Polskie prawo administracyjne

pod. red. Prof. dr habil. Jerzego Służewskiego 

PRZEDMOWA



Poprzednie wydanie z 1992 roku naszego podręcznika Polskie prawo administracyjne, mimo stosunkowo dużego nakładu, szybko zniknęło z półek księgarskich. Obecnie oddajemy do rąk Szanownych Czytelników jego nowe wydanie. Niestety, w naszym zespole autorskim zabrakło przy opracowaniu tego wydania Profdr.habil. Ludwika Jastrzębskiego, który zmarł w 1992 roku.
Publikowany obecnie podręcznik uwzględnia w swojej treści stan prawny na dzień 30 kwietnia 1994 roku. Natomiast informacje o ważniejszych normatywnych aktach prawnych dotyczących treści podręcznika, które ukazały się po 30 kwietnia 1994 roku, zostały zamieszczone w aneksie na końcu podręcznika.
Wykład składa się z czterech części.
Część pierwsza zawiera zagadnienia i pojęcia ogólne teorii prawa administracyjnego.
Część druga poświęcona jest zagadnieniom organizacji administracji publicznej w Polsce. Omówione zostały w niej naczelne i centralne organy władzy wykonawczej, podziały terytorialne państwa, rozwój terenówych organów władzy i administracji państwowej w latach 1944-1990, obecna organizacja terenowej administracji publicznej, terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej oraz sytuacja prawna zawodowych pracowników administracji publicznej.
Część trzecia dotyczy zagadnień prawnych związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Zostały w niej omówione prawne formy działania administracji, postępowanie administracyjne, sądowa kontrola decyzji i postanowień administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyj*y oraz kontrola administracji publicznej.
Część czwarta przedstawia wybrane zagadnienia materialnego prawa adninistracyjnego. Szersze potraktowanie materialnego prawa administracyj

5

nego w podręcznikowym wykładzie nie było możliwe z dwóch głównych powodów: ograniczonej objętości podręcznika oraz dużej fluktuacji przepisów prawnych w różnych działach administracji publicznej.
W układzie tematycznym podręcznika wykorzystano w poważnej mierze tradycyjne elementy. Wydaje się bowiem, że byłoby zbyt ryzykowne gruntowne zmienianie układu podręcznika w początkowym okresie transformacji ustrojowej państwa, dużej płynności w unormowaniach prawnych oraz niedostatecznych jeszcze osiągnięć i efektów w zakresie wypracowania nowych koncepcji i poglądów teoretycznych dotyczących sfery nauki prawa administracyjnego.
Podręcznik przeznaczony jest przede wszystkim dla studentów wydziałów prawa i administracji uniwersytetów. Wydaje się, źe może on również służyć pracownikom administracji publicznej, pragnącym rozszerzać znajomość problematyki prawa administracyjnego.
W słowie wstępnym do poprzedniego wydania podręcznika z 1992 roku zwróciliśmy się z prośbą do Czytelników o zgłaszanie uwag i postulatów, jak również o ogólną ocenę przydatności podręcznika dla celów dydaktycznych. Należy zaznaczyć, że podręcznik spotkał się z przychylną oceną osób korzystających z niego. Zasięgaliśmy opinu zarówno studentów, jak i pracowników administracji publicznej. W opiniach tych zgodnie wskazywano na takie walory podręcznika, jak przejrzystość przedstawiania trudnych niekiedy zagadnień oraz koncentrowanie się na zagadnieniach podstawowych i unikanie zbytniej szczegółowości, co mogłoby przyciemniać klarowność obrazu prezentowanych instytucji prawa administracyjnego. Wskazywano także na właściwą proporcję układn tematów ujętych w podrgczniku.
Obecnie ponawiamy prośbę o uwagi i opinie dotyczące obecnej wersji podręcznika, aby można je było wykorzystać w następnych opracowaniach.

Prof.zw.dr habil. Jerzy Służewski

Część I

ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE
TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO







Rozdział I

ZAGADNIENIA WSTĘPNE



1. Pojgcie administracji

W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach:
W e d ł u g p i e r w s z e g o - administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający relizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedno i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłącznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (np. określonych w ustawie z 1990 r. o samorządzie terytorialnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wąskim znaczeniu tego słowa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a ściślej biorąc - o administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa.
W e d ł u g d r u g i e g o - administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje, nie należące do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalność prowadzą

7
wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy określić tę administrację jako tylko publiczną. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie mówiąc takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę, można będzie określić jako administrację prywatną. Przykładem administracji państwowej w znaczeniu ścisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa może być działalność podejmowana przez organy gminy lub związki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorządzie terytorialnym.
Od innych działań państwa administrację państwową będzie wyróżniać bądź bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie określony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca-adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako określony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie określonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo - na mocy odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i określone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie określona zarówno co do kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych bądź między obywatelami, bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania.
Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie określonego typu i określonej formy). Pozwalają one jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie, a także w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania.
W Polsce przed wojną oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa,

która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy określaniu adrninistracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie.
Negatywny sposób określania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Defnicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane przy pomocy bardzo abstrakcyjnych pojęć, czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się określić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też ściśle biorąc należałoby mówić nie tyle o defnicjach negatywnych, co materialno-negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter określanej działalności lub organizacji.
Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, wedle którego "administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej", czy określenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej
"planowaną działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem". Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W przypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej.
W podobny sposób deFniowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podręcznika z początków tego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury mających cele odpowiadające dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora administracja to złożona organizacja wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym oraz prawo, które reguluje jej działalność, mająca na celu dobro publiczne. Podobnie określał*administrację O. Mayer, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest działalnością państwa pozasądową, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego.

9

W Polsce na początku lat pięćdziesiątych, pod wpływem nauki radzieckiej, podjęto próbę zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. "Administracja PRL - pisał M. Jaroszyński - to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju". Przytoczone określenie traf nie oddawało istotę i rolg administracji państwovtrej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie i kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego.
Dopiero w latach siedemdziesiątych podjęto próbę nowego określenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja określenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd raczej samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przezeń funkcji. "Administracja państwowa - pisał W. Dawidowicz - to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym - w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu". Według tego określenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one poprzez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Rady Ministrów). Instytucja ta jest częścią aparatu państwowego. Jej działalność - ogólnie rzecz ujmując - polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, określeniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz: przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych itd.
Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona już to za część aparatu państwowego, powołaną do realizacji zadań ustalonych

10

(lub zaakceptowanych) przez parlament, już to za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte dla realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.


2. Związanie administracji prawem

Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie przepisów prawa, a ścisłe ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu i każdego obywatela. Związanie administracji prawem czy, może lepiej, określenie jej czynności przez prawo nie jest jednakowe. Między innymi zależy ono od s fe r y, r o d z aj u i fo r m działania administracji.
We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji społecznych i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologu państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, jak na przykład opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych itd. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą.
Także dzisiaj administracja, obok działań skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a więc będących w stanie zmienić sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza aparatem państwowym (nie związanych z tym aparatem więzami służbowej czy organizacyjnej zależności), podejmuje działania pomocnicze, towarzyszące, a niekiedy nawet niezależne od wyżej wymienionych. Przykłady takich działań można znaleźć zarówno w administracji ogólnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynności związane z organizowaniem pracy urzędów administracyjnych, podmiotów gospodarki narodowej, zakładów administracyjnych prowadzących działalność o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urządzeń użyteczności publicznej itd.

11

W sferze działań wewnętrznych związanie administracji prawem przedstawia się inaczej niż w sferze działań zewnętrznych. Można powiedzieć, że administracja ma tu więcej swobody. Na ogół samodzielnie organizuje wykonanie zadań społecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy państwowe: ustala wewnętrzne zasady organizacji tych czy innych jednostek organizacyjnych (urzędów, przedsiębiorstw, instytucji), tworzy lub znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynności itp. Organizując tę działalność, adniinistracja podejmuje także liczne czynności o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalającym zarówno wobec osób zajmujących stanowiska pracy "wewnątrz" danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio jednostce podejmującej takie działanie. W wielu przypadkach podstawą tych aktów jest władztwo organizacyjne, którego źródłem są regulaminy i statuty ustalające nadrzędność jednych stanowisk pracy nad drugimi bądź jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak również indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o pracę, porozumienie administracyjne itd.
Związanie administracji prawem zależy także od typu działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów aministracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje.
Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej określone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego - ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki.
Przepisy prawne określają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być one podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właściwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie).
Jak widzimy, w państwie w_ spółczesnym administracja, mimo daleko idących przeobrażeń, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza

12

jednak ani konieczności stosowania jednakowych wymogów prawnych do wszystkich działań, ani zakazu działania w przypadku braku ustawy czy w ogóle przepisu upoważniającego do działania. Zasada praworządności nie może być rozumiana w sposób absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc działalność, która może mieć miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowień tej czy innej ustawy. Administracja jest także działalnością pozaustawową, tj. poprzedzającą lub prowadzoną obok działalności ustawowej. Działalność pozaustawowa nie jest zupełnie oderwana od ustawy. Jeżeli niekiedy mówi się, że jest ona od niej niezależna, to dlatego, że służy innemu celowi - realizacji zadań nakreślonych w aktach, które nie są wydane na podstawie merytorycznego przepisu ustawowego, a więc nie służą bezpośrednio wykonywaniu ustawy, lecz innych aktów (poleceń, decyzji, uchwał).
Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią nie związanego. Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upoważniający do określonego działania. Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz również decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp.). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się odnośnie do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść.
Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach określonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję).


3. Pojęcie prawa administracyjnego

W nauce pojęcie prawa administracyjnego ma różne znaczenia. W z n ac z e n i u s z e r o k i m przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów, w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego.

13

Prawo o ustroju administracji państwo*vej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:
- tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania;
- określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.);
- stanowiące podstawę dla określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania;
- tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.
Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd.
Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości w miastach i osiedlach).
Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:
- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,
- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,
- prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,
- prawo o postępowaniu legislacyjnym,

14

- prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia),
- prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,
- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.
Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty pravvne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:
- ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność;
- ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy;
- przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itd.
Opisane przepisy prawne są przedmiotem n a u k i p r a w a a d m i n i s tr a c yj n e g o. Można zatem powiedzieć, iż podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie się administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji państwowej.
Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą w ogóle nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp. Inaczej mówiąc, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zarówno norma prawna, jak i rozumienie owej normy.
Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie poprzestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfkacją, systematyzacją itp. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych. Jej celem jest więc nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności, lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania - zarówno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebraną wiedzę wykorzystuje ona dla formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska.

15

Literatura


T. Bigo: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948.
W. Dawidowicz: Wstgp do nauk administracyjnoprawnych, Warszawa 1974.
M. Jaroszyński: Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administrac i i rawa administracnego w PRL (w:) Polskie prawo administracyjne. Czgść ogólna, Warszawa 1956, s. 11-38. y*
J. Lang: Wspóldzialanie administracji ze spoleczeristwem, Warszawa 1985, s. 34-54.

Rozdział II

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO



1. Pojgcie i klasyfikacja źródel prawa

"Źródło prawa" jest pojęciem niezwykle wieloznacznym. W teorii prawa wyróżnia się co najmniej kilka podstawowych znaczeń tego pojęcia. Przez źródło prawa rozumie się bowiem z jednej strony c z y n n i k i wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej; z drugiej strony różne fo r m y p r z e k a z u norm prawnych, ustanowionych bądź uznanych, a więc np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące nośnikami tych informacji (treści).
Mówi się też o źródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby właściwym. W s z e r o k i m z n a c z e n i u źródłem prawa jest każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, walor. W tym znaczeniu źródłem będzie zarówno orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W z n a c z e n i u s z c z e g ó I n y m źródłem prawa może być już to jeden z wymienionych wyżej czynników wpływających na treść prawa, już to konkretna forma przekazu, albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie.
Źródła mogą być ujmowane pod kątem opisowym albo normatywnym. Można bowiem o jakimś źródle mówić albo jak o fakcie mającym rzeczywiście miejsce, np. wskazać, który fakt w danym systemie prawa ma własność prawotwórczą, albo jak o fakcie, który zdaniem mówiącego p o w i n i e n mieć w danym systemie prawa prawotwórcze znaczenie. Zaliczenie faktu do grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyjęciem określonych kryteriów, na podstawie których po prostu zalicza się dany fakt do prawotwórczych bądź postuluje się to zrobić odnośnie do danego systemu prawa. Na przykład zakłada się, że pra


2 - Polskie prawo administracyjne

wo mogą tworzyć tylko organy państwowe, tylko w formie i w sposób określony w ustawie.
W podręczniku przyjmuję, iż przez źródło prawa należy rozumieć akt s t a n o w i e n i a p r a w a. Wychodzę bowiem z założenia, iż w naszym systemie prawa możliwe jest wyróżnienie funkcji stanowienia, przestrzegania i stosowania prawa, a także powierzenie tych funkcji odrębnym organom. W konsekwencji zakładam też, iż przez stanowienie prawa można rozumieć jedynie tworzenie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, a więc takich, na podstawie których można zbudować ogólną i abstrakcyjną normę prawną.
Jak wiadomo, nasze prawo określa formę, procedurę podejmowania i sposób ogłaszania aktów stanowienia prawa. Robi to jednak odrębnie dla poszczególnych aktów, niezależnie od tego, kto dany akt wydaje oraz kogo i jakich spraw on dotyczy. Dlatego też mówi się o różnych typach lub rodzajach aktów stanowienia prawa, czyli źródłach prawa w przyjętym tu znaczeniu.
I tak biorąc pod uwagę organ, który jest właściwy do stanowienia prawa, można wyróżnić ustawy oraz akty podporządkowane ustawom, przepisy państwowe i gminne, przepisy ogólnokrajowe i miejscowe wydawane przez organy administracji państwowej i przez pozostałe organy. W naszym państwie ustawy wydaje bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, zaś akty podporządkowane ustawom z reguły wydają organy władzy wykonawczej, a więc Prezydent RP, Rada Ministrów, jej Prezes i ministrowie. Od I990 r., tj. od wprowadzenia samorządu terytorialnego, obok przepisów wydawanych przez organy państwowe sensu stricto, pojawiły się też przepisy wydawane przez organy gminy. Inny podział uzyska się, gdy weźmie się pod uwagę właściwości organów powołanych do wydawania aktów i ich zasięg terytorialny. Do pierwszej grupy zaliczymy wówczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej
- przepisy miejscowe i gminne. Jeszcze inny podział uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, które są wydawane przez organy administracji państwowej, a do drugiej - pozostałe będące źródłami prawa. Ten podział pozwala nam skoncentrować uwagę na wybranych źródłach i problemach związanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administrację państwową.
Akty będące źródłami prawa administracyjnego mogą dotyczyć różnych podmiotów i spraw. Jeżeli dany akt pochodzi od administracji, a będzie regulował prawną sytuację podmiotu, znajdującego się na zewnątrz administracji, będzie dotyczył jego praw i obowiązków, wówczas będzie wysoce prawdopodobne, iż będziemy mieli do czynienia ze źródłem prawa powszechnego w znaczeniu ścisłym, materialnoprawnym. I odwrotnie. Jeżeli dany akt będzie dotyczyć podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt i będzie regulował sprawy organizacyjno-techniczne, wtedy będzie to akt wewnętrzny, o charakterze organizacyjnym i ustrojowym.

18

2. Struktura prawna
typowych aktów stanowienia prawa

Obecnie do źródeł prawa zalicza się następujące akty stanowienia prawa: ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, umowy międzynarodowe, uchwały Sejmu i uchwały Senatu, rozporządzenia, zarządzenia, uchwały innych organów (np. Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonu i Telewizji).

1. Ustawa jest w naszym prawie podstawowym źródłem. W systemie źródeł prawa zajmuje ona najwyższe miejsce. Normy prawne zawarte w ustawie mają też największą moc prawną.
Do wydania ustawy jest powołany tylko Sejm RP jako główny organ władzy ustawodawczej. Przy wydawaniu ustawy ma on współdziałać z Senatem w zakresie i w sposób określony w Ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. i w regulaminach Sejmu i Senatu.
Przedmiotem ustawy może być każda sprawa. Z reguły będą to sprawy ogólne, normowane w sposób generalny i abstrakcyjny. Nieograniczoność przedmiotu ustawy jest jedną z konstytucyjnych cech ustawy i podstawowym elementem struktury tego aktu. Jedyne ograniczenia, jakie mogą się pojawić, wiążą się z możliwością odrębnego uregulowania tego zagadnienia w Konstytucji lub w ustawie konstytucyjnej. Będzie o nich mowa niżej. Z drugiej strony pewne sprawy mogą być uregulowane tylko w ustawie. Na sprawy takie wskazuje Konstytucja lub ustawa konstytucyjna. Przykładem może być budżet państwa lub upoważnienie Prezydenta RP do ratyfikacji lub wypowiedzenia niektórych umów międzynarodowych.
Ustawę ogłasza się w Dzienniku Ustaw. O ogłoszeniu ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Prezydent RP. Warunki ogłaszania i zasady wydawania Dziennika Ustaw reguluje Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. oraz ustawa z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski" (Dz.U. Nr 58, poz. 524 z późn. zm.).
Ustawa nie jest źródłem jednorodnym. Obecnie można wyróżnić sześć jej rodzajów: konstytucję, ustawę konstytucyjną, ustawę budżetową, ustawę dotyczącą umów międzynarodowych, ustawę dotyczącą rozporządzeń z mocą ustawy, ustawę zwykłą.
Wymienione ustawy różnią się wymogami niezbędnymi do ich ważnego podjęcia oraz funkcją, którą przyszło im pełnić w państwie, a także przedmiotem.
K o n s t y t u cj a jest aktem, w którym określa się podstawowe zasady ustroju państwa, w tym zasady tworzenia prawa oraz prawa i obowiązki obywateli. Do jej ważnego podjęcia musi być zastosowana szczególna procedura oraz musi być podjęta kwalifkowaną większością głosów. Przewidują to obecnie przepisy art. 106 Konstytucji z 1952 r., utrzymane w mocy przez Ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 r., oraz ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. określająca tryb przygotowania i uchwalania Konstytucji RP (Dz.U. Nr 67, poz. 336).

19

Z Konstytucją muszą być zgodne wszystkie pozostałe ustawy. Nad zapewnieniem tej zgodności czuwa Trybunał Konstytucyjny, wyposażony w prawo orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją (a także każdego innego aktu normatywnego, wydanego przez naczelny lub centralny organ państwow z ustawą i Konstytucją).

cji. Uchw się ją s t y t u c yj n a jest pod względem mocy równa Konstytu-, jednak tylko wybr y b p ewidzianym dla zmiany Konstytucji. Dotyczy
stanowiących u nas przedmiot regulacji konstytucyjnej i z reguły obowiązuje tylko przez pewien czas bądź też odnosi si do konkretnego przypadku, na przykład upływu kadencji określonego or anu. Ustawa konstytucyjna może wejść w miejsce dotychczasowej Konstytucji, regulować niektóre zagadnienia odmiennie lub uzupełniać postanowienia konstytucyjne. Przykładem może być powoływana wyżej Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (zwana Małą konstytucją), ustawa z 1971 r. o skróceniu kadencji Sejmu, albo z 1975 r. przedłużająca kadencję rad narodowych, czy ustawa z 1992 r. określająca t b przygotowywania i uchwalania Konstytucji.
U s t a w a b u d ż e t o w a określa dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy. W myśl Małej konstytucji projekt budżetu przedkłada Sejmowi Rada Ministrów w terminie określonym w Małej konstytucji i w odrębnej ustawie. W razie nieuchwalenia ustawy budżetowej Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej. Senat może podjąć uchwałę o przyjęciu lub wprowadzeniu poprawek przez Sejm tylko w ciągu 20 dni, a nie w ciągu 30 dni. Wreszcie, jeżeli ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w ciągu 3 miesięcy, Prezydent może rozwiązać Sejm. Jak okazuje się, w przypadku tej ustawy Konstytucja inaczej określa zarówno jej przedmiot, formę jak i niektóre elementy procedu parlamentarnej oraz skutki, jakie pociąga jej nieuchwalenie w wyznaczonym terminie.
Do tej kategorii ustaw należy zaliczyć także ustawę o prowizorium budżetowym. Podejmuje się ją w szczególnych przypadkach, w celu określenia dochodów i wydatków państwa w okresie krótszym niż rok.
Ustawa dotycząca umów międzynarodowych zawiera t 1- ko upoważnienie do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy międzynarodowej przez Prezydenta, i to tylko takiej, która dotyczy granic państwa, sojuszów obronnych albo umów pociągających za sobą obciążenia fnansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie. Jest ona zatem wyraźnie ograniczona co do swojej treści i przedmiotu.
Ustawa dotycząca rozporządzeń z mocą ustaw także
jest ograniczona pod względem treści i przedmiotu. Może ona zawierać jedynie upoważnienie do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy i określać jego granice. Toteż w ustawie tej nie można zamieszczać jakichkolwiek przepisów, które nie byłyby bezpośrednio związane
20

z udzielonym upoważnieniem i jego zakresem. Nadto wyróżnia ją wymóg bezwzględnej większości głosów. Pod tym względem różni się ona nie tylko od ustaw zwykłych, lecz także od Konstytucji i ustaw konstytucyjnych.

2. Rozporządzenie z mocą ustawy nie występowało w latach 1952-I992. Jego wprowadzenie do systemu źródeł prawa przez Ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 r. oznacza powrót do tzw. ustawodawstwa delegowanego. W pewnym sensie zastąpiło ono dekrety Rady Państwa z Konstytucji z 1952 r. W obu przypadkach bowiem mamy do czynienia z aktem mającym moc ustawy, lecz nie pochodzącym od Sejmu. Rozporządzenia z mocą ustawy nie można jednak utożsamiać z dekretem Rady Państwa. I to nie dlatego, iż dziś nie ma już Rady Państwa; zasadnicza różnica tkwi w rodzaju kompetencji i warunkach obowiązywania. Dekret mógł być wydany, kiedy Sejm nie obradował. Wystarczającą podstawą jego wydania był przepis Konstytucji, przyznający takie prawo Radzie Państwa. Jego obowiązywanie było uzależnione od zatwierdzenia przez Sejm na najbliższej sesji.
Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Rada Ministrów. Podstawą prawną tego rozporządzenia jest szczególna ustawa wydana na wniosek Rady Ministrów. W ustawie tej zawarte jest upoważnienie do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy w określonym zakresie i czasie. W ustawie upoważniającej Sejm nie może jednak upoważnić Rady Ministrów do regulowania wszystkich spraw. W myśl art. 23 Małej konstytucji nie można upoważnić Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, jeżeli miałyby one dotyczyć:
I) zmiany Konstytucji,
2) wyborów Prezydenta RP, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego,
3) budżetu państwa,
4) wolności i praw osobistych obywateli, ich wolności i praw politycznych oraz praw i obowiązków wynikających ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, a także zgody na ratyfikację umów międzynarodowych.
Do ustawy upoważniającej stosuje się postępowanie właściwe dla ustaw zwykłych, z dwiema zmianami: inicjatywa ustawodawcza jest zarezerwowana dla Rady Ministrów i do podjęcia takiej ustawy jest wymagana bezwzględna większość głosów.
Zrównanie mocy prawnej takiego rozporządzenia z ustawą zwykłą pociąga za sobą wiele doniosłych następstw. Po pierwsze, może ono uchylać lub zmieniać obowiązujące ustawy, po drugie, jest wiążące dla sądów w tym samym stopniu co ustawy, po trzecie, może zawierać upoważnienie dla niższego organu do wydania przepisów wykonawczych, po czwarte, ma moc obowiązywania także po upływie czasu określonego w ustawie upoważniającej. Co więcej, w sprawach objętych upoważnieniem do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy Sejm ma bardzo ograniczone możliwości działania. Przede wszystkim jest on pozbawiony inicjatywy ustawodawczej w zakresie

21

spraw przekazanych Radzie Ministrów do rozstrzygnięcia w formie rozporządzenia z mocą ustawy. Nie może też korzystać z tych środków kontroli i oddziaływania, z jakich może korzystać w przypadku normalnych aktów wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów, tj. zwykłych rozporządzeń i uchwał normatywnych.
Rozporządzenie z mocą ustawy ogłasza się w taki sam sposób jak ustawę zwykłą. Zatem wpierw przesyła się je do podpisania przez Prezydenta RP i wydania zarządzenia o ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. Prezydent, podobnie jak w przypadku ustawy, może odmówić podpisania rozporządzenia i w ciągu 14 dni zwrócić je Radzie Ministrów. Wtedy Rada Ministrów może zwrócone rozporządzenie uchylić lub zmienić, ewentualnie wnieść je do Sejrnu jako projekt nowej ustawy. Przed podpisaniem Prezyd*nt może także wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności rozporządzenia z Konstytucją. W przypadku stwierdzenia niezgodności rozporządzenie winno zostać przekazane do Sejmu, który ostatecznie rozstrzyga, czy orzeczenie Trybunału jest zasadne.
Do Trybunahz Konstytucyjnego rozporządzenia z mocą ustawy mogą też zaskarżyć inne podmioty upoważnione w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.

3. Umowy migdzynarodowe. Według Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi zawiera Rada Ministrów. Te pierwsze nazywa się niekiedy umowami międzypaństwowymi.
Inne organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, organizacje społeczne itp. mogą zawierać umowy z innymi organami i organizacjami państw obcych, jeżeli odrębne ustawy lub umowy międzypaństwowe to przewidują. Umowy te mogą jednak dotyczyć wyłącznie spraw wchodzących w zakres działania organu zawierającego umowę, nie mogą nakładać na ósoby trzecie żadnych obowiązków ani przyznawać im praw, chyba że leży to wyraźnie w ich kompetencji, a także nie mogą mieć większej mocy prawnej niż inne akty wydawane przez organ zawierający umowę.
Umowy zawarte przez Radę Ministrów z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi w większości przypadków podlegają obowiązkowi ratyfikacji. W myśl Ustawy konstytucyjnej umowy międzynarodowe ratyfikuje i wypowiada Prezydent RP. Prezydent sprawuje też ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków zagranicznych. Jego kontakty z innymi państwami winny odbywać się jednak za pośrednictwem ministra spraw zagranicznych.
Ratyfikacja niektórych umów międzypaństwowych, jak również ich wypowiedzenie, wymaga odrębnego upoważnienia udzielonego przez Sejm w drodze ustawy. Chodzi tutaj o umowy dotyczące granic państwa, sojuszów obronnych, pociągające za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie.

22

Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. nakłada na Prezydenta obowiązek zawiadamiania Sejmu i Senatu o ratyfikacji i wypowiedzeniu każdej umowy międzynarodowej.
Ogólnie rzecz biorąc, przez ratyfikację należy rozumieć swoisty akt, w którym organ upoważniony do reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych wyraża wolę związania państwa treścią zawartej przez inny organ (lub swojego pełnomocnika) umowy międzynarodowej. Według konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., zgoda państwa na związanie się traktatem powinna być wyrażona w drodze ratyfikacji, gdy:
a) traktat postanawia, że taka zgoda ma być wyrażona w drodze ratyfikacji;
b) w inny sposób ustalono, że państwa uczestnicząc* w rokowaniach uzgodniły, iż ratyfikacja będzie wymagana;
c) zamiar państwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfkacji wynika z pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został wyrażony w czasie rokowań.
Z konwencji nie wynika zatem obowiązek ratyfikowania każdego traktatu międzynarodowego (umowy międzynarodowej). Stąd wniosek, że mogą być także umowy międzynarodowe, które zawierane są w innym trybie. Często noszą one nazwę umów "rządowych" lub "resortowych".
Obowiązek ratyfkowania może też wynikać z prawa wewnętrznego albo przyjętych w praktyce zasad postępowania (zwyczajów). Przewidywała to na przykład uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z 1968 r. w sprawie zawierania i wypowiadania umów międzynarodowych. Zgodnie z tą uchwałą ratyfikacji miały podlegać wszystkie tzw. umowy państwowe oraz niektóre umowy rządowe.
Umowy międzynarodowe oraz oświadczenia w sprawie mocy obowiązującej tych umów, ich ratyfikacji oraz uczestnictwa w nich innych państw ogłasza się w Dzienniku Ustaw. Takie ogłoszenie jest warunkiem wejścia w życie umowy i związania nią podmiotów prawa wewnętrznego.
Umowa międzynarodowa, ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw, ma moc nie mniejszą niż ustawa i winna być stosowana i przestrzegana na równi z nią, chyba że z treści umowy wynika, iż nie jest to akt samowykonalny (por. orzecz. TK z 7 stycznia 1992 r. K/8/91).

4. Uchwała Sejmu i uchwała Senatu w zasadzie otwiera listę źródeł podporządkowanych ustawie. Trzeba jednak zauważyć, iż wśród uchwał Sejmu są też i takie, które są równe ustawom, a więc podporządkowane jedynie Konstytucji. (Por. orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. W.10/92). Przykładem pierwszych może być uchwała Sejmu z 1985 r. w sprawie szczególnego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wydana na podstawie ustawy z 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r., Nr 109, poz. 490); przykładem drugich - uchwała z 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP (M.P. Nr 26, poz. 185, z późn. zrn.), wydana na podstawie Konstytucji (por. też art.14 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r.).

23

Oczywiście, gdy mówimy o uchwałach Sejmu jako źródłach prawa, mamy na myśli tylko tzw. uchwały normatywne. Uchwały Sejmu bowiem, podobnie jak w przypadku innych organów kolegialnych, mogą mieć także charakter nienormatywny. Przykładem uchwał nienormatywnych dotyczących spraw o indywidualno-konkretnym charakterze może być uchwała o wyborze Marszałka Sejmu, o wotum nieufności dla ministra albo Rady Ministrów; przykładem innych uchwał, ogólnych i mieszanych, może być uchwała zawierająca rezolucję, deklarację czy oświadczenie Sejmu. Te rodzaje uchwał nie są źródłami prawa, lecz aktami prawnymi o różnym charakterze.
Normatywne uchwały Sejmu ogłasza się w Dzienniku Ustaw albo w Monitorze Polskim. Wybór dziennika promulgacyjnego zależy od postanowienia zamieszczonego w ustawie lub w publikowanej uchwale; o opublikowaniu uchwały w Dzienniku Ustaw powinna jednak przesądzić ustawa, która upoważniła Sejm do jej wydania.

5. Rozporządzenie jest aktem podporządkowanym ustawie, w którym z reguły zamieszcza się przepisy o powszechnej mocy obowiązywania, a więc regulujące sytuacje prawne podmiotów znajdujących się na zewnątrz systemu organizacyjnego, do którego należy organ wydający rozporządzenie. W tym znaczeniu pojęciem tym posługuje się także Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r*. oraz inne ustawy określające kompetencje do wydawania takich rozporządzeń.
Ustawa konstytucyjna przyznaje kompetencje do wydawania rozporządzeń Prezydentowi RP, Radzie Ministrów i jej Prezesowi, ministrom oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Według Ustawy konstytucyjnej rozporządzenie takie może być wydawane wyłącznie w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w niej upoważnienia. Z ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski" wynika ponadto, iż organ wydający takie rozporządzenie powinien także powołać się na szczególne upoważnienie zawarte w ustawie (por. art.1, pkt 2).
Do wydawania rozporządzeń właściwe są także organy terenowe. Na przykład w myśl ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 z późn. zm.), wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia wykonawczego albo porządkowego. Rozporządzenie wykonawcze wydaje się na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej. Ustawa szczególna powinna takie upoważnienie zamieścić, gdy przedmiotem regulacji mają być sprawy o charakterze techniczno-organizacyjnym albo sprawy szczegółowe, które ze swej istoty wymagają uwzględnienia warunków i potrzeb miejscowych lub częstych zmian w sposobie ich uregulowania. R o z p o r z ą d z e n i e p o r z ą d k o w e może być wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ww. ustawie i pod warunkiem, iż będzie ono: - wydane w zakresie lub w przypadku nie unormowanym w przepisach szczególnych, - niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku

24

publicznego, - ustanawiać na czas określony zakazy lub nakazy określonego zachowania. Rozporządzenie porządkowe wojewody może też przewidywać za naruszenia jego przepisów karę grzywny, wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Rozporządzenia organów naczelnych są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Ich ogłoszenie jest w świetle ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego "Monitor Polski" warunkiem ich wejścia w życie. W ogłoszeniu trzeba zatem widzieć następną cechę rozporządzenia.
Rozporządzenie wykonawcze wojewody ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Dzień wydania tego dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia rozporządzenia. Rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ustawa szczególna lub samo rozporządzenie stanowi inaczej.
Rozporządzenie porządkowe wojewody ogłasza się przez jego publikację w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczenia (wywieszenia plakatu) lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Jeżeli z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika, że zwłoka z jego wejściem w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie dla życia lub mienia obywateli, wojewoda może postanowić, iż ogłoszenie i wejście w życie takiego rozporządzenia nastąpi w trybie i na zasadach przyjętych dla rozporządzeń porządkowych.
Rozporządzenie, mimo iż jest aktem bezpośrednio związanym z ustawą, może mieć zróżnicowany walor prawny. Jest to spowodowane praktyką wyposażania w kompetencje do jego wydawania bardzo różnych organów, a także określania funkcji i przedmiotu niektórych rozporządzeń. Rzutuje to także na umiejscowienie kompetencji do kontroli rozporządzeń ora* na określenie środków i zakresu nadzoru.

6. Zarządzenia, podobnie jak uchwały, mogą mieć charakter normatywny lub nienormatywny. Zarządzeniem normatywnym będzie zarządzenie, które zostanie wydane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz ogłoszone w sposób określony przez ustawę.
Z zarządzenia jako aktu stanowiącego prawo mogą korzystać Prezydent RP, ministrowie oraz zarządy gminne. W myśl art. 45 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Prezydent w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia. Ponadto wydaje on zarządzenia, jak mówi ust. 2 art. 45
"w zakresie wykonywania swoich ustawowych uprawnień". Mamy tu zatem do czynienia z konstrukcją podobną do uchwały Rady Ministrów. Można zatem powiedzieć, iż zarządzenie Prezydenta może mieć charakter wykonawczy i samoistny. W obu jednak przypadkach przedmiotem zarządzenia winny być sprawy organizacyjne i techniczne oraz ulegające częstym zmianom.


25

Do ogłaszania zarządzeń Prezydenta mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego

"
Monitor Polski".
Według art. 56 ust. 3 Ustawy konstytucyjnej minister "w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia". Zarządzenie ministra z reguły dotyczy spraw wewnętrznych, resortowych o charakterze organizacyjno-technicznym albo ulegających zmianom. Takie wyprofilowanie przedmiotu zarządzenia ministra zawdzięczamy wieloletniej praktyce administracyjnej, wzmocnionej poglądem doktryny i utrwalonej w tzw. zasadach techniki legislacyjnej. Praktykę tę uznaje współczesne orzecznictwo konstytucyjne i sądowe.
Zarządzenie ministra ogłasza się w Monitorze Polskim. W myśl ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego ogłoszenie zarządzenia następuje, gdy jest przewidziane w obowiązującym przepisie lub w ogłaszanym zarządzeniu albo gdy uzna je za wskazane władza lub urząd, który wydał zarządzenie.
Zarządzenie normatywne może też wydawać zarząd gminy. Chodzi tu tylko o zarządzenie zawierające przepisy porządkowe, które może wydawać zarząd "w przypadku nie cierpiącym zwłoki". Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia.
Zarządzenie porządkowe ogłasza się w taki sam sposób jak inne przepisy wydawane przez radę gminy.

7. Uchwały innych organów. Uchwała jest nazwą ogólną dla aktów organów kolegialnych. Podobnie jak w przypadku Sejmu, tak i w przypadku kolegialnych organów administracji publicznej pod tą nazwą mogą się kryć akty normatywne i nienormatywne, ogólne i indywidualne, oświadczenia, deklaracje, porady, wskaźniki itp.
Uchwały normatywne będą pochodzić od Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, rad gminnych oraz innych organów kolegialnych wykonujących zadania państwowe lub publiczne. Mogą one mieć charakter aktów wykonawczych albo samoistnych. Będą aktami wykonawczymi, gdy wydane zostaną na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Z reguły będą dotyczyć spraw wewnętrznych o charakterze organizacyjno-technicznym, wchodzących w zakres działania organów lub jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi podejmującemu uchwałę. Przykładem może być uchwała Rady Ministrów z 30 grudnia I989 r. w sprawie warunków i trybu zajmowania oraz zwalniania mieszkań przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska... (M.P. Nr 44, poz. 352).
Uchwała samoistna jest oparta na ogólnej normie kompetencji, ustalonej na podstawie przepisów ustawowych określających zadania danego organu czy też jego zakres działania i właściwość. Organ podejmujący uchwałę samoistną nie rozwija zatem przepisów konkretnej ustawy poświęconej okreś26

lonym stosunkom społecznym, lecz samodzielnie ustanawia nowe przepisy, z reguły także o charakterze techniczno-organizacyjnym, niezbędne do urzeczywistnienia przypisanych mu zadań.
Do czasu wejścia w życie Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Rada Ministrów podejmowała uchwały samoistne na podstawie art. 41 Konstytucji z 1952 r., który brzmiał: "Rada Ministrów (...) na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje rozporządzenia, podejmuje uchwały oraz czuwa nad ich wykonaniem". Obecnie może podejmować taką uchwałę na podstawie art. 54 ust.2 Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., który stanowi: "Rada Ministrów podejmuje uchwały w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień". Do konstytucyjnych uprawnień Rady Ministrów należy: kierowanie, koordynowanie, kontrolowanie pracy wszystkich innych organów administracji państwowej, sporządzanie projektu budżetu i innych planów fnansowych państwa, zapewnianie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa. Przykładem uchwały samoistnej może być uchwała Rady Ministrów z 31 lipca I 992 r. w sprawie Komitetu Społecznego Rady Ministrów (M.P. Nr 25, poz. 178).
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje uchwały na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Upoważniła ją do tego ustawa z 15 października 1992 r. o zmianie Konstytucji RP (Dz.U. z I993 r., Nr 7, poz. 33). Uchwały Krajowej Rady śą więc uchwałami normatywnymi i wykonawczymi. Odpowiadają one zatem tym samym wymogom, co uchwały wykonawcze Rady Ministrów, o których była mowa wyżej.
Rady gminne wydają uchwały na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 15, poz. 95 z późn. zm.). Także te uchwały mogą mieć charakter normatywny i nienormatywny. O tych pierwszych wyraźnie mówi rozdział pt. "Przepisy gminne". Uchwały norzz*atywne mogą zawierać przepisy powszechnie obowiązujące lub ustrojowe i organizacyjno-techniczne. Przepisy powszechnie obowiązujące mogą być typowymi przepisami wykonawczymi podporządkowanymi ustawom albo przepisami porządkowymi. Uchwały zawierające przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, zaś uchwały zawierające przepisy porządkowe - na podstawie upoważnienia do ich wydawania, zamieszczonego w samej ustawie o samorządzie terytorialnym (por. art. 40 ust.3), i pod warunkiem, iż jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego; oraz tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
Podobnie jak w przypadku rozporządzeń porządkowych wydawanych przez wojewodów, także uchwały gminne zawierające przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Przepisy ustrojowe i techniczno-organizacyjne są wydane na podstawie odpowiedniego przepisu zamieszczonego w ustawie o samorządzie terytorial

27

nym. Mogą one jednak regulować tylko zagadnienia określone w tej ustawie, tzn.: - wewnętrzny ustrój gminy oraz sołectwa lub dzielnicy (osiedla), - organizację urzędu i instytucji gminnych, - sposób zarządu mieniem gminnym,
- zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenia w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej.


3. Procedura i technika prawodawcza

Proces stanowienia ustawy rozpoczyna się z chwilą złożenia przez uprawniony podmiot na ręce Marszałka Sejmu projektu ustawy wraz z pismem wskazującym przedstawiciela wnioskodawcy, upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem.
Projekt ustawy może wnieść podmiot, któremu przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie jest to: 1) grupa 15 posłów, 2) Senat, 3) Prezydent, 4) Rada Ministrów.
Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mogą korzystać z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Do zadań pierwszego Biura należy bowiem między innymi: 1) obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególności przygotowanie propozycji poprawek legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz sporządzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach; 2) sporządzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu; 3) opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej, procedury legislacyjnej i tworzenia prawa. Natomiast do zadań drugiego Biura należy między innymi: 1) prowadzenie badań w zakresie budżetu państwa i przewidywanych skutków fnansowych projektowanych ustaw, skutków stosowania prawa; 2) udzielanie konsultacji posłom; 3) sporządzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywanie.
Rada Ministrów przy opracowywaniu projektu ustawy korzysta z reguł określonych w uchwale Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310). Zasady takie po raz pierwszy ujęte zostały w jeden akt prawny w 1939 r. W 1960 r. zostały one zaadaptowane do ówczesnych warunków ustrojowych i opublikowane jako załącznik do zarządzenia Prezesa RM z 9 grudnia 1961 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", z poleceniem ich stosowania przy opracowywaniu projektów ustaw i dekretów oraz aktów wykonawczych: rozporządzeń, normatywnych uchwał Rządu oraz normatywnych zarządzeń Prezesa RM i ministrów.

28

Zasady przyjęte w 1991 r. mają być stosowane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów przy opracowywaniu i rozpatrywaniu wszystkich projektów aktów normatywnych, z wyjątkiem projektów aktów tzw. prawa miejscowego. Zatem w porównaniu do poprzednich zasad mają być one wykorzystywane także przy opracowywaniu i rozpatrywaniu projektów aktów wykonawczych centralnych organów administracji państwowej.
Przyjęte w ww. uchwale Rady Ministrów "zasady techniki prawodawczej" nie wiążą prawnie ani Sejmu i Senatu, ani Prezydenta, a także organów gminy. W piśmiennictwie postuluje się jednak, aby organy te zobowiązały projektodawców i swoje służby prawne do odpowiedniego ich stosowania i przestrzegania. Byłoby jednak pożądane, aby organy te wypracowały dla swoich potrzeb własne zasady, odpowiednie do ich statusu oraz przepisów regulujących ich działalność w zakresie prawodawstwa. Sądzić należy, że takie odrębne zasady byłyby użyteczne nawet po uchwaleniu ustawy o tworzeniu prawa, nad opracowaniem której od dawna prowadzone są prace w różnych ośrodkach (zob. np. projekt ustawy zamieszczony w książce J. Wróblewskiego Zasady tworzeniaprawa, Warszawa 1989, s. 165, 177).
Omawiane zasady techniki legislacyjnej mają przede wszystkim zapewnić poprawną i jednolitą redakcję tekstu ustawy i aktu wykonawczego, a w konsekwencji umożliwić ich odczytanie nawet przez osoby nie przygotowane zawodowo do interpretowania przepisów prawnych. Dlatego też zasady te kładą szczególny nacisk na strukturę aktu i formę zamieszczonych w niej przepisów, język oraz sposób ustalania znaczenia terminów i pojęć. Zwraca się więc w szczególności uwagę na sposób oznaczenia ustawy, podział przepisów merytorycznych na ogólne i szczególne, wyróżnienie i oddzielenie od siebie przepisów o zmianie przepisów obowiązujących, przepisów przejściowych i dostosowawczych, przepisów o wejściu w życie ustawy oraz o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy.
Ponadto omawiane zasady zawierają dyrektywy, których zastosowanie może przyczynić się w istotny sposób do poprawy spójności i niesprzeczności norm prawnych, a więc do podniesienia jakości prawa w ogóle. Temu celowi służą na przykład postanowienia dotyczące treści przepisów przejściowych i dostosowawczych, w szczególności vacatio legis, mocy wstecznej oraz reguł kolizyjnych.
Organizację prac oraz postępowanie w sprawach związanych z opracowywaniem, uzgadnianiem i rozpatrywaniem projektów aktów normatywnych w Urzędzie Rady Ministrów i w ministerstwach reguluje uchwała RM z 12 lutego 1991 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów (M.P. Nr 7, poz. 47).
Zasady opracowywania i tryb wydawania rozporządzeń przez wojewodę, a także ich ogłaszania reguluje przytoczona wyżej ustawa z 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz przepisy wykonawcze wydane przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie.

29

Natomiast zasady i postępowanie legislacyjne organów grniny reguluje ustawa z 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Szczegółowy tryb opracowywa- nia i rozpatrywania projektów aktów prawa miejscowego może być uregulo- wany także w statucie gmin lub w drodze uchwały rady gminy.




Literatura


J. Boć (red.); Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 48-68.
W. Dawidowicz: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 15-37.
R. Piotrowski: Spór o model tworzenia prawa, Warszawa 1988.
Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1992, rozdz. I, II, VI.
J. Wróblewski: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989.
S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM 1993.

Rozdział III

PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO



l. Aparat administracyjny

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji państwowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz, w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa, w zakresie, w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonują administrację publiczną, możemy je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy bowiem wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie.
Jak widzimy, aparat administracyjny tworzą jednostki o różnym charakterze. Zadania administracji państwowej muszą być bowiem rozłożone na różne jednostki organizacyjne. Potrzeba podziału wynika z szeregu przyczyn, z których wymienimy najważniejsze.
P r z y c z y n y fu n k cj o n a I n e - do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, zaś sprawami obronności kraju - wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania niż w sprawach obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne organy dla spraw zdrowia i obronności kraju. To samo odnosi się do innych dziedzin.

31

P r z y c z y n y t e r y t o r i a 1 n e - różne zadania muszą być wykonywane dla różnego obszaru. I tak decyzje o pozwoleniu na budowę domków jednorodzinnych, aby były prawidłowe, muszą zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce przyszłej budowy i nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej muszą zapadać na znacznie wyższym szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać.
P r z y c z y n y o r g a n i z a c y j n e - w zależności od zadań organu różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej, powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności, aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ zajmujący się kontrolą powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma być efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju (np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu, jeżeli nie całkowicie, pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).
P r z y c z y n y fi n a n s o w e - każde państwo dąży do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego też wprowadza się posunięcia koncentrujące kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a czasami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom niepaństwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.
Wymienione, a także i inne przyczyny powodują, że aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np. sądów. Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym poświęcony jest niniejszy rozdział. Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się często mianem podmiotów działalności administracyjnej czy podmiotów administracji. Ponieważ w grupie tej dominują jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem w dalszym ciągu będziemy posługiwać się pojęciem organu administracji dla oznaczenia każdego podmiotu administracji.


2. Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo

Pojęcia wymienione w powyższym tytule dotyczą stosunków wewnątrz aparatu aministracyjnego, a także stosunków między tym aparatem a obywatelami i innymi podmiotami. Pojęcia te, choć często używane w tekstach aktów prawnych, są zaczerpnięte z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu. Tam też należy szukać ich wyjaśnienia. Są to jednak pojęcia mało precyzyjne, ustawodawca używa ich w odmiennych znaczeniach w różnych

32

aktach normatywnych. Z reguły ustawodawca nie ogranicza się jednak do określenia, że dany organ kontroluje, nadzoruje, kieruje czy koordynuje. Przepisy wskazują jednocześnie, jakie czynności organ może podejmować w ramach sprawowanej kontroli czy nadzoru bądź kierownictwa. Na podstawie analizy tych przepisów można w przybliżeniu ustalić znaczenie omawianych terminów.
I tak pojęcie k o n t r o 1 i jest używane dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Organ wyposażony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych, w celu uniknięcia strat - prawo wydawania poleceń (zwanych często zarządzeniami doraźnymi) ńatychmiastowego usunięcia nieprawidłowości. Zasadniczo jednak organ kontrolujący przedstawia tylko wyniki kontroli, wraz z wypływającymi z tego wnioskami, organowi wyższego stopnia nad organem czy instytucją, w której przeprowadzono kontrolę. Zamiast terminu "kontrola" czasami przepisy używają pojęcia "lustracja".
Natomiast termin n a d z ó r jest używany najczęściej dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany dla oznaczenia kierownictwa lub kontroli.
Termin k o o r d y n a c j a bywa używany dla określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio podporządkowane. Organ koordynujący ma jednak stale możliwość oddziaływania na instytucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek. Są to jednak jednostki bądź podległe innym organom, bądź ze swego założenia działające samodzielnie.
Najszersze uprawnienia kryją się w terminie k i e r o w n i c t w o. Organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje.
W zależności od tego, czy stosunki między organami są oparte na kierownictwie, koordynacji, nadzorze lub kontroli, różnie kształtuje się ich odpowiedzialność. Jeżeli dany organ jest wyłącznie organem kontrolującym, nie odpowiada on za pracę jednostek kontrolowanych, a wyłącznie za prawidłowość czynności kontrolnych. Organ koordynujący odpowiada za efekty działalności koordynacyjnej, natomiast jego odpowiedzialność za działalność jednostek koordynowanych ogranicza się do zakresu, w jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność. W przypadku organu kierowniczego
- ponosi on pełną odpowiedzialność za postępowanie organów czy instytucji


3 - Polskie prawo administracyjne 33

kierowanych. Natomiast organ nadzorujący ponosi również odpowiedzialność za postępowanie organów nadzorowanych - ale tylko w zakresie spraw, które nadzoruje. Wynika to z faktu, że dopuszczalny zakres oddziaływania wzajemnie determinuje zakres odpowiedzialności organu oddziałującego. Niemożliwei jest bowiem ponoszenie odpowiedzialności za postępowanie jednostki, na które nie ma się możliwości wpływania.
Oczywiście, omawiane pojęcia nie wykluczają się wzajemnie. Z organizacyjnego punktu widzenia kierownictwo obejmuje nadzór, kontrolę i koordynację działań jednostek kierowanych. Podobnie organ sprawujący nadzór musi być wyposażony w uprawnienia do kontroli postępowania jednostek kontrolowanych.
Z reguły przepisy określają, jakimi kompetencjami dysponuje organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący. Przepisy określają też cele sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji. Wówczas organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący może stosować tylko te środki oddziaływania, jakie przyznały mu przepisy, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Organ nie może sobie uzurpować dysponowania środkami oddziaływania, które nie są mu przyznane, nawet jeżeli byłyby one łagodniejsze, a bardziej skuteczne. Nie jest tu dopuszczalne rozumowanie, że jeżeli przepisy przyznają środek ostrzejszy, to można zastosować i łagodniejszy.
Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przepisy stwierdzają, że jeden z organów "koordynuje" lub "nadzoruje" inną jednostkę bez określenia jednak, jakie środki temu organowi przyshzgują. W takich przypadkach może on stosować tylko środki niewładcze. Jednak jednostka nadzorowana czy koordynowana powinna powstrzymać się od działań, które uniemożliwiałyby temu organowi wykonanie nakazu ustawowego. Przez działanie rozumiemy tu także bezczynność, np. niedostarczenie żądanych materiałów niezbędnych do koordynacji.


3. Decentralizacja i centralizacja administracji

Pojęcie decentralizacji i będące jego przeciwstawieniem pojęcie centralizacji dotyczą struktury aparatu administracyjnego, a konkretnie stosunków między organami wyższego i niższego stopnia, np. stosunków między Prezesem Rady Ministrów a wojewodami, między wojewodami a organami samorządu terytorialnego. Odnoszą się one do wieloszczeblowej struktury aparatu administracyjnego. Taka organizacja aparatu administracyjnego jest regułą we współczesnych państwach.
Przez d e c e n t r a 1 i z a c j ę rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.
Hierarchiczne podporządkowanieoznaczatakązależnośćorganu niższego od organu wyższego, w którym organ wyższy ma prawo

34

kierowania pracą organu niższego przy pomocy poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistyczne systemy organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym, np. radę gminy.
W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane przez organ niższy tylko w przypadkach określonych prżepisami prawa. Nadzoruje on działalność organu niższego, lecz nie kieruje nim.
Aby można było mówić o decentralizacji, konieczne jest spełnienie pewnych warunków. Zasadnicze warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są to: posiadanie przez organ niższy własnych kompetencji i brak hierarchicznego podporządkowania. Obok nich występują jednak i dalsze. Takim warunkiem jest faktyczna samodzielność organu niższego stopnia. Musi to być przede wszystkim samodzielność fnansowa. Organ zdecentralizowany musi posiadać własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydować o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych. Organ uzależniony od dotacji organu wyższego stopnia popada w zależność, która właściwie podkreśla sens decentralizacji. Przyznanie bądź odmowa przyznania środków fnansowych może być bowiem uzależniona od spełnienia przez niego różnorakich żądań organów wyższego stopnia. W ten sposób samodzielność organu zdecentralizowanego może stać się iluzoryczna.
Wyjaśnienia wymaga rozróżnienie decentralizacji od a u t o n o m i i. Ta ostatnia polega na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium państwa kompetencji do s t a n o w i e n i a przepisów prawa rangi ustawowej w szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Natomiast pojęcie decentralizacji dotyczy nie tyle stanowienia prawa, co jego w y k o n y w a n i a. Trzeba jednak zauważyć, że granica między pojęciem decentralizacji a autonomią nie jest wyraźnie wyznaczona, niektórzy za autonomiczny uważają samorząd o wielkich kompetencjach, czyli jedną z form decentralizacji. W polskiej nauce prawa administracyjnego z reguły nie posługujemy się pojęciem autonomii, jest ona obecnie pojęciem prawa konstytucyjnego, używanym przy omawianiu ustrojów niektórych państw obcych.
Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową. D ec e n t r a 1 i z a c j a t e r y t o r i a I n a polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych; który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane. Typowym przykładem decentralizacji terytorialnej jest s a m o r z ą d t e r y t o r i a 1 n y.

3* 35

Natomiast d e c e n t r a 1 i z a cj a r z e c z o w a polega na powierzeniu sa modzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzani określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy cz powierzenie szeregu zadań z dziedziny nauki Polskiej Akademii Nauk prze ustawę o PAN.
W literaturze, szczególnie starszej, podkreślane jest znaczenie posiadani o s o b o w o ś c i p r a w n e j przez organy zdecentralizowane (ewentualni przez jednostki, którymi zarządzają te organy, np. gminy, zakłady). Obecnie kwestia posiadania osobowości prawnej ma znaczenie tylko w sferze prawa cywilnego, natomiast w sferze prawa administracyjnego jej znaczenie jest coi najwyżej drugorzędne. Nie znaczy to jednak, że nie należy doceniać znaczenia posiadania osobowości prawnej dla samodzielności organów administracji. Osobowość prawna pozwala bowiem na zaciąganie zobowiązań we własnynt imieniu, a nie w imieniu Skarbu Państwa. Ułatwia to znacznie działanie organu w sferze stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie zwiększa w pewnym stopniu samodzielność. Nie bez znaczenia jest również możliwość regulowania swoich stosunków majątkowych z innymi podmiotami państwowymi w drodze umów. Nie byłoby to możliwe bez posiadania osobowości prawnej, bo wtedy organy występują w imieniu Skarbu Państwa. A zatem gdyby nie osobowość prawna, Skarb Państwa zawierałby umowę sam ze sobą. Stąd też doktryna zaleca wyposażenie organów zdecentralizowanych w osobowość prawną.
C e n t r a 1 i z a cj a jest przeciwieństwem decentralizacji. Przez centralizację rozumiemy taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Innymi słowy, centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego stopnia i ścisłe ich uzależnienie od organów nadrzędnych. Centralizacja nie musi natomiast oznaczać skupienia kompetencji w organach centralnych. Większość kompetencji w systemie administracji scentralizowanej może spoczywać na organach terenowych. Jeżeli jednak organy te są ściśle podporządkowane organom centralnym, to mamy do czynienia z centralizacją.
Brak samodzielności organów niższego stopnia wyraża się z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzgdnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organu niższego w zakresie stosunku pracy. Praktycznie wyraża się to w prawie powoływania i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia. Z drugiej strony organ niższego stopnia nie ma zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania decyzji. Organ wyższego stopnia może wpływać na działalność organu stopnia niższego przy pomocy poleceń, instrukcji, wytycznych i innych tym podobnych aktów kierowania. O stosunku organu wyższego do niższego w ramach administracji scentralizowanej przepisy mówią czasami, że "kieruje on pracą organów podporządkowanych"; często przepisy nie zawierają tak wyraźnego odbicia centralizacji, jednak z ich całokształtu wynika daleko idąca zależność organów niższych od wyższych.

36

W ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska skupiania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach nielicznej grupy organów nazywamy k o n c e n t r a c j ą. Natomiast przenoszenie kompetencji na większą liczbę organów określa się mianem d e k o ncentracji.
Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi zasadnicza różnica. Pojęcie d e k o n c e n t r a cj i dotyczy tylko kwestii skupienia bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych. Natomiast pojęcie decentralizacji, jak już była mowa, dotyczy nie tyle kwestii rozmieszczenia kompetencji, co stosunków między organami niższego i wyższego stopnia.
Rozkładanie kompetencji organu centralnego na organy terenowe oznacza, że zachodzi proces dekoncentracji. Może on przerodzić się w proces decentralizacji, jeżeli organy niższego stopnia będą posiadały taki stopień niezależności od organów wyższego stopnia, który pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z administracją zdecentralizowaną.
W administracji zdecentralizowanej praktycznie zawsze organy terenowe posiadają własne kompetencje, stąd też decentralizacja administracji niejako zakłada zdekoncentrowanie administracji. Dlatego też o dekoncentracji i koncentracji mówimy tylko w ramach administracji scentralizowanej.
Wyróżnia się dwa rodzaje dekoncentracji: rzeczową i terytorialną. Przez d e k o n c e n t r a c j ę r z e c z o w ą rozumie się rozkładanie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla. Natomiast d e k o nc e n t r a c j a t e r y t o r i a 1 n a polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe.


4. Samorząd

Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Jak to już wcześniej podnosiliśmy, samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie formą najważniejszą, tak że w niektórych systemach prawnych pojęcia decentralizacji i samorządu traktowane są jako synonimy.
Samorząd w ujęciu tradycyjnym. Spośród wielu definicji samorządu najszerzej akceptowana wydaje się być następująca: samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne (korporacje).
Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji państwowej, lecz grupom osób wyposażonych w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup z zasady jest przymusowe i często

37

następuje niejako automatycznie, z chwilą nabycia uprawnień do wykonywania pewnego zawodu, zamieszkania na pewnym terenie itd.
Wykonywanie administracji publicznej polega na tym, że grupa posiad kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompeten cje wynikają z przepisów Konstytucji i ustaw dotyczących organizacji samo* rządu. Kompetencje te grupa realizuje przede wszystkim wobec swoich człon-; ków, może je też wykonywać w stosunku do innych osób, np. osób przebywa* jących przejazdem na terenie gminy.
Niektórzy autorzy twierdzą, że kompetencje samorządu dotyczą sferyů administracji państwowej. Większość autorów przeciwstawia jednak samorząd państwu, uważając samorząd za odrębny podmiot władztwa, i określa działania samorządu mianem administracji publicznej*. W tym ujęciu w pojęciu administracji publicznej mieści się zarówno administracja wykonywana przez państwo i jego organy (administracja państwowa), jak i administracja wykonywana przez samorząd.
To przeciwstawienie samorządu państwu w niektórych systemach prawnych idzie bardzo daleko. Mówi się, że samorząd stanowi odrębną władzę municypalną (pouvoir municipal), że jest to czwarta władza w państwie, obok władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Przeciwstawianie samorządu państwu nie oznacza jednak zupełnej niezależności samorządu od państwa. Przeciwnie, samorząd działa pod rozbudowanym nadzorem organów państwa. Jednak przeciwstawienie to, łącznie z faktem posiadania przez organizacje samorządowe osobowości prawnej, pozwala na proceduralne zabezpieczenie przestrzegania prawa w stosunkach samorządu z organami państwa. Po pierwsze, samorząd może zaskarżać dotyczące go decyzje organów państwa, tak jak mogą to czynić obywatele. Co więcej, w stosunkach cywilnoprawnych z państwem dopuszczalna jest droga sądowa. Nie byłoby to możliwe, gdyby samorząd nie miał osobowości prawnej i był traktowany jako organ państwa. Tak więc to rozwiązanie przynosi niewątpliwie korzyści. Z drugiej strony, nadzór organów państwa gwarantuje przestrzeganie prawa przez samorząd oraz promocję interesów ogólnopaństwowych w stosunku do lokalnych.
Można wyróżnić szereg rodzajów tak rozumianego samorządu. Generalnie samorząd dzieli się na t e r y t o r i a I n y (zwany czasami powszechnym lub komunalnym) i specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wyróżnić przykładowo samorząd zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy. We wszystkich wymienionych przypadkach samorządu specjalnego wykonywanie administracji powierzone jest przymusowym zrzeszeniom osób trudniących się pewnym zawodem czy prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej.
W przedstawionym znaczeniu samorząd w Polsce istnieje w ograniczonym stopniu jako samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy pewnych grup zawodowych, jak np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy.
Samorząd rzemieślniczy, jako rodzaj samorządu gospodarczego, mający najstarszą tradycję sięgającą średniowiecza, dzisiaj odgrywa już stosunkowo

38

niewielką rolę. Wynika to z faktu, że ten samorząd wykonywał uprawnienia w zakresie kształcenia zawodowego, dopuszczania do określonych zawodów i nadzoru nad wykonywaniem tych zawodów. Dzisiaj pojęcie działalności gospodarczej w tradycyjnych rzemiosłach nie wymaga legitymowania się dyplomem mistrzowskim lub czeladniczym, a dyplomy wydawane przez samorząd rzemieślniczy coraz częściej zastępują świadectwa ukończenia odpowiednich szkół. Stąd też zmniejszanie się roli samorządu rzemieślniczego. Nadal jednak wykonywanie pewnych funkcji wymaga uzyskania odpowiednich uprawnień, do czego warunkiem może być posiadanie dyplomu mistrzowskiego lub świadectwa czeladniczego. Taka sytuacja istnieje np. w zakresie wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, np. kierowania robotami budowlanymi.
Samorząd rzemieślniczy, będący samorządem gospodarczym, reguluje ustawa z 1989 r. o rzemiośle (Dz.U. Nr 7, poz. 92). Organizacjami samorządu rzemieślniczego są cechy (skupiające rzemieślników określonego zawodu na określonym terenie), izby rzemieślnicze i Związek Rzemiosła Polskiego. Ustawa wymienia także spółdzielnie rzemieślnicze jako organizacje samorządu rzemieślniczego. Członkostwo w organizacjach samorządu rzemieślniczego jest dzisiaj dobrowolne, a z uprawnień publicznoprawnych organizacji tego samorządu izby rzemieślnicze zachowały prawo przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych i wydawania świadectw i dyplomów opatrywanych pieczęcią z godłem Państwa.
Inną formą samorządu gospodarczego są izby gospodarcze. Podobnie jak organizacje samorządu rzemieślniczego, członkostwo izb gospodarczych jest dobrowolne. Przepisy ustawy o izbach gospodarczych (Dz.U. z 1989 r. Nr 35, poz. 195; zm. Dz.U z 1992 r. Nr 75, poz. 368), choć określają izby jako organizacje samorządu gospodarczego, nie przyznają im żadnych konkretnych uprawnień, lecz tylko przewid.ują, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może powierzyć konkretnej izbie wykonywanie niektórych zadań zastrzeżonych dla administracji państwowej.
Zarówno izby gospodarcze, jak i organizacje samorządu rzemieślniczego utraciły większość cech typowych samorządów, stając się bardziej dobrowolnymi zrzeszeniami wykonującymi pewne funkcje administracji publicznej.
Natomiast istniejące samorządy zawodowe zachowały wszelkie cechy właściwe samorządom. Takim najstarszym, działającym niemal nieprzerwanie jest samorząd adwokacki.
Ustawa - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 1982 r. Nr 16, poz. 124 z późn. zm.) stwierdza, że adwokaturę stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich. Jednak adwokatura jako taka nie ma osobowości prawnej. Mają ją natomiast jednostki organizacyjne adwokatury, którymi są izby adwokackie oraz coraz rzadziej występujące zespoły adwokackie. Osobowość prawną posiada również Naczelna Rada Adwokacka. Organy adwokatury mają szeroki zakres uprawnień w zakresie prawa wykonywania zawodu adwokata,

39

a także sposobu jego wykonywania. Przynależność do samorządu jest dla adwokata obowiązkowa.
Oprócz samorządu zawodowego adwokatów występuje podobnie zorganizowany samorząd radców prawnych, którego byt reguluje ustawa o radcach prawnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.).
Wśród innych jeszcze samorządów zawodowych można wymienić: samorząd lekarski (ustawa z 1989 r. o izbach lekarskich - Dz.U. Nr 30* poz. 158 z późn. zm.), samorząd pielęgniarek i położnych, regulowany ustawą z 1991 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 178), samorząd aptekarski, regulowany ustawą o izbach aptekarskich z 1991 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 179), samorząd maklerów, regulowany ustawą - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r. Nr 4, poz. 1* z późn. zm.), samorząd biegłych rewidentów (ustawa o badaniu i ogłaszaniu sprawozdań finansowych oraz biegłych rewidentach i ich samorządzie - Dz.U. z 1991 r. Nr 111, poz. 480 z późn. zm.). Przynależność osób wykonujących określony zawód do wszystkich wymienionych rodzajów samorządu zawodowego jest obowiązkowa. Samorządy te odgrywają istotną rolę w dopuszczaniu chętnych do wykonywania określonego zawodu oraz nadzorują sposób wykonywania zawodu, dysponując szeregiem uprawnień władczych.
E w o 1 u cj a p oj ę c i a s a m o r z ą d u. W okresie powojennym pojęcie samorządu w Polsce przeszło znaczną ewolucję. Na przełomie lat czterdziestych i pięćdziesiątych zlikwidowano samorząd terytorialny, a także większość innych samorządów, jeżeli były one reaktywowane po zakończeniu wojny. W pierwszej połowie lat pięćdziesiątych pojęcia tego nie używano w stosunku do administracji, jako że uważano, iż pojęcie to jest nierozerwalnie związane z ustrojem państw kapitalistycznych. Renesans pojęcia samorządu nastąpił po 1956 r. Przy tym szczególnie modne było poshzgiwanie się tym pojęciem w początkach lat sześćdziesiątych, w sensie nie tyle prawnym, co politycznym, dla podkreślenia samodzielności pewnych organizacji, które z samorządem w sensie prawnym niewiele miały wspólnego. W ten sposób mówiono o samorządzie spółdzielczym dla określenia organów kierujących spółdzielnią, mimo że nie wykonywały one żadnych funkcji administracyjnych.
Ale również w tekstach prawnych zaczęto używać terminu "samorząd" w szerszym znaczeniu niż to czyniono przed 1950 r. Przykładem może tu być określenie form udziału załogi w kierowaniu przedsiębiorstwem mianem samorządu robotniczego, a później samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego.
Zestawienie tradycyjnego rozumienia pojęcia samorządu z samorządem załogi, mieszkańców itd. wskazuje, że termin "samorząd" jest rozumiany tu już zupełnie inaczej. Ani bowiem załoga przedsiębiorstwa, ani grupa mieszkańców zamieszkałych na terenie jednego osiedla czy domu nie tworzą żadnej osoby prawnej. Pojęcie samorządu jest tu używane dla określenia współudziału obywateli w wykonywaniu pewnych funkcji o znaczeniu dla danej społeczności. Dotyczy to zwłaszcza przypadków organów, w których funkcje wyko40

nywane są społecznie przez wybieralnych członków lokalnej społeczności, a nie zawodowo.
To szersze rozumienie samorządu skłoniło niektórych do poszukiwania nowych defnicji. Uważa się, że samorząd występuje wówczas, gdy określona grupa społeczna ma możliwość wyłaniania własnych organów przedstawicielskich oraz gdy organy wyłonione przez tę grupę wykonują zadania administracji publicznej. Takie rozumienie pojęcia samorządu jest znacznie szersze od tradycyjnego rozumienia tego terminu.
Należy zauważyć, że spotykamy również takie pojęcia jak "samorządność" czy "organizacja samorządna". Te określenia służą zwykle podkreśleniu samodzielności pewnej instytucji. Natomiast często nie mają one nic wspólnego z istotą samorządu, jako że instytucje te mogą nie wykonywać żadnych funkcji ze sfery administracji publicznej i nie wchodzić w skład aparatu administracyjnego państwa.
Niezależnie od tego, jak pojęcie samorządu jest użyte, świadczy ono, że jednostka organizacyjna określona mianem samorządu czy organem samorządu jest jednostką zdecentralizowaną. Oznacza to w szczególności, że w stosunku do takiej jednostki czy organu nie może mieć miejsca hierarchiczne podporządkowanie organowi wyższego stopnia, a tylko nadzór w formach typowych dla administracji zdecentralizowanej.
Również określenie organizacji czy instytucji mianem samorządnej oznacza, że jest to jednostka samodzielna i wszelkie uprawnienia nadzorcze w stosunku do niej muszą się opierać na wyraźnym przepisie ustawy. Wykluczone jest kierowanie taką jednostką przez organy administracji.


5. Rodzaje jednostek organizacyjnych
w systemie administracji publicznej


a. Organ państwowy i organ administracji państwowej

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej, ewentualnie walne zgromadzenie i inne organy. Wolę przedsiębiorstwa państwowego wyraża jego dyrektor, rada pracownicza itd. W imieniu podmiotu, którym jest państwo, działają również jego organy. W imieniu gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają organy gminy (rada gminy, zarząd, wójt).
Organ danej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.
Przez kilkadziesiąt lat pojęcie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak


41

było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej (były to Sejm, Rada Państwa i rady narodowe) oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli) i prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej - były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W defnicjach organu administracji formułowanych przed 1990 r. podkreślano, że organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji, czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa.
Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał sig ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych. Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd pojęcie to stało sig jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła sig radykalnie w 1990 r., kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administrację rządową przeciwstawiano zdecentralizowanej strukturze władz (zwanych też organami) gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 r. tzw. Małej konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 84, poz. 426). Mała konstytucja posługuje sig zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej, administracji rządowej itd. Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem "organ administracji państwowej". W doktrynie, podobnie jak w ustawodawstwie, powstało też pewne zamieszanie terminologiczne i upłynie zapewne kilka lat, zanim ukształtuje się jednolita nowa siatka pojęciowa. W tym czasie trwać będzie stan, kiedy pewne terminy, a szczególnie termin "organ administracji państwowej", będą używane w różnych znaczeniach, przede wszystkim w zależności od tego, czy dana wypowiedź bądź tekst aktu powstały przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego, czy też po tym fakcie.
Spróbujemy jednak nieco uporządkować ten obraz.
Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie sig wewnętrzną jednostkg organizacyjną danego podmiotu prawa, która wyposażona jest w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego

42

podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia (kompetencje) do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działającego nie jako podmiot prawa prywatnego, lecz jako podmiot prawa publicznego.
O r g a n e m p a ń s t w a będzie każda jednostka organizacyjna państwa mająca uprawnienie do wyrażania woli tego państwa, czego wyrazem jest przyznanie danej jednostce administracyjnej określonych kompet-encji.
Organem administracji państwowej będzie organ państwa zajmujący się bezpośrednim wykonaniem funkcji administracyjnej państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcję administracyjną państwa można łatwo wyodrębnić drogą eliminacji. Jest to bowiem to, co pozostanie z całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości).
Organy administracji państwowej można też ujmować od strony podmiotowej - są to te organy państwowe, które należą do sfery oddziaływania władzy wykonawczej, a więc wszystkie organy, jakie pozostaną po odjgciu organów ustawodawczych i sądów. Przy czym Prezydent RP, choć należy do władzy wykonawczej, nie jest traktowany jako organ administracji państwowej z racji szczególnych funkcji, jakie Mała konstytucja przyznaje Prezydentowi. Natomiast Rada Ministrów uważana jest za organ administracji państwowej. Konstytucja z 1952 r. określała Radę Ministrów jako "naczelny wykonawczy i zarządzający organ administracji państwowej". Mała konstytucja nie powtarza już tego terminu, natomiast przepisy wydane po roku 1990 wprowadzają tu nieco inne terminy na określenie organów administracji państwowej, zastępując słowo "państwowej" słowem "rządowej". W ten sposób Mała konstytucja mówi, że "Rada Ministrów kieruje całością administracji rządowej".
Termin "organ administracji państwowej", czy też "organ administracji rządowej" może być przeciwstawiany terminom "organ gminy", "organ samorządu terytorialnego" dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej (rządowej) od samorządu terytorialnego.
Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 r. używają terminu "organ administracji państwowej" dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postgpowania administracyjnego, choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: "Ilekroć

43

w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o...organach administracji państwowej - rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, a także organy wymienione w art. 1  2" (chodzi tu o organy państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, a także organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i organizacji społecznych powołanych z mocy prawa do załatwiania spraw administracyjnych).
Zawarta w k.p.a. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako defnicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.
Można jednak spotkać poglądy przyjmujące defnicję organów administracji odpowiadającą określeniu w k.p.a. i nie identyfikującą organów administracji państwowej z organami administracji rządowej. W takim przypadku za organy administracji państwowej traktuje się zarówno organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego.
Ponadto używane w ustawach wydanych przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego pojęcie organu administracji państwowej dzisiaj odnosi się w większości przypadków nie tylko do organów administracji rządowej, lecz także i do organów samorządu terytorialnego.


b. Organy administracji
(organy administrujące, organy administracji pubłicznej)

Jak stwierdziliśmy, wprowadzenie samorządu terytorialnego spowodowało zachwianie jednoznaczności pojęcia organu administracji państwowej. Dla większości autorów organ administracji państwowej jest to organ administracji rządowej, dla niektórych zaś, ale także i według k.p.a., pojęcie to obejmuje także organy samorządu terytorialnego.
Aby uniknąć trudności terminologicznych część autorów zaczęła posługiwać się pojęciem organu administrującego lub mówić o organie administracji publicznej, dla określenia nie tylko organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz także wszelkich podmiotów wyposażonych przez ustawy w kompetencje w zakresie administracji.
Takie ujęcie jest odejściem od opierania definicji organu na cechach podmiotu wykonującego władztwo administracyjne i przejściem na kryterium funkcjonalne. Organem administrującym czy organem administracji publicznej staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też innego podmiotu, przeciwstawianego państwu (gminy albo organizacji społecznej).
Z drugiej strony trzeba zauważyć, że każdy podmiot wyposażony w kompetencje w zakresie prawa administracyjnego musi je uzyskać od państwa, nie

44

ma żadnego innego źródła kompetencji w sferze prawa administracyjnego niż ustawy, wydawane przez organy ustawodawcze państwa. Stąd przymiotnik
"państwowy" może oznaczać równie dobrze "stanowiący część państwa" lub
"wykonujący uprawnienia przyznane przez państwo".
Można przypuszczać, że ten pewien zamęt terminologiczny będzie jeszcze jakiś czas trwał. Może się zakończyć wprowadzeniem zupełnie nowej terminologii lub powrotem do terminologii starej, np. używania dla oznaczenia organu administrującego terminu "władza", będącego tłumaczeniem niemieckiego Beh*rde, lecz jednocześnie odrywającego się od przypisania do jednej ze struktur organizacyjnych - do państwa, rozumianego jako administracja rządu czy samorządu terytorialnego.


c. Organy administracji o szczególnej naturze

Powyższe podziały organów administracji i jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej, choć powszechnie w doktrynie uznane, zaczynają się załamywać w przypadku pewnych jednostek ze względu na ich szczególną sytuację prawną. Nie pozostaje więc nic innego, jak ich odrębne omówienie, przy czym trzeba mieć na uwadze, że część omawianych tu jednostek, jak wszystko co wyłania się na pograniczu, trudna jest do zakwalifikowania i ewentualne zaliczenie hybrydy do takiej czy innej kategorii staje się sprawą umowną.
Przede wszystkim na szczeblu centralnym wątpliwości może budzić Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Prezes Narodowego Banku Polskiego.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji opiera swój byt na przepisach Konstytucji oraz ustawy o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 62). Jest ona niezależna od rządu RP. Natomiast z analizy przepisów wynika, że jest traktowana tak jak inne naczelne organy administracji (wydaje uchwały i rozporządzenia), a jej szczególna sytuacja sprowadza się do niezależności od rządu, dlatego też można ją uznać za naczelny organ administracji państwowej.
Prezes NBP posiada kompetencje określone w prawie bankowym oraz w ustawie o NBP. Tryb powoływania i odwoływania Prezesa NBP określa Mała konstytucja. Z szeregu ustaw, nie tylko tych wyżej wymienionych, wynikają szerokie kompetencje Prezesa NBP (np. udziela on zezwoleń dewizowych). Naszym zdaniem Prezes NBP jest organem przedsiębiorstwa, jakim jest Narodowy Bank Polski. NBP jako bank centralny ma szczególną pozycję prawną, pozostaje jednak bankiem. Prezes NBP, będąc organem banku, wykonuje w zakresie administracji państwowej tzw. funkcje zlecone administracji (o czym piszemy niżej).
Inną jeszcze jednostką, której charakter prawny musi budzić wątpliwości, jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, powołana przez ustawę z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464). Agencja, choć powołana

45

do zadań typowych dla organu państwa, ma jednak osobowość prawną i własne organy. Naszym zdaniem jest to rodzaj zakładu państwowego.


d. Rodzaje organów administracji

Organy administracji mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. W literaturze i prawodawstwie wyodrębniono szereg klasyfikacji, z których prezentujemy kilka.
Pierwszy podział obejmowałby organy s c e n t r a I i z o w a n e i z d ec e n t r a 1 i z o w a n e. Odpowiada mu podział na organy administracji rządowej i organy samorządowe.
O r g a n y s a m o r z ą d o w e można podzielić ze *vzględu na rodzaj samorządu. Wymienia się organy s*morządu terytorialnego, obejmujące organy gmin (zarząd, rada, wójt, burmistrz lub prezydent), organy samorządu zawodowego i samorządu gospodarczego.
Organy administracji rządowej są też nazywane organami administracji państwowej (którego to terminu w tym momencie wolimy unikać ze względu na jego wieloznaczność) i obejmują organy podporządkowane Radzie Ministrów - art. 51 ust. 2 Małej konstytucji mówi, że "Rada Ministrów kieruje całością administracji rządowej". Kierowanie oznacza najdalszą możliwą ingerencję w działania organu podporządkowanego. Pozycję organów administracji rządowej określają odpowiednie ustawy, w zróżnicowany sposób uzależniając te organy od Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, różnie też regulując sprawę decydowania o obsadzie personalnej tych organów - najczęściej przyjmując system mianowania przez inny organ administracji rządowej.
Następny podział oparty jest na kryterium stopnia organu i dotyczy organów administracji rządowej. W ten sposób wyróżnia się organy centralne i organy terenowe. O r g a n y c e n t r a 1 n e znajdują się na najwyższym szczeblu w strukturze administracji. Ich terytorialny zasięg działania z reguły obejmuje cały obszar państwa. Czasami bywają od tego wyjątki, kiedy tworzy się organ centralny dla zarządzania określoną częścią terytorium państwa. Przykładem takiego organu był Minister Ziem Odzyskanych. Takie rozwiązania stosowane są współcześnie bardzo rzadko. Natomiast o r g a n y t e r en o w e zawsze zarządzają tylko częścią terytorium państwa - jedną z jednostek podziału administracyjnego - i znajdują się na niższym szczeblu struktury zarządzania niż organy centralne.
Organy centralne dzielą się na dwie grupy: o r g a n y n a c z e 1 n e a dm i n i s t r a cj i i tzw. u r z ę d y c e n t r a I n e. Organami naczelnymi są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie, których urzędy zostały powołane w drodze ustawy. Do tej grupy zalicza się zazwyczaj również komisje i komitety, które z mocy ustawy sprawują funkcje naczelnych organów administracji. Mianem rządów centralnych określa się te organy centralne, które nie są organami naczelnymi. Organy te podlegają bądź Prezesowi

46

Rady Ministrów, bądź poszczególnym ministrom. Przykładowo jako urzędy centralne można wymienić Polski Komitet Normalizacyjny, Główny Urząd Ceł, Wyższy Urząd Górniczy.
Terenowe organy administracji rządowej dzielą się z kolei na o r g a n y r z ą d o w ej a d m i n i s t r a c j i o g ó 1 n ej (wojewodowie i kierownicy rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej) i o r g a n y a d m i n i s tr a c j i s p e c j a I n e j. Te ostatnie są działającymi w terenie organami podporządkowanymi bezpośrednio ministrom (kierownikom urzędów centralnych), np. dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, komisje do spraw szkód górniczych itd.
Kolejny podział organów wyróżnia organy decydujące i pomocnicze. Zdecydowana większość organów administracji to o r g a n y d e c y d uj ą c e, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Obok tych organów występuje jednak niewielka grupa organów nie posiadających takich kompetencji, a tylko prawo badania spraw i wyrażania opinii. Takie organy zwane są o r g a n a m i doradczymi lub p o m o c n i c z y m i. Przykładem takiego organu może być Państwowa Rada Ochrony Środowiska, będąca organem doradczym i opiniodawczym Rady Ministrów w sprawach ochrony środowiska. Zadaniem tej Rady jest przygotowywanie opinii w sprawach ochrony środowiska oraz przedstawianie propozycji i wniosków zmierzających do tworzenia warunków ochrony środowiska oraz do zachowania lub poprawy jego stanu. Od organów pomocniczych należy odróżnić różnego rodzaju pozaustawowe gremia doradcze, którym przepisy prawa nie przyznają żadnych kompetencji, i co za tym idzie, które w ogóle nie są organami administracji.
Z punktu widzenia składu organów wyróżnia sig o r g a n y j e d n oo s o b o w e i k o 1 e g i a I n e. Przykładem organu jednoosobowego może być wojewoda, organu kolegialnego - Rada Ministrów. Organy określane terminem takim jak urząd (np. Wyższy Urząd Górniczy) czy podobnym nie są organami kolegialnymi. Przepisy szczegółowe powierzają bowiem kompetencje działającemu w ramach urzędu organowi jednoosobowemu (dyrektorowi, prezesowi), a nie zespołowi osób.
W zależności od sposobu ustalania obsady personalnej organu wyróżnia się organy wybieralne i organy obsadzane w drodze nom i n a cj i. Obecnie w strukturze naszej administracji przeważają organy mianowane. Mianowanie odbywa się z reguły przez organ wyższego stopnia. Mianowanie czyni organ w znacznym stopniu niezależnym od wpływów lokalnych i bardzo uzależnionym od organu nadrzędnego. Obsadzanie organów administracji w drodze nominacji jest jedną z cech administracji scentralizowanej.


e. Kolegialność i jednoosobowość

Jak wspomnieliśmy wyżej, organy administracji mogą być jednoosobowe i kolegialne. Każdy z systemów ma swoje wady i zalety. I tak zaletą organów

47

kolegialnych jest możliwość skupienia w jednym organie osób reprezentujących różne interesy i różny zasób wiedzy. W większym stopniu zapewnia też taki organ w powszechnym odczuciu obiektywność rozstrzygnięcia. Wadą organów kolegialnych jest stosunkowa powolność działania, trudność określenia odpowiedzialności za podjęte decyzje, szczególnie gdy podejmowano je w drodze tajnego głosowania, większe koszty utrzymywania organu, niemożliwość podejmowania większej liczby decyzji.
Jeśli chodzi o organy jednoosobowe, to niewątpliwymi ich zaletami są: duża operatywność, wyrażająca się w możliwości bieżącego, szybkiego podejmowania wielu decyzji, wyraźnie określona odpowiedzialność za prawidłowość podejmowania decyzji, stosunkowo niskie koszty utrzymania organu. Natomiast organ jednoosobowy nie może mieć tyćh*zalet, jakie właściwe są organom kolegialnym. Jak widać, wady i zalety każdego z wymienionych organów predysponują go do innego rodzaju działalności. Dla celów podejmowania skomplikowanych strategicznych decyzji wytyczania kierunku działania właściwsze wydają się być organy kolegialne. Nawet jeżeli takie zadania stoją przed organami jednoosobowymi, szukają one wówczas oparcia w ciałach kolegialnych, powołując ad hoc różnego rodzaju zespoły doradcze bądź korzystając z rad istniejących już zespołów. Dobitnie świadczy to o predyspozycji organów kolegialnych do podejmowania rozstrzygnięć o zasadniczym znaczeniu, opracowywania założeń polityki administracyjnej itd. Z tego względu organy władzy państwowej, które mają pozycję nadrzędną nad organami administracji, są ciałami kolegialnymi.
Natomiast organy jednoosobowe predysponowane są do bieżącego operatywnego zarządzania. Stąd też na najniższym szczeblu administracji tworzy się z reguły organy jednoosobowe. W tych organach skupia się dominująca część decyzji administracyjnych.
Trzeba zauważyć, że w różnych okresach dominowały tendencje do preferowania jednego z wymienionych modeli organów administracji.


f Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu

Wyżej określiliśmy kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo - z reguły jednocześnie obowiązek - działania. Zamiast terminu
"kompetencja" przepisy często posługują się terminem "właściwość", który ma to samo znaczenie. Z przytoczonej wyżej definicji wynika, że pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować, lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych sprawach dokonywać.
Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Z a k r e s d z i a ł an i a o r g a n u obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołujących dany organ - np. w ustawach kreujących urząd ministra czy

48

opartych na nich rozporządzeniach w sprawie określenia szczegółowego zakresu działania ministra. Najczęściej jest tam użyte sformułowanie "do zakresu działania (...) należą sprawy: (...)". Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystarczającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Określają one bowiem tylko sferę spraw, w których organ powinien wykorzystywać swoje kompetencje, sferę, nad którą powinien czuwać, zbierać odpowiednie informacje itd. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych konieczny jest, obok przepisu określającego zakres działania, przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli p r z ep i s k o m p e t e n c y j n y. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa materialnego (np. w prawie budowlanym, wodnym, górniczym itd.). Wskazują one, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie.
Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości, czyli kompetencji. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o właściwości instancyjnej, czyli funkcjonalnej.
W ł a ś c i w o ś ć m i e j s c o w a, zwana też czasem terytorialną, to określenie, jaki organ terenowy ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy, z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego, dla której jest ustanowiony. Mamy tu przy tym na myśli takie jednostki zarówno podstawowego podziału administracyjnego, jak i podziałów terytorialnych specjalnych.
W ł a ś c i w o ś ć r z e c z o w a to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Przykładowo właściwość rzeczowa dyrektorów okręgowych urzędów miar obejmuje sprawy m.in. tzw. kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych, i oczywiście są to sprawy zupełnie różne od spraw objętych właściwością np. urzędów probierczych czy urzędów morskich.
Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Np. do wydarua pozwolenia właściwy jest rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, czyli kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, lecz do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej takiego pozwolenia właściwy jest wojewoda.
Przepisy określające właściwość miejscową organów administracji zawarte są w kodeksie postępowania administracji. Odbiegające od nich przepisy szczególne spotyka się bardzo rzadko w innych ustawach. Natomiast właściwość rzeczową i funkcjonalną określają przepisy zawarte w ustawach prawa materialnego, ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących organizacji organów administracji.
Zasadą generalną, powszechnie przyjęta na całym świecie, jest obowiązek przestrzegania z urzędu przez wszystkie organy administracji swojej właściwości. W Polsce zasada ta jest sformułowana w art. 19 k.p.a., który stanowi, że
"organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości


4 - Polskie prawo administracyjne

rzeczowej i miejscowej". Przepis ten nie wspomina o właściwości funkcjonalnej, ponieważ o tym rodzaju właściwości kodeks wprost w ogóle nie mówi.
Jeżeli organ administracji przekroczy zakres swojej właściwości, np. poprzez wydanie decyzji w sprawie należącej do innego organu państwowego, to takie działanie organu administracji dotknięte jest wadą nieważności. Mówi o tym wyraźnie art.156  1 k.p.a.: "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (...)". W przypadku podjęcia działania, które w ogóle nie należy do kompetencji organów administracji, działanie takie również będzie dotknięte wadą nieważności.
Może się zdarzyć, że niedoskonałość przepisów kompetencyjnych powoduje, iż w jednej sprawie dwa organy uznają się za kozńpetentne lub stwierdzą, że nie są kompetentne, mimo że jeden z nich powinien sprawę rozstrzygnąć. Mamy wówczas do czynienia z tzw. s p o r e m o w ł a ś c i w o ś ć. Może to być spór pozytywny, kiedy kilka organów uznaje się za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy, lub negatywne, kiedy żaden nie uważa się za właściwy. Tryb rozstrzygania sporów o właściwość reguluje k.p.a.
Wprowadzenie w 1990 r. samorządu terytorialnego spowodowało ponowną alokację kompetencji z zakresu administracji terenowej. Stąd też w przypadku kompetencji określonych w przepisach wydanych przed 1989 r. trzeba sprawdzać w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawie szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 34, poz.198), jakie organy obecnie są właściwe w tych sprawach. W przypadku kompetencji przyznanych gminom trzeba sprawdzić także, czy kompetencja leży w sferze zadań własnych czy zleconych. Ma to znaczenie zwłaszcza dla ustalenia właściwości instancyjnej w tym przypadku, gdy organy gminy są organami I instancji w postępowaniu administracyjnym.
Generalną zasadą prawa administracyjnego jest niedopuszczalność przenoszenia kompetencji między organami administracji. Od tej zasady istnieją pewne ustawowe wyjątki (omawiamy je niżej), które nie podważają jednak zasady generalnej. Tak więc organ administracji bez wyraźnej podstawy prawnej nie może swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie może też zabrać mu kompetencji, jeżeli nawet jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Również strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu, umawiając się np., że spory z danej sprawy administracyjnej rozstrzygnie inny organ niż ten, który według prawa jest właściwy. Ponieważ, jak wspomnieliśmy, czynności dokonane przez organ niewłaściwy są dotknięte wadą nieważności, dotyczyć to będzie również czynności w drodze delegacji czy przejęcia kompetencji, o ile przeniesienie kompetencji nie miało wyraźnej podstawy prawnej.
Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwu postaci: przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. Kolejno omówimy obydwa przypadki.

50

P r z e n i e s i e n i e k o m p e t e n cj i oznacza, że kompetencje do załatwienia pewnego rodzaju spraw lub pewnej sprawy zostały przeniesione na inny organ. Wiąże się z tym utrata kompetencji przez organ, który do tej pory był właściwy. Przeniesienie kompetencji może mieć różną postać. I tak może to być tzw. d e 1 e g a cj a, kiedy organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część swoich kompetencji. Delegacja kompetencji nie jest równoznaczna z prawem do subdelegacji. Organ, który otrzymał kompetencje, musi je wykonywać samodzielnie, nie może ich delegować dalej, chyba że upoważnia go do tego przepis szczególny. Innym sposobem przeniesienia kompetencji jest ich d e w o I u cj a, czyli przejęcie kompetencji organu niższego przez organ wyższy.
Sam fakt podległości organu niższego organowi wyższemu, nawet w strukturze wysoce scentralizowanej, nie upoważnia organu wyższego do przejmowania kompetencji organu niższego. Organ wyższy wykorzystując swoją nadrzędność może nakazać niższemu określone załatwienie sprawy, nie może jednak jej przejąć do własnego rozpoznania. Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej będzie tak samo nieważna, jak każda inna deeyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawo kierowania pracą organów niższych nie jest równoznaczne z prawem do przejmowania ich kompetencji.
Możliwe są też zmiany kompetencji w indywidualnych sprawach będących przedmiotem postępowania administracyjnego. I tak w przypadku wyłączenia organu administracji od załatwienia danej sprawy administracyjnej (art. 25 k.p.a.) sprawę tę winien rozstrzygnąć bądź organ wyższego stopnia (dewolucja kompetencji), bądź może on wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ (delegacja kompetencji - art. 26  2 k.p.a.). W tym ostatnim przypadku organ wyznaczony staje się właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, mimo że generalnie nie jest on właściwy dla takich spraw.
Jak już podkreśliliśmy, każda zmiana czy przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
Przeniesienie kompetencji powoduje przejście prawa do rozstrzygnięcia danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest to wówczas rozstrzygnięciem organu, który kompetencje przejął. Dlatego ewentualne odwołanie od decyzji powinno być składane do organu nad nim nadrzędnego, nawet jeżeli jest to organ, który dotychczas był w tych sprawach niewłaściwy.
Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku tzw. u p o w a żnień do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ czy jednostka, której powierzono wykonywanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, * do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje



4*

uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem p e ł n o m o c n i c t w a d m i n i s t r a c y j n e g o i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawi cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeni sienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoic kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, 1 wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje nale* Organ czy jednostka upoważniona uczestniczy w wykonywaniu kompeten * organu upoważniającego. W wyniku upoważnienia uzyskuje ona prawa d dokonyvvania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego.
Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielon bądź pracownikom aparatu pracowniczego tego organu (np. burmistrz upoważnia pracownika wydziału w urzędzie miasta), bądź innemu organowi administracji (np. organ gminy X upoważnia organ miasta Y), bądź też innemu podmiotowi (np. rada gminy X upoważnia dyrektora podległego jej przedsiębiorstwa do załatwiania określonych spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej).
Pierwszy przypadek, czyli upoważnienie przez organ pracowników swojego aparatu pomocniczego, zasadniczo nie wymaga szczególnej podstawy prawnej. Wiele jednoosobowych organów administracji wydaje tak wielką liczbę decyzji i innych aktów, że fizyczną niemożliwością byłoby dla osoby piastującej funkcję organu nawet podpisanie tych wszystkich pism. Dlatego od dawna przyjęło się w praktyce, że w ramach kompetencji ministra działają w wielu sprawach pracownicy ministerstwa, np. dyrektorzy departamentów podpisując decyzje administracyjne. Upoważnienie dla nich wykonywania kompetencji ministra zawarte są bądź w akcie regulującym wewnętrzne funkcjonowanie ministerstwa (regulaminie), bądź w aktach określających zakres obowiązków poszczególnych stanowisk, bądź wreszcie w konkretnych poleceniach przełożonego pracowników, tj. ministra. W drodze takiego upoważnienia nie można umocować pracownika do wydawania aktów normatywnych, ani do wykonywania kompetencji organów kolegialnych, ani też do dokonywania innych czynności, które tradycyjnie są wykonywane osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (np. niektóre kompetencje wobec nadrzędnych organów). Praktyka takich upoważnień coraz częściej jest zarzucana, do czego przyczynia się orzecznictwo NSA, domagające się np. podpisów wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział przy wydawaniu decyzji. Stąd upoważnienia ograniczane są często do grona zastępców.
Inaczej przedstawia się sytuacja upoważnień udzielanych innym organom. Przykładowo zarząd gminy nie może upoważnić wójta do wydawania decyzji w sprawach należących do kompetencji zarządu gminy. Tu konieczne jest istnienie wyraźnej podstawy ustawowej do dokonania upoważnienia. Taką podstawę stanowi, np. art. 52 k.p.a., przewidujący możliwość upoważnienia innego organu przez organ prowadzący postępowanie do wzywania osób przebywających na terenie tego innego organu do udzielania wyjaśnień lub dokonywania innych czynności.

52

Trzeci rodzaj upoważnień to upoważnienia udzielane* przez organy gminy innym podmiotom, a w szczególności organom wykonawczym sołectw, dzielnic i osiedli lub organom przedsiębiorstw utworzonych przez gminę. Podobny charakter ma wykonywanie przez gminy zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumień z organami tej administracji. Ten rodzaj upoważnień wymaga wyraźnej podstawy prawnej.
Trzeba zauważyć, że pracownik czy inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Stąd też organ upoważniający nie może rozpatrywać od nich odwołań, lecz i winien to czynić organ nadrzędny nad organem upoważniającym.
Przekroczenie zakresu upoważnienia powoduje nieważność dokonanej czynności.


g. Przedsigbiorstwa państwowe

Ustawa z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm.) definiuje przedsiębiorstwo jako samorządny, samodzielny i samofnansujący się podmiot gospodarczy posiadający osobowość prawną. Defnicja ta nie odnosi się jednak do wszystkich przedsiębiorstw państwowych, lecz tylko do przedsiębiorstw działających na podstawie wymienionej ustawy. Ustawy tej nie stosuje się do Polskich Kolei Państwowych i banków. Oprócz tej ustawy problematyki przedsiębiorstw dotyczy wiele innych aktów, w tym przede wszystkim ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego.
Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych wyróżnia dwa rodzaje przedsiębiorstw: działające na zasadach ogólnych i użyteczności publicznej. Kategoria przedsiębiorstw użyteczności publicznej obejmujeprzedsigbiorstwa mające przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności, np. w zakresie inżynierii sanitarnej, komunikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w energię itd.
Problematyce przedsiębiorstw państwowych jest w znacznym stopniu poświęcony w toku studiów prawniczych odrębny przedmiot. Zwalnia to nas od obszernego przedstawiania problematyki przedsiębiorstw państwowych w niniejszym podręczniku. Stąd też traktujemy ją skrótowo, w zakresie niezbędnym dla utrzymania ciągu wykładu.
Przedsiębiorstwa powstają w d r o d z e d e c y zj i w ł a ś c i w e g o o rg a n u p a ń s t w o w e g o, zwanego przez ustawę organem założycielskim. Organem tym może być organ administracji, NBP lub bank państwowy albo rada gminy.
Momentem powstania przedsiębiorstwa nie jest jednak chwila wydania aktu o utworzeniu przedsiębiorstwa. Wszystkie przedsiębiorstwa podlegają

53

wpisowi do rejestru prowadzonego przez sądy. M o m e n t w p i s u
r ej e s t r u uważa się za chwilę powstania przedsiębiorstwa,wtedy bowi
dopiero przedsiębiorstwo uzyskuje osobowość prawną i może samodziel
występować w obrocie prawnym.
Akt o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego określa nazwę,ro
siedzibę i przedmiot działania przedsiębiorstwa.Natomiast strukturę org
zacyjną oraz szereg innych spraw reguluje s t a t u t p r z e d s i ę b i o r s t w
Statut jest uchwalany przez ogólne zebranie pracowników na wniosek dy
tora przedsiębiorstwa. Statuty niektórych przedsiębiorstw (użyteczności p
licznej,handlu zagranicznego itd.) wymagają zatwierdzenia przez organ
życielski.Pozostałe obowiązują od chwili uchwalenia.
Oprócz statutu drugim dokumentem dotyczącym-organizacji przedsiębio
stwa jest r e g u 1 a m i n o r g a n i z a c y j n y. Określa on szczegółowo zak
działania, podział czynności i zakres odpowiedzialności osób pełniących funk *
kierownicze i samodzielne w przedsiębiorstwie.Regulamin jest ustalany p
dyrektora przedsiębiorstwa po zasięgnięciu opinii rady pracowniczej.Regula   *
jest aktem niższego rzędu w stosunku do statutu przedsiębiorstwa i dlatego   *
może być z nim sprzeczny.W przedsiębiorstwach,w których istnieje samo
pracowniczy,szereg spraw dotyczących kierowania przedsiębiorstwem jest u
gulowanych w odrębnym akcie,jakim jest statut samorządu załogi.
Przedsiębiorstwo może być jedno- lub wielozakładowe.W skład przedsi
biorstwa mogą wchodzić inne jednostki.Niemniej z prawnego punktu wi
nia przedsiębiorstwó stanowi jedną całość,jest jednym podmiotem prawa.
Przedsiębiorstwo,jak i inne osoby prawne,działa poprzez swoje organ
Obligatoryjnymi organami przedsiębiorstwa są: dyrektor przedsiębiorstw
ogólne zebranie pracowników,które może być zastąpione zebraniem delega
tów,oraz rada pracownicza.Oprócz tych organów w przedsiębiorstwie mo
zostać powołane inne organy.Niektóre z wymienionych organów będąc*
organami przedsiębiorstwa,są jednocześnie określone przez przepisy jaka
organy samorządu załogi.Wyraźne rozróżnienie organów przedsiębiorstwa o*
organów samorządu nie jest możliwe z kilku powodów.Po pierwsze dlatego,:
że przepisy określają niektóre organy jako organy i przedsiębiorstwa,i samo-
rządu (np.ogólne zebranie pracowników).Obok nich istnieją organy,które 5ą
nazwane tylko organami przedsiębiorstwa (np.dyrektor) lub tylko samorządu
(np.rada pracownicza zakładu).Jednak dyrektor wykonuje funkcje samo-
rządowe,będąc wykonawcą uchwał rady pracowniczej,dotyczących działalno-
ści przedsiębiorstwa,zaś rada pracownicza zakładu może przejąć niektóre
uprawnienia dyrektora przedsiębiorstwa i w ten sposób brać udział w kierowa-
niu przedsiębiorstwem.Poza tym załoga ani jej samorząd nie są samodziel-
nymi podmiotami prawa,lecz wchodzą w skład przedsiębiorstwa,dlatego też
rozróżnienie między organami przedsiębiorstwa a organami samorządu nie
jest możliwe.Podział ten odzwierciedla raczej sposób tworzenia poszczegól-
nych organów,a nie ich funkcje w kierowaniu przedsiębiorstwem czy zatrud-
nianą w nim załogą.

54

D y r e k t o r jest podstawowym organem przedsiębiorstwa. W dawniejszej literaturze znajdujemy poglądy przypisujące mu charakter organu administracji państwowej, które to poglądy współczesna doktryna odrzuca. Jest on z prawnego punktu widzenia wyłącznie organem osoby prawnej, a jego czynności wywohzją skutki prawne dla tej osoby, a nie dla całego państwa. Dyrektor jest powoływany i odwoływany bądź przez organ założycielski, bądź przez radę pracowniczą spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu.
Według ustawy dyrektor "zarządza przedsiębiorstwem i reprezentuje je na zewnątrz". Ustawa przewiduje, że dyrektor działając zgodnie z przepisami prawa podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie odpowiedzialność. Z tych sformułowań ustawowych wynika, że jeżeli ustawa bądź na jej podstawie statut przedsiębiorstwa nie przyznaje kompetencji do rozs*rzygania określonego rodzaju spraw innemu organowi, właściwy jest wówczas dyrektor. Można więc mówić o domniemaniu kompetencji dyrektora w przedsiębiorstwie. Żaden inny organ przedsiębiorstwa nie może się domagać ani przejęcia prawa podejmowania decyzji od dyrektora, ani też konsultowania rozstrzygnięć dyrektora z tym organem. Z kolei dyrektor nie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez włączenie do procesu podejmowania decyzji innych organów. Ustawa uniemożliwia wydawanie dyrektorowi poleceń co do treści decyzji zarówno przez organ założycielski, jak i przez inne organy państwowe. Wydaje się, że dotyczy to również referendum załogi, które choć może wkraczać w sferę spraw należących do kompetencji dyrektora, to jednak nie może mieć dlań charakteru wiążącego.
Ogólne zebranie pracowników może mieć postać zebrania całej załogi przedsiębiorstwa lub też postać zebrania delegatów. Winno ono się zebrać co najmniej dwa razy do roku. Ustawa wylicza kompetencje tego organu. Są one następujące: uchwalanie statutu przedsiębiorstwa, wieloletnich planów przedsiębiorstwa, podejmowanie uchwał w sprawie podziału zysku przeznaczonego dla załogi oraz dokonywanie rocznej oceny działalności rady pracowniczej i dyrektora.
Z kolei r a d a p r a c o w n i c z a jest organem stosunkowo nielicznym, pochodzącym z wyborów, natomiast wyposażonym w liczne kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach o zasadniczym znaczeniu dla przedsiębiorstwa.
Przepisy ustawy o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego dość szczegółowo regulują stosunki między organami samorządu a dyrektorem przedsiębiorstwa. I tak, rada pracownicza ma prawo wstrzymania wykonania decyzji dyrektora w określonych przez ustawę przypadkach, podobnie dyrektor ma prawo i obowiązek wstrzymania wykonania uchwały ogólnego zebrania pracowników lub rady pracowniczej niezgodnych z przepisami prawa. Przepisy regulują szczegółowo tryb rozstrzygania sporów między organami samorządu a dyrektorem przedsiębiorstwa.
Obecnie n a d z ó r nad przedsiębiorstwami państwowymi sprawują przede wszystkim organy założycielskie. Mogą one wkraczać w sprawy przedsiębior

55

stwa tylko w przypadkach wyraźnie przez ustawę wskazanych. Organy założy* cielskie mogą przekazać swoje uprawnienia powołanej przez siebie radzid nadzorczej.
Uprawnienia organu założycielskiego można podzielić na kilka grup.
Niektóre z tych uprawnień, np. uprawnienia w sferze organizacji przedsi* biorstw (kwestie zakładania przedsiębiorstw) czy w sferze kadrowej (powoły; wanie lub wpływ na powoływanie dyrektora), zostały już częściowo omówione. Można tu jednak wskazać na dalsze uprawnienia organu założycielskiegoy I tak, organ założycielski ma prawo zawieszenia dyrektora w czynnościach i wyznaczenia tymczasowego kierownika; ma prawo wstrzymania wykonania jego decyzji. Wszystkie te kompetencje mogą być realizowane tylko przy zaistnieniu stanów faktycznych określonych przez uśtawę. Dalej idące uprawnienia posiadają organy państwowe wobec przedsigbiorstw użyteczności publicznej oraz przedsiębiorstw wyłączonych spod obowiązywania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych.
W ostatnich latach liczba przedsiębiorstw państwowych znacznie się zmniejszyła i ten proces będzie trwał dalej. Jest to skutek prywatyzacji przedsiębiorstw oraz likwidacji lub nawet upadłości znacznej liczby przedsiębiorstw. Tak więc przedsiębiorstwo państwowe, będące jeszcze w latach osiemdziesiątych podstawową jednostką organizacyjną gospodarki, przesuwa się na margines, a dominującymi podmiotami gospodarczymi stają się spółki kapitałowe. Mają one tę przewagę nad przedsigbiorstwami państwowymi, że mogą łatwo zmieniać właścicieli poprzez przenoszenie własności akcji lub udziałów oraz że poprzez podnoszenie kapitału mogą pozyskiwać nowe kapitały.
W wyjątkowych przypadkach organy przedsiębiorstw państwowych bywają wyposażone w pewne uprawnienia władcze, w ramach tzw. zlecania funkcji administracji publicznej.


h. Zakład administracyjny

Do zadań administracji publicznej może należeć, między innymi, zaopat-rywanie ludności w wodę, energię, usuwanie nieczystości, zapewnienie oświaty, opieki zdrowotnej, utrzymanie dróg i komunikacji, zabezpieczenie realizacji różnego rodzaju potrzeb kulturalnych, opieki społecznej itd. Do realizacji tych zadań organy administracji nie są przystosowane, muszą więc powoływać różnego rodzaju jednostki organizacyjne, które będą dysponowały odpowiednim majątkiem i bazą techniczną, a także odpowiednimi kadrami. Jednostki te, aby móc prawidłowo realizować te zadania, muszą posiadać samodzielne kierownictwa; częściowo są jednak zależne od organów administracji. Tylko niektóre z nich mogą mieć formg przedsiębiorstw. Nie jest jednak możliwa realizacja takich zadań, jak zapewnienie oświaty czy opieki zdrowotnej, przez


56

jednostki mające formę prawną przedsiębiorstwa. Realizacja takich zadań wymaga pewńego władztwa kierownictwa placówki nad użytkownikiem (np. kierownictwa szkoły nad uczniem), a także niezależności wydatków placówki od wysokości jej dochodów, jeżeli takowe osiąga. Cele placówki są bowiem tak ważne społecznie, że muszą być realizowane na poziomie określonym potrzebami społecznymi niezależnie od wysokości uzyskiwanych dochodów. Z tych chociażby względów forma przedsiębiorstwa nie jest właściwa dla takich placówek. Dlatego też nadaje się im prawną postać tzw. z a k ł a d u administracyjnego, zwanego też zakładem użyteczności publicznej.
Przez z a k ł a d w prawie administracyjnym rozumiemy względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębn*one środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym. Ponadto większość zakładów wyróżnia się dalszymi dwiema cechami podstawowymi.
Po pierwsze, zakład jest z zasady jednostką budżetową lub zakładem budżetowym. Oznacza to, że wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu lokalnego, a tamże są odprowadzane ewentualne wpływy, przy czym wysokość nie jest zależna od uzyskiwanych dochodów lub tylko w niewielkim stopniu od nich zależy. Z reguły wydatki zakładów znacznie przekraczają ich ewentualne wpływy. Odróżnia to wyraźnie zakłady od przedsiębiorstw, które z zasady powinny samofnansować się, tzn. występują tam ścisłe powiązania wydatków z dochodami, a rozliczanie z budżetem opiera się na wynikach działalności przedsiębiorstwa.
Drugą cechą zakładów, choć nie wszystkich, jest charakter stosunku łączącego zakład z użytkownikiem korzystającym z jego usług. Jest to bowiem często stosunek administracyjnoprawny, wiążący się z podporządkowaniem użytkownika poleceniom kierownika zakładu. Dla odróżnienia, stosunek łączący użytkownika przedsiębiorstwa z tymże przedsiębiorstwem jest zawsze stosunkiem cywilnoprawnym.
Sprawą zasadniczą jest rozróżnienie przedsiębiorstw i zakładów. Na pewne różnice już wskazaliśmy, ale można wymienić dalsze. Przede wszystkim wszystkie przedsiębiorstwa podlegają rejestracji w rejestrach prowadzonych przez sądy. Jest to cecha na tyle istotna, że ustanawia ona wyraźną cezurę między przedsiębiorstwami a zakładami, przy zastosowaniu pozytywnego kryterium, że przedsiębiorstwem jest tylko taka jednostka gospodarcza, która jest jako przedsiębiorstwo zarejestrowana. A zatem ! zakładem będzie jednostka, która nie jest zarejestrowana jako przedsiębiorstwo, ani nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Wszystkie przedsiębiorstwa z mocy ustawy posiadają osobowość prawną, natomiast posiadają ją jedynie nieliczne zakłady (np. szkoły wyższe). Nie jest ona im niezbędna, ponieważ zakłady działają przede wszystkim w sferze regulowanej przez


57

prawo administracyjne, a nie cywilne, jak to ma miejsce w przypadku przedsiębiorstw.
Zasadniczo przedsiębiorstwa są powoływane dla celów produkcyjnych oraz świadczenia usług, nie mających jednak zasadniczego znaczenia dla bytu i rozwoju społeczno-kulturalnego danej społeczności. Natomiast zakłady świadczą usługi właśnie o szczególnym znaczeniu społecznym. Przykładowo zakładami są muzea, biblioteki, szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, szpitale, a także zakłady karne, zakłady wychowawcze, izby wytrzeźwień itd.
Trzeba jednak zauważyć, że granica między przedsiębiorstwami a zakładami jest granicą wytyczoną przez indywidualne rozstrzygnięcia co do formy prawnej danej jednostki organizacyjnej. Są bowiem jednostki, które mogą być ustanawiane bądź jako przedsiębiorstwa, bądź jako zakłady. Przykładowo można wskazać ogrody zoologiczne, które mogą mieć różną postać organizacyjną. Przed laty część teatrów działała jako przedsiębiorstwa, część zaś jako zakłady.
Termin "zakład" jest ukształtowany przez doktrynę i nie ma wiele wspólnego z terminem używanym w języku potocznym czy też w języku aktów normatywnych. Tam pojęcie "zakład" jest używane bądź dla oznaczenia przedsiębiorstwa, bądź dla jego wyodrębnionej części. Kodeks pracy posługuje się szerokim terminem "zakład pracy", przez co rozumie on podmiot zatrudniający pracowników. Wielokrotnie w nazwie przedsiębiorstwa występuje ten termin, np. Miejskie Zakłady Komunikacyjne, Zakłady Naprawy Taboru Kolejowego, choć oczywiście jednostki te nie są zakładami w rozumieniu prawa administracyjnego.
W naszym systemie prawnym nie ma żadnej ogólnej ustawy, która dotyczyłaby wszystkich zakładów administracyjnych. Natomiast są liczne ustawy dotyczące poszczególnych typów zakładów. I tak, przykładowo, zakładów lecznictwa uzdrowiskowego dotyczy ustawa z 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 z późn. zm.), szpitali i innych zakładów opieki zdrowotnej - ustawa z 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.), szkół i innych placówek oświatowych - ustawa z 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 z późn. zm.), cywilnych szkół wyższych - ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.). Mimo tej różnorodności większość zakładów wykazuje wiele cech wspólnych, którym poświęcamy dalszą część rozważań.
Kierowanie zakładem z reguły powierzone jest organowi jednoosobowemu, obok którego często występuje organ kolegialny, np. rektor i senat, dyrektor szkoły i rada pedagogiczna. Organy te nie są organami administracji państwowej, lecz organami zakładu, działają w jego imieniu. Jednak w zakresie, w jakim wykonują funkcje administracji publicznej, mają do nich zastosowanie przepisy regulujące działanie organów państwa, np. kodeks postępowania administracyjnego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym

58

w administracji. Obok tych organów działają czasami organy reprezentujące użytkowników - np. komitety rodzicielskie w szkołach, organy samorządu studenckiego w szkołach wyższych. Takie organy nie są samodzielnymi podmiotami praw i obowiązków, lecz traktowane są jako organy zakładu.
Jak już wspomniano, stosunek użytkowników zakładów do zakładów w większości przypadków ma charakter administracyjnoprawny. Nawet jeżeli użytkownik ma obowiązek płacenia za usługi zakładu, to opłata ma charakter świadczenia administracyjnego, zbliżonego bardziej do podatków niż do cywilnoprawnego świadczenia. Cechą tego stosunku administracyjnoprawnego jest nadrzędność organów zakładu nad użytkownikiem, określana mianem w ł a d z t w a z a k ł a d o w e g o. Uprawnienia zakładu wobec użytkownika są określone z reguły ustawowo, szczegółowo zaś unormowane w reg:ulaminach, często wydawanych przez organy zakładu.
Charakter władztwa zakładowego jest dyskusyjny w doktrynie. Część autorów opowiada się za uznaniem go za rodzaj władztwa państwowego, część zaś za władztwo wynikające z istoty zakładu. Za tym drugim poglądem przemawia fakt, że władztwo zakładowe na pierwszy rzut oka jest takie samo w szkole prywatnej i państwowej. Za naruszenie poleceń organów zakładu użytkownik może być ukarany karami dyscyplinarnymi, z których najostrzejszą jest usunięcie z zakładu. Nie ma natomiast możliwości stosowania egzekucji administracyjnej w celu wymuszenia posłuszeństwa poleceniu. Jednak szereg aktów zakładów państwowych jest traktowane jako akty administracyjne. Niektóre decyzje organów zakładów mogą być nawet zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nic takiego nie może mieć miejsca w zakładach niepaństwowych, gdzie stosunek użytkownika do zakładu jest stosunkiem cywilnoprawnym.
Władztwo zakładowe jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celów zakładu. Dla realizacji celów szkoły konieczne jest podporządkowanir uczniów poleceniom kierownictwa. Jednocześnie jednak cele zakładu określają granice tego władztwa, poza które organy zakładu nie mogą wykroczyć. Ustawowe określenie stosunków zakładu z użytkownikiem podaje z reguły, jakie działania mogą być stosowane wobec użytkownika.
Zagadnieniem budzącym wątpliwości jest charakter aktów organów zakładu kierowanych do użytkowników. Jeśli akty te nie wywołują skutków prawnych poza zakładem, a wydawane są w ramach istniejącego stosunku między zakładem a użytkownikiem, do ich wydania nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, poza przepisami dotyczącymi skarg i wniosków. Jako przykłady takich aktów można wskazać decyzję o promowaniu na wyższy rok studiów, przeniesienie zajęć do innej sali itd. Natomiast takie akty, jak decyzja o przyjęciu do zakładu, zwolnienie z niego - jako wywołujące skutki także poza sferą stosunków zakład-użytkownik - są decyzjami administracyjnymi. Procedura wydawania niektórych aktów wewnątrzzakładowych jest regulowana specjalnymi przepisami dotyczącymi postępowania dyscyplinarnego.

59

i. Inne podmioty biorące udział
w wykonywaniu administracji publicznej

Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego, w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju państwowe osoby prawne. Takie podmioty, w niektórych przypadkach, wykonują tzw. f u n k c j e z 1 e c o n e z zakresu administracji publicznej, w szerszym zaś stopniu realizują tzw. zadania administracji publicznej.
Ze zlecaniem fu n k cj i a d m i n i s t r a cj i mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formach takich, jak czynią to organy administracji. W praktyce oznacza to upoważnienie tych podmiotów do wydawania aktów normatywnych oraz aktów administracyjnych. Przykładem wydawania aktów normatywnych było istniejące w przeszłości ustawowe upoważnienie Centralnej Rady Związków Zawodowych do wydawania powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony pracy. Przykład z dość odległej przeszłości podajemy dlatego, że obecnie nie są nam znane przypadki nie budzące dyskusji, kiedy to podmioty niepaństwowe byłyby upoważnione do wydawania powszechnie obowiązujących przepisów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako przypadki wydawania aktów administracyjnych wymieniało się orzekanie o uprawnieniach kombatanckich przez ZBoWiD (ustawa dotycząca tych kwestii została już uchylona) i decyzje samorządu adwokackiego o wpisie na listę adwokatów. W literaturze wskazuje się też możliwość powierzania przez kierowników urzędów rejonowych (za zgodą wojewody) prowadzenia niektórych spraw kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Podobne uprawnienie przysługuje wojewodzie (art. 8 i art. 40 ustawy z 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123; zm. Dz.U. z 1991 r. Nr 75, poz. 328).
Działania dokonane przez podmiot nie będący organem administracji traktowane są tak jak działania państwa. Zachowują one moc obowiązującą niezależnie od bytu samej organizacji czy innego podmiotu, który wydał dany akt. Nawet jeżeli podmiot, który je wydał, ulegnie likwidacji, akty wydane w ramach funkcji zleconych zachowują moc obowiązującą. Innymi słowy, są one traktowane tak samo jak działania organów państwa.
Zlecenie funkcji administracji może mieć miejsce tylko w drodze ustawowej bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy, ponieważ kwestie kompetencji organów zastrzeżone są do sfery materii ustawowej.
Zlecanie funkcji może przy tym bądź przybrać postać zlecenia w samej ustawie, kiedy przewiduje ona określone kompetencje dla podmiotów nie

60

będących organami administracji, bądź też ustawa może zawierać upoważnienie dla określonych organów administracji do powierzenia części swoich kompetencji określonym podmiotom. Ten drugi przypadek zachodzi właśnie w przytoczonych wyżej przykładach z ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji. Możliwe jest więc zlecanie funkcji administracji państwowej na rzecz organizacji społecznych, spółdzielczych, samorządowych, przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego, fundacji, zakładów itd. Przez wiele lat mówiono niemal wyłącznie na temat zlecania funkcji administracji organizacjom społecznym, co miało raczej podłoże doktrynalne, ze względu na rolę, jaką miały odegrać organizacje społeczne w przekształceniach społeczeństwa stosownie do nauki marksistowskiej. Faktycznie podmiotowy zakres zlecenia jest znacznie szerszy i obejmuje co najmniej wymienione wyżej podmioty, z tym że najczęstsze są przypadki zlecania funkcji administracji przedsiębiorstwom państwowym.
Należy zauważyć, że zlecenie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.
Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa, jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi, które organizacja podejmuje tak jak każda inna. Kilka spraw, w których zachodziła potrzeba takiego rozróżnienia, było przedmiotem orzeczeń sądowych, przy czym wszystkie te orzeczenia dotyczyły funkcji zleconych w zakresie wydawania aktów indywidualnych. Problemem tym zajmowała się także doktryna.
Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rostrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej).
Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferą powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywoływać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich, a nie ograniczone tylko do stosunków między adresatem a podmiotem, który wydał dany akt.
Tak więc decyzja zarządu stowarzyszenia o przyjęciu nowego członka czy skreśleniu z listy członków nie jest aktem administracyjnym. Dotyczy ona bowiem tylko stosunków członek stowarzyszenia - samo stowarzyszenie.

61

Natomiast gdy stowarzyszenie posiada prawo przyznawania określonych uprawnień mających znaczenie poza stosunkami stowarzyszenie - członek, jest to wykonywanie funkcji zleconych administracji. Dlatego też NSA zakwalifikował przyznawanie uprawnień kombatanckich przez były ZBoWiD do wykonywania funkcji zleconych administracji, a wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie potraktował jako decyzję administracyjną poddaną kontroli NSA. Podobnie potraktowano decyzje o wpisie na listę adwokatów podejmowane przez organy samorządu zawodowego, choć fakt, że występuje tu samorząd zawodowy, a nie organizacja społeczna, uszedł jakby uwagi sądu. Z drugiej strony sąd nie uznał za decyzję administracyjną przyznawania uprawnień do zajmowania stanowiska kierownika w jednostkach organizacji spółdzielczej.
Osobnym zagadnieniem jest stosowanie k.p.a* do decyzji wydawanych w ramach funkcji zleconych, a co za tym idzie dopuszczalność zaskarżania takich rozstrzygnięć do NSA. Stosowanie k.p.a. jest expressis verbis nakazane w przypadku postępowania przed organami "(1) państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, (2) organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych" - gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw administracji.
Tymczasem, jak wcześniej stwierdziliśmy, zlecenie funkcji administracji państwowej może dotyczyć również innych podmiotów, w k.p.a. nie wymienionych, szczególnie fundacji i spółek prawa handlowego. Przykładem spółek prawa handlowego wykonujących funkcje zlecone administracji mogą być Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych i Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie, będące spółkami akcyjnymi działającymi na podstawie prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych, oraz Agencja do Spraw Prywatyzacji, również będąca spółką akcyjną powołaną przez ustawę o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji.
Istnieje takie samo uzasadnienie celowościowe dla stosowania tych samych zasad wobec funkcji zleconych wykonywanych przez spółki prawa handlowego czy fundacje, jak w przypadku organizacji społecznych, choć k.p.a. nie wymienia ani spółek, ani fundacji, ale też w momencie uchwalania k.p.a. fundacje w Polsce były zlikwidowane, a spółki prawa handlowego odgrywały szczątkową rolę. NSA w jednym z orzeczeń odrzucił możliwość stosowania k.p.a. do rozstrzygnięć fundacji, jako że k.p.a. nie wymienia fundacji, tylko organizacje społeczne, czyli korporacje. Fundacja jest wyodrębnioną masą majątkową, a nie korporacją. Nie podejmując w tym miejscu polemiki z tym orzeczeniem, stojącym na gruncie wykładni językowej, a nie celowościowej, wypada wskazać, że spółki akcyjne są korporacjami, i z tej już racji k.p.a. powinien mieć zastosowanie do załatwiania spraw indywidualnych przez spółki akcyjne, którym takie prawo przyznała ustawa.
Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić

62

wykonywanie przez nie z a d a ń a d m i n i s t r a cj i. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formach właściwych działalności podmiotów niepaństwowych - czyli w formie działań niewładczych. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym opieki rodzicielskiej. Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.
W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokojenia pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym, np. propagowanie pewnych idei, prowadzenie pewnej działalności na rzecz społeczeństwa itd. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że niepotrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Im szerszy bowiem zakres aktywności organizacji społecznych, tym mniejsza potrzeba bezpośredniego działania aparatu państwowego. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych i podobnych tworów zakres działalności państwa musi być szerszy. lVlożna to zilustrować przykładem - budowa drogi lokalnej może nastąpić siłami gminy, może też powstać jako efekt działalności lokalnego komitetu czynu społecznego. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna, gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych (zawodowych, samorządowych), które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa, to jednak biorą adział w wykonywaniu zadań i funkcji administracji publicznej. Ograniczamy *ię tu do wskazania kilku takich organizacji.
Generalnie, organizacje społeczne nie posiadają żadnych uprawnień ad*inistracyjnych, poza prawem brania udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie k.p.a. Organizacja społeczna przyłączając się do postępowania administracyjnego korzysta, podobnie jak prokurator, z praw strony, mimo że sama stroną nie jest, bo postępowanie nie dotyczy sfery jej praw i obowiązków. Z tych uprawnień organizacje społeczne korzystają iednak niezwykle rzadko.
Wśród organizacji najgłębiej włączonych w wykonywanie zadań i funkcji nożna wskazać ochotnicze straże pożarne, Polski Czerwony Krzyż i Polski *wiązek Łowiecki. Wielu innym organizacjom powierzono pewne zadania lub :unkcje, jednak w znacznie skromniejszym wymiarze.
Ochotnicze straże pożarne i Związek Ochotniczych Straży Pożarnych iziałają według prawa o stowarzyszeniach i ustawy z 1991 r. o ochronie *rzeciwpożarowej (Dz.U. Nr 81, poz. 351). Ochotnicze straże pożarne posiaiają osobowość prawną. OSP są organizacjami, których podstawowe zadanie eży w sferze zadań administracji publicznej. Ponadto członkowie OSP mają *rawo nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. Przysługuje im *onadto szereg uprawnień szczególnych w czasie akcji ratowniczej. Faktyczna

63

działalność OSP daleko wykracza poza zadania związane z ochroną przeci pożarową.
Polski Czerwony Krzyż działa na podstawie ustawy z 16 listopada 1964 o Polskim Czerwonym Krzyżu (Dz.U. Nr 41, poz. 267). Wymieniona usta powierza mu szereg zadań. Jednak główne zadania PCK wynikają rac z umów międzynarodowych, których stroną jest Polska i które tradycyjnie już wykonywane przez Organizacje Czerwonego Krzyża i Czerwonego P księżyca na całym świecie. Zadania te dotyczą przede wszystkim okresu woj
Polski Związek Łowiecki działa według ustawy z 17 czerwca 1959 o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz.U. z 1973 r. 33, poz.179 z późn. zm.), z której wynika szereg zadań dla Związku. W Po uprawianie łowiectwa przez osoby nie będące cżłorikami tego związku j praktycznie niemożliwe, wyjąwszy cudzoziemców.
Ciekawym tworem jest Straż Ochrony Przyrody, organizacyjnie włączo w skład Ligi Ochrony Przyrody, wyposażona przez obowiązujące przepis* w szerokie kompetencje typu policyjnego. Działa na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 492).
W ostatnim okresie występuje tendencja do włączania do procesu admi * tracji spółek akcyjnych i fundacji, a nawet przekształcania istniejących jedn stek organizacyjnych w ramach organów administracji w spółki akcyjne, ja to uczyniono w przypadku Agencji do Spraw Prywatyzacji. Ukształtowani podmiotu, który ma wykonywać funkcje lub zadania administracji publiczn jako spółki akcyjnej lub fundacji niesie pewne korzyści, związane przed* wszystkim z wyodrębnieniem majątku spółki z majątku Skarbu Państwa, z* swobodą kształtowania wynagrodzeń. Z drugiej strony ta tendencja zmusza doktrynę do weryfikacji i modyfikacji szeregu przepisów, które się ukazały w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat.




Literatura


T. Bigo: Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1938. M. Elżanowski: Zakladpaństwowy wpolskimprawie administracyjnym, Warszawa I970. J. Jagielski: Pozycja prawna centralnych urzgdów administracji państwowej, Warszawa 1991. E. Ochendowski: Zaklad administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969. J. Panejko: Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934.
E. Smoktunowicz: Pojęcie organizacji spolecznych, "Acta Universitatis Wratislaviensis", nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990.
J. Starościak: Decentralizacja administracji, Warszawa 1960.

Część II

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE









Rozdział IV

NACZELNE I CENTRALNE ORGANY WŁADZY WYKONAWCZEJ



1. Wprowadzenie

Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach *iędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) dokonała zasadniczej zmiany w stosunkach prawnych między naczelnymi i centralnymi organami *ładzy państwowej w porównaniu z obowiązującymi uprzednio unormowaniami Konstytucji z 22 lipca 1952 r. Wprowadziła ona mianowicie zasadę Crójpodziału władzy państwowej postanawiając, że organami państwa w zakresie władzy ustawodawczej są Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej
- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów oraz w zakresie Nładzy sądowniczej - niezawisłe sądy.
Jest to zasada odmienna od tej, która była zawarta w Konstytucji PRL później RP) z 1952 r. Konstytucja ta przyjmowała bowiem zasadę jednolitości *ładzy, w której nadrzędną pozycję miał Sejm. Pozostałe organy naczelne, jak *ada Państwa (później Prezydent RP) i Rada Ministrów, były podporządcowane Sejmowi i spełniały właściwie rolę jego organów wykonawczych.
Taki układ wzajemnych stosunków między tymi organami wynikał z fornalnego punktu widzenia, który miał za podstawę unormowania konstytucyjie. W rzeczywistości jednak rolę regulatora stosunków między Sejmem a Raią Państwa (Prezydentem RP) i Rządem spełniała do 1990 r. Partia (PZPR).
Natomiast przyjęta obecnie w tzw. Małej konstytucji zasada trójpodziału vładz nie przewiduje dominacji jednego organu spełniającego określony rolzaj władzy nad drugim.
Zasada trójpodziału władz wywodzi się jeszcze z ducha umowy społecznej, * jej twórcą był Monteskiusz (Charles Montesquieu). W swym dziele O duchu *raw głosił on, że państwo powstało w wyniku umowy społecznej, a jego rolą *st ochrona wolności i bezpieczeństwa społeczeństwa. W podziale władzy



- Polskie prawo administracyjne

między trzy rodzaje organów upatrywał najlepszą gwarancję przed ewentualnymi nadużyciami swych uprawnień przez któryś z tych organów. Te trzy rodzaje organów, inspirując i kontrolując się wzajemnie, będą w stanie zabezpieczać właściwą realizację władzy państwowej w interesie społeczeństwa i jego wolności.
Przyjęta w Małej konstytucji zasada trójpodziału władz została odniesiona tylko do najważniejszych naczelnych organów państwa.
Jeśli chodzi o władzę wykonawczą, Konstytucja wymieniła dwa naczelne organy państwowe, a mianowicie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Radę Ministrów. Zaznaczyć jednakże należy, że poza wymienionymi przez Konstytucję organami naczelnymi w zakresie władzy wykonawczej występują jeszcze inne organy naczelne.
W tym miejscu wydaje się niezbędne wyjaśnienie takich pojęć, jak "organ naczelny" i "organ centralny". Otóż należy przyjąć, że organem centralnym będzie taki organ, którego kompetencje odnoszą się do całego obszaru państwa. Jednakże wśród organów centralnych występuje pewna grupa organów, które zajmują szczególnie eksponowaną pozycję prawnoustrojową. Są to organy naczelne.
Do naczelnyćh organów państwowych w zakresie władzy wykonawczej zaliczyć należy, poza wymienionymi już Prezydentem i Radą Ministrów, także Prezesa Rady Ministrów, ministrów, jak również przewodniczących określonych w ustawach komisji i komitetów, sprawujących funkcję naczelnych organów administracji państwowej (jeśli takie komitety lub komisje zostaną w drodze ustawowej utworzone).
Poza organami naczelnymi występuje bardzo wiele centralnych organów administracji państwowej, które funkcjonują w sferze władzy wykonawczej. Będzie o nich mowa w dalszej części rozdziału. Można przeto powiedzieć, że każdy organ naczelny jest równocześnie organem centralnym, ale nie każdy organ centralny jest organem naczelnym.


2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ma szczególnie rozległe i doniosłe kompetencje, i to nie tylko w sferze tzw. władzy wykonawczej. Jego kompetencje przenikają również do sfery pozostałych władz państwowych. Przykładowo można tu wymienić prawo rozwiązywania Sejmu, prawo odmowy podpisania ustawy itp. Należy podkreślić, że w świetle postanowień Małej konstytucji nastąpiło znaczące zwiększenie kompetencji Prezydenta w porównaniu z poprzednim stanem prawnym.
Jak głoszą przepisy Konstytucji, Prezydent jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy można ten organ państwowy uznać za organ przedstawicielski. Przepisy konstytucyjne wyraźnie nie dają na to

66
pytanie odpowiedzi. Biorąc jednakże pod uwagę sposób powołania, w którym Naród decyduje bezpośrednio o obsadzie urzędu Prezydenta, należałoby chyba przyjąć, że mamy tu do czynienia z organem przedstawicielskim.
Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych. Czuwa on nad przestrzeganiem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania umów międzynarodowych.
Prezydent sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunktów zagranicznych. W związku z tym:
- mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach oraz przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw,
- ratyfkuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym jest zobowiązaůny zawiadamiać Sejm i Senat; ratyfikacja i wypowiadanie umów międzynarodowych dotyczących granic Państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe Państwa lub konieczność dokonania zmian w ustawodawstwie wymaga specjalnego upoważnienia ustawowego.
Szerokie uprawnienia przysługują Prezydentowi w dziedzinie o c h r o n y bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego Państwa.
Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej olskiej. Na okres wojny mianuje i zwalnia Naczelnego Wodza. Organem oradczym Prezydenta w sprawach dotyczących bezpieczeństwa Państwa jest *ada Bezpieczeństwa Narodowego.
W razie zagrożenia zewnętrznego Państwa, Prezydent może wprowadzić s t a n w o j e n n y na czgści lub całym terytorium Państwa, a także ogłosić częściową lub powszechną mobilizację.
Jeżeli natomiast zagrożone zostało bezpieczeństwo wewnętrzne w Państwie lub nastąpiła klęska żywiołowa, Prezydent może wprowadzić na czas okreśony, nie dłuższy niż 3 miesiące, s t a n w yj ą t k o w y na części lub na całym :erytorium Państwa. W razie nieustąpienia przyczyn zagrożenia, Prezydent noże przedłużyć stan wyjątkowy tylko raz na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, ile tylko za zgodą Sejmu.
W celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień
'rezydent wydaje rozporządzenia i zarządzenia. Zgodnie z potanowieniem art. 46 Małej konstytucji, akty prawne Prezydenta (a więc nie *lko akty prawne o charakterze normatywnym) wymagają dla swej ważności : o n t r a s y g n a t y Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, którzy prawę przedkładają Prezydentowi.
Przepis art. 47 wymienia akty prawne Prezydenta, które nie wymagają
ontrasygnaty. Są to nastgpujące akty prawne:
1) zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu i Senatu, 2) rozwiązanie Sejmu,
3) zarządzenie wyborów do Sejmu i Senatu,


67

4) inicjatywa ustawodawcza,
5) podpisywanie i odmowa podpisywania ustawy lub rozporządzenia z mocą ustawy,
6) zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy lub rozporządzenia z mocą ustawy z Konstytucją,
7) desygnowanie Prezesa Rady Ministrów i powoływanie Rady Ministrów w pełnym składzie,
8) przyjmowanie dymisji Rady Ministrów i powierzanie jej dalszego pełnienia obowiązków,
9) zwoływanie posiedzeń Rady Ministrów,
10) zgłoszenie wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu,
1 I) występowanie z wnioskami o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli,
12) powoływanie i odwoływanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i prezesów Sądu Najwyższego,
13) zarządzanie za zgodą Senatu przeprowadzenia referendum, 14) zwracanie się z orędziem do Sejmu i Senatu,
IS) występowanie do Sejmu z wnioskiem o powołanie albo odwołanie prezesa NBP,
16) nadawanie obywatelstwa polskiego oraz zwalnianie z obywatelstwa polskiego,
17) powoływanie sędziów,
18) stosowanie prawa łaski,
19) nadawanie orderów i odznaczeń,
20) powoływanie ministrów stanu.
Mocne i dosyć szerokie związki kompetencyjne wiążą Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z Radą Ministrów (Rządem). Sprawy te będą szczegółowo przedstawione przy omawianiu pozycji, struktury i kompetencji Rady Ministrów (Rządu).
Przepisy Małej konstytucji przewidują odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji oraz ustaw zwykłych, jak również za popełnienie pospolitego przestępstwa. Postawienie Prezydenta w stan oskarżenia następuje uchwałą Zgromadzenia Narodowego (wspólną uchwałą Sejmu i Senatu) podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ogólnej liczby członków tego Zgromadzenia, na wniosek co najmniej 1/4 ogólnej liczby członków Zgromadzenia.


3. Rada Ministrów (Rząd) Rzeczypospolitej Polskiej

W świetle zarówno dawnych przepisów Konstytucji z 1952 r., jak i obecnej Małej konstytucji Rada Ministrów jest organem kolegialnym. Oznacza to, że

68

kompetencje wynikające dla Rady Ministrów z Konstytucji, jak i z innych aktów normatywnych są przydzielone Radzie jako organowi kolegialnemu i w sposób kolegialny będą realizowane (art. 53 ust. 3 Małej konstytucji).
W związku z tym nasuwa się pytanie, czy spotyka się inną, niż przyjęta u nas, konstrukcję rządu? Oczywiście tak. Można tu przytoczyć przykładowo rozwiązanie przyjęte w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Tam prezydent spełnia jednocześnie dwie funkcje: jest głową państwa oraz w jego ręku skupiają się kompetencje rządu. Z innym rozwiązaniem spotykamy się w Republice Federalnej Niemiec. Jest tam odrębny urząd głowy państwa - prezydenta oraz odrębny urząd kanclerza, który w swoim ręku skupia kompetencje rządu. Ministrowie są jego pomocnikami i realizują jemu przydzielone kompetencje.
Przyjęcie w naszym systemie ustrojowym kolegialnej struktury rządu wydaje się rozwiązaniem bardziej demokratycznym od wymienionych innych rozwiązań strukturalnych. Nasze rozwiązanie umożliwia bowiem w ramach Rady Ministrów na ścieranie się różnych poglądów i opcji politycznych prezentowanych przez poszczególnych jej członków i na dochodzenie do wypracowania wspólnych wiążących rozstrzygnięć.
Rada Ministrów (Rząd) odpowiada za swą działalność przed Sejmem. Jest to zgodne z zasadą przyjmowaną w systemach parlamentarnych. W tym zakresie nie nastąpiła zmiana w porównaniu do poprzednich postanowień konstytucyjnych.
Przepisy Małej konstytucji określiły skład Rady Ministrów. Radę Ministrów tworzą:
1) Prezes Rady Ministrów, jako jej przewodniczący,
2) wiceprezesi Rady Ministrów,
3) ministrowie,
4) przewodniczący określonych w ustawach komisji i komitetów sprawujących funkcje naczelnych organów administracji państwowej, powołani w takim trybie, w jaki powoływani są ministrowie.
Nie jest bezwzględnie wymagane powoływanie wiceprezesa lub wiceprezesów Rady Ministrów. Zależy to od wniosku Prezesa Rady Ministrów, tzn. czy uzna za potrzebne powołanie wiceprezesa lub wiceprezesów. Przepisy konstytucyjne postanawiają, że w przypadku niepowołania wiceprezesa Rady , Ministrów obowiązki jego może pełnić jeden z ministrów. Jak się wydaje, i będzie to minister wyznaczony do tej roli przez Prezesa Rady Ministrów.
Mała konstytucja wprowadziła dosyć skomplikowaną i złożoną procedurę tworzenia rządu. Związane jest to prawdopodobnie ze skomplikowaną sytuacją polityczną w kraju i trudnościami w skomponowaniu tzw. większości parlamentarnej.
Mamy tu więc do czynienia z kilkoma możliwościami, które będą mogły następować po sobie w przewidzianej kolejności.
Sposób pierwszy: Prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek powołuje Radę Ministrów. W ciągu 14 dni od powołania Rady

69

Ministrów przez Prezydenta Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania. Sejm uchwala wotum zaufania bezwzględną większością głosów.
Sposób drugi: W razie niepowołania rządu w trybie poprzednim, będzie w kolejności zastosowany inny sposób tworzenia rządu. Polegać on będzie na tym, że Sejm w ciągu 21 dni od niepowodzenia pierwszego sposobu wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowany przez niego skład Rady Ministrów. Przy wyborze wymagana jest bezwzględna większość głosów. Prezydent powołuje wybrany przez Sejm rząd i odbiera od niego przysięgę.
Sposób trzeci: Jeżeli i drugi sposób zawiedzie, Prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek Radę Ministrów, natomiast Sejm uchwala wotum zaufania większością głosów. Różnica między pierwszym i trzecim sposobem sprowadza się do tego, że przy zastosowaniu pierwszego sposobu wymagano do udzielenia przez Sejm wotum zaufania bezwzględnej większości głosów, natomiast przy zastosowaniu trzeciego sposobu wymóg udzielenia wotum zaufania został sprowadzony do zwykłej większości głosów.
Sposób czwarty: Jeżeli trzeci sposób powołania Rady Ministrów nie będzie skuteczny, to w tym przypadku Sejm w ciągu 21 dni wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowany przez niego skład Rady Ministrów zwykłą większością głosów. Po dokonaniu wyboru, Prezydent powołuje rząd i odbiera od niego przysięgę.
Może się zdarzyć, że i ten czwarty z wymienionych wyżej sposobów nie przyniesie oczekiwanego rezultatu, tj. nie zostanie powołany rząd. Taka sytuacja jest możliwa, jeśli się weźmie pod uwagę daleko posuniętą atomizację ugrupowań poselskich w Sejmie i poważne między nimi różnice w określaniu celów politycznych i sposobów ich realizacji.
W przypadku powstania takiej sytuacji Prezydent może rozwiązać Sejm, albo też nie rozwiązując Sejmu może, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, powołać Prezesa Rady Ministrów i Radę Ministrów. Jeżeli w tym okresie Sejm nie uchwali dla rządu wotum zaufania lub wotum nieufności, wtedy Prezydent rozwiązuje Sejm.
Poza wymienionymi wyżej uprawnieniami Prezydenta w procesie tworzenia Rady Ministrów należy wymienić jeszcze jedno uprawnienie, które odgrywa znaczącą rolę, jeśli chodzi o dobór składu osobowego Rady Ministrów. Otóż przepisy Małej konstytucji postanawiają, że wniosek dotyczący powołania Ministrów: Spraw Zagranicznych, Obrony Narodowej oraz Spraw Wewnętrznych może być przedstawiony dopiero po zasięgnięciu opinii Prezydenta.
Przepisy nie traktują tej opinii jako wiążącej z punktu widzenia prawnego, jednakże jej znaczenie będzie miało dużą wagę w sferze politycznej.
Ważnym aktem prawnym i politycznym jest złożenie przez Prezesa Rady Ministrów dymisji rządu. Należy przy tym zaznaczyć, że dymisję rządu Prezes Rady Ministrów składa Prezydentowi, a nie Sejmowi. Przepisy konstytucyjne przewidują następujące przypadki uzasadniające złożenie dymisji rządu:

1) w razie ukonstytuowania się nowo wybranego Sejmu,
2) w razie rezygnacji przez Radę Ministrów albo przez Prezesa Rady *linistrów z dalszego pełnienia funkcji,
3) w przypadku nieudzielenia przez Sejm wotum zaufania Radzie Mini*trów,
4) w razie uchwalenia przez Sejm wotum nieufności dla rządu. W przypadku złożenia dymisji rządu na skutek nieudzielenia mu przez *ejm wotum zaufania, Prezydent przyjmuje dymisję, powierzając jednocześnie rządowi dalsze sprawowanie jego funkcji do czasu powołania nowej Rady Nlinistrów.
Uchwalenie przez Sejm wotum nieufności jest szczególnie dotkliwym ak,em dla rządu, bowiem akt ten wyraża generalną krytykę i dezaprobatę dla ;ałokształtu działalności rządu. Z tego też powodu przepisy wymagają dla ichwalenia wotum nieufności bezwzględnej większości głosów w Sejmie.
Sejm uchwalając wotum nieufności może jednocześnie dokonać wyboru Prezesa Rady Ministrów bezwzględną większością głosów i powierzyć mu nisję utworzenia nowego rządu. Jeżeli natomiast Sejm uchwali wotum niezfności, ale nie skorzysta z możliwości wyboru nowego Prezesa Rady Minictrów, wtedy Prezydent ma dwie możliwości: albo przyjmuje dymisję rządu, tlbo też rozwiązuje Sejm.
Sejm może uchwalić wotum nieufności nie tylko Radzie Ministrów, lecz *ównież poszczególnemu ministrowi. Należy zauważyć, że przepisy konstytu;yjne nie wymagają w tym przypadku od Sejmu bezwzględnej większości ;łosów, tak jak to ma miejsce przy uchwaleniu wotum nieufności dla rządu. VV związku z tym wydaje się, że uchwalenie wotum nieufności dla ministra noże nastąpić zwykłą większością głosów.
Po uchwaleniu wotum nieufności minister ma obowiązek złożenia dymisji ia rgce Prezydenta, a Prezydent ma obowiązek ją przyjąć.
Poza złożeniem przez ministra dymisji, na skutek uchwalenia przez Sejm * stosunku do niego wotum nieufności, minister może również z własnej woli słożyć rezygnację z dalszego pełnienia funkcji, składając dymisję Prezesowi *ady Ministrów (art. 68 ust. 1). Przyczyną rezygnacji bywa najczęściej iiezgadzanie się ministra z kierunkiem polityki rządu. Artykuł 68 w ustę*ie 2 postanawia, że Prezydent może na wniosek Rady Ministrów dokonywać rmian na stanowiskach poszczególnych ministrów.
Sformułowania prawne zawarte w art. 68 nie są jasne. Nie odpowiadają >v szczególności na pytanie, jaka jest rola Prezydenta w przypadku złożenia iymisji przez ministra, na skutek rezygnacji z pełnienia przez niego funkcji. *zy wystarczające jest w tym przypadku złożenie dymisji na ręce Prezesa Rady Vlinistrów, żeby uznać stanowisko ministra za opróżnione?
Przepis ust. 2 tegoż artykułu, z formalnego punktu widzenia, wiąże się ;ylko z przypadkiem, kiedy minister z własnej woli rezygnuje z pełnienia unkcji i składa Prezesowi Rady Ministrów dymisję. Jednakże przepis ten :ostał sformułowany tak, że może on czynić wrażenie, iż daje on Prezydentowi

71

generalne uprawnienie do dokonywania, na wniosek Prezesa Rady Ministrów zmian na stanowiskach poszczególnych ministrów, tzn. że Prezydent n wniosek Prezesa Rady Ministrów mógłby odwoływać i powoływać poszczegól= nych ministrów. Powstaje również pytanie, czy przepis ust. 2 art. 68 mógłby mieć zastosowanie w przypadku obsadzenia stanowiska ministra, które zoů stało opróżnione w wyniku dymisji ministra złożonej po uchwaleniu przez Sejm wotum nieufności.
Jak wynika z powyższego omówienia dotyczącego procesu tworzenia Rady Ministrów i dokonywania zmian w jej składzie, Prezydent ma, obok Sejmu, szerokie uprawnienia w powoływaniu i kształtowaniu składu osobowego Rady Ministrów. Można powiedzieć, że w porównaniu do stanu poprzedniego rola Prezydenta wyraźnie wzrosła w tym zakresie. Ta sytuacja zdaje się świadczyć o tym, że unormowania przyjęte w Małej konstytucji odbiegły w pewnym stopniu od systemu rządów parlamentarnych i zbliżyły się do systemu rządów parlamentarno-prezydenckich. Nie można jednakże już dzisiaj przesądzać o tym, jaki system rządów wykrystalizuje się u nas i umocni na dalszą metę, zważywszy że obecne unormowania konstytucyjne mają charakter przejściowy.
Rada Ministrów, jako organ kolegialny, posiada bardzo szerokie kompetencje. Do niej należy prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa.
Przyjęto generalną klauzulę kompetencyjną ujętą w art. 52 Małej konstytucji stwierdzającą, że Rada Ministrów podejmuje decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa, których ustawa konstytucyjna lub inna ustawa nie zastrzegły dla Prezydenta albo innego organu administracji państwowej lub samorządu.
Przepisy wymieniają ważniejsze kompetencje Rady Ministrów, która w szczególności:
1) zapewnia wykonanie ustaw,
2) wydaje rozporządzenia z mocą ustawy, w ramach upoważnień udzielonych przez Sejm,
3) kieruje, koordynuje i kontroluje pracę wszystkich organów administracji państwowej, ponosząc za ich pracę odpowiedzialność przed Sejmem,
4) chroni na podstawie ustaw interesy Skarbu Państwa,
5) sporządza projekt budżetu i innych planów finansowych państwa oraz po uchwaleniu przez Sejm kieruje ich wykonaniem,
6) sprawuje, w granicach i formach określonych w Ustawie konstytucyjnej i innych ustawach, nadzór nad samorządem terytorialnym oraz innymi postaciami samorządu,
7) utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi,
8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa. Jak z powyższego widać, kompetencje Rady Ministrów zostały określone w sposób generalny i kierunkowy. Wiele z tych kompetencji będzie rozwiniętych i bliżej sprecyzowanych w ustawach zwykłych.

Trzeba również pamiętać o bardzo ważnym uprawnieniu przysługującym Radzie Ministrów, a mianowicie o inicjatywie ustawodawczej.
Przepisy konstytucyjne określiły również kompetencje i formy dotyczące stanowienia przez Radę Ministrów aktów prawnych, w tym aktów prawnych normatywnych. Rada Ministrów może więc:
1) wydawać rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w tych ustawach upoważnień,
2) podejmować uchwały w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień (nie każda uchwała będzie miała charakter aktu normatywnego),
3) wydawać z upoważnienia Sejmu rozporządzenia z mocą ustawy. Przed wejściem w życie Małej konstytucji Rada Ministrów mogła również wydawać rozporządzenia i podejmować uchwały. Natomiast nowym rodzajem aktu normatywnego, który będzie ewentualnie mogła stanowić Rada Ministrów, jest rozporządzenie z mocą ustawy.
W okresie międzywojennym rozporządzenia z mocą ustawy mógł wydawać Prezydent Rzeczypospolitej. Po przewrocie dokonanym w maju 1926 r. zaznaczyło się wyraźne przesunięcie ciężaru władzy państwowej z Sejmu na rząd. Wyrazem tego była m.in. nowela konstytucyjna z 2 sierpnia 1926 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 442). Wprowadziła ona rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy. Rozporządzenia takie mogły być wydawane w dwóch przypadkach, a mianowicie:
1) bezpośrednio na podstawie wyżej wymienionej noweli konstytucyjnej w okresie, gdy Sejm i Senat były rozwiązane oraz
2) na podstawie ustawy o pełnomocnictwach.
To źródło prawa, jakim były rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy, było po 1926 r. szeroko wykorzystywane, zwłaszcza w dziedzinie prawa administracyjnego. Konstytucja kwietniowa (Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r.) utrzymała w nie zmienionym zakresie rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy, zmieniając tylko nazwę "rozporządzenia" na "dekrety".
Po drugiej wojnie światowej Konstytucja z 22 lipca 1952 r. wprowadziła dekrety mające moc ustawową. Mogły być one uchwalane bezpośrednio na podstawie Konstytucji przez Radę Państwa. Możliwość uchwalania dekretów była jednak ograniczona do okresów między sesjami Sejmu. Możliwość wydawania dekretów wygasła wraz ze zniesieniem Rady Państwa, co nastąpiło z chwilą wejścia w życie noweli do Konstytucji z 7 kwietnia 1989 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 101).
Obecnie możliwość stanowienia przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy jest uzależniona od upoważnienia Rady Ministrów przez Sejm. Upoważnienie takie może nastąpić w drodze ustawowej. Upoważnienie nie może dotyczyć takich spraw, jak zmiana Konstytucji, wybory Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, budżet państwa, wolności i prawa osobiste obywateli, ich wolności i prawa polityczne oraz prawa i obowiązki wynikające ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, a także zgoda na ratyfikację umów międzynarodowych dotyczących granic

73

państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia fnansowe państwa lub konieczność dokonania zmian w ustawodawstwie.
Wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z mocą ustawy podpisuje Prezydent i zarządza jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.
Prezydent ma prawo odmowy podpisania rozporządzenia z mocą ustawy i zwrócenia go Radzie Ministrów. Jeżeli Rada Ministrów będzie podtrzymywać potrzebę unormowania sprawy w sposób ujęty w rozporządzeniu, będzie mogła wnieść to rozporządzenie do Sejmu w zmienionej tylko formie, tj. w formie projektu ustawy.
Dodatkowym uprawnieniem kontrolnym Prezydenta w stosunku do rozporządzeń z mocą ustawy jest możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności rozporządzenia z Konstytucją.
Konstytucja stwarza wymóg, aby ustawa upoważniająca Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy była podjęta przez Sejm bezwzględną większością głosów. Wydaje się, że jest to bardzo istotna ochrona przed ewentualną pochopnością lub przypadkowością w udzielaniu upoważnienia dotyczącego tak ważnych spraw jak te, które będą mogły być unormowane przez te rozporządzenia.
Mówiąc o rozporządzeniach z mocą ustawy należy zwrócić uwagę na inny jeszcze aspekt tego zagadnienia. Otóż fakt udzielenia w drodze ustawowej Radzie Ministrów upoważnienia do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy ** powoduje ograniczenie w inicjatywie ustawodawczej Prezydenta, posłów i Senatu. W czasie bowiem obowiązywania ustawy zawierającej takie upoważnienie inicjatywa ustawodawcza w zakresie spraw objętych upoważnieniem przysługuje tylko Radzie Ministrów.
Posiedzenia Rady Ministrów zwołuje i przewodniczy im Prezes Rady Ministrów. On też ustala porządek dzienny posiedzenia. Mała konstytucja utrzymała prawo do zwoływania posiedzeń Rady Ministrów przez Prezydenta i przewodniczenia takim posiedzeniom (art. 38 ust. 2). Jednakże zwołanie posiedzenia przez Prezydenta może nastąpić tylko wtedy, kiedy w grę wchodzą sprawy szczególnej wagi. Ocena, czy występują sprawy szczególnej wagi wymagające zwołania w tym trybie posiedzenia Rady Ministrów, należy do Prezydenta, który ustala także porządek dzienny posiedzenia. To uprawnienie Prezydenta do zwołania posiedzenia Rady Ministrów wskazuje na doniosłą rolę, jaką Prezydent może odgrywać w zakresie działalności Rady Ministrów. Ma on bowiem tym samym możliwość bezpośredniego udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć będących w kompetencjach Rady Ministrów.
Zasady organizacji i trybu pracy Rady Ministrów określiła uchwała Rady Ministrów z 12 lutego 1991 r. w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów (M.P. z 1991 r. Nr 7, poz. 47 z późn. zm.). Warto przytoczyć niektóre z tych zasad.
Rada Ministrów działa na podstawie swych programów pracy. W programach tych zawarte są również programy prac legislacyjnych. Posiedzenia Rady Ministrów zwohzje Prezes Rady Ministrów, który ustala porządek obrad.

Zgodnie z postanowieniami zawartymi w tej uchwale, Rada Ministrów rozpatruje i rozstrzyga kolegialnie sprawy wniesione pod jej obrady w formie tzw. uzgodnienia (konsensu) przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków. Jeżeli natomiast nie dojdzie do takiego uzgodnienia, to wtedy rozstrzygnięcia zapadają w drodze głosowania, zwykłą większością głosów.
Regulamin dopuszcza inny jeszcze tryb podejmowania przez Radę Ministrów rozstrzygnięć. Chodzi o tryb obiegowy poza posiedzeniem Rady Ministrów. W trybie obiegowym (korespondencyjnym) nie mogą być przyjmowane projekty ustaw. Projekty ustaw mogą być uchwalane tylko na posiedzeniach Rady Ministrów.
Zasady organizacji i trybu pracy Rady Ministrów określiła wymieniona uchwała Rady Ministrów, natomiast przepisy Małej konstytucji domagają się, aby sprawy te zostały unormowane w drodze ustawowej. Jak dotychczas, ustawa taka nie została przez Sejm uchwalona.
W początkach lat osiemdziesiątych opracowano projekt ustawy o Rządzie, w którym, rozwijając postanowienia Konstytucji z 1952 r., próbowano bliżej określić organizację Rządu, jego kompetencje, jak również zasady organizacji i tryb prac Rady Ministrów. Projekt ustawy został przesłany do Sejmu i tam utknął i rozpłynął się w niekończących się dyskusjach w komisjach.


4. Organy pomocnicze Rady Ministrów

Przy,Radzie Ministrów działają różne organy pomocnicze, które przygotowują projekty, propozycje i opinie dotyczące różnych zagadnień należących do sfery kompetencji Rady Ministrów. Nie mają one charakteru organów państwowych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Działają one bowiem w orbicie kompetencji Rady Ministrów, nie mając swoich odrębnych kompetencji, które by dawały im podstawę do samodzielnego korzystania z tzw. władztwa państwowego.
Liczba, rodzaj i nazwy tych organów pomocniczych podlegają częstym zmianom i dlatego też nie wydaje się potrzebne wymienianie ich w podręczniku. Natomiast tylko przykładowo wskażemy tu na niektóre z obecnie istniejących i odgrywających znaczącą rolę.
1) Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów powołany został uchwałą Rady Ministrów z 31 lipca 1992 r. (M.P. Nr 25, poz. 179). Jest to wewnętrzny organ Rady Ministrów, który ma zapewnić koordynację i sprawną realizację zadań rządu w dziedzinie gospodarki państwa. Skład tego Komitetu tworzą: wiceprezes Rady Ministrów, jako przewodniczący, Minister Finansów oraz członkowie Rady Ministrów właściwi ze względu na przedmiot rozpatrywanych spraw.
Do Komitetu Ekonomicznego należą w szczególności następujące sprawy:
- rozpatrywanie rozbieżnych poglądów członków rządu dotyczących dokumentów rządowych w sprawach gospodarczych oraz przygotowanie propozycji rozstrzygnięć;


75

- analiza sytuacji gospodarczej oraz przygotowywanie odpowiednich propozycji działań w tym zakresie;
- koordynowanie podejmowanych przez członków rządu zamierzeń w sprawach gospodarczych oraz projektów rozstrzygnięć w tym zakresie.
2) Komitet Społeczny Rady Ministrów powołany uchwałą Rady Ministrów z 31 lipca 1992 r. (M.P. Nr 25, poz. 178). Komitet jest organem wewnętrznym Rady Ministrów, który ma zapewnić koordynację i sprawną realizację zadań Rządu w dziedzinie społeczno-politycznej. Do zadań tego Komitetu należą w szczególności następujące sprawy:
- rozpatrywanie rozbieżności między członkami rządu dotyczących projektów dokumentów rządowych w sprawach społeczno-politycznych oraz przygotowanie projektów rozstrzygnięć;
- analiza sytuacji społeczno-politycznej oraz przygotowanie propozycji działań w tym zakresie;
- inspirowanie, koordynowanie i podejmowanie działań na rzecz umacniania więzi z Polonią i wychodźstwem;
- rozpatrywanie spraw dotyczących polityki socjalnej, oświaty, nauki, szkolnictwa wyższego, kultury, zdrowia i opieki społecznej oraz ochrony środowiska i opracowywanie ocen oraz wniosków w tym zakresie;
- projektowanie warunków i zasad współpracy organów administracji rządowej ze związkami zawodowymi, organizacjami samorządu zawodowego oraz stowarzyszeniami.
Komitet Społeczny składa się z jednego z wiceprezesów Rady Ministrów oraz członków Rady Ministrów właściwych ze względu na przedmiot rozpatrywanej sprawy.
3) Pełnomocnik Rządu do spraw reformy administracji został powołany uchwałą Nr 112/92 Rady Ministrów z 13 października 1992 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do spraw reformy administracji publicznej. Głównym zadaniem Pełnomocnika jest przygotowywanie programów reformy administracji publicznej oraz harmonogramów realizacyjnych reformy.
Pełnomocnik podlega Prezesowi Rady Ministrów, natomiast bieżący nadzór nad działalnością Pełnomocnika sprawuje Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów.


5. Prezes Rady Ministrów
i wiceprezesi Rady Ministrów

Przed omówieniem pozycji Prezesa Rady Ministrów należy wspomnieć o innym organie, który w niedawnej przeszłości spełniał bardzo ważną rolę w sferze kompetencji Rady Ministrów. Chodzi o Prezydium Rządu.
W okresie apogeum centralizmu w administracji państwa socjalistycznego (w latach 1949-1955) nastąpiło maksymalne scentralizowanie funkcji zarządzania różnymi dziedzinami życia gospodarczego, społecznego i kulturalnego w kompetencjach Rady Ministrów. Rada Ministrów ze względu na swój

76

trdzo rozbudowany skład osobowy nie była zdolna, jako organ kolegialny, * wypełniania tych licznych funkcji. W tej sytuacji wyręczało ją Prezydium ządu złożone z reguły (skład zmieniał się) z Prezesa Rady Ministrów, iceprezesów Rady Ministrów, Przewodniczącego Komisji Planowania i Mistra Finansów. Rada Ministrów upoważniała, w drodze uchwały, Prezydium ządu do działania i podejmowania rozstrzygnięć w jej imieniu. O tym, jak *leko idące były te upoważnienia, może świadczyć potoczna nazwa Prezyum Rządu z tamtego okresu - "skrócona Rada Ministrów".
Prezydium Rządu nie było samodzielnym organem państwowym. Nie było *wiem tworem ustawowym i nie miało prawem przydzielonych "własnych" *mpetencji. Działało ono i podejmowało rozstrzygnięcia w ramach kom;tencji i z upoważnienia Rady Ministrów. Dopiero przepisy noweli z I976 r. i Konstytucji potraktowały Prezydium Rządu jako naczelny organ administcji państwowej. Dlatego też po tej noweli konstytucyjnej Prezydium Rządu st nazywane przez niektórych autorów (np. E. Ochendowski) konstytucyj*m organem administracji państwowej, będącym równocześnie organem ady Ministrów.
Na skutek postępującej w Polsce po I989 r. transformacji ustrojowej rola *ezydium Rządu została sprowadzona do roli organu wewnętrznego Rady :inistrów. Ustawa konstytucyjna z 17 października I992 r. (Mała konstytu*) nie wspomina o Prezydium Rządu. Możliwe, że w zapowiedzianej w Małej instytucji ustawie, która ma określić organizację i tryb pracy Rady Ministw (art. 53 ust. 3), tego rodzaju organ, jakim było Prezydium Rządu, odżyje. zisiaj jednakże trudno to przewidzieć.
Po tym krótkim przypomnieniu dotyczącym pozycji i roli Prezydium ządu należy powrócić do właściwego tematu, a mianowicie do Prezesa Rady mistrów.
Prezes Rady Ministrów w naszym systemie prawnym występuje w podwój*m charakterze, a mianowicie:
I) jako przewodniczący naczelnego, kolegialnego organu administracji .ństwowej, tj. Rady Ministrów;
2) jako naczelny, jednoosobowy organ administracji państwowej. Prezes Rady Ministrów jako przewodniczący Rady Ministrów kieruje acami Rady Ministrów. Polega to m.in. na nadzorowaniu przygotowania ateriałów na posiedzenie Rady Ministrów, zwoływaniu posiedzenia, apro*waniu porządku dziennego posiedzenia, przewodniczeniu posiedzeniu oraz *dpisywaniu uchwał. Niekiedy można się spotkać z określeniem, że Prezes *dy Ministrów "kieruje Radą Ministrów". Określenie to nie ma żadnego asadnienia prawnego. Nie kieruje on bowiem Radą Ministrów, lecz pracami idy Ministrów. O jego pozycji w Radzie Ministrów można powiedzieć, że ct on primus inter pares, czyli pierwszy między równymi. Ta jego pierwszoanowa rola wynika z uprawnień, jakie wiążą się z pozycją przewodniczącego ganu kolegialnego.
Warto dodać, że Prezes Rady Ministrów obowiązany jest do informowa

77

nia Prezydenta o podstawowych problemach będących przedmiotem prac Rady Ministrów.
Kompetencje Prezesa Rady Ministrów, jako naczelnego i jednoosobowego organu administracji państwowej, są bardzo złożone.
Potocznie mówi się o tzw. "resorcie" Prezesa Rady Ministrów, który przedstawia sobą dużą różnorodność kompetencyjną.
Z najważniejszych kompetencji należących do Prezesa Rady Ministrów można wymienić następujące:
a) Prezes Rady Ministrów koordynuje i kontroluje pracę poszczególnych ministrów. Jest to ważne postanowienie wzmacniające jego pozycję w Radzie Ministrów. Umożliwia bowiem ono wnikać "na bieżąco" w tok prac ministrów poprzez kontrolę i koordynację ich działalności. Wcześ*iej przepisy konstytucyjne nie forntułowały takich uprawnień Prezesa Rada Ministrów.
b) Prezesowi Rady Ministrów podporządkowanych jest kilka centralnych urzędów (centralnych organów administracji państwowej) o zróżnicowanych strukturach organizacyjnych i kompetencjach. Prezes Rady Ministrów spełnia wobec tych urzędów funkcje nadzorcze. Z urzędów tych przykładowo można wymienić: Urząd Patentowy Rzeczypospolitej, Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości, Wyższy Urząd Górniczy.
c) Prezes Rady Ministrów kieruje procesem legislacyjnym. Rada Ministrów ustala plan legislacyjny, z którego wynikają obowiązki dla naczelnych i centralnych organów administracji państwowej przygotowania w określonym czasie projektów prawnych aktów normatywnych, takich jak np. ustawy i rozporządzenia. Do Prezesa Rady Ministrów należy nadzorowanie tego procesu. Podkreślić przy tym należy, że wiele z tych projektów aktów normatywnych będzie przez Prezesa Rady Ministrów wnoszone na posiedzenia Rady Ministrów w celu ich uchwalenia.
Organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów w procesie legislacyjnym jest podporządkowana mu Rada Legislacyjna. Składa się ona z pracowników naukowych reprezentujących różne dyscypliny prawnicze i z doświadczonych prawników praktyków zatrudnionych w różnych urzędach państwowych. Rada Legislacyjna opiniuje projekty ustaw lub założenia projektów ustaw na wniosek Prezesa Rady Ministrów lub ministra albo kierownika urzędu centralnego wnoszącego projekt pod obrady Rady Ministrów. Rada może również z własnej inicjatywy zaopiniować określony projekt aktu normatywnego i opinię tę przedłożyć Prezesowi Rady Ministrów. Ważną i godną podkreślenia sprawą są przygotowywane przez Radę Legislacyjną okresowe raporty o stanie prawa, w których zawarte są generalne oceny tego prawa dotyczące poszczególnych dziedzin życia publicznego.
Nadmienić również należy, że duże znaczenie dla prawidłowości przygotowań aktów normatywnych w procesie legislacyjnym nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów ma działalność Komisji Prawniczej w Urzędzie Rady Ministrów. Komisja Prawnicza rozpatruje, ocenia i ustala ostateczny tekst projektu normatywnego aktu prawnego pod względem prawnym i formalnym.

d) Prezes Rady Ministrów wydaje Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Monitor Polski. Z tej racji może on wykonywać czynności kontrolne, z punktu widzenia formalnoprawnego, w stosunku do zgłoszonego do publikacji aktu normatywnego. Na przykład może on odmówić ogłoszenia w Monitorze Polskim zarządzenia ministra, jeżeli stwierdzi, że zarządzenie to jest niezgodne z ustawą lub ją narusza.
e) Prezes Rady Ministrów rozwija kontakty i współdziałanie z Najwyższą Izbą Kontroli. Może on m.in. występować z wnioskiem do Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie kontroli państwowych organów administracji i organów gospodarczych, jak również spółdzielni i organizacji społecznych.
f) Prezes Rady Ministrów posiada pewne uprawnienia dotyczące ustalania struktury organizacyjnej Polskiej Akademii Nauk.
g) Bardzo rozległe są kompetencje przysługujące Prezesowi Rady Ministrów w odniesieniu do samorządu terytorialnego. Dotyczą one organizacji samorządu terytorialnego oraz jego działalności. Szczególnie rozwinięte są tu funkcje nadzorcze Prezesa Rady Ministrów. Zagadnienia te zostaną bliżej omówione w rozdziale poświęconym samorządowi terytorialnemu.
h) Prezes Rady Ministrów sprawuje funkcje nadzorcze oraz kierownicze w stosunku do terenowych organów administracji rządowej. Również i te kompetencje zostaną szerzej omówione w rozdziale dotyczącym terenowych organów administracji rządowej.
i) Stosownie do postanowień Małej konstytucji (art. 55 ust. 2), Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników administracji rządowej, tj. zarówno administracji rządowej ogólnej, jak i administracji specjalnej, a także terenowych organów administracji rządowej. Te kompetencje Prezesa Rady Ministrów są szczegółowo ujęte w odrębnych ustawach i rozporządzeniach, np. w ustawie z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.).
j) Prezes Rady Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienia do wydawania rozporządzeń będą mogły również wynikać z postanowień rozporządzeń z mocą ustawy, wydawanych przez Radę Ministrów.
Poza rozporządzeniami wykonawczymi Prezes Rady Ministrów może wydawać zarządzenia na podstawie upoważnienia wynikającego z aktu normatywnego wyższego stopnia, np. z ustawy, rozporządzenia, lub też wynikają one z ogólnych, kierowniczych kompetencji Prezesa Rady Ministrów zapisanych np. w Konstytucji.
Prezesa Rady Ministrów zastępuje w wypełnianiu jego szerokich kompetencji wiceprezes Rady Ministrów. Wiceprezesów może być też kilku, w zależności od potrzeby. W okresie dużej centralizacji administracji państwowej (chodzi o lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte) liczba stanowisk wiceprezesów Rady Ministrów wzrastała niekiedy do dziesięciu.
Konstytucja z 1952 r. wyraźnie wymieniała stanowisko wiceprezesa Rady Ministrów w składzie Rady Ministrów. Obecnie Mała konstytucja nie ustana

79

wia w sposób obligatoryjny powołania wiceprezesa czy też wiceprezesów Rady Ministrów. Zależeć to będzie od wniosku Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli wiceprezes Rady Ministrów nie zostanie powołany, to funkcje zastępowania Prezesa Rady Ministrów będzie mógł pełnić upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów jeden z ministrów.
Stanowiska wiceprezesa Rady Ministrów nie można traktować jako organu państwowego, ponieważ nie ma on prawem przydzielonych "własnych kompetencji". Realizuje on kompetencje Prezesa Rady Ministrów, a zatem można go uznać za organ pomocniczy.
Powstaje pytanie, jaka jest czy też jaka może być rola wiceprezesa Rady Ministrów w rządzie. Odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie, ponieważ niekiedy stanowisk tych w Radzie Ministrów jest kilka. Czy powołanie wiceprezesa Rady Ministrów jest uzasadnione tylko potrzebą zastępowania Prezesa Rady Ministrów jako przewodniczącego na posiedzeniach Rady Ministrów oraz zastępowania w wypełnianiu rozlicznych jego kompetencji jako jednoosobowego, naczelnego organu administracji państwowej? Otóż są jeszcze inne potrzeby, które uzasadniają powołanie wiceprezesa Rady Ministrów.
W wykonywaniu kompetencji przez Radę Ministrów czy przez Prezesa Rady Ministrów duże znaczenie ma tzw. funkcja koordynacyjna tych organów, która zapewnia harmonijne działanie zarówno organów centralnych, jak i terenowych organów administracji państwowej. Można przyjąć, że posiedzenia Rady Ministrów są najlepszą formą koordynacji działalności administracji centralnej. Dają one bowiem możliwość bezpośredniego porozumiewania się członków Rady Ministrów oraz uzgadniania najważniejszych spraw i podejmowanych działań. Natomiast "na co dzień" rola koordynowania administracji centralnej przypada Prezesowi Rady Ministrów i w tym zakresie pomoc ze strony wiceprezesów Rady Ministrów jest uzasadniona.
Z powołaniem wiceprezesa Rady Ministrów wiąże się z reguły jeszcze inny motyw, a mianowicie motyw polityczny. Przy rządach koalicyjnych niektóre partie czy stronnictwa polityczne w celu równoważenia swojego przedstawicielstwa w rządzie domagają się powołania na stanowisko wiceprezesa Rady Ministrów swego reprezentanta.


6. Ministrowie oraz przewodniczący
komisji i komitetów bgdących naczelnymi organami administracji państwowej

Minister, podobnie jak Prezes Rady Ministrów, sprawuje podwójną rolę, a mianowicie:
- jest on członkiem organu kolegialnego, tj. Rady Ministrów, i z tej racji bierze bezpośredni udział w rozstrzyganiu zagadnień dotyczących całej administracji państwowej;


80

- jest organem kierującym określonym działem administracji państwowej, tj. resortem administracyjnym.
M. Jaroszyński definiuje pojęcie resortu w znaczeniu szerszym i w znaczeniu węższym. Resortem w znaczeniu szerszym jest wyodrębniony organizacyjnie dział administracji państwowej, w którym grupuje się sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany przez jeden organ centralny, tj. nie tylko przez ministra, lecz także przez kierownika urzędu centralnego. Natomiast przez resort w znaczeniu węższym należy rozumieć wyodrębniony organizacyjnie dział administracji, którym kieruje tylko członek rządu, tj. minister lub przewodniczący komisji albo komitetu będących naczelnymi organami administracji państwowej.
Kryteria wyodrębnienia organizacyjnego resortu z całokształtu administracji państwowej mogą być różne. Dla ilustracji można przytoczyć niektóre z nich. Najczęściej spotykanym kryterium jest pokrewieństwo i odrębność określonych spraw. Może wchodzić w grę kryterium różnicujące i wyodrębniające sprawy z punktu widzenia techniki ich realizacji. Niekiedy można się spotkać z kryterium, w którym przesłanki natury politycznej będą miały decydujące znaczenie przy tworzeniu resortu. Należy również wspomnieć o kryterium terytorialnym. Kryterium to odegrało w przeszłości rolę przy utworzeniu Resortu Ziem Odzyskanych. Nie tak dawno pojawiła się koncepcja wyodrębnienia resortu administracyjnego dla obszaru jednego z dużych regionów wysoce uprzemysłowionych.
Resort można również wyobrazić sobie obrazowo, jako zespół różnego rodzaju jednostek organizacyjnych nadzorowanych, a niekiedy nawet kierowanych przez ministra lub innego członka rządu.
W skład resortu administracyjnego mogą wchodzić następujące rodzaje jednostek organizacyjnych:
1) organy administracji państwowej, np. izby i urzędy skarbowe, komendanci Policji Państwowej, urzędy morskie,
2) przedsiębiorstwa państwowe,
3) zakłady państwowe, np. wyższe uczelnie, szpitale,
4) organy konsultatywne i doradcze.
Ponadto do danego resortu można zaliczyć określone jednostki organizacyjne, które z racji spełnianych zleconych im funkcji z zakresu administracji rządowej są nadzorowane przez ministra resortowego. Chodzi w tym przypadku np. o samorząd terytorialny, jak również o niektóre organizacje społeczne realizujące zlecone im zadania z zakresu administracji państwowej.
Mała konstytucja zawiera dwa bardzo istotne postanowienia, jeśli chodzi o pozycję prawną ministra (art. 56 ust. 1). Pierwsze z tych postanowień głosi, że zakres działania ministra określa ustawa, natomiast drugie - że minister kieruje określonym działem administracji państwowej.
W naszym systemie prawnym przyjgto, że utworzenie urzędu ministra należy do sfery ustawowej. A zatem obecnie urząd ministra, jako naczelnego




b - Polskie prawo administracyjne

organu administracji państwowej, może powołać do życia tylko ustawa lub rozporządzenie z mocą ustawy Rady Ministrów (pod warunkiem, że Sejm udzieli Radzie Ministrów wymaganego upoważnienia).
Tak więc przepis konstytucyjny wymaga, aby zakres działania ministra był określony ustawowo. Pod tym względem ujęcia zakresów działania ministrów zawarte w ustawach różnią się między sobą. Ustawy pochodzące z dawniejszego zwłaszcza okresu przyjęły bardzo lakoniczny styl. Określając z reguły jednym krótkim zdaniem zakres działania ministra, odsyłały jednocześnie do rozporządzenia Rady Mirustrów tematyczne rozwinięcie tego zakresu działania. W ten sposób ciężar ustalenia zakresu działania ministra został praktycznie przesunięty z Sejmu na rząd. Późniejsze unormowania ustawowe już szerzej ujmują materię zakresu działania ministra, choć i tu można dostrzec spore różriice.
Wydaje się, że wypełnienie postanowienia konstytucyjnego, o którym mowa, powinno polegać na tym, że ustawa zarysuje w miarę pełny, lecz ujęty ogólnie, zakres działania ministra, natomiast rozporządzenie Rady Ministrów będzie normować szczegółowo ten zakres działania.
Drugie z wymienionych wyżej postanowień Małej konstytucji głosi, że minister kieruje określonym działem administracji państwowej. Mówiąc inaczej, przepisy konstytucyjne wiążą, jak z tego wynika, urząd ministra z funkcją kierowania resortem administracyjnym. A zatem nie przewidziano tu urzędu *=a** ministra, który by nie sprawował kierownictwa resortem.
W związku z tym powstaje pytanie, czy może występować w składzie Rady Ministrów minister, którego urząd nie został utworzony przez ustawę ani też nie określono w drodze ustawowej zakresu jego działania.
Pytanie to o tyle jest zasadne, że w praktyce występowały i występują tego rodzaju przypadki. Poglądy dotyczące takiej praktyki są podzielone. Jeden z tych poglądów akceptuje ten stan rzeczy, tłumacząc, że oprócz postanowień konstytucyjnych kształtuje się praktyka konstytucyjna, która twórczo rozwija i uzupełnia przepisy konstytucyjne, które w sposób wyraźny takiej praktyki nie zabraniają. I właśnie w efekcie takiego twórczego rozwijania postanowień konstytucyjnych przez praktykę powstaje stanowisko w Radzie Ministrów tzw. ministra-członka rządu.
Drugi z rzeczonych poglądów wychodzi z założenia konieczności trzymania się ściśle postanowień konstytucyjnych a z tego płynie wniosek, że w drodze praktyki nie można dokonywać zmian w składzie Rady Ministrów przez powoływanie do tego składu ministrów-członków rządu, którzy nie zajmują ustawowo utworzonych urzędów ministrów, ani też nie mają określonych ustawowo zakresów działania. Idąc śladem powyższego rozumowania można by podnieść wątpliwość co do uprawnienia tych ministrów do współudziału na takich prawach, jakie mają pozostali członkowie Rady Ministrów, w procesie realizowania kompetencji Rady Ministrów, wyrażających się m.in. w podejmowaniu przez Radę Ministrów aktów prawnych, jak np. rozporządzeń, uchwał itp.
Mała konstytucja w art. 56 ust. 3 postanawia, że w celu wykonania ustaw

82

na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister wydaje rozporządzeia i zarządzenia. Jak z powyższego postanowienia wynika, wydawanie przez inistra rozporządzeń i zarządzeń jest związane z upoważnieniami udzielonyi w drodze ustawowej. Co do rozporządzeń, to nie ma wątpliwości, że odstawą tego aktu prawnego musi być ustawa. Natomiast powstają pewne ątpliwości, jeśli chodzi o ustawową podstawę zarządzeń. Dotychczas bowiem inistrowie wydawali zarówno zarządzenia na podstawie upoważnień zawarch w ustawach, jak i zarządzenia, które nie miały konkretnych upoważnień stawowych, ale wynikały z ogólnych funkcji ministra jako kierownika resor, jak np. dotyczących kierunków polityki resortowej, zasad wykonywania udżetu przez jednostki podporządkowane ministrowi itp.
Obecne sformułowanie przypisu konstytucyjnego, o którym rriowa, nie ozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy tak jak to ma iejsce przy rozporządzeniach, również i dla zarządzeń wymagane jest konretne, ustawowe upoważnienie.
Minister w ramach funkcji kierowania resortem jest upoważniony do:
- ustalania polityki resortowej, która oczywiście musi być zgodna z ogólną olityką rządu,
- udzielania organom podporządkowanym wytycznych i wskazówek dotyących metod i sposobów działania,
- podejmowania działań koordynacyjnych, mających na celu zapewnienie *armonijnego działania resortowych jednostek organizacyjnych, * - sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością podporządkowanych (ednostek organizacyjnych,
w - kontrolowania prawidłowości wykonania budżetu,
- organizowania i prowadzenia działalności legislacyjnej.
! Ministrowi kierującemu określonym działem administracji pomagają sek*tarze stanu oraz podsekretarze stanu. Zarówno sekretarzy stanu, jak i pod*kretarzy stanu powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra.
Wprowadzenie do Małej konstytucji postanowienia dotyczącego tych staiowisk stanowi novum w naszych unormowaniach konstytucyjnych. Prawlopodobnie przyczyniły się do tego względy natury politycznej.


7. Ministerstwo oraz organy doradcze
i opiniodawcze ministra

Ministerstwo nie jest organem administracji państwowej, nie ma bowiem woich "własnych", prawem ustanowionych kompetencji. Jest to organ poiocniczy, albo - inaczej mówiąc - aparat pracy ministra.
Podstawowym zadaniem ministerstwa jest przygotowywanie, zgodnie z po*eniem ministra, określonych materiałów i projektów, jak np. projektów *zporządzeń, zarządzeń, okólników itp.
Należy podkreślić, że działalności pracowników ministerstwa nie można

83

sprowadzać tylko do funkcji wykonawczych w stosunku do poleceń i instruk- Wym cji ministra. Mają oni bowiem obowiązek pociejmowania różnego rodzaju pzzy inicjatyw dotyczących doskonalenia pracy administracji, przygotowywania dla *o ministra wniosków, propozycji i projektów. Duże znaczenie ma równieź doradztwo fachowe np. w sprawach organizacyjnych, prawnych, technicznych itp. Minister powinien w szerokim zakresie korzystać z tego potencjału intelektualnego i fachowego, jaki przedstawiają sobą pracownicy ministerstwa.
W okresie szybkiego postępu technicznego urzędy administracji, a w tym przede wszystkim ministerstwa, korzystają z nowoczesnych urządzeń technicznych. Do obowiązków pracowników ministerstwa należy sprawna i fachowa obsługa tych urządzeń, co wiąże się z koniecznością podnoszenia swoich kwalifikacji, jak również analiza otrzymywanych informacji przy pomocy tych urządzeń.
Minister, realizując swoje uprawnienia i zadania, może swemu organowi pomocniczemu, a ściślej mówiąc pracownikom ministerstwa zajmującym określone stanowiska, np. dyrektora departamentu, naczelnika wydziału, udzielić upoważnień do podejmowania różnego rodzaju rozstrzygnięć i decyzji. Osoba upoważniona podejmuje te rozstrzygnięcia i decyzje nie w swoim imieniu, lecz w imieniu ministra.
Minister ustala również zakres zastępowania go i wykonywania jego kompetencji przez sekretarzy i podsekretarzy stanu. Przez zakres zastępowania należy rozumieć również upoważnienie do podejmowania w imieniu ministra decyzji czy podpisywania prawnych aktów normatywnych, np. rozporządzeń.
Organizację wewnętrzną ministerstwa określa statut zatwierdzony przez Radę Ministrów.
W skład ministerstwa wchodzą z reguły departamenty lub komórki im równorzędne, jak biura czy gabinet ministra. Te z kolei mogą się dzielić na wydziały, referaty i stanowiska pracy. Jak z tego widać, struktura wewnętrzna ministerstwa może być w konkretnych przypadkach bardziej strzelista (departament, wydział, referat, stanowisko pracy) lub bardziej spłaszczona (np. departamenty bezwydziałowe). Obecnie nauka o organizacji lansuje struktury spłaszczone, uzasadniając to zwiększeniem możliwości bardziej racjonalnego i operatywnego kierowania zespołami pracowników.
Minister ma swój organ opiniodawczy i doradczy w postaci kolegium lub rady. Członków takiego kolegium lub rady powołuje minister z grona pracowników ministerstwa, a nawet z organów podporządkowanych mu, jak również osób spoza resortu, np. z grona pracowników naukowych. Organizację i zasady działania kolegium lub rady określa statut ministerstwa.
Ponadto przy ministrze mogą występować innego rodzaju organy doradcze i konsultatywne, noszące nazwy komisji czy też rad. Jednakże ich byt prawny określają ustawy. Ustawy określają też ich organizację i zakres działania. W skład tych organów wchodzą z reguły osoby spoza resortu, nie związane z ministrem stosunkiem prawnej zależności. Można tu przykładowo

84

wymienić następujące organy: Rada Ochrony Pomników Walki i Męczeństwa przy Ministrze Kultury i Sztuki, Komisja do Spraw Przeciwdziałania A1- koholizmowi przy Ministrze Zdrowia i Opieki Społecznej, Państwowa Rada Ochrony Przyrody przy Ministrze Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.
Warto tu jeszcze poczynić kilka uwag na jeden z tematów dotyczących urzędu ministra oraz pracowników ministerstwa, który wywołuje często dyskusje i kontrowersje.
Przy obsadzaniu urzędu ministra decydującą rolę spełniają kryteria polityczne. Świadczy o tym sposób powołania określonej osoby na to stanowisko i poprzedzające to powołanie "przetargi" polityczne. Minister, mimo że pełni funkcje naczelnego organu administracji państwowej, nie jest urzędnikiem w prawnym tego słowa znaczeniu. Powołując określoną osobę na urząd ministra, nie wymaga się od niej urzędniczych kwalifkacji fachowych.
Natomiast pozostałe stanowiska zaliczane do tzw. kierownictwa resortowego, jak np. sekretarz stanu, podsekretarz stanu, dyrektor departamentu (biura), nie powinny być traktowane jako stanowiska o charakterze politycznym. Są to bowiem stanowiska o charakterze urzędniczym i w związku z tym inne powinny być tu kryteria decydujące o ich obsadzaniu.
Przy doborze osób na te stanowiska należałoby się kierować potrzebą stabilności obsady personalnej, która by chroniła przed nadmierną tluktuacją personalną związaną ze zmianą na stanowisku ministra. Tak rozumiana stabilność zapewniać będzie ciągłość funkcjonowania administracji państwowej i ustrzeże przed tzw. pustką administracyjną, która z reguły wpływa bardzo niekorzystnie na zadania czekające na realizację.


8. Urzgdy centralne i inspekcje specjalne

Poza wyodrębnionymi działami administracji (resortami), kierowanymi przez ministrów, spotykamy w naszym systemie administracji również określone działy administracji państwowej, na których czele stoi urząd centralny albo, mówiąc inaczej, centralny (ale nie naczelny) organ administracji państwowej. Kierownik takiego centralnego organu nie jest z reguły powoływany w skład Rady Ministrów, chociaż były przypadki, że kierownik określonego urzędu centralnego był powołany do składu Rady Ministrów i otrzymywał rangę ministra.
Te działy administracji, kierowane przez urzędy centralne, z punktu widzenia zgrupowanych w nich spraw czy występujących w nich zespołów jednostek organizacyjnych nie różnią się w sposób zasadniczy od działów administracji kierowanych przez ministrów. Różnica polega przede wszystkim na podporządkowaniu tych urzędów centralnych naczelnym organom administracji

85

oraz na bardziej ograniczonych kompetencjach kierowniczych, jak również ograniczonych możliwościach stanowienia prawnych aktów normatywnych.
Urzędy centralne są podporządkowane naczelnym organom administracji państwowej. Z tego punktu widzenia można wyróżnić urzędy centralne podporządkowane:
1) Radzie Ministrów - np. Centralny Urząd Planowania, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Antymonopolowy;
2) Prezesowi Rady Ministrów - np. Wyższy Urząd Górniczy, Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości, Urząd Patentowy Rzeczypospolitej, Państwowa Agencja Atomistyki, Agencja Rynku Rolnego;
3) właściwym ministrom resortowym - np. Szef Urzędu Ochrony Państwa (Ministrowi Spraw Wewnętrznych), Komendant Główny Policji (Ministrowi Spraw Wewnętrznych), Komendant Główny Straży Pożarnych (Ministrowi Spraw Wewnętrznych), Komendant Główny Straży Granicznej (Ministrowi Spraw Wewnętrznych), Szef Obrony Cywilnej Kraju (Ministrowi Obrony Narodowej), Główny Urząd Ceł (Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą), Urząd Dozoru Technicznego (Ministrowi Przemysłu), Dyrektor Archiwów Państwowych (Ministrowi Edukacji Narodowej).
Organy naczelne, którym urzędy centralne są podporządkowane, sprawują nad tymi urzędami nadzór. Jaki jest zakres i jakie są środki nadzoru, o tym decydują przepisy kreujące te urzędy centralne. Uogólniając można jednakże powiedzieć, że organy nadzorujące mają zapewniony wpływ na obsadę stanowisk kierowników urzędów centralnych, na strukturę tych urzędów oraz na kierunki działania i metody ich pracy.
Poza urzędami centralnymi spotykamy dosyć liczne centralne organy administracji państwowej występujące pod nazwą inspekcji. Głównymi zadaniami tych inspekcji jest sprawowanie funkcji kontrolnych dotyczących określonych, stosunkowo wąskich zagadnień w dziedzinie gospodarczej czy społecznej. Ich liczba i cele ulegały dosyć częstym zmianom w zależności od zjawisk, jakie pojawiały się w różnych dziedzinach życia społecznego.
W państwie socjalistycznym, które charakteryzowało się nadmiernie rozwiniętymi fukcjami wkraczającymi prawie we wszystkie sfery działalności publicznej, następował rozwój aktywności kontrolnej ze strony państwa, co w konsekwencji pociągało za sobą potrzebę tworzenia różnego rodzaju organów pod nazwą inspekcji.
Byt prawny tych organów (inspekcji) stanowią ustawy lub przepisy wykonawcze wydane na podstawie tych ustaw. Przykładowo można tu wyliczyć następujące inspekcje: Państwowa Inspekcja Handlowa, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Główny Inspektor Gospodarki Energetycznej, Państwowa Inspekcja Radiowa, Inspekcja Dozoru Bezpieczeństwa Jądrowego i Ochrony Radiologicznej.
Mamy również inspekcje, które zostały utworzone w drodze samoistnych (bez wyraźnego upoważnienia ustawowego) uchwał Rady Ministrów, a nawet

86

Prezydium Rządu. Przykładowo można tu wymienić Inspektorat Gospodarki Materiałowej czy Państwową Inspekcję Techniczną Rolnictwa.
Inspekcje różnią się od omówionych wyżej urzędów centralnych przede wszystkim tym, że podstawową ich rolą jest wykonywanie funkcji kontrolnych. Jednakże poza funkcjami kontrolnymi mają one kompetencje właściwe centralnym organom administracji państwowej, np. są upoważnione do stanowienia określonego rodzaju prawnych aktów normatywnych, wydawania decyzji administracyjnych itp. Dlatego też można je potraktować jako sui generis centralne organy administracji państwowej.
Niektóre z tych inspekcji mają rozbudowane organy terenowe, sprawując w stosunku do nich funkcje nadzorcze.
Inspekcje specjalne, podobnie jak urzędy centralne, podlegają naczelnym organom administracji państwowej.
j Sytuacja prawna zarówno urzędów centralnych, jak i inspekcji specjalnych wymaga zasadniczego uporządkowania. Jednostki te powstawały w różnych okolicznościach, różne przyczyny (nie wykluczając w tym przyczyn personal' nych) powodowały ich tworzenie. Nie zwracano przy tym dostatecznej uwagi na właściwe unormowanie ich sytuacji prawnej i dlatego obecnie można mieć pod tym względem zastrzeżenia. Wydaje się na przykład niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia, aby centralne organy administracji (inspekcje) były tworzone w drodze samoistnych prawnych aktów normatywnych. Poza tym część postanowień prawnych dotyczących podporządkowania tych organów naczelnym organom administracji nie określa bliżej i nie precyzuje, na czym ma polegać to podporządkowanie. Mówiąc inaczej, nie można z przepisów prawnych odczytać, jakie środki nadzoru przysługują organom naczelnym w stosunku do urzędów centralnych (inspekcji).
Trzeba tu poczynić jeszcze jedną, ale bardzo istotną uwagę. Obecnie liczba urzędów centralnych łącznie z inspekcjami specjalnymi znacznie przewyższa liczbę urzędów ministrów resortowych. Rozległe są również dziedziny administracji państwowej, w których te urzgdy realizują swoje kompetencje. Tymczasem zarówno przepisy Konstytucji z 1952 r., jak i Małej konstytucji z 1992 r. nie dały wyrazu istnieniu tych organów centralnych.
Wydaje się, że tak być nie powinno. Przepisy konstytucyjne mówiące o systemie administracji państwowej nie powinny pomijać tak istotnego elementu tego systemu, jakim jest zespół omawianych urzędów centralnych (inspekcji). Uwaga ta adresowana może być obecnie do twórców nowej, całościowej konstytucji.

9. Urząd Rady Ministrów

Urząd Rady Ministrów stanowi fachowy aparat pracy Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Do najważniejszych zadań tego Urzędu należą sprawy następujące: 1) przygotowywanie materiałów na posiedzenia Rady Ministrów (kon

87

taktowanie się z różnymi organami administracji i instytucjami, uzgadnianie projektów i propozycji, przygotowywanie projektów aktów prawnych itp.);
2) czuwanie nad właściwym i terminowym wykonywaniem uchwał Rady Ministrów;
3) obsługa i pomoc fachowa w sprawowaniu nadzoru przez Radę Ministrów i przez Prezesa Rady Ministrów nad działalnością terenowych organów administracji rządowej oraz samorządem terytorialnym;
4) obsługa i pomoc fachowa w sprawowaniu nadzoru przez Radę Ministrów i przez Prezesa Rady Ministrów nad działalnością centralnych organów administracji państwowej (urzgdów centralnych) podporządkowanych Radzie Ministrów oraz Prezesowi Rady Ministrów;
5) polityka kadrowa dotycząca centralnych i terenowych organów administracji państwowej;
6) kontrola oraz przygotowanie materiałów i wniosków pokontrolnych związanych z realizacją uprawnień kontrolnych Prezesa Rady Ministrów w stosunku do działalności ministrów;
7) związane ze stosunkami Państwa z Kościołem katolickim oraz innymi kościołami i związkami religijnymi;
8) obsługa fachowa i biurowa Rady Legislacyjnej oraz komisji, komitetów, zespołów itp. działających przy Radzie Ministrów lub przy Prezesie Rady Ministrów, jak również obsługa ministrów nie kierujących resortami i pełnomocników Rady Ministrów;
9) redakcja i wydawanie Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Urzędem Rady Ministrów kieruje szef Urzędu, który jest powołany przez Sejm w randze ministra do składu Rady Ministrów.
Jak z powyższego niepełnego wyliczenia zadań wynika, zakres działania Urzędu Rady Ministrów jest bardzo rozległy i niejednolity pod względem tematycznym.
W celu polepszenia sprawności działania tego Urzędu i stworzenia bardziej klarownej jego organizacji, podjęte zostały działania zmierzające do zasadniczego przekształcenia organizacyjnego tego aparatu pracy Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.



Literatura


J. Jagielski: Pozycja prawna centralnych organów administracji państwowej, Warszawa 1991. - '* M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956. L. Jastrzębski, J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Polskie prawo administ- W
racyjne, pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1992. tOll E. Ochendowski: Centralne organy administracji, (w:) System prawa administracyjnego, tom II,
Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977.
W. Skrzydło: Wladza wykonawcza w Malej konstytucji z roku l992, (w:) Problemy prawa publicznego, Lublin 1993. nań

88

Rozdzial V

PODZIAŁY TERYTORIALNE PAŃSTWA



1. Rys historyczny

Przed odzyskaniem niepodległości w 1918 r. na ziemiach polskich, zagarniętych przez państwa zaborcze, istniały odrębne podziały terytorialne, dostosowane do potrzeb tych państw i ich podziałów terytorialnych. I tak w zaborze pruskim istniał podział wielostopniowy, w którym funkcjonowały organy samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Największą jednostką terytorialną była prowincja. W jej ramach działały rejencje i powiaty, jako jednostki terytorialne dla organów administracji rządowej II i I instancji. Siedzibami rejencji były między innymi: Gdańsk, Kwidzyń, Bydgoszcz i Poznań. Powiaty pełniły dwie funkcje: jednostki terytorialnej dla administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Najniższymi jednostkami terytorialnymi były gminy oraz obszary dworskie, w których funkcje publicznoprawne sprawował z mocy prawa właściciel ziemski.
W zaborze austriackim utrwalił się z kolei podział dwustopniowy. Na niższym stopniu były usytuowane gminy oraz obszary dworskie, podobne do tych, które istniały w Prusach. Na wyższym stopniu istniały powiaty; pełniły one i tu dwie funkcje - służyły zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej. Z uwagi na znaczne zróżnicowanie powiatów pod względem powierzchni i liczby gmin, dochodziło często do wydzielania odrębnych powiatów dla samorządu powiatowego.
W zaborze rosyjskim podział był trzystopniowy. Gminy miały tu charakter zbiorowy: składały się one z mniejszej lub większej liczby gromad jako wewnętrznych jednostek pomocniczych. Wyższymi jednostkami podziału terytorialnego były powiaty i gubernie. Organem I instancji administracji rządowej był naczelnik powiatu, podległy gubernatorowi.
Po odzyskaniu niepodległości Polska przejęła podziały terytorialne po państwach zaborczych, wprowadzając jedynie niewielkie korekty, związane

89

przede wszystkim ze zmianą granic państwowych. Granice większości województw zostały wyznaczone wedhzg przebiegu granic byłych prowincji i guberni. W sumie powstało wtedy 17 województw; wśród nich dwa miały status szczególny - województwo śląskie było jednostką autonomiczną, zaś Warszawa była województwem grodzkim. Podstawową jednostką terytorialną był powiat, obejmujący stosunkowo duży obszar. Gminy początkowo były zróżnicowane. Na ziemiach zachodnich przeważnie nadal były to gminy jednostkowe, natomiast na ziemiach dawnego zaboru rosyjskiego występowały gminy zbiorowe, w skład których wchodziło kilka, a nawet kilkanaście gromad. Podjgte w latach trzydziestych starania unifkacji podziału terytorialnego podstawowego nie zostały uwieńczone sukcesem z powodu napaści Niemiec i Związku Radzieckiego w 1939 r. Udało się jednak doprowadzić do zniesienia obszarów dworskich, zmniejszenia liczby gmin (z 12578 do 3138) oraz zmniejszenia liczby powiatów (z 273 do 264), a także przeprowadzić korektę granic województw poznańskiego, pomorskiego, warszawskiego i łódzkiego.
W okresie okupacji w latach II wojny światowej podział administracyjny Polski został dostosowany do wymogów prawa i ustroju Niemiec i Związku Radzieckiego. Z ziem polskich nie włączonych do Niemiec i Związku Radzieckiego utworzono tzw. Generalne Gubernatorstwo, w skład którego wchodziły początkowo cztery dystrykty: Warszawa, Lublin, Kraków i Radom, a po utworzeniu w I941 r. dystryktu Lwów - pięć.
Po wojnie podział terytorialny państwa oparty został na podziale istniejącym w okresie międzywojennym. Na podział zasadniczy składały się zatem następujące jednostki: województwa, powiaty, miasta i gminy. Jednostkami pomocniczymi były gromady oraz dzielnice w dwóch miastach - Warszawie i Łodzi. Przeprowadzone zmiany były wymuszone zmianami granic państwowych oraz powołaniem nowych województw, powiatów i gmin. Nowe jednostki terytorialne były na ogół mniejsze od dawnych. Tendencja do zmniejszania jednostek terytorialnych utrzymała się także w latach następnych i można ją uznać za charakterystyczną cechę przeobrażeń podziału terytorialnego kraju w całym następnym czterdziestoleciu. Świadczą o tym województwa utworzone do 1950 r., tj. rzeszowskie i gdańskie, a następnie opolskie, zielonogórskie i koszalińskie. W 1950 r. zaczął się też proces podziału większych miast na dzielnice. Nastąpiła zmiana prawnego statusu dzielnic; z jednostek pomocniczych przekształcono je w jednostki podziału zasadniczego. Pewne zmiany wprowadzono także do podziału na powiaty. Utworzono nowe powiaty, zmniejszając odpowiednio obszar dotychczasowych, a także wydzielono z powiatów pewną liczbę miast, przekształcając je w samodzielne powiaty miejskie. Także na poziomie gmin i małych miast utworzono wiele nowych jednostek terytorialnych, zmniejszając tym samym obszar pozostałych.
W 1950 r. były już 22 województwa, w tym trzy miasta szczebla wojewódzkiego, 324 powiaty, w tym 53 miasta powiatowe, 2994 gminy oraz 40124 gromady.

90

Właściwą reformę podziału terytorialnego przeprowadzono dopiero w 1954 r. Polegała ona na zniesieniu gmin i powołaniu w ich miejsce gromad oraz na utworzeniu osiedli. Oficjalnie mówiło się, że jej celem było zbliżenie nowych organów władzy państwowej do ludności (przez skrócenie drogi do siedziby rady gromadzkiej i osiedlowej) oraz sprawniejsze zaspokajanie potrzeb materialnych i kulturalnych mieszkańców wsi i osiedli. W rzeczywistości chodziło przede wszystkim o stworzenie bardziej odpowiednich warunków do realizacji planów zmiany struktury własnościowej rolnictwa i wprowadzenia nowych metod zarządzania rolnictwem uspołecznionym.
Nowy podział opierał się na następujących zasadach: liczba ludności w gromadzie winna w zasadzie wynosić od 1000 do 3000; obszar gromady powinien wynosić od 15 km2 do 50 kmz; w skład gromady powin*y wchodzić wsie powiązane ze sobą pod względem komunikacyjnym i posiadające wspólne urządzenia gospodarcze, kulturalne itp.; siedziba gromadzkiej rady powinna być położona centrycznie; osiedla robotnicze mogą być utworzone z miejscowości położonych w pobliżu zakładów przemysłowych i mających zwartą zabudowę typu miejskiego, jeżeli co najmniej 2/3 ludności czerpie środki utrzymania nie z rolnictwa; osiedla rybackie mogą być utworzone z miejscowości nadmorskich typu miejskiego, jeżeli co najmniej 2/3 mieszkańców czerpie środki utrzymania z prac związanych z rybołówstwem; osiedla uzdrowiskowe mogą być utworzone z miejscowości kuracyjnych posiadających zabudowę typu miejskiego, jeżeli kuracjusze stanowią w sezonie kuracyjnym połowę ludności tych miejscowości.
Reforma gminna doprowadziła do znacznego zwiększenia liczby podstawowych jednostek podziału terytorialnego państwa. O ile przed tą reformą było niespełna 3000 gmin, to po jej przeprowadzeniu było w ł955 r. już 8790 gromad.
W następnych latach liczba podstawowych jednostek terytorialnych systematycznie poczyna maleć. Było to spowodowane różnymi przyczynami. W 1956 r. państwo odstąpiło od polityki przyśpieszonej kolektywizacji rolnictwa i kierowania rolnictwem metodami administracyjnymi. Małe gromady okazały się wówczas niepotrzebne, tym bardziej że już wcześniej większość kompetencji i zadań przeszła na organy stopnia powiatowego, które dysponowały bardziej fachowym aparatem wykonawczym i były lepiej przygotowane do ich wykonywania. Równocześnie rozpoczął się proces dekoncentracji i decentralizacji władzy i administracji państwowej, któremu towarzyszyło przekazywanie zadań i kompetencji do organów niższych jednostek terytorialnych. Aby zadania te mogły być wykonane, gromady musiały posiadać odpowiednio większy potencjał gospodarczy i społeczny oraz większą liczbę ludności. Przemiany te doprowadziły do zmniejszenia liczby gromad do 4672 w roku ł969.
Także zmiany wprowadzone do polityki i gospodarki w latach siedemdziesiątych wychodziły naprzeciw tendencji zwiększania i wzmacniania najniższego ogniwa podziału terytorialnego. Miały one stanowić samodzielne mikro

91

regiony społeczno-gospodarcze, zdolne do samodzielnego wykonywania przypisanych im zadań gospodarczych, kulturalnych, oświatowych, zdrowotnych itp. Toteż po wejściu w życie ustawy z 1972 r. o utworzeniu gmin, w miejsce dotychczasowych 4315 gromad powstało zaledwie 2365 gmin. Jednocześnie zostały zniesione osiedla jako jednostki podziału terytorialnego, a ich obszar został włączony do gmin i miast albo zostały one przekształcone w nowe miasta.
Bardzo istotnej zmiany w podziale terytorialnym dokonała ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Zniosła ona powiaty i przekazała zadania i kompetencje organów powiatowych gminom, z wyjątkiem zadań i kompetencji zastrzeżonych przez Radę Ministrów dla organów nowo powołanych województw oraz dla wyspecjalizowanych organów terenowych i innych jednostek organizacyjnych. Następstwem tych rozwiązań był znaczny wzrost powiązań koordynacyjnych oraz podziałów specjalnych, które często nie pokrywały się z jednostkami podziału zasadniczego.
Jednocześnie ustawa zniosła istniejące województwa i miasta wyłączone z województw, a w ich miejsce ustanowiła 49 nowych województw, w tym 3 województwa miejskie (obejmujące także sąsiednie gminy i miasta) - stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie, oraz niewielkie województwo wrocławskie obejmujące zarówno miasto, jak i otaczające je gminy, w którym funkcje organów wojewódzkich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia.
W następnych latach zmiany w podziale terytorialnym dotyczyły przede wszystkim gmin. W ich wyniku nastąpił dalszy spadek liczby gmin. Już w 1977 r. ich liczba zmniejszyła się o 275. Później wskutek licznych petycji mieszkańców oraz wystąpień władz zniesionych gmin, część z nich reaktywowano.

2. Klasyfikacja podziałów terytorialnych

W procesie historycznego rozwoju wykształciły się trzy typy podziału terytorialnego państwa: zasadniczy, specjalny i pomocniczy.
P o d z i a ł z a s a d n i c z y tworzy się ze względu na konieczność wykonywania na określonym obszarze zadań państwowych (publicznych) o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podstawowych celów państwa i zasad jego funkcjonowania. Z podziału tego korzystają przede wszystkim terenowe organy państwowe o właściwości ogólnej, wyposażone we władcze (publicznoprawne) kompetencje, oraz organy samorządu terytorialnego. Dlatego też w okresie międzywojennym z podziału tego korzystali starosta i wojewoda oraz samorząd terytorialny, a po drugiej wojnie światowej organy terenowej władzy państwowej - rady narodowe i organy wykonawczo-zarządzające tych rad oraz terenowe organy administracji państwowej podporządkowane tym organom - wydziały i równorzędne jednostki organizacyjne. Oczywiście,

92

z podziału tego mogły korzystać także inne organy państwowe, jak na przykład sądy powszechne oraz organy państwowe nie należące do systemu organizacyjnego rad narodowych.
P o d z i a ł s p e c j a 1 n y to podział terytorium państwa tworzony dla potrzeb organów państwowych nie należących do administracji rządowej ogólnej (systemu ogólnych organów administracji rządowej) ani do samorządu terytorialnego, dokonany na podstawie prawa, odrębny od podziału zasadniczego oraz względnie trwały. Z podziału specjalnego mogą korzystać także organizacje i instytucje niepaństwowe, wykonujące na podstawie poruczenia (zlecenia) zadania publicznoprawne (państwowe). W nauce nie utożsamia się zatem podziału specjalnego ani z tak zwanym podziałem pomocniczym, ani ze zjawiskiem rejonizacji.
P o d z i a ł p o m o c n i c z y jest tworzony dla wykonywania zadań należących do terenowych organów państwowych. Ma on na celu uzupełnienie podziału zasadniczego lub specjalnego: w pewnych wypadkach jest to bowiem konieczne ze względu na postulat racjonalności czy skuteczności realizacji zadań. R ej o n i z a cj a jest zaś następstwem wyznaczenia dla poszczególnych instytucji lub organizacji wykonujących w formach niewładczych zadania produkcyjno-usługowe, kulturalne, oświatowe itp. obszaru działania, który nie pokrywa się z jednostkami zasadniczego i specjalnego podziału terytorium państwa.
Od rejonizacji należy odróżniać r e g i o n i z a cj ę. O ile bowiem rejonizacja dotyczy z zasady jednostek terytorialnych mniejszych niż województwo, o tyle przedmiotem regionizacji są obszary większe, obejmujące kilka, a nawet więcej województw. Poza tym, jak dotąd, regionizacja także nie jest uregulowana na drodze ustawowej. Powstające tu i ówdzie regiony oraz organy regionalne są u nas powoływane na podstawie porozumień i umów zawieranych między organami tworzącymi region, niekiedy należącymi do różnych systemów organizacyjnych. Przykładem może być region nadwiślański czy dolnośląski, powołane w 1993 r. Region dolnośląski obejmuje cztery województwa dolnośląskie: jeleniogórskie, legnickie, wałbrzyskie i wrocławskie. Organem regionu jest Dolnośląska Rada Regionalna. Została ona utworzona z inicjatywy sejmików samorządowych wymienionych województw. W jej skład wchodzą przedstawiciele samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Ma ona na celu koordynowanie działań i rozwiązywanie problemów wspólnych dla regionu, np. związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i ekologicznego, z przekształceniami własnościowymi, problemami zatrudnienia, ochroną zdrowia, nauką, oświatą i kulturą.
Co więcej, regiony mogą też tworzyć organy należące do różnych państw. Przykładem takich regionów może być region Karpaty, w którego skład *chodzą południowo wschodnie województwa Polski, tereny przygraniczne CTkrainy, Słowacji i Węgier.
Powstanie regionów nie wiąże się tylko ze zmianami ustrojowymi zapoczą:kowanymi w 1989 r. W latach poprzednich popularny był na przykład

93

podział terytorium Polski na tzw. makroregiony. Powstały one na podstawie nie publikowanego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 czerwca 1975 r. i obejmowały od 4 do 8 województw. W każdym z makroregionów istniał zespół regionalny Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oraz komisja rozwoju makroregionalnego - jego organ opiniodawczo-inicjujący. Podejmowały one rozstrzygnięcia o rozmieszczeniu poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej i społecznej o znaczeniu międzywojewódzkim.
Tworzone regiony są także podziałami pomocniczymi. W większości przypadków takie regiony powstają bowiem na podstawie aktów pochodzących od organów bezpośrednio zainteresowanych istnieniem regionów, a tworzone przez nie organy regionalne nie są wyposażane w nowe kompetencje i zadania. Organy te z reguły nie dysponują też władztwem administracyjnym oraz prawem stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących.
W nauce prawa regiony na ogół uważa się za formę pośrednią między jednostkami terytorialnymi dla wyższej administracji rządowej i samorządowej a władzami centralnymi. W regionach widzi się zatem formę dekoncentracji lub decentralizacji administracji państwowej. Takie regiony określa się też niekiedy mianem regionów administracyjnych i proponuje się odróżniać z jednej strony od regionów będących w istocie częściami składowymi państw federacyjnych, a z drugiej strony od tak zwanych regionów politycznych, będących formą decentralizacji także władzy państwowej, tj. także ustawodawstwa.
Jak widzimy, regiony mogą mieć różny status i występować zarówno w państwach federacyjnych, jak i unitarnych. W państwach federacyjnych będą one albo wewnętrznym podziałem terytorium państwa*złonka federacji, albo członkiem federacji. Państwa, w których występują regiony, proponuje się niekiedy nazywać państwami regionalnymi. W państwach tych regiony nie mają jednak nieograniczonej władzy. Zgoda na istnienie regionów nie oznacza bowiem jeszcze zgody na rezygnację wobec nich z wszelkich ograniczeń. Toteż państwa z zasady narzucają regionom różne zakazy, jak na przykład zakaz ustanawiania ceł pomiędzy regionami, wydawania przepisów ograniczających ruch ludności bądź obrót towarów, zakaz czynienia różnic pomiędzy mieszkańcami regionów, zakaz federowania się regionów itp.
We współczesnej Europie regionizacja jest wyrazem dążenia do przełamania nie tylko istniejących podziałów administracyjnych, lecz także granic państwowych. Procesy te ma wspomóc Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej wspólnot i władz terytorialnych, podpisana w Madrycie 21 maja 1980 r. Przyczyniła się ona do zawarcia licznych porozumień i umów międzynarodowych o współpracy transgranicznej, a także do powoływania pierwszych wspólnych organów ds. współpracy międzyregionalnej przez zainteresowane państwa, w tym także i Polskę. Przykładem mogą być porozumienia zawarte w lipcu 1992 r. między Rządem RP a Rządem Republiki Łotwy i Rządem Republiki Estonii o współpracy między regionami i samorządami lokalnymi, porozumienie między Rządem RP a Rządem

94

Federacji Rosyjskiej o współpracy regionów RP z regionami Sankt Petersburga, podpisane w październiku 1992 r. oraz polsko-niemiecka Komisja Międzynarodowa ds. Współpracy Regionalnej i Przygranicznej czy Komitet ds. Współpracy Międzyregionalnej między RP a RFN.
W 1993 r. zawarto dwa następne porozumienia o współpracy międzyregionalnej: w maju porozumienie między Rządem RP a Rządem Ukrainy, a w czerwcu porozumienie między Rządem RP a Rządem Republiki Kirgiskiej.


3. Podział zasadniczy

Genezy obecnego podziału zasadniczego trzeba szukać w pierwszej połowie lat siedemdziesiątych. Wówczas to zniesiono gromady i wprowadzono gminy o większej powierzchni i liczbie ludności, a następnie zlikwidowano powiaty jako jednostki podziału zasadniczego drugiego stopnia oraz zwiększono liczbę województw, zmniejszając tym samym ich obszar i liczbę ludności. W ten sposób wprowadzono w miejsce podziału trzystopniowego podział dwustopniowy. Jednocześnie zmieniono status dużych miast. Warszawa została usytuowana jako miasto i stolica Polski w tzw. województwie stołecznym warszawskim, stosunkowo niewielkim, a jej naczelnym organom - Radzie Narodowej Miasta Warszawy i Prezydentowi Warszawy - powierzono dwie funkcje: organów władzy państwowej i samorządu terytorialnego miasta Warszawy oraz województwa stołecznego warszawskiego. Podobnie postąpiono z Krakowem i Łodzią. Utworzono wokół nich nieduże województwa, a rady narodowe i prezydentów tych miast wyznaczono do pełnienia funkcji wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
Do tej struktury terytorialnej nawiązuje ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawy o samorządzie terytorialnym ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Według ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej gminy są jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, natomiast województwo jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego "dla wykonywania administracji rządowej".
Według ustawy o samorządzie terytorialnym tworzenie, łączenie i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedziby władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W drodze rozporządzenia Rady Ministrów następuje także zmiana granicy województwa. Stanowi o tym ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Przewiduje ona ponadto zasięgnięcie opinii województw

95

oraz gmin, których te zmiany dotyczą, a także przeprowadzenie konsult; społecznej wśród mieszkańców. Tylko tworzenie i znoszenie wojewódz ustalanie i zmiana ich nazw oraz ustalanie siedziby wojewody następ w drodze ustawy.
Jednak ustawa o terenowych organach administracji rządowej ogólz wbrew temu co expresis verbis deklaruje w art. 49, wprowadza dodatko stopień w zasadniczym podziale terytorialnym - rejony administracyjne. Us wa ta zatem de iure przywraca trójstopniowy podział terytorialny państ* Rejony administracyjne są wszak tworzone na podstawie ustawy, w spos określony w ustawie i w celu wykonywania określonych przez ustawy zad i kompetencji, a więc im tylko przypisanych. W świetle prawa nie ma zab wątpliwości, iż są one jednostkami terytorialnymi tworzonymi dla potr rejonowych organów administracji ogólnej, które są terenowymi organa państwowymi w pełnym tego słowa znaczeniu. Ich charakter jest zatem t; sam jak wojewody czy burmistrza lub zarządu w gminie.
Według ustawy rejony administracyjne tworzy się w drodze rozporząd nia ministra do spraw administracji, po zasięgnięciu opinii wojewody. W t: samym trybie ustala się siedziby urzędów rejonowych. Przy wyznaczai rejonów (ściślej: terytorialnych zasięgów działania urzędów rejonowych) zal wne brano pod uwagę ustalenia poczynione podczas prac badawczo-wdro: niowych związanych z porządkowaniem ponadgminnych podziałów specj nych, wykonywanych na przełomie lat 70-ych i 80-ych. Projektowano wa czas, aby wszystkie subwojewódzkie a ponadgminne jednostki terytorial* z nielicznymi wyjątkami, sprowadzić do dwóch typów - rejonów pierwsze i drugiego stopnia. W rejonie pierwszego stopnia, zwanym też podstawowy miały być zlokalizowane instytucje rejonowe o dużej częstotliwości kontakt, personalno-instytucjonalnych, a w rejonie drugiego stopnia, określonym ja rejon wyższego rzędu - instytucje bardziej wyspecjalizowane, o mniejs: częstotliwości korzystania przez obywateli.


4. Podziały pomocnicze

Podstawy prawne dla podziałów pomocniczych rozrzucone są po akt* różnej rangi, zależnie od pozycji organu, którego zadania czy kompetencje wykonywane w takim podziale. Jeżeli podział pomocniczy wiąże się z organ działającym w jednostce terytorialnej podziału zasadniczego, wówczas p* stawą prawną takiego podziału będzie ustawa lub akt wydany na jej p* stawie. Przykładem może być podział gmin na sołectwa oraz miast na dzieln i osiedla. Według art. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym sołectwo 1 dzielnicę (osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzei konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia jednos* pomocniczych określa statut gminy uchwalony także przez radę gminy (tyl statut gminy powyżej 300000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezes*

96

Rady Ministrów). Również rada gminy określa organizację i zakres działania jednostek pomocniczych, nadając im odrębny statut. Odrębną uchwałą może też ona upoważnić organy wykonawcze jednostek pomocniczych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (por. art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym). Zawsze działalność organów jednostek pomocniczych będzie jednakże mieścić się w zakresie działania gminy, jako instytucji tworzącej podział pomocniczy i powołującej organy i jednostki organizacyjne działające w tym podziale.
Z podziałem terytorialnym pomocniczym mamy do czynienia także w przypadku powierzenia zadań publicznych na podstawie tzw. porozumienia komunalnego, o którym jest mowa w art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym. Artykuł ten upoważnia gminy do powierzania jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Za pomocnicze podziały terytorialne należy też uznać m.in. jednostki terytorialne tworzone przez organy stopnia wojewódzkiego dla potrzeb: ochrony zdrowia, projektowania inwestycji rolniczych, geodezji, weterynaru, kwarantanny i ochrony roślin, gospodarki terenami, leśnictwa. Byłyby to zatem następujące jednostki terytorialne: obwody zapobiegawczo-lecznicze ZOZ, rejony usług projektowych podporządkowane wojewódzkim zarządom inwestycji rolniczych, rejonowe oddziały wojewódzkich biur geodezji i terenów rolnych, rejony lecznicze dla zwierząt, rejonowe oddziały wojewódzkich stacji kwarantanny i ochrony roślin, rejonowe zarządy gospodarki terenami, obwody nadzorcze lasów nie stanowiących własności państwa.


5. Podziały specjalne

Podstawowe przesłanki tworzenia podziałów specjalnych określa ustawa z 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej ogólnej. Według art. 51 tej ustawy podział taki może zostać dokonany tylko wówczas, gdy: 1) ustawa szczególna będzie to przewidywać, 2) za jego utworzeniem będzie przemawiać potrzeba określonej dziedziny administracji państwowej albo inny uzasadniony społecznie cel, 3) organ tworzący podział specjalny "porozumie się" z ministrem właściwym do spraw administracji, 4) nie narusza on granic jednostek podziału zasadniczego, chyba że przemawiają za tym istotne względy.
Podobne przesłanki tworzenia podziałów specjalnych zawierała ustawa z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Stanowiła ona, iż podział specjalny może być wprowadzony tylko na podstawie odrębnej ustawy, jeśli za jego wprowadzeniem przemawiają bądź to potrzeby określonych działów gospodarki lub administracji państwowej, bądź inne uzasad


7 - Polskie prawo administracyjne

nione społecznie lub gospodarczo cele. W myśl ustawy, dokonując te podziału należało dążyć do tego, aby podział ten nie naruszał granic jednos zasadniczego podziału terytorialnego oraz zasięgnąć opinii wojewódzkiej ra narodowej.
Ustawa z 1983 r. była pierwszym aktem tej rangi określającym zasa tworzenia podziałów specjalnych. Wcześniej jedynym przepisem, który dot czył tych kwestii, był przepis zawarty w paragrafe 2 rozp. Rady Ministr' z 9 lipca 1975 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Minist Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Zobowiązyw on ministra do współdziałania z innymi zainteresowanymi ministrami pr ustalaniu sieci jednostek organizacyjnych i ich właściwości miejscowej. D1 tego też w przeszłości podziały terytorialne były często tworzone prz organy różnego stopnia oraz w bardzo różnym trybie i z rozmaitych pr czyn. Szczególnie wiele nowych podziałów pojawiło się po zniesieniu powi tów i zwiększeniu liczby województw w 1975 r. Obliczono, że w połowie 1 osiemdziesiątych średnio w województwie istniało od 35 do 40 rejonó różnych typów, jak rejony dróg publicznych, ubezpieczeń społecznych, ska bowych, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, geodezyjne, gospodarki komuna nej, sądowe, notarialne, spraw wewnętrznych, różnego rodzaju spółdziel oraz innych organizacji społecznych itp. Większość rejonów została utworz na przez centralne organy administracji państwowej lub organizacji sp' dzielczych, bądź ich okręgowe organy czy jednostki organizacyjne. Pozosta rejony były utworzone bądź bezpośrednio przez terenowe organy administ racji państwowej stopnia wojewódzkiego, bądź za ich zgodą przez terenowi organy administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym ostatni* przypadku rejony powstawały najczęściej wskutek powierzenia kompeten* przez kilku, nawet kilkunastu naczelników gmin naczelnikowi odpowiednic położonego miasta.
Wymienione instytucje posiadały rejony różnych rozmiarów. ŚwiadczyłE o tym zarówno różna liczba rejonów, jaką dana instytucja posiadała w woje wództwie, jak również liczba jednostek zasadniczego podziału terytorialnego wchodzących do jednego rejonu działania. Na przykład w województwii bydgoskim w dwóch rejonach wykonywały swoje zadania między innym Inspekcja Nasienna i Zakład Gazowniczy oraz Stacja Hodowli Zwierząt natomiast w 12 rejonach swoje zadania wykonywały między innymi: Wydzia Zdrowia i Opieki Społecznej i Wojewódzka Poradnia Wychowawczo-Zawodo wa, w 1 I rejonach - Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych, PZU i Izh Rzemieślnicza. Niekiedy granice rejonów przebiegały poprzez gminy lub mias ta, tj. przecinały jednostkę zasadniczego podziału województwa. Tak byłi w przypadku Zespołu Opieki Zdrowotnej w Koronowie oraz w Żninie w woje wództwie bydgoskim. Można też było spotkać instytucje, których zakre działania przekraczał granice województwa, obejmując sąsiednie gminy. N przykład Okręgowy Związek Spółdzielni Mleczarskich w Siedlcach działał n obszarze województwa siedleckiego i dwóch gmin województwa sąsiednit

98

go, w województwie tarnobrzeskim jeden z ZOZ-ów działał także na terenie dwóch gmin województwa zamojskiego itd.
Równie złożone są podziały ponadwojewódzkie. Korzystają z nich różne instytucje. Podobnie jak w przypadku instytucji rejonowych, tak i tu są wśród ich organy administracji państwowej, przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne oraz inne jednostki organizacyjne państwowe i społeczne. Przykładem tej kategorii instytucji mogą być:
- okręgi stacji chemiczno-rolniczych, o których mowa w rozporządzeniu RM z 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia okręgowych stacji chemiczno-rolniczych (Dz.U. Nr 26, poz. 137);
- okręgi zarządów lasów państwowych, o których jest mowa w rozporządzeniu RM z 18 grudnia 1968 r. w sprawie przedsiębiorstw lasów państwowych oraz jednostki grupującej te przedsiębiorstwa (Dz.U. Nr I, poz. 3);
- okręgi dyrekcji dróg publicznych, o których mowa w rozporządzeniu RM z 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego państwa (Dz.U. Nr 22, poz.119);
- okręgi dyrekcji gospodarki wodnej, o których mowa w uchwale RM z 22 grudnia 1972 r. w sprawie organizacji gospodarki wodnej i melioracyjnej... (M.P. Nr 1, poz. 1 z 1973 r.).
W doktrynie podnosi się, że większość podziałów ponadwojewódzkich winno się utrzymać. Dotyczy to zarówno podziałów utworzonych przed rokiem 1975, jak i podziałów utworzonych po tej dacie. Utrzymanie podziałów specjalnych nie oznacza jednak niemożliwości dokonania zmiany wewnętrznej struktury określonego podziału, jego granicy czy siedziby instytucji. Przeprowadzenie takich zmian jest niekiedy niezbędne z uwagi na zmiany w przestrzennym zagospodarowaniu kraju, a także zmianę technicznych i organizacyjnych warunków wykonywania zadań przez instytucje ponadwojewódzkie.
Podziały ponadwojewódzkie utworzone przed rokiem 1975, a więc przed wprowadzeniem dwustopniowego podziału zasadniczego, oparte są z zasady na kryteriach geograficzno-fizycznych lub geografczno-przemysłowych. Toteż poza drobnymi korektami granic utrzymują się one od dawna. W ich wyznaczeniu decydującą rolę odegrała historia naszego państwa i stan zagospodarowania. Na przykład podział terytorialny inspektoratów żeglugi śródlądowej jest funkcją rodzaju i stanu regulacji rzek, kanałów oraz jezior. Granice tych podziałów nie powinny jednak przecinać granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, chyba że jest to z przyczyn wyżej podanych wskazane i nie odbija się ujemnie na wykonywaniu zadań administracji publicznej.
Podziały ponadwojewódzkie utworzone w 1975 r. i później w większości przypadków powstały wskutek zmiany wielkości województw. Jednak ani fakt działania swego czasu w granicach dużych województw, ani powiązania z administracją rządową ogólną nie uzasadniają jeszcze likwidacji tych po

99

działów. Na przykład po przeprowadzonych w latach 80-ych badaniach okazało się, że nie była wskazana zmiana zasięgu terytorialnego ani okręgowych stacji chemiczno-rolniczych, ani okręgowych stacji hodowli zwierząt. Analiza zadań okręgowych stacji chemiczno-rolniczych i form ich wykonywania wykazała, że ich zakres działania winien być wyznaczany głównie ze względu na ich techniczno-organizacyjne możliwości oraz posiadane urządzenia. Z powodu wybudowania specjalistycznych budynków nie były możliwe także zmiany siedzib tych stacji. W przypadku tych stacji ważne jest tylko, aby w ich zasięgu działania znajdowały się całe obecne województwa. Nie jest natomiast istotne, czy stacje będą działały wyłącznie na swoim terytorium, czy też swoją działalnością obejmą także obszary należące do innych stacji, o ile tak zostanie to przez nie uzgodnione. Taka elastyczność z uwagi na daleko posuniętą specjalizację i skomplikowaną aparaturę potrzebną do wykonywania niektórych analiz czy badań jest rozwiązaniem w tego typu instytucjach jak najbardziej wskazanym.
Podobnie jest w przypadku okręgowych stacji hodowli zwierząt. Mimo że podlegają im działające w każdym województwie stacje hodowli i unasiennienia zwierząt, to jednak nie jest możliwa likwidacja stacji okręgowych, gdyż w nich został zlokalizowany wyspecjalizowany sprzęt oraz laboratoria. W tej sytuacji tworzenie w każdym województwie odpowiednika stacji okręgowych byłoby posunięciem nieekonomicznym.
Jak z tego wynika, ponadwojewódzkie podziały specjalne są zbyt zróżnicowane, aby można było przeprowadzić ich rewizję bez szczegółowej analizy następstw, jakie mogą wystąpić w różnych dziedzinach.


6. Uwagi końcowe

Nauka postuluje od dawna uporządkowanie omówionych podziałów. Po wejściu w życie ustawy z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego uporządkowanie podziałów specjalnych stało sig ustawowym zadaniem Rady Ministrów. Według art. 178 Rada Ministrów miała bowiem zweryfikować wszystkie istniejące podziały specjalne oraz w terminie dwóch lat wejścia w życie ustawy podjąć działania zmierzające do dostosowania tych podziałów do zasadniczego podziału terytorialnego; przy wykonywaniu tego zadania miała ona kierować się przepisami określającymi zasady dokonywania podziałów specjalnych. Weryfkacja miała objąć wszystkie rodzaje podziałów, niezależnie od tego, kto je utworzył, na jakiej podstawie i jakim celom miały one służyć. Podziały uzasadnione miały być poddane ocenie z punktu widzenia możliwości ich optymalnego dostosowania do zasadniczego podziału terytorialnego.
W piśmiennictwie sugerowano, aby wykorzystać ten przepis także do uporządkowania pozostałych podziałów, a więc także podziałów pomocniczych i związanych z działalnością gospodarczą i społeczną prowadzoną przez

100

organizacje niepaństwowe, tj. zjawiska rejonizacji. Niestety zadanie to nie zostało wykonane w sposób zadowalający.
Ostatnio na potrzebę całościowego, metodologicznie poprawnego podejścia do kształtowania modelu terytorialnego systemu państwa zwrócił uwagę Komitet Prognoz "Polska w XXI wieku" w swoim raporcie pt. O potrzebie strategicznej koncepcji rozwoju Polski i roli nauki w przebudowie gospodarki. Zdaniem Komitetu dotychczasowe prace nad reformą terytorialnego systemu funkcjonowania państwa nie uwzględniają ani współzależności występujących pomiędzy modelem ustrojowym państwa i jego systemem terytorialnym, ani też współzależności między nimi a mechanizmem funkcjonowania regionów i polityki regionalnej. Toteż, według raportu, do czasu opracowania odpowiednich ekspertyz naukowych i ich przedyskutowania w środowiskach naukowych, profesjonalnie związanych z problematyką rozwoju regionalnego, polityki regionalnej i reformy terytorialnego systemu funkcjonowania państwa należałoby unikać działań cząstkowych.







Elżanowski: Przeslanki podzialu terytorialnego, Warszawa 1982. Langrod: Regionalizm administracyjny w teoru i życiu, Warszawa 1932. lzial administracyjny kraju. Poglądy i opinie, PAN KPZK, Biuletyn nr 126, Warszawa 1984. ytorialne podzialy specjalne, praca zbiorowa pod redakcją M. Elżanowskiego, IOZiDK, Materiały i Studia Nr 50. Warszawa 1985 r.