Polskie prawo administracyjne pod. red. Prof. dr habil. Jerzego S�u�ewskiego PRZEDMOWA Poprzednie wydanie z 1992 roku naszego podr�cznika Polskie prawo administracyjne, mimo stosunkowo du�ego nak�adu, szybko znikn�o z p�ek ksi�garskich. Obecnie oddajemy do r�k Szanownych Czytelnik�w jego nowe wydanie. Niestety, w naszym zespole autorskim zabrak�o przy opracowaniu tego wydania Profdr.habil. Ludwika Jastrz�bskiego, kt�ry zmar� w 1992 roku. Publikowany obecnie podr�cznik uwzgl�dnia w swojej tre�ci stan prawny na dzie� 30 kwietnia 1994 roku. Natomiast informacje o wa�niejszych normatywnych aktach prawnych dotycz�cych tre�ci podr�cznika, kt�re ukaza�y si� po 30 kwietnia 1994 roku, zosta�y zamieszczone w aneksie na ko�cu podr�cznika. Wyk�ad sk�ada si� z czterech cz�ci. Cz�� pierwsza zawiera zagadnienia i poj�cia og�lne teorii prawa administracyjnego. Cz�� druga po�wi�cona jest zagadnieniom organizacji administracji publicznej w Polsce. Om�wione zosta�y w niej naczelne i centralne organy w�adzy wykonawczej, podzia�y terytorialne pa�stwa, rozw�j teren�wych organ�w w�adzy i administracji pa�stwowej w latach 1944-1990, obecna organizacja terenowej administracji publicznej, terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej oraz sytuacja prawna zawodowych pracownik�w administracji publicznej. Cz�� trzecia dotyczy zagadnie� prawnych zwi�zanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Zosta�y w niej om�wione prawne formy dzia�ania administracji, post�powanie administracyjne, s�dowa kontrola decyzji i postanowie� administracyjnych sprawowana przez Naczelny S�d Administracyj*y oraz kontrola administracji publicznej. Cz�� czwarta przedstawia wybrane zagadnienia materialnego prawa adninistracyjnego. Szersze potraktowanie materialnego prawa administracyj 5 nego w podr�cznikowym wyk�adzie nie by�o mo�liwe z dw�ch g��wnych powod�w: ograniczonej obj�to�ci podr�cznika oraz du�ej fluktuacji przepis�w prawnych w r�nych dzia�ach administracji publicznej. W uk�adzie tematycznym podr�cznika wykorzystano w powa�nej mierze tradycyjne elementy. Wydaje si� bowiem, �e by�oby zbyt ryzykowne gruntowne zmienianie uk�adu podr�cznika w pocz�tkowym okresie transformacji ustrojowej pa�stwa, du�ej p�ynno�ci w unormowaniach prawnych oraz niedostatecznych jeszcze osi�gni�� i efekt�w w zakresie wypracowania nowych koncepcji i pogl�d�w teoretycznych dotycz�cych sfery nauki prawa administracyjnego. Podr�cznik przeznaczony jest przede wszystkim dla student�w wydzia��w prawa i administracji uniwersytet�w. Wydaje si�, �e mo�e on r�wnie� s�u�y� pracownikom administracji publicznej, pragn�cym rozszerza� znajomo�� problematyki prawa administracyjnego. W s�owie wst�pnym do poprzedniego wydania podr�cznika z 1992 roku zwr�cili�my si� z pro�b� do Czytelnik�w o zg�aszanie uwag i postulat�w, jak r�wnie� o og�ln� ocen� przydatno�ci podr�cznika dla cel�w dydaktycznych. Nale�y zaznaczy�, �e podr�cznik spotka� si� z przychyln� ocen� os�b korzystaj�cych z niego. Zasi�gali�my opinu zar�wno student�w, jak i pracownik�w administracji publicznej. W opiniach tych zgodnie wskazywano na takie walory podr�cznika, jak przejrzysto�� przedstawiania trudnych niekiedy zagadnie� oraz koncentrowanie si� na zagadnieniach podstawowych i unikanie zbytniej szczeg�owo�ci, co mog�oby przyciemnia� klarowno�� obrazu prezentowanych instytucji prawa administracyjnego. Wskazywano tak�e na w�a�ciw� proporcj� uk�adn temat�w uj�tych w podrgczniku. Obecnie ponawiamy pro�b� o uwagi i opinie dotycz�ce obecnej wersji podr�cznika, aby mo�na je by�o wykorzysta� w nast�pnych opracowaniach. Prof.zw.dr habil. Jerzy S�u�ewski Cz�� I ZAGADNIENIA I POJ�CIA OG�LNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdzia� I ZAGADNIENIA WST�PNE 1. Pojgcie administracji W naukach administracyjnoprawnych m�wi si� o administracji w dw�ch znaczeniach: W e d � u g p i e r w s z e g o - administracja jest pewn� organizacj�, sk�adaj�c� si� z r�norodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wok� organ�w, tj. jednostek organizacyjnych wyposa�onych w kompetencje okre�lone w ustawach i tworz�cych pewien zamkni�ty uk�ad organizacyjny, maj�cy relizowa� zadania pa�stwowe b�d� publiczne, lub jedno i drugie. Tak rozumiana administracja mo�e sk�ada� si� albo wy��cznie z pa�stwowych jednostek organizacyjnych, a wi�c stanowi� pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu pa�stwowego, albo z pa�stwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wy��cznie z instytucji i organizacji pozapa�stwowych, powo�anych przez ustawy i wyposa�onych przez nie w kompetencje do realizowania zada� publicznych (np. okre�lonych w ustawie z 1990 r. o samorz�dzie terytorialnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku m�wi si� o administracji pa�stwowej w w�skim znaczeniu tego s�owa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a �ci�lej bior�c - o administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa. W e d � u g d r u g i e g o - administracja jest pewn� dzia�alno�ci�. Gdy dzia�alno�� t� prowadzi pa�stwo jako okre�lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym. Je�eli natomiast dzia�alno�� tak� prowadz� tak�e inne organy i instytucje, wtedy mo�emy m�wi� ju� to o administracji pa�stwowej w znaczeniu szerszym, ju� to o administracji publicznej, obejmuj�cej administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym i administracj� wykonywan� przez owe inne organy i instytucje, nie nale��ce do aparatu pa�stwowego. Je�eli natomiast dzia�alno�� prowadz� 7 wy��cznie organy i instytucje niepa�stwowe, mo�emy okre�li� t� administracj� jako tylko publiczn�. Id�c dalej, dzia�alno�� podejmowan� przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. og�lnie m�wi�c takie, kt�re nie maj� na celu realizacji zada� publicznych wyznaczonych przez ustaw�, mo�na b�dzie okre�li� jako administracj� prywatn�. Przyk�adem administracji pa�stwowej w znaczeniu �cis�ym mo�e by� administracja sprawowana przez tzw. rz�dowe organy administracji og�lnej lub specjalnej, natomiast przyk�adem administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa mo�e by� dzia�alno�� podejmowana przez organy gminy lub zwi�zki mi�dzygminne, o kt�rych jest mowa w ustawie o samorz�dzie terytorialnym. Od innych dzia�a� pa�stwa administracj� pa�stwow� b�dzie wyr�nia� b�d� bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie okre�lony cel oraz mniej og�lnie opisane podmioty (dzia�aj�cy i odbiorca-adresat dzia�ania), b�d� rodzaj przedmiotu i przes�anki dzia�ania. Te elementy pozwalaj� te� do�� dok�adnie odr�ni� administracj� (jako okre�lony typ dzia�alno�ci) od ustawodawstwa oraz s�downictwa. Ustawodawstwo bowiem z regu�y odnosi si� do spraw i zagadnie� bardziej og�lnych, jest te� skierowane do bardziej og�lnie okre�lonego kr�gu adresat�w. Ustanowione w tym trybie regu�y post�powania s� r�wnie� sformu�owane za pomoc� poj�� bardziej og�lnych i z zasady w spos�b abstrakcyjny. S�downictwo za� jest wyra�nie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono zwi�zane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyj�tkowo - na mocy odr�bnych przepis�w i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Dzia�ania s�du s� przy tym z regu�y �ci�le uwarunkowane i okre�lone co do formy i skutk�w prawnych. Na przyk�ad s�d nie mo�e dzia�a� z w�asnej inicjatywy, wi�kszo�� jego czynno�ci jest dok�adnie okre�lona zar�wno co do kolejno�ci, tre�ci, mocy prawnej, jak i co do uczestnik�w. Natomiast dzia�alno�� administracji z zasady nie wi��e si� z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w og�le jakichkolwiek spor�w powsta�ych b�d� mi�dzy obywatelami, b�d� mi�dzy obywatelami a organami pa�stwowymi nie odpowiada istocie administracji. Je�eli administracja zajmuje si� ich rozstrzyganiem, czyni to przej�ciowo i zawsze na podstawie odr�bnego upowa�nienia, chyba �e chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewn�trzne, zwi�zane z tokiem urz�dowania. Na podstawie podanych cech nie mo�na jeszcze odtworzy� roli administracji w wybranym pa�stwie (tj. w pa�stwie okre�lonego typu i okre�lonej formy). Pozwalaj� one jedynie zorientowa� si� og�lnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pe�niej scharakteryzowa� administracj� w danym pa�stwie, trzeba tak�e uwzgl�dni� niekt�re zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje pa�stwa. Tylko w�wczas mo�na odda� rzeczywist� rol�, tre�� i zakres administracji w danym pa�stwie, a tak�e w poszczeg�lnych okresach jego rozwoju czy trwania. W Polsce przed wojn� oraz po wojnie mniej wi�cej do 1950 r. najcz�ciej okre�lano administracj� w spos�b negatywny, tj. jako t� dzia�alno�� pa�stwa, kt�ra pozostaje poza sfer� ustawodawstwa i s�downictwa. Przy okre�laniu adrninistracji wykorzystywano wi�c podzia� w�adz pa�stwowych na ustawodawcz�, s�downicz� i wykonawcz�. Dzi�ki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w pa�stwie. Negatywny spos�b okre�lania administracji pa�stwowej nie oznacza� rezygnacji z podania cech wyr�niaj�cych administracj� z dzia�alno�ci pa�stwa albo odr�niaj�cych ten fragment pa�stwa od pozosta�ych. Defnicje negatywne wskazywa�y bowiem na pewne cechy administracji i pos�ugiwa�y si� kryteriami wyr�nienia tej dzia�alno�ci od pozosta�ej, prowadzonej przez pa�stwo, a tak�e przez inne podmioty czy organizacje, na przyk�ad prywatne, jak r�wnie� tego fragmentu pa�stwa, kt�ry stanowi� administracj�, od pozosta�ych. Te cechy by�y tylko wyra�ane przy pomocy bardzo abstrakcyjnych poj��, czy te� podawane tylko przyk�adowo, pomocniczo. Definicje negatywne by�y bowiem wyrazem przekonania, i� administracji pa�stwowej nie da si� okre�li� w spos�b pozytywny, tj. uog�lniaj�cy i wyczerpuj�cy zarazem, dok�adny pod wzgl�dem naukowym. Powodem by�a nie tyle s�abo�� nauki czy nieumiej�tno�� badaczy, co natura administracji: jej zmienno��, r�norodno��, nieograniczony zasi�g itd. Dlatego te� �ci�le bior�c nale�a�oby m�wi� nie tyle o defnicjach negatywnych, co materialno-negatywnych. Wskazuj� one bowiem tak�e na charakter okre�lanej dzia�alno�ci lub organizacji. Przyk�adem definicji materialno-negatywnej mo�e by� definicja S. Kasznicy, wedle kt�rego "administracja jest t� cz�ci� dzia�alno�ci pa�stwowej, kt�ra pozostaje po wyeliminowaniu z niej dzia�alno�ci prawodawczej i s�dowej", czy okre�lenie T. Bigo, kt�ry widzia� w administracji pa�stwowej "planowan� dzia�alno�� pa�stwa zmierzaj�c� do pewnych cel�w, nie b�d�c� ustawodawstwem ani s�downictwem". Wed�ug T. Bigo dzia�alno�� pa�stwa jest zawsze dzia�alno�ci� prawn�, gdy� jest oparta na normach prawnych. W przypadku pa�stwa zar�wno akt woli, jak i akt zewn�trzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku cz�owieka prawo reguluje tylko akt zewn�trzny, i to nie zawsze. Poza tym dzia�alno�� pa�stwa ma zawsze na celu dobro og�lne, interes publiczny. Te cechy pozwalaj� odr�ni� administracj� pa�stwow� od administracji prywatnej b�d� administracj� istniej�c� w innych epokach od administracji wsp�czesnej. W podobny spos�b deFniowano w owym czasie administracj� tak�e w innych krajach. Na przyk�ad F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podr�cznika z pocz�tk�w tego wieku, twierdzi�, �e administracja to og� urz�dze� technicznej i prawnej natury maj�cych cele odpowiadaj�ce dobru og�lnemu, poza s�downictwem i ustawodawstwem. Wed�ug tego autora administracja to z�o�ona organizacja wraz z wyposa�eniem rzeczowym i osobowym oraz prawo, kt�re reguluje jej dzia�alno��, maj�ca na celu dobro publiczne. Podobnie okre�la�*administracj� O. Mayer, uwa�any za tw�rc� niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest dzia�alno�ci� pa�stwa pozas�dow�, zmierzaj�c� do zrealizowania �yciowych cel�w wed�ug w�asnego porz�dku prawnego. 9 W Polsce na pocz�tku lat pi��dziesi�tych, pod wp�ywem nauki radzieckiej, podj�to pr�b� zdefiniowania administracji pa�stwowej za pomoc� nawi�zania do niekt�rych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zada� pa�stwowych. "Administracja PRL - pisa� M. Jaroszy�ski - to jedna z form dzia�alno�ci pa�stwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyra�aj�cych wol� i interesy ludu pracuj�cego miast i wsi, polegaj�ca na organizowaniu bezpo�redniej, praktycznej realizacji zada� pa�stwa ludowego, w szczeg�lno�ci budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastaj�cych zdobyczy ludu pracuj�cego oraz obrony pa�stwa przed agresj� �wiatowego imperializmu i zabezpieczenia �wiatowego pokoju". Przytoczone okre�lenie traf nie oddawa�o istot� i rolg administracji pa�stwovtrej w tamtym okresie. Wywar�o te� du�y wp�yw na spos�b my�lenia o administracji, a tak�e na d�ugie lata przes�dzi�o o zakresie i kierunku bada� nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach siedemdziesi�tych podj�to pr�b� nowego okre�lenia istoty administracji. Pojawi�a si� propozycja okre�lenia administracji przez uwzgl�dnienie dwu dot�d raczej samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przeze� funkcji. "Administracja pa�stwowa - pisa� W. Dawidowicz - to system podmiot�w utworzonych i wyposa�onych przez ustaw� w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej dzia�alno�ci na podstawie ustaw w kierunku wewn�trznym i zewn�trznym - w stosunku do podporz�dkowanych podmiot�w gospodarki pa�stwowej oraz w stosunku do spo�ecze�stwa, przy czym zar�wno przebieg, jak i skutki tej ostatniej dzia�alno�ci przypisywane s� zawsze pa�stwu jako takiemu". Wed�ug tego okre�lenia administracja pa�stwowa to nieroz��czny splot organizacyjnych i normatywnych element�w, wielka i z�o�ona instytucja realizuj�ca na podstawie ustaw pewne cele za pomoc� dzia�a� o charakterze kierowniczym i organizuj�cym. Rdzeniem tej instytucji s� organy administracji pa�stwowej i powi�zane z nimi zak�ady pa�stwowe. Dzia�aj� one poprzez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane og�lnie urz�dami administracyjnymi (np. urz�d wojew�dzki, Urz�d Rady Ministr�w). Instytucja ta jest cz�ci� aparatu pa�stwowego. Jej dzia�alno�� - og�lnie rzecz ujmuj�c - polega na organizowaniu wykonania zada� pa�stwa, a wi�c przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, okre�leniu ich zada� i zakresu dzia�ania, planowaniu, pozyskiwaniu �rodk�w rzeczowych i finansowych oraz zasob�w ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu dzia�alno�ci zespo��w ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wi���cym oddzia�ywaniu na zachowanie si� podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz: przedsi�biorstw pa�stwowych i sp�dzielczych, zrzesze� gospodarczych, organizacji spo�ecznych, os�b prawnych i fizycznych itd. Z poczynionych uwag wynika, �e administracja jest z�o�onym zjawiskiem nale��cym do sfery organizacji, prawa i kultury. Wsp�cze�nie uchodzi ona ju� to za cz�� aparatu pa�stwowego, powo�an� do realizacji zada� ustalonych 10 (lub zaakceptowanych) przez parlament, ju� to za rodzaj dzia�alno�ci prowadzonej przez r�ne podmioty (pa�stwowe, samorz�dowe, prywatne) celem realizacji zada� uznanych za publiczne i okre�lonych w ustawach i innych aktach. Dzia�ania podj�te dla realizacji tych zada� s� w wi�kszym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo po�rednio przypisane poszczeg�lnym podmiotom administracji. W szczeg�lno�ci prawo okre�la podstaw� owych dzia�a�, ich zasi�g, moc wi���c�, form� i tryb podejmowania oraz inne warunki, kt�rych spe�nienie wp�ywa na ich wa�no�� i skuteczno��. 2. Zwi�zanie administracji prawem Oparcie dzia�alno�ci administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworz�dno�ci, w my�l kt�rej wszystkie organy pa�stwowe dzia�aj� na podstawie przepis�w prawa, a �cis�e ich przestrzeganie jest podstawowym obowi�zkiem ka�dego organu i ka�dego obywatela. Zwi�zanie administracji prawem czy, mo�e lepiej, okre�lenie jej czynno�ci przez prawo nie jest jednakowe. Mi�dzy innymi zale�y ono od s fe r y, r o d z aj u i fo r m dzia�ania administracji. We wsp�czesnym pa�stwie dzia�alno�� administracji nie sprowadza si� bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomoc� akt�w konkretyzuj�cych i skierowanych do os�b fizycznych, ich organizacji spo�ecznych i innych podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz aparatu pa�stwowego. Notabene nie mia�o to miejsca nawet wtedy, gdy pod wp�ywem wczesnokapitalistycznej ideologu pa�stwa prawnego za najwa�niejsz� funkcj� pa�stwa uznawano dzia�alno�� reglamentacyjn�. Ju� w�wczas na dzia�alno�� administracji sk�ada�y si� liczne i zr�nicowane rodzaje dzia�a� faktycznych, wewn�trznych, jak na przyk�ad opracowywanie program�w i plan�w dzia�ania, analiz i sprawozda�, utrzymanie w ruchu urz�dze� technicznych, pozyskiwanie �rodk�w materialnych itd. Wszystko to tworzy�o sfer� wewn�trzn� dzia�a� administracji, r�wnie wa�n� jak sfera zewn�trzna, a pod wzgl�dem ilo�ciowym nawet znacznie wi�ksz�. Tak�e dzisiaj administracja, obok dzia�a� skierowanych na wywo�anie bezpo�rednich skutk�w prawnych w sferze zewn�trznej, a wi�c b�d�cych w stanie zmieni� sytuacj� prawn� podmiot�w znajduj�cych si� poza aparatem pa�stwowym (nie zwi�zanych z tym aparatem wi�zami s�u�bowej czy organizacyjnej zale�no�ci), podejmuje dzia�ania pomocnicze, towarzysz�ce, a niekiedy nawet niezale�ne od wy�ej wymienionych. Przyk�ady takich dzia�a� mo�na znale�� zar�wno w administracji og�lnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynno�ci zwi�zane z organizowaniem pracy urz�d�w administracyjnych, podmiot�w gospodarki narodowej, zak�ad�w administracyjnych prowadz�cych dzia�alno�� o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urz�dze� u�yteczno�ci publicznej itd. 11 W sferze dzia�a� wewn�trznych zwi�zanie administracji prawem przedstawia si� inaczej ni� w sferze dzia�a� zewn�trznych. Mo�na powiedzie�, �e administracja ma tu wi�cej swobody. Na og� samodzielnie organizuje wykonanie zada� spo�ecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy pa�stwowe: ustala wewn�trzne zasady organizacji tych czy innych jednostek organizacyjnych (urz�d�w, przedsi�biorstw, instytucji), tworzy lub znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynno�ci itp. Organizuj�c t� dzia�alno��, adniinistracja podejmuje tak�e liczne czynno�ci o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalaj�cym zar�wno wobec os�b zajmuj�cych stanowiska pracy "wewn�trz" danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporz�dkowanych bezpo�rednio lub po�rednio jednostce podejmuj�cej takie dzia�anie. W wielu przypadkach podstaw� tych akt�w jest w�adztwo organizacyjne, kt�rego �r�d�em s� regulaminy i statuty ustalaj�ce nadrz�dno�� jednych stanowisk pracy nad drugimi b�d� jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak r�wnie� indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o prac�, porozumienie administracyjne itd. Zwi�zanie administracji prawem zale�y tak�e od typu dzia�a� podejmowanych przez organy administracji pa�stwowej i inne podmioty. Og�lnie mo�na powiedzie�, �e dzia�ania o charakterze faktycznym zwi�zane s� prawem stosunkowo lu�no. Wymaga si� jedynie, aby by�y one oparte na jakiej� podstawie prawnej, na przyk�ad na og�lnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepis�w aministracyjnych, okre�laj�cych zakres czynno�ci zwi�zanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucj� oraz rodzaje wi�zi ��cz�cych poszczeg�lne stanowiska lub instytucje. Inaczej przedstawia si� problem dzia�a� o charakterze prawnym. S� one z zasady do�� �ci�le zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopie� ich zwi�zania tak�e nie jest jednakowy. Naj�ci�lej okre�lone s� te dzia�ania, kt�re zmieniaj� sytuacj� prawn� indywidualnie okre�lonych podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz administracji. Wymaga si�, aby dzia�ania takie mia�y podstaw� zar�wno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego - ustrojowego i proceduralnego. S� te� one dok�adniej opisane ze wzgl�du na ich dopuszczalno��, moc prawn� i wywo�ywane skutki. Przepisy prawne okre�laj� tak�e dzia�ania administracji w zale�no�ci od formy, w jakiej maj� by� one podejmowane. Dzia�ania przybieraj�ce form� akt�w administracyjnych (indywidualnych), akt�w normatywnych (og�lnych), a tak�e dzia�ania prowadzone w ramach procedur reguluj�cych wykonywanie wynikaj�cych z wy�ej wymienionych akt�w obowi�zk�w albo kontrol� ich przestrzegania s� na og� bardziej zdeterminowane ani�eli dzia�ania podejmowane przez administracj� w innych formach, w�a�ciwych dla dzia�a� materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarz�dzanie) lub spo�eczno-organizatorskich (np. porozumiewanie si�, apelowanie). Jak widzimy, w pa�stwie w_ sp�czesnym administracja, mimo daleko id�cych przeobra�e�, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza 12 jednak ani konieczno�ci stosowania jednakowych wymog�w prawnych do wszystkich dzia�a�, ani zakazu dzia�ania w przypadku braku ustawy czy w og�le przepisu upowa�niaj�cego do dzia�ania. Zasada praworz�dno�ci nie mo�e by� rozumiana w spos�b absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w �cis�ym znaczeniu tego s�owa, a wi�c dzia�alno��, kt�ra mo�e mie� miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowie� tej czy innej ustawy. Administracja jest tak�e dzia�alno�ci� pozaustawow�, tj. poprzedzaj�c� lub prowadzon� obok dzia�alno�ci ustawowej. Dzia�alno�� pozaustawowa nie jest zupe�nie oderwana od ustawy. Je�eli niekiedy m�wi si�, �e jest ona od niej niezale�na, to dlatego, �e s�u�y innemu celowi - realizacji zada� nakre�lonych w aktach, kt�re nie s� wydane na podstawie merytorycznego przepisu ustawowego, a wi�c nie s�u�� bezpo�rednio wykonywaniu ustawy, lecz innych akt�w (polece�, decyzji, uchwa�). Administracja nie mo�e dzia�a� bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej dzia�ania uleg�aby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z ni� nie zwi�zanego. Przez ustawow� podstaw� prawn� nale�y tu rozumie� przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upowa�niaj�cy do okre�lonego dzia�ania. Tak� podstaw� prawn� powinny mie� decyzje zmieniaj�ce sytuacj� wymienionego podmiotu zar�wno na jego niekorzy��, jak i na korzy�� (a wi�c nie tylko decyzje nak�adaj�ce obowi�zek, lecz r�wnie� decyzje o dodatkowych �wiadczeniach, pomocy itp.). Pomoc �wiadczona jednym odbija si� bowiem na interesach innych i dlatego musi by� poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje si� odno�nie do decyzji zmieniaj�cej sytuacj� danego podmiotu na jego niekorzy��. Administracja nie mo�e te� podj�� dzia�ania sprzecznego z obowi�zuj�c� ustaw� lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem tak�e obowi�zek przestrzegania prawa. Chodzi tu zar�wno o dzia�ania, kt�re s� wyra�nie zabronione przez ustaw�, jak i takie, kt�re mog� by� podj�te, ale tylko wtedy, gdy ustawa w og�le je przewiduje i cz�sto tylko w granicach okre�lonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrze�onych przez Konstytucj�). 3. Poj�cie prawa administracyjnego W nauce poj�cie prawa administracyjnego ma r�ne znaczenia. W z n ac z e n i u s z e r o k i m przez prawo administracyjne rozumie si� normy prawne reguluj�ce organizacj� i zachowanie si� administracji pa�stwowej jako cz�ci aparatu pa�stwowego, a tak�e zachowanie si� os�b fizycznych i innych podmiot�w, w zakresie nie unormowanym przez przepisy nale��ce do innych ga��zi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu sk�ada si� z co najmniej trzech cz�ci: prawa o ustroju administracji pa�stwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. 13 Prawo o ustroju administracji pa�stwo*vej reguluje organizacj� i zasady funkcjonowania aparatu pa�stwowego powo�anego do wykonywania zada� pa�stwowych w formach uznanych za w�a�ciwe dla administracji pa�stwowej. Zawiera ono zatem w szczeg�lno�ci nast�puj�ce przepisy prawne: - tworz�ce podmioty administracji pa�stwowej i okre�laj�ce ich struktur� organizacyjn� oraz zakres dzia�ania; - okre�laj�ce struktur� systemu podmiot�w administracji pa�stwowej oraz zachodz�ce w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.); - stanowi�ce podstaw� dla okre�lania zada� poszczeg�lnych organ�w administracji pa�stwowej i ich systemu, a tak�e form i metod ich wykonywania; - tworz�ce podzia� terytorialny kraju dla potrzeb administracji pa�stwowej. Prawo materialne zawiera normy ustanawiaj�ce wzajemne uprawnienia i obowi�zki organ�w administracji pa�stwowej i podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz administracji pa�stwowej jako cz�ci aparatu pa�stwowego. Ka�demu uprawnieniu organu administracji pa�stwowej odpowiada okre�lony obowi�zek podmiotu organizacyjnie mu nie podporz�dkowanego. I odwrotnie, ka�demu obowi�zkowi administracji pa�stwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajduj�cego si� na zewn�trz administracji pa�stwowej itd. Prawo proceduralne zawiera normy, kt�re wyznaczaj� post�powanie maj�ce na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje si� to z regu�y b�d� przez ich konkretyzacj� i powi�zanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, b�d� przez doprowadzenie do wykonania obowi�zk�w wynikaj�cych bezpo�rednio z przepis�w prawa albo z decyzji lub postanowie� administracyjnych, b�d� te� przez kontrol� przestrzegania przepis�w prawnych i nadz�r nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a tak�e przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakaz�w albo nakaz�w zawartych w przepisach reguluj�cych dzia�alno�� administracji albo zwi�zanych z wykonywaniem przez administracj� jej zada� (np. w zakresie ochrony porz�dku i bezpiecze�stwa ruchu na drogach publicznych, czysto�ci w miastach i osiedlach). Zale�nie od funkcji spe�nianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli si� na: - prawo o og�lnym post�powaniu administracyjnym i post�powaniach szczeg�lnych, - prawo o post�powaniu egzekucyjnym w administracji i innych post�powaniach wykonawczych, - prawo o trybie kontroli przestrzegania przepis�w prawnych przez podmioty administracji pa�stwowej oraz obywateli i organizacje spo�eczne, - prawo o post�powaniu legislacyjnym, 14 - prawo o post�powaniu karno-administracyjnym (post�powaniu w sprawach o wykroczenia), - prawo o post�powaniu porz�dkowym i dyscyplinarnym, - prawo o post�powaniu w sprawach skarg i wniosk�w. Do prawa administracyjnego w znaczeniu w�skim zalicza si� na og� tylko normy dwustronnie wi���ce, ustanawiaj�ce bezpo�rednio lub poprzez odpowiednie akty pravvne okre�lone uprawnienia i obowi�zki organ�w administracji pa�stwowej oraz podmiot�w nie podporz�dkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu nale�� zatem przede wszystkim nast�puj�ce przepisy prawne: - ustanawiaj�ce uprawnienia lub obowi�zki, wyznaczaj�ce wprost zachowanie si� ka�dego, kto znajdzie si� w okre�lonej sytuacji czy posiada okre�lone rzeczy (dobra) lub prowadzi okre�lon� dzia�alno��; - ustanawiaj�ce dla organ�w administracji pa�stwowej kompetencje do na�o�enia na podmioty znajduj�ce si� na zewn�trz administracji pa�stwowej okre�lonych obowi�zk�w; wymagalno�� takich obowi�zk�w zale�y od ich przypisania danemu podmiotowi w okre�lonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy; - przyznaj�ce podmiotom usytuowanym na zewn�trz administracji pa�stwowej prawo domagania si� od organ�w administracji pa�stwowej spe�nienia okre�lonych w przepisach prawnych �wiadcze�, udost�pnienia d�br, wydania pozwolenia na prowadzenie okre�lonej dzia�alno�ci, przekroczenia granicy pa�stwowej itd. Opisane przepisy prawne s� przedmiotem n a u k i p r a w a a d m i n i s tr a c yj n e g o. Mo�na zatem powiedzie�, i� podstawowym przedmiotem jej zainteresowania s� normy reguluj�ce wy��cznie zachowanie si� administracji, innymi s�owy normy, w kt�rych zawsze w charakterze jednego z podmiot�w wyst�puje organ administracji pa�stwowej. Nauka prawa administracyjnego, jak zreszt� w og�le nauka prawa, interesuje si� jednak nie tylko norm�, jej struktur�, systemem norm itp., lecz r�wnie� pogl�dami na owe normy, struktur�, system itp. Inaczej m�wi�c, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zar�wno norma prawna, jak i rozumienie owej normy. Co wi�cej, nauka prawa administracyjnego bardzo cz�sto nie poprzestaje na tym. Poza analiz� struktury badanych norm, ich klasyfkacj�, systematyzacj� itp. zajmuje si� ona tak�e genez�, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepis�w prawa administracyjnego oraz zwyczaj�w prawnych. Jej celem jest wi�c nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniej�cych mi�dzy nimi zale�no�ci, lecz tak�e warunk�w ich urzeczywistnienia, skuteczno�ci i wszystkich innych nast�pstw ich obowi�zywania - zar�wno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebran� wiedz� wykorzystuje ona dla formu�owania wniosk�w w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska. 15 Literatura T. Bigo: Prawo administracyjne. Instytucje og�lne, Wroc�aw 1948. W. Dawidowicz: Wstgp do nauk administracyjnoprawnych, Warszawa 1974. M. Jaroszy�ski: Przedmiot, zakres i og�lna charakterystyka administrac i i rawa administracnego w PRL (w:) Polskie prawo administracyjne. Czg�� og�lna, Warszawa 1956, s. 11-38. y* J. Lang: Wsp�ldzialanie administracji ze spoleczeristwem, Warszawa 1985, s. 34-54. Rozdzia� II �R�D�A PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Pojgcie i klasyfikacja �r�del prawa "�r�d�o prawa" jest poj�ciem niezwykle wieloznacznym. W teorii prawa wyr�nia si� co najmniej kilka podstawowych znacze� tego poj�cia. Przez �r�d�o prawa rozumie si� bowiem z jednej strony c z y n n i k i wp�ywaj�ce na tre�� prawa, a wi�c np. wol� narodu czy prawodawcy, stosunki spo�eczno-ekonomiczne, stan �wiadomo�ci prawnej; z drugiej strony r�ne fo r m y p r z e k a z u norm prawnych, ustanowionych b�d� uznanych, a wi�c np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty b�d�ce no�nikami tych informacji (tre�ci). M�wi si� te� o �r�d�ach prawa w znaczeniu szerokim i szczeg�lnym, jak gdyby w�a�ciwym. W s z e r o k i m z n a c z e n i u �r�d�em prawa jest ka�dy fakt, kt�ry ma prawotw�rcz� moc, walor. W tym znaczeniu �r�d�em b�dzie zar�wno orzeczenie w�a�ciwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W z n a c z e n i u s z c z e g � I n y m �r�d�em prawa mo�e by� ju� to jeden z wymienionych wy�ej czynnik�w wp�ywaj�cych na tre�� prawa, ju� to konkretna forma przekazu, albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporz�dkowane ustawie. �r�d�a mog� by� ujmowane pod k�tem opisowym albo normatywnym. Mo�na bowiem o jakim� �r�dle m�wi� albo jak o fakcie maj�cym rzeczywi�cie miejsce, np. wskaza�, kt�ry fakt w danym systemie prawa ma w�asno�� prawotw�rcz�, albo jak o fakcie, kt�ry zdaniem m�wi�cego p o w i n i e n mie� w danym systemie prawa prawotw�rcze znaczenie. Zaliczenie faktu do grupy fakt�w prawotw�rczych jest zazwyczaj poprzedzone przyj�ciem okre�lonych kryteri�w, na podstawie kt�rych po prostu zalicza si� dany fakt do prawotw�rczych b�d� postuluje si� to zrobi� odno�nie do danego systemu prawa. Na przyk�ad zak�ada si�, �e pra 2 - Polskie prawo administracyjne wo mog� tworzy� tylko organy pa�stwowe, tylko w formie i w spos�b okre�lony w ustawie. W podr�czniku przyjmuj�, i� przez �r�d�o prawa nale�y rozumie� akt s t a n o w i e n i a p r a w a. Wychodz� bowiem z za�o�enia, i� w naszym systemie prawa mo�liwe jest wyr�nienie funkcji stanowienia, przestrzegania i stosowania prawa, a tak�e powierzenie tych funkcji odr�bnym organom. W konsekwencji zak�adam te�, i� przez stanowienie prawa mo�na rozumie� jedynie tworzenie przepis�w prawnych powszechnie obowi�zuj�cych, a wi�c takich, na podstawie kt�rych mo�na zbudowa� og�ln� i abstrakcyjn� norm� prawn�. Jak wiadomo, nasze prawo okre�la form�, procedur� podejmowania i spos�b og�aszania akt�w stanowienia prawa. Robi to jednak odr�bnie dla poszczeg�lnych akt�w, niezale�nie od tego, kto dany akt wydaje oraz kogo i jakich spraw on dotyczy. Dlatego te� m�wi si� o r�nych typach lub rodzajach akt�w stanowienia prawa, czyli �r�d�ach prawa w przyj�tym tu znaczeniu. I tak bior�c pod uwag� organ, kt�ry jest w�a�ciwy do stanowienia prawa, mo�na wyr�ni� ustawy oraz akty podporz�dkowane ustawom, przepisy pa�stwowe i gminne, przepisy og�lnokrajowe i miejscowe wydawane przez organy administracji pa�stwowej i przez pozosta�e organy. W naszym pa�stwie ustawy wydaje bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ w�adzy ustawodawczej, za� akty podporz�dkowane ustawom z regu�y wydaj� organy w�adzy wykonawczej, a wi�c Prezydent RP, Rada Ministr�w, jej Prezes i ministrowie. Od I990 r., tj. od wprowadzenia samorz�du terytorialnego, obok przepis�w wydawanych przez organy pa�stwowe sensu stricto, pojawi�y si� te� przepisy wydawane przez organy gminy. Inny podzia� uzyska si�, gdy we�mie si� pod uwag� w�a�ciwo�ci organ�w powo�anych do wydawania akt�w i ich zasi�g terytorialny. Do pierwszej grupy zaliczymy w�wczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej - przepisy miejscowe i gminne. Jeszcze inny podzia� uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, kt�re s� wydawane przez organy administracji pa�stwowej, a do drugiej - pozosta�e b�d�ce �r�d�ami prawa. Ten podzia� pozwala nam skoncentrowa� uwag� na wybranych �r�d�ach i problemach zwi�zanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administracj� pa�stwow�. Akty b�d�ce �r�d�ami prawa administracyjnego mog� dotyczy� r�nych podmiot�w i spraw. Je�eli dany akt pochodzi od administracji, a b�dzie regulowa� prawn� sytuacj� podmiotu, znajduj�cego si� na zewn�trz administracji, b�dzie dotyczy� jego praw i obowi�zk�w, w�wczas b�dzie wysoce prawdopodobne, i� b�dziemy mieli do czynienia ze �r�d�em prawa powszechnego w znaczeniu �cis�ym, materialnoprawnym. I odwrotnie. Je�eli dany akt b�dzie dotyczy� podmiot�w organizacyjnie podporz�dkowanych organowi wydaj�cemu akt i b�dzie regulowa� sprawy organizacyjno-techniczne, wtedy b�dzie to akt wewn�trzny, o charakterze organizacyjnym i ustrojowym. 18 2. Struktura prawna typowych akt�w stanowienia prawa Obecnie do �r�de� prawa zalicza si� nast�puj�ce akty stanowienia prawa: ustawy, rozporz�dzenia z moc� ustawy, umowy mi�dzynarodowe, uchwa�y Sejmu i uchwa�y Senatu, rozporz�dzenia, zarz�dzenia, uchwa�y innych organ�w (np. Rady Ministr�w, Krajowej Rady Radiofonu i Telewizji). 1. Ustawa jest w naszym prawie podstawowym �r�d�em. W systemie �r�de� prawa zajmuje ona najwy�sze miejsce. Normy prawne zawarte w ustawie maj� te� najwi�ksz� moc prawn�. Do wydania ustawy jest powo�any tylko Sejm RP jako g��wny organ w�adzy ustawodawczej. Przy wydawaniu ustawy ma on wsp�dzia�a� z Senatem w zakresie i w spos�b okre�lony w Ustawie konstytucyjnej z 17 pa�dziernika 1992 r. i w regulaminach Sejmu i Senatu. Przedmiotem ustawy mo�e by� ka�da sprawa. Z regu�y b�d� to sprawy og�lne, normowane w spos�b generalny i abstrakcyjny. Nieograniczono�� przedmiotu ustawy jest jedn� z konstytucyjnych cech ustawy i podstawowym elementem struktury tego aktu. Jedyne ograniczenia, jakie mog� si� pojawi�, wi��� si� z mo�liwo�ci� odr�bnego uregulowania tego zagadnienia w Konstytucji lub w ustawie konstytucyjnej. B�dzie o nich mowa ni�ej. Z drugiej strony pewne sprawy mog� by� uregulowane tylko w ustawie. Na sprawy takie wskazuje Konstytucja lub ustawa konstytucyjna. Przyk�adem mo�e by� bud�et pa�stwa lub upowa�nienie Prezydenta RP do ratyfikacji lub wypowiedzenia niekt�rych um�w mi�dzynarodowych. Ustaw� og�asza si� w Dzienniku Ustaw. O og�oszeniu ustawy w Dzienniku Ustaw zarz�dza Prezydent RP. Warunki og�aszania i zasady wydawania Dziennika Ustaw reguluje Ustawa konstytucyjna z 17 pa�dziernika 1992 r. oraz ustawa z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urz�dowego RP "Monitor Polski" (Dz.U. Nr 58, poz. 524 z p�n. zm.). Ustawa nie jest �r�d�em jednorodnym. Obecnie mo�na wyr�ni� sze�� jej rodzaj�w: konstytucj�, ustaw� konstytucyjn�, ustaw� bud�etow�, ustaw� dotycz�c� um�w mi�dzynarodowych, ustaw� dotycz�c� rozporz�dze� z moc� ustawy, ustaw� zwyk��. Wymienione ustawy r�ni� si� wymogami niezb�dnymi do ich wa�nego podj�cia oraz funkcj�, kt�r� przysz�o im pe�ni� w pa�stwie, a tak�e przedmiotem. K o n s t y t u cj a jest aktem, w kt�rym okre�la si� podstawowe zasady ustroju pa�stwa, w tym zasady tworzenia prawa oraz prawa i obowi�zki obywateli. Do jej wa�nego podj�cia musi by� zastosowana szczeg�lna procedura oraz musi by� podj�ta kwalifkowan� wi�kszo�ci� g�os�w. Przewiduj� to obecnie przepisy art. 106 Konstytucji z 1952 r., utrzymane w mocy przez Ustaw� konstytucyjn� z 17 pa�dziernika 1992 r., oraz ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. okre�laj�ca tryb przygotowania i uchwalania Konstytucji RP (Dz.U. Nr 67, poz. 336). 19 Z Konstytucj� musz� by� zgodne wszystkie pozosta�e ustawy. Nad zapewnieniem tej zgodno�ci czuwa Trybuna� Konstytucyjny, wyposa�ony w prawo orzekania o niezgodno�ci ustawy z Konstytucj� (a tak�e ka�dego innego aktu normatywnego, wydanego przez naczelny lub centralny organ pa�stwow z ustaw� i Konstytucj�). cji. Uchw si� j� s t y t u c yj n a jest pod wzgl�dem mocy r�wna Konstytu-, jednak tylko wybr y b p ewidzianym dla zmiany Konstytucji. Dotyczy stanowi�cych u nas przedmiot regulacji konstytucyjnej i z regu�y obowi�zuje tylko przez pewien czas b�d� te� odnosi si do konkretnego przypadku, na przyk�ad up�ywu kadencji okre�lonego or anu. Ustawa konstytucyjna mo�e wej�� w miejsce dotychczasowej Konstytucji, regulowa� niekt�re zagadnienia odmiennie lub uzupe�nia� postanowienia konstytucyjne. Przyk�adem mo�e by� powo�ywana wy�ej Ustawa konstytucyjna z 17 pa�dziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach mi�dzy w�adz� ustawodawcz� i wykonawcz� RP oraz o samorz�dzie terytorialnym (zwana Ma�� konstytucj�), ustawa z 1971 r. o skr�ceniu kadencji Sejmu, albo z 1975 r. przed�u�aj�ca kadencj� rad narodowych, czy ustawa z 1992 r. okre�laj�ca t b przygotowywania i uchwalania Konstytucji. U s t a w a b u d � e t o w a okre�la dochody i wydatki pa�stwa na rok kalendarzowy. W my�l Ma�ej konstytucji projekt bud�etu przedk�ada Sejmowi Rada Ministr�w w terminie okre�lonym w Ma�ej konstytucji i w odr�bnej ustawie. W razie nieuchwalenia ustawy bud�etowej Rada Ministr�w prowadzi gospodark� finansow� na podstawie przed�o�onego projektu ustawy bud�etowej. Senat mo�e podj�� uchwa�� o przyj�ciu lub wprowadzeniu poprawek przez Sejm tylko w ci�gu 20 dni, a nie w ci�gu 30 dni. Wreszcie, je�eli ustawa bud�etowa nie zostanie uchwalona w ci�gu 3 miesi�cy, Prezydent mo�e rozwi�za� Sejm. Jak okazuje si�, w przypadku tej ustawy Konstytucja inaczej okre�la zar�wno jej przedmiot, form� jak i niekt�re elementy procedu parlamentarnej oraz skutki, jakie poci�ga jej nieuchwalenie w wyznaczonym terminie. Do tej kategorii ustaw nale�y zaliczy� tak�e ustaw� o prowizorium bud�etowym. Podejmuje si� j� w szczeg�lnych przypadkach, w celu okre�lenia dochod�w i wydatk�w pa�stwa w okresie kr�tszym ni� rok. Ustawa dotycz�ca um�w mi�dzynarodowych zawiera t 1- ko upowa�nienie do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy mi�dzynarodowej przez Prezydenta, i to tylko takiej, kt�ra dotyczy granic pa�stwa, sojusz�w obronnych albo um�w poci�gaj�cych za sob� obci��enia fnansowe pa�stwa lub konieczno�� zmian w ustawodawstwie. Jest ona zatem wyra�nie ograniczona co do swojej tre�ci i przedmiotu. Ustawa dotycz�ca rozporz�dze� z moc� ustaw tak�e jest ograniczona pod wzgl�dem tre�ci i przedmiotu. Mo�e ona zawiera� jedynie upowa�nienie do wydawania przez Rad� Ministr�w rozporz�dze� z moc� ustawy i okre�la� jego granice. Tote� w ustawie tej nie mo�na zamieszcza� jakichkolwiek przepis�w, kt�re nie by�yby bezpo�rednio zwi�zane 20 z udzielonym upowa�nieniem i jego zakresem. Nadto wyr�nia j� wym�g bezwzgl�dnej wi�kszo�ci g�os�w. Pod tym wzgl�dem r�ni si� ona nie tylko od ustaw zwyk�ych, lecz tak�e od Konstytucji i ustaw konstytucyjnych. 2. Rozporz�dzenie z moc� ustawy nie wyst�powa�o w latach 1952-I992. Jego wprowadzenie do systemu �r�de� prawa przez Ustaw� konstytucyjn� z 17 pa�dziernika 1992 r. oznacza powr�t do tzw. ustawodawstwa delegowanego. W pewnym sensie zast�pi�o ono dekrety Rady Pa�stwa z Konstytucji z 1952 r. W obu przypadkach bowiem mamy do czynienia z aktem maj�cym moc ustawy, lecz nie pochodz�cym od Sejmu. Rozporz�dzenia z moc� ustawy nie mo�na jednak uto�samia� z dekretem Rady Pa�stwa. I to nie dlatego, i� dzi� nie ma ju� Rady Pa�stwa; zasadnicza r�nica tkwi w rodzaju kompetencji i warunkach obowi�zywania. Dekret m�g� by� wydany, kiedy Sejm nie obradowa�. Wystarczaj�c� podstaw� jego wydania by� przepis Konstytucji, przyznaj�cy takie prawo Radzie Pa�stwa. Jego obowi�zywanie by�o uzale�nione od zatwierdzenia przez Sejm na najbli�szej sesji. Rozporz�dzenie z moc� ustawy wydaje Rada Ministr�w. Podstaw� prawn� tego rozporz�dzenia jest szczeg�lna ustawa wydana na wniosek Rady Ministr�w. W ustawie tej zawarte jest upowa�nienie do wydawania przez Rad� Ministr�w rozporz�dze� z moc� ustawy w okre�lonym zakresie i czasie. W ustawie upowa�niaj�cej Sejm nie mo�e jednak upowa�ni� Rady Ministr�w do regulowania wszystkich spraw. W my�l art. 23 Ma�ej konstytucji nie mo�na upowa�ni� Rady Ministr�w do wydawania rozporz�dze� z moc� ustawy, je�eli mia�yby one dotyczy�: I) zmiany Konstytucji, 2) wybor�w Prezydenta RP, Sejmu i Senatu oraz organ�w samorz�du terytorialnego, 3) bud�etu pa�stwa, 4) wolno�ci i praw osobistych obywateli, ich wolno�ci i praw politycznych oraz praw i obowi�zk�w wynikaj�cych ze stosunku pracy i ubezpiecze� spo�ecznych, a tak�e zgody na ratyfikacj� um�w mi�dzynarodowych. Do ustawy upowa�niaj�cej stosuje si� post�powanie w�a�ciwe dla ustaw zwyk�ych, z dwiema zmianami: inicjatywa ustawodawcza jest zarezerwowana dla Rady Ministr�w i do podj�cia takiej ustawy jest wymagana bezwzgl�dna wi�kszo�� g�os�w. Zr�wnanie mocy prawnej takiego rozporz�dzenia z ustaw� zwyk�� poci�ga za sob� wiele donios�ych nast�pstw. Po pierwsze, mo�e ono uchyla� lub zmienia� obowi�zuj�ce ustawy, po drugie, jest wi���ce dla s�d�w w tym samym stopniu co ustawy, po trzecie, mo�e zawiera� upowa�nienie dla ni�szego organu do wydania przepis�w wykonawczych, po czwarte, ma moc obowi�zywania tak�e po up�ywie czasu okre�lonego w ustawie upowa�niaj�cej. Co wi�cej, w sprawach obj�tych upowa�nieniem do wydawania rozporz�dze� z moc� ustawy Sejm ma bardzo ograniczone mo�liwo�ci dzia�ania. Przede wszystkim jest on pozbawiony inicjatywy ustawodawczej w zakresie 21 spraw przekazanych Radzie Ministr�w do rozstrzygni�cia w formie rozporz�dzenia z moc� ustawy. Nie mo�e te� korzysta� z tych �rodk�w kontroli i oddzia�ywania, z jakich mo�e korzysta� w przypadku normalnych akt�w wykonawczych wydawanych przez Rad� Ministr�w, tj. zwyk�ych rozporz�dze� i uchwa� normatywnych. Rozporz�dzenie z moc� ustawy og�asza si� w taki sam spos�b jak ustaw� zwyk��. Zatem wpierw przesy�a si� je do podpisania przez Prezydenta RP i wydania zarz�dzenia o og�oszeniu w Dzienniku Ustaw. Prezydent, podobnie jak w przypadku ustawy, mo�e odm�wi� podpisania rozporz�dzenia i w ci�gu 14 dni zwr�ci� je Radzie Ministr�w. Wtedy Rada Ministr�w mo�e zwr�cone rozporz�dzenie uchyli� lub zmieni�, ewentualnie wnie�� je do Sejrnu jako projekt nowej ustawy. Przed podpisaniem Prezyd*nt mo�e tak�e wyst�pi� do Trybuna�u Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodno�ci rozporz�dzenia z Konstytucj�. W przypadku stwierdzenia niezgodno�ci rozporz�dzenie winno zosta� przekazane do Sejmu, kt�ry ostatecznie rozstrzyga, czy orzeczenie Trybuna�u jest zasadne. Do Trybunahz Konstytucyjnego rozporz�dzenia z moc� ustawy mog� te� zaskar�y� inne podmioty upowa�nione w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. 3. Umowy migdzynarodowe. Wed�ug Ustawy konstytucyjnej z 17 pa�dziernika 1992 r. umowy z rz�dami innych pa�stw oraz z organizacjami mi�dzynarodowymi zawiera Rada Ministr�w. Te pierwsze nazywa si� niekiedy umowami mi�dzypa�stwowymi. Inne organy pa�stwowe, organy samorz�du terytorialnego, organizacje spo�eczne itp. mog� zawiera� umowy z innymi organami i organizacjami pa�stw obcych, je�eli odr�bne ustawy lub umowy mi�dzypa�stwowe to przewiduj�. Umowy te mog� jednak dotyczy� wy��cznie spraw wchodz�cych w zakres dzia�ania organu zawieraj�cego umow�, nie mog� nak�ada� na �soby trzecie �adnych obowi�zk�w ani przyznawa� im praw, chyba �e le�y to wyra�nie w ich kompetencji, a tak�e nie mog� mie� wi�kszej mocy prawnej ni� inne akty wydawane przez organ zawieraj�cy umow�. Umowy zawarte przez Rad� Ministr�w z rz�dami innych pa�stw oraz z organizacjami mi�dzynarodowymi w wi�kszo�ci przypadk�w podlegaj� obowi�zkowi ratyfikacji. W my�l Ustawy konstytucyjnej umowy mi�dzynarodowe ratyfikuje i wypowiada Prezydent RP. Prezydent sprawuje te� og�lne kierownictwo w dziedzinie stosunk�w zagranicznych. Jego kontakty z innymi pa�stwami winny odbywa� si� jednak za po�rednictwem ministra spraw zagranicznych. Ratyfikacja niekt�rych um�w mi�dzypa�stwowych, jak r�wnie� ich wypowiedzenie, wymaga odr�bnego upowa�nienia udzielonego przez Sejm w drodze ustawy. Chodzi tutaj o umowy dotycz�ce granic pa�stwa, sojusz�w obronnych, poci�gaj�ce za sob� obci��enia finansowe pa�stwa lub konieczno�� zmian w ustawodawstwie. 22 Ustawa konstytucyjna z 17 pa�dziernika 1992 r. nak�ada na Prezydenta obowi�zek zawiadamiania Sejmu i Senatu o ratyfikacji i wypowiedzeniu ka�dej umowy mi�dzynarodowej. Og�lnie rzecz bior�c, przez ratyfikacj� nale�y rozumie� swoisty akt, w kt�rym organ upowa�niony do reprezentowania pa�stwa w stosunkach mi�dzynarodowych wyra�a wol� zwi�zania pa�stwa tre�ci� zawartej przez inny organ (lub swojego pe�nomocnika) umowy mi�dzynarodowej. Wed�ug konwencji wiede�skiej o prawie traktat�w z 23 maja 1969 r., zgoda pa�stwa na zwi�zanie si� traktatem powinna by� wyra�ona w drodze ratyfikacji, gdy: a) traktat postanawia, �e taka zgoda ma by� wyra�ona w drodze ratyfikacji; b) w inny spos�b ustalono, �e pa�stwa uczestnicz�c* w rokowaniach uzgodni�y, i� ratyfikacja b�dzie wymagana; c) zamiar pa�stwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfkacji wynika z pe�nomocnictw jego przedstawiciela lub zosta� wyra�ony w czasie rokowa�. Z konwencji nie wynika zatem obowi�zek ratyfikowania ka�dego traktatu mi�dzynarodowego (umowy mi�dzynarodowej). St�d wniosek, �e mog� by� tak�e umowy mi�dzynarodowe, kt�re zawierane s� w innym trybie. Cz�sto nosz� one nazw� um�w "rz�dowych" lub "resortowych". Obowi�zek ratyfkowania mo�e te� wynika� z prawa wewn�trznego albo przyj�tych w praktyce zasad post�powania (zwyczaj�w). Przewidywa�a to na przyk�ad uchwa�a Rady Pa�stwa i Rady Ministr�w z 1968 r. w sprawie zawierania i wypowiadania um�w mi�dzynarodowych. Zgodnie z t� uchwa�� ratyfikacji mia�y podlega� wszystkie tzw. umowy pa�stwowe oraz niekt�re umowy rz�dowe. Umowy mi�dzynarodowe oraz o�wiadczenia w sprawie mocy obowi�zuj�cej tych um�w, ich ratyfikacji oraz uczestnictwa w nich innych pa�stw og�asza si� w Dzienniku Ustaw. Takie og�oszenie jest warunkiem wej�cia w �ycie umowy i zwi�zania ni� podmiot�w prawa wewn�trznego. Umowa mi�dzynarodowa, ratyfikowana i og�oszona w Dzienniku Ustaw, ma moc nie mniejsz� ni� ustawa i winna by� stosowana i przestrzegana na r�wni z ni�, chyba �e z tre�ci umowy wynika, i� nie jest to akt samowykonalny (por. orzecz. TK z 7 stycznia 1992 r. K/8/91). 4. Uchwa�a Sejmu i uchwa�a Senatu w zasadzie otwiera list� �r�de� podporz�dkowanych ustawie. Trzeba jednak zauwa�y�, i� w�r�d uchwa� Sejmu s� te� i takie, kt�re s� r�wne ustawom, a wi�c podporz�dkowane jedynie Konstytucji. (Por. orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. W.10/92). Przyk�adem pierwszych mo�e by� uchwa�a Sejmu z 1985 r. w sprawie szczeg�lnego trybu post�powania przed Trybuna�em Konstytucyjnym, wydana na podstawie ustawy z 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r., Nr 109, poz. 490); przyk�adem drugich - uchwa�a z 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP (M.P. Nr 26, poz. 185, z p�n. zrn.), wydana na podstawie Konstytucji (por. te� art.14 Ustawy konstytucyjnej z 17 pa�dziernika 1992 r.). 23 Oczywi�cie, gdy m�wimy o uchwa�ach Sejmu jako �r�d�ach prawa, mamy na my�li tylko tzw. uchwa�y normatywne. Uchwa�y Sejmu bowiem, podobnie jak w przypadku innych organ�w kolegialnych, mog� mie� tak�e charakter nienormatywny. Przyk�adem uchwa� nienormatywnych dotycz�cych spraw o indywidualno-konkretnym charakterze mo�e by� uchwa�a o wyborze Marsza�ka Sejmu, o wotum nieufno�ci dla ministra albo Rady Ministr�w; przyk�adem innych uchwa�, og�lnych i mieszanych, mo�e by� uchwa�a zawieraj�ca rezolucj�, deklaracj� czy o�wiadczenie Sejmu. Te rodzaje uchwa� nie s� �r�d�ami prawa, lecz aktami prawnymi o r�nym charakterze. Normatywne uchwa�y Sejmu og�asza si� w Dzienniku Ustaw albo w Monitorze Polskim. Wyb�r dziennika promulgacyjnego zale�y od postanowienia zamieszczonego w ustawie lub w publikowanej uchwale; o opublikowaniu uchwa�y w Dzienniku Ustaw powinna jednak przes�dzi� ustawa, kt�ra upowa�ni�a Sejm do jej wydania. 5. Rozporz�dzenie jest aktem podporz�dkowanym ustawie, w kt�rym z regu�y zamieszcza si� przepisy o powszechnej mocy obowi�zywania, a wi�c reguluj�ce sytuacje prawne podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz systemu organizacyjnego, do kt�rego nale�y organ wydaj�cy rozporz�dzenie. W tym znaczeniu poj�ciem tym pos�uguje si� tak�e Ustawa konstytucyjna z 17 pa�dziernika 1992 r*. oraz inne ustawy okre�laj�ce kompetencje do wydawania takich rozporz�dze�. Ustawa konstytucyjna przyznaje kompetencje do wydawania rozporz�dze� Prezydentowi RP, Radzie Ministr�w i jej Prezesowi, ministrom oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Wed�ug Ustawy konstytucyjnej rozporz�dzenie takie mo�e by� wydawane wy��cznie w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w niej upowa�nienia. Z ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urz�dowego RP "Monitor Polski" wynika ponadto, i� organ wydaj�cy takie rozporz�dzenie powinien tak�e powo�a� si� na szczeg�lne upowa�nienie zawarte w ustawie (por. art.1, pkt 2). Do wydawania rozporz�dze� w�a�ciwe s� tak�e organy terenowe. Na przyk�ad w my�l ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rz�dowej administracji og�lnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 z p�n. zm.), wojewoda wydaje przepisy prawa miejscow