresie, w jakim uznane jest to zwłaszcza przez prawo i zwyczaje międzynarodowe, a częściowo także przez prawo i zwyczaje danego państwa. Potwierdza to przywołana już wyżej ustawa o organizacji rządu i administraq'i, stanowiąc że Prezydent Federacji reprezentuje Radę Federalną w stosunkach międzynarodowych i wewnętrznych. Rada Federalna jest więc również i pod tym względem organem nader osobliwym, że nie wybiera ani nawet nie uczestniczy w wyborze swego przewodniczącego. Według jednak utrwalo-
380
nego zwyczaju konstytucyjnego, na Prezydenta Federacji wybierani są kolejni członkowie Rady Federalnej. Jego wybór połączony jest ściśle z wyborem Wiceprezydenta Federacji, gdyż prezydentami zostają osoby, które w roku poprzednim były wiceprezydentami. Piastowanie jednej i drugiej funkcji trwa zaledwie rok, a wybory przeprowadzane są jednocześnie. Ponieważ Konstytucja Szwajcarska wiele typowych dla głowy państwa kompetencji przekazuje parlamentowi (prawo łaski), rządowi (ratyfikacja umów międzynarodowych), przewodniczącym izb parlamentarnych (podpisywanie ustaw), władzom kantonalnym (sprawy obywatelstwa) czy też ich w zasadzie nie zna (formalne zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi wykonywane jest jedynie w szczególnych sytuacjach i to przez „Generała") — Prezydent Federacji spełnia raczej czynności czysto protokolarne.
Nieco większy ciężar gatunkowy posiadają zadania wynikające z przewodniczenia Radzie Federalnej. W tym charakterze prowadzi on obrady tego gremium, podpisuje jego uchwały czy przedstawia oświadczenia w parlamencie. Oczywiście tylko czysto zewnętrznie przypomina to sytuację w USA, gdzie również Prezydent zwołuje i przewodniczy posiedzeniom tzw. gabinetu. Zupełnie inna, a nawet można by powiedzieć wręcz odwrotna, jest konstytucyjna pozyq'a jednego i drugiego prezydenta oraz jednego i drugiego rządu. Nieco poważniejszym uprawnieniem Prezydenta szwajcarskiego jest uprawnienie do wydawania zarządzeń w sprawach pilnych, które trafiają pod obrady Rady Federalnej i nie mogą czekać na jej posiedzenie, jednakże pod rygorem zatwierdzenia ich na najbliższym posiedzeniu Rady.
Wybrany na rok Prezydentem czy Wiceprezydentem, członek Rady Federalnej nie przestaje być nadal szefem kierowanego przez siebie Departamentu Federalnego. Także i ta okoliczność sprawia, że nie może być on uznany za „premiera" rządu szwajcarskiego. W rozstrzygnięciach podejmowanych przez Radę nie posiada żadnego uprzywilejowanego stanowiska.
przewodniczenie
Radzie
Federalnej
zarządzenia
w sprawach
pilnych
IX. Trybunał Federalny
1. Funkcje
Pomijając nieistotne wyjątki, Trybunał Federalny jest jedynym organem władzy sądowniczej Federacji. Inne sądy są organami kan-
zakres kompetencji
381
tonów. Chociaż na podstawie art. 122 ust. 1 i art. 123 ust. 1 Konsty-tuq'i ustawodawstwo w dziedzinach prawa karnego i prawa cywilnego należy do zakresu ustawodawstwa federalnego, to na podstawie art. 122 ust. 2 i art. 123 ust. 3 Konstytucji ustalanie organizacji sądów, regulacja postępowania sądowego oraz orzekanie w sprawach cywilnych i karnych należy do kantonów.
Konstytucja nie uznaje jednak za możliwe pozostawienie orzecznictwa w tych dwu działach prawa całkowicie w rękach sądów kantonalnych i zapowiada, że odrębna ustawa federalna określi także pewną właściwość Trybunału Federalnego zarówno w obu tych działach prawa, jak i dodatkowo w zakresie prawa administracyjnego (art. 190 ust. 1). Jest to ustawa o organizacji federalnego wymiaru sprawiedliwości z 1943 r. Jak można się domyślić, przepisy te kształtują rolę Trybunału Federalnego jako najwyższej instancji sądowej we wszystkich tych dziedzinach.
Najważniejszą jednak płaszczyzną działania Trybunału Federalnego, z punktu widzenia zasad ustrojowych Szwajcarii, są jego kompetenq'e w sprawach konstytucyjnych. Są one ujęte w jej art. 189, zatytułowanym „Sądownictwo konstytucyjne".
Po pierwsze, należy tu rozpatrywanie skarg konstytucyjnych, które jednostki mogą wnosić z powodu naruszenia przez jakiekolwiek działania władz publicznych ich praw konstytucyjnych. Ponieważ, jak zaznaczono, nowa Konstytucja bardzo szeroko traktuje o statusie jednostki, skarga konstytucyjna staje się podstawowym środkiem jej ochrony. Przedmiotem skargi mogą być zarówno akty władzy ustawodawczej, przepisy prawne stanowione przez władze wykonawcze, jak i decyzje administracyjne oraz wyroki sądowe. W przypadku skargi przeciwko aktom władzy ustawodawczej skarga, a następnie postępowanie posiada charakter kontroli abstrakcyjnej. Skarżący jednak wykazać musi swój interes prawny, a więc nie jest to artio popularis. W przypadku skarg przeciwko przepisom stanowionym przez władze wykonawcze, decyzjom administracyjnym i orzeczeniom sądowym występuje kontrola konstytucyjności typu konkretnego, a więc rozpoczynana w związku ze skargą obywatela na decyzję lub wyrok. W sytuacji postępowania abstrakcyjnego, w wyniku uznania skargi, Trybunał uchyla daną normę. W sytuacji postępowania konkretnego, w wyniku uznania skargi, Trybunał uchyla jednak tylko decyzję lub wyrok (por. niżej).
Na podstawie wyraźnego zastrzeżenia konstytucyjnego omawiane postępowania nie mogą jednak objąć kontroli konstytucyjności ustaw federalnych, które są — dla Trybunału Federalnego, jak
382
i wszystkich innych władz stosujących prawo — przepisami wiążącymi (art. 191). O tym rozwiązaniu, tak znaczącym dla pozycji parlamentu szwajcarskiego, wspominano już wyżej. Kontrola aktów władzy ustawodawczej, w drodze skargi abstrakcyjnej, dotyczyć więc może tylko ustaw kantonalnych. W drodze skargi konkretnej można odnosić się do ustaw federalnych, ale Trybunał uchyli ewentualnie jedynie decyzję lub wyrok, pozostawiając parlamentowi uchylenie (lub zmianę) ustawy federalnej, do czego tenże nie jest oczywiście zobowiązany. Trybunał może jednak uchylić ustawy kantonalne oraz przepisy wykonawcze stanowione przez władze federalne.
Tenże sam przepis konstytucyjny powołuje się jednak również na wiążącą Trybunał i inne władze stosujące prawo moc prawa międzynarodowego, wyższą niż moc ustaw parlamentu federalnego. Trybunał Federalny wyciąga z tego wniosek o dopuszczalności kontroli i uchylania ustaw federalnych z uwagi na ich sprzeczność z konwencjami międzynarodowymi. Pierwszeństwo umów międzynarodowych wobec ustaw federalnych wynika wyraźnie z art. 5 ust. 4 Konstytucji.
Po drugie, szwajcarskie sądownictwo konstytucyjne obejmuje                    soorv
spory o charakterze publicznoprawnym między Federacją a kanto- kompetencyjne nami oraz spory o tym samym charakterze między kantonami. W tej sytuacji Trybunał występuje przede wszystkim jako zasadniczy czynnik gwarantujący zachowanie konstytucyjnego podziału kompetencji między Federacją a kantonami, w ramach federalnej struktury państwa, a omawiane uprawnienie stanowi przede wszystkim sądownictwo kompetencyjne „w pionie" (spory kompetencyjne „w poziomie" rozstrzyga, jak już wspomniano, Zgromadzenie Federalne). Oba podmioty reprezentowane są w tych sporach przez swoje rządy. Wyrok Trybunału może mieć charakter ustalający (komu przysługuje dana kompetencja) lub kasacyjny (gdy doszło już do wydania aktu, zdaniem Trybunału niezgodnego z podziałem kompetencji).
Oprócz sporów kompetencyjnych, innymi sporami należącymi do rozważanej tu kategorii mogą być spory administracyjnopraw-ne, a więc gdy kantony występują jako strony w procesie administracyjnym prowadzonym przez władze federalne lub vice versa, lub gdy kanton występuje w takim procesie, prowadzonym przez inny kanton. Spory między Federacją a kantonami lub między kantonami dotyczyć mogą również wywiązywania się z zawartych między nimi umów o charakterze publicznym. Oczywiście między Federacją
383
a kantonami toczyć się mogą także spory innego charakteru, prywatnoprawne. Te jednak dotrzeć mogą do Trybunału w drodze procesu cywilnego.
Zasada wyrażona w przywołanym wyżej art. 191 ma naturalnie zastosowanie również dla tej drugiej kompetencji z zakresu szwajcarskiego sądownictwa konstytucyjnego, co naturalnie istotnie ogranicza jego możliwości. Ustawy federalnej, sprzecznej z konstytucyjnym podziałem właściwości, Trybunał uchylić nie może.
Po trzecie, sądownictwo to obejmuje rozpatrywanie skarg na naruszenie umów międzynarodowych lub umów zawieranych przez kantony. Jest to postępowanie zbliżone swym charakterem do postępowania w drodze skargi konstytucyjnej, gdzie jednak kryterium dokonywanej przez Trybunał kontroli nie są przepisy konstytucyjne o wolnościach i prawach jednostki, lecz przepisy wskazanych umów. W ten sposób Trybunał Federalny jest również gwarantem dochowywania przez Federację zobowiązań międzynarodowych. Praktycznie chodzi tu głównie o przestrzeganie rozmaitych, ratyfikowanych przez Szwajcarię konwenq'i o prawach jednostki.
Po czwarte w końcu, sądownictwo konstytucyjne obejmuje rozpatrywanie skarg gmin o naruszenie przez władze federalne lub kantonalne ich autonomii lub naruszenie przez nie innych przywilejów udzielonym gminom przez kantony, o ile to naruszenie nastąpiło na korzyść innej korporaq'i prawa publicznego.
2. Organizacja
Trybunał Federalny składa się z 39 sędziów i podzielonych jest na kilka wydziałów. Na prawach wydziału działa w szczególności Federalny Sąd Ubezpieczeń mający odrębną siedzibę i wybór sędziów do niego następuje również odrębnie, choć wchodzą oni do powyższej liczby 39 sędziów. Wyboru dokonuje, jak już wspominano, Zgromadzenie Federalne na sześcioletnią kadenq'ę. Regułą jest dokonywanie wyboru ponownego tych sędziów, którzy pragną kontynuować swą pracę w Trybunale. Konstytucja gwarantuje Trybunałowi pełną niezależność orzeczniczą i autonomię organizacyjną (por. art. 191c oraz art. 188 ust. 2 i 3). Wspomniane uprawnienie Zgromadzenia Federalnego do sprawowania „zwierzchniego nadzoru" nad sądami federalnymi (art. 169) ogranicza się jedynie do przyjmowania sprawozdania Trybunału Federalnego. Sędziowie cieszą się immunitetem w zakresie postępowania karnego: uchylić immunitet może jedynie sam Trybunał, gdyby zaś nie przychylił się
384
od negatywnej decyzji Trybunału do Zgromadzeni, które decyduje ostatecznie.