PRAWO ADMINISTRACYJNE Zbigniew Cie�lak Marcin Dyl Jacek Jagielski Jacek Lang Jaros�aw Ma�kowiak Piotr Przybysz Ewa Stefa�ska Romuald Szewczuk Marek Szubiakowski Alicja Szymanowska Marek Wierzbowski Aleksandra Wiktorowska pod redakcj� Marka Wierzbowskiego Wydanie II zmienione Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa 1999 PRZEDMOWA Niniejsze opracowanie stanowi kontynuacj� poprzednich podr�cznik�w przygotowanych przez zesp� autor�w z Zak�adu Prawa i Post�powania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Z inicjatyw� wydania podr�cznika wyst�pi� przed wielu laty �p. Profesor Ludwik Jastrz�bski. Pierwszy zesp� autor�w tworzyli, opr�cz L. Jastrz�b- skiego, tak�e �p. Prof. Jerzy S�u�ewski, kt�ry przyj�� obowi�zki redaktora, oraz Jacek Lang i Marek Wierzbowski. Kolejne edycje by�y przygotowywane przez zesp� w nieco zmienionym sk�adzie. Po �mierci L. Jastrz�bskiego do grona autor�w do��czy�a Aleksandra Wiktorowska, a nast�pnie Zbigniew Cie�lak i Jacek Jagielski, kt�rzy s� uczniami dw�ch spo�r�d czw�rki pierw- szych autor�w. W ten spos�b uwidocznia si� zmiana pokole� w gronie autor�w podr�cznika. Obecna edycja zosta�a przygotowana przez ca�y Zak�ad Prawa i Post�powania Administracyjnego UW. Podobnie jak poprzednie wydania, niniejszy podr�cznik kierowany jest przede wszystkim do student�w studi�w prawniczych. Dla nich prawo ad- ministracyjne jest jednym z g��wnych przedmiot�w w czasie ca�ych studi�w. Autorzy po�o�yli du�y nacisk na wyja�nienie podstawowych poj�� z zakresu prawa administracyjnego, co zapewnia u�yteczno�� zawartej w podr�czniku wiedzy nawet przy zmienionym stanie prawnym. W imieniu zespo�u autor�w wyra�am nadziej�, �e niniejsze opracowanie b�dzie dobrze s�u�y�o zar�wno studentom, jak i wszystkim prawnikom, kt�rym potrzebna jest podstawowa wiedza z zakresu prawa administracyjnego. Marek Wierzbowski SPIS TRE�CI PRZEDMOWA Cz�� I ZAGADNIENIA I POJ�CIA OG�LNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdzia� I. ZAGADNIENIA WST�PNE 1. Poj�cie administracji 2. Zwi�zanie administracji prawem 3. Poj�cie prawa administracyjnego 4. Typy norm w prawie administracyjnym 5. Stosunek administracyjnoprawny Rozdzia� II. �R�D�A PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Poj�cie i klasyfikacja �r�de� prawa 2. Akty stanowienia prawa powszechnie obowi�zuj�cego 3. Akty stanowienia prawa o charakterze wewn�trznym 4. Problem wa�no�ci akt�w normatywnych wydanych przed wej�ciem w �ycie Konstytucji 5. Procedura i technika prawodawcza Rozdzia� III. GENEZA I ROZW�J PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Zasada pa�stwa prawnego 2. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego we Francji 3. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Niemczech 4. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Wielkiej Brytanii 5. Zarys rozwoju polskiej nauki prawa administracyjnego Rozdzia� IV. PODSTAWOWE ELEMENTY PRAWA EUROPEJSKIEGO W �WIETLE STOWARZYSZENIA POLSKI ZE WSP�LNOTAMI EUROPEJSKIMI 1. Uwagi wprowadzaj�ce 2. Poj�cie prawa europejskiego 3. Organy i instytucje Wsp�lnoty Europejskiej 4. �r�d�a prawa wsp�lnotowego (europejskiego) A. Rozporz�dzenia B. Dyrektywy C. Decyzje D. Zalecenia i opinie 5. Stosunek prawa europejskiego do prawa krajowego 6. Wyk�adnia prawa europejskiego 7. Og�lne zasady prawne 8. Zakazy dyskryminacji w prawie europejskim 9. Zasada subsydiarno�ci 10. Wykonywanie prawa europejskiego 11. Wsp�lny rynek i podstawowe swobody Rozdzia� V. PODSTAWOWE POJ�CIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Aparat administracyjny 2. Nadz�r, kontrola, koordynacja, kierownictwo 3. Decentralizacja i centralizacja administracji 4. Samorz�d 5. Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej A. Organ pa�stwowy i organ administracji pa�stwowej B. Organy administracji (organy administruj�ce, organy administracji publicznej) C. Rodzaje organ�w administracji D. Kolegialno�� i jednoosobowo�� E. Zakres dzia�ania i w�a�ciwo�� (kompetencja) organu F. Zak�ad administracyjny G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej H. Funkcje zlecone administracji publicznej 6. W�adztwo administracyjne 7. Publiczne prawo podmiotowe 8. Ci�ary publiczne 9. Rzeczy publiczne Cz�� II ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE Rozdzia� VI. CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI 1. Zagadnienia og�lne 2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 3. Rada Ministr�w Rzeczypospolitej Polskiej A. Sk�ad i tryb powo�ywania Rady Ministr�w B. Funkcje i kompetencje Rady Ministr�w C. Organizacja i tryb dzia�ania Rady Ministr�w D. Reprezentowanie Rady Ministr�w oraz ustanawianie pe�nomocnik�w rz�du E. Organy wewn�trzne Rady Ministr�w 4. Prezes Rady Ministr�w i wiceprezesi Rady Ministr�w oraz kancelaria Prezesa Rady Ministr�w A. Prezes Rady Ministr�w B. Wiceprezes Rady Ministr�w C. Kancelaria Prezesa Rady Ministr�w 5. Minister i ministerstwo A. Pozycja prawna ministra B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo 6. Komitety o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej 7. Centralne organy administracji (tzw. urz�dy centralne) 8. Nietypowe jednostki organizacyjne administracji centralnej Rozdzia� VII. PODZIA�Y TERYTORIALNE PA�STWA 1. Rys historyczny 2. Klasyfikacja podzia��w terytorialnych 3. Podzia� zasadniczy 4. Podzia�y pomocnicze 5. Podzia�y specjalne Rozdzia� VIII. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ 1. Wprowadzenie 2. Organizacja zespolonej administracji rz�dowej A. Struktura systemu organ�w B. Organizacyjne wi�zi prawne C. W�a�ciwo�� organ�w zespolonej administracji rz�dowej D. Formy prawne realizacji zada� przez organy administracji zespolonej E. Pozaorganizacyjne wi�zi prawne w administracji rz�dowej F. Pozaorganizacyjne wi�zi prawne w administracji publicznej G, Struktura aparatu pomocniczego w administracji rz�dowej 3. Organizacja administracji samorz�dowej A. System podmiot�w i organ�w w administracji samorz�dowej B. W�a�ciwo�� podmiot�w w administracji samorz�dowej C. Struktura podmiot�w administracji samorz�dowej D. Formy prawne realizacji zada� administracji samorz�dowej E. Organizacyjne wi�zi prawne F. Pozaorganizacyjne wi�zi prawne 4. Ustr�j administracji samorz�dowej w Warszawie Rozdzia� IX. TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI SPECJALNEJ Rozdzia� X. PRACOWNICY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. Wprowadzenie 2. Zakres regulacji prawa urz�dniczego 3. Status prawny urz�dnika pa�stwowego 4. Status prawny urz�dnika s�u�by cywilnej A. Nawi�zanie stosunku pracy B. Sta�o�� stosunku s�u�by urz�dnika s�u�by cywilnej C. Dyspozycyjno�� urz�dnika s�u�by cywilnej D. Obowi�zki i prawa urz�dnika s�u�by cywilnej E. Odpowiedzialno�� dyscyplinarna urz�dnik�w s�u�by cywilnej 5. Status pracownika samorz�dowego Cz�� III FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI Rozdzia� XI. PRAWNE FORMY DZIA�ANIA ADMIMSTRACJI 1. Wprowadzenie 2. Akty normatywne administracji 3. Akt administracyjny A. Rodzaje akt�w administracyjnych B. Uznanie administracyjne C. Moc obowi�zuj�ca aktu administracyjnego 4. Ugoda 5. Porozumienie administracyjne 6. Czynno�ci cywilnoprawne 7. Czynno�ci faktyczne Rozdzia� XII. ROLA S�D�W W FUNKCJONOWANIU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. Uwagi wprowadzaj�ce 2. S�downictwo administracyjne A. Podstawy prawne dzia�ania B. Organizacja s�downictwa administracyjnego C. Zakres w�a�ciwo�ci Naczelnego S�du Administracyjnego 3. Rola s�d�w powszechnych w kontroli administracji 4. Rola S�du Najwy�szego w funkcjonowaniu administracji CZʌ� IV WYBRANE ZAGADNIENIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdzia� XIII. KONTROLA ADMIMSTRACJI 1. Charakterystyka kontroli administracji 2. Kontrola zewn�trzna administracji rz�dowej A. Kontrola niepa�stwowa B. Kontrola pa�stwowa 3. Kontrola wewn�trzna A. Kontrola mi�dzyresortowa B. Kontrola wewn�trzresortowa C. Kontrola niezawodowa (spo�eczna) Rozdzia� XIV. WYBRANE ZAGADNIENIA ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ REGULACJI GOSPODARKI 1. Wprowadzenie 2.Przes�anki podejmowania i zasady prowadzenia dzia�alno�ci gospodarczej 3.Przedsi�biorstwa pa�stwowe i ich prywatyzacja A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsi�biorstw pa�stwowych B. Samorz�d pracowniczy C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsi�biorstw pa�stwowych 4.Nadz�r pa�stwa nad publicznym obrotem papierami warto�ciowymi 5.Prawo gospodarki gruntami 6.Zasady i tryb wyw�aszczania nieruchomo�ci 7.Prawo gospodarki komunalnej 8.Prawo mieszkaniowe 9.Prawo budowlane 10.Prawo przestrzennego zagospodarowania kraju 11.Ewidencja grunt�w i budynk�w 12.Prawo geodezyjne i kartograficzne 13.Prawo komunikacji i ��czno�ci A. Komunikacja l�dowa B. Komunikacja wodna C. Komunikacja powietrzna D. ��czno�� 14.Prawo g�rnicze 15.Prawo geologiczne 16.Prawo normalizacji oraz jako�ci 17.Prawo o miarach i prawo probiercze 18.Doz�r techniczny 19.Prawo ubezpieczeniowe 20.Prawo bankowe 21.Prawo antymonopolowe 22.Prawo celne Rozdzia� XV. ADMINISTRACJA SPRAW ZDROWIA, ZATRUDNIENIA I SPRAW SOCJALNYCH 1. Administracja zdrowia 2. Przeciwdzia�anie alkoholizmowi 3. Zapobieganie narkomanii 4. Administracja pracy i spraw socjalnych 5. Prawo o zatrudnieniu i bezrobociu 6. Organizacja ubezpiecze� spo�ecznych 7. Prawo pomocy spo�ecznej Rozdzia� XVI. UPOWSZECHNIANIE INFORMACJI 1. Zagadnienia wst�pne 2. Prawo prasowe 3. Prawo o radiofonii i telewizji 4. Polska Agencja Prasowa 5. Ustawa o ochronie informacji niejawnych Rozdzia� XVII. ADMINISTRACJA W DZIEDZINIE O�WIATY, NAUKI I KULTURY 1. Szkolnictwo podstawowe, og�lnokszta�c�ce, zawodowe 2. Szkolnictwo wy�sze, plac�wki naukowo-badawcze A. Szkolnictwo wy�sze B. Polska Akademia Nauk C. Plac�wki naukowo-badawcze D. Stopnie i tytu�y naukowe 3. Ochrona d�br kultury 4. Organizacja upowszechniania kultury 5. Kultura fizyczna i sport Rozdzia� XVIII. ADMINISTRACYJNOPRAWNA SYTUACJA OS�B FIZYCZNYCH 1. Obywatelstwo 2. Prawo o cudzoziemcach 3. Zmiana imion i nazwisk 4. Akta stanu cywilnego 5. Ewidencja ludno�ci, dowody osobiste, paszporty 6. Ordery, odznaczenia, odznaki Rozdzia� XIX. ADMINISTRACYJNOPRAWNA REGULACJA ZRZESZANIA SI� ORAZ NIEKT�RYCH INNYCH RODZAJ�W AKTYWNO�CI OBYWATELI, ZWI�ZANEJ Z REALIZACJ� ICH PRAW I WOLNO�CI 1. Prawo o stowarzyszeniach 2. Prawo o partiach politycznych 3. Prawo o gwarancjach wolno�ci sumienia i wyznania 4. Prawo o zgromadzeniach Rozdzia� XX. ADMINISTRACY.INOPRAWNA REGULACJA ZAPEWNIENIA BEZPIECZE�STWA I PORZ�DKU PUBLICZNEGO 1. Regulacja zapewnienia bezpiecze�stwa i porz�dku publicznego 2. Regulacja ochrony przeciwpo�arowej 3. Administracyjnoprawna regulacja dotycz�ca zwalczania kl�sk �ywio�owych 4. Reglamentacja posiadania broni i u�ywania materia��w wybuchowych Rozdzia� XXI. ADMINISTRACJA OBRONY KRAJU I SPRAW ZAGRANICZNYCH 1. Wprowadzenie do spraw administracji obrony kraju 2. Zarys stanu prawnego 3. Organy w�a�ciwe w sprawach obrony oraz ich zadania 4. �wiadczenia na rzecz obrony kraju 5. Ochrona granicy pa�stwowej 6. Administracja spraw zagranicznych Rozdzia� I ZAGADNIENIA WST�PNE 1. POJ�CIE ADMINISTRACJI W naukach administracyjnoprawnych m�wi si� o administracji w dw�ch znaczeniach. Wed�ug pierwszego znaczenia - administracja jest pewn� organizacj�, sk�adaj�c� si� z r�norodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wok� organ�w, tj. jednostek organizacyjnych wyposa�onych w kompetencje okre�lone w ustawach i tworz�cych pewien zamkni�ty uk�ad organizacyjny, maj�cy realizowa� zadania pa�stwowe b�d� publiczne, lub jedne i drugie. Tak rozumiana administracja mo�e sk�ada� si� albo wy��cznie z pa�stwowych jednostek organizacyjnych, a wi�c stanowi� pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu pa�stwowego, albo z pa�stwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wy��cznie z instytucji i organizacji pozapa�stwowych, powo�anych przez ustawy i wyposa�onych przez nie w kompetencje do realizowania zada� publicznych (np. okre�lonych w ustawie z 1990 r. o samorz�dzie terytorialnym (obecnie - gminnym) i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku m�wi si� o administracji pa�stwowej w w�skim znaczeniu tego s�owa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a �ci�lej bior�c - o administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa. Zgodnie z drugim znaczeniem - administracja jest pewn� dzia�alno�ci�. Gdy dzia�alno�� t� prowadzi pa�stwo jako okre�lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym. Je�eli natomiast dzia�alno�� tak� prowadz� tak�e inne organy i instytucje, wtedy mo�emy m�wi� ju� to o administracji pa�stwowej w znaczeniu szerszym, ju� to o administracji publicznej, obejmuj�cej administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym, i administracj� wykonywan� przez owe inne organy i instytucje nie nale��ce do aparatu pa�stwowego. Je�eli natomiast dzia�alno�� prowadz� wy��cznie organy i instytucje niepa�stwowe, mo�emy okre�li� t� administracj� jako tylko publiczn�. Id�c dalej, dzia�alno�� podejmowan� przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. og�lnie m�wi�c takie, kt�re nie maj� na celu realizacji zada� publicznych wyznaczonych przez ustaw�, mo�na okre�li� jako administracj� prywatn�. Przyk�adem administracji pa�stwowej w znaczeniu �cis�ym mo�e by� administracja sprawowana przez tzw. rz�dowe organy administracji og�lnej lub specjalnej, natomiast przyk�adem administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa mo�e by� dzia�alno�� podejmowana przez organy gminy lub zwi�zki mi�dzygminne, o kt�rych jest mowa w ustawie o samorz�dzie gminnym. Od innych dzia�a� pa�stwa administracj� pa�stwow� wyr�nia b�d� bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie okre�lony cel oraz mniej og�lnie opisane podmioty (dzia�aj�cy i odbiorca-adresat dzia�ania), b�d� rodzaj przedmiotu i przes�anki dzia�ania. Te elementy pozwalaj� te� do�� dok�adnie odr�ni� administracj� (jako okre�lony typ dzia�alno�ci) od ustawodawstwa oraz s�downictwa. Ustawodawstwo bowiem z regu�y odnosi si� do spraw i zagadnie� bardziej og�lnych, jest te� skierowane do bardziej og�lnie okre�lonego kr�gu adresat�w. Ustanowione w tym trybie regu�y post�powania s� r�wnie� sformu�owane za pomoc� poj�� bardziej og�lnych i z zasady w spos�b abstrakcyjny. S�downictwo za� jest wyra�nie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono zwi�zane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyj�tkowo - na mocy odr�bnych przepis�w i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Dzia�ania s�du s� przy tym z regu�y �ci�le uwarunkowane i okre�lone co do formy i skutk�w prawnych. Na przyk�ad s�d nie mo�e dzia�a� z w�asnej inicjatywy, wi�kszo�� jego czynno�ci jest dok�adnie okre�lona zar�wno co do kolejno�ci, tre�ci, mocy prawnej, jak i co do uczestnik�w. Natomiast dzia�alno�� administracji z zasady nie wi��e si� z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w og�le jakichkolwiek spor�w powsta�ych b�d� mi�dzy obywatelami, b�d� mi�dzy obywatelami a organami pa�stwowymi nie odpowiada istocie administracji. Je�eli administracja zajmuje si� ich rozstrzyganiem, czyni to przej�ciowo i zawsze na podstawie odr�bnego upowa�nienia, chyba �e chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewn�trzne, zwi�zane z tokiem urz�dowania. Na podstawie podanych cech nie mo�na jeszcze odtworzy� roli administracji w wybranym pa�stwie (tj. w pa�stwie okre�lonego typu i okre�lonej formy). Pozwalaj� one jedynie zorientowa� si� og�lnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pe�niej scharakteryzowa� administracj� w danym pa�stwie, trzeba tak�e uwzgl�dni� niekt�re zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje pa�stwa. Tylko w�wczas mo�na odda� rzeczywist� rol�, tre�� i zakres administracji w danym pa�stwie, a tak�e w poszczeg�lnych okresach jego rozwoju czy trwania. W Polsce przed II wojn� �wiatow� oraz po wojnie mniej wi�cej do 1950 r. najcz�ciej okre�lano administracj� w spos�b negatywny, tj. jako t� dzia�alno�� pa�stwa, kt�ra pozostaje poza sfer� ustawodawstwa i s�downictwa. Przy okre�laniu administracji wykorzystywano wi�c podzia� w�adz pa�stwowych na ustawodawcz�, s�downicz� i wykonawcz�. Dzi�ki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w pa�stwie. Negatywny spos�b okre�lania administracji pa�stwowej nie oznacza� rezygnacji z podania cech wyr�niaj�cych administracj� z dzia�alno�ci pa�stwa albo odr�niaj�cych ten fragment pa�stwa od pozosta�ych. Definicje negatywne wskazywa�y bowiem na pewne cechy administracji i pos�ugiwa�y si� kryteriami wyr�nienia tej dzia�alno�ci od pozosta�ej, prowadzonej przez pa�stwo, a tak�e przez inne podmioty czy organizacje, na przyk�ad prywatne, jak r�wnie� tego fragmentu pa�stwa, kt�ry stanowi� administracj�, od pozosta�ych. Te cechy by�y tylko wyra�ane za pomoc� bardzo abstrakcyjnych poj�� czy te� podawane tylko przyk�adowo, pomocniczo. Definicje negatywne by�y bowiem wyrazem przekonania, i� administracji pa�stwowej nie da si� okre�li� w spos�b pozytywny, tj. uog�lniaj�cy i wyczerpuj�cy zarazem, dok�adny pod wzgl�dem naukowym. Powodem by�a nie tyle s�abo�� nauki czy nieumiej�tno�� badaczy, co natura administracji: jej zmienno��, r�norodno��, nieograniczony zasi�g itd. Dlatego te�, �ci�le bior�c, nale�a�oby m�wi� nie tyle o definicjach negatywnych, co materialno- negatywnych. Wskazuj� one bowiem tak�e na charakter okre�lanej dzia�alno�ci lub organizacji. Przyk�adem definicji materialno-negatywnej mo�e by� definicja S. Kasznicy, wedle kt�rego "administracja jest t� cz�ci� dzia�alno�ci pa�stwowej, kt�ra pozostaje po wyeliminowaniu z niej dzia�alno�ci prawodawczej i s�dowej", czy okre�lenie T. Bigo, kt�ry widzia� w administracji pa�stwowej "planow� dzia�alno�� pa�stwa zmierzaj�c� do pewnych cel�w, nie b�d�c� ustawodawstwem ani s�downictwem". Wed�ug T. Bigo dzia�alno�� pa�stwa jest zawsze dzia�alno�ci� prawn�, gdy� jest oparta na normach prawnych. W przypadku pa�stwa zar�wno akt woli, jak i akt zewn�trzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku cz�owieka prawo reguluje tylko akt zewn�trzny, i to nie zawsze. Poza tym dzia�alno�� pa�stwa ma zawsze na celu dobro og�lne, interes publiczny. Te cechy pozwalaj� odr�ni� administracj� pa�stwow� od administracji prywatnej b�d� administracj� istniej�c� w innych epokach od administracji wsp�czesnej. W podobny spos�b definiowano w owym czasie administracj� tak�e w innych krajach. Na przyk�ad F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podr�cznika z pocz�tk�w tego wieku, twierdzi�, �e administracja to og� urz�dze� technicznej i prawnej natury s�u��cych celom, kt�re odpowiadaj� dobru og�lnemu, poza s�downictwem i ustawodawstwem. Wed�ug tego autora, administracja to z�o�ona organizacja, wraz z wyposa�eniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, kt�re reguluje jej dzia�alno��, maj�c� na celu dobro publiczne. Podobnie okre�la� administracj� O. Mayer, uwa�any za tw�rc� niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest dzia�alno�ci� pa�stwa pozas�dow�, zmierzaj�c� do zrealizowania �yciowych cel�w wed�ug w�asnego porz�dku prawnego. W Polsce na pocz�tku lat pi��dziesi�tych, pod wp�ywem nauki radzieckiej, podj�to pr�b� zdefiniowania administracji pa�stwowej za pomoc� nawi�zania do niekt�rych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zada� pa�stwowych. "Administracja PRL -- pisa� M. Jaroszy�ski - to jedna z form dzia�alno�ci pa�stwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyra�aj�cych wol� i interesy ludu pracuj�cego miast i wsi, polegaj�ca na organizowaniu bezpo�redniej, praktycznej realizacji zada� pa�stwa ludowego, w szczeg�lno�ci budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastaj�cych zdobyczy ludu pracuj�cego oraz obrony pa�stwa przed agresj� �wiatowego imperializmu i zabezpieczenia �wiatowego pokoju". Przytoczone okre�lenie trafnie oddawa�o istot� i rol� administracji pa�stwowej w tamtym okresie. Wywar�o te� du�y wp�yw na spos�b my�lenia o administracji, a tak�e na d�ugie lata przes�dzi�o o zakresie i kierunku bada� nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach siedemdziesi�tych podj�to pr�b� nowego okre�lenia istoty administracji. Pojawi�a si� propozycja okre�lenia administracji przez uwzgl�dnienie dwu dot�d raczej samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przeze� funkcji. "Administracja pa�stwowa - pisa� W. Dawidowicz - to system podmiot�w utworzonych i wyposa�onych przez ustaw� w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej dzia�alno�ci na podstawie ustaw w kierunku wewn�trznym i zewn�trznym - w stosunku do podporz�dkowanych podmiot�w gospodarki pa�stwowej oraz w stosunku do spo�ecze�stwa, przy czym zar�wno przebieg, jak i skutki tej ostatniej dzia�alno�ci przypisywane s� zawsze pa�stwu jako takiemu". Wed�ug tego okre�lenia administracja pa�stwowa to nieroz��czny splot organizacyjnych i normatywnych element�w, wielka i z�o�ona instytucja realizuj�ca na podstawie ustaw pewne cele za pomoc� dzia�a� o charakterze kierowniczym i organizuj�cym. Rdzeniem tej instytucji s� organy administracji pa�stwowej i powi�zane z nimi zak�ady pa�stwowe. Dzia�aj� one poprzez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane og�lnie urz�dami administracyjnymi (np. urz�d wojew�dzki, Urz�d Rady Ministr�w). Instytucja ta jest cz�ci� aparatu pa�stwowego. Jej dzia�alno�� og�lnie rzecz ujmuj�c - polega na organizowaniu wykonania zada� pa�stwa, a wi�c przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, okre�leniu ich zada� i zakresu dzia�ania, planowaniu, pozyskiwaniu �rodk�w rzeczowych i finansowych oraz zasob�w ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu dzia�alno�ci zespo��w ludzkich, organizacji itp., oraz na kierowaniu, tj. wi���cym oddzia�ywaniu na zachowanie si� podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz: przedsi�biorstw pa�stwowych i sp�dzielczych, zrzesze� gospodarczych, organizacji spo�ecznych, os�b prawnych i fizycznych itd. Z poczynionych uwag wynika, �e administracja jest z�o�onym zjawiskiem nale��cym do sfery organizacji, prawa i kultury. Wsp�cze�nie uchodzi ona ju� to za cz�� aparatu pa�stwowego, powo�an� do realizacji zada� ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, ju� to za rodzaj dzia�alno�ci prowadzonej przez r�ne podmioty (pa�stwowe, samorz�dowe, prywatne) celem realizacji zada� uznanych za publiczne i okre�lonych w ustawach i innych aktach. Dzia�ania podj�te dla realizacji tych zada� s� w wi�kszym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo po�rednio przypisane poszczeg�lnym podmiotom administracji. W szczeg�lno�ci prawo okre�la podstaw� owych dzia�a�, ich zasi�g, moc wi���c�, form� i tryb podejmowania oraz inne warunki, kt�rych spe�nienie wp�ywa na ich wa�no�� i skuteczno��. 2. ZWI�ZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM Oparcie dzia�alno�ci administracji na przepisach prawnych wynika z kon- stytucyjnej zasady praworz�dno�ci, w my�l kt�rej wszystkie organy pa�stwowe dzia�aj� na podstawie przepis�w prawa, a ich przestrzeganie jest pod- stawowym obowi�zkiem ka�dego organu pa�stwa i ka�dego obywatela. Zwi�zanie administracji prawem czy, mo�e lepiej, okre�lenie jej czynno�ci przez prawo nie jest jednakowe. Mi�dzy innymi zale�y ono od sfery, rodzaju i form dzia�ania administracji. We wsp�czesnym pa�stwie dzia�alno�� administracji nie sprowadza si� bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomoc� akt�w konkretyzuj�cych i skierowanych do os�b fizycznych, ich organizacji i innych podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz aparatu pa�stwowego. Notabene nie mia�o to miejsca nawet wtedy, gdy pod wp�ywem wczesnokapitalistycznej ideologii pa�stwa prawnego za najwa�niejsz� funkcj� pa�stwa uznawano dzia�alno�� reglamentacyjn�. Ju� w�wczas na dzia�alno�� administracji sk�ada�y si� liczne i zr�nicowane rodzaje dzia�a� faktycznych, wewn�trznych, jak na przyk�ad opracowywanie program�w i plan�w dzia�ania, analiz i sprawozda�, utrzymywanie w ruchu urz�dze� technicznych, pozyskiwanie �rodk�w materialnych. Wszystko to tworzy�o sfer� wewn�trzn� dzia�a� administracji, r�wnie wa�n� jak sfera zewn�trzna, a pod wzgl�dem ilo�ciowym nawet znacznie wi�ksz�. Tak�e dzisiaj administracja, opr�cz dzia�a� skierowanych na wywo�anie bezpo�rednich skutk�w prawnych w sferze zewn�trznej, a wi�c b�d�cych w stanie zmieni� sytuacj� prawn� podmiot�w znajduj�cych si� poza aparatem pa�stwowym (nie zwi�zanych z tym aparatem wi�zami s�u�bowej czy organizacyjnej zale�no�ci), podejmuje dzia�ania pomocnicze, towarzysz�ce, a niekiedy nawet niezale�ne od wy�ej wymienionych. Przyk�ady takich dzia�a� mo�na znale�� zar�wno w administracji og�lnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynno�ci zwi�zane z organizowaniem pracy urz�d�w administracyjnych, podmiot�w gospodarki narodowej, zak�ad�w administracyjnych prowadz�cych dzia�alno�� o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urz�dze� u�yteczno�ci publicznej itd. W sferze dzia�a� wewn�trznych zwi�zanie administracji prawem przedstawia si� inaczej ni� w sferze dzia�a� zewn�trznych. Mo�na powiedzie�, �e administracja ma tu wi�cej swobody. Na og� samodzielnie organizuje wyko- nanie zada� spo�ecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy pa�stwowe: ustala wewn�trzne zasady organizacji tych czy innych jednostek organizacyjnych (urz�d�w, przedsi�biorstw, instytucji), tworzy lub znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynno�ci itp. Organizuj�c t� dzia�alno��, administracja podejmuje tak�e liczne czynno�ci o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalaj�cym - zar�wno wobec os�b zajmuj�cych stanowiska pracy "wewn�trz" danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporz�dkowanych bezpo�rednio lub po�rednio jednostce podejmuj�cej takie dzia�anie. W wielu przypadkach podstaw� tych akt�w jest w�adztwo organizacyjne, kt�rego �r�d�em s� regulaminy i statuty ustalaj�ce nadrz�dno�� jednych stanowisk pracy nad drugimi b�d� jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak r�wnie� indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o prac�, porozumienie administracyjne itd. Zwi�zanie administracji prawem zale�y tak�e od rodzaju dzia�a� podejmowanych przez organy administracji pa�stwowej i inne podmioty. Og�lnie mo�na powiedzie�, �e dzia�ania o charakterze faktycznym zwi�zane s� prawem stosunkowo lu�no. Wymaga si� jedynie, aby by�y one oparte na jakiej� podstawie prawnej, na przyk�ad na og�lnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepis�w administracyjnych, okre�laj�cych zakres czynno�ci zwi�zanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucj� oraz rodzaje wi�zi ��cz�cych poszczeg�lne stanowiska lub instytucje. Inaczej przedstawia si� problem dzia�a� o charakterze prawnym. S� one z zasady do�� �ci�le zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopie� ich zwi�zania tak�e nie jest jednakowy. Naj�ci�lej okre�lone s� te dzia�ania, kt�re zmieniaj� sytuacj� prawn� indywidualnie okre�lonych podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz administracji. Wymaga si�, aby dzia�ania takie mia�y podstaw� zar�wno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego - ustrojowego i proceduralnego. S� te� one dok�adniej opisane ze wzgl�du na ich dopuszczalno��, moc prawn� i wywo�ywane skutki. Przepisy prawne okre�laj� tak�e dzia�ania administracji w zale�no�ci od formy, w jakiej maj� by� podejmowane. Dzia�ania przybieraj�ce form� akt�w administracyjnych (indywidualnych), akt�w normatywnych (og�lnych), a tak�e dzia�ania prowadzone w ramach procedur reguluj�cych wykonywanie wynikaj�cych z wy�ej wymienionych akt�w obowi�zk�w albo kontrol� ich przestrzegania s� na og� bardziej zdeterminowane ani�eli dzia�ania podejmowane przez administracj� w innych formach, w�a�ciwych dla dzia�a� materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarz�dzanie) lub spo�eczno-organizatorskich (np. porozumiewanie si�, apelowanie). Jak widzimy, w pa�stwie wsp�czesnym administracja, mimo daleko id�cych przeobra�e�, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza jednak ani konieczno�ci stosowania jednakowych wymog�w prawnych do wszystkich dzia�a�, ani zakazu dzia�ania w przypadku braku ustawy czy w og�le przepisu upowa�niaj�cego do dzia�ania. Zasada praworz�dno�ci nie mo�e by� rozumiana w spos�b absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w �cis�ym znaczeniu tego s�owa, a wi�c dzia�alno��, kt�ra mo�e mie� miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowie� tej czy innej ustawy. Administracja jest tak�e dzia�alno�ci� pozaustawow�, tj. poprzedzaj�c� lub prowadzon� obok dzia�alno�ci ustawowej. Dzia�alno�� pozaustawowa nie jest zupe�nie oderwana od ustawy. Je�eli niekiedy m�wi si�, �e jest ona od niej niezale�na, to dlatego, �e s�u�y innemu celowi - realizacji zada� nakre�lonych w aktach, kt�re nie s� wydane na podstawie merytorycznego przepisu ustawowego, a wi�c nie s�u�� bezpo�rednio wykonywaniu ustawy, lecz innych akt�w (polece�, decyzji, uchwa�). Administracja nie mo�e dzia�a� bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej dzia�ania uleg�aby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z ni� nie zwi�zanego. Przez ustawow� podstaw� prawn� nale�y tu rozumie� przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upowa�niaj�cy do okre�lonego dzia�ania. Tak� podstaw� prawn� powinny mie� decyzje zmieniaj�ce sytuacj� wymienionego podmiotu zar�wno na jego niekorzy��, jak i na korzy�� (a wi�c nie tylko decyzje nak�adaj�ce obowi�zek, lecz r�wnie� decyzje o dodatkowych �wiadczeniach, pomocy itp.). Pomoc �wiadczona jednym odbija si� bowiem na interesach innych i dlatego musi by� poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje si� odno�nie do decyzji zmieniaj�cej sytuacj� danego podmiotu na jego niekorzy��. Administracja nie mo�e te� podj�� dzia�ania sprzecznego z obowi�zuj�c� ustaw� lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem tak�e obowi�zek przestrzegania prawa. Chodzi tu zar�wno o dzia�ania, kt�re s� wyra�nie zabronione przez ustaw�, jak i takie, kt�re mog� by� podj�te, ale tylko wtedy, gdy ustawa w og�le je przewiduje i cz�sto tylko w granicach okre�lonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrze�onych przez Konstytucj�). 3. POJ�CIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W nauce prawo administracyjne ma r�ne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie si� normy prawne reguluj�ce organizacj� i zachowanie si� administracji pa�stwowej jako cz�ci aparatu pa�stwowego, a tak�e zachowanie si� os�b fizycznych i innych podmiot�w, w zakresie nie unormowanym przez przepisy nale��ce do innych ga��zi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu sk�ada si� z co najmniej trzech cz�ci: prawa o ustroju administracji pa�stwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. Prawo o ustroju administracji pa�stwowej reguluje organizacj� i zasady funkcjonowania aparatu pa�stwowego powo�anego do wykonywania zada� pa�stwowych w formach uznanych za w�a�ciwe dla administracji pa�stwowej. Zawiera ono zatem w szczeg�lno�ci nast�puj�ce przepisy prawne: - tworz�ce podmioty administracji pa�stwowej i okre�laj�ce ich struktur� organizacyjn� oraz zakres dzia�ania; - okre�laj�ce struktur� systemu podmiot�w administracji pa�stwowej oraz zachodz�ce w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.); - stanowi�ce podstaw� dla okre�lania zada� poszczeg�lnych organ�w administracji pa�stwowej i ich systemu, a tak�e form i metod ich wykony- wania; tworz�ce podzia� terytorialny kraju dla potrzeb administracji pa�stwowej. Prawo materialne zawiera normy ustanawiaj�ce wzajemne uprawnienia i obowi�zki organ�w administracji pa�stwowej i podmiot�w znajduj�cych si� na zewn�trz administracji pa�stwowej jako cz�ci aparatu pa�stwowego. Ka�demu uprawnieniu organu administracji pa�stwowej odpowiada okre�lony obowi�zek podmiotu organizacyjnie mu nie podporz�dkowanego. I odwrotnie, ka�demu obowi�zkowi administracji pa�stwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajduj�cego si� na zewn�trz administracji pa�stwowej itd. Prawo proceduralne zawiera normy, kt�re wyznaczaj� post�powanie maj�ce na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje si� to z regu�y b�d� przez ich konkretyzacj� i powi�zanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, b�d� przez doprowadzenie do wykonania obowi�zk�w wynikaj�cych bezpo�rednio z przepis�w prawa albo z decyzji lub postanowie� administracyjnych, b�d� te� przez kontrol� przestrzegania przepis�w prawnych i nadz�r nad aktami stanowienia i stosowania prawa; a tak�e przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakaz�w albo nakaz�w zawartych w przepisach reguluj�cych dzia�alno�� administracji albo zwi�zanych z wykonywaniem przez administracj� jej zada� (np. w zakresie ochrony porz�dku i bezpiecze�stwa ruchu na drogach publicznych, czysto�ci w miastach i osiedlach). Zale�nie od funkcji spe�nianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli si� na: - prawo o og�lnym post�powaniu administracyjnym i post�powaniach szczeg�lnych, - prawo o post�powaniu egzekucyjnym w administracji i innych post�- powaniach wykonawczych, - prawo o trybie kontroli przestrzegania przepis�w prawnych przez podmioty administracji pa�stwowej oraz obywateli i organizacje spo�eczne, - prawo o post�powaniu legislacyjnym, - prawo o post�powaniu karno-administracyjnym (post�powaniu w sprawach o wykroczenia); - prawo o post�powaniu porz�dkowym i dyscyplinarnym, - prawo o post�powaniu w sprawach skarg i wniosk�w. Do prawa administracyjnego w znaczeniu w�skim zalicza si� na og� tylko normy dwustronnie wi���ce, ustanawiaj�ce bezpo�rednio lub poprzez odpowiednie akty prawne okre�lone uprawnienia i obowi�zki organ�w administracji pa�stwowej oraz podmiot�w nie podporz�dkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu nale�� zatem przede wszystkim nast�puj�ce przepisy prawne: - ustanawiaj�ce uprawnienia lub obowi�zki, wyznaczaj�ce wprost zachowanie si� ka�dego, kto znajdzie si� w okre�lonej sytuacji czy posiada okre�lone rzeczy (dobra) lub prowadzi okre�lon� dzia�alno��; - ustanawiaj�ce dla organ�w administracji pa�stwowej kompetencje do na�o�enia na podmioty znajduj�ce si� na zewn�trz administracji pa�stwowej okre�lonych obowi�zk�w; wymagalno�� takich obowi�zk�w zale�y od ich przypisania danemu podmiotowi w okre�lonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy; - przyznaj�ce podmiotom usytuowanym na zewn�trz administracji pa�stwowej prawo domagania si� od organ�w administracji pa�stwowej spe�nienia okre�lonych w przepisach prawnych �wiadcze�, udost�pnienia d�br, wydania pozwolenia na prowadzenie okre�lonej dzia�alno�ci, przekroczenia granicy pa�stwowej itd. Opisane przepisy prawne s� przedmiotem nauki prawa administracyjnego. Mo�na zatem powiedzie�, i� podstawowym przedmiotem jej zainteresowania s� normy reguluj�ce wy��cznie zachowanie si� administracji, innymi s�owy normy, w kt�rych zawsze w charakterze jednego z podmiot�w wyst�puje II organ administracji pa�stwowej. Nauka prawa administracyjnego, jak zreszt� w og�le nauka prawa, interesuje si� jednak nie tylko norm�, jej struktur�, systemem norm itp., lecz r�wnie� pogl�dami na owe normy, struktur�, system itp. Inaczej m�wi�c, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zar�wno norma prawna, jak i rozumienie owej normy. Co wi�cej, nauka prawa administracyjnego bardzo cz�sto nie poprzestaje na tym. Poza analiz� struktury badanych norm, ich klasyfikacj�, systematyzacj� itp. zajmuje si� ona tak�e genez�, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepis�w prawa administracyjnego oraz zwyczaj�w prawnych. Jej celem jest wi�c nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniej�cych mi�dzy nimi zale�no�ci, lecz tak�e warunk�w ich urzeczywistnienia, skuteczno�ci i wszystkich innych nast�pstw ich obowi�zywania - zar�wno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebran� wiedz� wykorzystuje ona dla formu�owania wniosk�w w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska. 4. TYPY NORM W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM Bior�c pod uwag� wydzielone wy�ej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, mo�na wyr�ni� nast�puj�ce typy norm prawa administracyjnego: - normy ustrojowe, - normy materialne, - normy proceduralne. Do norm ustrojowych nale�� normy: 1 ) okre�laj�ce w�a�ciwo��, 2) ustanawiaj�ce zadania, 3) reguluj�ce prawne formy dzia�ania i wskazuj�ce na kompetencje, 4) reguluj�ce organizacj� administracji. Normy okre�laj�ce w�a�ciwo�� umo�liwiaj� przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, wzgl�dnie osobie fizycznej, okre�lonego uprawnienia lub obowi�zku. Normy te opieraj� si� na r�nych przepisach prawnych, okre�laj�cych czas i miejsce dzia�ania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego struktur� organizacyjn�, obsad� personaln� itp. Normy ustanawiaj�ce zadania okre�laj� kierunki dzia�ania administracji oraz wskazuj� na warto�ci, kt�rymi winna si� ona kierowa�. Normy reguluj�ce spos�b dzia�ania zezwalaj� pomiotom administracji publicznej na zastosowanie okre�lonej w prawie formy, wzgl�dnie na podj�cie dzia�ania w prawem okre�lony spos�b i z wynikaj�cymi z prawa konsekwen- cjami. Normy wskazuj�ce na kompetencje organ�w umo�liwiaj� realizacj� norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych. Normy reguluj�ce organizacj� administracji mi�dzy innymi maj� na celu wyznaczenie stosunku zale�no�ci (nadrz�dno�ci i podporz�dkowania) mi�dzy organami, mi�dzy organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podzia�u czynno�ci mi�dzy organami i podleg�ymi jednostkami organizacyjnymi, okre�lenie przedmiotu i trybu porozumiewania si� organ�w, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich wsp�dzia�ania. W�r�d norm materialnych prawa administracyjnego mo�na z kolei wyr�ni� normy merytoryczne, blankietowe, generalne i abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazuj� lub zakazuj� okre�lonym podmiotom (adresatom normy) zachowywa� si� w pewnych okoliczno�ciach w okre�lony spos�b. Je�eli s� adresowane do organ�w administracji publicznej, wi��� adresat�w w spos�b pe�ny, nie pozostawiaj�c im mo�liwo�ci wyboru zachowania. Przeciwie�stwem norm merytorycznych s� normy blankietowe. Wskazuj� one jedynie spos�b, w jaki mog� by� podj�te czynno�ci organu, nie okre�laj� natomiast ich tre�ci. Normy blankietowe odgrywaj� wa�n� rol� w prawie administracyjnym. Umo�liwiaj� one bowiem organowi uwzgl�dnienie warto�ci i interes�w celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych. Normy generalne nie maj� indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne za� nie maj� konkretnie okre�lonych okoliczno�ci (warunk�w), od kt�rych zale�y uprawnienie lub obowi�zek adresata. Wa�ne dla prawa administracyjnego s� tak�e normy sankcjonuj�ce. Okre- �laj� one nast�pstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazuj�cej okre- �lone post�powanie (zachowanie si�) w danych okoliczno�ciach, zwanej norm� sankcjonowan�. Normy proceduralne mo�na podzieli� na: 1) normy post�powania administracyjnego, 2) normy post�powania s�dowoadministracyjnego, 3) normy post�powania skargowo-wnioskowego, 4) normy post�powania kontrolnego. Normy post�powania administracyjnego wywodz� si� z przepis�w reguluj�cych post�powanie administracyjne. Okre�laj� one czynno�ci podmiot�w post�powania, tj. organu zobowi�zanego do prowadzenia post�powania oraz uczestnik�w tego post�powania (strony, podmiot�w wyst�puj�cych na prawach strony, skar��cego itp.). Normy post�powania og�lnego, tj. maj�cego na celu rozstrzygni�cie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzj� administracyjn�, s� w charakterystyczny spos�b powi�zane z normami prawa ustrojowego i materialnego. Post�powanie administracyjne og�lne wszczyna si� bowiem ze wzgl�du na potrzeb� urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osi�gni�ciu tego celu ko�czy ono sw�j �ywot. W jego wyniku nast�puje zmiana wzgl�dnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestnik�w post�powania). Normy post�powania skargowo-wnioskowego pe�ni� nieco inn� funkcj�. Ich celem jest dokonanie urz�dowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz okre�lenie sposobu urzeczywistnienia (za�atwienia merytorycznego) sprawy b�d�cej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm post�powania og�lnego bezpo�rednim powi�zaniem z normami materialnymi. Normy post�powania kontrolnego pe�ni� podobn� funkcj�. Okre�laj� one jedynie zachowanie si� podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowi�zki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym ��cz� si� jedynie po�rednio i tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie si� przyczyn� zmiany materialnoprawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowi�zk�w). Normy post�powania s�dowoadministracyjnego s� zdeterminowane przepisami reguluj�cymi post�powanie przed s�dem administracyjnym. Ich tre�� jest zatem uzale�niona od funkcji tego post�powania i jego struktury. W konsekwencji prawa i obowi�zki s�du oraz obu stron tego post�puwania (tj. organu, kt�ry wyda� decyzj� oraz skar��cego) uk�adaj� si� w ci�g procesowych czynno�ci (akt�w) prowadz�cych do weryfikacji zachowania si� organu administracji publicznej ze wzgl�du na obowi�zuj�ce prawo. S�d administracyjny jednak, co do zasady, nie nak�ada wprost na strony post�powania obowi�zk�w materialnoprawnych ani te� nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wi���cej kwalifikacji zaskar�onych akt�w i czynno�ci. Obok wymienionych norm post�powania istnieje tak�e wiele innych. Mo�na w�r�d nich wyr�ni� normy o charakterze spo�ecznym i technicznym. Przyk�adem mog� by� normy moralne, etyczne, obyczajowe, religijne itp. Normy o charakterze technicznym mo�na og�lnie okre�li� jako szczeg�lnego rodzaju przepisy, kt�re okre�laj� jako��, rozmiary, wzory przedmiot�w, technik� produkcji, spos�b dokonywania okre�lonych czynno�ci itp. Normy spo�eczne i techniczne mog� mie� tak�e prawny walor. B�dzie to mia�o miejsce wtedy, gdy norma. taka zostanie inkorporowana przez norm� prawn�. Na przyk�ad wtedy, kiedy "norma" okre�laj�ca jako�� wyrobu b�dzie stanowi� cz�� (dope�nienie) normy prawnej zakazuj�cej obr�t wyrobami, kt�re nie maj� jako�ci okre�lonej w normie technicznej. 5. STOSUNEK ADMINISTRACYJNOPRAWNY Stosunek prawny jest kolejn� pomocnicz� konstrukcj� nauki prawa. S�u�y on rekonstrukcji za�o�onych w prawie przedmiotowym podstawowych zale�no�ci, jakie zachodz�, mog� zachodzi� lub winny zachodzi� mi�dzy r�nymi podmiotami. Odpowiednio do wyr�nionych wy�ej cz�ci prawa administracyjnego wyr�nia si� stosunki materialnoprawne, ustrojowe, proceduralne i s�dowo-procesowe (sporno-administracyjne). Stosunek materialnoprawny okre�la wzajemne prawa i obowi�zki dwu lub wi�cej podmiot�w, zawarte w normach prawa administracyjnego. Owe prawa i obowi�zki mog� tworzy� prosty albo z�o�ony uk�ad zale�no�ci. W uk�adzie prostym okre�lone prawo odpowiada okre�lonemu obowi�zkowi i odwrotnie. W uk�adzie z�o�onym okre�lonemu prawu odpowiada okre�lony obowi�zek, kt�ry z kolei tworzy prawo do ��dania od pierwszego podmiotu wykonania innego obowi�zku itp. Owe zale�no�ci mog� zachodzi� mi�dzy dwoma podmiotami - wtedy stosunek b�dzie p�aski, albo mi�dzy tymi podmiotami a innymi - wtedy stosunek b�dzie spi�trzony. W prawie administracyjnym jednym z podmiot�w tego stosunku jest zawsze organ administracji pa�stwowej, wzgl�dnie podmiot, kt�remu ustawa wprost albo za po�rednictwem tego organu powierza pe�nienie administracji publicznej (funkcji z zakresu administracji publicznej). W konsekwencji w prawie administracyjnym przedmiot stosunku prawnego jest tak�e obj�ty kompetencj� jednego z organ�w administracji pa�stwowej lub podmiotu wykonuj�cego funkcje zlecone administracji publicznej. W prawie cywilnym jest inaczej. W tej ga��zi prawa podmiotami stosunku materialnoprawnego z zasady s� osoby prywatne - fizyczne lub prawne. Stosunki ustrojowe s� regulowane nie tylko przepisami ustawowymi (ustaw� i rozporz�dzeniem), lecz tak�e przepisami maj�cymi charakter wewn�trzny (aktami normatywnymi wewn�trznymi). Poza tym w stosunkach ustrojowych wszystkie podmioty s� organami administracji pa�stwowej, wzgl�dnie innymi jej jednostkami organizacyjnymi, lub podmiotami, kt�re wykonuj� zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Stosunki proceduralne s� konstruowane na podstawie przepis�w post�powania administracyjnego. ��cz� one organ prowadz�cy post�powanie, stron� oraz pozosta�ych uczestnik�w tego post�powania, okre�laj�c ich wzajemne prawa i obowi�zki. Stosunki odtworzone na podstawie post�powania administracyjnego judykacyjnego (tj. maj�cego na celu rozstrzygni�cie sprawy z zakresu administracji pa�stwowej decyzj� administracyjn�) s� ponadto w charakterystyczny spos�b powi�zane z prawem materialnym. Post�powanie to bowiem wszczyna si� ze wzgl�du na potrzeb� zindywidualizowania i skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowi�zk�w zawartych w normach prawa materialnego oraz ko�czy aktem, kt�ry wi���co przypisuje prawo lub obowi�zek konkretnej osobie, b�d�cej zar�wno stron�, jak i podmiotem stosunku materialnoprawnego. Inaczej ma si� rzecz w przypadku stosunku powsta�ego na podstawie przepis�w reguluj�cych post�powanie egzekucyjne lub skargowo-wnioskowe. Te stosunki pozbawione s� bezpo�redniego zwi�zku z prawem materialnym. Stosunki s�dowo-procesowe zdeterminowane s� inn� struktur� post�powania przed Naczelnym S�dem Administracyjnym, jego przedmiotem oraz funkcj�. NSA prowadzi post�powanie, aby rozstrzygn�� sp�r mi�dzy skar��cym a organem o legalno�� wydanej przez organ decyzji albo o brak naruszenia prawa w przypadku jej niewydania. Podobnie post�puje w przypadku innych akt�w, czynno�ci i przepis�w, je�eli mog� by� one przedmiotem skargi do Naczelnego S�du Administracyjnego. Rozdzia� III GENEZA I ROZW�J PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. ZASADA PA�STWA PRAWNEGO Koncepcja pa�stwa prawnego (Rechtsstaat) powsta�a w Niemczech jako has�o d��enia do liberalnego pa�stwa parlamentarnego. Jej �r�d�em by�o przeciwstawienie si� w�adzy absolutnej. Koncepcja rz�d�w prawa pocz�tkowo nie oznacza�a jednak d��enia do demokracji. W rozumieniu tej koncepcji wszelkie dzia�ania organ�w pa�stwa musia�y mie� uzasadnienie w prawie. Z czasem koncepcja ta zacz�a ewoluowa� w kierunku uznania, �e istotne znaczenie ma tak�e tre�� prawa, kt�re odpowiada� musi okre�lonym zasadom. W formalnej koncepcji pa�stwa pojawi�y si� wi�c elementy materialne. Ich realizacja zabezpieczona ma by� postanowieniami konstytucji i katalogiem praw podstawowych, takich jak sprawiedliwo��, demokracja, s�uszno��. Taka w�a�nie koncepcja pa�stwa prawa zosta�a zawarta w ustawie zasadniczej RFN z 1949 r. jako zasada socjalnego pa�stwa prawa. Podobne rozwi�zania przyj�y nast�pnie konstytucje innych kraj�w zachodnich. Po 1989 r. zasada ta zosta�a te� wprowadzona do konstytucji by�ych pa�stw socjalistycznych. Zgodnie z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pa�stwem prawnym urzeczywistniaj�cym zasady spra- wiedliwo�ci spo�ecznej. Analiza funkcji tego przepisu z punktu widzenia jego znaczenia dla dzia�ania administracji prowadzi do uznania, �e nie zawarto tu stwierdzenia istniej�cego stanu rzeczy ani normy deklaruj�cej stan postulowany. Nale�y go rozumie� jako okre�lenie stanu, do kt�rego z mocy normy konstytucyjnej stosowa� maj� si� w swojej dzia�alno�ci wszystkie organy pa�stwa. Skutkiem wprowadzenia normy prawnej tej tre�ci do Konstytucji jest np. stworzenie kryterium kontroli legalno�ci dzia�alno�ci aparatu pa�stwa . Nie ulega w�tpliwo�ci, �e warunkiem realizacji zasad pa�stwa prawa jest istnienie porz�dku prawnego o tre�ci stanowi�cej podstaw� materialnie rozu- mianej praworz�dno�ci. Oznacza to oparcie porz�dku prawnego na zasadach, kt�re sk�adaj� si� na poj�cie pa�stwa prawa. Katalog zasad, kt�re tworz� konstrukcj� pa�stwa prawa, nie ma charakteru zamkni�tego. Dob�r poszczeg�lnych element�w jest wynikiem analizy poszczeg�lnych autor�w. W konsekwencji zbi�r zasad i uzasadnienie ich hierarchii, a tak�e sposobu interpretacji nie ma charakteru zamkni�tego. Poniewa� nie ma jednolitego zbioru kryteri�w, kt�rym odpowiada� powinno pa�stwo prawa, mo�na zaproponowa� nast�puj�cy zesp� zasad, kt�re odpowiadaj� temu poj�ciu : 1) pierwsze�stwo prawa wobec innych norm (moralnych, politycznych) lub regu� post�powania, 2) wym�g podstawy prawnej zawartej w ustawie dla wszystkich dzia�a� pa�stwa wobec obywateli (zasada legalizmu), 3) zagwarantowanie obywatelom prawa do bezstronnego, niezale�nego i sprawiedliwego s�du, 4) rozdzielenie funkcji i kompeten