A N d R Z E j AfNITOSZEWSki RyszARd HERbu systemy polityczne wsj)płczesnego świata ARCHE CdAŃsk 2001 KOREKTA Aleksandra Rynduch PROJEKT OKŁADKI Dorota Sokotowska UKŁAD TYPOGRAFICZNY I SKŁAD Bold s c, Gdańsk, tel (0-58) 305-85-67 DRUK Wojskowa Drukarnia w Gdym, ul Św Piotra 12 tel (0-58)620-15-55 fax (0-58) 661-55-63 WYDAWCA ^ Arche, Gdańsk 2001 «• tel (0-58) 551-22-08, fax (0-58) 550-44-36 ISBN 83-88445-31-6 |. ,46 Biblioteka WDiNP UW 1098035532 Spis treści o Od autorów................................................................................................................................... Rozdział I. Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie............................................11 1. W poszukiwaniu typologii systemów politycznych......................................................................11 2. Demokracje skonsolidowane......................................................................................................23 3. Demokracje nieskonsolidowane.................................................................................................29 4. Pomiędzy demokracją i autorytaryzmem: „szara strefa" polityczna.............................................34 5. Autorytaryzm nieskonsolidowany..............................................................................................39 6. Autorytaryzm skonsolidowany...................................................................................................43 7. Demokracja i autorytaryzm - płaszczyzny analizy.......................................................................45 Rozdział II. Pojęcie i funkcje partii politycznych..........................................................................50 1. Kategoria partii politycznej.........................................................................................................50 2. Funkcje partii politycznych..........................................................................................................59 Rozdział III. Typy partii politycznych..........................................................................................87 1. Partie prosystemowe a partie antysystemowe.............................................................................87 2. Poziom instytucjonalizacji jako kryterium klasyfikacji partii politycznych.......................................93 3. Od partii kadrowej do partii wyborczej........................................................................................95 4. Antypartyjne sentymenty - antypartia.....................................................................................108 Rozdział IV. System partyjny - problemy teoretyczne...............................................................115 1. Pojęcie systemu partyjnego......................................................................................................115 2. System partyjny jako wyznacznik statusu oraz relewancji partii politycznych............................121 3. Relewancja partii politycznej....................................................................................................122 4. Partie duże oraz partie małe.....................................................................................................123 5. Partie inicjujące oraz dopełniające............................................................................................129 6. Partie ulokowane w centrum systemu partyjnego....................................................................130 Rozdział V. Systemy partyjne współczesnego świata................................................................133 1. Systemy partyjne Afryki...........................................................................................................133 2. Systemy partyjne Ameryki........................................................................................................149 3. Systemy partyjne Australii i Oceanii..........................................................................................165 4. Systemy partyjne Azji...............................................................................................................166 5. Systemy partyjne Europy..........................................................................................................182 Rozdział VI. Systemy wyborcze.................................................................................................207 1. Wybory jako zjawisko polityczne..............................................................................................207 2. Uniwersalne zasady systemu wyborczego................................................................................213 3. Pozostałe elementy demokratycznych systemów wyborczych...................................................220 4. Polityczne konsekwencje systemów wyborczych......................................................................229 Rozdział VII. Władza ustawodawcza.........................................................................................237 1. Funkcje parlamentu we współczesnym państwie.....................................................................237 2. Struktura współczesnych parlamentów....................................................................................249 3. Parlament wobec władzy wykonawczej...................................................................................258 Rozdział VIII. Władza wykonawcza...........................................................................................268 1. Gtowa państwa........................................................................................................................268 2. Rząd jako instytucja władzy wykonawczej................................................................................283 3. Formowanie koalicji gabinetowych..........................................................................................290 Rozdział IX. Stosunki między legislatywą a egzekutywą..........................................................307 1. Pojęcie reżimu politycznego.....................................................................................................307 2. Parlamentaryzm w demokracjach skonsolidowanych...............................................................312 3. Prezydencjalizm i semiprezydencjalizm.....................................................................................320 4. System rządów zgromadzenia..................................................................................................330 5. Legislatywa i egzekutywa w demokracjach nieskonsolidowanych............................................333 6. Legislatywa i egzekutywa w krajach autorytarnych..................................................................339 7. Relacja między legislatywą a egzekutywą jako problem konstytucyjny i polityczny...................343 Bibliografia................................................................................................................................347 Spis tabel TABELA 1. Lista państw uznanych w 1998 r. przez Freedom House za gwarantujące wolność (liberalne demokracje)................................................................49 TABELA 2. Rozmiar deformacji spowodowanej przez system większości bezwzględnej (na przykładzie wyborów we Francji w 1993 r.).........................................232 TABELA 3. Rozmiar deformacji spowodowany przez system większości względnej (na przykładzie wyborów w Wielkiej Brytanii w 1992 r.).................................233 TABELA 4. Rozmiar deformacji spowodowany przez umiarkowany system proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Hiszpanii w 2000 r.)......................................233 TABELA 5. Rozmiar deformacji spowodowany przez system radykalnie proporcjonalny (na przykładzie wyborów w Danii w 1998 r.)...........................................234 TABELA 6. Systemy wyborcze stosowane w wybranych demokracjach liberalnych.......................................................................................................................236 TABELA 7. Cechy strukturalne wybranych parlamentów....................................................................266 TABELA 8. Wybrane cechy obieralnych głów państwa......................................................................306 Od autorów Wykładając od lat problematykę systemów politycznych na studiach politologicz-nych, coraz silniej odczuwaliśmy brak podręcznika ukazującego różnorodność rozwiązań instytucjonalnych i praktyki politycznej we współczesnym świecie, obejmującym nie tylko rozwinięte demokracje, ale również kraje wkraczające na tę drogę z mniejszymi lub większymi sukcesami oraz -jakże jeszcze liczne, a niekiedy i okrutne - przypadki dyktatur. Znajomość współczesnych ustrojów ogranicza się najczęściej do wiedzy o krajach przodujących w rozwoju politycznym - głównie o Stanach Zjednoczonych i państwach Europy Zachodniej. To swoiste ameryko- i europocentrycz-ne podejście zdaje się dominować w polskim piśmiennictwie. W opracowaniach po-litologicznych pomija się natomiast instytucje i doświadczenia polityczne takich krajów, jak Japonia, Izrael, Australia, Nowa Zelandia, byłe kolonie brytyjskie w Oceanii, republiki basenu Morza Karaibskiego czy ustabilizowane demokracje afrykańskie. Z wyjątkiem państw Grupy Wyszehradzkiej, Rosji czy Ukrainy, niewiele pisze się też o przypadkach, które w niniejszej pracy nazywamy nieskonsolidowanymi demokracjami, a do których należą - prócz postkomunistycznej Europy - również kraje Ameryki Łacińskiej, RPA, Turcja, Indie czy też „azjatyckie tygrysy" (Tajwan, Korea Południowa, Singapur). Niewiele informacji uzyskać może też badacz niedemokratycznych ustrojów politycznych; o ile faszyzm i komunizm doczekały się licznych -także politologicznych - opracowań, o tyle współczesne dyktatury rzadko, przynajmniej w polskiej literaturze, stają się przedmiotem naukowej analizy. Zamysł omówienia w jednej książce zróżnicowanej panoramy ustrojów politycznych może wydawać się ryzykowny. Instytucje polityczne, nawet jeśli wykazują podobieństwa, działają w różnorodnych kontekstach społecznych i kulturowych i są wynikiem odmiennie przebiegających w różnych częściach globu procesów politycznych. Naświetlenie owych kontekstów już samo w sobie wydaje się zadaniem wartym osobnej rozprawy. W niniejszym opracowaniu podejmujemy wstępną próbę charakterystyki konfliktów społecznych, wpływających między innymi na swoistości systemów partyjnych i na strukturę oraz mechanizm rywalizacji politycznej. Inną yarstwę pracy stanowi analiza instytucji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Systemy polityczne współczesnego świata Tu ponownie pojawia się trudność porównania instytucji politycznych krajów tak ustrojowo od siebie odległych, jak choćby Szwajcaria i Turkmenistan. Tym niemniej przybliżenie Czytelnikowi - choćby w najbardziej ogólnym zarysie - wszystkich kategorii systemów partyjnych i reżimów politycznych uznaliśmy za cel godny wysiłku, co nie znaczy rzecz jasna, że w pełni zadawalająco zrealizowany. W niniejszym opracowaniu zastosowaliśmy podejście porównawcze, wyodrębniając pięć kategorii systemów politycznych rozciągających się w przestrzeni wyznaczonej biegunami demokracji i autorytaryzmu. Pozwoliło to na przyjęcie w miarę ujednoliconego schematu analizy na podstawie wyróżnionych przez nas kryteriów granicznych (zob. rozdział I). Jedynym wyjątkiem jest problematyka systemów partyjnych (rozdział V), które omawiamy w oparciu o kryterium geograficzne (regionalne), nie występujące w innych częściach pracy. Mamy nadzieję, że książka ta zainteresuje tych wszystkich, którzy chcieliby poznać swoistość i zróżnicowanie mechanizmów władzy we współczesnym świecie, oraz zainspiruje dalsze badania nad porównawczym ujęciem systemów politycznych. Chcielibyśmy również, by stała się ona pomocna we wzbogaceniu oferty dydaktycznej studiów politologicznych, choć nie jest klasycznym podręcznikiem akademickim. Gdyby tak się stało, byłby to dla nas powód do satysfakcji. 10 Rozdział I Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie 1. W poszukiwaniu typologii systemów politycznych Badacz systemów politycznych, który ogranicza swe zainteresowania do współczesności, nie staje wcale przed łatwiejszym zadaniem niż ich historyk. Mnogość i zróżnicowanie form, w jakich sprawowana jest władza polityczna, to cecha uderzająca również u progu XXI stulecia. Choć proces, który Samuel Huntington określił mianem „trzeciej fali demokratyzacji", jest dla niektórych autorów -jak np. dla Fran-cisa Fukuyamy w jego Końcu historii - podstawą wniosku o postępującym wzajemnym upodabnianiu się, na wzór zachodnioeuropejski czy północnoamerykański, wszystkich ustrojów politycznych, to jednak wiele przemawia za tym, że jest to ocena i przedwczesna, i nadmiernie optymistyczna. To prawda, że w ramach „trzeciej fali" upadły najbardziej opresywne reżimy polityczne II połowy XX wieku - jednopartyjne dyktatury komunistyczne, południowoamerykańskie junty wojskowe, rasistowskie rządy w Republice Południowej Afryki czy też dyktatury jednostek w Azji Południowo-Wschodniej i w Afryce. Stało się tak na skutek bądź przewrotu (np. „rewolucji goździków" w Portugalii, społecznej rewolty w Rumunii, „aksamitnej rewolucji" w Czechosłowacji), bądź trzeźwej samooceny rządzących elit (jak w Hiszpanii czy na Węgrzech), bądź łącznych wysiłków opozycji antyreżimowej i przedstawicieli władz (Polska), bądź wreszcie w wyniku nieprzewidzianych skutków liberalizacji zainicjowanej przez autorytarny reżim (działania M. Gorbaczowa w ZSRR, A. Pinocheta w Chile, F. Marcosa na Filipinach). Jednakże w ostatnim roku XX stulecia, obok coraz liczniejszej grupy państw demokratycznych lub demokratyzujących się, nadal funta jonują „klasyczne" reżimy komunistyczne (Chińska Republika Ludowa, Kuba, Korea Północna), arabskie „sułtanaty" dynastyczne (Arabia Saudyjska, Jordania, Oman, Zjednoczone Emiraty Arabskie), dyktatury zrodzone przewrotem politycznym (Irak, Libia), państwa wyznaniowe (Iran), populistyczne reżimy z pogranicza autorytaryzmu (Uganda, Wenezuela, Peru) czy też dyktatury postkomuni- 11 Systemy polityczne współczesnego świata styczne (Białoruś, Turkmenistan, Kirgistan, Uzbekistan, Kazachstan). Co więcej, nic nie wskazuje na ich rychły i zmasowany upadek, a tym bardziej na przeobrażenie się w demokracje. W wielu innych krajach elementy demokratyzmu - jak np. rywaliza-cyjne wybory - koegzystują z praktycznie nieograniczoną władzą wykonawczą (Rosja, Ukraina), z przypadkami łamania praw człowieka (Serbia, Albania, Turcja) lub z dyskryminacją mniejszości (Słowacja, Bułgaria, Łotwa wiatach 90.). Last but not kast, ruiny Sarajeva, Priśtiny czy Groźnego przypominają, że rozpad dawnych dyktatur nie zapobiega masowym zbrodniom, a ludobójstwo - o czym przekonują nas także tragedie Somalii, Sudanu czy Rwandy - nie jest wyłącznie reliktem przeszłości. Wszystko to powoduje, że panorama systemów politycznych, które rejestrujemy na przełomie wieków, nie przedstawia tak uproszczonego obrazu, jakiego spodziewać można by się było po obwieszczeniu „końca historii". W każdym razie nic nie uprawnia do optymistycznego stwierdzenia, że świat staje się zbiorowością demokratycznych państw. Jeśli prawdą jest to, że przez długi jeszcze czas będziemy mieli do czynienia z mnogością i zróżnicowaniem form politycznych, to aktualność swą zachowa także inny kłopot: wielość i niejednoznaczność kategorii, za pomocą których politycy i teoretycy opisują systemy polityczne. Należą do nich i te, które są w powszechnym użyciu, jak demokracja, autorytaryzm czy totalitaryzm. Oczywiście, potrafimy z grubsza określić, co jest demokracją, a co nią nie jest. Nawet jednak jeśli w miarę precyzyjnie oznaczymy to, co tworzy linię demarkacyjną między demokracją a nie-demokra-cją, a nie jest to wcale zabieg bezproblemowy, wątpliwości nie znikną. Czy ustroje Polski, Litwy, Słowacji bądź Rumunii winny być zakwalifikowane do tej samej grupy, co Stany Zjednoczone, Wielka Brytania lub Francja? Czy Portugalia, której demokra-tyzm jest stosunkowo świeżej daty, może być porównywana ze Szwajcarią? Z drugiej strony, czy Kambodżę Czerwonych Khmerów wolno zestawić z reżimem A. Pi-nocheta w Chile lub A. Łukaszenki na Białorusi, nie gwałcąc przy tym rygoryzmu metodologicznego? Jak traktować przypadki graniczne, tj. takie, w których demokracja jest w jakiś sposób „zanieczyszczona" (Rosja, Ukraina, Turcja, Wenezuela, Peru)? Czy Iran ze swoimi instytucjami ochrony islamu jako normatywnej podstawy życia społecznego jest tylko dyktaturą wyznaniową, czy z uwagi na fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów może być traktowany jako kraj na pograniczu demokracji? Jak zakwalifikować reżimy polityczne tych państw Afryki Północnej, które (jak np. Tunezja) dopuszczają - choć w nader ograniczonym stopniu - udział opozycji w wyborach parlamentarnych? To niektóre tylko z pytań, na jakie trzeba znaleźć odpowiedź, chcąc w sposób w miarę kompetentny i kompletny, a nade wszystko usystematyzowany, przedstawić mozaikę współczesnych systemów politycznych. 12 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie Jedną z dróg wiodących do uporządkowania wiedzy w tym zakresie jest posłużenie się kryterium geograficznym. Europa Zachodnia, Ameryka Północna i Australia to bez wątpienia obszary ustabilizowanych demokracji (choć te ostatnie odnajdujemy także na innych kontynentach, by wspomnieć Japonię czy Izrael). Wspólne cechy charakteryzują rozwój polityczny Ameryki Łacińskiej. Należą do nich stosunkowo wczesne, bo sięgające niekiedy XIX wieku (Urugwaj, Chile, Brazylia) eksperymenty demokratyczne, tradycja republikańska, prezydencjalizm, silna pozycja polityczna armii, nade wszystko zaś powtarzający się schemat przemienności rządów demokratycznych i dyktatur wojskowych lub cywilnych (juntas). Nieco bardziej zróżnicowany obraz ustrojowy prezentują państwa Europy Środkowo-Wschodniej, borykające się równocześnie z transformacją gospodarczą i polityczną. Za zbliżony do standardów zachodnioeuropejskich można uznać np. rozwój polityczny Polski, Węgier, Czech, Słowenii; odbiega od nich natomiast praktyka polityczna Słowacji, Bułgarii, Rumunii, Serbii, Chorwacji, Ukrainy czy Rosji, w których - przynajmniej w pewnych okresach - pojawia się pierwiastek władzy autorytarnej. Całkowitym zaprzeczeniem demokracji jest z kolei reżim A. Łukaszenki na Białorusi. Jeszcze inaczej przedstawia się rzeczywistość ustrojowa państw afrykańskich, z których większość powstała po II wojnie światowej jako efekt rozpadu kolonialnego. Wśród afrykańskich reżimów politycznych znajdujemy zarówno krwawe dyktatury dożywotnich prezydentów (generalissimusa Idi Amina w Ugandzie wiatach 1971— -1979, marszałka, a od 1976 r. cesarza J. B. Bokassy w Republice Środkowoafrykańskiej wiatach 1966-1979), jak i dyktatury rasistowskie (Rodezja Południowa pod rządami I. Smitha, RPA do 1989 r.), autokracje wojskowe (pułkownik Mobutu w Zairze, generałowie Y. Gowon, I. Babangida i S. Abacha w Nigerii, pułkownik Kadafi w Libii) czy nawet komunizujące reżimy jednopartyjne (Ghana w latach 1960-1966, Angola i Mozambik wiatach 1975-1990, Algieria wiatach 1964-1989). Z drugiej strony w Afryce funkcjonują systemy polityczne oparte na pozorowanej rywalizacji politycznej, tolerujące ograniczoną wielopartyjność oraz umożliwiające opozycji limitowany dostęp do parlamentu (Tunezja, Egipt). Odnotować należy wreszcie próby wejścia na drogę demokracji takich krajów, jak Republika Południowej Afryki czy Botswana. - Znaczne zróżnicowanie ustrojowe charakteryzuje też kontynent azjatycki. Japonia i Izrael należą do grupy ustabilizowanych demokracji. Klasyczne mechanizmy demokratyczne - wielopartyjność, podział władz, prawa i wolności obywatelskie -odnajdujemy w Indiach. Do krajów wkraczających na drogę demokracji zalicza się Filipiny, Koreę Południową, Tajwan czy Singapur. To, co odróżnia te reżimy od 13 Systemy polityczne współczesnego świata rozwiniętych demokracji z innych kontynentów, to niski poziom alternacji władzy wynikający z utrwalenia się systemu partii dominującej (w Japonii rządząca od 1955 r. Partia Liberalno-Demokratyczna oddała władzę dopiero w 1993 r.). Z drugiej strony w Azji odnajdujemy zarówno jednopartyjne dyktatury komunistyczne (Chiny, Korea Północna, Wietnam), jak i reżimy teokratyczne (Iran), dyktatury autokratyczne (Irak, Indonezja do 1998 r.) czy „sułtanizm" postkomunistyczny, w którym koncentracji władzy w rękach jednostki towarzyszą takie zjawiska, jak patronaż, nepotyzm i korupcja, objawiające się na szeroką skalę (Uzbekistan, Kazachstan, Turkmenistan). Ta rozmaitość form ustrojowych sprawia, że wykorzystanie podejścia „regionalnego" nie w każdym przypadku przynosi satysfakcjonujące rezultaty poznawcze. W niniejszej pracy wykorzystujemy je tylko w odniesieniu do problematyki systemów partyjnych, w których rozwoju czynnik geograficzny zdaje się odgrywać istotną rolę. Biorąc powyższe pod uwagę, bardziej interesujące wydaje się podejście oparte na wyodrębnieniu ustrojowych „typów idealnych", które grupowałyby wszystkie funkcjonujące współcześnie reżimy polityczne w kilka wyraziście oddzielonych od siebie kategorii analitycznych. Tak nakreślonego zadania nie ułatwia na pewno zasygnalizowana wyżej wielość pojęć używanych do opisu współczesnych ustrojów politycznych. Warto nadto zwrócić uwagę na okoliczność, że odmiennymi kategoriami posługuje się prawoznawstwo - jeszcze do niedawna dzierżące monopol w zakresie analizy ustrojów politycznych - innymi zaś politologia. Sposób użycia terminów prawnych może zresztą niekiedy wprowadzać w błąd. Tak np. w Suplemencie do Nowej Encyklopedii powszechnej PWN, wydanym w 1999 r., do określenia ustrojów stosowane są cztery główne pojęcia: republika, republika związkowa, monarchia konstytucyjna oraz monarchia absolutna. Z dokonanych tam zestawień dowiadujemy się, że republiką jest zarówno Iran, Irak i Turkmenistan z jednej, jak i Francja, Finlandia oraz Włochy z drugiej strony. Republiki związkowe (federalne) to Niemcy i USA, ale również Pakistan bądź Nigeria. Do grona monarchii konstytucyjnych zalicza się Wielką Brytanię czy Szwecję, ale również Maroko i Jordanię. Arabia Saudyjska potraktowana została jako jedyny przykład monarchii absolutnej, choć można rzecz jasna spytać, co w istocie odróżnia ją od reżimu Jordanii. Byłoby wprawdzie przesadą twierdzić, że rozróżnienie między republiką i monarchią całkowicie straciło swój sens; bez wątpienia jednak zamazuje ono jednak rzeczywiste różnice pomiędzy ramami, w jakich funkcjonuje władza publiczna we współczesnym państwie. Również i literatura politologiczna nie usuwa wszystkich wątpliwości. Posługując się kategorią reżimu politycznego, wyodrębnia ona reżimy demokratyczne i niedemokratyczne, zwane najczęściej autorytarnymi. Co charakterystyczne, do momentu 14 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie rozpadu imperium komunistycznego bardziej spornym problemem było to, jak różnicować ustroje niedemokratyczne, niż to, jak odróżnić demokrację od autorytaryzmu. Podsumowując dyskusję na ten temat, włoski politolog Giovanni Sartori w pracy Teońa demokracji poddał analizie cały szereg bliskoznacznych pojęć używanych do opisu tego, co stanowi przeciwieństwo demokracji. Należą do nich m.in. tyrania, dyktatura, absolutyzm, despotyzm, autokracja, autorytaryzm czy też totalitaryzm. Abstrahując od ich niejednoznaczności, należy dostrzegać także i to, że odnoszą się one do różnych aspektów nie-demokratyzmu, jak i to, że powstawały one w odmiennych kontekstach historycznych. Jeśli ograniczymy się do okresu po II wojnie światowej, to zasadniczym problemem staje się rozróżnienie dyktatur totalitarnych od autorytarnych, czemu szczególną uwagę poświęcił Juan Linz, nadając pojęciu autorytaryzmu nowe, znacznie węższe znaczenie. Choć kwestii tej poświęcono wiele prac, trudno uznać, by dyskusja usunęła wszystkie wątpliwości wiążące się z zastosowaniem obu tych kategorii do analizy rzeczywistości politycznej. Przeciwnie, wydaje się, że je pomnożyła. Przez dłuższy czas mniej wątpliwości wzbudzała natomiast kwestia określenia demokracji. Za sprawą Josepha Schumpetera, autora opublikowanej w 1942 r. pracy Kapitalizm, socjalizm, demokracja, przyjęto niemal powszechnie, że linią graniczną, która oddziela ustroje demokratyczne od niedemokratycznych, jest fakt przeprowadzania cyklicznych i rywalizacyjnych wyborów. Tym samym w jednowymiarowej przestrzeni politycznej, ograniczonej biegunami demokratyzmu i autorytaryzmu, wszystkie te kraje, w których regularnie przeprowadzano wybory - czyli w których (używając słów innego klasyka teorii polityki, Seymoura Lipseta) co najmniej dwa zespoły przywódców walczą o głosy wyborców - lokowały się po stronie demokracji. Niezależnie, dodajmy, od różnic, jakie występowały między nimi na płaszczyźnie konstytucyjnej lub w praktyce politycznej, choć często były to różnice dosyć istotne. I odwrotnie, po drugiej stronie continuum umieszczano zgodnie te reżimy, w których uzyskiwanie realnej władzy politycznej dokonywało się w ramach mechanizmów pozawyborczych - drogą dziedziczenia, kooptacji, przewrotów, wojen, intryg itp. W tej grupie państw mieściły się zarówno dyktatury ideologiczne (państwa komunistyczne, libijska Ludowo Socjalistyczna Dżamahirija), teokratyczne (Iran za czasów ajatol-laha Chomeiniego), wojskowe (państwa Ameryki Łacińskiej, Grecja w latach 1967--1974), jak i pragmatyczne, odideologizowane dyktatury mniej lub bardziej charyzmatycznych przywódców (frankistowska Hiszpania, Portugalia Salazara, a współcześnie Irak Saddama Hussaina, Uganda Yomeri Moseveniego czy Wenezuela Hugo Chaveza Friaza). Ich wspólną cechą było skonstruowanie takiego mechanizmu 15 Systemy polityczne współczesnego świata władzy, który uniemożliwiał zinstytucjonalizowaną rywalizację polityczną. Konsekwencją tego faktu było nie tylko niedopuszczenie do ukształtowania się realnej opozycji antysystemowej (a więc podważającej założenia ustrojowe), ale również zablokowanie możliwości sformułowania i realizacji alternatywnej polityki państwa. Z tego punktu widzenia wszystkie reżimy autorytarne miały bądź lewicowy, bądź prawicowy charakter. Niekwestionowanymi walorami koncepcji J. Schumpetera są jej prostota i jednoznaczność. Autor przeciwstawia się, tak częstemu w myśleniu potocznym, absolutyzowaniu demokracji. Nie widzi w niej ani bezpośredniej władzy ludu, ani też realizacji jego woli czy „wspólnego dobra" przez jego przedstawicieli. Rezygnując z definiowania demokracji za pomocą kategorii poddających się różnym interpretacjom, wprowadza - jako jedyne - kryterium proceduralne. Fakt odbywania rywaliza-cyjnych wyborów, których efektem może - choć, podkreślmy to, wcale nie musi -być wymiana rządzących elit (alternacja władzy), wystarcza do zaliczenia danego kraju do grupy państw o ustroju demokratycznym. I odwrotnie, rezygnacja z tego mechanizmu legitymizowania władzy przesądza o wykluczeniu z rodziny demokracji. W ten sposób uzyskujemy dychotomiczny, dostosowany skądinąd do ładu politycznego okresu „zimnej wojny", podział na dwa obszary ustrojowe: świat demokracji, który bezpośrednio po II wojnie światowej tworzyły Ameryka Północna, Europa Zachodnia (z wyjątkiem Hiszpanii i Portugalii, później natomiast - jeszcze Grecji), Australia wraz z Nową Zelandią, Japonia i Izrael oraz „drugi" i „trzeci" świat autorytaryzmu, w którym uprawnienie do rządzenia nie wynika za zwycięstwa w rywali-zacyjnych wyborach. To prawda, demokracja i autorytaryzm pozostają wewnętrznie zróżnicowane. Można jednak należeć tylko do jednego z tych dwóch światów, choć droga pomiędzy nimi - i to w obu kierunkach - nie jest zamknięta i, co więcej, da się ją przemierzać wielokrotnie. Tę ostatnią ocenę potwierdza zwłaszcza powojenna praktyka polityczna Ameryki Łacińskiej. W większości państw tego obszaru doświadczenia demokratyczne przeplatane są bowiem praktyką mniej lub bardziej opresyw-nego autorytaryzmu, w czym celują zwłaszcza Argentyna (6 przewrotów wojskowych po 1930 r.), Boliwia i Peru. „Trzecia fala" demokratyzacji, a zwłaszcza, ten jej etap, którego rozpoczęciem jest „Jesień Narodów" w Europie Środkowo-Wschodniej w 1989 r., uzmysłowiła konieczność wyjścia poza tradycyjne kategorie pojęciowe służące badaczom ustrojów politycznych okresu zimnej wojny. Mnogość form politycznych wyrosłych z rozpadu dawnych autorytaryzmów narzuca pytanie, czy nadal możliwe jest utrzymanie ścisłej demarkacji pomiędzy demokracją a autorytaryzmem, tak jak wyobrażał to sobie z górą 16 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie pół wieku temu J. Schumpeter? Czy fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów jest jedynym i wystarczającym kryterium, które pozwala na precyzyjne oddzielenie dwóch światów ustrojowych (z tego punktu widzenia pod koniec XX wieku Stany Zjednoczone nie różnią się niczym od Rosji). Czy nie istnieje pomiędzy nimi „szara strefa", w której umieścić należy państwa przechodzące od autorytaryzmu do demokracji (lub odwrotnie)? Czy nie należy brać pod uwagę także i tego, co dzieje się pomiędzy elekcjami? Rozstrzygnięcie tak sformułowanych dylematów może mieć istotny wpływ na konstruowanie nowych typologii i klasyfikacji współczesnych ustrojów politycznych. Odpowiedź na pytanie o aktualność kryterium rywalizacyjnych wyborów jako głównego wyznacznika demokracji podzieliła środowisko politologiczne. Niektórzy autorzy - a należy do nich przede wszystkim wspomniany już twórca koncepcji „trzeciej fali" S. Huntington - uznają nadal jego przydatność, zwłaszcza w badaniach porównawczych. Wielu badaczy nadal podkreśla, że demokracja oznacza nic innego, jak tylko to, że pewne stanowiska, takie jak szef rządu czy deputowany do parlamentu, są przedmiotem walki między co najmniej dwiema konkurencyjnymi grupami (partiami). Dopóki parlament i premier jest wybierany, a opozycja ma szansę ubiegać się o władzę, mamy do czynienia z demokracją. Szansę ubiegania się nie są jednak tożsame z szansami uzyskania władzy. W związku z tym można postawić pytanie, czy państwo, w którym wybory odbywają się regularnie, we wskazanych konstytucyjnie terminach, ale nie przynoszą zmiany partii (koalicji) rządzącej, jest państwem demokratycznym? Zdaniem niektórych autorów, jak np. Adama Przewor-skiego, bez alternacji władzy - a więc zmiany partii bądź koalicji rządzącej - nie ma demokracji (autor definiuje ją jako „system, w którym partie przegrywają wybory"). Przyjadę tego stanowiska oznaczałoby jednak, że np. Włochy i Japonia stały się demokracją dopiero w latach dziewięćdziesiątych, co zdaje się być oceną przesadzoną. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zmiany ekip rządzących dokonują się w jednych krajach częściej, w innych zaś o wiele rzadziej. Koncepcja J. Schumpetera budzi również inne wątpliwości. Jeśli demokracja sprowadza się wyłącznie do sposobu objęcia władzy, to poza polem analizy pozostaje to, w czyim interesie jest ona sprawowana i jakie są jej ograniczenia. Jednakże pominięcie tego, co dzieje się między wyborami (a tak właśnie czyni J. Schumpeter), jest poważnym uproszczeniem. Zważmy bowiem, że obieralne rządy mogą realizować politykę wyrażającą interes bądź szerokiej zbiorowości, bądź wąskiej mniejszości. Zwycięzca rywalizacyjnych wyborów może potraktować swój sukces jako upoważnienie do urzeczywistnienia sformułowanej przez siebie (i niekoniecznie zgodnej BIBLIOTEKA WWzWu Wetmikaretwa i Nauk PoRtycmy ¦ Uniwersytetu Warszawskiego jL Nowy Swi.t 69. 00-046 W»fłii*> ML M0-0J-U w. 295, !•• 17 Systemy polityczne współczesnego świata z wartościami demokracji) wizji politycznej, która nie podlega żadnej korekcie ani nawet krytyce z czyjejkolwiek strony. Rywalizacyjne wybory nie prowadzą, a przynajmniej nie muszą automatycznie prowadzić, ani do rządów prawa, ani do respektowania praw jednostek, ani do ograniczeń arbitralności władzy. Jak wskazuje przykład b. Jugosławii i Rosji, rywalizacyjne wybory nie zapobiegają ani wojnom domowym, ani tolerowaniu przez demokratycznie władze drastycznych naruszeń praw mniejszości, z ludobójstwem włącznie. I odwrotnie, rezygnacja z wyborów jako instytucji politycznej może zapewniać pokój społeczny, praworządność i znaczny autorytet władzy (Jordania pod rządami króla Husajna). Utożsamiając rządy prawa i ochronę praw jednostki nie z demokracją, lecz z liberalizmem, niektórzy autorzy -jak Fareed Zakaria czy Marc Plattner - wprowadzają znamienne rozróżnienie między „liberalnym autorytaryzmem" i „nieliberalną demokracją". Ich zdaniem, urzeczywistnianie w codziennym funkcjonowaniu liberalnych wartości ma większe znaczenie dla ustabilizowania i konsolidacji demokracji niż ograniczenie się do przestrzegania procedur wyborczych. Inni badacze (np. Larry Diamond), akceptując kryterium rywalizacyjnych wyborów, dostrzegają konieczność wyróżnienia w rodzinie demokracji jej dwóch rodzajów: demokracji liberalnych (pełnych) oraz elektoralnych (formalnych). W tych ostatnich mogą wystąpić przypadki łamania praw jednostki, dyskryminacji mniejszości czy też ograniczenia zasady rządów prawa. Rozróżnieniem takim posługuje się organizacja Freedom House, badająca stopień przestrzegania praw człowieka. Zgodnie z prowadzonym przez nią od 1973 r. systematycznym przeglądem praktyki politycznej niepodległych państw, wyodrębnia się trzy grupy krajów ze względu z uwagi na poziom przestrzegania praw politycznych i swobód obywatelskich: całkowicie wolne (free states), ograniczające wolność (partly free states) i łamiące ją (not free states). To ważna, dodatkowa, choć niekoniecznie rozstrzygająca wskazówka dla badacza systemów politycznych. Wedle badań Freedom House, w końcu 1998 r. na ogólną liczbę 191 państw, 117 spełniało kryteria demokracji elektoralnych, z czego 88 klasyfikowanych było równocześnie jako całkowicie wolne i zasługujące na miano demokracji liberalnych. Powstaje pytanie, czy systemy dopuszczające ograniczoną rywalizację polityczną, ale nie respektujące idei rządów prawa albo nie zapewniające politycznej równości jednostek, mogą być w ogóle nazwane demokracjami? Z danych Freedom House wynika, że istnieje wcale niemała liczba takich przypadków (29), co bez wątpienia zwiększa trudności klasyfikacyjne. Rację ma zatem G. Sartori, twierdząc, że nie wystarczy odpowiedzieć na pytanie, czym „jest" demokracja (do czego ograniczał się J. Schumpeter), lecz trzeba się za- 18 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie stanowić również nad tym, „w jakim stopniu jest ona obecna w konkretnym systemie politycznym". Ustalenie cech konstytutywnych demokracji pozwala na jej odróżnienie od autorytaryzmu; określenie jej cech zmiennych pozwala na wyodrębnienie jej bardziej lub mniej zaawansowanych form (rodzajów). Wynikają one ze stopniowania poziomu demokratyzmu. Zdaniem Philippe'a Schmittera, możemy wyróżnić „ugruntowane demokracje liberalne", demokracje nieskonsolidowane oraz demokracje hybrydowe. W tych pierwszych instytucje polityczne działają sprawnie, działania polityczne są w miarę przewidywalne, a system polityczny nie napotyka poważniejszych wyzwań. Demokracje nieskonsolidowane charakteryzują się płynnością rozwiązań instytucjonalnych, personalizacją władzy, udziałem armii w życiu politycznym, znaczną zmiennością preferencji wyborczych oraz wzajemną nieufnością rywalizujących elit politycznych. Demokracje hybrydowe przybierają postać democraduras, w których rywalizacja polityczna istnieje, ale w ograniczonym wymiarze, lub dictablandas, w których brak rywalizacji politycznej rekompensowany jest pewną liberalizacją w dziedzinie praw obywatelskich. Inną wersją socjopolitycznych modeli demokracji jest typologia zaproponowana przez Michaela Burtona, Richarda Gunthera ijohna Hi-gleya w pochodzącej z 1992 r. pracy Elity a konsolidacja demokracji w Ameryce Łacińskiej i Europie Południowej. Uwzględniają oni zarówno proceduralne kryteria demokracji, jak i poziom porozumienia między elitami oraz zakres uczestnictwa politycznego. Na tej podstawie wyróżniają demokracje skonsolidowane (sprawnie funkcjonujące instytucje, porozumienie elit, szeroki zakres uczestnictwa), nieskonsolidowane (brak porozumienia elit), ograniczone (brak masowego uczestnictwa) oraz tzw. pseudode-mokracje (brak zarówno porozumienia elit, jak i masowego uczestnictwa). Jeszcze inną typologię odnajdziemy u Roberta Dahla, dla którego demokracje różnią się poziomem rywalizacji oraz partycypacji, co pozwala mu wyróżnić cztery kategorie ustrojów demokratycznych: zamknięte hegemonie (closed hegemonies), hegemonie włączające (inclusive hegemonies), rywalizacyjne oligarchie (competitive oligarchies) oraz poliarchie, które można określić jako „ugruntowane demokracje liberalne". Wszystkie te propozycje przyjmują za pewnik konieczność zróżnicowania reżimów demokratycznych w zależności od tego, co dzieje się pomiędzy elekcjami, choć opierają się na odmiennych kryteriach. Zapewne z powodu przedstawionych tu dylematów większość badaczy współczesnych demokracji, choć nie odrzuca kryterium J. Schumpetera, to jednak w sposób istotny uzupełnia katalog instytucji i procedur, które mogą stać się wyróżnikami demokracji. Np. Robert Dahl w swej koncepcji poliarchii kładzie nacisk nie tylko na obieralność wszystkich najwyższych urzędów, ale także na alternatywność źródeł 19 Systemy polityczne współczesnego świata informacji, wolność ekspresji politycznej i prawo zrzeszania się. Podobnie czynią Guillermo 0'Donnell i Philippe C. Schmitter, konstruując „proceduralne minimum" demokracji, do którego zaliczają: powszechne prawo wyborcze dla dorosłych, tajność głosowania, regularność elekcji, rywalizację międzypartyjną, uznanie swobody zakładania i faktyczny dostęp do stowarzyszeń oraz odpowiedzialność egzekutywy. Jeszcze inni autorzy dodają do tego katalogu stworzenie warunków nie tylko dla rywalizacji, ale i dla kooperacji partii politycznych. Większość badaczy jest zatem zgodna co do tego, że o istocie demokracji przesądzają instytucje i procedury zapewniające nie tylko cykliczne przeprowadzanie rywalizacyjnych wyborów, ale także ochronę politycznych praw obywatelskich (wolność głoszenia poglądów politycznych, swoboda światopoglądowa, równouprawnienie różnych ideologii, wolność zrzeszania się, prawo do alternatywnej informacji itp.). Powstaje jednak wątpliwość, czy mnożenie wymogów stawianych demokracjom nie doprowadzi nas do absurdalnego wniosku, że pojęcie to nie posiada swego odpowiednika w rzeczywistości (warto przypomnieć, że - według R. Dahla - USA stały się poliarchią dopiero w 1964 r.). Skądinąd można zauważyć, że z tym samym problemem borykają się badacze totalitaryzmu, traktowanego jako najpełniejsza i najbardziej zdehumanizowana postać autorytaryzmu. Niezależnie od kontrowersji, jakie mogą powstać przy poszukiwaniu definicji demokracji czy autorytaryzmu, można przyjąć, że choć większość współczesnych systemów politycznych może być zaliczona do jednej z tych dwóch kategorii, to jednak wypada powtórzyć raz już wypowiedzianą myśl: część z nich mieści się w rozciągającej się pośrodku „szarej strefie". Konstruując typologię systemów politycznych, dostrzegamy więc potrzebę wyróżnienia trzech grup państw i określenia ich progów granicznych. Nasze propozycje można streścić w następujący sposób: Po pierwsze, wyznaczając rywalizacyjnym wyborom funkcję jednego z granicznych progów demokracji, musimy podkreślić konieczność stworzenia prawnych i faktycznych możliwości zrzeszania się ludzi dla celów politycznych oraz udziału tych zrzeszeń w rywalizacji wyborczej, zapewniającej wszystkim jej uczestnikom równe warunki startu (o czym ]. Schumpeter nie wspomina). Tym samym wkraczamy w sferę praw politycznych jednostki. Jeśli wybory mają być rywalizacyjne, to liczba partii biorących w nich udział nie może być przez nikogo zadekretowana, a system wyborczy nie może uprzywilejowywać żadnej z nich (co naruszałoby zasadę politycznej równości jednostek). Tylko wówczas elekcje spełniają równocześnie dwie funkcje: legitymizują władzę zwycięzców oraz stanowią narzędzie egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządzących. Tylko wówczas możemy mówić o wspólnej cesze 20 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie wszystkich demokracji, jaką jest rywalizacyjny system partyjny, będący konsekwencją istnienia „rynku" politycznego. Tylko wówczas wreszcie możliwe jest ukształtowanie się układu konkurencji lub kooperacji między lewicą i prawicą, swoistego wyłącznie dla systemów demokratycznych. Tym, co stanowi granicę demokracji, jest nie tyle sam fakt odbywania rywalizacyjnych wyborów, ile brak szykan w stosunku do opozycji bądź krytyków ekipy rządzącej. Tam, gdzie wybory nie są w ogóle organizowane lub stanowią fasadową instytucję polityczną, a oponentów politycznych poddaje się represjom, mamy do czynienia z autorytaryzmem lub co najwyżej z „szarą strefą". Po drugie, demokrację charakteryzuje to, że wyniki wyborów nie stanowią źródła niepokojów społecznych i są respektowane - w tym sensie, że żadna siła polityczna nie podejmuje działań mających na celu pozbawienie władzy tych, którzy okazali się zwycięzcami rywalizacji politycznej. To prawda, rozstrzygnięcie wyborcze może wywołać także i negatywne skutki, np. w postaci kryzysu politycznego (najświeższym tego przykładem jest Austria, w której sukces wyborczy partii uznanej za skrajnie prawicową spowodował w końcu 1999 r. wzrost napięć wewnętrznych i negatywną reakcję krajów Unii Europejskiej) bądź pogorszenia sytuacji ekonomicznej. Jednakże w ramach systemu określonego jako demokracja (choćby tylko elektoralna, czyli formalna) rozstrzygnięcie to jest ostateczne, do momentu odbycia - zgodnie z konstytucyjnym porządkiem - nowej elekcji. W ocenie Guillermo 0'Donnella, odbierając możliwość działania legalnie wybranemu parlamentowi, A. Fujimori zniszczył demokrację w Chile w 1992 r., podobnie jak uczynił to B. Jelcyn w 1993 r. w Rosji. Być może jest to opinia zbyt jednoznaczna, wskazuje jednak zasadnie na realne niebezpieczeństwo ewolucji sytuacji w Rosji i w Peru w kierunku autorytaryzmu. Ten ostatni bowiem - jeśli w ogóle zezwala na wybory - dopuszcza możliwość ich unieważniania, w przypadku gdyby ich rezultaty okazały się niekorzystne dla rządzących. Po trzecie, kategoria demokracji obejmuje przypadki, które znacznie się od siebie różnią tym, co można określić jako poziom demokratyzmu. Zasadne jest przeto dokonanie jej wewnętrznego podziału na co najmniej dwie subkategorie. Aprobujemy propozycję wyodrębnienia demokracji skonsolidowanych (ustabilizowanych) oraz nieskonsolidowanych (nieustabilizowanych). Te pierwsze charakteryzują się tym, że są - można by rzec - wielowymiarowe. Obejmują nie tylko rywalizacyjne wybory, ale także i takie zjawiska, jak podział władz, brak ośrodków decyzyjnych nie poddanych kontroli wyborców (takich jak armia, policja bądź kościół), ograniczenia władzy wykonawczej, przestrzeganie praw obywatelskich, w miarę ustabilizowany, rywalizacyjny system partyjny czy istnienie społeczeństwa obywatelskiego. Co równie 21 Systemy polityczne współczesnego świata ważne, demokracje skonsolidowane to takie, które udowodniły - w dłuższym przedziale czasowym - zdolność przetrwania (w tym umiejętność uporania się ze zjawiskami kryzysowymi). Demokracje nieustabilizowane to natomiast te, które bądź powstały niedawno, bądź mają oczywiste trudności z pokonaniem wyzwań, jakie napotkały. Podkreślmy jednak wyraźnie, że warunkiem zaliczenia do tej grupy jest fakt odbywania cyklicznych, rywalizacyjnych, wolnych i uczciwych wyborów. Przyjęcie założenia o zróżnicowaniu współczesnych demokracji oznacza natomiast konieczność poszukiwania dalszych kryteriów umożliwiających pomiar poziomu demokra-tyzmu. Podsumowując dotychczasowe rozważania, za demokratyczne uznamy te systemy polityczne, które spełniają następujące cechy: 1) wybory pełnią równocześnie funkcję mechanizmu umożliwiającego dostęp do władzy oraz egzekwowanie politycznej odpowiedzialności rządzących, 2) są one rywalizacyjne, cykliczne oraz zapewniają równe traktowanie wszystkich ich uczestników przez władze państwowe, 3) nie są podejmowane przez rządzących żadne działania, które bezpośrednio ograniczałyby możliwość alternacji władzy, 4) swoboda zrzeszania się dla celów politycznych oraz wolność głoszenia poglądów politycznych i krytykowania rządu jest prawnie i faktycznie zagwarantowana (polityczni oponenci rządu nie podlegają represjom), 5) każdy dorosły obywatel ma możność ubiegania się o mandat deputowanego, a jedynym odstępstwem od tej zasady jest zakaz wynikający z ustawy i opartego na niej orzeczenia sądowego. Przeciwieństwem tak rozumianej demokracji jest autorytaryzm. Również i ta forma polityczna podlega stopniowaniu poprzez wyróżnienie autorytaryzmu skonsolidowanego (pełnego) i nieskonsolidowanego (ułomnego). Autorytaryzm skonsolidowany to ustrój skutecznie, przez dłuższy czas przeciwdziałający presjom demokratyzacyjnym i nie dopuszczający ani do rozszerzania zakresu swobód politycznych, ani do legalizacji opozycji, ani do instytucjonalizacji rywalizacji politycznej. Autorytaryzm nieskonsolidowany (ułomny) zezwala natomiast - formalnie bądź faktycznie - na ograniczoną kontestację istniejącego reżimu. Może ona polegać na liberalizacji cenzury, tolerowaniu wybranych organizacji opozycyjnych lub nawet na dopuszczeniu opozycji do limitowanego udziału w wyborach parlamentarnych. Do cech wspólnych obu postaci autorytaryzmu zaliczymy to, że: 1) wybory nie są niezbędną dla systemu instytucją polityczną tam, gdzie są organizowane, nie stanowią mechanizmu uzyskiwania władzy ani też egzekwowa- 22 Demokracja i autorytaryzm we współczesnym świecie nia odpowiedzialności politycznej rządzących, a jedynie instrument formalnego legitymizowania rządzących; możliwość uzyskania mandatu jest zawsze limitowana przez władze państwowe; opozycja nie jest traktowana przez władze państwowe jako ich równoprawny uczestnik, a siła rządząca - jeśli decyduje się na organizowanie wyborów - korzysta z różnego rodzaju przywilejów; 2) władza wykonawcza nie podlega ograniczeniom ani kontroli ze stronny innych instytucji politycznych (parlamentu, partii politycznych, sądów politycznych itp.); 3) nie istnieje swoboda zrzeszania się dla celów politycznych; działalność partii politycznych może być zakazana bądź - w najlepszym wypadku - limitowana przez państwo; 4) nie istnieje swoboda głoszenia poglądów politycznych ani możliwość krytyki rządu, która traktowana jest jako nielegalna i pociąga za sobą represje polityczne; istotnym instrumentem sprawowania władzy jest cenzura prewencyjna, zapewniająca kontrolę nad procesem komunikowania politycznego; 5) wśród instytucji politycznych istotną rolę odgrywa rozbudowany i dążący do autonomizacji aparat represji, za pomocą którego dokonuje się kontrola, inwigilacja i ewentualnie eliminacja środowisk opozycyjnych. Pomiędzy nieskonsolidowaną demokracją i ułomnym autorytaryzmem rozciąga się natomiast „szara strefa" ustrojowa, w której umieścić należy reżimy polityczne „przemieszczające się" w jedną lub drugą stronę i stanowiące swoiste połączenie rywalizacyjnych wyborów z antydemokratycznymi czy wręcz autorytarnymi praktykami sprawowania władzy. Charakteryzuje tę formę polityczną niespójność i przej-ściowość: efektem ewolucji politycznej staje się dołączenie - w dłuższym lub krótszym przedziale czasowym - do grona państw demokratycznych albo autorytarnych. Omawiając współczesne ustroje polityczne, nie sposób pominąć „szarej strefy", tym bardziej że mieszczą się w niej państwa znaczące (jak np. Rosja czy Ukraina). Poniżej prezentujemy główne cechy wyróżnionych przez nas pięciu kategorii: demokracji skonsolidowanej, nieskonsolidowanej, „szare