PRAWO ADMINISTRACYJNE Zbigniew Cieślak Marcin Dyl Jacek Jagielski Jacek Lang Jarosław Maćkowiak Piotr Przybysz Ewa Stefańska Romuald Szewczuk Marek Szubiakowski Alicja Szymanowska Marek Wierzbowski Aleksandra Wiktorowska pod redakcją Marka Wierzbowskiego Wydanie II zmienione Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa 1999 PRZEDMOWA Niniejsze opracowanie stanowi kontynuację poprzednich podręczników przygotowanych przez zespół autorów z Zakładu Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Z inicjatywą wydania podręcznika wystąpił przed wielu laty śp. Profesor Ludwik Jastrzębski. Pierwszy zespół autorów tworzyli, oprócz L. Jastrzęb- skiego, także śp. Prof. Jerzy Służewski, który przyjął obowiązki redaktora, oraz Jacek Lang i Marek Wierzbowski. Kolejne edycje były przygotowywane przez zespół w nieco zmienionym składzie. Po śmierci L. Jastrzębskiego do grona autorów dołączyła Aleksandra Wiktorowska, a następnie Zbigniew Cieślak i Jacek Jagielski, którzy są uczniami dwóch spośród czwórki pierw- szych autorów. W ten sposób uwidocznia się zmiana pokoleń w gronie autorów podręcznika. Obecna edycja została przygotowana przez cały Zakład Prawa i Postępowania Administracyjnego UW. Podobnie jak poprzednie wydania, niniejszy podręcznik kierowany jest przede wszystkim do studentów studiów prawniczych. Dla nich prawo ad- ministracyjne jest jednym z głównych przedmiotów w czasie całych studiów. Autorzy położyli duży nacisk na wyjaśnienie podstawowych pojęć z zakresu prawa administracyjnego, co zapewnia użyteczność zawartej w podręczniku wiedzy nawet przy zmienionym stanie prawnym. W imieniu zespołu autorów wyrażam nadzieję, że niniejsze opracowanie będzie dobrze służyło zarówno studentom, jak i wszystkim prawnikom, którym potrzebna jest podstawowa wiedza z zakresu prawa administracyjnego. Marek Wierzbowski SPIS TREŚCI PRZEDMOWA Część I ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział I. ZAGADNIENIA WSTĘPNE 1. Pojęcie administracji 2. Związanie administracji prawem 3. Pojęcie prawa administracyjnego 4. Typy norm w prawie administracyjnym 5. Stosunek administracyjnoprawny Rozdział II. ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Pojęcie i klasyfikacja źródeł prawa 2. Akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego 3. Akty stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym 4. Problem ważności aktów normatywnych wydanych przed wejściem w życie Konstytucji 5. Procedura i technika prawodawcza Rozdział III. GENEZA I ROZWÓJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Zasada państwa prawnego 2. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego we Francji 3. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Niemczech 4. Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Wielkiej Brytanii 5. Zarys rozwoju polskiej nauki prawa administracyjnego Rozdział IV. PODSTAWOWE ELEMENTY PRAWA EUROPEJSKIEGO W ŚWIETLE STOWARZYSZENIA POLSKI ZE WSPÓLNOTAMI EUROPEJSKIMI 1. Uwagi wprowadzające 2. Pojęcie prawa europejskiego 3. Organy i instytucje Wspólnoty Europejskiej 4. Źródła prawa wspólnotowego (europejskiego) A. Rozporządzenia B. Dyrektywy C. Decyzje D. Zalecenia i opinie 5. Stosunek prawa europejskiego do prawa krajowego 6. Wykładnia prawa europejskiego 7. Ogólne zasady prawne 8. Zakazy dyskryminacji w prawie europejskim 9. Zasada subsydiarności 10. Wykonywanie prawa europejskiego 11. Wspólny rynek i podstawowe swobody Rozdział V. PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Aparat administracyjny 2. Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo 3. Decentralizacja i centralizacja administracji 4. Samorząd 5. Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej A. Organ państwowy i organ administracji państwowej B. Organy administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej) C. Rodzaje organów administracji D. Kolegialność i jednoosobowość E. Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu F. Zakład administracyjny G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej H. Funkcje zlecone administracji publicznej 6. Władztwo administracyjne 7. Publiczne prawo podmiotowe 8. Ciężary publiczne 9. Rzeczy publiczne Część II ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE Rozdział VI. CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI 1. Zagadnienia ogólne 2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 3. Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej A. Skład i tryb powoływania Rady Ministrów B. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów C. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów D. Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu E. Organy wewnętrzne Rady Ministrów 4. Prezes Rady Ministrów i wiceprezesi Rady Ministrów oraz kancelaria Prezesa Rady Ministrów A. Prezes Rady Ministrów B. Wiceprezes Rady Ministrów C. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów 5. Minister i ministerstwo A. Pozycja prawna ministra B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo 6. Komitety o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej 7. Centralne organy administracji (tzw. urzędy centralne) 8. Nietypowe jednostki organizacyjne administracji centralnej Rozdział VII. PODZIAŁY TERYTORIALNE PAŃSTWA 1. Rys historyczny 2. Klasyfikacja podziałów terytorialnych 3. Podział zasadniczy 4. Podziały pomocnicze 5. Podziały specjalne Rozdział VIII. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ 1. Wprowadzenie 2. Organizacja zespolonej administracji rządowej A. Struktura systemu organów B. Organizacyjne więzi prawne C. Właściwość organów zespolonej administracji rządowej D. Formy prawne realizacji zadań przez organy administracji zespolonej E. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji rządowej F. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji publicznej G, Struktura aparatu pomocniczego w administracji rządowej 3. Organizacja administracji samorządowej A. System podmiotów i organów w administracji samorządowej B. Właściwość podmiotów w administracji samorządowej C. Struktura podmiotów administracji samorządowej D. Formy prawne realizacji zadań administracji samorządowej E. Organizacyjne więzi prawne F. Pozaorganizacyjne więzi prawne 4. Ustrój administracji samorządowej w Warszawie Rozdział IX. TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI SPECJALNEJ Rozdział X. PRACOWNICY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. Wprowadzenie 2. Zakres regulacji prawa urzędniczego 3. Status prawny urzędnika państwowego 4. Status prawny urzędnika służby cywilnej A. Nawiązanie stosunku pracy B. Stałość stosunku służby urzędnika służby cywilnej C. Dyspozycyjność urzędnika służby cywilnej D. Obowiązki i prawa urzędnika służby cywilnej E. Odpowiedzialność dyscyplinarna urzędników służby cywilnej 5. Status pracownika samorządowego Część III FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI Rozdział XI. PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMIMSTRACJI 1. Wprowadzenie 2. Akty normatywne administracji 3. Akt administracyjny A. Rodzaje aktów administracyjnych B. Uznanie administracyjne C. Moc obowiązująca aktu administracyjnego 4. Ugoda 5. Porozumienie administracyjne 6. Czynności cywilnoprawne 7. Czynności faktyczne Rozdział XII. ROLA SĄDÓW W FUNKCJONOWANIU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. Uwagi wprowadzające 2. Sądownictwo administracyjne A. Podstawy prawne działania B. Organizacja sądownictwa administracyjnego C. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego 3. Rola sądów powszechnych w kontroli administracji 4. Rola Sądu Najwyższego w funkcjonowaniu administracji CZĘŚĆ IV WYBRANE ZAGADNIENIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział XIII. KONTROLA ADMIMSTRACJI 1. Charakterystyka kontroli administracji 2. Kontrola zewnętrzna administracji rządowej A. Kontrola niepaństwowa B. Kontrola państwowa 3. Kontrola wewnętrzna A. Kontrola międzyresortowa B. Kontrola wewnątrzresortowa C. Kontrola niezawodowa (społeczna) Rozdział XIV. WYBRANE ZAGADNIENIA ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ REGULACJI GOSPODARKI 1. Wprowadzenie 2.Przesłanki podejmowania i zasady prowadzenia działalności gospodarczej 3.Przedsiębiorstwa państwowe i ich prywatyzacja A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych B. Samorząd pracowniczy C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych 4.Nadzór państwa nad publicznym obrotem papierami wartościowymi 5.Prawo gospodarki gruntami 6.Zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości 7.Prawo gospodarki komunalnej 8.Prawo mieszkaniowe 9.Prawo budowlane 10.Prawo przestrzennego zagospodarowania kraju 11.Ewidencja gruntów i budynków 12.Prawo geodezyjne i kartograficzne 13.Prawo komunikacji i łączności A. Komunikacja lądowa B. Komunikacja wodna C. Komunikacja powietrzna D. Łączność 14.Prawo górnicze 15.Prawo geologiczne 16.Prawo normalizacji oraz jakości 17.Prawo o miarach i prawo probiercze 18.Dozór techniczny 19.Prawo ubezpieczeniowe 20.Prawo bankowe 21.Prawo antymonopolowe 22.Prawo celne Rozdział XV. ADMINISTRACJA SPRAW ZDROWIA, ZATRUDNIENIA I SPRAW SOCJALNYCH 1. Administracja zdrowia 2. Przeciwdziałanie alkoholizmowi 3. Zapobieganie narkomanii 4. Administracja pracy i spraw socjalnych 5. Prawo o zatrudnieniu i bezrobociu 6. Organizacja ubezpieczeń społecznych 7. Prawo pomocy społecznej Rozdział XVI. UPOWSZECHNIANIE INFORMACJI 1. Zagadnienia wstępne 2. Prawo prasowe 3. Prawo o radiofonii i telewizji 4. Polska Agencja Prasowa 5. Ustawa o ochronie informacji niejawnych Rozdział XVII. ADMINISTRACJA W DZIEDZINIE OŚWIATY, NAUKI I KULTURY 1. Szkolnictwo podstawowe, ogólnokształcące, zawodowe 2. Szkolnictwo wyższe, placówki naukowo-badawcze A. Szkolnictwo wyższe B. Polska Akademia Nauk C. Placówki naukowo-badawcze D. Stopnie i tytuły naukowe 3. Ochrona dóbr kultury 4. Organizacja upowszechniania kultury 5. Kultura fizyczna i sport Rozdział XVIII. ADMINISTRACYJNOPRAWNA SYTUACJA OSÓB FIZYCZNYCH 1. Obywatelstwo 2. Prawo o cudzoziemcach 3. Zmiana imion i nazwisk 4. Akta stanu cywilnego 5. Ewidencja ludności, dowody osobiste, paszporty 6. Ordery, odznaczenia, odznaki Rozdział XIX. ADMINISTRACYJNOPRAWNA REGULACJA ZRZESZANIA SIĘ ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH RODZAJÓW AKTYWNOŚCI OBYWATELI, ZWIĄZANEJ Z REALIZACJĄ ICH PRAW I WOLNOŚCI 1. Prawo o stowarzyszeniach 2. Prawo o partiach politycznych 3. Prawo o gwarancjach wolności sumienia i wyznania 4. Prawo o zgromadzeniach Rozdział XX. ADMINISTRACY.INOPRAWNA REGULACJA ZAPEWNIENIA BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU PUBLICZNEGO 1. Regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego 2. Regulacja ochrony przeciwpożarowej 3. Administracyjnoprawna regulacja dotycząca zwalczania klęsk żywiołowych 4. Reglamentacja posiadania broni i używania materiałów wybuchowych Rozdział XXI. ADMINISTRACJA OBRONY KRAJU I SPRAW ZAGRANICZNYCH 1. Wprowadzenie do spraw administracji obrony kraju 2. Zarys stanu prawnego 3. Organy właściwe w sprawach obrony oraz ich zadania 4. Świadczenia na rzecz obrony kraju 5. Ochrona granicy państwowej 6. Administracja spraw zagranicznych Rozdział I ZAGADNIENIA WSTĘPNE 1. POJĘCIE ADMINISTRACJI W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego znaczenia - administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedne i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłącznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (np. określonych w ustawie z 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym) i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wąskim znaczeniu tego słowa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a ściślej biorąc - o administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa. Zgodnie z drugim znaczeniem - administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym, i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje nie należące do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalność prowadzą wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy określić tę administrację jako tylko publiczną. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie mówiąc takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę, można określić jako administrację prywatną. Przykładem administracji państwowej w znaczeniu ścisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa może być działalność podejmowana przez organy gminy lub związki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorządzie gminnym. Od innych działań państwa administrację państwową wyróżnia bądź bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie określony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca-adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako określony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie określonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo - na mocy odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i określone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie określona zarówno co do kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych bądź między obywatelami, bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania. Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie określonego typu i określonej formy). Pozwalają one jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie, a także w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania. W Polsce przed II wojną światową oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy określaniu administracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie. Negatywny sposób określania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Definicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane za pomocą bardzo abstrakcyjnych pojęć czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się określić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też, ściśle biorąc, należałoby mówić nie tyle o definicjach negatywnych, co materialno- negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter określanej działalności lub organizacji. Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, wedle którego "administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej", czy określenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej "planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem". Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W przypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej. W podobny sposób definiowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podręcznika z początków tego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora, administracja to złożona organizacja, wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, które reguluje jej działalność, mającą na celu dobro publiczne. Podobnie określał administrację O. Mayer, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest działalnością państwa pozasądową, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego. W Polsce na początku lat pięćdziesiątych, pod wpływem nauki radzieckiej, podjęto próbę zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. "Administracja PRL -- pisał M. Jaroszyński - to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju". Przytoczone określenie trafnie oddawało istotę i rolę administracji państwowej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie i kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach siedemdziesiątych podjęto próbę nowego określenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja określenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd raczej samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przezeń funkcji. "Administracja państwowa - pisał W. Dawidowicz - to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym - w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu". Według tego określenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one poprzez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Rady Ministrów). Instytucja ta jest częścią aparatu państwowego. Jej działalność ogólnie rzecz ujmując - polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, określeniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp., oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz: przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych itd. Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona już to za część aparatu państwowego, powołaną do realizacji zadań ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, już to za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte dla realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność. 2. ZWIĄZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z kon- stytucyjnej zasady praworządności, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie przepisów prawa, a ich przestrzeganie jest pod- stawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela. Związanie administracji prawem czy, może lepiej, określenie jej czynności przez prawo nie jest jednakowe. Między innymi zależy ono od sfery, rodzaju i form działania administracji. We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologii państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, jak na przykład opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymywanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą. Także dzisiaj administracja, oprócz działań skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a więc będących w stanie zmienić sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza aparatem państwowym (nie związanych z tym aparatem więzami służbowej czy organizacyjnej zależności), podejmuje działania pomocnicze, towarzyszące, a niekiedy nawet niezależne od wyżej wymienionych. Przykłady takich działań można znaleźć zarówno w administracji ogólnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynności związane z organizowaniem pracy urzędów administracyjnych, podmiotów gospodarki narodowej, zakładów administracyjnych prowadzących działalność o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urządzeń użyteczności publicznej itd. W sferze działań wewnętrznych związanie administracji prawem przedstawia się inaczej niż w sferze działań zewnętrznych. Można powiedzieć, że administracja ma tu więcej swobody. Na ogół samodzielnie organizuje wyko- nanie zadań społecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy państwowe: ustala wewnętrzne zasady organizacji tych czy innych jednostek organizacyjnych (urzędów, przedsiębiorstw, instytucji), tworzy lub znosi pomocnicze jednostki organizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynności itp. Organizując tę działalność, administracja podejmuje także liczne czynności o charakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalającym - zarówno wobec osób zajmujących stanowiska pracy "wewnątrz" danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio jednostce podejmującej takie działanie. W wielu przypadkach podstawą tych aktów jest władztwo organizacyjne, którego źródłem są regulaminy i statuty ustalające nadrzędność jednych stanowisk pracy nad drugimi bądź jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak również indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o pracę, porozumienie administracyjne itd. Związanie administracji prawem zależy także od rodzaju działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje. Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej określone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego - ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki. Przepisy prawne określają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właściwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie). Jak widzimy, w państwie współczesnym administracja, mimo daleko idących przeobrażeń, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza jednak ani konieczności stosowania jednakowych wymogów prawnych do wszystkich działań, ani zakazu działania w przypadku braku ustawy czy w ogóle przepisu upoważniającego do działania. Zasada praworządności nie może być rozumiana w sposób absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc działalność, która może mieć miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowień tej czy innej ustawy. Administracja jest także działalnością pozaustawową, tj. poprzedzającą lub prowadzoną obok działalności ustawowej. Działalność pozaustawowa nie jest zupełnie oderwana od ustawy. Jeżeli niekiedy mówi się, że jest ona od niej niezależna, to dlatego, że służy innemu celowi - realizacji zadań nakreślonych w aktach, które nie są wydane na podstawie merytorycznego przepisu ustawowego, a więc nie służą bezpośrednio wykonywaniu ustawy, lecz innych aktów (poleceń, decyzji, uchwał). Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią nie związanego. Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upoważniający do określonego działania. Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz również decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp.). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się odnośnie do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść. Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach określonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję). 3. POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów, w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne: - tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania; - określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.); - stanowiące podstawę dla określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykony- wania; tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej. Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd. Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa; a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości w miastach i osiedlach). Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na: - prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych, - prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postę- powaniach wykonawczych, - prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne, - prawo o postępowaniu legislacyjnym, - prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia); - prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym, - prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków. Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne: - ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność; - ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy; - przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itd. Opisane przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego. Można zatem powiedzieć, iż podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie się administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje II organ administracji państwowej. Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą w ogóle nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp. Inaczej mówiąc, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zarówno norma prawna, jak i rozumienie owej normy. Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie poprzestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itp. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych. Jej celem jest więc nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności, lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania - zarówno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebraną wiedzę wykorzystuje ona dla formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska. 4. TYPY NORM W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM Biorąc pod uwagę wydzielone wyżej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy norm prawa administracyjnego: - normy ustrojowe, - normy materialne, - normy proceduralne. Do norm ustrojowych należą normy: 1 ) określające właściwość, 2) ustanawiające zadania, 3) regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje, 4) regulujące organizację administracji. Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej, określonego uprawnienia lub obowiązku. Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itp. Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, którymi winna się ona kierować. Normy regulujące sposób działania zezwalają pomiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy, względnie na podjęcie działania w prawem określony sposób i z wynikającymi z prawa konsekwen- cjami. Normy wskazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych. Normy regulujące organizację administracji między innymi mają na celu wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między organami, między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, określenie przedmiotu i trybu porozumiewania się organów, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania. Wśród norm materialnych prawa administracyjnego można z kolei wyróżnić normy merytoryczne, blankietowe, generalne i abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (adresatom normy) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania. Przeciwieństwem norm merytorycznych są normy blankietowe. Wskazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy blankietowe odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Umożliwiają one bowiem organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych. Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata. Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. Okre- ślają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej okre- ślone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną. Normy proceduralne można podzielić na: 1) normy postępowania administracyjnego, 2) normy postępowania sądowoadministracyjnego, 3) normy postępowania skargowo-wnioskowego, 4) normy postępowania kontrolnego. Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itp.). Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego. Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot. W jego wyniku następuje zmiana względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania). Normy postępowania skargowo-wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi. Normy postępowania kontrolnego pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łączą się jedynie pośrednio i tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany materialnoprawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowiązków). Normy postępowania sądowoadministracyjnego są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury. W konsekwencji prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępuwania (tj. organu, który wydał decyzję oraz skarżącego) układają się w ciąg procesowych czynności (aktów) prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo. Sąd administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony postępowania obowiązków materialnoprawnych ani też nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności. Obok wymienionych norm postępowania istnieje także wiele innych. Można wśród nich wyróżnić normy o charakterze społecznym i technicznym. Przykładem mogą być normy moralne, etyczne, obyczajowe, religijne itp. Normy o charakterze technicznym można ogólnie określić jako szczególnego rodzaju przepisy, które określają jakość, rozmiary, wzory przedmiotów, technikę produkcji, sposób dokonywania określonych czynności itp. Normy społeczne i techniczne mogą mieć także prawny walor. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy norma. taka zostanie inkorporowana przez normę prawną. Na przykład wtedy, kiedy "norma" określająca jakość wyrobu będzie stanowić część (dopełnienie) normy prawnej zakazującej obrót wyrobami, które nie mają jakości określonej w normie technicznej. 5. STOSUNEK ADMINISTRACYJNOPRAWNY Stosunek prawny jest kolejną pomocniczą konstrukcją nauki prawa. Służy on rekonstrukcji założonych w prawie przedmiotowym podstawowych zależności, jakie zachodzą, mogą zachodzić lub winny zachodzić między różnymi podmiotami. Odpowiednio do wyróżnionych wyżej części prawa administracyjnego wyróżnia się stosunki materialnoprawne, ustrojowe, proceduralne i sądowo-procesowe (sporno-administracyjne). Stosunek materialnoprawny określa wzajemne prawa i obowiązki dwu lub więcej podmiotów, zawarte w normach prawa administracyjnego. Owe prawa i obowiązki mogą tworzyć prosty albo złożony układ zależności. W układzie prostym określone prawo odpowiada określonemu obowiązkowi i odwrotnie. W układzie złożonym określonemu prawu odpowiada określony obowiązek, który z kolei tworzy prawo do żądania od pierwszego podmiotu wykonania innego obowiązku itp. Owe zależności mogą zachodzić między dwoma podmiotami - wtedy stosunek będzie płaski, albo między tymi podmiotami a innymi - wtedy stosunek będzie spiętrzony. W prawie administracyjnym jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze organ administracji państwowej, względnie podmiot, któremu ustawa wprost albo za pośrednictwem tego organu powierza pełnienie administracji publicznej (funkcji z zakresu administracji publicznej). W konsekwencji w prawie administracyjnym przedmiot stosunku prawnego jest także objęty kompetencją jednego z organów administracji państwowej lub podmiotu wykonującego funkcje zlecone administracji publicznej. W prawie cywilnym jest inaczej. W tej gałęzi prawa podmiotami stosunku materialnoprawnego z zasady są osoby prywatne - fizyczne lub prawne. Stosunki ustrojowe są regulowane nie tylko przepisami ustawowymi (ustawą i rozporządzeniem), lecz także przepisami mającymi charakter wewnętrzny (aktami normatywnymi wewnętrznymi). Poza tym w stosunkach ustrojowych wszystkie podmioty są organami administracji państwowej, względnie innymi jej jednostkami organizacyjnymi, lub podmiotami, które wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Stosunki proceduralne są konstruowane na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Łączą one organ prowadzący postępowanie, stronę oraz pozostałych uczestników tego postępowania, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunki odtworzone na podstawie postępowania administracyjnego judykacyjnego (tj. mającego na celu rozstrzygnięcie sprawy z zakresu administracji państwowej decyzją administracyjną) są ponadto w charakterystyczny sposób powiązane z prawem materialnym. Postępowanie to bowiem wszczyna się ze względu na potrzebę zindywidualizowania i skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowiązków zawartych w normach prawa materialnego oraz kończy aktem, który wiążąco przypisuje prawo lub obowiązek konkretnej osobie, będącej zarówno stroną, jak i podmiotem stosunku materialnoprawnego. Inaczej ma się rzecz w przypadku stosunku powstałego na podstawie przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne lub skargowo-wnioskowe. Te stosunki pozbawione są bezpośredniego związku z prawem materialnym. Stosunki sądowo-procesowe zdeterminowane są inną strukturą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jego przedmiotem oraz funkcją. NSA prowadzi postępowanie, aby rozstrzygnąć spór między skarżącym a organem o legalność wydanej przez organ decyzji albo o brak naruszenia prawa w przypadku jej niewydania. Podobnie postępuje w przypadku innych aktów, czynności i przepisów, jeżeli mogą być one przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozdział III GENEZA I ROZWÓJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. ZASADA PAŃSTWA PRAWNEGO Koncepcja państwa prawnego (Rechtsstaat) powstała w Niemczech jako hasło dążenia do liberalnego państwa parlamentarnego. Jej źródłem było przeciwstawienie się władzy absolutnej. Koncepcja rządów prawa początkowo nie oznaczała jednak dążenia do demokracji. W rozumieniu tej koncepcji wszelkie działania organów państwa musiały mieć uzasadnienie w prawie. Z czasem koncepcja ta zaczęła ewoluować w kierunku uznania, że istotne znaczenie ma także treść prawa, które odpowiadać musi określonym zasadom. W formalnej koncepcji państwa pojawiły się więc elementy materialne. Ich realizacja zabezpieczona ma być postanowieniami konstytucji i katalogiem praw podstawowych, takich jak sprawiedliwość, demokracja, słuszność. Taka właśnie koncepcja państwa prawa została zawarta w ustawie zasadniczej RFN z 1949 r. jako zasada socjalnego państwa prawa. Podobne rozwiązania przyjęły następnie konstytucje innych krajów zachodnich. Po 1989 r. zasada ta została też wprowadzona do konstytucji byłych państw socjalistycznych. Zgodnie z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady spra- wiedliwości społecznej. Analiza funkcji tego przepisu z punktu widzenia jego znaczenia dla działania administracji prowadzi do uznania, że nie zawarto tu stwierdzenia istniejącego stanu rzeczy ani normy deklarującej stan postulowany. Należy go rozumieć jako określenie stanu, do którego z mocy normy konstytucyjnej stosować mają się w swojej działalności wszystkie organy państwa. Skutkiem wprowadzenia normy prawnej tej treści do Konstytucji jest np. stworzenie kryterium kontroli legalności działalności aparatu państwa . Nie ulega wątpliwości, że warunkiem realizacji zasad państwa prawa jest istnienie porządku prawnego o treści stanowiącej podstawę materialnie rozu- mianej praworządności. Oznacza to oparcie porządku prawnego na zasadach, które składają się na pojęcie państwa prawa. Katalog zasad, które tworzą konstrukcję państwa prawa, nie ma charakteru zamkniętego. Dobór poszczególnych elementów jest wynikiem analizy poszczególnych autorów. W konsekwencji zbiór zasad i uzasadnienie ich hierarchii, a także sposobu interpretacji nie ma charakteru zamkniętego. Ponieważ nie ma jednolitego zbioru kryteriów, którym odpowiadać powinno państwo prawa, można zaproponować następujący zespół zasad, które odpowiadają temu pojęciu : 1) pierwszeństwo prawa wobec innych norm (moralnych, politycznych) lub reguł postępowania, 2) wymóg podstawy prawnej zawartej w ustawie dla wszystkich działań państwa wobec obywateli (zasada legalizmu), 3) zagwarantowanie obywatelom prawa do bezstronnego, niezależnego i sprawiedliwego sądu, 4) rozdzielenie funkcji i kompetencji władz państwowych. Istnienie właściwych norm nie gwarantuje samo przez się urzeczywistnienia zasad państwa prawa. Konieczne są także instytucjonalne gwarancje pozwalające na zapewnienie przestrzegania prawa. Choć zatem wszelkie działania organów państwa muszą mieć legitymację opartą na prawie, to legitymacja ta jest uzupełniona gwarancjami realizacji legalności, wynikającymi z istnienia w systemie państwa organów, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z prawem działania organów państwa, zwłaszcza w stosunkach między państwem a obywatelami. Funkcję taką pełnią sądy powszechne i Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu i Rzecznik Praw Obywatelskich. 2. ZARYS ROZWOJ U ADMINISTRACJI I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WE FRANCJI Przyjęło się uważać, że francuska koncepcja administracji zrodziła się po okresie rewolucyjnych przemian. Zasadnicze zręby organizacyjne administracji mają jednak swój rodowód w instytucjach istniejących przed rewolucją, często zaś można mówić nie tyle o ich utworzeniu, ile o odbudowie po przerwie w działalności. Okres poprzedzający wybuch rewolucji charakteryzuje się konkurencją dwóch instytucji okresu monarchii, a mianowicie parlamentów i intendentów. Parlamenty, czyli sądy powszechne pełniące rolę najwyższej instancji dla określonego terytorium, stanowiły kontynuację instytucji średniowiecznych. Intendenci stanowili część administracji scentralizowanej. Powoływani przez króla podlegali instrukcjom rady królewskiej. Wyposażeni byli w prawo rozstrzygania sporów wynikających z ich działalności oraz stosowania przymusu bez uzyskiwania wyroku sądowego. Powodowało to konflikt rodzącego się orzecznictwa intendentów z orzecznictwem parlamentów. Na mocy edyktu z Saint-Germen (1641) ustalono, że parlamenty i inne sądy zostały powołane do życia jedynie dla orzekania o sporach między pod danymi. Zakazano im rozpoznawania spraw dotyczących państwa, admini stracji i rządu. Sprawy te należały wyłącznie do króla, który orzekał za pośrednictwem swoich intendentów. Instytucją, która także wywodzi się z okresu monarchii, jest Rada Królewska. Rozpatrywała ona odwołania od orzeczeń intendentów w sprawach, w których - według dzisiejszej terminologii - wydawali oni decyzje w sprawach sporów z administracją królewską. Orzecznictwo takie było świadomie przeciwstawiane orzecznictwu parlamentów i zwane było orzecznictwem zastrzeżonym (justice reservee lub justice retenue). Zarysowany system można scharakteryzować jako oparty na wyłączeniu administracji spod odpowiedzialności według prawa powszechnego, niezależności organów administracji od sądów i poddający spory administracyjne jurysdykcji szczególnej. Zniesienie orzecznictwa zastrzeżonego ujawniło jednak istotny problem. Świadomość potrzeby poddania sądom powszechnym działania nowej rewolucyjnej administracji wywoływała sprzeciw wobec nieufności w stosunku do sędziów, którzy w okresie przedrewolucyjnym byli postrzegani jako hamulec reform, następnie zaś uchodzili za zwolenników ancien regime. Co więcej, parlamenty stanowiły jedną z odrębności dawnych prowincji francuskich i tym samym były ogniwem oporu przeciwko centralizmowi, co także postrzegano jako zagrożenie dla nowej władzy. Rozwiązanie tej sytuacji można uznać za pewien paradoks ideologii rewo- lucyjnej. W imię wąsko rozumianej zasady podziału władz zakazano sędziom sądów powszechnych jakiejkolwiek ingerencji w działanie administracji. Wszelkie spory rozstrzygane były jedynie w administracyjnym toku instancji. Zmiana tej sytuacji nastąpiła po dziesięciu latach, w roku VIII (przełom lat 1799/1800). Obok organów pełniących funkcje wykonawcze, zwanych admini- stracją aktywną, powołany został do życia nowy rodzaj organów. Stanowiły je rady konsultacyjne, których zadaniem było doradztwo na rzecz administracji aktywnej. Na organy te składała się Rada Stanu oraz rady prefekturalne. Organom tym przekazano w istocie orzecznictwo sporne w sprawach admini- stracyjnych. Zadanie Rady Stanu polegało na razie jedynie na sprawowaniu justice retenue, co oznaczało, że zarówno w sprawach spornych, jak i konsultacyjnych rola tego organu ograniczała się do opiniowania decyzji szefa państwa. Jeśli chodzi o pozycję rad prefekturalnych, którym przewodniczył prefekt, to odwołanie od ich decyzji mogło być składane do Rady Stanu. Zasadnicza zmiana w usytuowaniu Rady Stanu nastąpiła na mocy ustawy z 24 maja 1872 r. Organ ten został ustanowiony do orzekania mocą własnych rozstrzygnięć. Przestał zatem działać z upoważnienia szefa państwa. Dopełnieniem zmian była reforma wprowadzona na mocy dekretów z 30 września i 28 listopada 1953 r. W miejsce rad prefekturalnych utworzone zostały trybunały administracyjne jako sądy prawa publicznego. Rada Stanu stała się organem drugoinstancyjnym, przy zachowaniu określonych spraw do rozstrzygania w pierwszej instancji. Ostatnim etapem tworzenia systemu sądownictwa administracyjnego we Francji w dzisiejszym modelu stała się ustawa z 31 grudnia 1987 r. Przed- miotem tego aktu było wprowadzenie administracyjnych sądów apelacyjnych (cours administrative d'appele), które z pewnymi wyjątkami uczynionymi na rzecz Rady Stanu pełnią -rolę sądów odwoławczych w stosunku do orzeczeń trybunałów administracyjnych. Przedstawiona konstrukcja daje obraz systemu sądownictwa, w którym realizacja funkcji sądowych została przekazana dwóm pionom organizacyjnym. Pierwszy to sądy powszechne. Na ich strukturę składają się sądy pierwszej instancji oraz sądy apelacyjne z Sądem Kasacyjnym (la Cour de Cassation) na szczycie. Drugi pion to obecnie trzystopniowe sądownictwo administracyjne. Obejmuje ono trzydzieści trzy trybunały administracyjne, pięć administracyjnych sądów apelacyjnych z Radą Stanu (Conseil d'Etat) na czele. System ten wymagał uzupełnienia trzecim elementem, którego zadaniem było rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Ustawą z 24 maja 1872 r. powołano do życia Trybunał Kompetencyjny (Tribunał de Conflicts). Skład członkowski jest zrównoważony pod względem reprezentacji (tworzą go w równej liczbie sędziowie Sądu Kasacyjnego i Rady Stanu, Przewodniczącym z urzędu jest minister sprawiedliwości), zaś w razie równości głosów rozstrzyga głos ministra sprawiedliwości. We Francji nie ma aktu prawnego regulującego w sposób jednolity postępowanie administracyjne przed organami administracji, podobnie jak nie ma aktu regulującego w sposób wyczerpujący postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przepisy rozrzucone są w aktach pochodzących z różnych okresów, często związanych z poszczególnymi działami prawa materialnego. Zasadniczą rolę w kształtowaniu całości systemu regulacji odgrywa orzecznictwo Rady Stanu. Rada Stanu nie tylko orzeka o naruszeniu prawa, ale też tworzy zasady, z których wynikają badane przez nią samą normy. Taka konstrukcja regulacji prawnej znajduje też uzasadnienie w dok- trynalnym spojrzeniu na prawo administracyjne, a ściślej na źródła prawa. W literaturze francuskiej podkreśla się szczególne miejsce innych niż prawo stanowione źródeł prawa administracyjnego, upatrując w tym charakterys- tycznej cechy tego działu regulacji. Podkreśla się, że prawo administracyjne różni się od prawa prywatnego znaczeniem orzecznictwa jako źródła prawa. Prawo tego rodzaju, określane jako pretorskie lub orzecznicze, powstaje w miarę rozstrzygania spraw przez sędziego jako rezultat wykładni, porównywania i systematyzacji orzecznictwa. W wieku XIX prawo administracyjne utożsamiane było ze stosowaniem władztwa administracyjnego, które, jak uważano, charakteryzuje działania administracji. Dostrzegano jednak, że nie wszystkie działania państwa dadzą się sprowadzić do stosowania władztwa. Doktryna dokonała zatem rozróżnienia na activites de puissance public (działania władcze) i activites de gestion (działania w zakresie zarządu). Takie rozróżnienie pozwolić miało na roz- graniczenie zastosowania prawa publicznego i prywatnego. Działanie władzy publicznej, zgodnie z tą teorią, to działanie, w którym organy państwa posługują się formą orzeczeń, zakazów i innych form wład- czych. Stosują zatem acte de puissance public lub acte d'autorite, to znaczy akty władzy publicznej. Całość takiego działania opiera się na szczególnych zasadach właściwych jedynie aktywności administracji publicznej i poddane jest kognicji sądownictwa administracyjnego. Administracja nie działa jednak wyłącznie w formach władczych. Często zachowuje się jak jednostka zarządzająca swoim mieniem. W takich stosunkach występuje wobec administrowanych na zasadach równości. Z reguły posługuje się wówczas formą umowy. Są to akty ze sfery zarządu. Następstwem tego jest poddanie ich prawu prywatnemu i właściwości sądów powszechnych. Rozróżnienie aktów władczych i aktów zarządu było jednym z fundamentów teorii XIX wieku. Koncepcja ta straciła znaczenie z uwagi na swoje słabości. Źródłem krytyki były zasadniczo dwa jej punkty. Przede wszystkim zdawano sobie sprawę, że zastosowane kryterium jest nieostre i w następstwie prowadzi do wątpliwych wyników badawczych. Rodzi bowiem sztuczne rozgraniczenie elementów działalności Państwa w formach władczych i niewładczych. Zasadniczym powodem krytyki tej teorii były jednak skutki jej stosowa- nia. Prowadziła bowiem do fałszywego zawężenia zakresu sfery zastosowania regulacji administracyjnoprawnej. Także bowiem poza sytuacjami, gdy dzia- łanie następuje w formach władczych, prawne ramy działania administracji określające zakres, formy i podstawy prawne działania mogą stanowić pod- stawę do ingerencji sądownictwa innego niż powszechne. Głębokie zmiany w. charakterystyce aktywności administracji francuskiej przyczyniły się do skierowania uwagi nauki na koncepcję służby publicznej (service public). Przez pojęcie to rozumie się wszelką działalność podmiotu administrującego, mającą na celu zaspokojenie potrzeby podyktowanej inte- resem publicznym. Wykonawcami zadań z zakresu służby publicznej są podmioty prawa publicznego (państwo, samorządy). Nie każda jednak działalność państwa stanowi realizację służby publicz- nej. Podejmowanie działań w zakresie zarządu składnikami majątkowymi służącymi administracji publicznej w formach właściwych prawu prywatnemu (entreprises privees de l'administration) stanowi w istocie pogranicze prawa publicznego i prywatnego. Innymi słowy, ten typ sprawowania zarządu nie jest jedynie administrowaniem, lecz stanowi realizację zadań państwa w sferze prywatnoprawnej. Działania w tym zakresie służą tworzeniu bazy dla realizacji zadań administracji, a nie bezpośredniemu zaspokajaniu potrzeb publicznych. Z tych też powodów nie stanowią realizacji funkcji publicznej. Charakterystyka pojęcia służby publicznej miała też dostarczyć kryterium podziału sfery poddanej prawu administracyjnemu i stanowić określenie sfery właściwości sędziego administracyjnego. W orzeczeniu Trybunału Kompetencyjnego w sprawie Blanco z 8 lutego 1873 r. zastosowano pojęcie służby publicznej także jako kryterium określenia zakresu działania sądu. W ten sposób kryterium to posłużyło do określenia zakresu kontroli sądów administracyjnych i z tego powodu uznano poddaną mu działalność administracji za regulowaną prawem administracyjnym, a nie prywatnym [w postępowaniu o odszkodowanie dochodzone od Państwa, właściwość Rady Stanu ustalono nie dlatego, że stroną jest Państwo, lecz z tego powodu, że właściwości sądów administracyjnych podlegają sprawy o odszkodowanie powstałe na tle funkcjonowania służby publicznej (W. Brzeziński, Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960, s. 26)] . Omawiana teoria szybko spotkała się z żywym oporem. Przyczyny rezygnacji z takiego spojrzenia na kryteria oddzielenia prawa administracyjnego upatrywane są w cechach współczesnej administracji. Należą do nich takie zjawiska, jak szerokie przekazywanie zadań admini- stracji do realizacji w formach właściwych działalności gospodarczej w miejsce stosowania typowych form władczych. Także rozszerzająca się sfera działań niewładczych administracji, opar- tych na czynnościach, które w naszej literaturze nazywane są ogólnoorgani- zatorskimi, przyczynia się do zmiany obrazu administracji, który był pod- stawą budowy omawianej teorii. Transformacja aktywności dzisiejszej administracji spowodowała, że stosowane kryteria podziału stały się nie tylko mniej przejrzyste, ale też stworzyły stan, w którym nie można czasem ustalić, czy dana jednostka realizuje nadal służbę publiczną, czy też prowadzi już działalność komer- cyjną. Szybko zmieniające się otoczenie administracji dzisiejszego świata znacznie utrudnia znalezienie zadowalających kryteriów określenia granic działania administracji, co - jak już powiedziano -- ma w systemie francuskim szczególne znaczenie. Nie oznacza to jednak, aby takie próby nie były podejmowane. Prowadzone były rozważania nad przyjęciem kryteriów użyteczności publicznej lub interesu ogólnego jako kryteriów określenia przedmiotu prawa administracyjnego. Ponieważ pojęcia te przenikają wszystkie konstrukcje prawa administracyjnego, ich szeroki zakres okazał się nazbyt ogólny, aby mogły się stać przejrzystym kryterium określenia zakresu zastosowania prawa administracyjnego i właściwości sądu administracyjnego. 3. ZARYS ROZWOJU ADMINISTRACJI I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W NIEMCZECH Zarysowanie procesu kształtowania się koncepcji prawa administracyjnego i administracji publicznej w krajach niemieckich wymaga wskazania czyn- ników, na których opierały się te przemiany. Przede wszystkim proces ten przebiegał w poszczególnych krajach w sposób nieco odmienny. Chodzi tu nie tylko o rozdrobnienie nauki prawa administracyjnego w ramach poszczególnych krajów niemieckich w początkach wieku XIX, lecz także o ewolucyjny charakter postępujących przemian. Wieloletni proces przechodzenia od instytucji państwa stanowego do systemu parlamentarnego jest obrazem zmian w relacji między państwem a jednostką. Prawo państwa stanowego oparte było na zasadzie jednolitości, przy czym podstawą regulacji było prawo zwyczajowe. Zwyczaj normował pozycję prawną jednostki, panującego oraz stanów. Regulacja, którą dziś zaliczamy do sfery publicznoprawnej, konstruowana była na tych samych zasadach co prawo prywatne. Panujący opierał swoje działania na szczególnych tytułach prawnych, które podlegały kontroli sądów na równi z tytułami prywatnymi. System ten nie dawał jeszcze podstaw dla ukształtowania nadrzędnej pozycji podmiotu administrującego. Wraz ze wzrostem roli panującego i upadkiem znaczenia stanów zwiększała się rola stanowionych przez niego norm. Procesem równoległym było ograniczanie kontroli sądów w stosunku do "aktów władzy". Powstaje nowy typ państwa - państwo policyjne. Wytworzona we Francji, a następnie rozwinięta w państwach niemieckich, koncepcja ius politiae, uzasadnia prawo panującego do wkraczania w życie poddanych i przedsiębrania wszelkich kroków niezbędnych dla osiągnięcia powszechnego dobrobytu i porządku publicznego. Uzasadnieniem dla wkroczenia jest to, że panujący działa w interesie powszechnym, który musi mieć pierwszeństwo przed interesem indywidualnym. Równolegle postępuje proces powstawania hierarchicznie zbudowanego aparatu administracji, opartego na grupie zawodowych urzędników. Aparat ten nie jest jednak aparatem państwa, lecz instrumentem w rękach panującego, który może przy tym ingerować w każdą prowadzoną sprawę. Powstająca konstrukcja powoduje także szybkie przejęcie kompetencji urzędów stanowych. Cały aparat działa według wskazówek panującego, którego polecenia pełnią rolę dzisiejszych przepisów wewnętrznych. Akty, które w obecnym czasie określilibyśmy jako decyzje administracyjne, są aktami wiążącymi jednostronnie i "odwołanie"; ma to znaczenie o tyle, że stanowi doniesienie do władzy wyższej i pełni rolę prośby o zmianę decyzji. W sferze "policji", jak wówczas nazywano działania aparatu administrującego, panuje swobodne uznanie. Zanikające prawo zwyczajowe nie wiąże panującego, wobec jego ius politiae. Jako przeciwwagę dla ius politiae panującego nauka i praktyka sądowa stworzyły teorię praw dobrze nabytych (wohl erworbene Rechte) i teorię fiskusa. To pozwalało na włączenie sądów w proces kontroli działania apara- tu administrującego. Koncepcja praw dobrze nabytych polegała na stworzeniu możliwości zwrócenia się do sądu, gdy administracja naruszyła prawa dobrze nabyte. Kontrola ta chroniła prawa dobrze nabyte opierając się na "naturalnych zasadach prawa". Wobec elastyczności kryterium rozwiązanie to pozwalało na przeniesienie sprawy administracyjnej na drogę sądową. Władze krajów niemieckich usiłowały opierać się tej kontroli poprzez cesarskie przywileje czy też w epoce absolutyzmu – siłą. Teoria fiskusa polegała na tym, że państwo, jako podmiot praw mająt- kowych, może być pozwane przed sądami powszechnymi. Majątek publiczny bowiem nie należy ani do monarchy, ani do państwa jako podmiotu władzy, lecz do fiskusa - fikcji prawnej - podmiotu prawa prywatnego. Poddany nie mógł wnieść skargi na działanie panującego, które dziś określilibyśmy jako władcze. Mógł on jednak wnieść do sądów krajowych powództwo przeciwko fiskusowi, który stał się uosobieniem praw majątkowych państwa. Droga przekształcania instytucji średniowiecznych nie wiodła przez wstrząsy i gwałtowne zmiany. Jej istotą było postępujące skrępowanie administracji ustawą i kontrola sądowa. Na przełomie XVII i XVIII wieku ukształtowała się regulacja normująca działanie aparatu władcy oddzielnie od prawa sądowego. To "prawo ad- ministracyjne" jest zalążkiem prawa publicznego odrębnego od prawa pry- watnego. Rodzi się więc podział na prawo administracji i sądownictwa. Postępująca ewolucja systemu władzy opartego na koncepcji ius politiae prowadziła do osłabienia pozycji panującego. System władzy monarchy ustępuje na rzecz systemu władzy opartego na zasadach monarchii konstytucyjnej. Miejsce prawotwórczych uprawnień monarchy przejmuje organ ustawodawczy. Aparat wykonawczy nadal pozostaje w rękach panującego, jednak uprawnienia prawodawcze organu przedstawicielskiego i jego uprawnienia kontrolne wobec aparatu panującego stwarzają nową sytuację podporządkowania decyzjom innego źródła władzy niż monarcha. Organ parlamentarny normuje swymi aktami przede wszystkim stosunki między organami państwa i jednostką. Tak rodzi się jednolite dla tych stosunków prawo publiczne. Regulacje tego prawa mają obecnie moc dwustronnie wiążącą, bowiem wiążą nie tylko adresata działań administracji, ale i ją samą. Organ administrujący działa obecnie w sposób podobny do sądu, jego funkcja polega bowiem na wykonywaniu prawa, akt władzy zaś staje się aktem stosowania prawa. Od prawa prywatnego taka działalność różni się relacją zachodzącą między uczestnikami stosunku prawnego. Jest on oparty na nadrzędności podmiotu administrującego. Zabez- pieczeniem adresatów działania administracji przed działaniem "sędziego we własnej sprawie" jest utworzenie sądownictwa administracyjnego. Władze zostają poddane kontroli specjalnych sądów administracyjnych, które mogły unieważniać akty administracyjne. Pierwszy sąd tego rodzaju powstał w Badenii (1863), a następne w Hesji (1875), Wirtembergii (1876) i Bawarii (1878). W roku 1875 powołano do życia Trybunał Wiedeński. Sądownictwo administracyjne miało służyć ochronie praw podmiotowych jednostki. Skoro jednak źródłem wszelkich uprawnień jest ustawa, to przed- miotem ochrony staje się każde uprawnienie jednostki przyznawane jej usta- wą. Cechą właściwą dla południowoniemieckiego systemu sądownictwa ad- ministracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Odmiennie system pruski (v. Gneista) przyjmował sądową kontrolę administracji jako narzędzie zapewnienia prawidłowego stosowania przez nią prawa. 4. ZARYS ROZWOJU ADMINISTRACJI I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W WIELKIEJ BRYTANII Odmiennie niż w wypadku ewolucji prawa kontynentalnego, gdzie w ślad za rozróżnieniem prawa publicznego i prywatnego postępował podział na poszczególne dziedziny prawa, jak konstytucyjne czy administracyjne, rozwój prawa angielskiego przebiegał inną drogą. Istotą rozwiązań angielskich jest normowanie stosunków powstających w procesie administrowania przy za- stosowaniu jednolitej regulacji prawnej nie wyróżniającej osobnego statusu prawnego podmiotów administrujących. Odmienny charakter ma też prawo sądowe. Sądy opierały swoją działalność w mniejszym stopniu na prawie stanowionym, kierując się zwyczajem i orzecznictwem, co pozwala na two- rzenie własnej judykatury. Stanowi to wynik oparcia tworzonego przez sądy systemu prawnego na doktrynie common law. W początkowym okresie rozwoju jej podstawę stanowiło orzecznictwo, które zamieniło się w konstrukcję, którą można określić jako zwyczaj prawny sądów. Wykrystalizowanie się normatywnej roli pojedynczego orzeczenia spowodowało, że common law nabrało charakteru prawa stanowionego przez sądy. System common law, czyli prawo -powszechne, w odróżnieniu od lokalnego prawa zwyczajowego, został przeciwstawiony systemowi opartemu na zasadach słuszności (equity). W języku prawniczym termin ten oznacza zespół pojęć obejmujących zasady wypracowane w orzecznictwie Sądu Kanclerskiego w celu uproszczenia sztywnych zasad common law. Rola equity polegać miała na uzupełnieniu common law, ze względu na liczne niedoskonałości tego systemu. Doniosłym wydarzeniem w rozwoju sądownictwa angielskiego była reforma wprowadzona na mocy Judicature Acts (1873-1875). Jej wynikiem było uproszczenie systemu sądowego poprzez utworzenie trzech szczebli sądownictwa. Niezależnie od likwidacji licznych organów orzekających reforma ta położyła kres osobnemu stosowaniu common law i equity. Struktura systemu prawnego uległa do dnia dzisiejszego zmianie o tyle, że common law wraz z systemem equity stanowią elementy systemu uzupełnionego prawem stanowionym. Wraz z rozwojem potrzeb związanych z procesem administrowania coraz bardziej złożonym organizmem państwowym zaczęła wzrastać rola ustawy jako źródła prawa administracyjnego. Proces ten spowodował, że angielskie prawo administracyjne jest w dużym stopniu prawem stanowionym. Normy comman law mają z reguły charakter proceduralny. Ponieważ jednak duża część prawa jest nadal efektem prawotwórczej działalności sądów, to także część prawa administracyjnego ma nadal ten charakter. Aby ustawa stała się elementem systemu prawnego, musi zostać wkom- ponowana w system prawny common law. Taki stan regulacji nie sprzyja usunięciu rozbieżności między interpretacją prawa stanowionego przez Par- lament i tworzonego przez sądy. Określenie administracji następowało bardziej poprzez opis zjawiska niż definicję funkcji. Także brak wyspecjalizowanego systemu organów kontroli sądowej, stanowiący istotę systemu francuskiego i niemieckiego, powodował brak orzecznictwa ilustrującego realizację zasad. Nic dziwnego, że przez długi czas prawo administracyjne nie było do- strzegane. Uznawano, że wszelka działalność publiczna powinna być poddana prawu nie różnicującemu sfer publiczno- i prywatnoprawnej oraz ocenie sądu powszechnego. Koncepcja taka, zakładająca utrzymanie kontroli sądów powszechnych nad wszelką aktywnością państwa i samorządu, znalazła oparcie w teoretycznych pracach profesora uniwersytetu oksfordzkiego Alberta Vann Dicey'a. W pracy Introduction to the Law of the Constitution {Oxford, 1886) głosił on nieistnienie w prawie angielskim odpowiednika znaczeniowego dla francuskiego terminu droit administratif, z czego wyciągał wniosek o nieuznawaniu istnienia samego przedmiotu i zasad, na którym miałby się on opierać. U podstaw tego poglądu leżało przekonanie, że wyodrębnienie prawa publicznego i wyspecjalizowanych sądów administracyjnych stanowi podstawę dla budowy ich uprzywilejowanej pozycji. To z kolei było nie do pogodzenia z głoszoną przez Dicey'a doktryną the rule of law, czyli rządów prawa. Koncepcja the rule of law na trwałe wpisała się w angielską myśl praw- niczą w odniesieniu do relacji zachodzących między administracją a jed- nostką. Rządy prawa miały oznaczać nadrzędność ustawy nad organami wykonawczymi w kontynentalnym rozumieniu tego terminu oraz powszechną równość wobec prawa. Miała ona znajdować swój wyraz w równym poddaniu wszystkich podmiotów prawa sądom. Słabość tej koncepcji, będącej wynikiem braku ostrości przyjętych kryteriów, wynika choćby z samego zdefiniowania prawa i jego skutków dla różnorodnych celów jego stosowania, jak też formalnego podejścia do koncepcji praworządności w proponowanym rozumieniu. Mimo tych słabości koncepcja Dicey'a wywarła doniosły wpływ na kształtowanie się angielskiej nauki prawa administracyjnego, a także amerykańską myśl prawniczą. Szeroka akceptacja tego poglądu przyczyniła się na wiele lat do opóźnienia rozwoju prawa administracyjnego. Autor nie dostrzegał bowiem zakresu ochrony zapewnianej obywatelowi przez systemy kontynentalne. Skupiając uwagę na szczególnej pozycji funkcjonariusza administracji w systemie francuskim opierał zasady swojej koncepcji na ograniczeniach wynikających dla administrowanych ze szczególnego statusu prawnego administracji. Rosnąca złożoność zadań, które podejmować musi współczesne państwo w związku ze wzrostem jego funkcji, spowodowała, iż utrzymanie tradycyjnego monopolu Parlamentu na tworzenie prawa przestało wystarczać. Działalność prawotwórcza, nosząca nazwę legislacji delegowanej (delegated legislation) lub legislacji podporządkowanej (subordinated legislation), której reali- zację przyznawano licznym podmiotom aparatu centralnego i terenowego, jest przedmiotem rozważań literatury. Udzielenie administracji szerokiego uprawnienia do tworzenia prawa widziane jest jako możliwość przekazania - poza zakres działania Parlamentu - władzy pozbawionej dostatecznej kontroli, co z kolei jest postrzegane jako zagrożenie dla tradycyjnej koncepcji rządów prawa. Zarysowanie sądowej kontroli administracji w systemie angielskim napo- tyka na trudność w postaci konieczności przedstawienia angielskiego systemu wymiaru sprawiedliwości. W literaturze stwierdza się, że o sądowej kontroli administracji można mówić, gdy sąd ma prawo wydawania orzeczeń wiążących dla pracowników administracji publicznej. Akty wydawane przez administrację podlegają kon- troli politycznej Parlamentu (legislative contron i kontroli legalności sprawowanej przez sąd (judicial control). Zadaniem sądu jest badanie, czy organy administracji przestrzegały prawa i zasad naturalnej sprawiedliwości (the rules of natural justice), sąd kontroluje, czy akt został wydany zgodnie z prawem, a zatem, czy organ administracji działał w granicach umocowania i postępował zgodnie z obo- wiązującą procedurą. Sąd może też badać, czy uprawnienie zostało wykorzys- tane w sposób zgodny z celem, dla którego ustawodawca ustanowił przepis, a zatem, czy nie miało miejsca nadużycie władzy (abuse of power). Brak jest ustawowych przepisów, które systematyzowałyby bogactwo form i środków, a także metody i granice działania sądu. W tej sytuacji sądy korzystają z dużej swobody i unikają wiązania się ostrymi kryteriami stanowiącymi podstawę do ich wkroczenia. Sąd może nakazać organowi administracji wykonanie obowiązku lub czynności, którą powinien podjąć. Może też zakazać organowi podjęcia czynności, wydania aktu lub prowadzenia działalności ze względu na brak podstaw prawnych. Skarga sądowa może dotyczyć uchylenia lub zmiany decyzji, zakazania organowi wydawania bezprawnych aktów, rozstrzygnięcia spornych kwestii prawnych, odszkodowania lub przywrócenia praw, albo wydania nakazu wykonania obowiązku ciążącego na administracji. Podstawą wkroczenia sądu jest doktryna ultra vires, czyli ustalenia istnienia podstawy prawnej dla określonego zachowania organu. Organ admini- stracji działa w granicach prawa, gdy może wskazać podstawę prawną swojej czynności. Inne zachowania są kwalifikowane jako znajdujące się poza za- kresem określonym ustawą, czyli ultra vires. Sąd prowadzi kontrolę, czy określone zachowanie organu mieści się w granicach podstawy prawnej. Uznanie przez sąd przekroczenia określonych prawem uprawnień nie powoduje uchylenia aktu normatywnego, lecz powoduje, że akt indywidualny poza przyznanymi prawem granicami działania organu - ultra vires - jest uznawany za nieważny. Kontrola ma zatem dwa elementy - są nimi podstawa prawna i ocena sądu. Kontroli poddane są - obok aktów indywidualnych - także akty delegated legislation. Poza kontrolą sądów pozostaje natomiast sfera regulacji ustawowej. Poza kontrolą sądową znajdują się decyzje oparte na swobodnym uznaniu. Jeżeli są to orzeczenia o charakterze sądowym lub wydane przez inne organy pełniące funkcje orzecznicze, sąd może przeprowadzić ocenę aktu na podstawie kryterium, czy akt nie narusza zasad naturalnej sprawiedliwości (natural justice). Pojęcie to nie ma precyzyjnego znaczenia. Obok wywodzących się z common law określeń, uznających za podstawę tej zasady proste rozróżnienie dobra od zła (the natural sense of what is right and wrong), w prawie stanowionym oparto na tej zasadzie określone konstrukcje stanowiące zarzuty stosowania prawa z naruszeniem bezstronności (reasonable suspicion, real likelihood, bias in fact). Na zasadzie naturalnej sprawiedliwości oparte są też takie konstrukcje, jak prawo do bezstronnego przedstawienia stanowiska strony (the right to a fair hearing) czy zasada wysłuchania strony (hear the other side). W literaturze konstrukcję naturalnej sprawiedliwości wiąże się przede wszystkim z gwarancjami proceduralnymi. Środki kontroli sądowej dzieli się na środki nieustawowe (kształtowane na podstawie common law) oraz środki ustawowe. Do środków nieustawowych zalicza się declaratory judgment [Orzeczenie sądowe stwierdzające istnienie prawa lub obowiązku w konkretnej sprawie. Orzeczenie takie prowadzić ma do dobrowolnego wykonania obowiązku spoczywającego na adresacie działania administracji. Instytucja ta, wywodząca się ze sporów między osobami prywatnymi, uzyskała szerokie zastosowanie zarówno przy ochronie przed działaniami administracji, jak i w wykonaniu zadań administracji. Praktyka sądowa wypracowała granice zastosowania tego środka, które obejmują podstawę prawną, przesłanki proceduralne lub cel wydania orzeczenia], injunction [Jest to polecenie lub nakaz sądowy mający zapobiec naruszeniu prawa działaniem organu lub nakaz określonego zachowania się], order of habeas corpus [w wypadku zatrzymania kogokolwiek z innego tytułu niż wyrok sądu, zatrzymany lub ktoś działający w jego imieniu ma prawo zwrócenia się do sądu o orzeczenie w sprawie legalności zatrzymania. Sąd w drodze order of habeas corpus nakazuje przedstawić zatrzymaną osobę sądowi i w wypadku stwierdzenia nielegalności poleca jej zwolnienie], order of mandamus [orzeczenie nakazujące niższemu sądowi, organowi administracji lub innemu podmiotowi wykonanie obowiązku o charakterze publicznym. Źródłem obowiązku może być ustawa lub norma common law], order of prohibition [środek kierowany do sądu niższego stopnia lub organu administracji stanowiący na- kazanie powstrzymania się od rozpatrzenia sprawy i wykonania już wydanej decyzji, w wypadku naruszenia właściwości organu] i order of certiorari [nakaz skierowany do sądu niższego stopnia lub organu administracji zakazujący wykonania wydanej już decyzji, uchylenia aktu administracji i przekazania sprawy do organu wyższego stopnia]. Środki ustawowe uregulowane są w ustawach normujących poszczególne dziedziny administracji. Można zaliczyć do nich odwołanie, zatwierdzenie decyzji, wydanie klauzuli wykonawczej, wydanie zgody na wykonanie zastępcze, stwierdzenie sądowe i inne. Niezależnie od wymienionych środków sądy angielskie mają także szerokie możliwości orzekania w sprawie odszkodowania za szkody wyrządzane działaniem administracji. Rozszerzanie zakresu zadań państwa i rozwój organów pełniących funkcje w wyspecjalizowanych dziedzinach administracji spowodowały zwiększenie liczby organów prowadzących tego rodzaju sprawy. Ustawy normujące poddanie nowych sfer funkcjonowania państwa działaniu takich organów powoływały też do życia organy orzekające w tych sprawach nie tylko w celu realizacji ich zadań, ale też dla rozstrzygania sporów powstających na tle sprawowanych przez nie funkcji. Organy te rozstrzygają w sprawach, w których orzekałyby sądy, gdyby nie utworzono ciał wyspecjalizowanych. Ustawy powierzają orzecznictwo ministrom lub organom administracji lokalnej. Szczególnie jednak interesującą grupę stanowią organy kolegialne powołane do pełnienia wyspecjalizowanych funkcji. Organy te, w skład których wchodzi zróżnicowana liczba członków działających z reguły pod przewodnictwem prawnika, są nazywane trybunałami administracyjnymi (administrative tribunals) ["A prominent feature of the governmental scene is the multitude of special tribunals created by Act of Parliament. Each of these is designed to be part of some scheme of administration, and collectively they are sometimes called administrative tribunals" (A. Wade, op.cit., s. 894)]. W niektórych sferach działalności państwa powołano kilka organów o różnym zakresie kognicji (np. w sprawach przemysłu i zatrudnienia orzekają Industry Arbitration Tribunal, Industry Training Referees i Industry Tribunals). W innych sprawach utworzono kilka organów tego samego rodzaju (Mines and Quarries Tribunals), w jeszcze innych zaś działają pojedyncze organy (np. Traffic Commissioners). Bardzo zróżnicowany jest też przedmiot orzekania. Obok organów orzekających w sprawach o charakterze bliskim sporom cywilnym (np. Rent Tribunals - rozpatrują spory powstałe na tle wysokości czynszów), przedmiotem ich działania są kwestie o wyraźnie administracyjnym podłożu (np. Agricultural Land Tribunals orzekają w sprawach sporów związanych z nadzorem nad prowadzeniem gospodarstw rolnych). Przyczyn przemawiających za tworzeniem takich organów upatruje się w większej niż w wypadku sądów powszechnych wiedzy w wyspecjalizowanych dziedzinach administracji, w której sprawują one swoją funkcję. W praktyce rozpoznają one dużą liczbę drobnych spraw, do czego przyczynia się większa niż w wypadku sądów szybkość działania, mniejsza złożoność procedury i niższe koszty postępowania. Cechy te powodują znaczne ułatwienie dostępu do ochrony sprawowanej przez te organy. W literaturze powstanie systemu trybunałów administracyjnych wskazuje się jako jedną z najbardziej charakterystycznych cech rozwoju konstytucyj- nego Anglii. 5. ZARYS ROZWOJU POLSKIEJ NAUKI PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Polska szkoła prawa administracyjnego ukształtowała się głównie w środowisku naukowym warszawskim, krakowskim i lwowskim, w atmosferze rodzących się i rozwijających idei warszawskiego pozytywizmu. Określenie momentu powstania nauki prawa administracyjnego w Polsce rodzi jednak trudności, bowiem autorzy budujący zręby naukowego poznania administracji prowadzili działalność w różnych okresach także poza Polską, będąc przy tym wychowankami zagranicznych uczelni. Prace nad tworzeniem podstawowych pojęć z zakresu problematyki, którą dziś zaliczamy do nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, podjęło trzech uczonych, których nazwiska powszechnie zalicza się do grona prekursorów badań w tej dziedzinie. Byli to Antoni Okolski, Józef Bohdan Oczapowski i Franciszek Kasparek. Antoni Okolski był autorem wielu publikacji dotyczących sfery dziś zaliczanej do nauki prawa administracyjnego. O znaczeniu jego dorobku decyduje jednak trzytomowe dzieło Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim (t. I - 1880, t. II - 1882, t. III - 1884). Jest to pierwsza praca polskiego autora przedstawiająca systematycznie całość przedmiotu. Należy też odnotować, że jak na swoje czasy autor prezentował nowoczesne poglądy na relacje między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Pisząc o źródłach prawa podkreślał rolę ustawy, odmawiając mocy powszechnie wiążącej przepisom wewnętrznym. Antoni Okolski poświęcił też dużo uwagi problematyce samorządu. Nie tylko stwierdzał możliwość realizacji funkcji państwa przez inne samorządy niż terytorialny, lecz głosił też pogląd, że działający pod nadzorem samorząd powinien - ze względu na swoje rozeznanie w problemach lokalnych - realizować te funkcje administracji, które nie wymagają centralizacji, której zresztą co do zasady nie był przeciwny. Józef Bohdan Oczapowski zajmował się problematyką szeroko rozumianego prawa publicznego, poruszając tematy z zakresu nauki administracji, prawa administracyjnego i finansów publicznych . Ostatnim z wymienionych autorów był profesor Uniwersytetu Jagielloń- skiego Franciszek Kasparek. Jego podstawowa praca charakteryzuje się erudycją, łącząc szczegółową prezentację teoretycznej wiedzy owego okresu z orzecznictwem i rozważaniami natury filozoficznej i moralizatorskiej. Obok wskazanych autorów wymienić też należy Alexandra Rembowskiego, autora wielu prac, m.in. O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa (1873). Pierwszym profesorem prawa, administracyjnego na Uniwersytecie Jagiellońskim był Józef Kleczyński, autor monografii poświęconych samorządowi terytorialnemu, np. Stosunki gminne w Galicji (1897), oraz wielu artykułów z tej dziedziny. Kolejny autor, którego wypada przypomnieć, to Józef Buzek, autor prac: Studium z zakresu administracji wychowania publicznego (1904), Prawo administracyjne, opracowanie wykładów uniwersyteckich (1912) oraz obszernego dzieła: Administracja gospodarstwa społecznego (1913). Praca ta obejmuje wykład administracyjnego prawa materialnego i elementy rozważań, które dziś możemy zlokalizować na pograniczu nauki prawa administracyjnego i zarządzania. Powrót Polski na mapę Europy stworzył nowe warunki dla pracy naukowej polskich uczonych. Odrodzenie państwowości oznaczało usunięcie uwarunkowań, które utrudniały lub miały uniemożliwić tę działalność. Autorzy polscy napotykali bowiem na przeszkody wynikające z sytuacji politycznej. Można przypomnieć, że J.B. Oczapowski wykładał bezpłatnie przez siedem lat na Uniwersytecie Jagiellońskim, bowiem jako cudzoziemiec nie mógł uzyskać tu etatu. A. Okolski zmuszony był do składania po raz trzeci egzaminu doktorskiego, aby uzyskać katedrę prawa administracyjnego na rosyjskim Uniwersytecie Warszawskim. Odzyskanie niepodległości oznaczało nie tylko zniesienie utrudnień i ograniczeń w pracy naukowej i dydaktycznej uczonych, lecz stanowiło też wyzwanie ze względu na wielkie potrzeby w zakresie kształcenia kadr dla odradzającego się aparatu państwa, konieczność porządkowania prawa oraz tworzenia nowych regulacji. Ośrodkiem życia naukowego stały się uniwer- sytety. Mimo zaborów nieprzerwanie działał Uniwersytet Jagielloński i Uni- wersytet we Lwowie, wkrótce też podjęły działalność uniwersytety: Warszaw- ski, Wileński, Poznański, Katolicki Uniwersytet Lubelski oraz Wolna Wszechnica Polska, zwana siódmym polskim uniwersytetem. Ukazują się pierwsze podręczniki prawa administracyjnego, np. Prawo administracyjne pióra Feliksa Ochimowskiego, oraz monografie Tadeusza Hilarowicza , Józefa Buzka, Kazimierza Kumanieckiego i innych autorów. Obszerny podręcznik Feliksa Ochimowskiego Prawo administracyjne (t. I - 1919, drugie wydanie w 1923 r., t. II - 1922, zaplanowany tom trzeci nie ukazał się) był wzorowany na koncepcjach naukowych opracowanych jeszcze przez A. Okolskiego. Ze względu na to, że autor obserwował głównie zjawiska zachodzące na obszarze byłego zaboru rosyjskiego, praca oparta była przede wszystkim na regulacjach prawnych tej części kraju. Autorem, którego dzieło stanowiło doniosły wkład w rozwój teorii prawa administracyjnego, był Władysław Leopold Jaworski, profesor prawa cywilnego Uniwersytetu Jagiellońskiego i człowiek czynny politycznie. Był posłem do sejmu galicyjskiego (od 1899 r.), a następnie posłem do austriackiego parlamentu w Wiedniu (od 1911 r.). Także po odzyskaniu niepodległości zajął się działalnością polityczną, przewodnicząc m.in. Naczelnemu Komitetowi Narodowemu. Najwyżej cenioną pracą tego uczonego jest Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne (Warszawa, 1924), w której porusza zarówno zagadnienia nauki prawa administracyjnego, jak i nauki administracji. Przedstawia on tu często poglądy oparte na sposobie myślenia właściwym przedstawicielom nauki prawa prywatnego. Stanowisko autora, że: "Całość działalności administracji jest działalnością twórczą, a tylko pewna jej część odbywa się według przepisów ustawowych, a inna nie jest określona ustawą. Działalność władz administracyjnych jest tak samo twórcza jak działalność jednostki, a ta działalność jest również częściowo unormowana ustawą", dokumentuje odmienne od zasad rządzących prawem publicznym spojrzenie na związanie administracji prawem i uzasadnia krytyczną ocenę poglądów utożsamiających związanie prawem jednostki i administracji. Uwaga ta nie umniejsza jednak waloru naukowego i znaczenia, które na rozwój nauki prawa administracyjnego wywarły koncepcje W.L. Jaworskiego. Spośród innych doniosłych prac tego autora należy wymienić propozycje rozwiązań ustawodawczych opatrzone komentarzem i głębokim uzasadnieniem teoretycznym. Do prac tego rodzaju należy zaliczyć: Projekt kodeksu agrarnego (1928) oraz Projekt konstytucji (1929). Wybitnym znawcą prawa administracyjnego był Kazimierz Władysław Kumaniecki. Pośród jego licznych prac należy wymienić Akt administracyjny (1913), Ustrój państwowy władz administracyjnych na ziemiach polskich (1920, 1921), Ustrój władz samorządowych na ziemiach polskich w zarysie (1921), Zbiór najważniejszych dokumentów do powstania Państwa Polskiego (1920), Zarys prawa administracyjnego na ziemiach Polskich (1920). Uczonym zajmującym się prawem administracyjnym, a skupiającym swoje zainteresowania przede wszystkim na problematyce ustrojowej, był Bohdan Wasiutyński. Początkowo - w latach 1921-1923 - był profesorem Uniwersytetu Poznańskiego, a od 1923 r. Uniwersytetu Warszawskiego. B. Wasiutyński to autor czterokrotnie (w latach 1925, 1929, 1933 i 1937) wznawianej pracy: Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych oraz współautor Polskiego prawa administracyjnego w zarysie ( 1929). Okres dwudziestolecia międzywojennego charakteryzuje duże zaintereso- wanie problematyką samorządu. Spośród autorów, którzy podjęli tę tematykę, należy wskazać przede wszystkim Jerzego Panejkę i Tadeusza Bigo. Klasyczną pozycją literatury samorządowej można nazwać pracę J. Panejki Geneza i podstawy samorządu europejskiego. Praca ta, wydana po raz pierwszy w Paryżu w roku 1926, a następnie w Wilnie w roku 1934, poruszała problematykę szczególnie żywą w okresie odbudowy instytucji ustrojowych odrodzonego państwa. Wysokim uznaniem cieszyły się też prace T. Bigo. Ważną pozycją litera- tury samorządowej jest książka Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego (1928). Prace obu autorów stanowią interesujący przyczynek do toczonej w owym czasie i żywej do dziś dyskusji w kwestii charakteru samorządu. Istotę tej dyskusji sprowadzić można do przeciwstawienia dwu stanowisk. Pierwsze upatrywało w samorządzie czynnik pochodny od państwa, drugie widziało w samorządzie byt w stosunku do państwa pierwotny i niezależny. Obaj wspomniani autorzy, podobnie jak i trzeci uczony - Maurycy Jaroszyński, stali na gruncie tzw. państwowej teorii samorządu. Do ważniej- szych prac M. Jaroszyńskiego należy zaliczyć: Samorząd terytorialny w Pol- sce. Stan obecny. Wnioski do reformy (1923), Rozważania ideologiczne i pro- gramowe na temat samorządu (1936). Niezależnie od pracy naukowej, którą prowadził' jako profesor Wolnej Wszechnicy w Warszawie, a w czasie wojny jako profesor na Polskim Wydziale Prawa Uniwersytetu Oksfordzkiego, w latach 1928 -1933 kierował pracami Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów. Po wojnie, po powrocie do kraju, poza stanowiskiem profesora Uniwersytetu Warszawskiego pełnił też obowiązki eksperta rządu w zakresie administracji. Drugim obok problematyki samorządowej nurtem zainteresowań była sfera postępowania administracyjnego i sądowej kontroli administracji. W tej dziedzinie na szczególną uwagę zasługują prace Tadeusza Hilarowicza Naj- wyższy Trybunał Administracyjny i jego kompetencje (1925), Jerzego Stefana Langroda Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce (1925), Problemy sądownictwa administracyjnego (1928) oraz Res iudicata w prawie administracyjnym (1931). Do tej problematyki zaliczyć należy też pracę Strona w postępowaniu administracyjnym (1938) profesora Wita Klonowieckiego. Obok pozycji monograficznych wiele mniejszych opracowań, niezależnie od zamieszczania ich na łamach czasopism naukowych i licznych wydawnictw samorządowych, publikowanych było w "Gazecie Administracji i Policji Państwowej". Od roku 1936 nosiła ona nazwę "Gazeta Administracji". Ukazywało się tu wiele, często obszernych artykułów. "Gazeta" prowadziła też kronikę życia administracji, w związku z czym stanowi do dziś cenne źródło poznania administracji okresu międzywojennego. Najważniejszymi pozycjami literatury międzywojennej są jednak zbiorowe prace dające szczegółowy obraz prawa administracyjnego. Dziełem profesorów Bohdana Wasiutyńskiego, Władysława Kumanieckiego i Jerzego Panejki jest obszerna praca Polskie prawo administracyjne (Warszawa; 1929). Zawiera ona omówienie poszczególnych gałęzi prawa administracyjnego pod kątem regulacji prawa materialnego, ustroju admini- stracji rządowej i samorządowej oraz procedury administracyjnej. Autorzy omawiają też sądową kontrolę administracji. Pracą o podobnym charakterze jest wydany tuż przed I1 wojną światową Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce (1939) Kazi- mierza Kumanieckiego, Jerzego Langroda i Szczęsnego Wacholtza. Pewnym podsumowaniem wiedzy z zakresu nauki prawa publicznego jest praca pod redakcją Zygmunta Cybichowskiego: Encyklopedia podręczna prawa publicznego (t. I - 1926, t. II - 1930). W opracowaniu tej obszernej pozycji, obejmującej liczne hasła z zakresu prawa administracyjnego, kon- stytucyjnego i międzynarodowego, brało udział wielu wybitnych admini- stratywistów. Charakteryzując dorobek okresu międzywojennego należy stwierdzić, że mimo wielu prac poddających analizie stan prawa pozytywnego oraz licznych komentarzy i opracowań praktyków, nauka nie opracowała ogólnej teorii prawa administracyjnego. Nie oznacza to, że w tym okresie nie pojawiły się prace teoretyczne o doniosłym znaczeniu dla dalszego rozwoju nauki. Wybuch wojny spowodował zamknięcie uczelni w Krakowie, Lublinie, Poznaniu i Warszawie. W 1941 r. pracę przerywają uczelnie we Lwowie i Wilnie. Nie oznaczało to jednak całkowitej likwidacji działalności dydak- tycznej i naukowej. Na tajnych kursach wiedzę zdobywało wiele tysięcy studentów. Aby wyjść naprzeciw zapotrzebowaniu na podręczniki, w 1943 r. został wydany w podziemnej drukarni podręcznik Stanisława Kasznicy Polskie prawo administracyjne. Ze względu na wymogi konspiracji jako autor wskazany został dr A. Łużycki, jako datę wydania podano zaś rok 1938. Ta wysoko oceniana praca ukazała się w trzech wydaniach w latach 1945 -1947 i do dziś uznawana jest za jedną z najważniejszych pozycji tego rodzaju w naszym piśmiennictwie. W latach 1942-1945 w obozie jenieckim powstaje praca Jerzego Stefana Langroda, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, wydana następnie w 1948 r. w Krakowie, gdzie autor wykładał jako profesor Uniwer- sytetu Jagiellońskiego. Podobnie działalność dydaktyczną prowadził w warunkach obozu jeniec- kiego Franciszek Longchamps, późniejszy profesor Uniwersytetu Wrocławskiego i autor wielu cenionych publikacji. Pośród uczonych, których dorobek zaważył na rozwoju nauki prawa administracyjnego w Polsce po drugiej wojnie światowej, można wymienić wiele nazwisk osób żyjących i tych, których wkład w rozwój nauki stanowi zamknięty rozdział. W grupie tych ostatnich uczonych wymienić można, obok powołanych już nazwisk, Maurycego Jaroszyńskiego, Wacława Brzezińskiego i Emanuela Iserzona. Szczególnie pierwszy w wymienionych uczonych zapisał się dużym dorob- kiem. O jego przedwojennej drodze naukowej była już mowa. Warto jeszcze przypomnieć czterotomową pracę zbiorową pod jego redakcją pt. Prawo administracyjne (t. I-III - 1952, t. IV - 1953) oraz podręcznik Maurycego Jaroszyńskiego, Mariana Zimmermanna i Wacława Brzezińskiego Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, opublikowany w roku 1956. Przypomnienie osób, które zajmowały się problematyką prawa admini- stracyjnego i pozostawiły po sobie doniosły dorobek, byłoby wielce niekom- pletne, gdyby pominąć profesora Jerzego Starościaka. Ten uczony, który działalność naukową rozpoczął jeszcze przed wojną, zostawił po sobie wiele dzieł, które poruszały najdonioślejsze problemy ustroju administracji, postępowania administracyjnego i prawa porównawczego. Choć trudno wartoś- ciować poszczególne pozycje, to bez wątpienia na przypomnienie zasługuje Prawo administracyjne, podręcznik, z którego wielu wydań uczyły się pokole- nia studentów i który stanowił źródło wiedzy i inspiracji także dla znawców problematyki. Spośród innych pozycji pióra Jerzego Starościaka wymienić należy Swobodne uznanie władz administracyjnych (1948) oraz Prawne formy dzialania administracji (1957). Istotny wkład w badanie zagadnień procedu- ralnych stanowiło opracowanie wraz z profesorem E. Iserzonem komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego, który doczekał się czterech wydań ( 1961, 1964, 1965, 1970). Należy też przypomnieć profesora Jerzego Służewskiego. Swój dorobek zbudował on w takich dziedzinach jak ustrój administracji - był specjalistą w sferze problematyki rad narodowych - i postępowania administracyjnego, publikując w tej dziedzinie dwa podręczniki (w latach 1974 i 1982). Obok wielu innych prac na uwagę zasługuje podręcznik Polskie prawo ad- ministracyjne, praca zbiorowa pod redakcją Jerzego Służewskiego. Na koniec nie sposób nie wspomnieć o Wacławie Dawidowiczu. Dorobek tego zmarłego niedawno uczonego charakteryzował się różnorodnością zainteresowań badawczych. Pośród klasycznej problematyki nauki prawa najwięcej uwagi poświęcił systematycznemu opracowaniu kompleksu zagadnień prawa administracyjnego: Polskie prawo administracyjne (1978) i Prawo ad- ministracyjne (1987). Wysoko cenione są też jego podręczniki: Ogólne postępowanie administracyjne (1962), Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu (1983) i Zarys procesu administracyjnego (1989). Istotną część dorobku stanowi problematyka ustroju administracji publicznej. Do publikacji z tego zakresu zaliczyć należy Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce (1972), Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych (1974), Zarys ustroju organów administracji terytorialnej w Polsce (1976). Niewątpliwie najistotniejszym dorobkiem polskich administratywistów w okresie PRL była praca: System prawa administracyjnego (t. I i II - i 977, t. III - 1978, t. IV - 1980). Lata dziewięćdziesiąte charakteryzują się szybkim reagowaniem przedsta- wicieli nauki prawa administracyjnego na zmieniające się warunki funkcjono- wania państwa i ewolucję organów administracji. Przejawem tego jest duża aktywność ośrodków naukowych i opracowywanie licznych podręczników z zakresu prawa i postępowania administracyjnego. Rozdział IV PODSTAWOWE ELEMENTY PRAWA EUROPEJSKIEGO W ŚWIETLE STOWARZYSZENIA POLSKI ZE WSPÓLNOTAMI EUROPEJSKIMI 1. UWAGI WPROWADZAJĄCE Idea wspólnoty europejskiej powstała w maju 1950 r., kiedy Robert Schuman w imieniu rządu francuskiego zaproponował rządowi Niemieckiej Republiki Federalnej współpracę przy wydobyciu węgla i produkcji stali w ramach organizacji otwartej także dla innych państw Europy. Deklaracja Schumana została przyjęta przez Francję, Niemcy, a także Włochy i kraje Beneluksu. Dnia 18 kwietnia 1951 r. owych sześć państw podpisało traktat paryski powołujący Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS), który wszedł w życie 25 lipca 1952 r. Wkrótce pojawiły się dążenia do politycznego zjednoczenia Europy. Jean Monnet stworzył Komitet Działań na Rzecz Stanów Zjednoczonych Europy. Powrócono jednak do czysto ekonomicznego wymiaru systemu europejskiego, akceptując celowość stworzenia wspólnego rynku. Dnia 25 marca 1957 r. podpisano dwa traktaty rzymskie powołujące do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Traktaty weszły w życie 1 stycznia 1958 r. Z biegiem lat do sześciu państw założycielskich dołączyły: Dania, Irlandia i Wielka Brytania - od 1 stycznia 1973 r.; Grecja - od 1 stycznia 1981 r.; Hiszpania i Portugalia - od 1 stycznia 1986 r. oraz Austria, Szwecja i Finlandia - od 1 stycznia 1995 r. Od chwili podpisania traktatów rzymskich istnieją zatem trzy Wspólnoty, nazywane Wspólnotami Europejskimi. Zasadnicza rewizja traktatów europejskich nastąpiła poprzez Jednolity Akt Europejski (JAE), podpisany 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu i 28 lutego w Hadze, po ratyfikacjach obowiązujący od 1 lipca 1987 r. Właśnie w JAE, po raz pierwszy, jako cel Wspólnot określono Unię Europejską, zawarto wskazówki odnośnie do współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, zakres wspólnych polityk Wspólnot rozszerzono o zagadnienia ochrony środowiska, badania naukowe i rozwój technologii. Ustalono zrealizowanie do 1 stycznia 1993 r. "rynku wewnętrznego", rozumianego jako przestrzeń gospodarcza bez wewnętrznych granic. Koncepcja wspólnej Europy, stworzona przez JAE, ewoluowała w kierunku unii politycznej. Traktat o Unii Europejskiej (TU E) podpisano 7 lutego 1992 r. w Maastricht. Traktat z Maastricht wprowadził zasadnicze zmiany do traktatów założycielskich Wspólnot. Wprowadził obywatelstwo Unii (przysługujące wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państw członkowskich), unię gospodarczą i walutową - prowadzącą w konsekwencji do wprowadzenia wspólnej waluty i systemu europejskich banków centralnych, w skład którego wejdą Europejski Bank Centralny i narodowe banki centralne. Traktat wprowadził też wspólną politykę zagraniczną i w sprawach bezpieczeństwa, która w przyszłości ma się przekształcić w rzeczywistą wspólną obronę. Od 1 listopada 1993 r., czyli po wejściu w życie traktatu z Maastricht (traktatu o Unii Europejskiej), Wspólnota Europejska (dawniej EWG), EWWiS i Euratom stanowią główny trzon, na podstawie którego budowana jest Unia Europejska. Obecnie wszystkie obszary aktywności Wspólnoty przyporządkowuje się poszczególnym politykom - chodzi tu o swobodny przepływ towarów, rolnictwo, swobodę poruszania się, swobodny przepływ usług i kapitału, a także kulturę (art. 128 TR), ochronę zdrowia (art. 129 TR), ochronę konsumenta (art. 129a TR), sieci transeuropejskie (art. 129b TR), politykę przemysłową (art. 130) i współpracę w zakresie rozwoju (art. 130u TR). Na mocy art. O traktatu z Maastricht każde państwo europejskie może ubiegać się o status członka Unii Europejskiej. Polska jest państwem stowa- rzyszonym ze Wspólnotami od 1 lutego 1994 r., tj. od wejścia w życie Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, sporządzonego w Brukseli 16 grudnia 1991 r. Rzeczpospolita Polska ubiega się o członkostwo w Unii Europejskiej - 8 kwietnia 1994 r. skierowała w tej sprawie stosowny wniosek do Rady Unii Europejskiej. 2. POJĘCIE PRAWA EUROPEJSKIEGO W literaturze przedmiotu pojęcie prawa europejskiego występuje albo w wąskim, albo w szerokim znaczeniu. Prawo europejskie sensu stricto obejmuje prawo Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie Wspólnoty Europejskiej) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Przy czym dominujące znaczenie ma traktat ustanawiający EWG, czyli traktat rzymski z 25 marca 1957 r., po zmianie przyjęty w wersji traktatu z Maastricht. Natomiast traktaty ustanawiające EWWiS i Eratom (traktat paryski i kolejny traktat rzymski) mają nieco mniejsze znaczenie. Prawo europejskie sensu largo obejmuje prawo wszystkich zachodnioeuropejskich organizacji międzynarodowych. Mowa tu zatem także o prawie założonej w 1948 r. Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD); Unii Zachodnioeuropejskiej - powstałej na mocy traktatu brukselskiego z 17 marca 1948 r.; Rady Europy - powstałej 5 maja 1949 r.; Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), założonego 4 stycznia 1960 r., oraz Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE), przekształconej w roku 1994 w Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). W związku z powyższym należy wymienić jako elementy prawa europejskiego sensu largo nie tylko Układ OECD czy traktat brukselski, ale także Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (podpisaną w Rzymie 4 listopada 1950 r.) oraz Akt Końcowy KBWE i wytyczne z zakresu rozbrojenia i ochrony praw człowieka, opracowywane podczas tzw. konferencji przeglądowych, tj. konferencji kontynuujących proces helsiński. Akt Końcowy KBWE i wytyczne dotyczą utrzymania pokoju, współpracy gospodarczej i praw człowieka. W podręczniku mówimy o prawie europejskim w wąskim znaczeniu. W literaturze przedmiotu spotyka się podział prawa wspólnotowego (europejskiego) na prawo instytucjonalne i materialne. Prawo instytucjonalne to ta część prawa wspólnotowego, która określa pozycję prawną, kompetencje i możliwości organów Wspólnot oraz stosunki między wspólnotowym porządkiem prawnym a porządkami prawnymi państw członkowskich. To z niego wynika zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego oraz zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W tym dziale także mieszczą się procedury stanowienia prawa Wspólnot oraz postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości. Natomiast europejskie prawo materialne zajmuje się wspólnotową regulacją tych rodzajów działalności, które są objęte sferą oddziaływania traktatów. Chodzi o akty prawne, poprzez które realizuje się działalność Wspólnot Europejskich w różnych sektorach życia gospodarczego objętych regulacją prawną. Są to reguły dotyczące pewnych przedsięwzięć, tworzące prawa ku korzyści jednostek lub odnoszące się wyłącznie do państw członkowskich. Prawo materialne reguluje cztery podstawowe swobody (swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału), funkcjonowanie rolnictwa, prawo konkurencji i politykę gospodarczą, a także kulturę, ochronę zdrowia, ochronę konsumenta. Są to reguły skupiające się wokół budowy "rynku wewnętrznego" Wspólnoty, tzn. obszaru bez granic, w obrębie którego towary, osoby, usługi i kapitał mogłyby krążyć swobodnie, bez żadnych przeszkód. Innymi słowy, jest to system prawny wewnętrznego rynku wspólnotowego. Prawo materialne określa ramy prawne konieczne dla rozwoju wolności handlu i wolnej konkurencji oraz promowania harmonijnego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego Unii przy maksymalnej ochronie środowiska naturalnego, rozwoju badań naukowych i nowych technologii, wysokim poziomie zatrudnienia i pomocy socjalnej oraz podniesieniu jakości życia społeczeństwa Unii Europejskiej. Wspólna polityka rolna i europejski system monetarny to także elementy tego systemu. Celem traktatu rzymskiego, konstytuującego Wspólnotę Europejską (dawniej EWG), jest ustanowienie współpracy państw członkowskich we wszystkich dziedzinach gospodarki. Natomiast traktaty dotyczące EWWiS i Euratomu odnoszą się jedynie do określonych dziedzin, nie przewidując szerokiej integracji ekonomicznej. Dlatego też traktaty o EWWiS i Euratomie stanowią lege speciales wobec traktatu rzymskiego - jeżeli, oczywiście, odnosi się on do regulowanych przez nie kwestii, np. handlu węglem. Traktaty wspólnotowe (rzymskie i paryski) stworzyły pewien porządek prawny, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczają swoje suwerenne prawa w wielu dziedzinach. Cechami charakterystycznymi tak skonstruowanego porządku prawnego Wspólnot Europejskich są: prymat prawa wspólnotowego (europejskiego) nad prawem państw członkowskich oraz bezpośrednia skuteczność licznych postanowień prawa europejskiego wobec obywateli państw członkowskich. 3. ORGANY I INSTYTUCJE WSPÓLNOTY EUROPEJSKIEJ Wspólnota Europejska (podobnie jak EWWiS i Euratom) nie jest państwem. Nie ma koniecznej suwerenności i nie może sama określać swoich kompetencji. Ma natomiast osobowość prawną (art. 210 TR) i ma swoje władze, czyli system organów zarządzających w sferze prawodawczej, wykonawczej i jurysdykcyjnej. W ujęciu traktatu rzymskiego, z uwzględnieniem zmian dokonanych przez traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht), głównymi organami Wspólnoty Europejskiej są: Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości, Trybunał Obrachunkowy. Natomiast organami o charakterze pomocniczym i doradczym są: Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Działają także inne instytucje, np. Europejski Bank Inwestycyjny, Urząd Statystyczny, Europejski Instytut Walutowy, Europejski System Banków Centralnych. Europejski Bank Centralny, dopiero rozpocznie działalność. Wszystkie trzy Wspólnoty mają już obecnie wspólne organy. Siedziby organów ustalono porozumieniem rządów państw członkowskich dopiero w grudniu 1992 r. (Dz.Urz. WE Nr C 341/1). W Brukseli obraduje Rada Unii Europejskiej, pracuje Komisja, frakcje i komisje Parlamentu oraz Komitet Społeczno-Ekonomiczny. Natomiast Trybunał Sprawiedliwości ma siedzibę w Luksemburgu, gdzie znajduje się także Sekretariat Parlamentu Europejskiego. Obowiązuje zasada równowagi instytucjonalnej, która oznacza, że organy Wspólnoty są równoważne względem siebie. Parlament Europejski liczy 626 deputowanych wybieranych na pięcioletnią kadencję. Deputowani reprezentują wszystkie społeczeństwa państw zjednoczonych w Unii Europejskiej. Do 1979 r. deputowani byli powoływani przez parlamenty krajowe ze swego grona. Od 1979 r., na mocy uchwały Rady Europejskiej i aktu wprowadzającego powszechne i bezpośrednie wybory deputowanych Parlamentu Europejskiego, deputowani wybierani są bezpośrednio przez społeczeństwa państw-członków Wspólnoty. Jednakże nie odbyły się jeszcze wybory według jednolitej dla całej Wspólnoty ordynacji wyborczej. W Parlamencie działa: Prezydium, frakcje (będące wyrazem działalności partii politycznych), komitety (zajmujące się poszczególnymi sferami spraw i zagadnień) oraz Sekretariat Generalny. Parlament decyduje na ogół absolutną większością głosów, w obecności przynajmniej jednej trzeciej deputowanych. Parlament Europejski pełni funkcje głównie doradcze i kontrolne, nato- miast trudno doszukać się kompetencji stanowiących. Tak więc uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktów Wspólnoty - udziela zgody lub wyraża opinie doradcze zgodnie z procedurami określonymi w art. 189b, c TR. Przysługujące Parlamentowi uprawnienia w zakresie stanowienia prawa mają zatem jedynie znaczenie doradcze. Natomiast kompetencję kontrolną sprawuje Parlament w stosunku do Komisji Europejskiej. Przysługuje mu w tym zakresie prawo do interpelacji (art. 140 ust. 4 TR), rozpatrywania dorocznych sprawozdań Komisji (art. 143 TR) oraz możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji, co prowadzi do jej dymisji (art. 144 TR). Parlament nie ma żadnych kompetencji kontrolnych w stosunku do Rady Unii Europejskiej. Jednak - na mocy tzw. Deklaracji Stuttgarckiej z 1983 r. Rada sama zobowiązała się do udzielania odpowiedzi na zapytania Parlamentu. Parlament ma prawo wnosić skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Parlament ma prawo współdziałać przy ustalaniu planu budżetu Wspólnoty (Unii Europejskiej) (art. 203 TR). Parlament wyraża zgodę na przyjęcie nowych członków do Unii i stowarzyszenie państw trzecich ze Wspólnotami Europejskimi (art. 228 ust. 3 i 238 TR, art. O TUE). Ponadto Parlament uchwalił katalog praw podstawowych, potępia łamanie praw człowieka - także poza obszarem Wspólnoty. Są to jednak wypowiedzi o charakterze czysto deklaratywnym. Oznacza to, że Parlament wypowiada się w sprawach, co do których traktat rzymski nie przyznał mu kompetencji. W literaturze przedmiotu twierdzi się w związku z tym, że nie obowiązuje go zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej. Rada Unii Europejskiej ma w swej gestii głównie kompetencje prawodawcze - jest głównym organem prawodawczym Wspólnoty. Zgodnie z zasadą ograniczonej kompetencji szczegółowej, może ona jednak stanowić prawo jedynie wówczas, gdy ma do tego specjalne upoważnienie (np. art. 100 TR). Rada może powoływać członków Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. W skład Rady wchodzą przedstawiciele państw członkowskich na szczeblu rządowym (po jednej osobie; szef rządu oraz ministrowie). Przewodnictwo w Radzie zmienia się co sześć miesięcy, tak jak odbywają się posiedzenia Rady. Posiedzenia Rady mają miejsce w państwie, które aktualnie przewod- niczy Radzie Unii Europejskiej. Rada podejmuje decyzje zwykłą większością głosów. Członkowie Rady w zasadzie głosują osobiście i ustnie. Traktat rzymski jednak często przewiduje głosowanie większością kwalifikowaną lub jednomyślnie. Przy regule większości kwalifikowanej dla podjęcia decyzji potrzeba co najmniej 62 spośród 87 głosów. W 1966 r. państwa członkowskie Wspólnoty uchwaliły tzw. kompromis luksemburski, w którym zobowiązały się do jednomyślnego podejmowania decyzji, jeżeli dotyczą one ważnych interesów państw członkowskich. W lite- raturze przedmiotu porozumienie to oceniano albo jako rewizję traktatu, albo jako umowę międzynarodową, wspólnotowe prawo zwyczajowe, deklarację woli, gentlemans's agreement lub protokół rozbieżności. Dopiero Jednolity Akt Europejski, obowiązujący od 1 lipca 1987 r., przywrócił głosowanie w Radzie w oparciu o większość kwalifikowaną, określając kategorie spraw, dla których to głosowanie ma zastosowanie. Na zakończenie uwaga: nie należy mylić Rady Unii Europejskiej (Rady Wspólnoty Europejskiej) z Radą Europy (Council of Europe), z siedzibą w Strasburgu (organizacją utworzoną 5 maja 1949 r.), ani z Radą Europejską, w skład której wchodzą także szefowie państw i rządów państw członkowskich Wspólnoty, spotykający się przynajmniej także dwa razy w roku. Podstawą prawną jest tu art. 2 JAE i art. D TUE. Zadaniem Rady Europejskiej jest ustalanie wytycznych i długofalowych zadań oraz podejmowanie zasadniczych decyzji o dalszym rozwoju Wspólnoty (np. powstanie Unii Europejskiej na mocy traktatu z Maastricht). Członkowie rządów (szefowie i ministrowie) obradują nie tylko jako Rada Unii Europejskiej (Rada Wspólnoty Europejskiej) czy Rada Europejska, ale także jako "zebrani w Radzie przedstawiciele państw członkowskich". Nie stanowią oni wtedy organu Wspólnoty, lecz tworzą konferencję przedstawicieli państw członkowskich. Taka konferencja podejmuje tzw. niewłaściwe uchwały Rady, które są prawem wspólnotowym tylko wtedy, jeżeli przewidziane są w traktacie rzymskim (traktacie z Maastricht), jak np. powoływanie członków Komisji (art. 158 ust. 2 TR) i członków Trybunału (art. 167 TR). W innych przypadkach tzw. niewłaściwe uchwały Rady są po prostu umowami międzynarodowymi. Komisja Europejska, a od 1 stycznia 1995 r. Komisja, jest organem decyzyjnym i wykonawczym oraz reprezentuje Wspólnotę (Unię) na zewnątrz, a także w stosunkach wewnętrznych. Komisja jest właściwa przede wszystkim w sprawach wykonywania funkcji administracyjnych, dążenia do unii celnej oraz w zakresie prawa konkurencji. Komisja składa się z 20 członków powoływanych na pięć lat. Komisarze - czyli członkowie Komisji - w przeciwieństwie do członków Rady Unii Europejskiej są niezależni od swoich państw. Komisja ma administrację pomocniczą w postaci 23 Dyrekcji Generalnych (kategoria porównywalna z ministerstwami). Każdemu komisarzowi podlega co najmniej jedna Dyrekcja Generalna i każdy z nich ma do pomocy swój gabinet. Poza tym istnieje Sekretariat Generalny i Służba Prawna oraz komitety doradcze i kontrolne. Decyzje Komisji przygotowywane są właśnie przez tę administrację pomocniczą - zorganizowaną wedle zasady podziału resortowego. Komisja podejmuje decyzje większością głosów. Dopuszczalne są głosowania pisemne. Komisja może upoważnić poszczególnych członków do działania w jej imieniu. Komisja ma kompetencje do podejmowania samodzielnych decyzji, czyli do uchwalania aktów prawnych Wspólnoty, jeżeli traktat zawiera odpowiednie upoważnienia. Obowiązuje tu zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej. Komisja ma prawo składać propozycje aktów prawnych Rady - jest to tzw. prawo do inicjatywy prawodawczej. Komisja wydaje zalecenia i opinie w rozumieniu art. 189 TR, jeżeli uzna to za stosowne - czyli także bez specjalnej normy kompetencyjnej. Komisja ma prawo żądać wiążących infor- macji od państw członkowskich Wspólnoty i sprawdzać je, jednak dopiero po uzyskaniu upoważnienia od Rady Unii Europejskiej, na mocy art. 213 TR. Stąd też państwa członkowskie Unii mają obowiązek informowania Komisji o naruszeniu prawa. Literatura przedmiotu nazywa to zadanie Komisji funkcją strażnika prawa wspólnotowego (art. 155 TR). Komisja wykonuje przepisy wydane przez Radę. Trybunał Sprawiedliwości dba o zapewnienie przestrzegania prawa przy interpretacji i stosowaniu traktatu. Od 1 stycznia 1995 r. składa się z 15 sędziów, powoływanych na 6 lat przez zebranych w Radzie przedstawicieli państw członkowskich. Trybunał wybiera ze swego grona przewodniczącego i powołuje sekretarza, do którego zadań należy nadzorowanie postępowania i zarządzanie administracją Trybunału. Dla odciążenia Trybunału ustanowiono w JAE Sąd I Instancji, który jednak nie jest organem Wspólnoty w rozumieniu traktatu rzymskiego. Na mocy uchwały Rady - Sąd został podporządkowany Trybunałowi Sprawiedliwości. Trybunał Obrachunkowy kontroluje finanse Wspólnoty Europejskiej. W jego skład wchodzi 14 członków powoływanych przez Radę. Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest organem pomocniczym Wspólnoty, wspomagającym Radę Unii Europejskiej i Komisję. Zorganizowany jest w postaci specjalistycznych sekcji, ma prezydium i sekretariat generalny. W skład Komitetu wchodzi 222 przedstawicieli różnych środowisk gospodarczych i społecznych (głównie z organizacji pracodawców i pracowników), powoływanych przez Radę Unii na 4 lata. Podejmuje decyzje zwykłą wię- kszością głosów. Jego decyzje (opinie doradcze) nie mają mocy wiążącej dla Rady i Komisji, jednak te ostatnie są niekiedy zobowiązane prawnie do zasięgania takich opinii. Podobne funkcje spełnia Komitet Regionów, którego skład i procedura powołania oraz organizacja są podobne jak wyżej, z tym że reprezentanci wywodzą się głównie z organów regionalnych i lokalnych. Europejski Bank Inwestycyjny, wyposażony w osobowość prawną, wspiera rozwój regionów zacofanych, także poza terytorium Wspólnoty. 4. ŹRÓDŁA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO (EUROPEJSKIEGO) W systemie źródeł prawa europejskiego rozróżnia się pierwotne i pochodne prawo wspólnotowe (europejskie). Prawo pierwotne stanowi trzon - tzw. "konstytucję" Wspólnoty, natomiast prawo pochodne jest uchwalane jednostronnie przez organy Wspólnot albo powstaje wskutek zawierania umów-międzynarodowych. Pierwotne prawo wspólnotowe ma postać prawa pisanego lub niepisanego. Znajduje ono miejsce najwyższe w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego. Do systemu pisanego pierwotnego prawa wspólnotowego należą przede wszystkim traktaty założycielskie, czyli - traktat paryski z 18 kwietnia 1951 r. ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali oraz dwa traktaty rzymskie z 25 marca 1957 r. ustanawiające Europejską Wspólnotę Energii Atomowej i Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie Wspólnotę Europejską) łącznie z protokołami i aneksami, jak np. Protokół o statucie Trybunału Sprawiedliwości EWG; traktaty uzupełniające i rewidujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych członków (w tym układy o stowarzyszeniu). Do prawa pierwotnego zalicza się także Jednolity Akt Europejski (JAE), ale tylko w części modyfikującej lub uzupełniającej traktat o EWG. W pozostałej części (preambuła i postanowienia dotyczące współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, opartej na umowach międzynarodowych) JAE stanowi umowę międzynarodową i nie wchodzi w skład prawa wspólnotowego. Podobnie jest z traktatem o Unii Europejskiej, podpisanym 7 lutego 1992 r. w Maastricht (TUE) - ta jego część, która zmienia traktaty rzymskie i traktat paryski jest prawem pierwotnym, natomiast część postanowień odnoszących się do współpracy państw członkowskich w sprawach polityki międzynarodowej i bezpieczeństwa, a także spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości ma charakter umowy międzynarodowej i prawem pierwotnym nie jest. Pierwotnym pisanym prawem wspólnotowym jest także traktat brukselski o ustanowieniu wspólnych organów Wspólnot z 8 kwietnia 1965 r. (obowiązujący od 1 lipca 1967 r.), potocznie zwany traktatem o fuzji władzy wykonawczej trzech Wspólnot (EWWiS, EWG i Euratomu). Walor prawa pierwotnego mają także Uchwały Rady zmieniające liczbę sędziów i rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości oraz liczbę członków Komisji Europejskiej, a także uchwała Rady z 24 października 1988 r. o ustanowieniu Sądu I Instancji (art. 168a TR, wprowadzony przez JAE). Natomiast inne uchwały Rady - wydawane już w ramach art. 235 TR - nie należą do systemu pierwotnego prawa wspólnotowego, ale stanowią prawo pochodne. Niepisane pierwotne prawo wspólnotowe obejmuje natomiast ogólne zasady prawne i prawo zwyczajowe. Prawo zwyczajowe nie ma jednak większego znaczenia w praktyce. Zwyczajowo np. można traktować sekretarzy stanu państw członkowskich jako członków rządu (niezależnie od ich wewnątrz- państwowego statusu) i delegować, w związku z tym, do udziału w Radzie. Ogólne zasady prawne wypełniają luki w pisanym prawie wspólnotowym, które nie zawiera katalogu praw podstawowych. Luki w prawie wspólnotowym wypełniane są także poprzez aksjologiczne porównanie konstytucji i ustawodawstw państw członkowskich Wspólnot, a także zawartych przez nie umów międzynarodowych - zwłaszcza Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawo pierwotne (pisane) zebrane jest w tomach wydanych przez Biuro Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Prawo wspólnotowe jest skuteczne w stosunku do państw członkowskich i także może oddziaływać bezpośrednio na ich obywateli. Nazywa się to bezpośrednią skutecznością, bezpośrednim stosowaniem lub obowiązywaniem prawa europejskiego. Przykładowo art. 85 i 86 TR, adresowany do osób fizycznych i prawnych, jest bezpośrednio stosowany. Podobnie art. 30 TR - adresowany do poszczególnych państw członkowskich - może być stosowany bezpośrednio. Trybunał Sprawiedliwości uznał, które postanowienia traktatu rzymskiego mają bezpośrednią skuteczność - czyli stosowane są bezpośrednio. Pochodne prawo wspólnotowe to prawo tworzone przez organy Wspólnot albo powstałe wskutek zawierania umów międzynarodowych. Prawo pochodne musi się opierać na upoważnieniu zawartym w prawie pierwotnym. Ma to związek z zasadą ograniczonej kompetencji szczegółowej. Każdy wiążący akt prawny Wspólnot (źródło prawa) wymaga istnienia normy, nadającej uprawnienie do jego wydania. Wynika to z istoty Unii, która przecież nie jest suwerennym państwem z nieograniczoną władzą stanowienia prawa. W myśl traktatu rzymskiego Rada i Komisja mogą stanowić prawo tylko zgodnie z postanowieniami tego traktatu. Należy podkreślić, że art. 189 ust. 1 TR nie jest samodzielną podstawą kompetencji prawodawczych organów Wspólnot, lecz jedynie nadmienia, że taka kompetencja istnieje, jeżeli będzie dla niej konkretna podstawa. Taką podstawą jest np. art. 100 TR, który nadając kompetencję ustala także w sposób wiążący formę, w jakiej akt prawny ma zostać wydany. Niekiedy wybór formy pozostawia się uznaniu organu prawodawczego. Należy wówczas przestrzegać zasady subsydiarności, wedle której nie można wydać rozporządzenia, jeżeli ten sam cel można osiągnąć za pomocą dyrektywy. Do systemu prawa pochodnego można zaliczyć umowy międzynarodowe, które Wspólnota Europejska zawiera z państwami trzecimi. Traktowane są one jako akty organów Wspólnoty i dlatego uważa się je za prawo pochodne, a nie pierwotne. W hierarchii źródeł prawa znajdują się niżej od prawa pierwotnego, ale mają pierwszeństwo przed zwykłym pochodnym prawem wspólnotowym. Umowy międzynarodowe mogą obowiązywać bezpośrednio. W świetle (ale nie na podstawie) art. 189 TR Rada i Komisja mogą wydawać wymienione niżej rodzaje aktów prawnych, zaliczanych do systemu prawa pochodnego. A. Rozporządzenia W prawie europejskim nie ma, znanego w prawie krajowym, rozróżnienia między ustawą a rozporządzeniem, przeto w literaturze zgodnie twierdzi się, że rozporządzenie (art. 189 ust. 2 TR) zawiera regulację generalną i abstrakcyjną i jest "ustawą" Wspólnoty. Stopień ogólności i abstrakcyjności różni je od decyzji, która niezależnie od nazwy (niekiedy decyzja przybiera nazwę "rozporządzenie") zawsze jest konkretna i indywidualna. Rozporządzenie jest wiążące we wszystkich swych częściach - tym różni się od dyrektywy, która jest wiążąca tylko co do celu, oraz od zaleceń i opinii, które nie są wiążące. Rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio (bezpośrednia skuteczność). Nie wymaga aktu transformacji do porządku wewnętrznego ani ogłoszenia zgodnego z przepisami prawa krajowego. Musi być jednak opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (Dz.U. WE - "Journal Officiel des Communautes Europeennes"). B. Dyrektywy Dyrektywy (art. 189 ust. 3 TR) nie mają odpowiednika w prawie krajowym. Skierowane są wyłącznie do państw członkowskich. Dyrektywa wiąże tylko to państwo (organy państwowe), do którego jest skierowana, nie wiąże podmiotów indywidualnych (osób fizycznych, prawnych). Jednostka nie może powoływać się na postanowienia dyrektywy wobec innych podmiotów prywatnych. Państwo, do którego skierowano dyrektywę, ma obowiązek wydać w określonym terminie przepisy krajowe, odpowiadające treści dyrektywy. Jest to zatem dwustopniowy proces stanowienia prawa. Dyrektywa wiąże państwo tylko co do celu, jaki należy osiągnąć. Wybór sposobu osiągnięcia tego celu pozostawiony jest temu państwu. W niezbędnych przypadkach cel może być sformułowany w dyrektywie drobiazgowo, wówczas adresat dyrektywy nie ma żadnego pola manewru, nawet odnośnie do sposobu jego realizacji. Formą realizacji dyrektywy na ogół jest ustawa albo rozporządzenie. Blankietowe ustawy lub podlegające łatwym zmianom przepisy wykonawcze lub instrukcyjne nie stanowią prawidłowej realizacji dyrektywy. Dyrektyw z reguły nie można stosować bezpośrednio. Podlegają one transformacji do prawa wewnętrznego. Mimo to Trybunał Sprawiedliwości uznał bezpośrednią skuteczność dyrektyw w wyjątkowych przypadkach. Dyrektywa może być bezpośrednio skuteczna dopiero po upływie terminu realizacji, bowiem do tej chwili nie wiąże ona państwa członkowskiego, do którego jest skierowana. Po dokonaniu transformacji należy zbadać, czy dyrektywę zrealizowano w całości w sposób prawidłowy. Jeżeli akt transformacji nie jest zgodny z postulatami dyrektywy, to w tym zakresie może ona obowiązywać bezpośrednio (skuteczność bezpośrednia). W przypadkach, w których dyrektywy nie zrealizowano całkowicie, Komisja lub inne państwa członkowskie mogą wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia traktatu rzymskiego przeciwko państwu naruszycielowi albo po upływie terminu realizacji dyrektywy może ona skutkować bezpośrednio, albo odnośne przepisy krajowe należy interpretować w jej duchu - by jak najbardziej zbliżyć się do przewidzianego przez nią celu, albo wreszcie - osobie fizycznej lub prawnej może przysługiwać - wynikające z prawa wspólnotowego - roszczenie odszkodowawcze wobec państwa. Zależy to jednak od spełnienia pewnych dodatkowych warunków. Jeżeli natomiast dyrektywę zrealizowano prawidłowo i całkowicie, to organy państwowe i sądy powinny dokonywać wykładni przepisów krajowych w jej świetle - zgodnie z oznaczonym w niej celem. Zasada zaufania głosi, że jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się z obowiązku realizacji dyrektywy, to tym naruszeniem traktatu i swoim niewłaściwym postępowaniem nie może ono obciążać podmiotu indywidualnego. A zatem podmiot indywidualny może w swoim interesie powoływać się wobec państwa na nie budzące wątpliwości i jasne postanowienia dyrektywy. C. Decyzje Decyzje (art. 189 ust. 4 TR) regulują przypadki indywidualne i konkret- ne. Mogą być skierowane tak do osób fizycznych lub prawnych, jak również do państw członkowskich. Jeżeli ich adresatem są podmioty indywidualne, to można je porównać do, znanych prawu krajowemu, decyzji administracyjnych. Tego typu decyzje są bezpośrednio skuteczne w stosunku do adresata, nie podlegają transformacji. Natomiast decyzje skierowane do państw członkowskich wykazują cechy zbliżone do dyrektyw, bowiem zwykle wymagają transformacji do prawa wewnętrznego. Osoba fizyczna lub prawna może jednak we własnym interesie powołać się na decyzję, jeżeli nakłada ona na państwo członkowskie jasne i jednoznaczne oraz niczym nie uwarunkowane zobowiązania. D. Zalecenia i opinie Zalecenia i opinie Komisji nie wymagają specjalnego upoważnienia. Ko- misja może wydawać zalecenia i opinie nie tylko w przypadkach przewidzia- nych w traktacie (art. 155 pkt 2 TR), lecz zawsze, gdy uznaje to za konieczne. Natomiast Rada może wydawać zalecenia i opinie tylko na podstawie art. 235 TR, chyba że upoważnienie znajduje się w innym specjalnym przepisie (np. art. 43 ust. 2 TR). Zalecenia i opinie nie są wiążące. Wiążące może być jedynie zobowiązanie do zasięgnięcia (wydania) opinii. Zalecenia i opinie nie ustanawiają żadnych praw ani obowiązków wobec ich adresatów lub osób trzecich. Zalecenie może stanowić podstawę do interpretacji prawa krajowego, jeżeli państwo członkowskie kształtuje prawo krajowe zgodnie z danym zaleceniem. W przedmiocie pochodnego prawa wspólnotowego traktat paryski posługuje się nieco odmienną terminologią. EWWiS wydaje ogólne decyzje, zalecenia, decyzje indywidualne i opinie jako odpowiedniki (w tej samej kolejności) rozporządzenia, dyrektywy, decyzji oraz zaleceń i opinii. Natomiast w drodze praktyki WE wytworzono także wiele nieoznaczonych aktów prawnych, nazywanych rezolucjami, deklaracjami, programami (np. Program ERASMUS) czy uchwałami. Niewłaściwe uchwały Rady, o których pisałam nieco wcześniej, nie są jednak źródłami prawa wspólnotowego. 5. STOSUNEK PRAWA EUROPEJSKIEGO DO PRAWA KRAJOWEGO Państwa członkowskie przeniosły na Wspólnotę swoje prawa zwierzchnie. Dzięki temu powstała władza publiczna o charakterze ponadnarodowym (ponadpaństwowym), odmienna i odrębna od władzy państwowej krajów członkowskich Unii. Unia nie jest jednak państwem, a już na pewno federa- cją. Wspólnota Europejska jest swoistą instytucją międzypaństwową. Wyrazem swoistego imperium, przynależnego Wspólnocie, jest możliwość stanowienia aktów prawnych, zwłaszcza bezpośrednio skutecznych - bezpośrednio stosowanych w prawie krajowym. Akty prawne Wspólnot nie wymagają ratyfikacji przez państwa człon- kowskie, bowiem prawo europejskie (wspólnotowe) nie jest traktowane jako prawo międzynarodowe, ani też nie mogą być przez nie uchylane. Prawo europejskie tworzy samoistny porządek prawny, wypływa bowiem z autono- micznego źródła prawa, jakim jest Wspólnota. Założenie o samoistności prawa europejskiego przyjmuje Trybunał Sprawiedliwości, a opinię tę podzielają Trybunały Konstytucyjne państw członkowskich. Prawo europejskie nie jest składnikiem prawa wewnętrznego, jednak z uwagi na tzw. bezpośrednią skuteczność jest ono stosowane w stosunkach wewnętrznych, co oznacza, że urzędy, sądy i obywatele mają do czynienia z istniejącymi jednocześnie, jakby równolegle, dwoma porządkami prawnymi. Może zatem dojść do kolizji bezpośrednio stosowanego prawa europejskiego z odmienną regulacją prawa wewnętrznego. Powstanie kwestia, które prawo należy stosować. Obowiązuje tu zasada prymatu prawa europejskiego, głosząca, że żaden przepis prawa wewnętrznego nie ma pierwszeństwa przed prawem wspólnotowym. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że prawo europejskie ma pierwszeństwo nawet przed normami konstytucji państw członkowskich, takimi jak prawa podstawowe lub zasady konstytucji. Trybunał Sprawiedliwości uzasadnił pierwszeństwo prawa wspólnotowego samoistnością tego prawa oraz koniecznością jego jednolitego obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich. Gdyby nie obowiązywało w sposób jednolity, znaczyłoby to, że nie ma charakteru wspólnotowego (wspólnego). Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, działanie zasady prymatu prawa europejskiego polega na tym, że żaden urząd ani sąd nie stosuje przepisu wewnętrznego, który koliduje w danym przypadku z unormowaniem wspólnotowym. Jest to, zdaniem Trybunału, prymat w zastosowaniu, a nie prymat ważności prawa europejskiego. Oznacza to w praktyce, że przepis prawa krajowego, sprzeczny z prawem europejskim, nie jest nieważny, lecz po prostu nie może być zastosowany w konkretnym przypadku. Prawo europejskie nie uchyla zatem, lecz jedynie eliminuje zastosowanie prawa wewnętrznego w konkretnym przypadku. W innych przypadkach, dotyczących tylko stosunków wewnętrznych, prawo krajowe (nawet kolidujące z prawem europejskim) jest po prostu stosowane. Obowiązywanie prawa europejskiego w państwach członkowskich nie może doznać żadnego uszczerbku. Stąd też kwestia rozgraniczenia obszarów aktywności Wspólnot i państw członkowskich, a co za tym idzie rozgranicze- nia kompetencji do stanowienia prawa wspólnotowego i wewnętrznego oraz zakresów ich obowiązywania i stosowania nabiera pierwszorzędnego znaczenia. Generalnie jest tak, że jeżeli Wspólnota nie jest uprawniona do działania w danej dziedzinie, to kompetencja przysługuje wyłącznie państwom człon- kowskim. Gdyby mimo to organy Wspólnoty wydały w tej dziedzinie akt prawny, to w trybie specjalnej skargi z art. 173 TR należy uznać go za nieważny lub nie obowiązujący. W przypadku oczywistego przekroczenia kompetencji przez organy Wspólnoty mamy do czynienia z tzw. aktem niebyłym. Jeżeli natomiast państwo członkowskie wydało prawo w dziedzinie, w której kompetencja należy do Wspólnoty, to moc obowiązującą ma prawo wspólnotowe dzięki jego prymatowi nad prawem wewnętrznym (krajowym). Wspólnota może mieć w danej dziedzinie aktywności kompetencje wyłączne, konkurencyjne albo równoległe do kompetencji organów krajowych. Wspólnota ma wyłączną kompetencję prawodawczą w dziedzinie polityki celnej i handlowej. Państwa członkowskie nie mogą podejmować w tej dzie- dzinie żadnej aktywności - uprawnienia prawodawcze przeniesione zostały całkowicie na Wspólnotę. Kompetencje równoległe mają miejsce wtedy, gdy tak Wspólnota, jak i państwa członkowskie mogą podejmować własne unormowania. Dotyczy to takich sfer aktywności, jak np. prawo konkurencji, polityka naukowo-badawcza, technologie, polityka regionalna. W przypadku kolizji regulacji prawnych pierwszeństwo ma prawo wspólnotowe, z uwagi na zasadę prymatu prawa europejskiego. Konkurencyjna kompetencja Wspólnoty występuje często. Rozwiązanie to polega na tym, że kompetencje prawodawcze leżą w gestii państw członkow- skich dopóty, dopóki Wspólnota nie podejmie działania w danej dziedzinie aktywności. Jeżeli zaś Wspólnota wyczerpująco ureguluje jakąś dziedzinę, to państwa członkowskie w tym zakresie nie mogą już działać. 6. WYKŁADNIA PRAWA EUROPEJSKIEGO Prawo wspólnotowe podlega wykładni Trybunału Sprawiedliwości (art. 164, 177 TR). Trybunał w ramach skargi z art. 173 TR lub w trybie odesłania interpretacyjnego, w myśl art. 177 TR, uznaje dany akt prawny prawa pochodnego za niebyły lub nieważny. Interpretacji podlega tak prawo pierwotne, jak również pochodne. W praktyce Trybunał stosuje głównie dosłowną, systematyczną i teleo- logiczną metodę wykładni. W kontekście wykładni dosłownej należy zwrócić uwagę na to, że sformułowanie poszczególnych przepisów jest wiążące w tym samym stopniu we wszystkich kilkunastu językach urzędowych Wspólnoty (Unii). Jeżeli poszczególne wersje przepisu są ze sobą sprzeczne, to obowiązuje ta, która najmniej obciąża podmioty indywidualne i jednocześnie wystarcza do uzyskania zamierzonego celu. Z istoty i reguł wykładni systematycznej wynika, że pochodne prawo wspólnotowe należy interpretować zawsze w kontekście prawa pierwotnego, czyli w taki sposób, aby nie stało w sprzeczności zwłaszcza z prawami zasadniczymi, określonymi w prawie pierwotnym. Celem tej metody wykładni jest uczynienie z prawa europejskiego z wartego i jednolitego systemu. Wykładnia teleologiczna, wyznaczając sens i cel prawa wspólnotowego za- kłada, że należy interpretować je w taki sposób, by normy były jak najbardziej skuteczne. Prawa podstawowe należy zawsze interpretować rozszerzająco, natomiast wszelkie wyjątki od nich - zawężająco, pamiętając, że celem traktatów jest m.in. integracja gospodarcza prowadząca do osiągnięcia "rynku wewnętrznego", unia celna i walutowa. Znaczenie terminologii zastosowanej w przepisie prawa europejskiego należy ustalać przyjmując za punkt wyjścia sformułowanie (wykładnia do- słowna) oraz uwzględniając kontekst prawny (wykładnia systemowa) i cel normy (wykładnia teleologiczna). Przy wykładni prawa europejskiego Trybunał Sprawiedliwości nie korzysta, niestety, z metody historycznej, bowiem nie opublikowano dokumentacji przygotowawczej do traktatów. Interpretując prawo europejskie nie należy posługiwać się regułami wy- kładni prawa międzynarodowego, bowiem prawo wspólnotowe jest samodzielnym systemem prawa i rządzi się własnymi, odmiennymi zasadami. Reguły interpretacyjne właściwe dla prawa międzynarodowego znajdują jednak zastosowanie do wykładni umów międzynarodowych zawieranych między Wspólnotą i państwami trzecimi. Prawo europejskie należy interpretować w świetle ogólnych zasad praw- nych, a zwłaszcza praw zasadniczych, o czym niżej. 7. OGÓLNE ZASADY PRAWNE Ogólne zasady prawne wiążą organy Wspólnoty w procesie stanowienia prawa europejskiego. Składnikiem ogólnych zasad prawnych są z jednej strony tzw. zasady państwa prawnego, z drugiej zaś - indywidualne prawa zasadnicze. Zasady państwa prawnego zostały wyprowadzone przez Trybunał Spra- wiedliwości z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich Wspólnoty i są to: a) zasada proporcjonalności - oznacza, że wykorzystywany środek (instrument, forma działania) musi być odpowiedni, konieczny i stosowny do osiągnięcia zamierzonego celu. Trybunał Sprawiedliwości pojmuje "koniecz- ność" jako minimalną, konieczną, niezbędną ingerencję. "Odpowiedniość" natomiast jest określana dalece swobodnie przez organ prawodawczy Wspól- noty; b) zasada bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania - ma związek z powszechnie znaną i akceptowaną zasadą lex retro non agit. Istotą tej zasady jest zakaz ustalania momentu wejścia w życie aktu prawnego Wspólnoty w okresie przed jego opublikowaniem. Jest to dopuszczalne tylko wyjątkowo, jeżeli nie narusza się uzasadnionego zaufania podmiotów dotkniętych tą regulacją i wymaga tego wyznaczony cel regulacji. Stąd też Trybunał Sprawiedliwości rozróżnia rzeczywiste i pozorne działanie wstecz; c) zasada określoności - nakazuje, aby regulacje prawne były jasne i wy- raźne, tak aby podmioty indywidualne mogły z łatwością rozpoznać ich prawa i obowiązki. Tak rozumiana zasada jest elementem i wymogiem bezpieczeństwa prawnego. W traktacie rzymskim nie zapisano wprost indywidualnych praw zasad- niczych. Jednakże takie prawa zostały wyprowadzone przez Trybunał Spra- wiedliwości w postaci ogólnych zasad prawnych, które stały się składnikiem niepisanego pierwotnego prawa wspólnotowego. W literaturze przedmiotu prezentuje się na ogół następujący katalog indywidualnych praw zasadni- czych: a) prawo do istnienia własności i korzystania z własności, b) b) swoboda wyboru i wykonywania zawodu, c) swoboda działania - która podlega ograniczeniom uzasadnionym celami Wspólnoty, leżącymi w powszechnym interesie, d) zasada równości - której traktatowym wyrazem są zakazy dyskryminacji; oznacza ona, że porównywalne okoliczności nie mogą być traktowane odmiennie, e) wolność wyznania, f) wolność poglądów i publikacji (orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 1984 r. z powołaniem się na art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), g) poszanowanie sfery prywatności i tajemnicy korespondencji, h) prawo do ochrony sądowej. Omówione wyżej indywidualne prawa zasadnicze oraz zasady państwa prawa, czyli ogólne zasady prawne, skierowane są bezpośrednio tylko do Wspólnoty Europejskiej. Służą one Trybunałowi Sprawiedliwości do kontroli legalności aktów prawnych Wspólnoty. Na prawo krajowe wpływają jedynie za pośrednictwem przepisów prawa wspólnotowego - zwłaszcza tego, które charakteryzuje się bezpośrednią skutecznością. Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzecznictwie opiera się nie tylko na wykładni traktatów, ale także na wspólnych tradycjach konstytucjonalizmu państw członkowskich. Stąd też głosi niezmiennie, że środek prawny podjęty przez Wspólnotę nie jest zgodny z prawem (legalny), jeżeli jest sprzeczny z prawami uznanymi i chronionymi przez państwa członkowskie w ich kon- stytucjach. 8. ZAKAZY DYSKRYMINACJI W PRAWIE EUROPEJSKIM Na podstawie art. 6 ust. 1 TR wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest zabroniona w obrębie Wspólnoty. Cudzoziemcy pochodzący z terytorium Wspólnoty (Unii) nie mogą być traktowani gorzej niż obywatele danego państwa członkowskiego. Z jawną dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy przepis krajowy otwarcie powołuje się na obywatelstwo i stawia cudzoziemców z terenu Wspólnoty w gorszej sytuacji. Niedopuszczalna jest także ukryta (pośrednia) dyskryminacja ze względu na obywatelstwo. Dyskryminacja jest zabroniona tylko w dziedzinach regulowanych przez traktat rzymski, objętych aktywnością Wspólnoty. Chodzi zatem np. o obszar podstawowych swobód (o czym niżej) czy kształcenia zawodowego. Zakaz dyskryminacji dotyczy też zbiorowych regulacji w zakresie pracy i świadczenia usług. W tej kwestii zakaz wynika także z rozporządzenia Rady (1612/68/EWG). Zakaz dyskryminacji sformułowany w art. 6 ust. 1 TR obowiązuje Wspólnotę oraz państwa członkowskie (ich ustawodawcę, administrację i sądy). Przepis ten ma tzw. bezpośrednią skuteczność, czyli podlega bezpośredniemu zastosowaniu w danym państwie i ma pierwszeństwo przed jego prawem krajowym. Na podstawie art. 40 ust. 3 pkt. 2 TR zabroniona jest dyskryminacja w stosunkach między producentami lub konsumentami. Zakaz ten obowiązuje Wspólnotę oraz państwa członkowskie, jeżeli działają na podstawie upoważ- nienia wynikającego z rozporządzenia wspólnotowego. Artykuł 119 TR formułuje zakaz dyskryminacji w sprawach placowych ze względu na płeć. Niezależnie od płci za tę samą pracę przysługuje takie samo wynagrodzenie. Przepis ten adresowany jest do Wspólnoty, państw człon- kowskich oraz do pracodawców prywatnych. Przepis ten obowiązuje bezpo- średnio. Dyrektywa Rady 76/207/EWG zobowiązuje państwa członkowskie do urzeczywistnienia zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet także pod względem warunków pracy i dostępu do zatrudnienia. Praktyczne znaczenie zakazów dyskryminacji, sformułowanych w prawie wspólnotowym, tak pierwotnym, jak i pochodnym, polega na ich oddziaływaniu na prawo krajowe. Zakazy te uniemożliwiają stosowanie niezgodnych z nimi przepisów wewnętrznych. 9. ZASADA SUBSYDIARNOŚCI Zasada subsydiarności została wprowadzona do traktatu rzymskiego na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego i dotyczyła wówczas aktywności Wspólnoty jedynie w dziedzinie ochrony środowiska. Potem, kiedy włączono generalną klauzulę o subsydiarności do części traktatu zatytułowanej "Zasady", stała się ona jednym z fundamentów Wspólnoty. Należy ją honorować we wszystkich dziedzinach objętych traktatem. Zasada subsydiarności głosi, że: "W zakresie, który nie podlega jej wy- łącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie z zasadą sub- sydiarności tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowa- nych działam nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie" (chodzi o TR i TUE - wyjaśnienie autorki). Jak wynika ze sformułowania przepisu, zasada subsydiarności powinna być przestrzegana we wszystkich dziedzinach objętych traktatem, nie pod- legających wyłącznej kompetencji Wspólnoty, jak np. zmiany wspólnej taryfy celnej, wspólna polityka handlowa. W praktyce trudno jednak jest ustalić, których celów nie da się osiągnąć w stopniu wystarczającym środkami do- stępnymi państwom członkowskim i które w związku z tym należy realizować wspólnie, czyli na poziomie Wspólnoty. W grudniu 1992 r. na posiedzeniu w Edynburgu Rada Europejska za- twierdziła koncepcję stosowania zasady subsydiarności. W celu osiągnięcia zamierzonej unii politycznej (co jest celem Unii Europejskiej) postanowiono wprowadzić wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (art. J TUE). Zostanie także opracowana wspólna europejska polityka obronna. 10. WYKONYWANIE PRAWA EUROPEJSKIEGO Prawo wspólnotowe wykonywane jest przez państwa członkowskie, a wy- jątkowo właściwa do jego realizacji jest Wspólnota. W przypadku pierwszym jest to pośrednie wykonywanie prawa, natomiast w drugim - bezpośrednie. Bezpośredniemu wykonaniu podlegają sprawy wewnętrzne Unii, czyli sprawy kadrowe, struktura organizacyjna, wykonanie budżetu, a także inne sprawy, jak np. prawo konkurencji, prawo antykartelowe, prawo o nadużywaniu pozycji dominującej, prawo o fuzjach przedsiębiorstw czy prawo o pomocy świadczonej przez państwo. Podział uprawnień między Komisję i władze krajowe w dziedzinie prawa antykartelowego reguluje Rozporządzenie nr 17 Rady. Ponadto Komisja ma pewne kompetencje wykonawcze w dziedzinie prawa rolnego i drogowego. Przeważnie państwa członkowskie same wykonują prawo wspólnotowe (pośrednie wykonywanie prawa). Jeżeli chodzi o tryb jego realizacji, to nie istnieje żadne wspólnotowe prawo procesowe, które mogłoby być stosowane przez krajowe sądy, ani wspólnotowe prawo o postępowaniu administracyjnym stosowane przez krajowe urzędy. Państwa członkowskie stosują zatem krajowe prawo proceduralne do wykonywania prawa wspólnotowego. W dziedzinie prawa celnego i rolnego istnieje jednak kilka rozporządzeń Wspólnoty, regulujących właściwą procedurę. Zgodnie z zasadą prymatu prawa europejskiego i zasadą bezpośredniej skuteczności, rozporządzenia te obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich, mając pierwszeństwo przed krajowymi przepisami proceduralnymi. Jeżeli jednak w danej dziedzinie nie ma odpowiednich rozporządzeń wspólnotowych, to organy państw członkowskich, wykonujące prawo europej- skie, postępują zgodnie z formalnymi i materialnymi przepisami prawa krajowego. Może to doprowadzić do nieco albo zupełnie odmiennego stosowania prawa europejskiego w poszczególnych państwach członkowskich, ponieważ będą one stosowały odmienne unormowania, np. odnośnie do przedawnienia roszczeń odszkodowawczych czy zasad uchylania albo unieważniania aktów administra- cyjnych. Dlatego też Trybunał Sprawiedliwości ustala ograniczenia w stosowaniu prawa krajowego. Prawo krajowe nie może uniemożliwiać lub zbytnio utrudniać w praktyce stosowania prawa wspólnotowego. Należy chronić interesy Wspólnoty poprzez wykonywanie prawa wspólnotowego. A zatem, jeżeli decyzja administracyjna bazuje na prawie wspólnotowym, to bezwarunkowo można nakazać jej natychmiastową egzekucję, jeżeli leży to w interesie Wspólnoty (orzeczenie TS z 1990 r. I, 2879). Jeżeli np. administracja krajowa podejmuje tzw. "swobodne decyzje", to powinna przestrzegać nie tylko wewnętrzne prawa zasadnicze, wynikające z prawa krajowego, ale także powinna honorować zasady państwa prawnego oraz prawa zasadnicze Wspólnoty - jako gwarancję minimalną zabezpieczenia interesów Wspólnoty jako całości. Przepisy prawne państw członkowskich Wspólnoty powinny być jak naj- bardziej zharmonizowane, co najmniej w stopniu koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania wspólnego rynku. Harmonizacji podlegają przepisy prawne, prawo zwyczajowe oraz niepisane zasady, obowiązujące w państwach członkowskich Unii. Harmonizacja prawa jest zadaniem organów Wspólnoty. Dysponują one dwoma instrumentami zbliżenia prawa: a) w drodze rozporządzeń tworzy się jednolite prawo wspólnotowe, które podlega bezpośredniemu zastosowaniu i w dziedzinie, której dotyczy, ma pierwszeństwo przed prawem krajowym państw członkowskich; b) w drodze dyrektyw można zobowiązać państwa członkowskie do takiego wzajemnego dostosowania ich systemów prawnych, aby usunąć lub zmniejszyć występujące zakłócenia, np. w swobodnym przepływie towarów. W świetle art. 189 ust. 3 i art. 5 TR państwa członkowskie zobowiązane są do realizacji dyrektyw. Dyrektywa ma działanie blokujące, co oznacza, że państwo nie może ponownie zmienić swego prawa wbrew postanowieniom dyrektywy. Harmonizacja całkowita ma miejsce, gdy z dyrektywy wynikają wszystkie szczegóły i wskazówki dotyczące pewnego zjawiska, np. produkcji i wprowa- dzenia na rynek pewnego towaru. Natomiast harmonizacja opcyjna lub fakultatywna polega na tym, że państwo na swoim terytorium może samodzielnie regulować pewną dziedzinę, np. produkcję i sposób sprzedaży danego towaru, ale musi dopuścić także import produktów, zgodny z przepisami wspólnotowymi. Niekiedy dyrektywa może po prostu ustanawiać wspólne standardy minimum, natomiast dopuszczalna jest rozmaitość sposobów uregulowania danej kwestii. 11. WSPÓLNY RYNEK I PODSTAWOWE SWOBODY Traktat rzymski wprowadza następujące podstawowe wolności: swobodny przepływ towarów (art. 9 - 37), swobodny przepływ osób - obejmujący swo- bodny przepływ pracowników (art. 48 - 51 ) oraz swobodę prowadzenia dzia- łalności gospodarczej (art. 52 - 58), swobodny przepływ usług (art. 59 - 66) i swobodny przepływ kapitału i płatności (art. 73a-g). Postanowienia traktatu rzymskiego - oprócz tych, które dotyczą przepływu kapitału - obowiązują bezpośrednio, wyłączając stosowanie prawa krajowego, będącego z nimi w sprzeczności. Wymienione wyżej podstawowe wolności są elementem konstruującym tzw. Wspólny Rynek. W rozumieniu art. 2 TR ustanowienie Wspólnego Rynku i unii gospodarczo- walutowej powinno się przyczynić do "harmonijnego i zrównoważonego rozwoju działań gospodarczych, trwałego i nieinflacyjnego rozwoju, poszanowania środowiska naturalnego, wysokiego stopnia zbieżności funkcjonowania gospodarek, wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, podnoszenia stopy życiowej i jakości życia, spójności ekonomicznej i społecznej i solidarności pomiędzy państwami członkowskimi". W myśl art. 2 TR na konstrukcję Wspólnego Rynku składają się następujące elementy: a) wolność do wewnątrz i jednolitość na zewnątrz - co oznacza zniesienie granic gospodarczych między państwami członkowskimi Unii, istniejących w związku z istnieniem ceł i innych opłat oraz ograniczeń ilościowych, a także wprowadzenie wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich. Celem Wspólnego Rynku jest realizacja podstawowych swobód oraz jednolite występowanie na zewnątrz (unia celna, wspólna polityka handlowa). Chodzi o całkowite zniesienie wewnątrzwspólnotowych kontroli granicznych do 31 grudnia 1992 r., czyli o zniesienie kontroli osobowych na granicach, usunięcie odmiennych unormowań państw członkowskich dotyczących produkcji i umieszczania towarów na rynkach oraz świadczenia usług, a także usunięcie barier fiskalnych. Zniesieniu kontroli osobowych służy umowa z Schengen z 14 maja 1985 r. i porozumienie dodatkowe z 19 czerwca 1990 r. między Niemcami, Francją, Włochami i krajami Beneluksu. Warto nadmienić, że Rynek Wewnętrzny osiągnięto do 31 grudnia 1992 r. jedynie w zakresie zniesienia barier fiskalnych w prywatnym ruchu osobowym; b) jednakowe zasady konkurencji - chodzi o unikanie zniekształceń konkurencji wskutek np. różnic w warunkach produkcji, w kosztach produkcji; c) zakaz prywatnych lub państwowych ograniczeń konkurencji, wynikający wprost z zapisów traktatu rzymskiego (art. 85, 86, 90). Reasumując, Wspólny Rynek oznacza wolny rynek, równość podmiotów na rynku oraz wolną konkurencję. W literaturze przedmiotu występuje także szerokie rozumienie Wspólnego Rynku, który obejmuje wówczas wszystkie dziedziny polityki -- a zwłaszcza politykę społeczno-gospodarczą - ujęte w traktacie rzymskim. Istotą swobodnego przepływu towarów są dwa zakazy: a) zakaz pobierania ceł i innych opłat o skutku podobnym do ceł (chodzi tu o obciążenia finansowe, nakładane jednostronnie przez państwo w związku z przekraczaniem granicy przez towar); b) zakaz ograniczeń ilościowych w eksporcie i imporcie - cła eksportowe zniesiono z dniem 1 stycznia 1963 r., w myśl art. 16 TR, natomiast cła importowe, w myśl art. 13 TR, zniesiono od 1 lipca 1968 r. Obu zakazom towarzyszy nakaz stosowania wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich, co jest podstawowym elementem tzw. unii celnej. Wymienione zakazy mają bezpośrednią skuteczność. Sprzeczne z nimi prawo krajowe nie podlega zastosowaniu z uwagi na zasadę prymatu prawa wspólnotowego (europejskiego). Przedmiotowy zakres zastosowania zasady swobodnego przepływu towarów zależy od definicji "towaru". Przyjmuje się, że towar oznacza wszelkie przedmioty, mające wartość pieniężną i będące w związku z tym obiektem operacji handlowych. Stąd też prawo europejskie wprost albo orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości traktuje jako towar np. energię elektryczną (pod- czas gdy utrzymanie i udostępnienie sieci przesyłowej jest usługą), odpady (jeżeli nadają się do ponownego wykorzystania) oraz np. kasety filmowe i nośniki dźwięku w przeciwieństwie do emisji programów radiowych lub telewizyjnych - co stanowi usługę. To, że towar ma charakter wspólnotowy, może być dowiedzione tylko za pośrednictwem określonych dokumentów przewozowych. Wszelkie ograniczenia swobodnego przepływu towarów wynikają z art. 36 TR i związane są z takimi przesłankami jak: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, moralność publiczna, ochrona życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, ochrona narodowych dóbr kultury oraz ochrona własności przemysłowej i handlowej (patenty, wzory użytkowe, znaki towarowe, prawo autorskie). Te przesłanki stanowią przyczyny legalizujące wprowadzenie przez państwo członkowskie Unii środków zabraniających albo utrudniających handel między państwami Wspólnoty. Ciężar udowodnienia, że zachodzi faktycznie jedna z wymienionych przesłanek obciąża to państwo, które wprowadza utrudnienia w swobodnym przepływie towarów. Państwo to musi akceptować jednak powszechny zakaz dyskryminacji i zasadę proporcjonalności. Artykuł 36 TR podlega interpretacji zawężającej, jako że wprowadza wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów. Żadne państwo członkowskie nie może powoływać się na art. 36 TR w celu przełamania własnych trudności ekonomicznych. Swobodny przepływ osób oznacza wolność przemieszczania się. Prawo do swobodnego poruszania się na terytorium Wspólnoty przysługuje jednakże bezpośrednio tylko obywatelom państw członkowskich Wspólnoty. Realizacji swobodnego przepływu osób służy swoboda przepływu pracowników (art. 48 - 51 TR), swoboda prowadzenia działalności gospodar- czej (art. 52-58 TR) oraz prawo osób do przekraczania granicy w celu świadczenia usług lub skorzystania z nich - czyli pewne aspekty swobodnego przepływu usług (art. 60 ust. 3 TR). Swoboda przepływu pracowników zawiera w swej treści prawo do wyjazdu z kraju ojczystego, prawo do wjazdu i pobytu na terenie państwa przyjmującego oraz prawo do równego traktowania odnośnie do dostępu do zatrudnienia i warunków pracy (art. 48 ust. 2, 3 TR). Prawo wjazdu osób poszukujących pracy zostało sprecyzowane w dyrektywie 360/68/EWG. Prawo wjazdu i pobytu osób korzystających z prawa prowadzenia działalności gospodarczej lub swobodnego przepływu usług reguluje obok stosownych przepisów traktatu rzymskiego także dyrektywa 148/73/EWG. Natomiast prawo pobytu obywateli państw członkowskich i emerytów reguluje dyrektywa 365/90/EWG, studentów zaś - dyrektywa 366/90/EWG. Jedynym wymogiem formalnym przy wjeździe osoby poszukującej pracy i członków jej rodziny jest przedstawienie ważnego paszportu lub innego dowodu tożsamości (dyrektywa 360/68/EWG). Uprawnionemu, poszukującemu pracy, należy wydać zezwolenie na pobyt i można wprowadzić obowiązek meldunkowy (art. 4 i 8 ust. 2 dyrektywy 360/68/EWG). Dostęp do rynku pracy, równy tak dla cudzoziemców pochodzących ze Wspólnoty, jak i obywateli danego państwa Wspólnoty, wynika nie tylko z traktatu rzymskiego, ale również z rozporządzenia Rady 1612/68/EWG. Rozporządzenie to normuje także warunki pracy i zatrudnienia oraz przywileje socjalne i ulgi podatkowe pracownika oraz uprawnienia członków jego rodziny. Członkowie rodziny pracownika przemieszczającego się mają prawo pobytu (niezależnie od ich obywatelstwa); prawo do przywilejów socjalnych - ale tylko wówczas, gdy pracownik zapewnia im utrzymanie, w przeciwnym razie nie mają prawa do pomocy społecznej. Dzieci pracownika zagranicznego są równouprawnione w dziedzinie kształcenia. Prawo pracownika i członków jego rodziny do pozostania w kraju, który ich gościł, zostało unormowane w rozporządzeniu Rady 1251/70/EWG. Ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej korzystają obywatele państw członkowskich Unii, niezależnie od tego, czy mają stałe miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, oraz osoby prawne i spółki bez osobowości prawnej, jeżeli zostały założone zgodnie z prawem jednego z państw członkowskich, a ich statutowa siedziba, zarząd lub główne przed- siębiorstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty. Prowadzenie działalności gospodarczej oznacza, według art. 52 TR, pod- jęcie i wykonywanie samodzielnej działalności zarobkowej w innych państwach członkowskich Wspólnoty. Do działań gospodarczych nie należą jednak czynności zakazane prawem wewnętrznym albo sprzeczne z dobrymi obyczajami. Kwintesencją swobody prowadzenia ,4iziałalności gospodarczej jest nakaz równego traktowania cudzoziemców i obywateli własnych oraz zakaz wszelkiej dyskryminacji, tak jawnej, jak i ukrytej. Cudzoziemiec, osiedlający się w innym państwie członkowskim Wspólnoty, w celu prowadzenia tam samodzielnej działalności zarobkowej, powinien być traktowany jak obywatel tego państwa. Ma więc prawo do nabywania, korzystania i dysponowania prawami oraz majątkiem ruchomym i nieruchomościami; ma prawo do uzyskiwania koncesji i zezwoleń przyznawanych przez państwo; ma prawo do składania ofert i uczestniczenia w zamówieniach publicznych oraz prawo do zawierania umów o dzieło, dzierżawy, najmu w dziedzinie przemysłu i rolnictwa. Rada Unii Europejskiej może wydawać dyrektywy dotyczące wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadanych kwalifikacji zawodowych (np. lekarze, architekci) albo w pewnych dziedzinach (np. handel, rzemiosło, rolnictwo). Dyrektywa Rady 48/89/EWG o ogólnej regulacji uznania dyplomów szkół wyższych stanowi, że obywatel państwa członkowskiego _musi zostać dopuszczony do wykonywania zawodu, w którym obowiązuje reglamentacja, jeżeli spełnia wymogi dopuszczenia w jednym z państw członkowskich. Państwa członkowskie mogą jednak wymagać złożenia egzaminów potwierdzających umiejętności kandydata (art. 4 dyrektywy). Wspólnota zabezpiecza i wspiera swobodę prowadzenia działalności gos- podarczej przez spółki, tworząc jednolite prawo wspólnotowe oraz zbliżając, w drodze dyrektyw, prawo wewnętrzne państw członkowskich. Od 1 lipca 1989 r-. możliwe jest tworzenie spółek w formie prawnej Europejskiego Gos- podarczego Zjednoczenia Interesów. Swobodny przepływ osób, w rozumieniu swobody poruszania się pracowników, swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobodnego przepływu usług, podlega ograniczeniu z uwagi na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne (klauzula ordre public - art. 48 ust. 3 TR). Na mocy klauzuli ordre public ograniczeniu może podlegać tylko wjazd i pobyt pracownika; natomiast nie uzasadnia ona nierównego traktowania pracowników zagranicznych co do zatrudnienia oraz warunków pracy i płacy. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne są pojęciami z zakresu prawa wspólnotowego, a nie krajowego. Należy je interpretować zwężająco, jak każdy wyjątek od zasady. Trybunał Sprawiedliwości - w orzeczeniach Rutili (TS-O 1975, 1219) i Bouchereau (TS-O 1977, 1999) - szczegółowo określił granice, wyznaczone przez prawo europejskie, jakich powinno przestrzegać państwo członkowskie, gdy powołuje się na klauzulę ordre public, podejmując środki przeciwko cudzoziemcom pochodzącym z państw Wspólnoty, uprawnionym do swobodnego poruszania się. Środki, te muszą być absolutnie proporcjonalne do naruszenia prawa i nie mogą naruszać wspólnotowych praw zasadniczych. Problematyką tą zajmuje się także dyrektywa Rady 221/64/EWG, która ogranicza możliwość państw członkowskich powoływania się na klauzulę ordre public. Z dyrektywy tej wynika, że względy porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego nie mogą być wykorzystane do celów ekonomicznych - ani krajowa polityka zatrudnienia, ani polityka społeczna, w tym pomoc społeczna, nie usprawiedliwiają ograniczenia swobody poruszania się. Wydalenia osoby nie usprawiedliwia karalność jako taka; każdy przypadek należy badać indywidualnie. Także względy prewencji generalnej nie usprawiedliwiają wydalenia osoby - o zastosowaniu środków chroniących bezpieczeństwo i porządek publiczny decyduje tylko indywidualne zachowanie danej osoby. Jeżeli paszport lub dowód tożsamości cudzoziemca traci ważność po wjeździe, to nie może to być powodem jego wydalenia. Wreszcie wjazdu lub pobytu nie można zabronić z powodu choroby AIDS (choroby tej nie wymieniono w aneksie do dyrektywy). Stosowne przepisy dyrektywy 221 /64/EWG zawierają gwarancje proceduralne w odniesieniu do postępowania administracyjnego (art. 5 - 7) i w zakresie ochrony prawnej (art. 8-9). Dyrektywa odwołuje się do środków zaskarżenia, przewidzianych w prawie krajowym, zakładając ich suspensywny charakter, przy jednoczesnym uznaniu jednak celowości rygoru natychmiastowej wykonalności. Swoboda przepływu pracowników nie obowiązuje w administracji publicznej państw członkowskich (art. 48 ust. 4 TR). Cudzoziemcy pochodzący z krajów Wspólnoty nie mają takiego samego dostępu do tych stanowisk, jak obywatele danego państwa. Pojęcie administracji publicznej zawarte w art. 48 ust. 4 TR jest pojęciem ze sfery prawa europejskiego i dlatego należy interpretować je identycznie we wszystkich państwach członkowskich Wspólnoty. Należy je interpretować zawężająco, ponieważ stanowi wyjątek od zasady swobody przepływu pracowników i wymogu niedyskryminacji pracowników. Wykładnia pojęcia i zakresu administracji publicznej zdeterminowana jest celem poczynionego wyjątku, którym jest ochrona uprawnionych interesów państwa i zarezerwowanie dla swoich obywateli stanowisk wymagających lojalności i szczególnej wierności wobec państwa. Domniemywać należy, że właśnie więzy obywatelstwa determinują tę lojalność. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyjątek od zasady swobodnego przepływu pracowników, z uwagi na zastrzeżenie o administracji publicznej, stanowią zatem tylko te stanowiska, które wiążą się z bezpośrednim lub pośrednim uczestnictwem w wykonywaniu władzy zwierzchniej (imperium) i ze spełnianiem zadań mających na celu ochronę uprawnionych interesów państwa lub innych instytucji publicznych. Obie wymienione przesłanki muszą występować równocześnie. Zdaniem doktryny prawa europejskiego administracja publiczna obejmuje zatem tylko takie stanowiska, na których można podejmować wiążące rozstrzygnięcia lub decydować o przywilejach i ulgach. Są to zatem stanowiska w policji, ochronie prawnej, siłach zbrojnych, w administracji skarbowej i administracji socjalnej oraz w służbie dyplomatycznej. Natomiast do administracji publicznej nie zalicza się stanowisk w przedsiębiorstwach publicznych, za pomocą których państwo prowadzi działalność gospodarczą (banki, ubezpieczenia). Gdy w grę wchodzi obsada podrzędnych stanowisk w obszarze organizowanego przez państwo życia codziennego (poczta, koleje, wodociągi, kanalizacja itd.), zastrzeżenie o administracji publicznej nie znajduje jednak zastosowania. Cudzoziemcy z państw członkowskich mają zatem dostęp do posad na pocztach, kolei, w wodociągach miejskich, w szpitalach i szkołach państwowych - nie dotyczy to dyrektorów szkół, bowiem sprawują oni władzę zwierzchnią w imieniu państwa. Podobnie, stanowisko nauczyciela akademickiego nie jest objęte zastrzeżeniem, podczas gdy objęte nim jest stanowisko rektora, dziekana, dyrektora instytutu - ponieważ osoby piastujące te funkcje sprawują imperium i strzegą interesu państwa. Problematyka ta nie jest jednak wystarczająco jednoznaczna ani w doktrynie, ani w praktyce. Swobodny przepływ usług unormowano w art. 59-66 TR. Chodzi tu o samodzielną działalność odpłatną, z przekraczaniem granic państwowych, różną od działalności gospodarczej czy wykonywania zawodów. Czynna swoboda przepływu usług ma miejsce, gdy usługodawca udaje się do usługobiorcy do innego państwa członkowskiego Wspólnoty, np. w celu wykonania na miejscu i zamontowania mebli. Bierna swoboda przepływu usług ma miejsce wtedy, gdy usługobiorca udaje się do usługodawcy do innego państwa Wspólnoty, np. pacjent do szpitala za granicę, kuracjusz do sanatorium. Usługa korespondencyjna natomiast dotyczy przypadku, gdy granice państw Wspólnoty przekracza sama usługa, usługodawca zaś i jego klient pozostają w swoich krajach, np. przesyłanie audycji radiowych i telewizyjnych. Jeżeli usługodawca i usługobiorca mieszkają w tym samym państwie Wspólnoty, a usługa ma miejsce w innym państwie Wspólnoty (np. wyjazd francuskiej wycieczki zorganizowanej przez francuskie biuro podróży z przewodnikiem Francuzem do Grecji), należy stosować przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie o przepływie usług. Usługę najłatwiej poznać po tym, że w dziedzinie usług na ogół przeka- zuje się know-how. W praktyce jednak może nastręczać trudności rozróż- nianie usług od towarów lub prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli usługodawca posiada przedsiębiorstwo w państwie, w którym jest świadczona usługa, to stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej (TS-0 1986, 3755). Swoboda przepływu usług zakłada pracę na własny ra- chunek, natomiast swoboda przepływu pracowników odnosi się do pracy najemnej. W sferze swobody przepływu usług zabroniona jest wszelka jawna i ukryta dyskryminacja ze względu na obywatelstwo. Zgodnie z art. 56 TR i na podstawie dyrektyw Rady 211/64/EWG i 184/73/EWG można jednak zabronić usługodawcy wjazdu i pobytu z uwagi na klauzulę porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego; należy przy tym przestrzegać zasady proporcjonalności -- co oznacza, że zastosowany środek (zakaz) musi służyć osiągnięciu interesu ogólnego w sposób konieczny i być odpowiedni w stosunku do wagi wolności przepływu usług. Nie należy poddawać ograniczeniom usługobiorcy, który udaje się do innego kraju Wspólnoty do usługodawcy; w szczególności nie można mu zabronić zabrania gotówki niezbędnej do zapłaty za usługę (TS-0 1984, 377, Luisi and Carbone). Swoboda przepływu kapitału i płatności znajduje unormowanie w art. 67 TR, który jednak nie ma bezpośredniego zastosowania, oraz w dyrektywie 883/61 (Dz.Urz. WE 1988, nr L 178/5). Przepływ kapitału oznacza jednostronne przeniesienie z jednego państwa Wspólnoty do innego wartości stanowiącej pewien majątek (papierów war- tościowych, przyznanego kredytu). Natomiast samo przechowywanie papierów wartościowych w depozycie jest usługą. Podobnie, przy zawieraniu umów ubezpieczeniowych, przejęcie ryzyka przez ubezpieczyciela jest usługą, natomiast wypłata kwoty ubezpieczenia na życie lub ubezpieczenia kredytów stanowi przepływ kapitału. Rozdział V PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. APARAT ADMINISTRACYJNY Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji rządowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz, w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W tym też zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonują administrację publiczną, możemy je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy bowiem wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie. Jak widzimy, aparat administracyjny tworzą jednostki o różnym charak- terze. Zadania administracji publicznej są na ogół rozłożone na różne jed- nostki organizacyjne. Potrzeba podziału wynika z wielu przyczyn, z których wymienimy najważniejsze. Przyczyny funkcjonalne - do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administro- wanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami obronności kraju zaś - wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania niż w sprawach obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne organy do spraw zdrowia i do spraw obronności kraju. To samo odnosi się do innych dziedzin. Przyczyny terytorialne - różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru. Decyzje o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych, aby były prawidłowe, powinny zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce przyszłej budowy i nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej muszą zapadać na znacznie wyższym szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać. Przyczyny organizacyjne - w zależności od zadań organu administrującego różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej, powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności, aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ zajmujący się kontrolą powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma być efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju (np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu, jeżeli nie całkowicie, pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej). Przyczyny finansowe - każde państwo dąży do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego też stosuje się posunięcia koncentrujące kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a cza- sami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom niepaństwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom. Wymienione, a także i inne przyczyny powodują, że aparat admini- stracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę organów i innych pod- miotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np. sądów. Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym poświęcony jest niniejszy rozdział. Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się często mianem podmiotów działalności administracyjnej czy podmiotów ad- ministracji. Ponieważ w grupie tej dominują jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem w dalszym ciągu będziemy posługiwać się pojęciem "organu administracji" dla oznaczenia każdego podmiotu ad- ministracji. 2. NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO Pojęcia wymienione w powyższym tytule dotyczą stosunków wewnątrz aparatu administracyjnego, a niekiedy także stosunków między tym aparatem a innymi podmiotami. Pojęcia te, choć często używane w tekstach aktów prawnych, są zaczerpnięte z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu. Tam też należy szukać ich wyjaśnienia. Są to jednak pojęcia mało precyzyjne, ustawodawca używa ich w odmiennych znaczeniach w różnych aktach normatywnych. Z reguły ustawodawca nie ogranicza się jednak do określenia, że dany organ kontroluje, nadzoruje, kieruje czy koordynuje. Przepisy wskazują jednocześnie, jakie czynności organ może podejmować w ramach sprawowanej kontroli czy nadzoru bądź kierownictwa. Na podstawie analizy tych przepisów można w przybliżeniu ustalić znaczenie omawianych terminów. Pojęcie kontroli jest używane dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych moż- liwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Organ wyposażony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych, w celu uniknięcia strat - prawo wydawania poleceń (zwanych często zarządzeniami doraźnymi) natychmiastowego usunięcia nie- prawidłowości. Zasadniczo jednak organ kontrolujący przedstawia tylko wy- niki kontroli wraz z wypływającymi z tego wnioskami. Zamiast terminu "kontrola" przepisy używają czasami pojęcia "lustracja", "wizytacja" czy "rewizja". Natomiast termin nadzór jest używany najczęściej dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyrę- czać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany dla oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem, że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie zawsze zawierają prawidłową terminologię, określając np. uprawnienia kon- trolne mianem nadzoru. Samo stwierdzenie w ustawie, że określony organ administracji nadzoruje inne podmioty lub "nadzoruje przestrzeganie reguł...", nie daje jeszcze organowi nadzorującemu żadnych uprawnień do władczego oddziaływania na jednostki nadzorowane, np. poprzez wydawanie im poleceń określonego po- stępowania. Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one miano środków nadzoru. Uprawnienia organu nadzorującego dzieli się zwykle na środki oddziały- wania merytorycznego [będą to np. uprawnienia do zawieszania lub uchylania rozstrzygnięć (uchwał, zarządzeń) jednostek nadzorowanych] i środki nadzoru personalnego (np. prawo do zawieszania w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki). Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru, sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa, może tylko próbować wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, starając się zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej. Termin koordynacja bywa używany dla określenia uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio organizacyjnie i służbowo podporządkowane. Są to jednostki bądź podległe innym organom, bądź ze swego założenia działające samo- dzielnie. Organ koordynujący ma jednak możliwość oddziaływania na insty- tucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmoni- zowania działalności tych jednostek. Najszersze uprawnienia kryją się w funkcji kierownictwa. Organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje. W zależności od tego, czy stosunki między organami są oparte na kierow- nictwie, koordynacji, nadzorze lub kontroli, różnie kształtuje się ich odpowiedzialność. Jeżeli dany organ jest wyłącznie organem kontrolującym, nie odpowiada on za pracę jednostek kontrolowanych, a wyłącznie za prawid- łowość czynności kontrolnych. Organ koordynujący odpowiada za efekty działalności koordynacyjnej, natomiast jego odpowiedzialność za działalność jednostek koordynowanych ogranicza się do zakresu, w jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność. W przypadku organu kierowniczego ponosi on pełną odpowiedzialność za postępowanie organów lub instytucji kierowanych. Natomiast organ nadzorujący ponosi również odpowiedzialność za postępowanie organów nadzorowanych - ale tylko w zakresie spraw, które nadzoruje. Wynika to z faktu, że dopuszczalny zakres oddziaływania wzajemnie determinuje zakres odpowiedzialności organu oddziałującego. Niemożliwe jest bowiem ponoszenie odpowiedzialności za postępowanie jednostki, na które nie ma się możliwości wpływania. Oczywiście, omawiane funkcje nie wykluczają się wzajemnie. Z organiza- cyjnego punktu widzenia kierownictwo obejmuje nadzór, kontrolę i koor- dynację działań jednostek kierowanych. Podobnie organ sprawujący nadzór musi być wyposażony w uprawnienia do kontroli postępowania jednostek nadzorowanych. Z reguły przepisy określają, jakimi środkami oddziaływania (kompeten- cjami) dysponuje organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący. Przepisy określają też cele sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji. Organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący może stosować tylko te środki oddziaływania, jakie przyznały mu przepisy, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Organ nie może sobie uzurpować dysponowania środkami oddziaływania, które nie są mu przyznane, nawet jeżeli byłyby one łagodniejsze, a bardziej skuteczne. Nie jest tu dopuszczalne rozumowanie, że jeżeli przepisy przyznają środek ostrzejszy, to można zastosować i łagodniejszy. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przepisy postanawiają, że jeden z organów "koordynuje" lub "nadzoruje" inną jednostkę bez określenia jednak, jakie środki temu organowi przysługują. W takich przypadkach może on stosować tylko środki niewładcze. Jednostka nadzorowana czy koordynowana powinna jednak powstrzymać się od działań, które uniemożliwiałyby temu organowi wykonanie nakazu ustawowego. Przez działanie rozumiemy tu także bezczynność, np. niedostarczenie żądanych materiałów niezbędnych do koordynacji. 3. DECENTRALIZACJA I CENTRALIZACJA ADMINISTRACJI Pojęcie decentralizacji i będące jego przeciwstawieniem pojęcie centralizacji dotyczą struktury aparatu -administracyjnego, a konkretnie stosunków między organami wyższego i niższego stopnia, np. stosunków między Prezesem Rady Ministrów a wojewodami. Odnoszą się one do wieloszczeblowej struktury aparatu administracyjnego. Taka organizacja aparatu administra- cyjnego jest regułą we współczesnych państwach. Przez decentralizację rozumie się sposób organizacji aparatu admini- stracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie pod- porządkowane organom wyższego stopnia. Hierarchiczne podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistyczne systemy organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym. W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwiania spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane przez organ niższy tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Nadzoruje on działalność organu niższego, lecz nie kieruje nim. Aby można było mówić o decentralizacji, konieczne jest spełnienie pew- nych warunków. Zasadnicze warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są to: -wyposażenie organu niższego we własne kompetencje i brak hierarchicz- nego podporządkowania. Obok tych warunków występują jednak i dalsze. Takim warunkiem jest faktyczna samodzielność organu niższego stopnia. Musi to być przede wszystkim samodzielność finansowa. Organ zdecentralizowany musi posiadać własne źródła dochodów oraz samodzielnie decydować o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych. Organ uzależniony od dotacji organu wyższego stopnia popada w zależność, która właściwie przekreśla sens decentralizacji. Przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych mogą być bowiem uzależnione od spełnienia przez organ niższy różnorakich żądań organów wyższego stopnia. W ten sposób samodzielność organu zdecentralizowanego może stać się iluzoryczna. Należy tu jednak wskazać także samodzielność organizacyjną (statutową) oraz jak w wypadku samorządu terytorialnego - samodzielność gospodarczą (majątkową). Wyjaśnienia wymaga ,odróżnienie decentralizacji od autonomii. Ta ostat- nia polega na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium państwa kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej w szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Nato- miast pojęcie decentralizacji dotyczy nie tyle stanowienia prawa, ile jego wykonywania. Trzeba jednak zauważyć, że granica między pojęciem decen- tralizacji a autonomią nie jest wyraźnie wyznaczona, niektórzy za autono- miczny uważają samorząd, czyli jedną z form decentralizacji. W polskiej nauce prawa administracyjnego z reguły nie posługujemy się pojęciem auto- nomii, jest ona obecnie pojęciem prawa konstytucyjnego, używanym przy omawianiu ustrojów niektórych państw obcych. Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową. Decentralizacja terytorialna polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane. Typowym przykładem decentralizacji terytorialnej jest samorząd terytorialny. Natomiast decentralizacja rzeczowa polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy czy powierzenie szeregu zadań z dziedziny nauki Polskiej Akademii Nauk przez ustawę o PAN. Centralizacja jest przeciwieństwem decentralizacji. Przez centralizację rozumiemy taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Innymi słowy, centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego stopnia i ścisłe ich uzależnienie od organów nadrzędnych. Centralizacja nie musi natomiast oznaczać skupienia kompetencji w organach centralnych. Większość kompetencji w systemie administracji scentralizowanej może być rozproszona w organach terenowych, jeżeli jednak organy te są ściśle podporządkowane organom centralnym, to mamy do czynienia z centralizacją. Brak samodzielności organów niższego stopnia wyraża się, z jednej stro- ny, w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organu niższego w zakresie stosunku pracy; praktycznie wyraża się to w prawie powoływania i odwoływania kierownika organu niższego przez organ wyższego stopnia. Z drugiej strony, organ niższego stopnia nie ma zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć. Organ wyższego stopnia może wpływać na działalność organu stopnia niższego za pomocą poleceń, instrukcji, wytycznych i innych tym podobnych aktów kierowania. O stosunku organu wyższego do niższego w ramach administracji scentralizowanej przepisy mówią czasami, że "kieruje on pracą organów podporządkowanych"; często przepisy nie zawierają tak wyraźnego odbicia centralizacji, jednak z ich całokształtu wynika daleko idąca zależność organów niższych od wyższych. W ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska sku- piania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach nielicznej grupy organów nazywamy koncentracją. Natomiast rozproszenie kompetencji na większą liczbę organów określa się mianem dekoncentracji. Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi za- sadnicza różnica. Pojęcie dekoncentracji dotyczy tylko kwestii skupienia bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych. Natomiast pojęcie decentralizacji, jak już była mowa, dotyczy nie tyle kwestii rozmieszczenia kompetencji, co stosunków między organami niższego i wyższego stopnia. Rozkładanie kompetencji organu centralnego na organy terenowe oznacza, że zachodzi proces dekoncentracji. Może on przerodzić się w proces decentralizacji, jeżeli organy niższego stopnia będą posiadały taki stopień niezależności od organów wyższego stopnia, który pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z administracją zdecentralizowaną. W administracji zdecentralizowanej praktycznie zawsze organy terenowe posiadają własne kompetencje, stąd też decentralizacja administracji niejako zakłada jej zdekoncentrowanie. Wyróżnia się dwa rodzaje dekoncentracji: rzeczową i terytorialną. Przez dekoncentrację rzeczową rozumie się rozkładanie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla. Natomiast dekoncentracja terytorial- na polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe. 4. SAMORZĄD Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Jak to już wcześniej podnosiliśmy, samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie formą najważniej- szą, tak że w niektórych systemach prawnych pojęcia decentralizacji i samo- rządu traktowane są jako synonimy. Samorząd w ujęciu tradycyjnym. Spośród wielu definicji samorządu naj- szerzej akceptowana wydaje się być następująca: samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne (korporacje). Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji rządowej, lecz społecznościom lokalnym wyposażonym w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup (gminy, powiatu, regionu; samorządu radców prawnych lub samorządu adwokackiego itp.) z zasady jest przymusowe i często następuje niejako automatycznie, z chwilą zamieszkania na pewnym terenie lub nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu. Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym, że grupa posiada kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompetencje wynikają z przepisów Konstytucji i ustaw dotyczących organizacji samorządu (terytorialnego lub zawodowego). Kompetencje te grupa realizuje przede wszystkim wobec swoich członków, może je też wykonywać w stosunku do innych osób, np. osób przebywających przejazdem na terenie gminy. Niektórzy autorzy twierdzą, że kompetencje samorządu, zwłaszcza tery- torialnego, dotyczą sfery administracji państwowej. Większość autorów prze- ciwstawia jednak samorząd państwu, uważając samorząd za odrębny podmiot władztwa, i określa działania samorządu mianem administracji publicznej. W tym ujęciu, w pojęciu administracji publicznej mieści się zarówno administracja wykonywana przez państwo i jego organy (administracja rzą- dowa), jak i administracja wykonywana przez samorząd (administracja sa- morządowa). To przeciwstawienie samorządu państwu w niektórych systemach prawnych idzie bardzo daleko. Mówi się, że samorząd stanowi odrębną władzę municypalną (pouvoir municipal), że jest to czwarta władza w państwie, obok władzy ustawodawczej, wykonawczej (administracyjnej) i sądowniczej. Przeciwstawianie samorządu państwu nie oznacza jednak zupełnej niezależności samorządu od państwa. Przeciwnie, samorząd działa pod roz- budowanym nadzorem organów państwa. Przeciwstawienie to, łącznie z faktem posiadania przez podmioty samorządowe osobowości prawnej, pozwala jednak na proceduralne zabezpieczenie przestrzegania prawa w stosunkach samorządu z organami państwa. Po pierwsze, samorząd może zaskarżać do Sądu Administracyjnego dotyczące go decyzje organów państwa, tak jak mogą to czynić obywatele. Co więcej, w stosunkach cywilnoprawnych z państwem dopuszczalna jest droga sądowa. Nie byłoby to możliwe, gdyby samorząd nie miał osobowości prawnej i był traktowany jako organ państwa. Tak więc to rozwiązanie przynosi niewątpliwie korzyści. Z drugiej strony, nadzór organów państwa gwarantuje przestrzeganie prawa przez samorząd oraz promocję interesów ogólnopaństwowych w stosunku do lokalnych (grupowych - zawodowych). Można wyróżnić wiele rodzajów tak rozumianego samorządu. Generalnie samorząd dzieli się na terytorialny (zwany czasami powszechnym lub komu- nalnym) i specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wymienić przy- kładowo samorząd zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy. We wszystkich wymienionych przypadkach samorządu specjalnego wykonywanie administracji powierzone jest na ogół przymusowym zrzeszeniom osób trudniących się pewnym zawodem lub prowadzących określony rodzaj dzia- łalności gospodarczej. W przedstawionym znaczeniu samorząd specjalny w Polsce istnieje w ograniczonym stopniu jako samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy pewnych grup zawodowych, jak np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy. Inną formą samorządu gospodarczego są izby rolnicze i izby gospodarcze. Podobnie jak organizacje samorządu rzemieślniczego, członkostwo izb gospodarczych jest dobrowolne. Przepisy ustawy o izbach gospodarczych (Dz.U. z 1989 r. nr 35, poz. 195; zm. Dz.U. z 1992 r. nr 75, poz. 368, 1996 r. nr 43, poz. 189, 1997 r. nr 121, poz. 770), choć określają izby jako organizacje samorządu gospodarczego, nie przyznają im żadnych konkretnych uprawnień, lecz tylko przewidują, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może powierzyć konkretnej izbie wykonywanie niektórych zadań zastrzeżonych dla administracji państwowej. Zarówno izby gospodarcze, jak i organizacje samorządu rzemieślniczego utraciły większość cech typowych samorządów, stając się bardziej dobrowol- nymi zrzeszeniami wykonującymi pewne funkcje administracji publicznej. Natomiast istniejące samorządy zawodowe zachowały wszelkie cechy właściwe samorządom. Takim najstarszym, działającym niemal nieprzerwanie, jest samorząd adwokacki. Organy adwokatury mają szerokie uprawnienia w zakresie prawa wykonywania zawodu adwokata, a także sposobu jego wykonywania. Przynależność do samorządu jest dla adwokata obowiązkowa. Wśród zawodów prawniczych, oprócz samorządu zawodowego adwokatów, występuje podobnie zorganizowany samorząd radców prawnych i samorząd notarialny. Wśród innych jeszcze samorządów zawodowych można wymienić: samorząd lekarski, samorząd lekarzy weterynarii, samorząd pielęgniarek i położnych, samorząd aptekarski, samorząd rzeczników patentowych, samorząd biegłych rewidentów oraz samorząd maklerów papierów wartościowych i doradców w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi. Byt i uprawnienia tych samorządów regulują bądź ustawy dotyczące wykonywania danego zawodu, bądź dotyczące wyłącznie danego samorządu (np. ustawa z 1989 r. o izbach lekarskich - Dz.U. nr 30, poz. 158 z późn. zm.). Przynależność osób wykonujących wymienione wyżej zawody do danego rodzaju samorządu zawodowego jest obowiązkowa. Samorządy często odgrywają istotną rolę w dopuszczaniu chętnych do wykonywania określonego zawodu. Zawsze samorządy nadzorują sposób wykonywania danego zawodu, dysponując szeregiem uprawnień władczych, w tym określonymi uprawnieniami dyscyplinarnymi wykonywanymi przez samorządowe sądy dyscyplinarne. Wśród samorządów specjalnych można wymienić samorządy użytkowników niektórych zakładów użyteczności publicznej, z reguły o bardzo skromnych uprawnieniach. Można tu wskazać samorząd studencki (działa na podstawie ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.) i samorząd uczniowski (opiera swą działalność na ustawie z 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. z 1991 r. nr 95, poz. 425 z późn. zm.). Ewolucja pojęcia samorządu. W okresie powojennym pojęcie samorządu w Polsce przeszło znaczną ewolucję. Na przełomie lat czterdziestych i pięć- dziesiątych zlikwidowano samorząd terytorialny, a także większość innych samorządów, które były reaktywowane po zakończeniu wojny. W pierwszej połowie lat pięćdziesiątych pojęcia tego nie używano w stosunku do admini- stracji, jako że uważano, iż pojęcie to jest nierozerwalnie związane z ustrojem państw kapitalistycznych. Renesans pojęcia samorządu nastąpił po 1956 r. Przy tym szczególnie modne było posługiwanie się tym pojęciem w początkach lat sześćdziesiątych, w sensie nie tyle prawnym, co politycznym, dla podkreślenia samodzielności pewnych organizacji, które z samorządem w sensie tradycyjnym niewiele miały wspólnego. W ten sposób mówiono o samorządzie spółdzielczym dla określenia organów kierujących spółdzielnią, mimo że nie wykonywały one żadnych funkcji administracyjnych. Również w tekstach prawnych zaczęto używać terminu "samorząd" w szerszym znaczeniu niż to czyniono przedtem. Przykładem może tu być określenie form udziału załogi w kierowaniu przedsiębiorstwem mianem samorządu robotniczego, a później samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego. Zestawienie tradycyjnego rozumienia pojęcia samorządu z samorządem załogi, mieszkańców itd. wskazuje, że termin "samorząd" był rozumiany tu już zupełnie inaczej. Ani bowiem załoga przedsiębiorstwa, ani grupa miesz- kańców zamieszkałych na terenie jednego osiedla czy domu nie tworzyły żadnej osoby prawnej. Pojęcie samorządu było tu używane dla określenia współudziału obywateli w wykonywaniu pewnych funkcji o znaczeniu dla danej społeczności. To rozmaite rozumienie pojęcia samorządu skłoniło niektórych do po- szukiwania nowych definicji. Uważa się, że samorząd występuje wówczas, gdy określona grupa społeczna tria możliwość wyłaniania własnych organów przedstawicielskich oraz gdy organy wyłonione przez tę grupę wykonują zadania administracji publicznej. Takie rozumienie pojęcia samorządu jest znacznie szersze od tradycyjnego rozumienia tego terminu. Należy zauważyć, że spotykamy również takie pojęcia jak "samorządność" czy "organizacja samorządna". Te określenia służą zwykle podkreśleniu samodzielności pewnej instytucji. Natomiast często nie mają one nic wspólnego z istotą samorządu, jako że instytucje te mogą nie wykonywać żadnych funkcji ze sfery administracji publicznej i nie wchodzić w skład aparatu administracyjnego państwa. Niezależnie od tego, jak pojęcie samorządu, jest użyte, świadczy ono, że jednostka organizacyjna określona mianem samorządu czy organem samorządu jest jednostką zdecentralizowaną. Oznacza to w szczególności, że w stosunku do takiej jednostki czy organu nie może mieć miejsca hierarchiczne podporządkowanie organowi wyższego stopnia, a tylko nadzór w formach typowych dla administracji zdecentralizowanej. Również określenie organizacji czy instytucji mianem samorządnej ozna- cza, że jest to jednostka samodzielna i wszelkie uprawnienia nadzorcze w stosunku do niej muszą się opierać na wyraźnym przepisie ustawy. Wykluczone jest kierowanie taką jednostką przez organy administracji. 5. RODZAJE JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH W SYSTEMIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ A. Organ państwowy i organ administracji państwowej. Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie, ewentualnie organ kontroli wewnętrznej i inne organy. Wolę przedsiębiorstwa państwowego wyraża jego dyrektor, rada pracownicza itd. W imieniu podmiotu, którym jest państwo, działają również jego organy - organy państwowe. W imieniu gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają organy gminy (rada gminy, zarząd, wójt). Organ danej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi. Przez kilkadziesiąt lat pojęcie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy władzy państwowej (były to Sejm, Rada Państwa i rady narodowe), organy administracji państwowej oraz organy sądowe. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli pań- stwowej (Najwyższa Izba Kontroli) i prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej - były to praktycznie wszyst- kie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 r. podkreślano, że organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie or- ganizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji, czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa. Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie po- sługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o or- ganach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowa- niach konstytucyjnych. Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się także doktryna. Stąd pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono państwo od gminy, a scentralizowaną administrację rządową przeciwstawiono zdecentrali- zowanej strukturze władz (zwanych też organami) gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie w 1992 r. tzw. Małej Konstytucji, czyli Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługiwała się zróżnicowaną terminologią i mówiła o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej, administracji rządowej itd. Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem "organ administracji państwowej". W doktrynie, podobnie jak w ustawodawstwie, powstało też pewne zamieszanie terminologiczne i upłynie zapewne jakiś czas, zanim ukształtuje się jednolita nowa siatka pojęciowa. Spróbujemy jednak nieco uporządkować ten obraz. Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej (np. gminy, powiatu, województwa). Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa (gminy, powiatu, województwa), która wyposażona jest w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu prawa opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielo- nym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli danego podmiotu prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia (kompetencje) do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działającego nie jako podmiot prawa prywatnego, lecz jako podmiot prawa publicznego. Organem państwa będzie każda jednostka organizacyjna państwa mająca uprawnienie do wyrażania woli tego państwa, czego wyrazem jest przyznanie danej jednostce administracyjnej określonych kompetencji. Organem administracji państwowej (rządowej będzie organ państwa zaj- mujący się bezpośrednim wykonaniem funkcji administracyjnej państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonywaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcję administracyjną państwa można łatwo wyodrębnić drogą eliminacji. Jest to bowiem to, co pozostanie z całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości). Organy administracji państwowej (rządowej) można też ujmować od strony podmiotowej - są to te organy państwowe, które należą do sfery oddziaływania władzy wykonawczej, a więc wszystkie organy, jakie pozostaną po odjęciu organów ustawodawczych i sądów. Termin "organ administracji państwowej" czy też "organ administracji rządowej" może być przeciwstawiany terminom "organ gminy", "organ powiatu", "organ samorządu terytorialnego" dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej (rządowej) od samorządu terytorialnego. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów admini- stracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 r. używają terminu "organ administracji państwowej" dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego, nowelizowany ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, wprowadza pojęcie organu administracji publicznej. Z nowego zapisu wynika, że: "Ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o "...organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej lub niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub inne podmioty - gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych". Zawarta w k.p.a. bardzo szeroka definicja organu administracji publicz- nej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Powinna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji pub- licznej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd. B. Organy administracji(organy administrujące, organy administracji publicznej). Jak stwierdziliśmy, wprowadzenie samorządu terytorialnego spowodowało zachwianie jednoznaczności pojęcia organu administracji państwowej. Dla większości autorów organ administracji państwowej jest to organ administracji rządowej, dla niektórych zaś, ale także i według k.p.a., pojęcie to obejmuje także organy samorządu terytorialnego, zwłaszcza w kontekście tzw. państwowej teorii samorządu. Aby uniknąć trudności terminologicznych, część autorów zaczęła posługi- wać się pojęciem organu administrującego lub mówić o organie administracji publicznej dla określenia nie tylko organów administracji rządowej i orga- nów samorządu terytorialnego, lecz także wszelkich podmiotów wyposażonych przez ustawy w kompetencje w zakresie administracji, co potwierdzono ostatecznie w trakcie ostatniej nowelizacji k.p.a. ustawą z 29 grudnia 1998 r. (Dz.U. nr 162, poz. 1126 - art. 2). Takie ujęcie jest odejściem od opierania definicji organu na cechach podmiotu wykonującego władztwo administracyjne i przejściem na kryterium funkcjonalne. Organem administrującym czy organem administracji publicznej staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też podmiotu innego niż państwo (gminy, powiatu albo organizacji społecznej). Z drugiej strony trzeba jednak zauważyć, że każdy podmiot wyposażony w kompetencje w zakresie prawa administracyjnego musi je uzyskać od państwa, nie ma żadnego innego źródła kompetencji w sferze prawa administracyjnego niż ustawy wydawane przez organy ustawodawcze państwa. Stąd przymiotnik "państwowy" może oznaczać równie dobrze "stanowiący część państwa" lub "wykonujący uprawnienia przyznane przez państwo". Można przypuszczać, że ten pewien zamęt terminologiczny będzie jeszcze jakiś czas trwał. Może się zakończyć wprowadzeniem zupełnie nowej ter- minologii lub powrotem do terminologii starej, np. używania dla oznaczenia organu administrującego terminu "władza", będącego tłumaczeniem niemiec- kiego Behórde, lecz jednocześnie odrywającego się od przypisania do jednej ze struktur organizacyjnych - do państwa, rozumianego jako administracja rządu, czy samorządu terytorialnego. C. Rodzaje organów administracji. Organy administracji mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. W literaturze i prawodawstwie wyodrębniono wiele klasyfikacji, z których prezentujemy kilka. Pierwszy podział obejmuje organy scentralizowane i zdecentralizowane. Odpowiada mu podział na organy administracji rządowej i organy samorządowe. Organy samorządowe można podzielić ze względu na rodzaj samorządu. Wymienia się organy samorządu terytorialnego, obejmujące organy gmin (rada gminy, zarząd, wójt, burmistrz), organy powiatu (rada powiatu, zarząd powiatu ze starostą jako przewodniczącym i starosta jako władza samodziel- na), organy samorządu województwa (sejmik województwa z przewodniczącym i zarząd województwa z marszałkiem jako przewodniczącym), organy samorządu zawodowego i samorządu gospodarczego. Organy administracji rządowej były też nazywane organami administracji państwowej (którego to terminu w tym momencie wolimy unikać ze względu na jego wieloznaczność) i obejmują organy podporządkowane Radzie Ministrów. Pozycje organów administracji rządowej określają odpowiednie ustawy, uzależniając te organy w zróżnicowany sposób od Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, różnie też regulując sprawę decydowania o obsadzie personalnej tych organów - najczęściej przyjmując system mianowania przez inny organ, administracji rządowej. Na podstawie obowiązującego prawa administrację rządową na obszarze województwa wykonują: 1 ) wojewoda, 2) działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu: a) wojewody, z ustawowego upoważnienia (np. kurator oświaty, wojewódzki konserwator zabytków, wojewódzki inspektor handlowy), b) własnym, jeżeli ustawy tak stanowią (organy Policji w województwie), 3) organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy urzędów celnych, dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy okręgowych urzędów miar, dyrektorzy izb skarbowych), 4) organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia, 5) działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach (np. powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy lekarz weterynarii, komendant powiatowy Policji, powiatowy komendant Państwowej Straży Pożarnej), 6) organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia. Następny podział oparty jest na kryterium stopnia organu i dotyczy organów administracji rządowej. W ten sposób wyróżnia się organy centralne i organy terenowe. Organy centralne znajdują się na najwyższym szczeblu w strukturze administracji. Ich, terytorialny zasięg działania z reguły obej- muje cały obszar państwa. Czasami bywają od tego wyjątki, kiedy tworzy się organ centralny dla zarządzania określoną częścią terytorium państwa. Przy- kładem takiego organu był Minister Ziem Odzyskanych. Takie rozwiązania stosowane są współcześnie bardzo rzadko. Natomiast organy terenowe zawsze zarządzają tylko częścią terytorium państwa - jedną z jednostek podziału administracyjnego - i znajdują się na niższym szczeblu struktury zarządzania niż organy centralne. Organy centralne dzielą się na dwie grupy: organy naczelne administracji i tzw. urzędy centralne. Organami naczelnymi są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Do tej grupy zalicza się zazwyczaj również komisje i komitety, które z mocy ustawy sprawują funkcje naczelnych organów administracji. Mianem urzędów centralnych określa się te organy centralne, które nie są organami naczelnymi. Organy te podlegają bądź Prezesowi Rady Ministrów, bądź poszczególnym ministrom. Przykładowo jako urzędy centralne można wymienić Polski Komitet Normalizacyjny, Prezesa Głównego Urzędu Ceł, Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Terenowe organy administracji dzielą się z kolei - w zależności od przyjętego kryterium klasyfikacji - na organy administracji rządowej, np. wojewoda i organy samorządu terytorialnego, np. sejmik województwa i zarząd województwa, albo w zależności od szczebla podziału terytorialnego na organy województwa (rządowe i samorządowe), organy powiatu, organy gminy, albo według innego jeszcze kryterium podziału na organy administracji zespolonej, np. organy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Handlowej, Inspekcji Weterynaryjnej, Służby Ochrony Zabytków, i organy administracji niezespolonej, np. dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej. Zagadnienia te zostały szczegółowo zaprezentowane w innym miejscu podręcznika. Powyżej podaliśmy jedynie bardzo uproszczoną klasyfikację, służącą raczej zasygnalizowaniu problemu, aniżeli jego starannej analizie. Kolejny podział organów wyróżnia organy decydujące i pomocnicze. Zdecydowana większość organów administracji to organy decydujące, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Obok tych organów występuje jednak niewielka grupa organów nie posiadających takich kompetencji, a tylko prawo badania spraw i wyrażania opinii. Takie organy zwane są organami doradczymi lub pomocniczymi. Od organów pomocniczych należy odróżnić różnego rodzaju pozaustawowe gremia doradcze, którym przepisy prawa nie przyznają żadnych kompetencji, a co za tym idzie, które w ogóle nie są organami administracji. Z punktu widzenia składu organów wyróżnia się organy jednoosobowe i kolegialne. Przykładem organu jednoosobowego może być wojewoda, starosta, Prezes Rady Ministrów, organu kolegialnego - Rada Ministrów, zarząd gminy, samorządowe kolegium odwoławcze, Rada do Spraw Uchodźców itp. Organy określane terminem takim jak urząd (np. Urząd Dozoru Technicznego) czy podobnym nie są organami kolegialnymi. Przepisy szczegółowe powierzają bowiem kompetencje działającemu w ramach urzędu organowi jednoosobowemu (dyrektorowi, prezesowi), a nie zespołowi osób. W zależności od sposobu ustalania obsady personalnej organu wyróżnia się organy wybieralne i organy obsadzane w drodze nominacji. Mianowanie odbywa się z reguły przez organ wyższego stopnia. Mianowanie czyni organ w_ znacznym stopniu niezależnym od wpływów lokalnych i bardzo uzależnionym od organu nadrzędnego. Obsadzanie organów administracji w drodze nominacji jest jedną z cech administracji scentralizowanej. D. Kolegialność i jednoosobowość. Jak wspomnieliśmy, organy administracji mogą być jednoosobowe i kole- gialne. Każdy z tych systemów ma swoje wady i zalety. Zaletą organów kolegialnych jest możliwość skupienia w jednym organie osób reprezentują- cych różne interesy i różny zasób wiedzy. W większym stopniu zapewnia też taki organ w powszechnym odczuciu obiektywność rozstrzygnięcia. Wadą organów kolegialnych jest stosunkowa powolność działania, trudność okreś- lenia odpowiedzialności za podjęte decyzje, szczególnie gdy podejmowano je w drodze tajnego głosowania, większe koszty utrzymywania organu, niemoż- liwość podejmowania większej liczby decyzji. Jeśli chodzi o organy jednoosobowe, to niewątpliwymi ich zaletami są: duża operatywność, wyrażająca się w możliwości bieżącego, szybkiego podej- mowania wielu decyzji, wyraźnie określona odpowiedzialność za prawidłowość podejmowania decyzji, stosunkowo niskie koszty utrzymania organu. Natomiast organ jednoosobowy nie może mieć tych zalet, jakie właściwe są organom kolegialnym. Jak widać, wady i zalety każdego z wymienionych organów predysponują go do innego rodzaju działalności. Dla celów podejmowania skomplikowanych strategicznych decyzji, wytyczania kierunku działania właściwsze wydają się być organy kolegialne. Nawet jeżeli takie zadania stoją przed organami jednoosobowymi, szukają one wówczas oparcia w ciałach kolegialnych, powołując ad hoc różnego rodzaju zespoły doradcze bądź korzystając z rad istniejących już zespołów. Dobitnie świadczy to o predyspozycji organów kolegialnych do podejmowania rozstrzygnięć o za- sadniczym znaczeniu, opracowywania założeń polityki administracyjnej itd. Natomiast organy jednoosobowe predysponowane są do bieżącego ope- ratywnego zarządzania. Stąd też na najniższym szczeblu administracji tworzy się z reguły organy jednoosobowe. W tych organach skupia się dominująca część decyzji administracyjnych. Trzeba zauważyć, że w różnych okresach dominowały tendencje do pre- ferowania jednego z wymienionych modeli organów administracji. E. Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu. Wyżej określiliśmy kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo - z reguły jednocześnie obowiązek - działania. Zamiast terminu "kompetencja" przepisy często posługują się terminem "właściwość", który ma to samo znaczenie. Z przytoczonej definicji wynika, że pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować, lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych sprawach podejmować. Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Zakres działania or- ganu obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołują- cych dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystar- czającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Określają one bowiem tylko sferę spraw, w których organ powinien wykorzystywać swoje kompetencje, sferę, nad którą powinien czuwać, zbierać odpowiednie informacje itd. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych konieczny jest, obok przepisu określającego zakres działania, przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa materialnego (np. w prawie budowlanym, wodnym, górniczym). Wskazują one, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości, czyli kompetencji. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o właściwości instancyjnej, czyli funkcjonalnej. Właściwość miejscowa, zwana też czasem terytorialną, to określenie, jaki organ terenowy ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego, dla której jest ustanowiony. Mamy tu przy tym na myśli jednostki zarówno podstawowego podziału terytorialnego, jak i podziałów terytorialnych specjalnych. Właściwość rzeczowa to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Przykładowo właściwość rzeczowa dyrektorów okręgowych urzędów miar obejmuje sprawy m.in. tzw. kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych i oczywiście są to sprawy zupełnie różne od spraw objętych właściwością np. urzędów probierczych czy urzędów morskich. Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Na przykład do wydania pozwolenia właściwy jest wójt, lecz do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej takiego pozwolenia właściwy jest wojewoda albo samorządowe kolegium odwoławcze, w zależności od tego, czy decyzja dotyczy sprawy z zakresu zadań własnych czy zleconych gminie. Przepisy określające właściwość miejscową i funkcjonalną organów ad- ministracji zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Odbiega- jące od nich przepisy szczególne spotyka się obecnie bardzo często w innych ustawach. Natomiast właściwość rzeczową określają przepisy zawarte w usta- wach prawa materialnego, ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących organizacji organów administracji. Zasadą generalną, powszechnie przyjętą, jest obowiązek przestrzegania z urzędu przez wszystkie organy administracji swojej właściwości. Zasada ta jest sformułowana w art. 19 k.p.a., który stanowi, że "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Przepis ten nie wspomina o właściwości funkcjonalnej. Jeżeli organ administracji przekroczy zakres swojej właściwości, np. poprzez wydanie decyzji w sprawie należącej do innego organu, to takie działanie organu administracji dotknięte jest wadą nieważności. Mówi o tym wyraźnie art. 156 § 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości [...]". Może się zdarzyć, że niedoskonałość przepisów kompetencyjnych powoduje, iż w jednej sprawie dwa organy uznają się za kompetentne lub stwierdzą, że nie są kompetentne, mimo że jeden z nich powinien sprawę rozstrzygnąć. Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem o właściwość. Może to być spór pozytywny, kiedy kilka organów uznaje się za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy, lub negatywny, kiedy żaden z nich nie uważa się za właściwy. Tryb rozstrzygania sporów o właściwość reguluje k.p.a. Generalną zasadą prawa administracyjnego jest niedopuszczalność prze- noszenia kompetencji między organami administracji. Od tej zasady istnieją pewne ustawowe wyjątki (omawiamy je niżej), które nie podważają jednak zasady generalnej. Tak więc organ administracji bez wyraźnej podstawy prawnej nie może swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie może też zabrać mu kompetencji, jeżeli nawet jest to organ hierarchicznie pod- porządkowany. Również strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu, umawiając się np., że spory z danej sprawy administracyjnej rozstrzygnie inny organ niż ten, który według prawa jest właściwy. Ponieważ, jak wspomnieliśmy, czynności dokonane przez organ niewłaściwy są dotknięte wadą nieważności, dotyczyć to będzie również czynności w drodze delegacji czy przejęcia kompetencji, o ile przeniesienie kompetencji nie miało wyraźnej podstawy prawnej. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwu postaci: przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. Kolejno omówimy obydwa przypadki. Przeniesienie kompetencji oznacza, że kompetencje do załatwienia pewnego rodzaju spraw lub pewnej sprawy zostały przeniesione na inny organ. Wiąże się z tym utrata kompetencji przez organ, który do tej pory był właściwy. Przeniesienie kompetencji może mieć różną postać. Może to być tzw. delegacja, kiedy organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część swoich kompetencji. Delegacja kompetencji nie jest równoznaczna z prawem do subdelegacji. Organ, który otrzymał kompetencje, musi je wykonywać samodzielnie, nie może ich delegować dalej, chyba że upoważnia go do tego przepis szczególny. Innym sposobem przeniesienia kompetencji jest ich dewolucja, czyli przejęcie kompetencji organu niższego przez organ wyższy. Sam fakt podległości organu niższego organowi wyższemu, nawet w struk- turze wysoce scentralizowanej, nie upoważnia organu wyższego do przej- mowania kompetencji organu niższego. Organ wyższy wykorzystując swoją nadrzędność może nakazać niższemu określone załatwienie sprawy, nie może jednak jej przejąć do własnego rozpoznania. Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej będzie tak samo nieważna, jak każda inna decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawo kierowania pracą organów niższych nie jest równoznaczne z prawem do przejmowania ich kompetencji. Możliwe są też zmiany kompetencji w indywidualnych sprawach będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przypadku np. wyłączenia organu administracji od załatwienia danej sprawy administracyjnej (art. 25 k.p.a.) sprawę tę winien rozstrzygnąć bądź organ wyższego stopnia (dewolucja kompetencji), bądź Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ (delegacja kompetencji - art. 26 § 2 k.p.a.). W tym ostatnim przypadku organ wyznaczony staje się właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, mimo że generalnie nie jest on właściwy dla takich spraw. Jak już podkreśliliśmy, każda zmiana czy przeniesienie kompetencji wy- maga podstawy ustawowej. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, dlatego też przepisy upoważ- niające do przeniesienia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przeniesienie kompetencji powoduje przejście prawa do rozstrzygnięcia danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest to wówczas rozstrzygnięcie organu, który kompetencje przejął. Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku tzw. upoważnień do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ czy jednostka, której powierzono wykonywanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. Organ czy jednostka upoważniona uczestniczy w wykonywaniu kompetencji organu upoważniającego. W wyniku upoważnienia uzyskuje ona prawo do dokonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone bądź pracownikom aparatu pomocniczego tego organu (np. burmistrz upoważnia pracownika wydziału w urzędzie miasta), bądź innemu organowi administracji (np. organ gminy X upoważnia organ miasta Y), bądź też innemu podmiotowi (np. starosta upoważnia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, np. dyrektora gimnazjum, do załatwiania określonych spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej). Pierwszy przypadek, czyli upoważnienie przez organ pracowników swojego aparatu pomocniczego, zasadniczo nie wymaga szczególnej podstawy prawnej. Wiele jednoosobowych organów administracji wydaje tak wielką liczbę decyzji i innych aktów, że fizyczną niemożliwością byłoby dla osoby piastującej funkcję organu nawet podpisanie tych wszystkich pism. Dlatego od dawna przyjęło się w praktyce, że w ramach kompetencji ministra działają w wielu sprawach pracownicy ministerstwa, np. dyrektorzy departamentów podpisując decyzje administracyjne w imieniu i z upoważnienia ministra. Upoważnienie dla nich do wykonywania kompetencji ministra zawarte jest bądź w akcie regulującym wewnętrzne funkcjonowanie ministerstwa (regulaminie), bądź w aktach określających zakres obowiązków poszczególnych stanowisk, bądź wreszcie w konkretnych poleceniach przełożonego pracowników, tj. ministra. Upoważnienie do załatwiania spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń jest sformułowane generalnie w art. 268a k.p.a. W drodze takiego upoważnienia nie można umocować pracownika do wydawania aktów normatywnych ani też do dokonywania innych czynności, które tradycyjnie są wykonywane osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (np. niektóre kompetencje wobec nadrzędnych organów), ani do wykonywania kompetencji organów kolegialnych. Praktyka takich upoważnień coraz częściej jest zarzucana, do czego przyczynia się orzecznictwo NSA domagające się np. podpisów na decyzji wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział przy wydawaniu decyzji. Stąd upoważnienia ograniczane są często do grona zastępców. Inaczej przedstawia się sytuacja upoważnień udzielanych innym organom. Przykładowo zarząd gminy nie może upoważnić wójta do wydawania decyzji w sprawach należących do kompetencji zarządu gminy. Jednakże jeden organ administracji może wyręczyć inny organ administracji w dokonywaniu pewnych czynności procesowych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Podstawę prawną w tym wypadku stanowi art. 52 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ prowadzący postępowanie wyjaśniające może upoważnić inny organ do wezwania osób - przebywających na terenie jego właściwości miejscowej - w celu udzielenia wyjaśnień lub dokonania innych czynności procesowych. Trzeci rodzaj upoważnień to upoważnienia udzielane przez organy gminy innym podmiotom, a w szczególności organom wykonawczym sołectw, dzielnic i osiedli lub organom przedsiębiorstw utworzonych przez gminę. Podobny charakter ma np. wykonywanie przez gminy zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumień z organami tej administracji. Ten rodzaj upoważnień wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Trzeba zauważyć, że pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Stąd też organ upoważniający nie może rozpatrywać od nich odwołań, lecz winien to czynić organ nadrzędny nad organem upoważniającym. Przekroczenie zakresu upoważnienia powoduje nieważność dokonanej czynności. F. Zakład administracyjny. Do zadań administracji publicznej może należeć, między innymi, zaopa- trywanie ludności w wodę, energię, usuwanie nieczystości, zapewnienie oświaty, opieki zdrowotnej, utrzymanie dróg i komunikacji, zabezpieczenie realizacji różnego rodzaju potrzeb kulturalnych, opieki społecznej itd. Do realizacji tych zadań organy administracji nie są przystosowane, muszą więc powoływać różnego rodzaju jednostki organizacyjne, które dysponują odpo- wiednim majątkiem i bazą techniczną, a także odpowiednimi kadrami. Jed- nostki te, aby móc prawidłowo realizować te zadania, muszą posiadać samo- dzielne kierownictwo; częściowo są jednak zależne od organów administracji. Tylko niektóre z nich mogą mieć formę przedsiębiorstw. Nie jest jednak możliwa realizacja takich zadań, jak zapewnienie oświaty czy opieki zdrowotnej, przez jednostki mające formę prawną przedsiębiorstwa. Realizacja takich zadań wymaga pewnego władztwa kierownictwa placówki nad użytkownikiem (np. kierownictwa szkoły nad uczniem), a także niezależności wydatków placówki od wysokości jej dochodów, jeżeli takowe osiąga. Cele placówki są bowiem tak ważne społecznie, że muszą być realizowane na pozio- mie określonym potrzebami społecznymi, niezależnie od wysokości uzyskiwa- nych dochodów. Z tych chociażby względów forma przedsiębiorstwa nie jest właściwa dla takich placówek. Dlatego też nadaje się im prawną postać tzw. zakładu administracyjnego, zwanego też zakładem użyteczności publicznej albo zakładem publicznym. Przez zakład w prawie administracyjnym rozumiemy względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym. Ponadto większość zakładów wyróżnia się dalszymi dwiema cechami podstawowymi. Po pierwsze, zakład jest z zasady jednostką budżetową. Oznacza to, że wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu lokalnego i tamże są odprowadzane ewentualne wpływy zakładu, przy czym wysokość nakładów nie jest zależna od uzyskiwanych dochodów lub tylko w niewielkim stopniu od nich zależy. Z reguły wydatki zakładów znacznie przekraczają ich ewentualne wpływy. Zakłady mogą też działać jako tzw. zakłady budżetowe i w tym przypadku koszty funkcjonowania zakładu są pokrywane z jego dochodów własnych. Ta forma jest wykorzystywana w przypadkach, gdy usługi mają być świadczone odpłatnie, przy braku lub ograniczonym wspieraniu dotacjami przez organy administracji, które powołały zakład. Terminy "jednostka budżetowa", "zakład budżetowy", podobnie jak "gospodarstwa pomocnicze", dotyczą sposobu finansowania jednostek orga- nizacyjnych prowadzących ograniczoną działalność gospodarczą, wydzielanych przez organy administracji publicznej. Są to terminy prawa budżetowego, omawianego w ramach wykładu prawa finansowego. Drugą cechą zakładów, choć nie wszystkich, jest charakter stosunku łączącego zakład z użytkownikiem korzystającym z jego usług. Jest to bowiem często stosunek administracyjnoprawny, wiążący się z podporządkowaniem użytkownika poleceniom kierownika zakładu. Dla odróżnienia, stosunek łączący użytkownika przedsiębiorstwa z tymże przedsiębiorstwem jest zawsze stosunkiem cywilnoprawnym. Sprawą zasadniczą jest rozróżnienie przedsiębiorstw i zakładów. Na pewne różnice już wskazaliśmy, ale można wymienić dalsze. Przede wszystkim każde przedsiębiorstwo podlega rejestracji w rejestrach prowadzonych przez sądy. Jest to cecha na tyle istotna, że ustanawia ona wyraźną cezurę między przedsiębiorstwami a zakładami, przy zastosowaniu pozytywnego kryterium, że przedsiębiorstwem jest tylko taka jednostka gospodarcza, która jest jako przedsiębiorstwo zarejestrowana. A zatem zakładem będzie jednostka, która nie jest zarejestrowana jako przedsiębiorstwo, ani nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Wszystkie przedsiębiorstwa z mocy ustawy posiadają osobowość prawną, natomiast posiadają ją jedynie nieliczne zakłady (np. szkoły wyższe). Nie jest ona zakładom niezbędna, ponieważ działają one przede wszystkim w sferze regulowanej przez prawo administracyjne, a nie cywilne, jak to ma miejsce w przypadku przedsiębiorstw. Zasadniczo przedsiębiorstwa są powoływane dla celów produkcyjnych oraz świadczenia takich usług, które nie mają podstawowego znaczenia dla bytu i rozwoju społeczno-kulturalnego danej społeczności. Natomiast zakłady świadczą usługi o szczególnym znaczeniu społecznym. Przykładowo zakładami są muzea, biblioteki, szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, szpitale, a także zakłady karne, zakłady wychowawcze, izby wytrzeźwień itd. Trzeba jednak zauważyć, że granica między przedsiębiorstwami a zakładami jest granicą wytyczoną przez indywidualne rozstrzygnięcia co do formy prawnej danej jednostki organizacyjnej. Są bowiem jednostki, które mogą być ustanawiane bądź jako przedsiębiorstwa, bądź jako zakłady. Przykładowo można wskazać ogrody zoologiczne, które mogą mieć różną postać organizacyjną. Przed laty część teatrów działała jako przedsiębiorstwa, część zaś jako zakłady. Termin "zakład" jest ukształtowany przez doktrynę i nie ma wiele wspólnego z terminem używanym w języku potocznym czy też w języku aktów normatywnych. Tam pojęcie "zakład" jest używane bądź dla oznaczenia przedsiębiorstwa, bądź dla jego wyodrębnionej części. Kodeks pracy posługuje się szerokim terminem "zakład pracy", przez co rozumie on podmiot zatrudniający pracowników. Wielokrotnie w nazwie przedsiębiorstwa występuje ten termin, np. Zakłady Naprawy Taboru Kolejowego, choć oczywiście jednostki te nie są zakładami w rozumieniu prawa administracyjnego. W naszym systemie prawnym nie ma żadnej ogólnej ustawy, która doty- czyłaby wszystkich zakładów administracyjnych. Natomiast są liczne ustawy dotyczące poszczególnych typów zakładów. Przykładowo, szkół i innych placówek oświatowych dotyczy ustawa z 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.), cywilnych szkół wyższych - ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.), muzeów - ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U, z 1997 r. nr 5, poz. 24), bibliotek - ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539). Mimo tej różnorodności większość zakładów wykazuje wiele cech wspólnych, którym poświęcamy dalszą część rozważań. Kierowanie zakładem z reguły powierzone jest organowi jednoosobowemu, obok którego często występuje organ kolegialny, np. rektor i senat, dyrektor szkoły i rada pedagogiczna. Organy te nie są organami admini- stracji państwowej, lecz organami zakładu, działają w jego imieniu. Jednak w zakresie, w jakim wykonują funkcje administracji publicznej, mają do nich zastosowanie przepisy regulujące działanie organów państwa, np. kodeks postępowania administracyjnego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obok tych organów działają czasami organy reprezentujące użytkowników - np. komitety rodzicielskie w szkołach, organy samorządu studenckiego w szkołach wyższych. Takie organy nie są samodzielnymi pod- miotami praw i obowiązków, lecz traktowane są jako organy zakładu. Jak już wspomniano, stosunek użytkowników zakładów do zakładów w większości przypadków ma charakter administracyjnoprawny. Nawet jeżeli użytkownik ma obowiązek płacenia za usługi zakładu, to opłata ma charakter świadczenia administracyjnego, zbliżonego bardziej do podatków niż do cywilnoprawnego świadczenia. Cechą tego stosunku administracyjnoprawnego jest nadrzędność organów zakładu nad użytkownikiem, określana mianem władztwa zakładowego. Uprawnienia zakładu wobec użytkownika są określone z reguły ustawowo, szczegółowo zaś unormowane w regulaminach, wydawanych przez organy zakładu. Charakter władztwa zakładowego jest dyskusyjny w doktrynie. Część autorów opowiada się za uznaniem go za rodzaj władztwa państwowego, część zaś za władztwo wynikające z istoty zakładu. Za tym drugim poglądem przemawia fakt, że władztwo zakładowe na pierwszy rzut oka jest takie samo w szkole prywatnej i państwowej. Za naruszenie poleceń organów zakładu użytkownik może być ukarany karami dyscyplinarnymi, z których najostrzejszą jest usunięcie z zakładu. Nie ma natomiast na ogół możliwości stosowania egzekucji administracyjnej w celu wymuszenia posłuszeństwa poleceniu (nie dotyczy to obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki). Jednak pewne działania zakładów użyteczności publicznej są traktowane jako akty administracyjne. Niektóre decyzje organów zakładów mogą być nawet zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Władztwo zakładowe jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celów za- kładu. Dla realizacji celów szkoły konieczne jest podporządkowanie uczniów poleceniom kierownictwa. Jednocześnie jednak cele zakładu określają granice tego władztwa, poza które organy zakładu nie mogą wykroczyć. Ustawowe określenie stosunków zakładu z użytkownikiem podaje z reguły, jakie działa- nia mogą być stosowane wobec użytkownika. Zagadnieniem budzącym wątpliwości jest pytanie o to, jaki charakter mają akty organów zakładu kierowane do użytkowników. Jeśli akty te nie wywołują skutków prawnych poza zakładem, a wydawane są w ramach istniejącego stosunku między zakładem a użytkownikiem, do ich wydania nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, poza przepisami dotyczącymi skarg i wniosków. Jako przykłady takich aktów można wskazać decyzję o promowaniu na wyższy rok studiów, przeniesienie zajęć do innej sali itd. Natomiast takie akty, jak decyzja o przyjęciu do zakładu, zwolnienie z niego - jako wywołujące skutki także poza sferą stosunków zakład-użytkownik - są decyzjami administracyjnymi. Procedura wydawania niektórych aktów wewnątrzzakładowych jest regulowana specjalnymi przepisami dotyczącymi m.in. postępowania dyscyplinarnego. G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej. W ostatnich latach dla realizacji zadań z zakresu administracji publicznej są powoływane państwowe (czasami z większościowym udziałem państwa) osoby prawne w postaci korporacji (spółek prawa handlowego) i fundacji czy częściej państwowych osób prawnych typu fundacyjnego. Zdarzają się też twory nie mieszczące się w dotychczasowych klasyfikacjach, kiedy to dla pewnych celów ustawa powołuje nowy rodzaj podmiotu państwowego typu fundacyjnego. Spółkami powołanymi z mocy ustawy są: Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. i Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A., obie powołane przez ustawę - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r. nr 58, poz. 239 z późn. zm.). Spółki te wykonują zadania określone ustawowo i są spółkami z udziałem Skarbu Państwa i podmiotów niepaństwowych. KDPW S.A. przechowuje papiery wartościowe dopuszczone do obrotu publicznego, rejestruje transakcje papierami, obsługuje realizację zobowiązań emitentów wobec właścicieli papierów wartościowych, przy czym korzystanie z jego usług jest przymusowe z mocy ustawy. Podobnie w drodze ustawy powołano Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. (ustawa o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubez- pieczeniach kontraktów eksportowych - Dz.U. z 1994 r. nr 86, poz. 398). W odróżnieniu od wskazanych wyżej GPW i KDPW ustawa nie nakłada jednak obowiązku korzystania z usług tej Korporacji i w daleko mniejszym zakresie wykonuje ona funkcje administracji publicznej. Jako państwowe osoby prawne typu fundacyjnego powołano m.in. Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wymienione Agencje można uznać za szczególny typ zakładów administracyjnych, wykonujących określone zadania administracyjne. Od innych zakładów odróżnia je niewystępowanie w przypadku tych podmiotów typu fundacyjnego - kręgu użytkowników, jak to ma miejsce w przypadku szkół czy szpitali, będących typowymi zakładami. Należy zauważyć, że niektóre fundacje powołane zostały w związku z po- trzebami dystrybucji tzw. środków pomocowych. Taką fundacją jest Fundacja Rozwoju Systemu Finansowego ustanowiona przez Skarb Państwa. W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały takie spółki, jak Państwowa Agencja Węgla Kamiennego S.A. i Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., która dysponuje funduszami przeznaczonymi na restrukturyzację w przemyśle. Wykorzystywanie form spółki akcyjnej i fundacji dla tworzenia przez państwo nowych jednostek organizacyjnych ma z punktu widzenia państwa wiele zalet. Państwo może nimi niemal dowolnie sterować wykorzystując mechanizmy właścicielskie (np. przez walne zgromadzenie). Jednocześnie nie występują tu ograniczenia, np. w zakresie wysokości wynagrodzeń, typowe dla scentralizowanego aparatu państwowego, można też dość dowolnie kształtować strukturę takiej korporacji, a ta korporacja ma z kolei swobodę w zakresie kształtowania swojej działalności gospodarczej. H. Funkcje zlecone administracji publicznej. Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem admini- stracji państwowej (rządowej) i samorządowej. W ograniczonym jednak za- kresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego, w szczególności organizacje społeczne i przedsiębiorstwa państwowe. Takie podmioty, w niektórych przypadkach, wykonują tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, w szerszym zaś stopniu realizują tzw. zadania administracji publicznej. Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formach takich, jak czynią to organy administracji. W praktyce oznacza to upoważnienie tych podmiotów do wydawania aktów normatywnych oraz aktów administracyjnych. Przykładem wydawania aktów normatywnych było istniejące w przeszłości ustawowe upoważnienie Centralnej Rady Związków Zawodowych do wydawania powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (bhp). Przykład z dość odległej przeszłości podajemy dlatego, że obecnie nie są nam znane przypadki nie budzące dyskusji, kiedy to podmioty niepaństwowe byłyby upoważnione do wydawania powszechnie obowiązujących przepisów, chyba że za podmiot niepaństwowy uznać samorząd terytorialny. Jednak wydawanie przepisów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego nie jest funkcją zleconą administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako przypadki wydawania aktów administracyjnych wymieniało się orzekanie o uprawnieniach kombatanckich przez ZBoWiD (ustawa dotycząca tych kwestii została już uchylona) i decyzje samorządu adwokackiego o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich oraz o skreśleniu z tej listy. Działania dokonane przez podmiot nie będący organem administracji traktowane są tak jak działania państwa. Zachowują one moc obowiązującą niezależnie od bytu samej organizacji czy innego podmiotu, który wydał dany akt. Nawet jeżeli podmiot, który je wydał, ulegnie likwidacji, akty wydane w ramach funkcji zleconych zachowują moc obowiązującą. Innymi słowy, są one traktowane tak samo jak działania organów państwa. Zlecenie funkcji administracji może mieć miejsce tylko w drodze ustawo- wej bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy, ponieważ kwestie kompetencji organów zastrzeżone są dla sfery materii ustawowej. Zlecanie funkcji może przy tym przybrać postać zlecenia w samej ustawie, kiedy przewiduje ona określone kompetencje dla podmiotów nie będących organami administracji (np. dla organizacji społecznych, spółdzielni, przedsiębiorstw państwowych), bądź też ustawa może zawierać upoważnienie dla określonych organów administracji do powierzenia części swoich kom- petencji określonym podmiotom. Ten drugi przypadek miał miejsce w roz- wiązaniach przyjętych w ustawie o terenowych organach rządowej admini- stracji ogólnej. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji. Możliwe jest więc zlecanie funkcji administracji publicznej na rzecz organizacji społecznych, spółdzielczych, samorządowych, przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego, fundacji, zakładów itd. Przez wiele lat mówiono niemal wyłącznie na temat zlecania funkcji administracji organizacjom społecznym, co miało raczej podłoże doktrynalne, ze względu na rolę, jaką miały odegrać organizacje społeczne w przekształ- ceniach społeczeństwa stosownie do nauki marksistowskiej. Faktycznie pod- miotowy zakres zlecenia jest znacznie szerszy i obejmuje co najmniej wymie- nione wyżej podmioty, z tym że najczęstsze są przypadki zlecania funkcji administracji zakładom użyteczności publicznej i samorządom zawodowym. Należy zauważyć, że zlecenie funkcji administracji publicznej organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy. Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu państwa jako funkcje zlecone, a które są działaniami własnymi, które organizacja podejmuje tak jak każda inna. Kilka spraw, w których zachodziła potrzeba takiego rozróż- nienia, było przedmiotem orzeczeń sądowych, przy czym wszystkie te orze- czenia dotyczyły funkcji zleconych w zakresie wydawania aktów indywidual- nych. Problemem tym zajmowała się także doktryna. Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferą powiązania z podmiotem wydającym akt. Akt taki musi bowiem wywoływać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich, a nie ograniczone tylko do stosunków między adresatem a podmiotem, który wydał dany akt. Tak więc decyzja zarządu stowarzyszenia o przyjęciu nowego członka czy skreśleniu z listy członków nie jest aktem administracyjnym. Dotyczy ona bowiem tylko stosunków: członek stowarzyszenia - samo stowarzyszenie. Natomiast gdy stowarzyszenie posiada prawo przyznawania określonych uprawnień, mających znaczenie poza stosunkami stowarzyszenie-członek, jest to wykonywanie funkcji zleconych administracji publicznej. Dlatego też NSA zakwalifikował przyznawanie uprawnień kombatanckich przez były ZBoWiD jako wykonywanie funkcji zleconych administracji, a wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie potraktował jako decyzję administracyjną poddaną kontroli NSA. Podobnie potraktowano decyzje o wpisie na listę adwokatów podejmowane przez organy samorządu zawodowego, choć fakt, że występuje tu samorząd zawodowy, a nie organizacja społeczna, uszedł jakby uwagi sądu. Z drugiej strony, sąd nie uznał za decyzję administracyjną przyznawania uprawnień do zajmowania stanowiska kierownika w jednostkach organizacji spółdzielczej. Osobnym zagadnieniem jest stosowanie k.p.a. do decyzji wydawanych w ramach funkcji zleconych, a co za tym idzie dopuszczalność zaskarżania takich rozstrzygnięć do NSA. Stosowanie k.p.a. jest expressis verbis nakazane w przypadku postępowania przed organami "(1) administracji publicznej, (2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, np. organami organizacji samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych" - gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji. Tymczasem, jak już stwierdziliśmy, zlecenie funkcji administracji publicznej może dotyczyć również innych podmiotów, w k.p.a. nie wymienionych expressis verbis, szczególnie fundacji i spółek prawa handlowego. Istnieje podobne uzasadnienie celowościowe dla stosowania tych samych zasad wobec funkcji zleconych wykonywanych przez spółki prawa handlowego czy fundacje, jak w przypadku organizacji społecznych, choć k.p.a. nie wymieniał ani spółek, ani fundacji. NSA w jednym z orzeczeń odrzucił możliwość stosowania k.p.a. do rozstrzygnięć fundacji, jako że k.p.a. nie wymieniał fundacji tylko organizacje społeczne, czyli korporacje. Fundacja jest wyodrębnioną masą majątkową, a nie korporacją. Nie podejmując w tym miejscu polemiki z tym orzeczeniem, stojącym na gruncie wykładni językowej, a nie celowościowej, wypada wskazać, że spółki akcyjne są korporacjami i z tej już racji k.p.a. powinien mieć zastosowanie do załatwiania spraw indywidualnych przez spółki akcyjne, którym takie prawo przyznała ustawa. Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty nie będące organami administracji funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formach właściwych działalności podmiotów niepaństwowych - czyli w formie działań niewładczych. Takie zlecanie zadań jest przewidziane odrębnym rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 lipca 1997 r. w sprawie zlecenia zadań państwowych jednostkom niepaństwowym oraz wykazu tych zadań (Dz.U. nr 74, poz. 573). Są to zadania takie, jak na przykład organizacja wypoczynku wakacyjnego uczniów i studentów. W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokojenia pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólno- społecznym, np. propagowanie pewnych idei, prowadzenie pewnej działalności na rzecz społeczeństwa. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że niepotrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Im szerszy bowiem zakres aktywności organizacji społecznych, tym mniejsza potrzeba bezpośredniego działania aparatu państwowego. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecz- nych i podobnych podmiotów zakres działalności państwa musi być szerszy. Można to zilustrować przykładem - budowa drogi lokalnej może nastąpić siłami gminy, może też powstać jako efekt działalności lokalnego komitetu czynu społecznego. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna, gdyby pominięto w niej prob- lematykę organizacji społecznych (zawodowych, samorządowych), które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa, to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań i funkcji administracji publicznej. Generalnie, organizacje społeczne nie posiadają żadnych uprawnień ad- ministracyjnych, poza prawem brania udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie k.p.a. lub w postępowaniu przed NSA. Organizacja społeczna uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym na prawach strony korzysta, podobnie jak prokurator, z praw strony, mimo że sama stroną nie jest, bo postępowanie nie dotyczy sfery jej praw i obowiązków. Z tych uprawnień organizacje społeczne korzystają jednak niezwykle rzadko. Obraz struktury i funkcjonowania aparatu administracyjnego nie byłby pełen, gdyby nie zasygnalizować problematyki przedsiębiorstw państwowych. O problematyce przedsiębiorstw państwowych będzie szerzej w rozdziale XIV, w związku z czym ograniczymy się tu do informacji niezbędnych do odróżnienia przedsiębiorstw od innych podmiotów. Przedsiębiorstwa państwowe działają na podstawie ustawy z 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, wielokrotnie nowelizowanej (tekst jedn. Dz.U, z 1991 r. nr 18, poz. 80 z późn. zm.). Organów przedsiębiorstw dotyczy także ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz.U. z 1981 r. nr 24, poz. 123 z późn. zm.), stanowiąca podstawę działania tzw. samorządu załogi. Przedsiębiorstwa są samorządnymi, samodzielnymi i samofinansującymi się podmiotami gospodarczymi mającymi osobowość prawną. Cechuje je znaczny stopień niezależności od organów państwa, nawet od tzw. organu założycielskiego, którym jest organ państwa nadzorujący przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwa podlegają wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwo- wych prowadzonego przez sądy. Momenty wpisu do rejestru i wykreślenia z rejestru są jednocześnie momentami legalnego powstania i zakończenia bytu przedsiębiorstwa państwowego. W ostatnich latach liczba przedsiębiorstw państwowych znacznie się zmniejszyła i ten proces będzie trwał dalej. Jest to skutek prywatyzacji przedsiębiorstw oraz likwidacji lub nawet upadłości znacznej ich liczby. Tak więc przedsiębiorstwo państwowe, będące jeszcze w latach osiemdzie- siątych podstawową jednostką organizacyjną gospodarki, przesuwa się na margines, a dominującymi podmiotami gospodarczymi stają się spółki kapita- łowe. Mają one tę przewagę nad przedsiębiorstwami państwowymi, że mogą łatwo zmieniać właścicieli poprzez przenoszenie własności akcji lub udziałów oraz że poprzez podwyższanie kapitału mogą pozyskiwać nowe kapitały. W wyjątkowych przypadkach organy przedsiębiorstw państwowych bywają wyposażone w pewne uprawnienia władcze, w ramach tzw. zlecania funkcji administracji publicznej. 6. WŁADZTWO ADMINISTRACYJNE Władztwo w naukach prawnych ujmuje się jako możność przeprowadzenia zarządzania w drodze przymusu państwowego przez jednostkę lub grupę osób działających jako organ państwa. Możliwość wymuszania posłuchu stanowi istotę władzy państwowej. Władztwo jest wynikiem posiadania przez państwo monopolu używania siły fizycznej. Inne organizacje funkcjonujące w społeczeństwie mogą co najwyżej wydalić nieposłusznych ze swego składu, a przemoc fizyczną użyć tylko w takim zakresie, jaki jest dopuszczony przez państwo. Częścią władztwa państwowego jest władztwo administracyjne (imperium). Polega ono na uprawnieniu organu administracji publicznej do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego poprzez wydawanie aktów prawnych oraz do stosowania przymusu państwowego dla ich zrealizowania. Posiadanie władztwa przez organ administracji oznacza zatem, że nie musi on odwoływać się do sądu, aby zastosować przymus wobec podmiotu administrowanego. Tak rozumiane władztwo administracyjne może dotyczyć tylko tej sfery działania organu administracji publicznej, w której występuje on jako podmiot prawa publicznego, a nie jako podmiot prawa cywilnego. Pojęcie władztwa administracyjnego ma charakter instrumentalny - zostało ono stworzone przez naukę prawa administracyjnego dla prawniczego opisu zjawisk i procesów zachodzących w ramach administracji publicznej. Jest ono używane w trzech podstawowych kontekstach: a) w związku z analizą prawnych form działania administracji; b) w ramach rozważań nad istotą stosunku administracyjnoprawnego; c) jako element konstrukcyjny pojęcia organu administracji publicznej. Przymus państwowy stosowany przez administrację publiczną może przeja- wiać się w dwóch zasadniczych postaciach: jako przymus egzekucyjny oraz jako kara (administracyjna, kryminalna). Różnice między nimi można opisać jako różnice spełnianych funkcji: funkcją przymusu egzekucyjnego jest zmuszenie podmiotu administrowanego do zrealizowania polecenia organu administracji, funkcją kary zaś - wyrządzenie podmiotowi administrowanemu jakiejś dolegliwości. Stosowanie przymusu egzekucyjnego jest podstawowym sposobem reakcji administracji na nieposłuszeństwo podmiotów administrowanych. Kary nie stanowią typowego elementu procesu administrowania. Kary administracyjne, czyli sankcje wymierzane w ramach stosunku administracyjnoprawnego, mogą być: - karami administracyjnymi sensu stricto - wynikającymi ze stosunków prawa materialnego, - karami porządkowymi - wynikającymi ze stosunków procesowych, - karami dyscyplinarnymi - stosowanymi wobec funkcjonariuszy adiministracji. Nakładanie kar kryminalnych (kar za wykroczenia) przez funkcjonariuszy administracji na obywateli nie stanowi administrowania, lecz wymiar sprawiedliwości - sprawowany w zastępstwie sądów i kolegiów do spraw wykroczeń. Szczególną postacią władztwa administracyjnego jest władztwo zakładowe. Wynika ono z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Władztwo zakładowe powinno być wykorzystywane tylko do osiągnięcia celów zakładu, dlatego jego zakres jest zależny od typu zakładu oraz rodzaju i celu prowadzonej działalności - jest inny w zakładzie, w którym obywatele przebywają w ciągu całej doby, np. w zakładzie karnym, szpitalu czy domu dziecka, a inny w zakładzie, w którym pobyt jest tymczasowy, sporadyczny czy incydentalny, np. w bibliotece czy zakładzie opieki zdrowotnej. Również w obrębie danej kategorii zakładów może występować zróżnicowanie zakresu władztwa zakładowego, jeżeli występują różnice celów realizowanych w ramach poszczególnych zakładów. Zakład może z mocy swego władztwa wydawać użytkownikowi zakładu polecenia (zakazy, nakazy) oraz egzekwować ich przestrzeganie. Ogólne ramy prawne dla tego rodzaju działań stanowią przepisy powszechnie obowiązujące (ustawy i akty wykonawcze do ustaw), regulujące organizację i działanie danego typu zakładów. Rozwinięcie i konkretyzacja tych ogólnych po- stanowień, jak też dostosowanie ich do specyfiki danego obszaru, są dokonywane w aktach konstytuujących dany zakład oraz w jego aktach wewnątrzorganizacyjnych, takich jak statut, regulamin organizacyjny, regulamin porządkowy. Granice władztwa zakładowego wyznaczane są nie tylko przez cel zakładu, o czym już wcześniej była mowa, ale też przez prawa przysługujące użytkownikom zakładu wobec zakładu administracyjnego. Formułowane niekiedy katalogi tych praw, np. karty praw pacjenta lub ucznia, nie określają wszystkich praw i wolności obywatelskich przysługujących użytkownikom danej kategorii zakładów, ale jedynie takie prawa, które mają znaczenie w układzie: zakład-użytkownik zakładu. 7. PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE Konstrukcja publicznych praw podmiotowych stanowi wytwór dziewięt- nastowiecznej austriackiej i niemieckiej kultury prawnej. Została stworzona dla opisania relacji między obywatelem a administracją działającą władczo, a wynika z założenia, że nie tylko jednostka, ale również i państwo jest związane prawem, i że jednostka może przeciwstawić tzw. władczej admini- stracji pewne uprawnienia i w ten sposób uzyskać pewną sferę swobody. Pojęcie publicznego prawa podmiotowego było jednym z najbardziej dyskusyjnych w teorii prawa administracyjnego, przy czym przedmiotem dyskusji była zarówno jego istota, jak i przydatność jako narzędzia badaw- czego. W przeszłości wysuwano niekiedy koncepcję zastąpienia systemu praw podmiotowych systemem obowiązków, uznając, że dla techniki prawa obowiązek jest rzeczą główną, uprawnienie zaś - refleksem obowiązków. W so- cjalistycznej nauce prawa administracyjnego pomijano koncepcję publicznego prawa podmiotowego, ponieważ uważano ją za skomplikowaną i zbędną dla wyjaśnienia istoty stosunku administracyjnoprawnego i dla tworzenia podstaw prawidłowego układu relacji między stronami tegoż stosunku. Uznawano za wystarczającą konstrukcję "uprawnienia" czy roszczenia prawnego. W istocie rzeczy przyczyną odrzucenia konstrukcji publicznego prawa podmiotowego była teza przyjęta w ówczesnej teorii państwa i prawa, że w państwie socjalistycznym nie ma sprzeczności między interesami obywateli i interesem państwa (społecznym). W teorii polskiego prawa administracyjnego przyjmuje się obecnie, że publiczne prawo podmiotowe jest taką sytuacją obywatela (podmiotu ad- ministrowanego), ukształtowaną przez normę prawa administracyjnego (pub- licznego), w której obywatel ten (podmiot administrowany) może skutecznie domagać się czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś uczynić, realizując swój indywidualny interes. Treść publicznego prawa podmiotowego może być najlepiej wyjaśniona dzięki odwołaniu się do tzw. triady Bernatzika, w której skład wchodzą: publiczne prawo podmiotowe, interes prawny oraz interes faktyczny. Kon- kretna osoba posiada interes faktyczny, jeżeli jej faktyczna sytuacja ma związek z działaniem lub zaniechaniem organu administracji. Jeżeli przyjąć najszersze rozumienie tego związku, to należałoby uznać, że w istocie każde działanie administracji w jakiś sposób dotyka faktycznych interesów jednos- tek. Nieuwzględnienie interesów faktycznych obywateli jest prawnie dopusz- czalne, jakkolwiek może prowadzić np. do wzrostu niezadowolenia społecznego z działań administracji. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym - przepisy prawa nakazują organowi administracji rozpatrzenie interesu prawnego oby- wateli i uwzględnienie go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem prawnie dopuszczalna, jeżeli organ administracji wskaże okoliczności uniemożliwiające jego uwzględnienie. Posiadanie interesu prawnego przez jednostkę stanowi dla niej legitymację do domagania się zweryfikowania przez sąd administracyjny legalności działań administracji dotyczących tej jednostki, jednakże uwzględnienie skargi przez sąd admini- stracyjny jest uzależnione od stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Z kolei organ administracji mając do czynienia z publicznym prawem podmiotowym jest prawnie zobowiązany do postąpienia zgodnie z jego treścią. Obywatel może żądać od administracji uwzględnienia jego interesu prawnego i podjęcia określonego działania (powstrzymania się od działania), a w razie odmowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny stwierdzając naruszenie publicznego prawa podmiotowego uwzględnia skargę. Publiczne prawo podmiotowe polega na możności pewnego postępowania; przejawami tego prawa są zatem różne uprawnienia, ale nie obowiązki obywatela (podmiotu administrowanego). Na podmiocie korzystającym z pub- licznego prawa podmiotowego mogą ciążyć pewne obowiązki w związku ze sposobem wykonywania tego prawa, są one konsekwencją pewnego postępowania, ale nie treścią prawa podmiotowego. Publiczne prawo podmiotowe jest ściśle związane z normą prawną prawa publicznego i nie może istnieć "obok" lub "poza" normą prawną czy też stosunkiem prawnym ukształtowanym przez tę normę. Nie należy jednak utożsamiać publicznego prawa podmiotowego z normą prawa (prawem przedmiotowym). Wprawdzie źródłem publicznego prawa podmiotowego, czyli źródłem pewnej możliwości postępowania, jest norma prawna, jednakże nie każda norma prawna jest źródłem prawa podmiotowego, nawet wówczas, gdy tworzy ona pewne sytuacje korzystne dla jednostki. O istnieniu prawa podmiotowego można mówić dopiero wówczas, gdy realizacja normy wiąże się z zawiązaniem stosunku prawnego, którego elementami są prawa i obowiązki stron. Skuteczność roszczenia obywatela domagającego się realizacji przysługu- jącego mu publicznego prawa podmiotowego zapewniają: związany, a nie uznaniowy charakter działań administracji podejmowanych dla spełnienia prawa podmiotowego oraz otwarcie drogi sądowej dla dochodzenia prawa podmiotowego przed sądem administracyjnym. Funkcją publicznego prawa podmiotowego jest ochrona określonego in- teresu obywatela. Nie można zatem mówić o prawie podmiotowym tam, gdzie norma prawa konstytuuje obowiązki mające służyć realizacji wyłącznie interesu publicznego. 8. CIĘŻARY PUBLICZNE W szerokim znaczeniu pojęcie ciężaru publicznego oznacza wszelkie obciążenia nakładane na jednostki dla osiągnięcia celów realizowanych przez administrację publiczną. Jak stwierdza się w literaturze, w tym znaczeniu pojęcie to obejmuje też należności podatkowe. W węższym znaczeniu omawiane pojęcie oznacza nałożony na jednostkę obowiązek świadczenia o charakterze innym niż pieniężny dla realizacji określonych celów publicznych. O obu sposobach rozumienia omawianego pojęcia stanowi Konstytucja, mówiąc w art. 84: "Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie". Świadczenia wchodzące w zakres omawianej instytucji prawnej mogą mieć charakter osobisty lub rzeczowy. Najczęstszą formą obowiązku o tym charakterze jest świadczenie rzeczowe. Polega ono z reguły na dostarczeniu rzeczy niezbędnych administracji dla osiągnięcia wskazanego w ustawie celu. Przykładem ciężarów publicznych o charakterze osobistym są obowiązki przewidziane dekretem z 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwal- czania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 23, poz. 93 z późn. zm.). Gdy środki służące zwalczaniu skutków klęski żywiołowej są niewystarczające, właściwy organ może wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych dla potrzeb zorganizowanej akcji. Polegają one na udzielaniu pierwszej pomocy, przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia poszkodowanych, dostarczeniu pomieszczeń i paszy zagrożonemu inwentarzowi żywemu, pełnieniu warty w celu zapobieżenia rozszerzania się klęski, dostarczaniu narzędzi dla potrzeb prowadzenia akcji,. dostarczaniu środków przewozowych i wykonywaniu określonych robót. Przykładem obowiązku tego rodzaju jest też art. 44 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 50 z późn. zm.), który daje możliwość wprowadzenia obowiązku świadczeń rzeczowych w celu zapobieżenia zagrożeniu lub przerwaniu komunikacji. Innym kryterium klasyfikacyjnym odnoszonym do omawianej konstrukcji prawnej jest rozróżnienie ciężarów publicznych o charakterze powszechnym oraz o charakterze szczególnym. Pierwsza z tych kategorii charakteryzuje się tym, że stosowne obowiązki skierowane są do wszystkich lub też do szerokiego kręgu adresatów. Przy- kładem tego rodzaju regulacji może być przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy z 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. nr 50, poz. 179 z późn. zm.) obowiązek powiadomienia właściwych władz o zachorowaniu, podejrzeniu zachorowania lub zgonu na chorobę zakaźną. Cechą ciężaru publicznego o charakterze szczególnym jest to, że jest on kierowany do kręgu osób korzystających z określonego rodzaju budynków lub urządzeń, z których utrzymaniem związane jest świadczenie. Przykładem może być obowiązek wynikający z potrzeby utrzymania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622), właściciele nieruchomości (przy czym przez termin ten dla potrzeb regulacji rozumie się także inne podmioty, jak współwłaściciela, użytkownika wieczystego czy zarządcę nieruchomości) mają obowiązek oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych nieczystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Pewną odmianą ciężaru publicznego o charakterze szczególnym są też obowiązki adiacentów, czyli korzystających z urządzeń komunikacyjnych, dostaw energii, wody lub gazu. Świadczenia adiacentów nie ograniczają się jedynie do udziału w utrzymaniu takich urządzeń, lecz obejmują wniesienie opłaty pokrywającej koszty przyłączeń i utrzymania. Inny przykład to art. 11 ust. 1 ustawy z 24 paź- dziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 z późn. zm.). W myśl tego przepisu właściciel gruntu jest obowiązany umożliwić dostęp do wody, pozostawiając przejście wzdłuż wód, a także stworzyć warunki umożliwiające wiele innych działań wymienionych w tym przepisie. Od ciężarów publicznych odróżniane są publicznoprawne ograniczenia własności. Polegają one na obowiązku znoszenia pewnych stanów powodujących ograniczenia w korzystaniu z własności. Przykłady takich ograniczeń znane są ustawodawstwu różnych dziedzin prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741), właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty mają obowiązek udostępnić nieruchomość w celu wykonywania prac związanych z eksploatacją i konserwacją urządzeń zainstalowanych na nieruchomości. Chodzi o urządzenia służące do przesyłania płynów, pary, gazów lub energii. Podobną regulację przewiduje też art. 91 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze( Dz.U. nr 27,poz 96). Stanowi się tu, że właściciel nieruchomości nie może sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ruch obywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Powinności mające charakter ciężarów publicznych mogą też wynikać z potrzeby podjęcia przez administrację niezwłocznych działań. Wiele ustaw przewiduje np. obowiązek powiadomienia administracji o stwierdzonych zagrożeniach. Zgodnie z art. 77 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo górnicze i geologiczne, obowiązek poinformowania o dostrzeżonym zagrożeniu dla ludzi lub ruchu zakładu górniczego spoczywa na każdym. Podobny obowiązek przewidziano w art. 26 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. nr 81,poz.351 z późn. zm). W literaturze podkreśla się, że ciężary publiczne mają inny charakter niż ograniczenia własności. Ciężary publiczne polegają w zasadzie na obowiązku czynnego zachowania się. Sprowadza się ono do wykonania koniecznych działań lub przekazania rzeczy do dyspozycji administracji. Różnica w stosunku do ograniczenia własności polega na tym, że ograniczenie takie oznacza obowiązek znoszenia. Od wywłaszczenia obie konstrukcje różnią się tym, że z zasady obowiązek będący istotą ciężaru publicznego wynika z mocy prawa, podczas gdy podstawą wywłaszczenia jest decyzja konstytutywna. 9. RZECZY PUBLICZNE Problematyka statusu prawnego środków rzeczowych, za pomocą których administracja publiczna wykonuje swoje zadania, była niemal nieobecna w literaturze okresu powojennego. Koncepcja mienia ogólnonarodowego uzasadniała zainteresowanie pozycją Skarbu Państwa jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Negowanie podziału na prawo publiczne i prywatne spro- wadzało badania do zainteresowania statusem administracyjnoprawnym nie- ruchomości czy skutkami aktów administracyjnych dla obrotu cywilnoprawnego. Podejmowanie zagadnień odchodzących od cywilnoprawnej problematyki składników mienia, którym dysponuje administracja, należało do wyjątków. J. Starościak jakby chcąc zamknąć zainteresowanie tą tematyką głosił, że przestała ona być przydatna w nauce ("W teorii państw socjalistycznych ze względu na szerokie upaństwowienie gospodarki narodowej i rozbudowę różnych typów urządzeń i instytucji publicznych konstrukcja ta straciła na znaczeniu i nie jest uznawana za niezbędny składnik systemu podstawowych pojęć prawa administracyjnego". - J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1989, s. 491, przypis). Choć w pierwszych powojennych podręcznikach odnajdujemy kontynuację dyskusji dotyczącej rzeczy publicznych toczonej w polskiej i zachodnio- europejskiej literaturze okresu międzywojennego, to dla powrotu tej prob- lematyki - jako składnika materii podręcznikowej i przedmiotu dociekań naukowych - nastąpić musiały zmiany ustrojowe, których jesteśmy obecnie świadkami. Odbudowa samorządu terytorialnego, ewolucja pozycji Państwa i samorządu w regulacji konstytucyjnej, a także zmiany w prawie cywilnym spowodowały powrót problematyki własności publicznej, tak jak i wielu innych pomijanych przez lata zagadnień, do sfery regulacji prawnej, dys- kusji naukowej oraz materii podręczników akademickich. Potrzeba podjęcia tematu następuje jednak w uwarunkowaniach prawnych i teoretycznych znacznie różniących się od stanu dyskusji naukowej i kształtu regulacji prawnej istniejących, gdy powojenne podręczniki prezentowały ten problem. Z tego względu nawiązanie do rozważań już dziś historycznych nie pozwala na proste przeniesienie analizowanych niegdyś koncepcji na grunt obecnej sytuacji. Potrzeby wykładu nakazują rozpoczęcie przedstawienia podjętej proble- matyki od zdefiniowania przedmiotu rozważań i przedstawienia przyjętych w literaturze klasyfikacji. Napotykamy tu pierwszy z licznych problemów, dotyczących rzeczy publicznych i własności administracyjnej. W nauce nie udało się wypracować powszechnie uznawanej definicji ani przejrzystej klasyfikacji rzeczy publicznych. Nie straciła aktualności opinia wyrażona ponad pół wieku temu przez Władysława Rappe, który dostrzegając, że pojęcia te są przede wszystkim dziełem teorii pisał: «Pojęcie "rzeczy publicznych" i "własności publicznej" należą do jednego z najbardziej spornych zagadnień prawa administracyjnego». Źródeł koncepcji rzeczy publicznych należy poszukiwać w tym samym okresie rozwoju prawa, co kształtowanie się podziału na prawo publiczne i prywatne. Własność publiczna znana była już prawu rzymskiemu. W okresie republiki za własność publiczną uważano wszelką własność państwa. Uznawano, że to, co stanowi własność społeczności jest extra commercium, co miało oznaczać, że pozostaje poza obrotem prawnym i nie podlega prawu prywatnemu. Kształtujące się w okresie pryncypatu pojęcie fiskusa jako państwa w sferze prawa prywatnego stanowiło początek rozróżnienia dwu sfer własności państwa, które częściowo skrystalizowały się w okresie cesarstwa. Następstwem tego jest poddanie stosunków majątkowych państwa prawu prywatnemu. Także w okresie cesarstwa pojawiają się źródła rozwiązań, w myśl których własność państwa poddana jest dwojakiemu reżimowi: publicznoprawnej własności obejmującej rzeczy publiczne i prywatnoprawnej własności fiskusa. Początków własności publicznej w średniowieczu poszukuje się w formie prawnej, która nie stanowiła niczyjej własności, lecz z której korzystać mogli wszyscy członkowie wspólnoty. Chodziło o takie składniki wspólnego mienia, jak drogi, ulice czy place. Charakter prawny takiego przedmiotu obejmował dwa elementy: przeznaczenie do korzystania powszechnego oraz prawo władcy do nadzoru nad nim. Uznawano też, że rzecz tego rodzaju jako res nullius nie może być przedmiotem obrotu prawnego. Wraz z rozwojem państwa policyjnego pojawia się koncepcja przypisująca własność rzeczy publicznych państwu. Koncepcja ta jest wynikiem charak- terystycznego dla państwa policyjnego rozdziału na państwo jako nosiciela władztwa oraz fiskusa - jako podmiot praw majątkowych. Ta konstrukcja oznaczała, że do dwu uznawanych do tego czasu elementów pojęcia rzeczy publicznej, czyli przeznaczenia do powszechnego użytku i nadzoru władcy, dodano kolejny, czyli prawo własności rozumiane jako prawo prywatne. Rzeczy publiczne pozostają wyłączone z obrotu. Nie jest to już jednak jak poprzednio res nullius, lecz rzecz w rozumieniu prawa prywatnego. Pewnym wzorem dla rozważań na temat rzeczy publicznych jest w naszej starszej literaturze wykład W.L. Jaworskiego. Autor, wychodząc z definicji rzeczy publicznych głoszącej: "Jest to rzecz nie będąca w rozporządzalności osoby prywatnej, a która w drodze wyjątku nie jest poddana prawu prywat- nemu", przeprowadza Własną klasyfikację nawiązującą do koncepcji zaczer- pniętych z nauki niemieckiej, w której powszechne używanie rzeczy czyniono podstawowym kryterium wyróżnienia tej kategorii dóbr. Jednak to prace B. Wasiutyńskiego stały się podstawą koncepcji, do których nawiązuje się obecnie najczęściej. Autorem, którego koncepcja jest dziś najszerzej powoływana, jest S. Ka- sznica. Jego określenie rzeczy publicznych głosi, że "są to wszystkie rzeczy, którymi państwo, jak również każdy inny związek publicznoprawny, posługuje się dla wykonania swych zadań". Autor wyróżniał trzy kategorie rzeczy publicznych: 1) majątek skarbowy, 2) majątek administracyjny, 3) rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne. Do majątku skarbowego autor zalicza rzeczy, które służą celom admini- stracyjnym pośrednio poprzez dostarczanie potrzebnych do tego środków finansowych. Należą do nich pieniądze, papiery wartościowe, ziemia i lasy państwowe, a także inne składniki majątkowe przynoszące dochody, jak przedsiębiorstwa itp. Majątek skarbowy podlega przede wszystkim prawu prywatnemu. Przepisy prawa publicznego mają do niego zastosowanie wyjątkowo i służą nadzorowi nad gospodarowaniem składnikami majątkowymi. Majątek administracyjny stanowią środki rzeczowe potrzebne dla prowa- dzenia działalności, które administracja wykorzystuje bezpośrednio do wyko- nywania zadań publicznych. Majątek o tym charakterze służy do stałego realizowania określonego celu ze sfery zadań administracji. Do majątku administracyjnego należy zaliczyć budynki potrzebne admini- stracji, jak budynki, w których mieszczą się urzędy i zakłady publiczne, szkoły, szpitale, biblioteki, instalacje użyteczności publicznej, a także ruchomości biurowe, materiały itp. Majątek administracyjny podlega zasadniczo prawu publicznemu. Związanie danej rzeczy z celem działania administracji, wynikające z przeznaczenia rzeczy, jest oparte na przepisie prawa publicznego. Ponieważ rzeczy tego rodzaju są z reguły także przedmiotem regulacji prywatnoprawnej (np. budynek jest w świetle prawa cywilnego nieruchomością z wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami), w literaturze podnosi się, że w związku z korzystaniem przez administrację z takich składników mienia mogą one być poddane także prawu prywatnemu. Jako przykład wskazywana jest możliwość uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem korzystaniem z takiego składnika mienia. W wypadku jednak, gdy określony składnik majątkowy jest wykorzystywany zgodnie ze swym przeznaczeniem, kwestionowanie sposobu korzystania z niego, czyli realizacji za jego pomocą funkcji administracyjnej, może nastąpić jedynie przy zastosowaniu środków publicznoprawnych. Dobra publiczne są to rzeczy będące w powszechnym użytku, z których ; może korzystać każdy, bez uzyskiwania pozwolenia. Do tej kategorii należą drogi, place, mosty, przestrzeń powietrzna, wy- brzeża morskie czy wody publiczne. Charakter prawny dóbr publicznych stanowi następstwo ich naturalnych właściwości, np. w przypadku wód czy powietrza, lub jest wynikiem nadania im określonego statusu administracyjnoprawnego, np. droga publiczna. W myśl tej koncepcji status prawny rzeczy publicznych jest oparty w zasadniczej części na regulacji publicznoprawnej. W szczególności w zakresie korzystania z tych rzeczy zgodnie z ich przeznaczeniem zastosowanie mają wyłącznie regulacje prawa administracyjnego. Dla przykładu użytkowanie drogi publicznej nie jest prawem używania, lecz przejawem wolności korzystania z dróg publicznych w sposób niesprzeczny z ich przeznaczeniem. Odpowiedzi wymaga pytanie o potrzebę wyodrębnienia dóbr stanowiących majątek administracyjny jako przedmiotu badań nauki prawa admini- stracyjnego. Należy uznać, że jest to uzasadnione koniecznością analizy, statusu mienia Skarbu Państwa i mienia samorządowego. Przemiany ustrojowe, które zaszły po 1989 r., spowodowały daleko idące zmiany w regulacji prawa cywilnego, znaczne osłabienie ochrony karnej i rezygnację z zarządzania gospodarką narodową w formach właściwych państwu socjalistycznemu. Taka sytuacja była powodem poddania działalności administracji publicznej w daleko większym stopniu regulacji prawa cywilnego niż jest to wskazane z uwagi na bezpieczeństwo racjonalnego wykorzystania środków znajdujących się we władaniu administracji. Z tego względu kategoria rzeczy publicznych staje się ponownie potrzebna z uwagi na trudność w pogodzeniu liberalnej koncepcji własności prywatnej z dys- ponowaniem majątkiem znajdującym się w rękach administracji. Majątek ten służy celom, które wynikają z określonych prawem zadań administracji i z tego względu sytuowanie podmiotów administrujących jak każdego innego uczestnika obrotu cywilnoprawnego jest nietrafne. Ilustracją traktowania mienia Skarbu Państwa na równi z mieniem innych uczestników obrotu cywilnoprawnego jest orzeczenie Sądu Najwyższego, w którym Sąd stwierdził, iż Skarb Państwa funkcjonuje w obrocie prawnym na identycznych zasadach jak inne podmioty prawa cywilnego . Tym istotniejszy staje się przeciwny pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który w odniesieniu do mienia komunalnego stwierdził między innymi: "Mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamianie z mieniem prywatnym". Proces kształtowania się regulacji prawnej stanowiącej źródło konstrukcji rzeczy publicznych już postępuje. Do regulacji obowiązujących dziś ustaw, podobnie jak miało to miejsce w wypadku samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym (por. art. 43, art. 44 i art. 64 i n.), wprowadzono wiele rozwiązań, które kształtują zakres gospodarowania mieniem samorządu terytorialnego, tworząc zasady dysponowania nim. Zwiększenie ochrony tego mienia jest osiągane poprzez uzależnienie dopuszczalności podejmowania niektórych decyzji dotyczących majątku jednostek samorządu terytorialnego od zgody jego organów (por. np. art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 58 i 59 ustawy o samorządzie województwa). Pomimo administracyjnego trybu tworzenia mienia komunalnego w drodze komunalizacji, stanowi ono składnik mienia samorządu w cywilnoprawnym rozumieniu tego terminu. Instrumenty podejmowania decyzji w kwestii dysponowania mieniem i nadzór nad jego wykorzystaniem stanowią jedynie uzupełnienie tej zasady. Mienie to ma szczególny status, co powoduje, że w orzecznictwie jest określane jako mienie publiczne lub majątek publiczny. Do niedawna uchwytna była dysproporcja między instrumentami zabez- pieczającymi dysponowanie składnikami mienia komunalnego i rozwiązaniami odnoszącymi się w tej mierze do mienia Skarbu Państwa. Zmianę w tym zakresie przyniosła reforma centralnego aparatu państwa. W ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U. nr 106, poz. 493 z późn. zm.) zawarte zostały unormowania służące ochronie mienia Skarbu Państwa. Przede wszystkim stworzenie naczelnego organu, do zadań którego należy m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz ochrona tego mienia (art. 1 ), wskazuje na uznanie znaczenia majątku publicznego dla realizacji zadań aparatu państwowego. Instrumenty, którymi może posłużyć się Minister Skarbu, to: prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa (art. 2 pkt 3) oraz możliwość złożenia sprzeciwu wobec czynności prawnej stanowiącej rozporządzenie składnikiem majątkowym o wartości przekraczającej 50000 EURO (art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 3). Czynność prawna dokonana przez państwową osobę prawną z naruszeniem przepisów dających podstawę do złożenia sprzeciwu jest nieważna. Także zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komer- cjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 118, poz. 561 z późn. zm.), na wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) nałożony został obowiązek składania Ministrowi Skarbu Państwa informacji dotyczących przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego. Przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa oraz ustawy o urzędzie Ministra Skarbu Państwa dają początek systemowi informacji o zasobach mienia publicznego oraz służą budowie środków jego ochrony. Instrumenty te stanowią też podstawę szczególnego reżimu prawnego mienia publicznego. ROZDZIAŁ VI CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI 1. ZAGADNIENIA OGÓLNE Mówiąc o administracji centralnej mamy na myśli cały złożony układ organizacyjno-funkcyjny, który tworzą organy, urzędy i inne podmioty oraz instytucje powołane do realizowania zadań administracji publicznej w ramach ich właściwości obejmującej skalę całego państwa. Administracja centralna stanowi fragment, część składową rozbudowanego systemu administracji publicznej sięgającą najwyższego piętra władzy i mającą przymioty administracji rządowej. Kształt administracji centralnej wyznaczony jest w podstawowych zarysach przez przepisy najwyższego rzędu, tj. przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Rozwiązania prawne dotyczące administracji centralnej zawierają też ustawy zwykłe, a także - gdy chodzi o rozwiązania szczegółowe akty wykonawcze do ustaw. Ustawy te precyzują i rozwijają określone w unormowaniach Konstytucji założenia organizacyjne i zasady funkcjonowania aparatu centralnego administracji oraz poszczególnych jego ogniw. W myśl Konstytucji (art. 10 ust. 1 ), ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wyko- nawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Ta zasada trójpodziału władzy od- niesiona została tylko do najważniejszych organów państwa. Dotyczy to w szczególności władzy wykonawczej, w zakresie której Konstytucja wskazuje jedynie Prezydenta RP i Radę Ministrów. Tymczasem krąg podmiotów, które można zaliczyć do władzy wykonawczej, jest zdecydowanie szerszy. Jak trafnie podnosi się w literaturze, wskazanie przez Konstytucję Rady Ministrów jako drugiego - obok Prezydenta - członu władzy wykonawczej należałoby pojmować jako pewien skrót myślowy, za którym stoi cały system administracji publicznej, na którego wierzchołku znajduje się Rada Ministrów. Niezależnie od konieczności dostrzegania w formule konstytucyjnej doty- czącej władzy wykonawczej całego systemu administracji zauważyć jednak trzeba, że w kontekście tej formuły obraz administracji centralnej jest w pewien sposób skomplikowany. Dzieje się tak za sprawą zaliczania do władzy wykonawczej Prezydenta RP, co w przypadku postawienia znaku równości między władzą wykonawczą a administracją prowadziłoby do kwalifikowania urzędu Prezydenta jako jednego z ogniw administracji centralnej. Tymczasem pozycja i rola Prezydenta wykraczają poza charakterystykę organu administracyjnego i traktowanie go w tych kategoriach wydaje się wątpliwe. W efekcie należy raczej przyjąć, że na szczeblu centralnym władzę wykonawczą tworzą: Prezydent RP oraz system administracji centralnej. Administracja centralna - mimo że wspólny jest jej zasięg terytorialny właściwości - nie stanowi kategorii jednolitej, lecz przedstawia układ złożony. W doktrynie prawniczej, ale także w przepisach prawnych oraz praktyce w obrębie kategorii centralnych organów administracji tradycyjnie wyróżnia się dwa ich rodzaje: organy naczelne oraz pozostałe organy centralne okreś- lane najczęściej zbiorczą nazwą "urzędy centralne". Organy centralne stano- wią zbiór szerszy, oparty na kryterium zasięgu terytorialnego właściwości organów; właściwość ta obejmuje mianowicie cały kraj. Z tego punktu wi- dzenia organy centralne przeciwstawne są kategorii organów terenowych, do których należą organy rozciągające swą właściwość tylko na część terytorium państwa. Natomiast organy naczelne są podgrupą w ramach organów centralnych wyróżnioną nie tylko na gruncie zasięgu właściwości, ale także na podstawie innych jeszcze przesłanek, mianowicie odwołujących się do pozycji i znaczenia tych organów. Przez długi czas podział na organy naczelne i centralne miał pełne uzasadnienie i oparcie w postanowieniach konstytucyjnych (Konstytucja z 1952 r. zawierała rozdział 5 zatytułowany "Naczelne organy administracji państwowej"). Obecnie Konstytucja nie dokonuje wyróżnienia organów naczelnych. Rozdział VI Konstytucji nosi tytuł "Rada Ministrów i administracja rządowa". Pomimo to wydaje się, że rozróżnianie jako składników administracji centralnej organów naczelnych oraz organów centralnych może być nadal aktualne. Po pierwsze dlatego, że ma swoje odzwierciedlenie normatywne, aczkolwiek nie rangi konstytucyjnej. Wiele ustaw operuje pojęciem organów naczelnych, żeby wspomnieć chociażby kodeks postępowania administracyjnego (rozdz. 3 art. 18 kodeksu) czy ustawę o Komitecie Integracji Europejskiej. Po drugie dlatego, że u podłoża wskazanego rozróżnienia nie leżą jedynie kryteria formalne. Wyodrębnienie organów naczelnych nawiązuje też do szczególnego miejsca i roli tych organów jako węzłowych ogniw w mechanizmie całej administracji państwowej, zajmujących nadrzędną pozycję wobec innych organów (oraz jednostek organizacyjnych) pozostających w strukturze aparatu państwowego. Węzłowa pozycja tych organów przejawia się w tym, że są one włączone w sferę kształtowania polityki państwa (uczestniczą w rządzeniu w sensie politycznym) oraz że w strukturze administracji zajmują nadrzędne miejsce w stosunku do innych organów tworzących administrację centralną (wszystkie inne. centralne organy i jednostki organizacyjne są podporządkowane organizacyjnie organom określonym mianem naczelnych). Na wskazane składniki administracji centralnej, jakimi są organy naczel- ne i centralne, nakłada się kategoria rządu nie tylko kojarzonego z konkretnym organem w postaci Rady Ministrów, lecz pojmowanego szerzej, w sensie politycznym, tj. jako pewien mechanizm obejmujący określone podmioty i powiązania funkcjonalne, poddane kierowniczemu i koordynacyjnemu od- działywaniu Prezesa Rady Ministrów, który to mechanizm ma służyć wy- pracowywaniu i kształtowaniu polityki państwa oraz podejmowaniu roz- strzygnięć w tym zakresie, a przez to także wyznaczaniu kierunków działania innych ogniw administracji centralnej i całego aparatu administracyjnego. Na tym tle można powiedzieć, że w ramach złożonego układu administracji centralnej mamy do czynienia z dwoma zasadniczymi segmentami tworzącymi ten układ. Są to segment polityczno-rządowy oraz segment administracyjny (wykonawczy). Organy naczelne powiązane są z pierwszym ze wspomnianych segmentów, drugi z nich zaś reprezentują pozostałe organy centralne oraz inne centralne jednostki organizacyjne. W dalszych częściach rozdziału przedstawione są poszczególne elementy składowe administracji centralnej. Uwzględniany jest tu również urząd Prezydenta RP pomimo zgłaszanych zastrzeżeń, co do ujmowania go w katego- riach organów administracyjnych i zaliczania do administracji centralnej. 2. PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Podstawą do włączenia urzędu Prezydenta RP do problematyki administracji centralnej jest zaliczenie go przez Konstytucję do "władzy wykonawczej", która z punktu widzenia treści pozostaje w bardzo bliskim związku z treściami, jakie w poszukiwaniu definicji administracji publicznej przypisywane są temu pojęciu. Należy jednak podkreślić, iż pozycja Prezy- denta jest tu swoista i z całą pewnością różni się od pozycji innych organów zaliczanych do administracji centralnej i kategorii naczelnych organów administracji. Przede wszystkim Prezydent ma nader szerokie i doniosłe kompetencje, które wykraczają poza sferę tzw. władzy wykonawczej, przenikają do sfery pozostałych władz państwowych. Tak np. Prezydent ma prawo rozwiązania Sejmu, bierze udział (poprzez podpisywanie lub odmowę podpisania ustaw) w procesie ustawodawczym, posiada kompetencje do powoły- wania na stanowiska sędziów itd. Poza tym Prezydent określony jest w Kon- stytucji jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej i gwarant ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1). W związku z tym powierzona jest mu funkcja strażnika przestrzegania Konstytucji RP, suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2). Z tą rolą Prezydenta nie wiążą się jakieś odrębne, specjalne kompetencje, niemniej jednak ta konstytucyjna funkcja daje mu prawo występowania z pozycji najwyższego (najważniejszego) reprezentanta kraju w formach niewładczych wobec wszystkich pozostałych organów w najważ- niejszych dla państwa sprawach. Ustala to charakterystyczną i odmienną w stosunku do innych organów naczelnych rangę Prezydenta, chociaż płaszczyzną jej przejawiania się pozostaje w pierwszym rzędzie sfera stosunków politycznych, a nie prawnych. W świetle przepisów Konstytucji przydzielających Prezydentowi liczne kompetencje wyodrębnić można pewne podstawowe funkcje w obrębie wykonywania przez Prezydenta władzy wykonawczej. Prezydent spełnia funkcje reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. Składa się na nią w szcze- gólności: - ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych (o czym Prezydent zawiadamia Sejm i Senat). Przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie rozstrzygnięcia o jej zgodności z Konstytucją, - mianowanie i odwoływanie pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, - przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych. W zakresie polityki zagranicznej Prezydent RP współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. Do Prezydenta należy też sprawowanie funkcji dotyczącej ochrony zewnę- trznego bezpieczeństwa Państwa. W tym zakresie kompetencje Prezydenta obejmują m.in.: - pełnienie funkcji najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych Rzeczypos- politej Polskiej. W czasie pokoju zwierzchnictwo to sprawowane jest za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej, - mianowanie na czas określony Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów sił zbrojnych, - na czas wojny mianowanie na wniosek Prezesa Rady Ministrów Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (którego może odwołać w tym samym trybie), - w czasie bezpośredniego zewnętrznego zagrożenia państwa zarządzenie, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej, - wprowadzenie na wniosek Rady Ministrów stanu wojennego na części lub całym terytorium państwa w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Prezydent realizuje też funkcje w dziedzinie wewnętrznego bezpieczeństwa Państwa. W tym zakresie zwraca uwagę przede wszystkim jego kompetencja do wprowadzenia stanu wyjątkowego. Otóż w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, Prezydent na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, stan wyjątkowy na części lub całym terytorium Państwa. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu, na czas nie dłuższy niż 60 dni. Wprowadzenie stanu wojennego, jak i stanu wyjątkowego dokonywane jest w drodze rozporządzenia Prezydenta. Rozporządzenie to Prezydent przedstawia w ciągu 48 godzin od jego podpisania Sejmowi, który może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W wykonywaniu funkcji dotyczących zewnętrznego i wewnętrznego bez- pieczeństwa Państwa wspomaga Prezydenta Rada Bezpieczeństwa Narodowego, która jest jego organem doradczym. Dalsza istotna funkcja Prezydenta jest związana z Radą Ministrów (rządem). Przejawia się ona w kompetencjach Prezydenta dotyczących powoływania rządu, jak również dokonywania na wniosek Prezesa Rady Ministrów zmian na stanowiskach ministrów. Poza tym Prezydent ma prawo w sprawach szczególnej wagi zwoływać posiedzenie Rady Gabinetowej. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta. Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów. Kolejna funkcja, którą należy odnotować, to funkcja prawodawcza. W tym względzie należy zauważyć, iż Prezydentowi przysługuje inicjatywa ustawodawcza, a także wzmiankowane już uczestnictwo w procesie ustawo- dawczym. Ponadto Prezydent w celu wykonania ustaw i na podstawie udzie- lanych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia i zarządzenia (art. 142 ust. 1 ). W określonym przez Konstytucję zakresie Prezydent może też wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. Otóż jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy w zakresie i granicach dotyczących: - określenia zasad działania organów oraz zakresu, w jakim mogą być ograniczone prawa człowieka i obywatela; - określenia podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych, wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Rozporządzenia te są prawem powszechnie obowiązującym (art. 234). W zakresie wykonywania swoich ustawowych uprawnień z kolei Prezydent może wydawać postanowienia (art. 142 ust. 2). Zgodnie z postanowieniami Konstytucji (art. 141), Prezydent, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawodawczych kompetencji, wydaje akty urzę- dowe (a więc nie tylko akty normatywne). Akty urzędowe wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Równocześnie przepisy Konstytucji wymieniają katalog aktów prawnych, które nie wymagają kontrasygnaty (stanowią prerogatywy). Do zestawu prerogatyw wykonywanych samodzielnie należy m.in. (art. 144 ust. 3): - zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, - skracanie kadencji Sejmu i zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu, - inicjatywa ustawodawcza, - podpisywanie i odmowa podpisania ustawy oraz zarządzanie za zgodą Senatu referendum ogólnokrajowego, - zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją, - desygnowanie Prezesa Rady Ministrów i powoływanie Rady Ministrów w pełnym składzie, - przyjmowanie dymisji Rady Ministrów i powierzanie jej pełnienia obowiązków, - zwoływanie posiedzeń Rady Gabinetowej, - zgłaszanie wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów, - występowanie z wnioskami o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, - odwołanie ministra, - powoływanie: sędziów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa NSA, członków Rady Polityki Pieniężnej, - nadawanie odznaczeń i orderów, - stosowanie prawa łaski i inne, wymienione enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji. Prezydent realizuje dość szeroką funkcję związaną z obsadami personal- nymi na ważne wysokie stanowiska w Państwie. Obok wskazywanych już kompetencji Prezydenta do desygnowania Prezesa Rady Ministrów, powoływania Rady Ministrów, dokonywania zmian na stanowiskach ministrów, w zakresie tej funkcji personalnej wskazać można: - mianowanie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, dowódców rodzajów Sił Zbrojnych oraz dowódców okręgów wojskowych, - powoływanie i odwoływanie Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie sędziów Sądu Najwyższego, a na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa - sędziów, - powoływanie części składu (trzy osoby) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, - powoływanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i prezesów SN oraz wnioskowanie w sprawie powołania albo odwołania Prezesa Narodowego Banku Polskiego, - powoływanie Prezesa i Wiceprezesów Trybunału Konstytucyjnego, - powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej, - powoływanie i odwoływanie członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego oraz Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Można wreszcie wyróżnić w zakresie działania Prezydenta funkcję o cha- rakterze typowo administracyjnym, obejmującą różne, dość liczne kompetencje w sprawach indywidualnych, na przykład nadawanie odznaczeń, stosowanie prawa łaski, nadawanie obywatelstwa polskiego i zwalnianie z obywatelstwa, nadawanie tytułu naukowego profesora. Tego rodzaju kompetencje, mimo że dotyczą spraw indywidualnych i w skali całego obszaru właściwości Prezydenta - stosunkowo drobnych, w dużej mierze tradycyjnie już składane są w gestię tego organu jako głowy państwa. Aparatem pomocniczym Prezydenta jest Kancelaria Prezesa RP z Szefem Kancelarii na czele. Prezydent nadaje Statut Kancelarii (art. 143). Konstytucja przewiduje odpowiedzialność Prezydenta za naruszenie Kon- stytucji lub ustaw, jak również za popełnienie przestępstwa, tylko przed Trybunałem Stanu. Postawienie Prezydenta w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia. Z chwilą postawienia Prezydenta w stan oskarżenia sprawowanie przez niego urzędu ulega zawieszeniu (art. 145). 3. RADA MINISTRÓW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ W świetle Konstytucji Rada Ministrów zaliczona jest do władzy wyko- nawczej. W przeciwieństwie do dotychczasowych unormowań konstytucyjnych nowa Konstytucja nie stawia znaku równości między Radą Ministrów a rządem Rzeczypospolitej Polskiej i nie podnosi do rangi konstytucyjnej zasady kolegialności działania Rady Ministrów. Zdecydowanie wyraźniej natomiast eksponuje ona rolę Prezesa Rady Ministrów. Na tym tle można stwierdzić, iż Konstytucja dokonuje modyfikacji do- tychczasowej koncepcji rządu. Do tej pory Rada Ministrów tradycyjnie była równoznaczna z rządem, co prowadziło do wniosku, iż z formalnoprawnego punktu widzenia z rządem Rzeczypospolitej Polskiej mieliśmy do czynienia jedynie wówczas, gdy działała Rada Ministrów w trybie określonym w prze- pisach prawnych. Obecnie kategoria "rządu" nie jest pojęciem konstytucyjnym, tożsamym z Radą Ministrów. Kategoria rządu przesunięta jest w świetle Konstytucji w swej treści w kierunku politycznym. Pojęcie rządu nabiera przede wszystkim waloru politycznego; na dalszy plan spychając aspekty strukturalne. Od strony organizacyjnej formuła "rządu" obejmuje różne podmioty, w pierwszej kolejności Radę Ministrów, ale także Prezesa Rady Ministrów czy ministrów niekoniecznie zebranych na posiedzeniu Rady Ministrów. Czy można zatem powiedzieć, że Rada Ministrów nie może być dzisiaj kojarzona z rządem RP? Otóż takie podejście nie byłoby zasadne. Sens dokonywanych - m.in. w ramach tzw. reformy centrum - przemian or- ganizacyjno-funkcjonalnych w centralnym aparacie administracyjnym i ujęcie tego problemu w ustawie konstytucyjnej nie polega na ograniczeniu roli Rady Ministrów w mechanizmie rządzenia państwem, lecz na uelastycznieniu tego mechanizmu i ukształtowaniu jego politycznego charakteru i spełnianych funkcji. Temu służyć ma - jak się wydaje - zrezygnowanie ze schematycznego łączenia kategorii rządu wyłącznie z organem kolegialnym w postaci Rady Ministrów, a w konsekwencji otwarcie drogi dla szerszego politycznego traktowania rządu, w którym to` traktowaniu będzie także miejsce dla silnej pozycji Prezesa Rady Ministrów jako wyodrębnionego podmiotu rządzenia w płaszczyźnie rządowej. W kontekście wprowadzonych rozwiązań konstytucyjnych Rada Ministrów nie traci swoich walorów "rządowych" i pozostaje nadal zasadniczym ośrodkiem "rządzenia" w sensie politycznym, obok niej jednak tym rządem RP jest także Prezes Rady Ministrów, na bieżąco sterujący Radą Ministrów i działalnością poszczególnych jej członków. W drugim - obok Konstytucji - zasadniczym akcie prawnym dotyczącym pozycji Rady Ministrów i rządu, tj. w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. 0 organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania mini- strów (Dz.U. nr 106, poz. 492 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o rządzie) - Rada Ministrów nadal określana jest wprost jako rząd RP, a ponadto podkreślana jest jej kolegialność. Ponieważ ujęcie Rady Ministrów w Kon- stytucji nie jest jedynie kwestią nazewnictwa, lecz odzwierciedla model i koncepcje rządu, wydaje się, że regulacje ustawy o rządzie będą musiały ulec skorygowaniu w kierunku wyznaczonym przez postanowienia ustawy zasad- niczej. A. Skład i tryb powoływania Rady Ministrów Zgodnie z Konstytucją (art. 147 ust. 1) Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów, jak i wiceprezesi Rady Ministrów mogą pełnić równocześnie funkcję ministra. W skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani przewodniczący komitetów określonych w ustawach. W ostatniej z wymienionych kategorii członków Rady Ministrów mieścili się do niedawna - z mocy przepisu konstytucyjnego - jedynie przewodniczący określonych w ustawie komisji i komitetów spełniających funkcje naczelnych organów administracji państwowej. Obecnie obowiązująca formuła jest szersza, gdyż wykracza poza kryterium charakteru (i specyfiki) organu, którego przewodniczący wchodzi w skład rządu, i zakłada, że o członkostwie w Radzie Ministrów przesądza ustawa, niekoniecznie wiążąc je z funkcjami osób w organach o swoistym statusie. Konstytucja wskazuje przy tym, że członkami Rady Ministrów mogą być przewodniczący jedynie określonych komitetów, a nie organów o innej nazwie i strukturze (np. komisji). Na tej podstawie w skład rządu wchodzą - tak jak dotychczas - przewodniczący określonych przez ustawę komitetów mających charakter naczelnych organów administracji państwowej (rządowej). Takimi komitetami są dziś Komitet Badań Naukowych, a także Komitet Integracji Europejskiej (utworzony ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, Dz.U. nr 106, poz. 494). W ten sposób ustawodawstwo zwykłe stwarzać będzie podstawy do faktycznego kreowania części składu rządu, przy czym należy podkreślić, iż konkretne rozstrzygnięcia ustawodawcze mogą odnosić się także do osób posiadających stanowiska przewodniczących komitetów, niezależnie od statusu prawnego tych komitetów. Wystarczające jest, że ustawa normująca ten komitet wskaże, że jej przewodniczący wchodzi w skład Rady Ministrów. Z drugiej strony, może też się zdarzyć, że w określonym czasie ustawy nie będą przewidywać w ogóle omawianej kategorii osób wchodzących w skład Rady Ministrów. Nie ma też obowiązku powoływania w skład Rady Ministrów wiceprezesów Rady Ministrów. Decyduje o tym Prezes Rady Ministrów; od jego uznania i wniosku zależy powołanie wiceprezesa lub wiceprezesów Rady Ministrów. W przypadku niepowołania wiceprezesa obowiązki jego pełnić może jeden z ministrów. Ministra tego wyznacza Prezes Rady Ministrów. Proces tworzenia rządu jest w świetle Konstytucji złożony i skompliko- wany. Występuje tu kilka możliwości, które mogą być zastosowane w prze- widzianej kolejności jedna po drugiej. Pierwsza możliwość polega na tym, że Prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek powołuje Radę Ministrów. Następnie w ciągu 14 dni Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W razie niepowołania rządu w tym trybie zastosowanie znajduje kolejny tryb. Sejm w ciągu 14 dni wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowany przez niego skład Rady Ministrów, przy czym wybór następuje bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent powołuje wybrany przez Sejm rząd i odbiera od niego przysięgę. Nieskuteczna próba powołania rządu według drugiego trybu prowadzi do zastosowania kolejnego sposobu sformowania Rady Ministrów: Prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek Radę Ministrów, natomiast Sejm uchwala wotum zaufania (po przedłożeniu przez premiera programu działania rządu) zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania Prezydent skraca kadencję Sejmu i zarządza nowe wybory (art. 155 ust. 2). Konstytucja przyjmuje pośrednio rozwiązanie, zgodnie z którym trwałość funkcjonowania Rady Ministrów powiązana jest w pewnym zakresie z kadencją parlamentu. Ukonstytuowanie się bowiem nowego Sejmu powoduje złożenie dymisji rządu i utworzenie nowej Rady Ministrów. Ta nowo powołana Rada Ministrów może działać - jeśli nie zajdą określone w przepisach okoliczności - do wyboru nowego parlamentu. Jednakże w mechanizmie sprawowania władzy uwzględnić trzeba okoliczności, które powodują potrzebę wcześniejszych zmian w zakresie rządu. Stąd Konstytucja przewiduje instytucję dymisji Rady Ministrów. Dymisję rządu składa Prezes Rady Mini- strów na ręce Prezydenta. W myśl przepisów (art. 162 ust. 1 i 2) dymisja rządu może być uzasad- niona (może nastąpić) następującymi okolicznościami: 1) ukonstytuowaniem się nowego Sejmu, 2) rezygnacją przez Prezesa Rady Ministrów z dalszego pełnienia funkcji, 3) nieudzieleniem przez Sejm wotum zaufania Radzie Ministrów, 4) uchwaleniem przez Sejm wotum nieufności wobec Rady Ministrów. Prezydent przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powierza jej sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów. W przypadku złożenia dymisji z powodu rezygnacji Prezesa Rady Ministrów Prezydent może odmówić jej przyjęcia. Szczególnym powodem dymisji Rady Ministrów jest uchwalenie wobec niej wotum nieufności przez Sejm. Jest to akt wyrażający generalną dezaprobatę dla całokształtu działalności Rady Ministrów. Sejm wyraża wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów i odbiera od nich przysięgę. Jeżeli wniosek nie zostanie przegłosowany, to ponowny wniosek o wyra- żenie wotum nieufności może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Ten powtórny wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów. Wotum nieufności Sejm może wyrazić nie tylko w stosunku do Rady Ministrów, ale również wobec ministra. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów. Do wyrażenia wotum nieufności ministrowi niezbędne jest przegłosowanie wniosku większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W razie nieprzyjęcia wniosku powtórne wystąpienie możliwe jest w takim trybie, jak w odniesieniu do wotum nieufności dla Rady Ministrów. Uchwalenie wotum nieufności wobec ministra powoduje, iż Prezydent odwołuje ministra. Wotum nieufności wobec Rady Ministrów, tudzież wobec ministra, jest odzwierciedleniem odpowiedzialności tych organów przed Sejmem. W myśl Konstytucji (art. 157) członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów. Członkowie Rady Ministrów ponoszą też przed Sejmem odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów. B. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów Sfera kompetencyjna Rady Ministrów jest bardzo szeroka, a na jej tle kształtuje się szczególnie istotna, ale i złożona pozycja Rady Ministrów w całym aparacie państwowym. Na Radzie Ministrów spoczywa podstawowy ciężar wykonywania i nadawania kierunków władzy wykonawczej. W pozycji Rady Ministrów wyodrębnia się wyraźnie jej warstwa polityczna, związana z funkcjami rządzenia krajem i prowadzeniem polityki państwa. Rada Ministrów jest podstawowym ośrodkiem rządzenia państwem w sensie politycznym, tj. kierowania jego rozwojem, przesądzania o wytyczaniu kierunków rozwiązywania spraw publicznych, kształtowania generalnych rozstrzygnięć we wszystkich dziedzinach i sprawowanie ogólnego kierownictwa w odniesieniu do realizacji tych rozstrzygnięć, wytyczonych kierunków działania itd. Tę pozycję i rolę Rady Ministrów jako jednego z najważniejszych ogniw władzy politycznej Konstytucja określa poprzez wskazanie, że Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej i że należą do niej wszystkie sprawy polityki państwa, których ustawa konstytucyjna lub inna ustawa nie zastrzegły dla innego organu państwa bądź samorządu (art. 146 ust. 1 i 2). W ten sposób przepisy konstytucyjne formułują domniemanie kompetencji na rzecz Rady Ministrów do podejmowania decyzji we "wszystkich sprawach polityki [...]", co oznacza, że właściwość Rady Ministrów jako organu prowadzącego politykę stanowi zasadę, od której przepisy konstytucyjne i ustawowe mogą czynić wyjątki na rzecz przede wszystkim Prezydenta, który jest elementem władzy wykonawczej. Takie rozwiązanie wydatnie umacnia pozycję Rady Ministrów w mechanizmie kształtowania i realizacji polityki państwa. Rada Ministrów - jako główny podmiot rządzenia w sensie politycznym - wkomponowana jest równocześnie w system administracji publicznej. Jej usytuowanie i rola są tu szczególnego rodzaju. Rada Ministrów jest w tym zakresie organem naczelnym, który zgodnie z Konstytucją "kieruje admini- stracją rządową" (art. 146 ust. 3). Rada Ministrów zajmuje więc wobec całej administracji pozycję nadrzędną i kierowniczą. Spina ona na szczeblu cen- tralnym cały aparat administracyjny, na jej poziomie łączą się poszczególne ogniwa tego aparatu. Znajduje to wyraz w funkcjach kierowniczych, nadzor- czych i koordynacyjnych Rady Ministrów, realizowanych bezpośrednio w stosunku do ministrów (przewodniczących komitetów) i innych podległych organów, a za ich pośrednictwem dotyczących wszystkich ogniw administracji publicznej. Obok wskazania podstawowych, kierunkowych funkcji Rady Ministrów w postaci funkcji kształtowania (prowadzenia) polityki Państwa oraz kiero- wania administracją państwową, Konstytucja charakteryzuje Radę Ministrów także poprzez określenie niektórych bardziej szczegółowych jej zadań i kompetencji. Wyliczone w art. 146 ust. 4 zadania i kompetencje nie stanowią oczywiście wyczerpującego katalogu, lecz jedynie przykładowy zestaw ważniejszych zadań i kompetencji tego organu. W dużej mierze są one jakby konkretyzacją wspomnianych podstawowych funkcji Rady Ministrów. Rada Ministrów w szczególności: 1 ) zapewnia wykonanie ustaw oraz wydaje rozporządzenia, 2) chroni na podstawie ustaw interesy Skarbu Państwa, 3) uchwala projekt budżetu i kieruje jego wykonaniem oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, 4) utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi, 5) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, sprawując ogólne kie- rownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę oby- wateli powołanych do czynnej służby wojskowej, 6) określa organizację i tryb swojej pracy. Wymienione zadania i kompetencje rozwijają w pewnym stopniu sfor- mułowania Konstytucji odnoszące się do "prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej" przez Radę Ministrów. Nie wyczerpują one, co prawda, tej funkcji, niemniej jednak przybliżają pozycję Rady Ministrów jako ośrodka kształtowania polityki i realizacji politycznie pojmowanej funkcji rządzenia państwem. Do Rady Ministrów należy także koordynowanie i kontrolowanie prac organów administracji rządowej. Te z kolei zadania i kompetencje ściśle łączą się z funkcją kierowania całością administracji rządowej i oddziaływania na administrację samorządo- wą. Są one tutaj zakreślone w sposób generalny, a ich rozwinięcie i sprecyzowanie - a co za tym idzie, konkretne odzwierciedlenie tej funkcji następuje w ustawach zwykłych. Ale i te ogólne zadania i kompetencje wskazują na pozycję Rady Ministrów w systemie administracji publicznej, która polega na tym, że Rada Ministrów jako organ administracji państwowej jest ostatnim, najwyższym ogniwem w systemie, zamykającym strukturę administracyjną i układ funkcjonalny całej administracji, a nie tylko aparatu centralnego. Odrębnym problemem są funkcje i kompetencje Rady Ministrów w zakresie prawodawstwa. Obejmują one pośredni oraz bezpośredni udział w tworzeniu przepisów prawa. W pierwszym przypadku chodzi o bardzo ważną kompetencję - o upoważnienie do występowania z inicjatywą ustawodawczą. W tym przypadku Rada Ministrów jest jedynie inicjatorem, a nie twórcą aktów normatywnych najwyższej rangi. W ramach bezpośredniego udziału w tworzeniu przepisów prawa Rada Ministrów sama jest organem tworzącym prawo w drodze wydawania stosownych aktów normatywnych. W celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień Rada Ministrów wydaje rozporządzenia. Ponadto Rada Ministrów może podejmować uchwały mające charakter wewnętrzny i obowiązujący tylko jednostki organizacyjne podległe Radzie Ministrów. C. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów Kolegialna struktura Rady Ministrów oraz dość liczny jej skład powodują, że istotnego znaczenia nabiera kwestia wewnętrznej organizacji i trybu działania tego organu. Zagadnienie to unormowane jest w ustawie o rządzie. Regulacja ustawy wykracza poza obszar organizacyjno-technicznej problema- tyki funkcjonowania Rady Ministrów i zawiera wiele unormowań istotnych z punktu widzenia całego rządu, jak i dotyczących poszczególnych jego ogniw, jak np. sprecyzowanie funkcji Prezesa Rady Ministrów czy określenie pozycji ministrów. Można dodać, że Konstytucja ustanawia kompetencje Rady Ministrów do określenia organizacji i trybu swojej pracy (art. 145 ust. I pkt 12), nie wymaga więc podjęcia tej materii w drodze regulacji ustawowej. W dzisiej- szym stanie prawnym, tj. przy istnieniu wspomnianej ustawy o rządzie, konstytucyjne upoważnienie może być wykorzystywane do ustalenia przez Radę Ministrów szczegółowych rozwiązań w zakresie organizacji i trybu działania. Tego rodzaju rozwiązania zawiera obecnie uchwała nr 13 Rady Ministrów z 25 lutego 1997 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. nr 15, poz. 144, zm. Dz.U. z 1998 r. nr 12 poz. 202, przy czym akt ten został wydany nie na podstawie Konstytucji, lecz upoważnienia ustawowego, tj. zawartego w ustawie o rządzie). Ustawa o rządzie - w przeciwieństwie do Konstytucji - podkreśla kolegialny charakter Rady Ministrów (rządu) i wskazuje, że działa ona kolegialnie (art. 1). Równocześnie jednak kolegialne działanie Rady Mini- strów podlega pewnej modyfikacji w tym kierunku, że nie zawsze musi ona być związana (i przejawiać się) z odbywaniem przez nią posiedzeń. W myśl ustawy (art. 2), Rada Ministrów wykonuje ustanowione dla niej w Konstytucji i ustawach zadania i kompetencje poprzez rozpatrywanie spraw i podejmowanie rozstrzygnięć na posiedzeniach, a ponadto może rozstrzygać poszczególne sprawy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk, czyli w tzw. drodze obiegowej. W ten sposób mamy do czynienia z dwiema formami działania Rady Ministrów przy deklarowanej jej kolegialności: z działaniem na posiedzeniach formalnie zwołanych (in pleno) oraz z działaniem w drodze obiegowej - poprzez zebranie stanowisk poszczególnych jej członków. Ustawodawca nie wprowadza wyraźnych kryteriów rozgraniczenia zagadnień, które muszą być przedmiotem posiedzeń Rady Ministrów, i tych, które mogą być załatwiane w drodze obiegowej. W świetle przytoczonego przepisu ustawy wydaje się wszakże, że podstawową formą działania Rady Ministrów jest odbywanie posiedzeń, droga obiegowa zaś ma stanowić pewne uzupełnienie, dyktowane względami sprawnościowymi. Na posiedzeniach rozpatrywane i rozstrzygane mają być zagadnienia ze sfery zadań i kompetencji Rady Ministrów wynikających z Konstytucji oraz ustaw (ze sfery konstytucyjnych i ustawowych zadań i kompetencji rządu), a więc zagadnienia o generalnym charakterze i podstawowym znaczeniu. Tryb obiegowy znajdować może natomiast zastosowanie do rozwiązywania problemów natury bardziej skonkretyzowanej ("rozstrzyganie poszczególnych spraw") i - jak można sądzić - nie związanych bezpośrednio z obszarem konstytucyjnych oraz ustawowych zadań i kompetencji Rady Ministrów (a obejmujących np. rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach, decyzje o charakterze organizacyjnym, rozstrzygnięcia w kwestiach technicznych czy proceduralnych). Posiedzenia Rady Ministrów zwołuje Prezes Rady Ministrów; on też ustala ich porządek i przewodniczy obradom. W przypadku zwołania posiedzenia Rady Ministrów przez Prezydenta RP w trybie art. 141 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów, po otrzymaniu zawiadomienia o takim zwołaniu Rady Ministrów, niezwłocznie zawiadamia o tym fakcie członków Rady Ministrów. Przygotowanie posiedzeń rządu i ich obsługa stanowi funkcję sekretarza Rady Ministrów, do którego należy: - przyjmowanie od wnioskodawców oraz przekazywanie członkom Rady Ministrów projektów dokumentów rządowych, - opracowywanie protokołu ustaleń przyjętych przez Radę Ministrów, - przygotowanie dokumentów rozpatrywanych przez Radę Ministrów oraz przedkładanych do podpisu Prezesowi Rady Ministrów, - koordynowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Członkowie Rady Ministrów mają obowiązek uczestniczenia w rozpatrywaniu spraw i podejmowaniu rozstrzygnięć na posiedzeniu Rady Ministrów. W wypadku usprawiedliwionej nieobecności ministra na posiedzeniu, za zgodą Prezesa Rady Ministrów, w rozpatrywaniu spraw przez Radę Ministrów bierze udział wskazany przez ministra sekretarz lub podsekretarz stanu. Natomiast przy podejmowaniu rozstrzygnięć nieobecnego ministra może zastąpić inny minister wskazany przez Prezesa Rady Ministrów. Tak więc zastępstwa ministra przez podsekretarzy i sekretarzy stanu dotyczą jedynie etapu rozpatrywania spraw, nie obejmują zaś podejmowania rozstrzygnięć. Udział w podejmowaniu rozstrzygnięć zastrzeżony jest dla członków Rady Ministrów w znaczeniu ścisłym. W rozpatrywaniu spraw przez Radę Ministrów uczestniczy też sekretarz Rady Ministrów. W posiedzeniach Rady Ministrów stale uczestniczą osoby wchodzące w jej skład na podstawie stosownych przepisów prawnych. W miarę potrzeby, doraźnie, mogą brać w nich udział również inne osoby zaproszone do uczestniczenia w całym posiedzeniu lub jego części. Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek ministra, może zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniu (całemu lub części) oraz na udzielanie wyjaśnień. Zgodnie z ustawą o rządzie, posiedzenia Rady Ministrów odbywają się (prawnie skutecznie) przy obecności większości członków Rady Ministrów. Na swych posiedzeniach. Rada Ministrów rozpatruje i rozstrzyga sprawy wniesione pod jej obrady. Wniesienie sprawy następuje w formie wniesienia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego. Kategoria dokumentów rzą- dowych jest dość szeroka i obejmuje przede wszystkim projekty aktów nor- matywnych, projekty przedłożeń rządowych przeznaczonych na podstawie przepisów szczególnych dla Sejmu, analizy problemowe, oceny realizacji za- dań, projekty stanowiska rządu w sprawie projektów ustaw wnoszonych do Sejmu z inicjatywy innych podmiotów, informacje i sprawozdania. Dokumentami rządowymi mogą być także inne materiały. Rozstrzygnięcia podejmowane przez Radę Ministrów na posiedzeniach zapadają w dwojaki sposób: w drodze uzgodnienia oraz w drodze głosowania. Zasadniczą formą podejmowania rozstrzygnięć przez Radę Ministrów jest forma uzgodnienia, tj. wyrażenia aprobaty dla rozstrzygnięcia przez członków Rady Ministrów. Dopiero w wypadkach, gdy osiągnięcie uzgodnienia nie jest możliwe, z inicjatywy przewodniczącego posiedzenia może być wykorzystana droga tradycyjna, tj. głosowanie nad projektem rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia, w drodze głosowania, zapadają zwykłą większością głosów obecnych członków Rady Ministrów, a w razie równej liczby głosów, roz- strzyga głos przewodniczącego posiedzenia. Każdy członek Rady Ministrów może zgłosić do protokołu swoje odrębne stanowisko w stosunku do roz- strzygnięcia podjętego na tym posiedzeniu Rady Ministrów. Z posiedzenia Rady Ministrów sporządzany jest pełny zapis jego przebiegu oraz protokół ustaleń. Zapis przebiegu stanowi pełną dokumentację toku obrad, protokół ustaleń zaś odzwierciedla podjęte przez Radę Ministrów rozstrzygnięcia i ustalenia obejmujące nie tyle akty prawne, co nakierowane "do wewnątrz" rządu stanowiska w określonych sprawach, tudzież dyspozycje np. co_ do podziału zadań pomiędzy członków Rady Ministrów, sposobu realizacji przydzielonych zadań itd. Protokół ustaleń - jako dokument o wiążącej członków Rady Ministrów treści - podpisuje Prezes Rady Ministrów i sekretarz Rady Ministrów, a w razie nieobecności Prezesa Rady Ministrów lub innej czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków - wiceprezes Rady Ministrów lub inny członek Rady Ministrów i sekretarz Rady Ministrów. Protokół ustaleń doręcza się członkom Rady Ministrów, wojewodom, Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli oraz innym osobom wskazanym przez Prezesa Rady Ministrów. Rozstrzygnięcia podjęte przez Radę Ministrów podpisuje Prezes Rady Ministrów po ich przedstawieniu i podpisaniu przez sekretarza Rady Mini- strów. Rada Ministrów może powierzyć Prezesowi Rady Ministrów ostateczną redakcję tekstów przyjętych rozstrzygnięć. Posiedzenia Rady Ministrów mają zgodnie z ustawą charakter poufny. Prezes Rady Ministrów obowiązany jest ponadto zarządzić tajność całości lub części posiedzenia ze względu na ochronę wiadomości stanowiących tajemnicę państwową lub służbową. Równocześnie ustawa nakłada na Radę Ministrów obowiązek informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach, z wyłączeniem wszakże spraw, w stosunku do których premier zarządził tajność obrad. Jak wspomniałem, Rada Ministrów obok działania na posiedzeniach może rozstrzygać poszczególne sprawy w drodze obiegowej (tj. poza posiedzeniami) poprzez korespondencyjne uzgadnianie stanowisk jej członków. Ta forma działania rządu uruchamiana jest przez Prezesa Rady Ministrów, który w odniesieniu do poszczególnych spraw może zarządzić przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów. Szczegółowe unormowanie trybu działania Rady Ministrów znajduje swoje miejsce w ustanawianym przez Radę Ministrów regulaminie jej pracy (przewidzianym w art. 16 i art. 26 ustawy o rządzie). Regulamin określa szczegółowo tryb zwoływania i odbywania posiedzeń, przygotowywania do- kumentów i projektów rozstrzygnięć Rady Ministrów oraz organy właściwe do ich wnoszenia na posiedzenie, procedurę przygotowywania projektów aktów normatywnych Rady Ministrów, tryb rozpatrywania i podejmowania rozstrzygnięć przez Radę Ministrów. Ponadto regulamin pracy obejmuje regulację trybu działania organów pomocniczych, opiniodawczo-doradczych i komisji wspólnych oraz tryb przygotowywania dokumentów przedstawianych tego typu organom i komisjom, unormowania dotyczące zwoływania i odbywania posiedzeń komitetów, rad i zespołów opiniodawczych i doradczych oraz określenie szczegółowych obowiązków sekretarza Rady Ministrów. D. Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu Ważnym elementem mechanizmu funkcjonowania Rady Ministrów tak jak zresztą każdego organu kolegialnego - jest reprezentowanie jej na zewnątrz oraz działanie w imieniu rządu. W świetle przepisów Konstytucji oraz ustawy o rządzie pierwszoplanowa rola w tym zakresie przypada Prezesowi Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów i z tego tytułu powołany jest do jej reprezentowania (por. art. 4 ust. 2 ustawy o rządzie). Ustawa o rządzie przewiduje jednak również inne jeszcze możliwości reprezentowania Rady Ministrów i wyrażania stanowiska oraz składania oświadczeń w jej imieniu. Regulacja ustawy odnosi się przy tym do reprezen- tacji rządu przede wszystkim w płaszczyźnie jego kontaktów z Sejmem, ale również z innymi organami państwowymi. Przed Sejmem w sprawach rozpatrywanych z inicjatywy Rady Ministrów rząd może być reprezentowany przez upoważnionego przez Radę Ministrów członka Rady Ministrów (ministra). W tym przypadku minister uprawniony jest do składania, po porozumieniu się z Prezesem Rady Ministrów, wszelkich oświadczeń w imieniu rządu. W innych sprawach rozpatrywanych przez Sejm rząd może być reprezentowany przez członka Rady Ministrów upoważnionego przez Radę Ministrów lub w uzasadnionych wypadkach - przez Prezesa Rady Ministrów. Przytoczona reguła reprezentowania rządu wobec Sejmu oznacza innymi słowy, że do reprezentowania rządu wobec Sejmu i składania - po porozumieniu się z Prezesem Rady Ministrów - oświadczeń w jego imieniu upoważniony może być członek Rady Ministrów, z tym jednak, że w przypadku spraw rozpatrywanych przez Sejm z inicjatywy Rady Ministrów upoważnienie to musi być udzielone przez samą Radę Ministrów, w pozostałych sprawach zaś upoważnienia dokonać może Rada Ministrów lub (w uzasadnionych wypadkach) Prezes Rady Ministrów. Ponadto Prezes Rady Ministrów może na wniosek ministra udzielić upo- ważnienia do reprezentowania rządu przed Sejmem sekretarzowi stanu lub podsekretarzowi stanu w danym ministerstwie, pełnomocnikowi rządu lub kie- rownikowi urzędu centralnego. Reprezentowanie rządu przez ten krąg pod- miotów obejmuje występowanie na posiedzeniach plenarnych Sejmu i prezen- towanie stanowiska rządowego, bez możliwości jednak składania oświadczeń w imieniu rządu. Prezes Rady Ministrów może też na wniosek ministra upoważnić do reprezentowania rządu w Sejmie, ale poza posiedzeniami plenarnymi, każdą inną osobę czynną w danym dziale administracji rządowej. Jak można się zorientować, jest to bardzo szeroka możliwość ustanawiania przez Prezesa Rady Ministrów reprezentacji rządu wobec ciał roboczych parlamentu. Przy tym rozwiązaniu reprezentantem rządu może być tu zarówno osoba na stanowisku kierowniczym, jak i każdy urzędnik "czynny w danym dziale administracji", niezależnie od jego statusu, np. urzędnika mianowanego, kontraktowego czy członka korpusu służby cywilnej. Upoważnieniem można objąć osobę czynną tak w ogniwach centralnych, jak i terenowych danego działu administracji. Powyższe zasady dotyczące reprezentowania Rady Ministrów w płaszczyźnie stosunków z Sejmem znajdują odpowiednie zastosowanie do wszystkich innych sytuacji wymagających upoważnienia do reprezentowania Rady Ministrów przed innymi organami państwowymi, w szczególności przed Senatem Rzeczypospolitej Polskiej i Trybunałem Konstytucyjnym (art. 9 ust. 4 ustawy o rządzie). Ustawa o rządzie przewiduje w ramach mechanizmu działania Rady Ministrów również instytucję pełnomocnika rządu. W myśl ustawy (art. 10), Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika rządu do określonych spraw o charakterze czasowym, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Przytoczony przepis jedynie bardzo ogólnie charakteryzuje in- stytucję pełnomocnika, nie wskazując ani na jego funkcje, ani na cel jego ustanowienia. W świetle tej skąpej regulacji prawnej pełnomocnik rządu rysuje się jako stanowisko będące swoistą agendą Rady Ministrów w okreś- lonych sprawach, znajdujących się w orbicie zainteresowań rządu i prowa- dzonej przez niego polityki oraz posiadających charakter doraźny, przejś- ciowy bądź na tyle niestały ("charakter czasowy"), że nie jest celowe przekazanie ich w gestię członka lub członków Rady Ministrów. Pełnomocnikiem rządu może być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym - wojewoda. Pełnomocnikiem może być jednak również osoba nie piastująca tych stanowisk. Pełnomocnik rządu może być ustanowiony i działać w strukturze mini- sterstwa lub innego urzędu administracyjnego (np. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów), a także może pozostawać poza strukturami konkretnego urzędu. Ustanowienie pełnomocnika rządu następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. W rozporządzeniu tym określa się zakres udzielonych pełnomocnikowi upoważnień, sposób sprawowania nadzoru nad jego działal- nością oraz sposób zapewnienia pełnomocnikowi obsługi merytorycznej, orga- nizacyjno-prawnej, technicznej i kancelaryjno-biurowej. Obsady personalnej stanowiska pełnomocnika rządu dokonuje natomiast Prezes Rady Ministrów. Tworzenie stanowisk pełnomocników rządu wykorzystywane jest w praktyce ostatnich kilku lat w sposób umiarkowany, acz widoczny. Jako przykłady można tu wskazać m.in. Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 marca 1998 r. - w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. nr 39, poz. 225). Pełnomocnikiem tym jest sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do jego zadań należy przygotowanie koncepcji, koordynowanie procesu negocjacyjnego o członkostwo RP w Unii Europejskiej oraz negocjowanie między RP a państwami członkowskimi Unii Europejskiej traktatu o członkostwie Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Pełnomocnik może za zgodą Prezesa Rady Ministrów przedstawiać Radzie Ministrów do rozpatrzenia projekty aktów prawnych dotyczących jego działania. Organy administracji rządowej są obowiązane do współdziałania i udzielania pomocy pełnomocnikowi, w szczególności przez udostępnienie informacji i dokumentów niezbędnych do realizacji jego zadań. Projekty aktów oraz innych dokumentów rządowych wpływających na przebieg negocjacji podlegają zaopiniowaniu przez Pełnomocnika. Pełnomocnik przedstawia Radzie Ministrów (oraz Komitetowi Integracji Europejskiej) oceny i wnioski związane z zakresem jego działania. Półroczne sprawozdania ze swojej działalności Pełnomocnik przedkłada Prezesowi Rady Ministrów. Pełnomocnik może powoływać zespoły o charakterze opiniodawczym lub do opracowania określonych zagadnień oraz zlecać przeprowadzanie ekspertyz. Na podobnych założeniach zostali ustanowieni inni pełnomocnicy rządu, jak np.: - Pełnomocnik Rządu do Spraw Realizacji Oświęcimskiego Strategicznego Programu Rządowego (rozporządzenie Rady Ministrów z 3 grudnia 1996 r., Dz.U. nr 145, poz. 672, zm. Dz.U. z 1997 r. nr 158, poz. 1052), - Pełnomocnik Rządu do Spraw Obsługi Środków Finansowych Pochodzących z Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z 16 czerwca 1998 r., Dz.U. nr 76, poz. 494), - Pełnomocnik Rządu do Spraw Rodziny (rozporządzenie Rady Ministrów z 7 listopada 1997 r., Dz.U. nr 138, poz. 927), - Pełnomocnik Rządu do Spraw Telekomunikacji na Wsi (rozporządzenie Rady Ministrów z 8 lipca 1997 r., Dz.U. nr 79, poz. 486), - Pełnomocnik Rządu do Spraw Reprezentowania Rządu Rzeczypospolitej Polskiej przed Organami Kontroli Przestrzegania Praw Człowieka (rozporządzenie Rady Ministrów z 10 marca 1998 r., Dz.U. nr 34, poz. 188). E. Organy wewnętrzne Rady Ministrów W szeroko rozumianym systemie organizacyjnym rządu działać mogą różne organy pomocnicze, których rola polega na spełnianiu funkcji inicjatorskiej, wnioskodawczej, projektodawczej lub opiniującej w zakresie różnych zagadnień należących do sfery działania Rady Ministrów. Często celem ich powołania jest też zapewnienie warunków uzgadniania stanowisk członków Rady Ministrów oraz koordynacji i spójności działania poszczególnych ogniw Rady Ministrów, a przez to zapewnienie sprawnego funkcjonowania rządu i efektywnej realizacji jego zadań w określonych dziedzinach. Organy, o których mowa, -nie mają charakteru organów państwowych w ścisłym znaczeniu. Nie posiadają one samoistnych, własnych zadań i kom- petencji, niezależnych od Rady Ministrów i dających prawo stosowania władztwa państwowego. Działają one natomiast w sferze zadań i kompetencji Rady Ministrów, stąd też mają one status jedynie organów wewnętrznych Rady Ministrów, działających na jej użytek. Podstawy prawne do tworzenia organów wewnętrznych Rady Ministrów wyznacza ustawa o rządzie. Przewiduje ona w ramach tego typu organów kilka ich rodzajów, zawsze o strukturze kolegialnej, różniących się natomiast nazwą, celami ich ustanowienia, sposobem kreowania, obszarem spraw, w którym działają. Do grupy tych organów należą stałe komitety Rady Ministrów. Są to organy o charakterze pomocniczym i opiniodawczym tworzone przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia w celu uzgadniania stanowisk jej członków, inicjowania i przygotowywania rozstrzygnięć oraz analizowania sytuacji w określonych dziedzinach polityki rządu. W skład tych komitetów wchodzą wyłącznie członkowie Rady Ministrów. Komitety te działają według zasad znajdujących zastosowanie do funkcjonowania Rady Ministrów, tj. w zakresie zwoływania posiedzeń, udziału członków zaproszonych w posiedzeniach, sposobu podejmowania rozstrzygnięć (uzgodnienie i głosowanie), poufności (i ewentualnej tajności) posiedzeń i informowania opinii publicznej o posiedzeniach. Rolę Prezesa Rady Ministrów w przypadku komitetów spełniają ich przewodniczący, a rolę sekretarza Rady Ministrów - sekretarze komitetów. Rada Ministrów może postanowić, że rozpatrywanie określonych spraw będzie możliwe wyłącznie po zapoznaniu się ze stanowiskiem stałego komitetu. Rozporządzeniem z 25 listopada 1997 r. w sprawie utworzenia stałych komitetów Rady Ministrów (Dz.U. nr 143, poz. 953 z późn. zm.) utworzone zostały; Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, Komitet Społeczny Rady Ministrów, Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów oraz (od 1998 r.) Komitet Rady Ministrów do Spraw Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju. W skład tych komitetów wchodzą członkowie Rady Ministrów wyznaczani przez Prezesa Rady Ministrów w porozumieniu z przewodniczącym komitetu. Przewodniczący komitetów powoływani i odwoływani są przez Prezesa Rady Ministrów. Celem działania ustanowionych komitetów jest uzgadnianie stanowiska członków Rady Ministrów, inicjowanie, przygotowywanie i przedstawianie Radzie Ministrów projektów rozstrzygnięć, opinii lub udzielanie rekomen- dacji oraz analizowanie sytuacji w poszczególnych dziedzinach polityki rządu. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów działa w sprawach projektów aktów normatywnych, projektów programów, analiz, sprawozdań i innych dokumentów rządowych dotyczących polityki gospodarczej państwa, w szczególności odnoszących się do planowania i realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa, zasad rozwoju gospodarczego kraju i rozwoju rynku finansowego oraz infrastruktury technicznej i gospodarki, zmian strukturalnych i przekształceń własnościowych, zasad polityki ochrony środowiska i ekorozwoju, międzynarodowej współpracy gospodarczej itd. W ramach Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów działa Podkomitet Rozwoju Regionalnego, zwany dalej "Podkomitetem". Dziedziną działania Komitetu Społecznego Rady Ministrów są sprawy projektów aktów normatywnych, projektów programów, analiz, sprawozdań i innych dokumentów rządowych dotyczących zagadnień społecznych, w szczególności: przestrzegania praw i wolności, praworządności i stanu bezpieczeństwa obywateli, umacniania więzi z Polonią i wychodźstwem, wy- miany młodzieży oraz wymiany informacji, spraw mniejszości narodowych i etnicznych, polityki socjalnej, bezrobocia, bezpieczeństwa i ochrony warun- ków pracy, oświaty, nauki, szkolnictwa wyższego itd. Do zakresu działania Komitetu Spraw Obronnych należą: sprawy projektów aktów normatywnych, projektów programów, analiz, sprawozdań i innych dokumentów rządowych dotyczących zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, w tym m.in. sprawy systemu obronnego państwa oraz ekonomiczno- społecznych podstaw jego funkcjonowania, przemysłu zbrojeniowego, obrotu uzbrojeniem i sprzętem specjalnym, badań naukowych i . prac badawczo- rozwojowych prowadzonych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, przygotowań mobilizacyjnych w gospodarce międzynarodowej, tworzenia i gospodarowania rezerwami państwowymi, wymogów bezpieczeństwa państwa w planowaniu przestrzennym i rozbudowie infrastruktury gospodarczej, a także nadzwyczajnych zagrożeń środowiska i innych sytuacji kryzysowych. Komitet Rady Ministrów do Spraw Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju ma w swym zakresie działania: sprawy projektów aktów normatywnych, projektów programów, analiz, sprawozdań i innych dokumentów rządowych dotyczących polityki regionalnej i przestrzennej państwa oraz zgodności rozwoju społeczno-gospodarczego państwa z zasadami ekorozwoju. Każdy z komitetów wykonywać ma również inne zadania przekazane mu przez Radę Ministrów. Innym rodzajem organów wewnętrznych Rady Ministrów są komitety do rozpatrywania określonych spraw (komitety doraźne, o przejściowym czasie funkcjonowania). Komitety te tworzyć może Prezes Rady Ministrów (nie jest wymagana tu forma rozporządzenia) z inicjatywy własnej lub z inicjatywy Rady Ministrów. W skład komitetów o charakterze doraźnym wchodzić mogą jedynie członkowie Rady Ministrów, których wyznacza Prezes Rady Ministrów. Premier ustala też sferę spraw, jakimi zajmować się ma komitet, oraz powołuje jego przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Celem tworzenia tych organów jest rozpatrzenie określonej sprawy (czy spraw) i przygotowanie rozstrzygnięcia dla Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Dalszą kategorię organów wewnętrznych, które mogą być ustanawiane przez Prezesa Rady Ministrów - z inicjatywy własnej lub z inicjatywy Rady Ministrów - stanowią rady i zespoły. Rady oraz zespoły przewidziane są jako organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze w sprawach zagadnień należących do zakresu działania Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Skład tych organów nie jest ograniczony do członków rządu, co wiąże się z rolą tych rad i zespołów jako typowych ciał pomocniczych o funkcjach o charakterze opiniodawczym i doradczym. Funkcje te, a także zadania rad i zespołów, precyzuje każdorazowo Prezes Rady Ministrów, tworząc daną radę czy zespół. Premier kreuje też skład rad i zespołów oraz powołuje i odwołuje ich przewodniczących, a ewentualnie także inne gremia kierownicze. Na podstawie ustawy o rządzie mogą być ustanawiane również organy w postaci tzw. komisji wspólnych. Rada Ministrów mianowicie może w uz- godnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem społecznym powoły- wać, w drodze rozporządzenia, komisje wspólne składające się z przedstawi- cieli rządu oraz tej instytucji lub środowiska. Celem tych komisji jest wy- pracowywanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska. Przykładem tego rodzaju organu może być Komisja Wspólna Rządu i Sa- morządu Terytorialnego (rozporządzenie Rady Ministrów z 15 lipca 1997 r., Dz.U. nr 91, poz. 558, zm. Dz.U. z 1998 r. nr 22, poz. 95), do zadań której należy wypracowywanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki rządu i interesów samorządu terytorialnego. Wreszcie odrębne miejsce wśród omawianych organów zajmuje Rada Legislacyjna. Obecnie jest to organ ustawowy, usytuowany przy Prezesie Rady Ministrów, mający do spełnienia rolę opiniodawczą i doradczą w zakresie projektów rządowych ustaw oraz projektów aktów wykonawczych do ustaw. Członków Rady Legislacyjnej powołuje Prezes Rady Ministrów, który określa także w drodze -rozporządzenia zadania oraz szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania Rady. Warto nadmienić, że Prezes Rady Ministrów ustala - po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej - w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej oraz zasady rejestrowania normatywnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji rządowej oraz zasady ogłaszania tych aktów, o ile nie zostały one unormowane w przepisach odrębnych. Szczegółowe kwestie dotyczące funkcji i działania Rady Legislacyjnej normuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 23 lutego 1998 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. Ustawa o rządzie przewiduje szczegółowe regulacje prawne dotyczące omawianych organów pomocniczych, opiniodawczo-doradczych i komisji wspólnych w przepisach wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów. Zagadnienie finansowania i obsługi tych organów normuje rozporządzenie Rady Ministrów z 4 lutego 1997 r. w sprawie sposobu finansowania i obsługi organów pomocniczych, opiniodawczo-doradczych i komisji wspólnych two- rzonych lub powoływanych przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów (Dz.U. nr 12, poz. 65). Z kolei tryb działania organów pomocniczych, opiniodawczo-doradczych i komisji wspólnych, jak również tryb zwoływania i odbywania ich posiedzeń oraz tryb przygotowywania przedstawianych im dokumentów objęty jest regulacją zawartą w regulaminie pracy Rady Ministrów. 4. PREZES RADY MINISTRÓW I WICEPREZESI RADY MINISTRÓW ORAZ KANCELARIA PREZESA RADY MINISTRÓW A. Prezes Rady Ministrów W segmencie rządowym w ramach administracji centralnej szczególną pozycję zajmuje Prezes Rady Ministrów. W wyniku przeprowadzonej reformy aparatu centralnego pozycja Prezesa Rady Ministrów uległa wydatnemu wzmocnieniu; można powiedzieć, iż zajmuje on kluczowe miejsce w strukturze i mechanizmie funkcjonowania rządu, a w konsekwencji w całej administracji centralnej. Na pozycję i rolę Prezesa Rady Ministrów składają się dwie zasadnicze funkcje: z jednej strony jest on przewodniczącym Rady Ministrów, z drugiej zaś monokratycznym samodzielnym organem administracji państwowej, wypo- sażonym w sferę własnych zadań i kompetencji. Ten podwójny charakter roli Prezesa Rady Ministrów w Konstytucji zarysowany jest stosunkowo słabo czytelnie, znacznie wyraźniej natomiast formułowany jest w ustawie o rzą- dzie. W świetle Konstytucji i ustawy o rządzie Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuje Radę Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę ministrów oraz wykonuje zadania określone w odrębnych przepisach. Pozycja Prezesa Rady Ministrów - jako przewodniczącego Rady Ministrów - obejmuje kierowanie jej działalnością i organizowanie jej pracy jako organu kolegialnego. W tym zakresie Prezes Rady Ministrów m.in. zwołuje posiedzenia Rady Ministrów, ustala porządek dzienny posiedzeń, zaprasza na posiedzenia osoby nie będące członkami Rządu, przewodniczy posiedzeniom, zarządza przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów, podpisuje akty podjęte przez Radę Ministrów. Prezes Rady Ministrów realizuje tu zadania i kompetencje charakterystyczne dla przewodniczącego każdego organu kolegialnego. Jednakże przewodniczenie Radzie Ministrów nie wyczerpuje się w tych organizatorskich funkcjach Premiera wobec Rady Ministrów jako ciała kolegialnego. Prezes Rady Ministrów spełnia niewątpliwie szerszą rolę, mianowicie kieruje również merytoryczną działalnością Rady Ministrów i jest kierownikiem (szefem) rządu odpowiedzialnym politycznie za efekty jego działania. W myśl Konstytucji, Prezes Rady Ministrów zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania. Z kierowaniem rządem w po- litycznym znaczeniu, a nie tylko z organizowaniem pracy organu kolegial- nego, jakim jest Rada Ministrów, wiąże się konstytucyjna (podkreślana także w ustawie o rządzie) pozycja Prezesa Rady Ministrów wobec ministrów, polegająca na koordynowaniu przez Premiera pracy poszczególnych ministrów. Prezes Rady Ministrów jest podmiotem rozstrzygającym o kształcie i składzie rządu. Z jednej strony decyduje o powołaniu takich a nie innych ministrów kierujących określonymi działami administracji (które komponuje właśnie premier zgodnie z zasadami wypływającymi z przepisów ustawy z 4 września 1997 r, o działach administracji rządowej), z drugiej zaś jest on kreatorem tej kategorii ministrów, którzy nie mają statusu organów kierujących działami administracji, lecz są powoływani do wypełniania zadań wy- znaczonych przez Prezesa Rady Ministrów (z obszaru jego kompetencji). Prezes Rady Ministrów ustala, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres działania ministra oraz określa ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra. Wspomniana konstrukcja daje Prezesowi Rady Ministrów dużą elastyczność w zakresie kształtowania Rady Ministrów i rozdziału zadań pomiędzy jej ogniwa, co niewątpliwie jest świadectwem merytorycznego kierownictwa Radą Ministrów i spełniania przez premiera roli zasadniczego ośrodka dys- pozycyjnego w ramach rządu w politycznym sensie. Ten status i rolę Prezesa Rady Ministrów odzwierciedlają inne jeszcze przewidziane przez ustawę in- strumenty prawne służące Premierowi (art. 5 pkt 2-7). Tak np. Prezes Rady Ministrów może: - żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra oraz kierownika urzędu centralnego, jak również od pracowników urzędów organów administracji rządowej, po zawiadomieniu właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego, - przewodniczyć w każdym z komitetów Rady Ministrów, bez względu na to, czy został powołany do składu komitetu przez rozporządzenie Rady Ministrów tworzące komitet, - zwoływać posiedzenia (nie będące posiedzeniami Rady Ministrów) z udziałem właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych oraz brać udział w posiedzeniach komisji i komitetów sprawujących funkcje organów administracji rządowej i przedstawiać wnioski. Mimo że tak ujęta formuła obejmuje zarówno organy szczebla centralnego, jak i terenowego, chodzić będzie w praktyce przede wszystkim o komisje czy komitety stanowiące ograny administracji rządowej, należące do centralnego aparatu administracyjnego, - przekazać, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony (przy czym nie chodzi tu o stronę w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika urzędu centralnego do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony, - rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyj- nego między ministrami. Należy zauważyć, iż przytoczone uprawnienia Prezesa Rady Ministrów są związane przede wszystkim z jego rolą jako szefa rządu, niemniej mogą one znajdować zastosowanie również przy spełnianiu przez Premiera funkcji samodzielnego organu administracji państwowej. Tym bardziej że obie te role nie są od siebie oddzielone ścisłą cezurą, lecz niejednokrotnie przeplatają się wzajemnie. Tak np. ustalenie przez Prezesa Rady Ministrów szczegółowego zakresu działania ministra poprzez wydanie rozporządzenia jest z jednej strony przejawem prawotwórczej, odrębnej kompetencji (funkcji), z drugiej zaś - ze względu na przedmiot rozporządzenia - łączy się wyraźnie z kie- rowaniem rządem. Można powiedzieć, że w ogóle to tradycyjne wyodrębnianie dwóch głównych funkcji (ról) Prezesa Rady Ministrów ma coraz bardziej charakter pewnego schematu prezentacji złożonej pozycji Premiera, niż odzwierciedlenia jakiegoś precyzyjnego rozdziału sfer zadań i kompetencji. Jako naczelny organ administracji państwowej Prezes Rady Ministrów dysponuje szerokim zakresem zadań i kompetencji, obejmujących różnorakie dziedziny. W bardzo dużym stopniu wypływają one ze źródeł pozakonstytucyjnych (ustawodawstwa zwykłego), po części jedynie opierają swój byt na przepisach Konstytucji (jak np. funkcje prawodawcze). Przedstawienie ich pełnego katalogu byłoby niezwykle trudne, stąd też trzeba ograniczyć się do zwrócenia uwagi tylko na pewne ich grupy, stanowiące główne funkcje Prezesa Rady Ministrów. Do tych funkcji należą m.in.: a) funkcja prawodawcza, obejmująca przede wszystkim wydawanie roz- porządzeń na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Konstytucja przewiduje wydawanie przez Prezesa Rady Ministrów zarządzeń jako aktów o charakterze wewnętrznym, obowiązujących jedynie jednostki organizacyjnie podległe Prezesowi Rady Ministrów. Warto nadmienić, że wśród aktów normatywnych, do wydawania których upoważniony jest Prezes Rady Ministrów, znajdują się akty dotyczące unormowań prawnych organizacji oraz funkcjonowania rządu i jego członków. Obok stanowienia przepisów prawnych na funkcję tę składają się również uprawnienia Prezesa Rady Ministrów w zakresie kierowania procesem legislacyjnym rządu i nadzorowania jego przebiegu. Ponadto trzeba odnotować, że Prezes Rady Ministrów wydaje Dziennik Ustaw RP oraz Monitor Polski. Z tego tytułu może on wykonywać czynności kontrolne (z formalno- prawnego punktu widzenia) w stosunku do zgłoszonych do publikacji aktów normatywnych. Organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów w realizowaniu funkcji prawodawczej jest podporządkowana mu Rada Legislacyjna; b) funkcja personalna, na którą - oprócz uprawnień w zakresie kształ- towania składu osobowego Rady Ministrów - składają się liczne kompetencje do dokonywania obsad personalnych na różne kierownicze stanowiska w administracji państwowej, głównie centralnej (np. sekretarzy i podsekreta- rzy stanu w ministerstwach, przewodniczących, a nierzadko i członków wielu ciał pomocniczych i opiniodawczo-doradczych, kierowników wielu urzędów centralnych), ale i terenowej (np. wojewodów). W odniesieniu do niektórych stanowisk Prezes Rady Ministrów ma prawo występowania z wnioskami dokonania obsad personalnych. Poza tym Prezes Rady Ministrów jest stosownie do przepisów Konstytucji - zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników administracji rządowej, i to zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym, jak również zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej (art. 153 ust. 2). Konkretne kompetencje Prezesa Rady Ministrów w tej materii określają przepisy normujące status prawny pracowników urzędów, a także przepisy dotyczące służby cywilnej; c) nadzór nad licznymi urzędami centralnymi. Wiele spośród tych organów centralnych z różnych względów sytuowanych jest poza strukturami resortów administracyjnych. Jako organy pozaresortowe podporządkowane są one z reguły właśnie Prezesowi Rady Ministrów. Dotyczy to np. takich urzędów, jak Urząd Patentowy RP, Wyższy Urząd Górniczy, Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Urząd Kultury Fizycznej i Turystyki; d) funkcje kierownicze i nadzorcze w stosunku do terenowych organów administracji rządowej. Również wobec samorządu terytorialnego posiada on dość szerokie kompetencje odnoszące się do organizacji samorządu i jego działalności. Wśród nich ważne miejsce zajmują kompetencje o charakterze nadzorczym; e) cały kompleks pojedynczych, ale niekiedy bardzo znaczących spraw z różnych dziedzin administracji. Tworzą one w sumie dosyć istotne pole aktywności Prezesa Rady Ministrów. Przykładowo można tu wskazać: współdziałanie z Najwyższą Izbą Kontroli (możliwość występowania z wnio- skami o przeprowadzenie kontroli przez NIK), udział w ustalaniu struktury organizacyjnej Polskiej Akademii Nauk czy kompetencje w określonych spra- wach związanych z orzekaniem administracyjnym w trybie stosownych procedur (postępowania ogólnego normowanego przez k.p.a. czy postępowania w sprawach skarg i wniosków). Cały ten kompleks zadań i kompetencji, w jakie wyposażony jest Prezes Rady Ministrów, łącznie z jego funkcjami kierowania pracą Rady Ministrów, oznacza jego bardzo silną pozycję i wiodącą rolę zarówno z mechanizmie funkcjonowania rządu, jak i w całym systemie administracji państwowej. W odniesieniu do sfery administracji warto zauważyć, iż Prezes Rady Ministrów jest ośrodkiem, wokół którego kształtuje się praktycznie całość organizacji administracji na szczeblu centralnym, obejmującej siatkę organów i instytucji o różnej pozycji, zadaniach i znaczeniu (np. wokół Prezesa Rady Ministrów. skupiona jest znaczna część tzw. urzędów centralnych). Gdy cho- dzi zaś o administrację terenową, to - jak już wspominałem - Prezes Rady Ministrów usytuowany jest jako organ kierujący (i nadzorujący) administra- cją rządową, a także oddziałujący - poprzez prawem ustalone kompetencje nadzorcze - na administrację samorządową. B. Wiceprezes Rady Ministrów Prezesowi Rady Ministrów w wykonywaniu jego rozległych funkcji pomagać może wiceprezes Rady Ministrów. Wiceprezesów może być też kilku, w zależności od potrzeby, którą ocenia Prezes Rady Ministrów; on też wnioskuje o powołanie wiceprezesa bądź wiceprezesów Rady Ministrów. Powołanie wiceprezesa lub wiceprezesów Rady Ministrów nie jest jednak obligatoryjne. W razie niepowołania wiceprezesa Rady Ministrów obowiązki jego może pełnić jeden z ministrów. Stanowisko wiceprezesa Rady Ministrów wkomponowane jest w strukturę organizacyjną Rady Ministrów, ale nie stanowi samodzielnego organu administracji państwowej. Wiceprezes Rady Ministrów nie ma własnych kompetencji, lecz wykonuje - w zakresie mu przydzielonym - kompetencje Prezesa Rady Ministrów. Rola wiceprezesa (wiceprezesów) Rady Ministrów polega nie tyle na działaniu w charakterze zastępcy Premiera, co na pełnieniu funkcji jego stałego pomocnika. Oczywiście, w razie potrzeby wiceprezes Rady Ministrów występuje w zastępstwie Prezesa Rady Ministrów. W razie nieobecności lub w innym wypadku czasowej niemożności wyko- nywania obowiązków - Prezesa Rady Ministrów zastępuje właśnie wyznaczony przez niego wiceprezes Rady Ministrów. Wiceprezes (wiceprezesi) Rady Ministrów , w wypełnianiu funkcji za- stępstwa i pomocniczych - występuje w imieniu i z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów; przed Prezesem Rady Ministrów odpowiada też za realizację powierzonych mu zadań i kompetencji. Wiceprezes Rady Ministrów jest konstytucyjnym członkiem rządu i uczest- niczy w realizacji zadań i funkcji, do których powołana jest Rada Ministrów; w swych wystąpieniach obowiązany jest do reprezentowania stanowiska zgodnego z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów. C. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Ważnym ogniwem w strukturze organizacyjnej i mechanizmie funkcjonowania układu rządowego jest aparat pracy powołany do obsługi Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów. Przez długi czas rolę takiego aparatu pracy spełniał Urząd Rady Ministrów, przy czym w zasadzie przez cały czas jego istnienia jego status prawny był złożony i niejednoznaczny. Można powiedzieć, iż usytuowanie URM wykraczało z reguły poza rolę aparatu pracy i posiadało wyraźnie dwa aspekty. Urząd: - wykonywał funkcje jednostki pomocniczej, działającej na rzecz Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, niektórych ministrów-członków Rady Ministrów i innych stanowisk, np. wicepremierów, - występował jako podmiot określonych samodzielnych funkcji, nie związanych z obsługą rządu, Premiera czy innych organów i stanowisk, jak np. funkcji kontrolnych wobec aparatu administracji rządowej w terenie, zadań w dziedzinie stosunków Państwo-Kościół, zadań w zakresie sterowania procesem integracji z Unią Europejską itd. W wyniku przeprowadzonej w 1996 r. reformy Urząd Rady Ministrów został zniesiony, a jego funkcje i zadania rozłożone zostały między różne podmioty, m.in. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komitet Integracji Europejskiej. Podstawowa natomiast rola URM, a mianowicie rola aparatu pracy rządu i Premiera, przypadła powołanej przez ustawę o rządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (por. także ustawę z 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej, Dz.U. nr 106, poz. 497 - art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 ). W świetle obowiązującej regulacji prawnej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów posiada wyraźny charakter prawny aparatu pracy obsługującego Radę Ministrów i jej ogniwa oraz służącego pomocą w realizacji zadań i kompetencji Prezesa Rady Ministrów. (Kancelaria jest urzędem administracyj- nym w ścisłym sensie, nie posiadającym własnych kompetencji i zadań.) Kancelaria zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjno-techniczną i biurową: a) Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, b) wiceprezesów Rady Ministrów, c) stałych komitetów Rady Ministrów, d) Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Kancelaria może również obsługiwać pełnomocników rządu oraz wskazane przez Prezesa Rady Ministrów inne - niż stałe komitety - organy pomocnicze i opiniodawczo-doradcze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, a także komisje wspólne. W istocie więc Kancelaria Prezesa Rady Ministrów może spełniać rolę aparatu pracy działającego na rzecz całego systemu organizacyjnego Rady Ministrów. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów realizuje z upoważnienia Premiera zadania przez niego wyznaczone. Podstawowe sfery tych zadań wskazuje ustawa o rządzie (art. 29), zaliczając do nich m.in.: - kontrolę realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli i przedkładanie propozycji doskonalenia metod kontroli. To zadanie kontrolne oraz sposób jego realizacji reguluje szczegółowo rozporządzenie Rady Ministrów z 18 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (Dz.U. nr 17, poz. 90); - koordynację działalności kontrolnej Prezesa Rady Ministrów wobec organów administracji rządowej; - koordynację realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej w zakresie określonym w odrębnych przepisach; - obsługę spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej; - koordynację współdziałania Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów z Sejmem, Prezydentem i innymi organami państwowymi; - zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa określone w odrębnych przepisach; - wydawanie Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"; - obsługę informacyjną oraz prasową Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz wewnętrznych organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych Rady Ministrów. Wskazane zadania nie stanowią zamkniętego katalogu i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów może być zaangażowana do realizacji dalszych jeszcze zadań określonych w odrębnych przepisach lub zleconych przez Prezesa Rady Ministrów. Kancelarią kieruje szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który jest powoływany i odwoływany przez Premiera. Prezes Rady Ministrów powołuje również i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu w Kancelarii. Prezes Rady Ministrów nadaje w drodze rozporządzenia statut Kancelarii, w którym określa szczegółowy zakres jej zadań i organizację oraz jednostki organizacyjne nadzorowane przez Szefa Kancelarii (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 24 grudnia 1996 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Dz.U. nr 157, poz. 796). 5. MINISTER I MINISTERSTWO A. Pozycja prawna ministra Bardzo istotnym (i tradycyjnym) składnikiem administracji centralnej, związanym zasadniczo z jej segmentem polityczno-rządowym, są ministrowie. Pozycja prawna ministra (kształtowana w pierwszym rzędzie przez Konstytu- cję, a także przez ustawę o rządzie tudzież ustawę o działach administracji rządowej) przedstawia się w sposób złożony i zróżnicowany. Sama kategoria ministrów jest przez to niejednolita i obejmuje ministrów o odmiennie ujętym statusie prawnym. Niewątpliwie jednak to, co spaja tę kategorię podmiotów, to powiązanie ich w mechanizm politycznie pojmowanego rządu (i realizowania funkcji rządzenia). Zgodnie z Konstytucją, minister jest powołany do kierowania określonym działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów (art. 149 ust. 1 ). Przytoczona formuła oznacza więc, że zasadniczo mamy do czynienia z dwoma rodzajami ministrów. Pierwszy z nich to ministrowie kierujący wyodrębnionymi działami administracji. Dru- gi rodzaj ministrów natomiast stanowią ministrowie, którzy zostali ustano- wieni do wykonywania określonych zadań, wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów i realizowanych z jego upoważnienia. Istnienie tych ministrów zależy przede wszystkim od decyzji Prezesa Rady Ministrów; są oni zatem swego rodzaju ministrami "z powierzenia" Premiera. Pierwszą z wymienionych kategorii ministrów można określić - z tej racji, że "wyodrębniony dział administracji" wiąże się tradycyjnie z pojęciem resortu administracyjnego - mianem ministrów resortowych, aczkolwiek precyzyjniejsza jest formuła "ministrów kierujących działami administracji" (czy też niezbyt dobrze brzmiąca nomenklatura "ministrowie działowi"), skoro przepisy prawne unikają dziś określenia "resort administracyjny". Na marginesie można zauważyć, że dystans, jaki dzisiejszy prawodawca (a także doktryna i praktyka) zachowuje względem pojęcia i instytucji "resortu administracyjnego", ma swoje źródło raczej w dążności do odzwierciedlenia nowych zasad tworzenia i funkcjonowania stanowisk ministrów (i odejścia od tradycyjnego układu resortowego), niż wynika z konieczności uwzględniania jakiejś nowej jakości w warstwie merytorycznej. Przypomnijmy w tym miejscu, że w doktrynie prawniczej pojęcie resortu definiowane jest w znaczeniu szerszym i w znaczeniu ścisłym. Resort w zna- czeniu szerszym jest to wyodrębniony pod względem organizacyjnym dział (gałąź) administracji państwowej, grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany przez jeden organ centralny 2. Natomiast resort w znaczeniu ścisłym oznacza wyodrębniony organizacyjnie dział administracji grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany ze szczebla centralnego przez organ naczelny, tj. ministra lub przewodniczącego komitetu będącego naczel- nym organem administracji państwowej. Takie wyróżnienie pojęcia resortu w szerokim sensie i w sensie ścisłym służy odróżnieniu resortów właściwych (tj. kierowanych przez ministrów) od samodzielnych urzędów centralnych podległych Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów. Należy jednakże zauważyć, że skojarzenie resortu w znaczeniu właściwym z kierownictwem ministra ma tu zdecydowanie kon- wencjonalny charakter (uwzględniający tradycję doktrynalną), skoro meryto- rycznie z wyodrębnionym działem administracji mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy na jego czele stoi minister, jak i wtedy, gdy kieruje nim inny organ centralny. Warto podkreślić, że charakterystyczne dla określenia resortu "wyodręb- nienie działu administracji" jest wyodrębnieniem natury organizacyjnej, co oznacza sprawowanie administracji w zgrupowanych jednorodnych lub po- krewnych sprawach przez osobne organy, urzędy i inne jednostki organiza- cyjne, poddane jednolitemu kierownictwu ze szczebla centralnego. Tym samym resort administracyjny nie może być pojmowany jedynie w sensie rzeczowym, tj. jako wydzielona merytorycznie gałąź administracji, lecz równocześnie skojarzony być musi. z substratem organizacyjnym obejmującym system organów i innych jednostek organizacyjnych realizujących ten wydzielony kompleks spraw. W pojęciu resortu aspekt rzeczowy (przedmiotowy) oraz organizacyjny (podmiotowy) pozostają więc ze sobą integralnie splecione. Organizacyjna struktura resortu (działu) może być różna - mniej lub bardziej rozbudowana -- w zależności od konkretnego resortu. Z samego założenia jednak wynika, że koniecznym elementem organizacyjnym resortu musi być minister oraz jego urząd, czyli ministerstwo. Ponadto w skład resortu działu wchodzić mogą takie podmioty, jak: - organy administracji państwowej, np. urzędy centralne, organy terenowe, - zakłady administracyjne, np. szpitale, wyższe uczelnie, - urzędy administracyjne, organy doradcze, opiniodawcze i konsultatywne, - przedsiębiorstwa państwowe i inne jednostki organizacyjne. W przeszłości przez długi czas do wyodrębnienia działu administracji nie znajdowały zastosowania jakieś trwałe, z góry istniejące, zobiektywizowane kryteria. Generalne kryterium jednorodności lub pokrewieństwa spraw gru- powanych w danym dziale było ogólne i płynne, pozwalało zatem kojarzyć w ramach jednego działu (resortu) sprawy o rozmaitej skali podobieństwa, w zależności od konkretnych potrzeb praktycznych. Stąd przy tworzeniu działów (resortów) istotną rolę odgrywało wiele innych jeszcze czynników o charakterze gospodarczym, organizacyjnym, społecznym, technicznym itd., które w sumie determinowały w poszczególnych przypadkach taki a nie inny kształt działów (resortów) administracyjnych. Działy te były z kolei przypisywane określonym ministrom, których urzędy kreowane były w drodze ustaw. Obecnie obowiązujące unormowania prawne w tej materii zawierają nowe, odmienne od dotychczasowych, rozwiązania. Przede wszystkim przepisy Konstytucji, jak również ustawy o rządzie nie przewidują ustawowej drogi tworzenia urzędów ministrów. Konstytucja wskazuje natomiast, że zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Ta formuła konstytucyjna - niestety niezbyt precyzyjna - oznacza, że kompetencje i zadania ministra ustalane są w poszczególnych ustawach normujących różne dziedziny spraw. Równocześnie podział administracji na działy ukształtowany jest dziś normatywnie przez ustawę z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. nr 141, poz. 943, zm. Dz.U. z 1998 r. nr 162, poz. 1122). Ustawa ta dokonuje ustalenia 28 działów administracji rządowej (art. 5) oraz określa zakres spraw tworzących poszczególne działy, w konsekwencji określa także właściwość ministra kierującego danym działem (jeżeli ministrowi przyporządkowany jest jeden dział). Zgodnie z ustawą, ministra kierującego określonym działem określa się jako ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu, ustaloną w ustawie (we wspomnianym art. 5). Tak np. minister kierujący działem "zdrowie" nazywany ma być "ministrem właściwym do spraw zdrowia", a nie jak poprzednio - w sytuacji tworzenia urzędu ministra w drodze ustawy - "ministrem zdrowia". Ta zmiana w określaniu ministra ma swoje znaczenie. Z jednej strony wyraża ona właśnie odejście od zasady ustawowego kreowania urzędów ministrów, z drugiej zaś odzwierciedla mechanizm powierzania ministrom kierowania działami spraw. Mechanizm ten ma służyć uelastycznieniu kształ- towania składu rządu przez Prezesa Rady Ministrów i uczynieniu zeń w więk- szym stopniu płaszczyzny kształtowania polityki Państwa. Realizuje się on poprzez ustalanie zakresu działania ministrów przez Premiera, z uwzględ- nieniem ustalonego podziału na działy administracji rządowej. Zgodnie z ustawą o rządzie (art. 32 ust. 1 ), podstawowy zakres działania ministra wynika z nazwy jego urzędu, która określona jest w: a) Konstytucji - w stosunku do ministrów w niej wymienionych, b) akcie powołania do składu Rady Ministrów - w stosunku do pozostałych ministrów. Konstytucja wspomina o Ministrze Obrony Narodowej (art. 134 ust. 2) oraz Ministrze Sprawiedliwości (art. 187 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, jak się wydaje, że przy powierzaniu działów administracji kierownictwu ministrów, działy "obrona narodowa" oraz "sprawiedliwość" powinny być powierzone wzmiankowanym w Konstytucji ministrom. W odniesieniu do pozostałych ministrów podstawowy zakres ich działania sygnalizują ich nazwy ustalone w aktach powołania (np. minister właściwy do spraw administracji i spraw wewnętrznych). Mimo że formalnego aktu powołania dokonuje Prezydent RP, to rzeczywistym kreatorem nazwy ministra, a tym samym przydzielenia ministrowi działu czy działów administracji rządowej, jest Prezes Rady Ministrów. Zakres działania ministra wynikający z nazwy jego urzędu określony jest oczywiście w sposób ogólny, kierunkowy. Szczegółowy zakres działania mini- stra, w myśl ustawy o rządzie (art. 33 ust. 1), ustala w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Czyni on to niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w innym czasie - natychmiast po jego powołaniu. Na tle przepisu Konstytucji stwierdzającego, że zakres działania ministra określają ustawy (art. 149, ust. 1 zd. 2) może powstać pytanie, czy cytowany art. 33 ust. 1 ustawy o rządzie nie zawiera zobowiązania sprzecznego z Konstytucją. Moim zdaniem, sprzeczność taka nie zachodzi, a możliwość określania szczegółowego zakresu działania ministra przez rozporządzenie Prezesa RM jest rozwiązaniem zgodnym z ustawą zasadni- czą. Konstytucyjna formuła o zakresie działania odnosi się do ustalenia - w drodze właśnie ustaw - konkretnych kompetencji i zadań ministra. Natomiast zakres działania, o którym mowa w ustawie, a który szczegółowo określić ma Premier w drodze rozporządzenia, oznacza szczegółowe ustalenie (szczegółowy opis) spraw, w których funkcjonować będzie minister wykonując ustalone przez ustawy kompetencje i zadania dotyczące tych spraw. Premier określając szczegółowy zakres działania ministra wskazuje z uwzględnieniem przepisów ustawy o działach administracji - dział lub działy administracji, którymi kieruje minister. Zasadniczo owo przydzielenie działu (działów) ministrowi obejmuje cały zakres spraw objętych działem administracji. Prezes Rady Ministrów może jednak wyłączyć określony obszar spraw zaliczonych do danego działu zgodnie z przepisami ustawy i przekazać te zadania innemu ministrowi. Takie przekazanie ministrowi tylko części spraw z danego działu nie może pociągać za sobą zmiany właściwości w zakresie: - wydawania aktów normatywnych, - wydawania decyzji administracyjnych i innych aktów w toku postępowania administracyjnego, - sprawowania nadzoru lub wykonywania czynności nadzorczych w stosunku do określonej państwowej osoby prawnej. W ramach określenia szczegółowego zakresu działania poszczególnych ministrów Prezes Rady Ministrów ustala też, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, zakres uprawnień ministrów jako dysponentów wyodrębnionej lub wyodrębnionych części budżetu państwa. Ponadto Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu tym ustala również ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra, jak również organy i jednostki organizacyjne jemu podległe i przez niego nadzorowane. Dyspozycja Prezesa Rady Ministrów w zakresie ustalenia tych jednostek i organów podległych nie dotyczy jednostek organizacyjnych i organów podległych ministrowi i nadzorowanych przez niego na podstawie uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Wskazane kompetencje premiera stanowią prawny instrument spełniania przez niego funkcji szefa rządu w politycznym znaczeniu. W zależności od uwarunkowań w postaci politycznej wizji działania rządu i podejmowanych przez niego zadań, Prezes Rady Ministrów "rozdysponowuje" działy admini- stracji rządowej, powierzając poszczególne działy pojedynczym ministrom bądź też ustanawiając kierownictwo ministrów w stosunku do zgrupowanych działów. Prezes Rady Ministrów dokonuje tu więc pewnego organizacyjnego zabiegu o charakterze koncepcyjnym, logistycznym, w wyniku którego powstaje układ działów administracji rządowej (resortów administracyjnych) wraz z kierującymi nimi ministrami, dyktowany potrzebami prowadzenia przez rząd przyjętej polityki i realizowania określonego programu. Powyższe rozwiązanie tworzące elastyczny mechanizm kształtowania rządu oznacza spersonifikowanie w znacznym stopniu urzędu i stanowiska ministra. Powierzenie kierownictwa działem (działami) administracji - wraz z ustaleniem ministerstwa czy innego urzędu, określeniem jednostek podpo- rządkowanych czy wreszcie wskazaniem zakresu dysponowania częściami budżetu państwa - nie odnosi się do urzędu ministra in abstracto, lecz dotyczy określonej osoby, która obejmuje stanowisko ministra. Takie personalne ujęcie stanowiska ministra potwierdzają przepisy ustawy o rządzie przewidujące, że rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawach szcze- gółowych zakresów działania ministrów tracą moc z dniem powołania nowej Rady Ministrów, tudzież z dniem powołania dla danego działu administracji rządowej nowego (nowej osoby) ministra (art. 33 ust. 2). W przypadku uchylenia przepisów rozporządzenia określającego zakres działania danego ministra, do dnia wejścia w życie nowych przepisów Prezes Rady Ministrów wykonuje zadania ministra, którego uchylony przepis dotyczy (art. 33 ust. 3). Mówiąc o elastyczności rozwiązania odnoszącego się do powoływania ministrów i ustanawiania zakresu ich działania warto zauważyć, że będąca istotą tego elastycznego mechanizmu "swoboda kreacyjna" Prezesa Rady Ministrów nie jest nieograniczona. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że premier nie kształtuje działów administracji, lecz dokonuje powierzenia ministrom kierownictwa działami ustalonymi w drodze ustawowej. Poza tym w przypadku niektórych ministrów o przyporządkowaniu im określonych działów administracji rządowej przesądzają same przepisy prawne. Oprócz wspomnianych wcześniej Ministrów Obrony Narodowej (w tym przypadku utrzymana jest w mocy ustawa o urzędzie ministra - zob. art. 97 ustawy o działach administracji rządowej) oraz Sprawiedliwości, chodzi tu o dyrek- tywę ustawy o działach administracji rządowej, wskazującą, że kierowanie działami: budżet, finanse publiczne powierza się jednemu ministrowi. Wreszcie trzeba też mieć na uwadze, że konkretne zadania i kompetencje ministra kierującego (w efekcie ustaleń Prezesa Rady Ministrów) danym działem (działami) administracji rządowej mają swe źródło w ustawach skła- dających się na regulację prawną danego działu, a nie pochodzą z nadania przez Prezesa Rady Ministrów. Druga kategoria ministrów - to ministrowie nie kierujący działami administracji rządowej, lecz zajmujący się sprawami powierzonymi im przez Prezesa Rady Ministrów ze sfery jego zadań i kompetencji (stąd ministrowie często nazywani są - moim zdaniem nie w pełni precyzyjnie - "ministrami bez teki"). Ministrowie ci ustanawiani są przez Premiera (formalnie w skład Rady Ministrów powołuje ich Prezydent RP), a kreowanie ich podlega takim samym zasadom, jak w przypadku ministrów kierujących działami admini- stracji. Niewątpliwie jednak Prezes Rady Ministrów ma tutaj większą swobodę działania; w jego wyłącznej gestii leży inicjatywa powołania tego rodzaju ministra czy ministrów oraz określenie zakresu spraw, którymi mają się zajmować. Określenie zakresu działania ministra następuje w drodze rozpo- rządzenia Prezesa Rady Ministrów, które odzwierciedla jeszcze dalej idącą - niż w przypadku ministrów kierujących działami - personifikację stanowiska ministra. Przykładami w tej mierze mogą być rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 5 listopada 1997 r. w sprawach ustalenia szczegółowego zakresu działania ministrów - członków Rady Ministrów w osobach Wiesława Walendziaka, Teresy Kamińskiej, Jerzego Kropiwnickiego, Janusza Pałubickiego, Jerzego Widzyka (por. Dz.U. nr 136, poz. 921 -925). W roz- porządzeniach tych Premier ustalił zakres działania konkretnych osób powo- łanych na stanowiska ministrów - członków Rady Ministrów, co oznacza, że zmiana na stanowisku któregoś z tych ministrów i zastąpienie go inną osobą wiąże się z koniecznością wydania nowego rozporządzenia, kształtującego zakres działania nowej osoby na stanowisku ministra. Zawarte w omówionych unormowaniach konstrukcje prawne w zakresie usytuowania ministrów mają w swych założeniach służyć określonej idei ustrojowej w zakresie administracji centralnej. Chodzi mianowicie o stworzenie z Rady Ministrów rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sensie politycznym, tj. uczynienia zeń forum wypracowywania i realizacji programów politycznych, a nie płaszczyzny przeciwstawiania się interesów i opcji resortowych. Konsekwencją tej idei przewodniej jest -- poza przedstawionymi wyżej zagadnieniami regulacji prawnej kształtowania zakresów działania ministrów odpowiednie rozłożenie akcentów przy charakterystyce statusu funkcjonalnego ministra. Przepisy ustawy o rządzie zdecydowanie eksponują tę stronę pozycji ministra, jaką stanowi jego członkostwo w Radzie Ministrów. Mini- ster uczestniczy w ustalaniu polityki państwa, ponosząc za treść i realizację działań rządu odpowiedzialność w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jest on obowiązany do inicjowania i opracowywania w zakresie swojego działania - polityki rządu, przedkładania inicjatyw i odpowiednich projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów (art. 7 ust. 1 - 2 ustawy o rządzie). Obowiązkiem ministra jako członka Rady Ministrów jest realizowanie polityki ustalonej przez Radę Ministrów. W ramach realizacji tej polityki minister w szczególności (art. 7 ust. 4): - współdziała z członkami Rady Ministrów, - nadzoruje działalność terenowych organów administracji rządowej, - współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych, - występuje do Prezesa Rady Ministrów o powołanie zespołów mię- dzyresortowych do wykonywania zadań wykraczających poza zakres jego działania, - po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów powołuje rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego działania. Ustawa o rządzie podkreśla obowiązek ministra jako członka rządu polegający na identyfikowaniu się z działaniami i rozstrzygnięciami rządu. Minister ma w swoich wystąpieniach - niezależnie od okazji i okoliczności - reprezentować stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Mini- strów (art. 8). Regulacje ustawowe dotyczące pozycji ministrów jako członków Rady Ministrów odnoszą się zarówno do ministrów resortowych, jak i ministrów, którym zadania wyznacza Prezes Rady Ministrów. W przypadku ministrów powołanych do kierowania określonym działem administracji rządowej pozycja ministra nie wyczerpuje się jednak w wypełnianiu funkcji członka Rady Ministrów. Na status prawny tego ministra składa się również rola samodzielnego organu administracji, odpowiedzialnego za funkcjonowanie całego podległego mu działu (resortu) i realizację konkretnych zadań składających się na ten wydzielony dział administracji. Zadania ministra kierującego działem administracji określa dodatkowo ustawa o działach administracji rządowej (rozdział 3 ustawy). Główny akcent w przepisach pada na funkcje polityczne ministra. I tak obowiązany jest on do inicjowania i opracowywania polityki rządu w odniesieniu do działu, którym kieruje, jak również do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i odpowiednich projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister realizuje politykę ustaloną przez Radę Ministrów i koordynuje jej wykonanie przez inne organy administracji rządowej (art. 34). Ustawa podkreśla, że minister w zakresie działu, którym kieruje, jest naczelnym organem administracji w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 35). W bardzo szerokim zakresie przepisy ustawy wskazują na współdziałanie ministra z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi rządowymi i samorządowymi oraz z organizacjami społecznymi (art. 38). W ramach roli naczelnego organu administracji minister posiada własne wyodrębnione kompetencje wynikające z ustaw ustrojowych oraz normujących poszczególne dziedziny spraw, tworzące określony dział administracji rządowej. W tej też przede wszystkim płaszczyźnie położenie prawne ministra kierującego działem administracji różni się od sytuacji ministra realizującego zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów. Minister "działowy" funkcjonuje w ramach swoich kompetencji we własnym imieniu, podczas gdy minister wykonujący zadania wyznaczone przez Premiera działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. W świetle ustawy o rządzie (art. 34 ust. 1 ) minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych i w tym zakresie m.in.: - tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, - powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, - organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne. Ten kierunek działań ministra ma charakter podstawowy i odnosi się do organów, urzędów i jednostek ustalonych przez Premiera w ramach działu administracji powierzonego danemu ministrowi (por. art. 33 ust. 2). Przyto- czone kompetencje ministra do tworzenia jednostek organizacyjnych i doko- nywania obsad personalnych na stanowiskach kierowników różnych jednostek są tu zasadą, od której wyjątki mogą wprowadzać odrębne przepisy. Ponadto minister nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek, w stosunku do których uzyskał uprawnienia nadzorcze na podstawie przepisów ustawowych (poza ustawą o rządzie). Takimi jednostkami są m.in. organy centralne (tzw. urzędy centralne) ustanowione jako podległe określonym ministrom. Minister, do którego zakresu działania należy sprawowanie nadzoru nad urzędem centralnym, przedstawia sprawy dotyczące tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów (art. 35 ust. 1). Ponadto ma on w ramach tego nadzoru określone w ustawie o rządzie pewne standardowe kompetencje, które mogą być zmieniane przez odrębne przepisy. Minister nadzorujący określony urząd centralny: - składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu, - składa Prezesowi Rady Ministrów wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego, - powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego, - organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez urząd centralny (art. 3 ust. 2). Należy wspomnieć, iż minister kierujący działem administracji ma kom- petencje prawodawcze, mianowicie w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych upoważnień wydaje on rozporządzenia. Minister może też wydawać zarządzenia, które mają jednak charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe ministrowi. Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra. Ministrowie powoływani są w ramach procedury konstytuowania się rządu. Po jego utworzeniu zmian na stanowiskach poszczególnych ministrów może dokonywać Prezydent na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Sam minister może złożyć rezygnację z dalszego pełnienia funkcji w formie dymisji przedstawionej Prezesowi Rady Ministrów. Dymisja ministra może też zostać wymuszona przez Sejm poprzez uchwa- lenie ministrowi wotum nieufności. Sejm uchwala wotum nieufności bezwzględną większością głosów, na wniosek zgłoszony przez co najmniej 69 posłów. Minister, wobec którego uchwalone zostało wotum nieufności, zostaje odwołany przez Prezydenta. W razie nieuchwalenia wotum nieufności powtórny wniosek w tej sprawie może być zgłoszony po upływie 3 miesięcy od daty głosowania poprzedniego wniosku. Termin ten nie ma jednak zastosowania, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi co najmniej 11 S posłów. W razie nieobsadzenia stanowiska ministra lub jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, ministra zastępuje Prezes Rady Ministrów lub wskazany przez Prezesa Rady Ministrów członek Rady Ministrów. B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo Minister wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz poprzez aparat pracy, jakim jest ministerstwo. Sekretarza stanu i podsekretarzy stanu powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra. Odwołania z tych stanowisk dokonuje również Prezes Rady Ministrów, ale nie jest już tu wymagany wniosek ministra. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy mini- ster, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Sekretarze i podsek- retarze stanu pełnią rolę bezpośrednich, politycznych pomocników ministra i jego zastępców w określonym zakresie. Zgodnie z ustawą o rządzie, w za- kresie ustalonym przez ministra zastępuje go sekretarz stanu, a jeżeli sek- retarz nie został powołany - ministra zastępuje podsekretarz stanu. Od strony funkcji i roli stanowiska sekretarza stanu i podsekretarza stanu w zasadzie nie różnią się między sobą (poza wspomnianą kolejnością w zastępowaniu ministra). Różnica tkwi jedynie w randze tych stanowisk z punktu widzenia urzędowej hierarchii i prestiżu. Stanowiska te należą do stanowisk tzw. politycznych, w związku z tym ustawa o rządzie przewiduje, że w razie przyjęcia dymisji Rady Ministrów przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, dymisje składają sekretarze i podsekretarze stanu. O przyjęciu dymisji Prezes Rady Ministrów rozstrzyga w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rady Ministrów (art. 38). Aparatem pracy ministra, przy pomocy którego wykonuje on przypisane mu zadania i kompetencje, jest ministerstwo. Funkcje te nie polegają oczywi- ście wyłącznie na działaniach ściśle wykonawczych względem poleceń ministra oraz funkcjach natury technicznej. Ministerstwo spełnia w dużej mierze również twórczą rolę, polegającą na przygotowywaniu koncepcji rozstrzyg- nięć, projektów aktów generalnych, występowaniu z wnioskami i propozycjami działań, inicjowaniu przedsięwzięć w określonych dziedzinach spraw, świadczeniu fachowego doradztwa itd. Na ministerstwo, a ściślej jego komórki organizacyjne i pracowników, minister może też scedować realizację niektórych swoich kompetencji, polegających na podejmowaniu różnego rodzaju rozstrzygnięć i decyzji; kompetencje te wykonywane są w imieniu i na rachunek ministra. Ministerstwa tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Strukturę organizacyjną ministerstwa wyznacza ustawa o rządzie (art. 39), przewidując następujące komórki organizacyjne mini- sterstwa: a) departamenty - do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa, b) biura - do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa, c) sekretariaty - do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów, d) wydziały - jako komórki organizacyjne, które mogą być tworzone w ramach departamentów oraz biur. W każdym ministerstwie przewidziany jest gabinet polityczny ministra, a ponadto ustawa wskazuje, iż w ministerstwie należy ustanowić komórki organizacyjne, biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska do spraw: praw- nych, informacji, budżetu i finansów, kadr, szkolenia i organizacji, integracji europejskiej i współpracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, obronnych, kontroli, skarg i wniosków. W ministerstwie przewidziane jest stanowisko dyrektora generalnego jako bardzo istotnego ogniwa w strukturze i mechanizmie działania aparatu pracy, jakim jest ministerstwo. Dyrektor generalny sprawuje bezpośredni nadzór nad departamentami, biurem i sekretariatami, a także komórkami organizacyjnymi realizującymi wskazane wyżej sprawy; zapewnia również prawidłowe wykonywanie zadań określonych przez ministra, sekretarza stanu i podsekre- tarza stanu. Prawa i obowiązki dyrektora generalnego precyzują przepisy ustawy o służbie cywilnej. Szczegółową strukturę organizacyjną poszczegól- nych ministerstw określają postanowienia statutów ministerstw, nadawanych przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Przy ministrze mogą funkcjonować różnego rodzaju organy pomocnicze i doradcze. Rada Ministrów może powołać przy ministrze komitet doradczy i określić jego zadania (art. 34 ust. 3 ustawy o rządzie). Obok tego typu organów mogą występować organy opiniodawcze, doradcze, konsultatywne w postaci rad, komisji, zespołów. Część z nich stanowią organy, które swój byt prawny opierają na ustawach. Ustawy określają też ich organizację i zakres działania. Są to stałe i trwałe organy usytuowane "przy" ministrach i powołane do realizacji funkcji opiniodawczo-doradczych na rzecz tych organów administracji państwowej. Przykładowo można tu wskazać takie organy jak: Państwowa Rada Ochrony Przyrody, Państwowa Rada Ochrony Środowiska, Rada Geologiczna, działające przy Ministrze Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Komisja do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Ministrze Zdrowia i Opieki Społecznej, Rada Pomocy Społecznej przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej. Oprócz tych ustawowych organów opiniodawczo-doradczych przy ministrze działać mogą organy o takich samych funkcjach, ale o charakterze doraźnym. Ministrowie mogą bowiem - po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów - powoływać rady oraz zespoły jako organy pomocnicze w zakresie działania ministrów, określając ich nazwę, skład osobowy, zakres i tryb działania. Są to organy kreowane w zależności od konkretnych potrzeb i oceny przydatności do rozwiązywania określonych zadań. Na marginesie przedstawiania problematyki prawnej dotyczącej ministrów można odnotować, iż w systemie aparatu państwowego i obok wspomnianych kategorii ministrów mogą występować inne jeszcze stanowiska ministerialne. Takim było np. (nie przewidziane obecnie przez Konstytucję) stanowisko ministra stanu w Kancelarii Prezydenta. Tego typu stanowiskiem jest także stanowisko ministra nadzwyczajnego i pełnomocnego, oznaczające określoną rangę przedstawiciela dyplomatycznego jednego państwa w innym państwie. Wszystkie tego rodzaju stanowiska nie posiadają charakteru naczelnych organów administracji państwowej, a osoby je zajmujące nie wchodzą w skład Rady Ministrów. 6. KOMITETY O SWOISTEJ POZYCJI PRAWNEJ W SYSTEMIE ADMINISTRACJI CENTRALNEJ Przez długi czas charakterystycznym składnikiem administracji centralnej były kolegialne organy w postaci komitetów i komisji, posiadające status naczelnych organów administracji. O takich organach wspominała do niedawna Mała Konstytucja, wskazując jednocześnie, że organy tego rodzaju tworzone są w drodze ustawowej i że ich przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów. Warto też zauważyć, że w przeszłości ta forma organów naczelnych znajdowała dość szerokie zastosowanie w praktyce. Jako przykłady takich organów wskazać można Komitet Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (1960-1964), Komitet Drobnej Wytwórczości (1958-1972), Komitet Nauki i Techniki (1963-1973), Komitet Pracy i Płac (1960-1972). Przez długie lata kolegialnym organem naczelnym była też Komisja Planowania przy Radzie Ministrów. Obecnie przepisy Konstytucji nie zawierają wprost wzmianki o istnieniu kategorii organów naczelnych w postaci komisji bądź komitetów, stwierdzają jednak istnienie organów w postaci komitetów (nie zaś komisji) określonych w ustawach, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów. Do przewodniczących tych komitetów Konstytucja każe też odnosić przepisy dotyczące ministrów kierujących wyodrębnionymi działami administracji rzą- dowej (art. 149 ust. 3). Oznacza to, że przewodniczący komitetów okreś- lonych w ustawach mają status prawny równy ministrom kierującym działami administracji. Powyższe rozwiązanie konstytucyjne oznacza, że w drodze ustawodawstwa zwykłego mogą być tworzone kolegialne organy, w postaci jednak wyłącznie komitetów, których przewodniczący na podstawie rozstrzygnięć zawartych w ustawach kreujących poszczególne komitety, będą wchodzić w skład Rady Ministrów i zajmować pozycję równorzędną pozycji ministrów kierujących działami administracji. Ustawa powołująca do życia tego rodzaju komitet nie musi określać jego sytuacji prawnej w kategoriach organu naczelnego administracji, musi natomiast wskazywać expressis verbis, że przewodniczący komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów. Wydaje się, że sens omawianej konstrukcji polega na powierzeniu - z określonych względów przez ustawę kierowania określonymi sprawami (ewentualnie działem administracji) organowi kolegialnemu, którego przewodniczący posiada rangę i pozycję prawną ministra. O celowości i potrzebie wykorzystania takiej formy organizacyjnej decyduje ustawodawca w każdym konkretnym przypadku. Może się zatem zdarzyć, że w jakimś okresie komitety, o których mowa, w ogóle nie będą ustanawiane. Mimo że Konstytucja nie wspomina o komitetach w kontekście kategorii organów naczelnych, to w istocie, m.in. ze względu na zrównanie pozycji i roli ich przewodniczących z ministrami, komitety te do tej kategorii należą. Dają temu wyraz obowiązujące ustawy, kreujące tego rodzaju komitety, którymi są Komitet Badań Naukowych oraz Komitet Integracji Europejskiej. Ustawy określają pozycję prawną tych komitetów jako naczelnych organów administracji państwowej (rządowej). Komitet Badań Naukowych, utworzony ustawą z 12 stycznia 1991 r. (Dz.U. nr 8, poz. 28 z późn. zm.) jest organem administracji do spraw polityki naukowej i naukowo-technicznej. Przewodniczący Komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów i powoływany i odwoływany jest w trybie przewidzianym dla formowania Rady Ministrów. Przewodniczący spełnia rolę ministra właściwego do spraw nauki (por. art. 18 ustawy o działach administracji rządowej). Członkowie Komitetu wybierani są spośród osób posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy doktora habilitowanego przez osoby z tytułem naukowym oraz stopniem naukowym, zatrudnione w jednostkach naukowych lub jednostkach badawczo-rozwojowych. Aparatem pomocniczym Komitetu jest Urząd Komitetu podległy Prze- wodniczącemu Komitetu. Przewodniczący kieruje Urzędem przy pomocy Sek- retarza Komitetu, którego na wniosek Przewodniczącego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Drugim organem naczelnym tego rodzaju jest Komitet Integracji Europej- skiej, utworzony na mocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. nr 106, poz. 494). Jest on naczelnym organem admini- stracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej. W skład Komitetu wchodzą: przewodniczący Komitetu, sekretarz Komitetu oraz członkowie. Przewodniczący Komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów. Jest on powoływany oraz odwoływany w trybie przewidzianym dla formowania Rządu i dokonywania w nim zmian. Funkcje przewodniczącego Komitetu piastować może Prezes Rady Ministrów; takie rozwiązanie znajduje obecnie zastosowanie. Sekretarza Komitetu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek przewodniczącego Komitetu, a gdy przewodniczącym jest Premier - powołuje on i odwołuje sekretarza po zasięgnięciu opinii ministrów-członków Komitetu. Członkami Komitetu są ministrowie: właściwi do spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, administracji, gospodarki, finansów, środowiska, pracy i zabezpieczenia społecznego, rolnictwa oraz sprawiedliwości. Poza tym członkami Komitetu są też nie więcej niż trzy osoby powoływane i odwoływane przez Prezesa Rady Ministrów, których doświadczenie lub sprawowane funkcje mogą mieć istotne znaczenie dla realizacji zadań Komitetu. W posiedzeniach Komitetu uczestniczyć może Prezes Narodowego Banku Polskiego i Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. Aparatem pracy służącym Komitetowi w wykonywaniu jego zadań i kompetencji jest Urząd Komitetu, którym kieruje przewodniczący Komitetu, a gdy przewodniczącym jest Prezes Rady Ministrów - sekretarz Komitetu działający z upoważnienia przewodniczącego. Komitet jest organem kolegialnym, ale podobnie jak w przypadku KBN, przewodniczący Komitetu ma określone kompetencje jako organ jednoosobowy. Tak np. przewodniczący Komitetu, w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień, wydaje rozporządzenia. Na szczeblu centralnym występują inne jeszcze organy kolegialne w po- staci komisji, komitetów oraz rad, które zajmują szczególną pozycję prawną. Należy do nich Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, której podstawy prawne normuje Konstytucja, a bardziej szczegółowo określa ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. nr 7, poz. 34 z późn. zm.). W myśl Konstytucji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (art. 213 ust. 1). Ustawa o radiofonii i telewizji dodaje też obowiązek ochrony samodzielności nadawców oraz otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. W ramach tak określonych generalnych funkcji Radzie przysługuje wiele istotnych kompetencji, a w szczególności: 1) projektowanie, w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów, kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji; 2) powoływanie składu rad nadzorczych w spółkach publicznej radiofonii i telewizji; 3) udzielanie i cofanie koncesji na rozpowszechnianie programów przez nadawców prywatnych i sprawowanie kontroli nad działalnością tych nadawców; 4) określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców oraz określanie opłat abonamentowych. W wykonywaniu swych zadań i funkcji Rada ma prawo wydawać, na podstawie upoważnienia ustawowego, przepisy powszechnie obowiązujące w postaci rozporządzeń. W skład Rady wchodzi dziewięciu członków powoływanych przez Sejm (czterech członków), Senat (dwóch członków) i Prezydenta (trzech członków) spośród osób wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków masowego przekazu. Kadencja członków Krajowej Rady trwa 6 lat, licząc od dnia powołania, przy czym co dwa lata kończy się kadencja jednej trzeciej członków. Odwołać członka Rady może tylko ten organ, który go powołał, i to wyłącznie w przypadku zrzeczenia się funkcji, choroby trwale uniemożliwia- jącej sprawowanie funkcji, skazania prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej, naruszenia przepisów ustawy stwierdzonego orzeczeniem Trybunału Stanu. Przewodniczącego Krajowej Rady wybierają członkowie Rady ze swego grona. Krajowa Rada może odwołać Przewodniczącego z jego funkcji większością 2/3 głosów ustawowej liczby członków. Krajowa Rada jest niezależna od Rządu RP, przedstawia ona corocznie Prezesowi Rady Ministrów informacje o swej działalności oraz o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Inaczej natomiast przebiega relacja między Krajową Radą a Sejmem, Senatem i Prezydentem. Otóż tym organom Krajowa Rada przedstawia corocznie do końca marca sprawozdanie ze swej działalności za rok poprzedzający oraz informację o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Sejm i Senat uchwałami przyjmują lub odrzucają sprawozdanie, co ma charakter działań typu nadzorczego. W przypadku bowiem odrzucenia sprawozdania przez Sejm i Senat kadencja wszystkich członków Krajowej Rady wygasa w ciągu 14 dni. Jednakże wygaśnięcie kadencji nie następuje, jeżeli nie zostanie potwierdzone przez Prezydenta RP. Z punktu widzenia usytuowania organizacyjnego Krajowa Rada znajduje się niewątpliwie poza systemem aparatu administracyjnego. Z kolei funkcjonalnie Rada w szerokim zakresie włączona jest w działalność wykonawczą i administracyjną. W kontekście sfery kompetencyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji można powiedzieć, iż jej pozycja prawna zbliżona jest bardzo do pozycji naczelnego organu administracji państwowej; specyfika zaś jej sytuacji sprowadza się do niezależności od rządu. Jest to więc organ administracji państwowej, ale nie rządowej. Innym organem o szczególnym położeniu prawnym jest Komitet Obrony Kraju (działający na podstawie ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. nr 4, poz. 16 z późn. zm.). Komitet jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą: przewodniczący, którym jest Prezydent RP, pierwszy zastępca przewodniczącego - Prezes Rady Ministrów, zastępca przewodniczącego - minister Obrony Narodowej, oraz członkowie, którymi są: marszałek Sejmu, marszałek Senatu, minister właściwy do spraw wewnętrznych i administracji, minister właściwy do spraw zagranicznych, minister właściwy do spraw fi- nansów, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Ponadto w skład Komitetu wchodzi sekretarz Komitetu, a w razie potrzeby także jeden z sekretarzy stanu w Kancelarii Prezydenta. Komitet Obrony Kraju wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego, którym kieruje sekretarz Komitetu. Sekretarz podlega bezpośrednio Prezydentowi, a działalność Biura Bezpieczeństwa Na- rodowego finansowana jest ze środków budżetowych Kancelarii Prezydenta. Z uwagi na skład Komitetu, przewodniczenie mu przez Prezydenta, a także usytuowanie aparatu pracy Komitetu (tj. Biura Bezpieczeństwa Narodowego) należy stwierdzić, iż mamy tu do czynienia z organem o ponadrządowym charakterze, powiązanym dość ściśle z Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego też względu nie można go jednoznacznie kwalifikować do kategorii naczelnych organów administracji. Do tej kategorii natomiast częściowo zbliża ten Komitet sfera jego zadań i kompetencji, w znacznej mierze natury administracyjnej, nie odbie- gających charakterem ich treści od funkcji właściwych organom naczelnym administracji państwowej. Komitet, co prawda, nie wydaje rozporządzeń, ale w ramach swojego zakresu działania podejmuje uchwały oraz wydaje wytyczne i zalecenia, które to akty mają walor wiążący dla adresatów. Generalnie jednak rzecz ujmując, status prawno-ustrojowy Komitetu Obrony Kraju nie jest klarowny i wymaga sprecyzowania. Od wskazanych organów kolegialnych o szczególnej pozycji prawnej od- różnić trzeba organy kolegialne o charakterze doradczym i opiniodawczym funkcjonujące na szczeblu centralnym. Organy te występują najczęściej w po- staci rad, ale niekiedy także jako komisje bądź komitety. W większości funkcjonują one przy Radzie Ministrów, Prezesie Rady Ministrów oraz ministrach, jednakże niektóre organy centralne również obudowane są or- ganami tego typu. Rola tych organów polega na wyrażaniu opinii i sprawo- waniu doradztwa na rzecz organów, przy których są usytuowane i którym podlegają. Jako przykłady tej kategorii organów centralnych wskazać można m.in. Państwową Radę Ochrony Przyrody, Państwową Radę Geodezyjną i Kartograficzną, Radę Statystyki. Oddzielnie trzeba wspomnieć o usytuowanym przy Radzie Ministrów Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, działającym na podstawie art. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 180 z późn. zm., ostatnio na mocy art. 34 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i ad- ministracji publicznej, Dz.U. nr 106, poz. 496). Kolegium stanowi organ opiniodawczo-doradczy w sprawach programowania, nadzorowania i koor- dynowania działań Urzędu Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych oraz działań Policji, Straży Granicznej i Żandarmerii Wojskowej podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa. W skład Kolegium wchodzą: Prezes Rady Ministrów jako przewodniczący oraz członkowie: minister właściwy do spraw wewnętrznych i administracji, Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw zagranicznych, Szef Urzędu Ochrony Państwa, Sekretarz Komitetu Obrony Kraju, przewodniczący stałego Komitetu Rady Ministrów, właściwego w sprawach wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Prezydent RP może delegować swojego przedstawiciela do udziału w po- siedzeniach Kolegium. Prezes Rady Ministrów może z kolei zapraszać do udziału w posiedzeniach Kolegium przewodniczących właściwych komisji sejmowych. W pracach Kolegium uczestniczy też Sekretarz Kolegium, powo- ływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Szczegółowo zadania i kompetencje Kolegium oraz zasady działania re- guluje rozporządzenie Rady Ministrów z 10 czerwca 1997 r. w sprawie zadań, szczegółowych zasad i trybu funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych przy Radzie Ministrów, zasad udziału w posiedzeniach Kolegium przedstawicieli służb specjalnych i innych właściwych organów, a także zakresu czynności Sekretarza Kolegium (Dz.U. nr 64, poz. 412). 7. CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI (TZW. URZĘDY CENTRALNE) Drugim - obok rządowego - zasadniczym i rozbudowanym segmentem administracji centralnej są centralne organy administracji, którym nie można przypisać pozycji organów naczelnych i które m.in. dla odróżnienia od tych ostatnich (będących wszakże z punktu widzenia zasięgu terytorialnego właściwości również organami centralnymi) określane są już tradycyjnie mianem "urzędów centralnych". Urzędy centralne stanowią zatem pewną zbiorczą, konwencjonalnie nazywaną, kategorię, obejmującą liczną grupę organów, mających różne nazwy, różnoraką strukturę organizacyjną oraz funkcje i usytuowanie w systemie administracji centralnej (wyznaczane poprzez podległość określonym organom szczebla rządowego). W przeszłości kategoria "urzędów centralnych" miała swe źródło w specyficznej konstrukcji prawnej, polegającej na tym, że charakter organu administracji państwowej przypisywany był przez prawo urzędowi jako takiemu. Obecnie ustawodawstwo zdecydowanie preferuje rozwiązanie, wedle którego walor organu administra- cji w znaczeniu ścisłym związany jest z kierownikiem urzędu (jako organem jednoosobowym), urząd zaś traktowany jest jako aparat pracy (aparat po- mocniczy) jednoosobowo określonego organu. Do kategorii organów centralnych, o których mowa, zaliczyć można m.in. Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, Prezesa Urzędu Patentowego RP, Prezesa Głównego Urzędu Miar, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ale także Szefa Obrony Cywilnej Kraju, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej, Komendanta Głównego Policji, Szefa Urzędu Ochrony Państwa, Komisję Papierów Wartościowych, Komitet Kinematografii, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Głównego Geodetę Kraju itd. Pomimo występujących różnic wszystkie tzw. urzędy centralne mają tę wspólną cechę, że posiadają (a ściśle ich kierownicy - noszący najczęściej miano prezesów) pozycję prawną samodzielnych organów administracji, wypo- sażonych we własne, prawem przypisane kompetencje. Jest to bodajże najważ- niejsza cecha podmiotów zebranych pod określeniem "urzędy centralne". Z punktu widzenia hierarchii organów urzędy centralne tworzą szczebel bezpośrednio niższy w stosunku do organów rządowych (naczelnych). Wszystkie urzędy centralne są bowiem podporządkowane organom rządowego stopnia. To podporządkowanie określonym organom płaszczyzny rządowej jest więc w konsekwencji decydującym wyznacznikiem konkretnego miejsca urzędów w aparacie administracji centralnej. Generalnie rzecz biorąc, usytuowanie urzędów centralnych sprowadza się do tego, że wpisane są one w struktury działów administracyjnych (ale wyłączone ze struktury ministerstw) bądź też zajmują pozycję organów wyodrębnionych z ram działów administracji, podlegając bezpośrednio organom szczebla rządowego, czyli Radzie Ministrów, a przede wszystkim Prezesowi Rady Ministrów. Ze względu na usytuowanie organizacyjne urzędy centralne dzielą się na urzędy resortowe oraz pozaresortowe. Do grupy urzędów resortowych należą przykładowo: Prezes Krajowego Urzędu Pracy (podległy Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej), Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Straży Granicznej, Komendant Główny Policji (podlegli Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji), szef Obrony Cywilnej Kraju (podległy Ministrowi Obrony Narodowej), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych (podległy Ministrowi Edukacji Narodowej). Urzędami centralnymi pozaresortowymi są natomiast takie urzędy, jak m.in. Prezes Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Komisja Papierów Wartościowych, Polski Komitet Normalizacyjny, Urząd Patentowy RP, Prezes Głównego Urzędu Miar. Spośród urzędów pozaresortowych jedynie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta podlega Radzie Ministrów, pozostałe zaś podporządkowane są Prezesowi Rady Ministrów. Podporządkowanie urzędów centralnych ministrom czy też Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów nie jest dokonywane według z góry określonych reguł. Bardzo trudno wskazać ogólne wyznaczniki (kryteria), które decydują o ustanowieniu urzędów centralnych jako resortowych lub pozaresortowych. W rachubę wchodzić mogą różne przesłanki, jak np. ponadresortowy charakter zadań, sterujący w kierunku wyodrębnienia danego urzędu z działów administracyjnego, dążenie do uniknięcia nadmiernej rozbudowy działów, stopień związania zadań urzędów z realizacją polityki rządu (im jest on większy, tym bardziej uzasadnione jest nadanie urzędom statusu pozaresortowego), dążenie do podniesienia rangi urzędów poprzez podporzą- dkowanie ich bezpośrednio Radzie Ministrów czy Prezesowi Rady Ministrów. O podporządkowaniu poszczególnych urzędów centralnych takim a nie innym organom szczebla rządowego decyduje ocena tych wszystkich przesłanek dokonywana w każdym konkretnym przypadku ustanawiania urzędu centralnego. Organy szczebla rządowego, którym urzędy centralne podlegają, sprawują nad tymi urzędami nadzór. O tym jednak, jaki jest zakres oraz środki tego nadzoru decydują przepisy powołujące do życia te urzędy centralne. Ogólnie można stwierdzić, że organy nadzorujące mają zagwarantowany wpływ na obsadę stanowisk kierowników urzędów centralnych, będących w istocie organami administracji (a często także stanowisk ich zastępców), na strukturę tych urzędów, zwłaszcza ich ogniwa terenowe, a także na kierunki działania urzędów. Organy nadzoru reprezentują też urzędy i dziedziny spraw przez nie zarządzane na forum Rady Ministrów. Można dodać, że standard nadzoru nad urzędami centralnymi (tj. wchodzący w grę, gdy ustawy szczególne nie stanowią inaczej), ale tylko ze strony ministra określają omawiane już przepisy ustawy o rządzie (art. 35). Urzędy centralne stanowią kategorię organów o zróżnicowanym kształcie strukturalnym. Występują tu typowe organy monokratyczne, jak np. Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Obrony Cywilnej Kraju, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych czy Szef Urzędu Ochrony Państwa, oraz organy kolegialne, jak Komitet Kinematografii czy Komisja Papierów Wartościowych. Obok tych klasycznych struktur organizacyjnych, na gruncie przepisów prawnych dotyczących urzędów centralnych dostrzec można niekiedy ujęcie struktury organu w postaci bezosobowego urzędu. W doktrynie rozwiązanie tego typu odczytywane jest najczęściej jako zastosowany przez ustawodawcę pewien skrót myślowy, za którym kryje się konstrukcja obejmująca jednoosobowy organ administracji w postaci kierownika urzędu wraz z podległym mu urzędem jako aparatem pracy. W kierunku kształtowania takiej konstrukcji zmierza wyraźnie, co było już sygnalizowane wcześniej, praktyka ustawodawcza ostatnich lat. Podej- mowane regulacje prawne odnoszące się do urzędów centralnych (zarówno kreujące urzędy, jak i dokonujące tylko ich modyfikacji) stwierdzają wprost, iż centralnymi urzędami administracji są kierownicy (prezesi) stojący na czele określonych urzędów. Organy centralne (urzędy centralne) stanowią nie tylko organizacyjnie rozbudowany fragment administracji centralnej, ale także bardzo ważny me- rytorycznie składnik tej administracji. Organy te zawiadują szerokim kom- pleksem spraw i zadań ze sfery administracji publicznej; niekiedy w ich gestii znajdują się działy spraw i zadań nie ustępujące rangą sprawom zarządzanym w ramach działów. Roli i znaczenia urzędów centralnych nie można jednak oceniać przez pryzmat porównywania wagi i ciężaru gatunkowego rzeczowych sfer działania urzędów ze sferami funkcjonowania organów na- czelnych. Wydaje się natomiast, że punktem wyjścia dla takiej oceny jest kwestia charakteru i treści wspomnianego "zawiadywania" przez urzędy centralne określonymi dziedzinami spraw administracyjnych. Chodzi przede wszystkim o to, czy można mu przypisać walor kierownictwa państwowego w danych dziedzinach, którego wyróżnikiem jest ustalanie zasadniczej linii polityki, wytyczanie ogólnych kierunków działania, wybór opcji strategicz- nych, stanowienie aktów normatywnych podporządkowanych bezpośrednio ustawie (np. rozporządzeń). Z punktu widzenia zadań i kompetencji urzędów centralnych należy rolę tych organów odnosić przede wszystkim do sfery realizacyjnej i wykonawczej w stosunku do wspomnianego kierownictwa i ustalania ogólnej polityki administracyjnej. Inaczej mówiąc, jeżeli w ob- szarze administracji publicznej wyróżnimy warstwę polityki administracyjnej oraz płaszczyznę administracji będącej bieżącą realizacją zadań i stosowa- niem prawa, to urzędy centralne są sprzęgnięte z tą drugą płaszczyzną. Ich rola. i znaczenie w całym aparacie administracyjnym polega na trwałym, powtarzalnym spełnianiu funkcji administrowania - na podstawie przepisów prawnych - określonymi dziedzinami spraw. Te dziedziny w znacznej mierze związane są ze sferą reglamentacji administracyjnej i funkcjami policyjno- ochronnymi, w dużym stopniu reprezentują też swego rodzaju służby państwowe (np. statystyczna, archiwalna, geologiczna). Administrowanie obejmuje oczywiście podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze generalnym, jak i indywidualnym, a po części także współudział - poprzez działania inicjatorskie, projektodawcze itp. - w wypracowywaniu polityki w stosunku do dziedzin znajdujących się w zakresie działania urzędów. Dominujące jednak treści funkcji i działań urzędów centralnych polegać mają na bieżą- cym stosowaniu prawa i realizacji wynikających zeń zadań administracyjnych (w tym również polegających na wydawaniu rozstrzygnięć w zakresie problemów ogólnych i orzekaniu w kwestiach konkretnych). Przy takiej roli urzędy centralne pozostają stabilne i uniezależnione od zmian politycznych na szczeblu rządowym czy resortowym. W tym sensie są one trwałym i niezbędnym składnikiem aparatu centralnego. Jako takie (jako cała kategoria) powinny one uzyskać swoje odzwierciedlenie w Konstytucji. Tymczasem zarówno przepisy Konstytucji z 1952 r., jak i przepisy Małej Konstytucji nie dały wyrazu istnieniu tych organów centralnych. Nowa Kon- stytucja -- całościowo normująca system administracji w Państwie -- nie- stety również pomija tak istotny element tego systemu, jakim są urzędy centralne. Omawiając urzędy centralne warto zwrócić uwagę na problem inspekcji specjalnych. Oznaczają one grupę w miarę jednorodnych, o określonym stopniu samodzielności (i odrębności organizacyjnej) instytucji, będących istotnym składnikiem całego systemu kontroli w Państwie, a także elementem składowym aparatu administracyjnego. Do inspekcji, o których tu mowa, należą przykładowo: Inspekcja Handlowa, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Nasienna, Inspekcja Ochrony Roślin, Państwowa Inspekcja Telekomunikacyjna, Państwowa Inspekcja Weterynaryjna. Rolę podobną do inspekcji spełniają instytucje dozorów czy nadzorów spe- cjalistycznych, jak np. Inspektorat Dozoru Jądrowego, Urząd Dozoru Tech- nicznego, Nadzór Farmaceutyczny. Konstrukcja prawna inspekcji (dozorów, nadzorów) charakteryzuje się specyficznym ujęciem przez przepisy strukturalnej strony pozycji inspekcji, a częściowo także strony kompetencyjnej. Otóż w przepisach prawnych "in- spekcja" nie jest zasadniczo tożsama z określonym podmiotem (jednostką organizacyjną), lecz traktowana jest zbiorczo jako ogólna instytucja (inspekcja w ogóle), powołana do wypełnienia określonych zadań, głównie kontrolnych. Jednocześnie tak ujęta inspekcja powiązana jest z wyodrębnionym substratem organizacyjnym, który ma realizować zadania inspekcji. Inaczej mówiąc, inspekcja (dozór, nadzór) w instytucjonalnym, organiza- cyjnym sensie oznacza nie jeden podmiot, ale złożoną strukturę powiązanych ze sobą - z reguły w układzie pionowym - jednostek organizacyjnych, występujących jako organy inspekcji. Centralne organy inspekcji, tj. Główni Inspektorzy (czasami nazwa jest tu swoista, jak np. Główny Lekarz Weterynarii w przypadku inspekcji wete- rynaryjnej), działający przy pomocy Głównych (Centralnych) Inspektoratów, zajmują pozycję centralnych organów administracji. W większości przypadków taki status centralnych ogniw inspekcji wynika wprost z przepisów ustaw ustanawiających inspekcje. Prawo wyposaża Głównych Inspektorów we własne zadania i kompetencje, mieszczące się w sferze zadań i celów inspekcji jako takiej. Główni Inspektorzy - jako centralne organy administracji rządowej - podporządkowani są określonym ministrom i funkcjonują tak jak całe inspekcje - w strukturach działów administracji (resortów, z wyjątkiem Państwowej Inspekcji Pracy, która jest powiązana z Sejmem). Można dodać, że terenowe organy inspekcji funkcjonują w ramach ze- spolonej administracji wojewódzkiej oraz w formule zespolenia administracji pod zwierzchnictwem starosty powiatowego. Z kolei strona kompetencyjna sytuacji prawnej inspekcji jest szczególna z tego powodu, że inspekcje - a przynajmniej ich zdecydowana większość (nie wspominając już o dozorach czy nadzorach) - nie są instytucjami monofunkcyjnymi, tzn. posiadającymi wyłącznie zadania i kompetencje kontrolne. Mimo że przepisy prawne ustalają cele tworzonych inspekcji w postaci przede wszystkim realizacji funkcji kontrolnych, to jednak w sferze ich zadań i kompetencji znajdują się również zadania i kompetencje typowe dla organów administracji państwowej (w tym kompetencje władcze, np. polegające na wydawaniu decyzji). Rola inspekcji (dozorów, nadzorów) jest więc bardziej złożona niż rola instytucji kontrolnych, co oznacza, że na inspekcje można patrzeć nie tylko przez pryzmat systemu kontroli, lecz należy traktować je jako składniki aparatu administracyjnego. Tym bardziej że organizacyjnie są one w ten aparat wmontowane. Profil działania inspekcji każe je zaliczać (podobnie jak urzędy centralne) do sfery administracji obejmującej realizację reglamentacji administracyjnej w różnych dziedzinach. Inspekcje (dozory, nadzory) występują jako charakterystyczne "policje administracyjne", wyposażone w silne atrybuty władzy administracyjnej sprawowanej w formie nakazów i zakazów. Wydaje się, że w tej właśnie reglamentacyjnej i nadzorczej płaszczyźnie tkwi zasadniczy ich sens jako składnika aparatu administracyjnego. Z perspektywy całości tego aparatu inspekcje (dozory, nadzory) stanowią wyspecjalizowane służby administracyjne o funkcjach nadzorczo-regulatywnych i kontrolnych w wydzielonych dziedzinach spraw, co zbliża je do roli urzędów centralnych i podległych im jednostek organizacyjnych. 8. NIETYPOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI CENTRALNEJ Naczelne oraz centralne organy administracji państwowej stanowią zasad- niczy - tak pod względem ilościowym, jak i znaczenia - trzon aparatu centralnego administracji, ale struktury organizacyjnej tego aparatu w szerokim ujęciu nie wyczerpują. W strukturze tej występują dalsze jeszcze podmioty, jednostki organizacyjne o zróżnicowanym statusie i formie prawnej, które zaangażowane są w wykonywanie funkcji administracji publicznej ze szczebla centralnego, tj. w skali całego kraju. Do takich jednostek należą jednostki występujące pod nazwą agencji. Niekiedy sytuacja prawna tych agencji zbliżona jest bardzo do pozycji or- ganów centralnych administracji. Tak np. Prezes Państwowej Agencji Atomi- styki wykonuje - w myśl przepisów tworzących tę agencję - funkcje centralnego organu administracji państwowej. Potwierdza ten jego charakter sfera kompetencyjna. Zbliżony status (nawiązujący też do pozycji inspekcji specjalnych) ma Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna, która "jest organem ministra właściwego do spraw łączności w zakresie kontroli i nadzoru sieci i urządzeń radiokomunikacyjnych". Oprócz prezesów agencji o statusie centralnych organów administracji występują instytucje o podobnych nazwach, lecz zupełnie innym charakterze prawnym. Są to agencje mające status państwowych osób prawnych lub państwowych jednostek organizacyjnych, a nie organów administracji pań- stwowej (np. Agencja Rynku Rolnego, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad). Rozdział VII PODZIAŁY TERYTORIALNE PAŃSTWA 1. RYS HISTORYCZNY Przed odzyskaniem niepodległości w 1918 r. na ziemiach polskich, zagar- niętych przez państwa zaborcze, istniały odrębne podziały terytorialne, do- stosowane do potrzeb tych państw i ich podziałów terytorialnych. W zaborze pruskim istniał podział wielostopniowy, w którym funkcjonowały organy samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Największą jednostką terytorialną była prowincja. W jej ramach działały rejencje i powiaty, jako jednostki terytorialne dla organów administracji rządowej II i I instancji. Siedzibami rejencji były między innymi: Gdańsk, Kwidzyń, Bydgoszcz i Poznań. Powiaty pełniły dwie funkcje: jednostki terytorialnej dla administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Najniższymi jednostkami terytorialnymi były gminy oraz obszary dworskie, w których funkcje publicznoprawne sprawował z mocy prawa właściciel ziemski. W zaborze austriackim utrwalił się z kolei podział dwustopniowy. Na niższym stopniu były usytuowane gminy oraz obszary dworskie, podobne do tych, które istniały w Prusach. Na wyższym stopniu istniały powiaty; pełniły one i tu dwie funkcje - służyły zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej. Z uwagi na znaczne zróżnicowanie powiatów pod względem po- wierzchni i liczby gmin, dochodziło często do wydzielania odrębnych powia- tów dla samorządu powiatowego. W zaborze rosyjskim podział był trzystopniowy. Gminy miały tu charakter zbiorowy: składały się one z mniejszej lub większej liczby gromad jako wewnętrznych jednostek pomocniczych. Wyższymi jednostkami podziału te- rytorialnego były powiaty i gubernie. Organem I instancji administracji rządowej był naczelnik powiatu, podległy gubernatorowi. Po odzyskaniu niepodległości Polska przejęła podziały terytorialne po państwach zaborczych, wprowadzając jedynie niewielkie korekty, związane przede wszystkim ze zmianą granic państwowych. Granice większości woje- wództw zostały wyznaczone według przebiegu granic byłych prowincji i gu- berni. W sumie powstało wtedy 17 województw; wśród nich dwa miały status szczególny - województwo śląskie było jednostką autonomiczną, Warszawa zaś była województwem grodzkim. Podstawową jednostką terytorialną był powiat, obejmujący stosunkowo duży obszar. Gminy początkowo były zróżnicowane. Na ziemiach zachodnich przeważnie nadal były to gminy jednostkowe, natomiast na ziemiach dawnego zaboru rosyjskiego występowały gminy zbiorowe, w skład których wchodziło kilka, a nawet kilkanaście gromad. Podjęte w latach trzydziestych starania unifikacji podziału terytorialnego nie zostały uwieńczone sukcesem. Udało się jednak doprowadzić do zniesienia obszarów dworskich, zmniejszenia liczby gmin (z 12578 do 3138) oraz zmniejszenia liczby powiatów (z 273 do 264), a także przeprowadzić korektę granic województw poznańskiego, pomorskiego, warszawskiego i łódzkiego. W okresie okupacji Polski w latach II wojny światowej podział admini- stracyjny został dostosowany do wymogów prawa i ustroju Niemiec i Związku Radzieckiego. Z ziem polskich, nie włączonych do Niemiec i Związku Radzieckiego, utworzono tzw. Generalne Gubernatorstwo, w skład którego początkowo wchodziły cztery dystrykty: Warszawa, Lublin, Kraków i Radom, a po utworzeniu w 1941 r. dystryktu Lwów - pięć. Po wojnie podział terytorialny państwa oparty został na podziale ist- niejącym w okresie międzywojennym. Na podział zasadniczy składały się zatem następujące jednostki: województwa, powiaty, miasta i gminy. Jednostkami pomocniczymi były gromady oraz dzielnice w dwóch miastach - Warszawie i Łodzi. Przeprowadzone zmiany były wymuszone zmianami granic państwowych oraz powołaniem nowych województw, powiatów i gmin. Nowe jednostki terytorialne były na ogół mniejsze od dawnych. Tendencja do zmniejszania jednostek terytorialnych utrzymała się także w latach następnych i można ją uznać za charakterystyczną cechę przeobrażeń podziału terytorialnego kraju w całym następnym czterdziestoleciu. Świadczą o tym województwa utworzone do 1950 r., tj. rzeszowskie i gdańskie, a następnie opolskie, zielonogórskie i koszalińskie. W 1950 r. zaczął się też proces podziału większych miast na dzielnice. Nastąpiła zmiana prawnego statusu dzielnic; z jednostek pomocniczych przekształcono je w jednostki podziału zasadniczego. Pewne zmiany wprowadzono także do podziału na powiaty. Utworzono nowe powiaty, zmniejszając odpowiednio obszar dotychczasowych, a także wydzielono z powiatów pewną liczbę miast, przekształcając je w samodzielne powiaty miejskie. Także na poziomie gmin i małych miast utworzono wiele nowych jednostek terytorialnych, zmniejszając tym samym obszar pozostałych. W 1950 r. były już 22 województwa, w tym trzy miasta szczebla woje- wódzkiego, 324 powiaty, w tym 53 miasta powiatowe, 2994 gminy oraz 40124 gromady. Właściwą reformę podziału terytorialnego przeprowadzono dopiero w 1954 r. Polegała ona na zniesieniu gmin i powołaniu w ich miejsce gromad oraz na utworzeniu osiedli. Oficjalnie mówiło się, że jej celem było zbliżenie nowych organów władzy państwowej do ludności (przez skrócenie drogi do siedziby rady gromadzkiej i osiedlowej) oraz sprawniejsze zaspokajanie po- trzeb materialnych i kulturalnych mieszkańców wsi i osiedli. W rzeczywisto- ści chodziło przede wszystkim o stworzenie bardziej odpowiednich warunków do realizacji planów zmiany struktury własnościowej rolnictwa i wprowadze- nia nowych metod zarządzania rolnictwem uspołecznionym. Nowy podział opierał się na następujących zasadach: liczba ludności w gromadzie winna wynosić od 1000 do 3000; obszar gromady powinien wynosić od 15 km2 do 50 km2; w skład gromady powinny wchodzić wsie powiązane ze sobą pod względem komunikacyjnym i posiadające wspólne urządzenia gospodarcze, kulturalne itp.; siedziba gromadzkiej rady powinna być położona centrycznie; osiedla robotnicze mogą być utworzone z miejscowości położonych w pobliżu zakładów przemysłowych i mających zwartą zabudowę typu miejskiego, jeżeli co najmniej 2/3 ludności czerpie środki utrzymania nie z rolnictwa; osiedla rybackie mogą być utworzone z miejscowości nadmorskich typu miejskiego, jeżeli co najmniej 2/3 mieszkańców czerpie środki utrzymania z prac związanych z rybołówstwem; osiedla uzdrowiskowe mogą być utworzone z miejscowości kuracyjnych posiadających zabudowę typu miejskiego, jeżeli kuracjusze stanowią w sezonie kuracyjnym połowę ludności tych miejscowości. Reforma gminna doprowadziła do znacznego zwiększenia liczby podsta- wowych jednostek podziału terytorialnego państwa. O ile przed tą reformą było niespełna 3000 gmin, to po jej przeprowadzeniu było już 8790 gromad. W następnych latach liczba podstawowych jednostek terytorialnych sys- tematycznie poczyna maleć. Było to spowodowane różnymi przyczynami. W 1956 r. państwo odstąpiło od polityki przyspieszonej kolektywizacji rolnictwa i kierowania rolnictwem metodami administracyjnymi. Małe gromady okazały się wówczas niepotrzebne, tym bardziej że już wcześniej większość kompetencji i zadań przeszła na organy stopnia powiatowego, które dysponowały bardziej fachowym aparatem wykonawczym i były lepiej przygotowane do ich wykonywania. Równocześnie rozpoczął się proces dekoncentracji i decentralizacji władzy i administracji państwowej, któremu towarzyszyło przekazywanie zadań i kompetencji do organów niższych jednostek terytorialnych. Aby zadania te mogły być wykonane, gromady musiały posiadać odpowiednio większy potencjał gospodarczy i społeczny oraz większą liczbę ludności. Przemiany te doprowadziły do zmniejszenia liczby gromad do 4672 w roku 1969. Także zmiany wprowadzone do polityki i gospodarki w latach siedem- dziesiątych wychodziły naprzeciw tendencji zwiększania i wzmacniania naj- niższego ogniwa podziału terytorialnego. Miały one stanowić samodzielne mikroregiony społeczno-gospodarcze, zdolne do samodzielnego wykonywania przypisanych im zadań gospodarczych, kulturalnych, oświatowych, zdrowotnych itp. Toteż po wejściu w życie ustawy z 1972 r. o utworzeniu gmin, w miejsce dotychczasowych gromad powstało zaledwie 2365 gmin. Jednocześnie zostały zniesione osiedla jako jednostki podziału terytorialnego, a ich obszar został włączony do gmin i miast albo zostały one przekształcone w nowe miasta. Bardzo istotnej zmiany w podziale terytorialnym dokonała ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Zniosła ona powiaty i przekazała zadania i kompetencje organów powiatowych gminom, z wyjątkiem zadań i kompetencji zastrzeżonych przez Radę Ministrów dla organów nowo powołanych województw oraz dla wyspecjalizowanych organów terenowych i innych jednostek organizacyjnych. Następstwem tych rozwiązań był znaczny wzrost powiązań koordynacyjnych oraz podziałów specjalnych, które często nie pokrywały się z jednostkami podziału zasadniczego. Jednocześnie ustawa zniosła istniejące województwa i miasta wyłączone z województw, a w ich miejsce ustanowiła 49 nowych województw, w tym trzy województwa miejskie (obejmujące także sąsiednie gminy i miasta) - stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie, oraz niewielkie województwo wrocławskie obejmujące zarówno miasto, jak i otaczające je gminy, w którym funkcje organów wojewódzkich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia. W następnych latach zmiany w podziale terytorialnym dotyczyły przede wszystkim gmin. W ich wyniku nastąpił dalszy spadek liczby gmin. Już w 1977 r. ich liczba zmniejszyła się o 275. Później wskutek licznych petycji mieszkańców oraz wystąpień władz zniesionych gmin, część z nich reakty- wowano. Do tej struktury terytorialnej nawiązała ustawa z 8 marca 1990 r. o sa- morządzie terytorialnym (obecnie - gminnym) oraz ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawy o sa- morządzie terytorialnym, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Według ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, gminy są jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, natomiast województwo jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego "dla wykonywania administracji rządowej". Według ustawy o samorządzie terytorialnym tworzenie, łączenie i znosze- nie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedziby władz następowało w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W drodze rozporządzenia Rady Ministrów następowała także zmiana granicy województwa. Stanowiła o tym ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Przewidywała ona ponadto zasięgnięcie opinii województw oraz gmin, których te zmiany dotyczyły, a także przeprowadzenie konsultacji społecznej wśród mieszkańców. Tylko tworzenie i znoszenie województw, ustalanie i zmiana ich nazw oraz ustalanie siedziby wojewody miało następować w drodze ustawy. Jednak ustawa o terenowych organach administracji rządowej ogólnej, wbrew temu co expressis verbis deklarowała w art. 49, wprowadziła dodatkowy stopień w zasadniczym podziale terytorialnym - rejony administracyjne. Ustawa ta zatem de iure przywróciła trzystopniowy podział terytorialny państwa. Rejony administracyjne są wszak tworzone na podstawie ustawy, w sposób określony w ustawie i w celu wykonywania określonych przez ustawę zadań i kompetencji, a więc im tylko przypisanych. W świetle prawa nie ma zatem wątpliwości, -iż były one jednostkami terytorialnymi tworzonymi dla potrzeb rejonowych organów administracji ogólnej, które były terenowymi organami państwowymi w pełnym tego słowa znaczeniu. Ich charakter był zatem taki sam jak wojewody czy burmistrza lub zarządu w gminie. 2. KLASYFIKACJA PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH W procesie historycznego rozwoju wykształciły się trzy typy podziału terytorialnego państwa: zasadniczy, specjalny i pomocniczy. Podział zasadniczy tworzy się ze względu na konieczność wykonywania na określonym obszarze zadań państwowych (publicznych) o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podstawowych celów państwa i zasad jego funkcjonowania. Z podziału tego korzystają przede wszystkim terenowe organy państwowe o właściwości ogólnej, wyposażone we władcze (publicznoprawne) kompetencje, oraz organy samorządu terytorialnego. Dlatego też w okresie międzywojennym z podziału tego korzystali starosta i wojewoda oraz samorząd terytorialny, a po drugiej wojnie światowej organy terenowej władzy państwowej - rady narodowe i organy wykonawczo-zarządzające tych rad oraz terenowe organy administracji państwowej podporządkowane tym organom - wydziały i równorzędne jednostki organizacyjne. Oczywiście, z podziału tego korzystały także inne organy państwowe, jak na przykład sądy powszechne oraz organy państwowe nie należące do systemu organizacyjnego rad narodowych. Podział specjalny to podział terytorium państwa tworzony dla potrzeb organów nie należących do systemu ogólnych organów administracji rządowej ani do samorządu terytorialnego, dokonany na podstawie prawa, odrębny od podziału zasadniczego oraz względnie trwały. Z podziału specjalnego mogą korzystać także organizacje i instytucje niepaństwowe, wykonujące na podstawie poruczenia (zlecenia) zadania publicznoprawne (państwowe). W nauce nie utożsamia się zatem podziału specjalnego ani z tak zwanym podziałem pomocniczym, ani ze zjawiskiem rejonizacji. Podział pomocniczy jest tworzony dla wykonywania zadań należących do terenowych organów państwowych. Ma on na celu uzupełnienie podziału zasadniczego lub specjalnego: w pewnych wypadkach jest to bowiem konieczne ze względu na postulat racjonalności czy skuteczności realizacji zadań. Rejonizacja jest zaś następstwem wyznaczenia dla poszczególnych instytucji lub organizacji wykonujących w formach niewładczych zadania produkcyjno- usługowe, kulturalne, oświatowe itp. obszaru działania, który nie pokrywa się z jednostkami zasadniczego i specjalnego podziału terytorium państwa. Od rejonizacji należy odróżniać regionizację. O ile bowiem rejonizacja dotyczy z zasady jednostek terytorialnych mniejszych niż województwo, o tyle przedmiotem regionizacji są obszary większe, obejmujące kilka, a nawet więcej województw. Poza tym, jak dotąd, regionizacja także nie jest uregulowana na drodze ustawowej. Powstające tu i ówdzie regiony oraz organy regionalne są u nas powoływane na podstawie porozumień i umów zawieranych między organami tworzącymi region, niekiedy należącymi do różnych systemów organizacyjnych. Przykładem może być region nadwiślański czy dolnośląski, powołane w 1993 r. Region dolnośląski obejmował cztery dawne województwa dolnośląskie: jeleniogórskie, legnickie, wałbrzyskie i wrocławskie. Organem regionu jest Dolnośląska Rada Regionalna. Została ona utworzona z inicjatywy sejmików samorządowych wymienionych województw. W jej skład wchodzą przedstawiciele samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Ma ona na celu koordynowanie działań i rozwiązywanie problemów wspólnych dla regionu, np. związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i ekologicznego, z przekształceniami własnościowymi, problemami zatrudnienia, ochroną zdrowia, nauką, oświatą i kulturą. Co więcej, regiony mogą też tworzyć organy należące do różnych państw. Przykładem takich regionów może być region Karpaty, w którego skład wchodzą południowo-wschodnie województwa Polski, tereny przygraniczne Ukrainy, Słowacji i Węgier. Powstanie regionów nie wiąże się tylko ze zmianami ustrojowymi zapo- czątkowanymi w 1989 r. W latach poprzednich popularny był na przykład podział terytorium Polski na tzw. makroregiony. Powstały one na podstawie nie publikowanego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 czerwca 1975 r. i obejmowały od 4 do 8 województw. W każdym z makroregionów istniał zespół regionalny Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oraz komisja rozwoju makroregionalnego - jego organ opiniodawczo-inicjujący. Podejmowały one rozstrzygnięcia o rozmieszczeniu poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej i społecznej o znaczeniu międzywojewódzkim. Tworzone regiony są także podziałami pomocniczymi. W większości przypadków takie regiony powstają bowiem na podstawie aktów pochodzących od organów bezpośrednio zainteresowanych istnieniem regionów, a tworzone przez nie organy regionalne nie są wyposażane w nowe kompetencje i zadania. Organy te z reguły nie dysponują też władztwem administracyjnym oraz prawem stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. W nauce prawa regiony na ogół uważa się za formę pośrednią między jednostkami terytorialnymi dla wyższej administracji rządowej i samorządo- wej a władzami centralnymi. W regionach widzi się zatem formę dekoncen- tracji lub decentralizacji administracji państwowej. Takie regiony określa się też niekiedy mianem regionów administracyjnych i proponuje się odróżniać z jednej strony od regionów będących w istocie częściami składowymi państw federacyjnych, a z drugiej strony od tak zwanych regionów politycznych, będących formą decentralizacji także władzy państwowej, tj. także ustawodawstwa. Jak widzimy, regiony mogą mieć różny status i występować zarówno w państwach federacyjnych, jak i unitarnych. W państwach federacyjnych będą one albo wewnętrznym podziałem terytorium państwa-członka federacji, albo członkiem federacji. Państwa, w których występują regiony, proponuje się niekiedy nazywać państwami regionalnymi. W państwach tych regiony nie mają jednak nieograniczonej władzy. Zgoda na istnienie regionów nie oznacza bowiem jeszcze zgody na rezygnację wobec nich z wszelkich ograniczeń. Toteż państwa z zasady narzucają regionom różne zakazy, jak na przykład zakaz ustanawiania ceł pomiędzy regionami, wydawania przepisów ograniczających ruch ludności bądź obrót towarów, zakaz czynienia różnic między mieszkańcami regionów, zakaz federowania się regionów. We współczesnej Europie regionizacja jest wyrazem dążenia do przełamania nie tylko istniejących podziałów administracyjnych, lecz także granic państwowych. Procesy te ma wspomóc Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej wspólnot i władz terytorialnych, podpisana w Madrycie 21 maja 1980 r. Przyczyniła się ona do zawarcia licznych porozumień i umów międzynarodowych o współpracy transgranicznej, a także do powoływania pierwszych wspólnych organów do spraw współpracy międzyregionalnej przez zainteresowane państwa, w tym także Polskę. Przykładem mogą być porozumienia zawarte w lipcu 1992 r. między Rządem RP a Rządem Republiki Łotwy i Rządem Republiki Estonii o współpracy między regionami i samorządami lokalnymi, porozumienie między Rządem RP a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy regionów RP z regionami Sankt Petersburga, podpisane w październiku 1992 r., oraz Polsko-Niemiecka Komisja Międzynarodowa do spraw Współpracy Regionalnej i Przygranicznej czy Komitet do Spraw Współpracy Międzyregionalnej między RP a RFN. W 1993 r. zawarto dwa następne porozumienia o współpracy międzyregio- nalnej: w maju porozumienie między Rządem RP a Rządem Ukrainy, a w czerwcu porozumienie między Rządem RP a Rządem Republiki Kirgiskiej. 3. PODZIAŁ ZASADNICZY Obecnie podział zasadniczy określa ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowa- dzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603 oraz nr 104, poz. 656). Zgodnie z tą ustawą jednostkami zasadniczego podziału są: gminy, powiaty i województwa. Do ustawy dołączony został wykaz gmin wchodzących z dniem I stycznia 1999 r. w skład województw. Ustawa nie określa jednak zasad i trybu tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz, a także nadawania gminie statusu miasta. Czyni to Konstytucja w art. 15 oraz ustawa z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Konstytucja wymaga, aby podział zasadniczy uwzględniał więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniał jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Według ustawy przy tworzeniu, łączeniu, podziale i znoszeniu gmin, ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby gmina obejmowała obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Także nadanie gminie statusu miasta następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Ustawa nie wymaga jednak w tym przypadku konsultacji z mieszkańcami. Powiat został ustanowiony ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578). Wymieniona ustawa określiła też tryb i zasady tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów. Według ustawy powiaty tworzy, łączy lub znosi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, zno- szeniu powiatów i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Rada Ministrów utworzyła powiaty i określiła ich nazwy, siedziby władz oraz gminy wchodzące w ich skład rozporządzeniem z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652). Województwa zostały utworzone ustawą z lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. W ustawie wskazano też siedziby władz województw, tj. wojewody i sejmiku województwa, nazwę urzędu wojewody oraz tryb dokonywania zmiany województw. Ustawa utworzyła 16 województw, nadając większości nazwy geograficzne, a nie pochodzące od nazwy miast siedzib, jak było dotychczas. Na przykład zamiast województwa wrocławskiego, mamy obecnie województwo dolnośląskie, a zamiast województwa warszawskiego - województwo mazowieckie. Ustawa dopuszcza też możliwość wyznaczenia na siedzibę władz województwa różnych miejscowości. Na przykład w województwie kujawsko-pomorskim wyznaczyła na siedzibę wojewody Bydgoszcz, a na siedzibę sejmiku województwa - Toruń. Ustawa przyjęła też, iż nazwa urzędu wojewody będzie pochodzić od nazwy województwa. Nazwą urzędu wojewody w województwie dolnośląskim jest "wojewoda dolnośląski", a w województwie lubelskim - "wojewoda lubelski". Gdy chodzi o tryb dokonywania zmiany granicy województwa, ustawa przyjęła, iż dokonywać tego będzie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii organów jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy. Przyjęto zatem takie samo rozwiązanie, jak w przypadku zmiany granic gmin i powiatów. 4. PODZIAŁY POMOCNICZE Podstawy prawne dla podziałów pomocniczych rozrzucone są po aktach różnej rangi, zależnie od pozycji organu, którego zadania czy kompetencje są wykonywane w takim podziale. Jeżeli podział pomocniczy wiąże się z organem działającym w jednostce terytorialnej podziału zasadniczego, wówczas podstawą prawną takiego podziału będzie ustawa lub akt wydany na jej podstawie. Przykładem może być podział gmin na sołectwa oraz miast na dzielnice i osiedla. Według art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, sołectwo lub dzielnicę (osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia jednostek pomocniczych określa statut gminy uchwalony także przez radę gminy (tylko statut gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów). Również rada gminy określa organizację i zakres działania jednostek pomocniczych, nadając im odrębny statut. Odrębną uchwałą może też ona upoważnić organy wykonawcze jednostek pomocniczych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (por. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zawsze działalność organów jednostek pomocniczych będzie jednakże mieścić się w zakresie działania gminy jako instytucji tworzącej podział pomocniczy i powołującej organy i jednostki organizacyjne działające w tym podziale. Z podziałem terytorialnym pomocniczym mamy do czynienia także w przypadku powierzenia zadań publicznych na podstawie tzw. porozumienia komunalnego, o którym jest mowa w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł ten upoważnia gminy do powierzania jednej z nich okreś1onych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Za pomocnicze podziały terytorialne należy też uznać m.in. jednostki terytorialne tworzone przez organy stopnia powiatowego i wojewódzkiego dla różnych potrzeb: projektowania inwestycji rolniczych, geodezji, weteryna- rii, kwarantanny i ochrony roślin, leśnictwa. Byłyby to zatem m.in. następujące jednostki terytorialne: rejony usług projektowych podporządkowane wojewódzkim zarządom inwestycji rolniczych, rejonowe oddziały wojewódzkich biur geodezji i terenów rolnych, rejony lecznicze dla zwierząt, rejonowe oddziały wojewódzkich stacji kwarantanny i ochrony roślin, obwody nadzorcze lasów nie stanowiących własności państwa. 5. PODZIAŁY SPECJALNE Podstawowe przesłanki tworzenia podziałów specjalnych określa ustawa z 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej ogólnej. Według art. 51 tej ustawy, podział taki może zostać dokonany tylko wówczas, gdy: 1 ) ustawa szczególna będzie to przewidywać, 2) za jego utworzeniem będzie przemawiać potrzeba określonej dziedziny administracji państwowej albo inny uzasadniony społecznie cel, 3) organ tworzący podział specjalny "porozumie się" z ministrem właś- ciwym do spraw administracji, 4) nie narusza on granic jednostek podziału zasadniczego, chyba że prze- mawiają za tym istotne względy. Podobne przesłanki tworzenia podziałów specjalnych zawierała ustawa z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Stanowiła ona, iż podział specjalny może być wprowadzony tylko na podstawie odrębnej ustawy, jeśli za jego wprowadzeniem przemawiają bądź to potrzeby określonych działów gospodarki lub administracji państwowej, bądź inne uzasadnione społecznie lub gospodarczo cele. W myśl ustawy, dokonując tego podziału należało dążyć do tego, aby podział ten nie naruszał granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego oraz zasięgnąć opinii woje- wódzkiej rady narodowej. Ustawa z 1983 r. była pierwszym aktem tej rangi określającym zasady tworzenia podziałów specjalnych. Wcześniej jedynym przepisem, który doty- czył tych kwestii, był przepis zawarty w paragrafie 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1975 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Zo- bowiązywał on ministra do współdziałania z innymi zainteresowanymi mini- strami przy ustalaniu sieci jednostek organizacyjnych i ich właściwości miejscowej. Dlatego też w przeszłości podziały terytorialne były często tworzone przez organy różnego stopnia oraz w bardzo różnym trybie i z rozmaitych przyczyn. Szczególnie wiele nowych podziałów pojawiło się po zniesieniu powiatów i zwiększeniu liczby województw w 1975 r. Obliczono, że w połowie lat osiemdziesiątych średnio w województwie istniało od 35 do 40 rejonów różnych typów, jak rejony dróg publicznych, ubezpieczeń społecznych, skarbowych, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, geodezyjne, gospodarki komunalnej, sądowe, notarialne, spraw wewnętrznych, różnego rodzaju spółdzielni oraz innych organizacji społecznych itp. Większość rejonów została utworzona przez centralne organy administracji państwowej lub organizacji spółdzielczych bądź ich okręgowe organy czy jednostki organizacyjne. Pozostałe rejony były utworzone bądź bezpośrednio przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, bądź za ich zgodą przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym ostatnim przypadku rejony powstawały najczęściej wskutek powierzenia kompetencji przez kilku, nawet kilkunastu naczelników gmin naczelnikowi odpowiednio położonego miasta. Równie złożone były podziały ponadwojewódzkie. Korzystały z nich różne instytucje. Podobnie jak w przypadku instytucji rejonowych, tak i tu były wśród nich organy administracji państwowej, przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne oraz inne jednostki organizacyjne państwowe i społeczne. Przykładem tej kategorii instytucji mogą być: - okręgi stacji chemiczno-rolniczych, o których mowa w rozporządzeniu RM z 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia okręgowych stacji chemiczno- rolniczych (Dz.U. nr 26, poz. 137); - okręgi zarządów lasów państwowych, o których jest mowa w rozpo- rządzeniu RM z 18 grudnia 1968 r. w sprawie przedsiębiorstw lasów pań- stwowych oraz jednostki grupującej te przedsiębiorstwa (Dz.U. nr 1, poz. 3); - okręgi dyrekcji dróg publicznych, o których mowa w rozporządzeniu RM z 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego państwa (Dz.U. nr 22, poz. 119); - okręgi dyrekcji gospodarki wodnej, o których mowa w uchwale RM z 22 grudnia 1972 r. w sprawie organizacji gospodarki wodnej i melioracyjnej... (M.P. z 1973 r. nr 1, poz.l). W doktrynie podnoszono, iż większość podziałów ponadwojewódzkich winno się utrzymać. Dotyczy to zarówno podziałów utworzonych przed rokiem 1975, jak i podziałów utworzonych po tej dacie. Utrzymanie podziałów specjalnych nie oznaczało jednak niemożliwości dokonania zmiany wewnętrznej struktury określonego podziału, jego granicy czy siedziby instytucji. Przeprowadzenie takich zmian jest niekiedy niezbędne z uwagi na zmiany w przestrzennym zagospodarowaniu kraju, a także zmianę technicznych i organizacyjnych warunków wykonywania zadań przez instytucje ponadwojewódzkie. Podziały ponadwojewódzkie utworzone przed rokiem 1975, a więc przed wprowadzeniem dwustopniowego podziału zasadniczego, oparte są z reguły na kryteriach geograficzno-fizycznych lub geograficzno-przemysłowych. Toteż poza drobnymi korektami granic utrzymują się one od dawna. W ich wyznaczeniu decydującą rolę odegrała historia naszego państwa i stan zagos- podarowania. Na przykład podział terytorialny inspektoratów żeglugi śród- lądowej jest funkcją rodzaju i stanu regulacji rzek, kanałów oraz jezior. Granice tych podziałów nie powinny jednak przecinać granic jednostek za- sadniczego podziału terytorialnego, chyba że jest to z przyczyn wyżej poda- nych wskazane i nie odbija się ujemnie na wykonywaniu zadań administracji publicznej. Podziały ponadwojewódzkie utworzone w 1975 r. i później w większości przypadków powstały wskutek zmiany wielkości województw. Po wprowadzeniu nowych województw w 1998 r. można z tych podziałów zrezygnować. Decyzje w tych sprawach zawsze jednak winny być poprzedzone dokładną analizą następstw, jakie mogą wystąpić w różnych dziedzinach. W przypadku tych podziałów nie jest bowiem istotne to, czy ich obszar działania będzie wyznaczony granicami nowych województw. Przede wszystkim decydować winny organizacyjno-techniczne możliwości działania, pełne wykorzystanie istniejących urządzeń oraz koszty społeczne i efekty gospodarcze. Ustawa z 5 czerwca 1998 r, o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz. 577) przewiduje możliwość istnienia podziałów specjal- nych dla wykonywania zadań organów administracji niezespolonej. W art. 5 stanowi ona, iż ustanowienie organów administracji niezespolonej może na- stępować wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopań- stwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa. Zgodnie z art. 8, zasady ustalania podziałów terytorialnych w celu wykonywania administracji niezespolonej określa odrębna ustawa. Rozdział VIII ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ 1. WPROWADZENIE O organizacji administracji terenowej możemy mówić w dwojakim znaczeniu: 1) jako części organizacji administracji publicznej, składającej się z jednostek organizacyjnych administracji rządowej (wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej) oraz jednostek administracji samorządu terytorialnego; 2) jako zorganizowanej działalności powołanych lub upoważnionych prawnie podmiotów, podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań pub- licznych. W przepisach prawa, w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecz- nictwie sądowym te dwa znaczenia pojęcia administracji często krzyżują się, a samego pojęcia administracji używa się stosunkowo dowolnie. W rzeczywis- tości przytoczone wyżej znaczenia administracji określają dwa aspekty tego samego zjawiska, tzn. strukturalne i funkcjonalne podstawy realizacji uzna- nych za społecznie ważne zadań i celów publicznych. Przypomnienie tego znanego z literatury prawa administracyjnego roz- różnienia wydaje się jednak z punktu widzenia celów niniejszego opracowania pożyteczne. Nie możemy bowiem ograniczać się jedynie do przedstawienia struktury organów administracji publicznej, gdyż w takim razie moglibyśmy niezbyt precyzyjnie opisać i ocenić funkcjonujące obecnie rozwiązania organizacyjno-prawne. Ograniczenie się do pierwszego ze znaczeń administracji terenowej sprowadza w sposób naturalny perspektywę obserwacji aparatu terenowego jedynie do ujęcia statycznego, za pomocą którego trudno jest właściwie opisać relacje między jednostkami należącymi do różnych systemów organów. Uwzględnienie w toku rozważań także drugiego z przywołanych znaczeń daje właśnie możliwości uchwycenia zależności między różnymi pod względem statusu prawnego podmiotami oraz stwarza szansę na uporządkowanie materii rozważań. W przepisach ustawowych reformujących ustrój i działanie administracji publicznej w terenie pojęciom "administracji publicznej" i "administracji rządowej" nadano drugie z powyższych znaczeń (tzn. administracja w sensie przedmiotowym), odrywając niejako od funkcji "wykonywania administracji publicznej i rządowej" (art. 1 i 2 ustawy o administracji rządowej w województwie) zagadnienie statusu organizacyjno-prawnego podmiotów "wykonujących administrację publiczną". W myśl bowiem art. 1 ustawy, administrację publiczną w województwie wykonują: organy administracji rzą- dowej (wojewoda i organy administracji niezespolonej) oraz organy samorządu województwa. Równie zróżnicowany jest krąg podmiotów wykonujących administrację rządową (art. 2 ustawy). Przedmiotowe rozumienie przez ustawodawcę "administracji" oznacza m.in. jedność działań organizacyjno-ustrojowych i materialnoprawnych podmiotów realizujących administrację. Jedność ta przybiera postać spójnego systemu zasad budowy i funkcjonowania szeroko rozumianego aparatu administracji publicznej. Jeśli przyjąć, że zasady to zgodne z wyrażonymi w Konstytucji RP podstawami aksjologicznymi Państwa założenia systemu organizacyjno- prawnego administracji publicznej, to otrzymamy następujący zarys ideowy systemu: zasada prawnej legitymizacji działania organów 1. zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organów 1a. zasada identyfikacji dobra wspólnego 2. zasada rozdzielności kompetencyjnej organów 2a. zasada ważenia interesów Państwa, wspólnot i obywateli 3. zasada określenia form organizacyjnego oddziaływania 3a. zasada określenia form prawnego oddziaływania 4. zasada oznaczenia organizacyjno- prawnych skutków administrowania 4a. zasada oznaczenia materialno - prawnych skutków administrowania zasada realizacji dobra wspólnego Zasady powyższe są z reguły wynikiem dokonanego syntetycznego opisu przyjętych rozwiązań prawnych, choć niektóre z nich znajdują prostą egzemplifikację w obowiązujących przepisach ustawowych (np. zasada prawnej legitymizacji działania podmiotów w art. 3 ustawy - "Organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy" czy zasada identyfikacji dobra wspólnego w art. 7 k.p.a.). Niezwykle ważną funkcją tych zasad jest ich współzależność w procesie realizowania dobra wspólnego, mimo odmiennego przedmiotu odniesienia (lewa kolumna dotyczy relacji ustrojowo-organizacyjnych, prawa zaś stosunków materialnoprawnych). Dobro wspólne jest natomiast najszerszym pojęciem agregującym wyróżnione w porządku ustrojowym Państwa wartości (zadeklarowane przez ustrojodawcę w preambule Konstytucji), wraz z istotnym z punktu widzenia funkcjonowania aparatu administracyjnego zaakcentowaniem rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Wydaje się, iż nowy system administracji publicznej został oparty na powyższych zasadach, choć nie zawsze konsekwentnie. Szczególne miejsce w systemie zasad organizacyjno-prawnych admini- stracji publicznej zajmują zasady prawnej legitymizacji działania organów oraz realizacji dobra wspólnego. Pierwsza z nich oznacza nie tylko zakaz realizacji wartości leżących poza systemem prawnym demokratycznego państwa prawa oraz nakaz realizacji wskazanych w ustawodawstwie wartości, ale także ustawowe zidentyfikowanie podmiotu administrującego z jednej strony i podmiotu wyznaczającego sytuację prawną osoby fizycznej bądź prawnej z drugiej. Zasada realizacji dobra wspólnego natomiast wyznacza rację istnienia i funkcjonowania systemu administracji publicznej. Organizację i funkcjonowanie administracji terenowej w Polsce oparto obecnie na założeniach odmiennych w porównaniu do poprzedniego systemu rad narodowych. Możemy w pewnym uproszczeniu powiedzieć, iż podstawowe cechy konstrukcji prawnej samorządu terytorialnego są niemal odwrotnością zasadniczych właściwości systemu rad narodowych - jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przysługuje im prawo własności i posiadają osobowość prawną, samodzielność jednostek samorządu podlega ochronie sądowej. Założeniem konstrukcji systemu organów administracji rządowej jest powrót do obowiązującej w Polsce międzywojennej koncepcji zespolenia administracji. Na obszarze województwa zespolenie to następuje pod zwierz- chnictwem wojewody oraz w stosunku do kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty. To oryginalne rozwiązanie systemowe (zwierzchnictwo jako podstawowy przymiot zespolenia zostało przypisane jednocześnie do układu rządowego i samorządowego) uzupełniono zabiegiem ustawowego wyodrębnienia organów administracji niezespolonej, przy czym przesłanki owego wyodrębnienia zostały określone stosunkowo wąsko - ogólnopaństwowy charakter wykonywanych zadań lub terytorialny zasięg działania przekraczający obszar jednego województwa (art. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie). Stosownie do strukturalnego i funkcjonalnego aspektu działań organów administracyjnych wprowadzamy dwa pojęcia - narzędzia: organizacyjne więzi prawne i pozaorganizacyjne więzi prawne. Przez organizacyjne więzi prawne rozumiemy taki układ zależności praw- nych między jednostkami organizacyjnymi, który jest warunkiem spójności i jednolitości struktury organów. Na organizacyjne więzi prawne składają się łącznie dwa podstawowe elementy: bezpośredni i decydujący wpływ jednostki wyższego szczebla na obsadę personalną jednostki organizacyjnej niższego szczebla oraz celowość jako uprawnione kryterium oceny działania jednostki organizacyjnej niższego szczebla. Natomiast pozaorganizacyjne więzi prawne oznaczają wszystkie zależności prawne między podmiotami administracji pub- licznej, które nie mają charakteru organizacyjnego, a które występują w systemie prawnym ze względu na proces organizowania działalności podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań publicznych. Pozaorganizacyjne więzi prawne są bardzo zróżnicowane, wynikają bowiem z różnorodności rozwiązań prawnych obowiązujących w naszym systemie - inna jest treść więzi typu koordynacyjnego, a inna wynikająca z zakresów orzekania organów 1I instancji w postępowaniu administracyjnym. Do podstawowych źródeł prawa systemu administracji publicznej w terenie należą: 1) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz. 557), 2) ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.), 3) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578), 4) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. nr 91, poz. 576), 5) ustawa z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), 6) ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz,U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.), 7) ustawa z 1 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ust- rojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668), 8) ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603), 9) ustawa z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 99, poz. 631), 10) ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 48, poz. 195 z późn. zm.), 11) ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. nr 9 z 1997 r., poz. 43 z późn. zm.), 12) ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872). 13) ustawa z 29 grudnia 1998 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). 2. ORGANIZACJA ZESPOLONEJ ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ A. Struktura systemu organów System organów administracji rządowej w terenie stanowią: wojewoda, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży oraz organy administracji niezespolonej. Zgodnie z art. 2 ustawy o administracji rządowej w wojewódz- twie, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierz- chnictwem wojewody, wykonując zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu wojewody - z ustawowego upoważnienia oraz w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Szczególny charakter prawny działań kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży potwierdza art. 23 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, stwierdzający wręcz, iż w przypadkach określonych w ustawach, w szczególności w zakresie wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, kierownicy ci są organami administracji zespolonej. Za przykład może tu służyć kompetencja komendanta wojewódzkiego Policji z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.), który działając w imieniu własnym może wydawać indywidualne akty administracyjne. Ustawodawca przyjął tę sztuczną nieco konstrukcję, próbując pogodzić zasadę określenia form prawnego oddziaływania i oznaczenia materialnoprawnych skutków administrowania z postulatem jednoznacznego wskazania podmiotu odpowiedzialnego za ich wywołanie. Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje: 1) przedstawiciela Rady Ministrów w województwie, 2) zwierzchnika zespolonej administracji rządowej, 3) organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, 4) organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, 5) reprezentanta Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. W ustawie o administracji rządowej w województwie sprecyzowano funkcje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów przez wskazanie rodzajów działalności skierowanej na realizację polityki rządu oraz generalne zobowiązanie wojewody do wykonywania zadań ustalonych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Funkcja nadzoru w systemie samorządu terytorialnego uregulowana została w ustawach samorządowych, przywołanych na wstępie tego rozdziału, natomiast treść funkcji orzekania w postępowaniu administracyjnym oraz reprezentowania Skarbu Państwa uregulowano przede wszystkim w prawie administracyjnym materialnym i prawie cywilnym. Przedmiot funkcji zwierzchnictwa wojewody w zakresie zespolonej admi- nistracji rządowej ustawodawca określił syntetycznie jako: 1) kierowanie administracją zespoloną i koordynowanie jej działalności, 2) zapewnienie warunków do jej skutecznego działania, 3) ponoszenie przez wojewodę odpowiedzialności za rezultaty działalności administracji zespolonej. Właściwość miejscowa wojewody obejmuje obszar województwa. Tworzenie i znoszenie województw następuje w drodze ustawy (ustawa z 28 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa), natomiast zmiana granic województw, w tym związana z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów, następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy. Odmiennie została uregulowana właściwość i zasięg terytorialny tereno- wych delegatur właściwych ministrów, gdyż jednostki te na mocy powołujących je do życia przepisów ustawowych mogą działać w jednostkach podziału terytorialnego specjalnego. B. Organizacyjne więzi prawne Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje wojewoda, z wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którzy są powoływani za zgodą wojewody. Specyfika statusu prawnego komendantów Policji i Straży Pożarnej oraz swoistość realizowanych przez nich zadań skłoniła ustawodawcę do złagodzenia proceduralnego wymogu przy ich odwoływaniu, polegającego na zastąpieniu środka prawnego uzgodnienia "łagodniejszym" zasięgiem opinii wojewody. Zgodnie z art. 15 pkt 9 ustawy o administracji rządowej w województwie, Rada Ministrów może ustalać inne niż przewidziane w ustawach zadania do wykonania przez wojewodę. Rada Ministrów może ponadto ustanowić wojewodę pełnomocnikiem rządu w zakresie zadań o zasięgu i w warunkach "szczególnie uzasadnionych wypadków". Wówczas w drodze rozporządzenia określa zakres udzielonych pełnomocnikowi upoważnień, sposób sprawowania nadzóru nad jego działalnością oraz sposób zapewnienia obsługi merytorycznej i imansowej tej działalności. Wojewoda natomiast ma zagwarantowane ustawowo prawo przedstawiania Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projektów dokumentów rządowych w sprawach do- tyczących województwa. Organizacyjne więzi prawne łączące Radę Ministrów i wojewodę obejmują także inne, swoiste dla tego układu organizacyjnego relacje. Zgodnie z ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. nr 106, poz. 492), zintegrowano prawnie czas pełnienia funkcji wojewody z czasem pełnienia misji przez rząd, nakazując złożenie przez wojewodę i wicewojewodów dymisji w razie przyjęcia przez Prezydenta dymisji rządu (o przyjęciu dymisji wojewody rozstrzyga Prezes nowej Rady Ministrów). Wojewoda ma także prawo do pełnej i bieżącej informacji o rozstrzygnięciach Rady Ministrów, gdyż ustawa przewiduje obowiązek doręczania wojewodzie protokołu ustaleń z posiedzenia Rady Ministrów. Nieco inaczej uregulowano zależność wojewody od Prezesa Rady Ministrów, profilując ją bardziej praktycznie i stosownie do funkcji spełnianych przez wojewodę. Otóż Prezes Rady Ministrów kieruje działalnością wojewody, wydając w tym zakresie zarządzenia i polecenia, z inicjatywy własnej bądź właściwych ministrów. Integralnie związaną z tą funkcją Prezesa Rady Ministrów pozostaje kompetencja do sprawowania przez wojewodę kontroli wykonania zarządzeń i poleceń. Zgodnie z art. 11 ustawy, Prezes Rady Ministrów sprawuje także nadzór nad działalnością wojewody pod względem zgodności jego działania z prawem oraz polityką rządu, jak również pod względem rzetelności i gospodarności. Do właściwości Prezesa Rady Ministrów przypisano również prawo dokonywania okresowej oceny pracy wojewody, przy czym Prezes Rady Ministrów w drodze zarządzenia określa szczegółowe zasady składania przez wojewodę sprawozdań z wykonywanej działalności. Jak zatem widać, władza organizacyjna Prezesa Rady Ministrów jest pełna, i to także w odniesieniu do aktów nadzoru wobec rozporządzeń wojewody, które Prezes Rady Ministrów obligatoryjnie uchyla w razie ich niezgodności z ustawami oraz aktami wydanymi w celu ich wykonania, a fakultatywnie z powodu niezgodności tych aktów z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności. Na marginesie tych rozważań rysuje się następująca uwaga - bardzo szerokie określenie w art. 11 ustawy kryteriów nadzoru nad działalnością wojewody i jednoczesne wprowadzenie funkcji kierowania przez Prezesa Rady Ministrów działalnością wojewody praktycznie uniemożliwia prawne wyspecyfikowanie funkcji kierowania i nadzoru. Ważną rolę w zapewnieniu spoistości administracji rządowej odgrywa minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ustawodawca podkreślił kluczowe znaczenie tego ministra w procesie właściwego funkcjonowania systemu organizacyjnego administracji publicznej kompetencją Prezesa Rady Ministrów do upoważnienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykonywania w imieniu Prezesa Rady Ministrów przysługujących mu uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewodą a właściwym ministrem. Organizacyjne więzi prawne łączące wojewodę i kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży są na tyle zróżnicowane, iż ustawodawca w sprawach zasad powoływania i odwoływania oraz szczególnych warunków lub trybu zatrudniania i zwalniania kierowników służb, inspekcji i straży wojewódzkich, a także powierzania im funkcji i stanowisk generalnie odesłał do regulacji w odrębnych przepisach. C. Właściwość organów zespolonej administracji rządowej W strukturze administracji rządowej wojewoda zajmuje kluczowe miejsce w procesach realizacji ustawowo określonych celów i zadań publicznych. Jedną z konsekwencji tej cechy konstrukcji organizacyjno-prawnej wojewody jest formuła właściwości, rozumianej jako suma spraw przypisanych wojewodzie. Obejmuje ona liczne i różnorodne sprawy, wypełniające przedstawione wyżej funkcje. Największą pod względem ilościowym grupę spraw reprezentuje właściwość wojewody w zakresie wykonywania administracji rządowej. W ustawie o administracji rządowej w województwie można wyróżnić trzy grupy spraw: 1) wyznaczone przepisami ustrojowymi sprawy kierowania pracą i zapew- nienia warunków działania rządowej administracji zespolonej, 2) uregulowane przepisami prawa administracyjnego materialnego sprawy indywidualne z zakresu administracji, rozstrzygane przez wojewodę w drodze decyzji, 3) wykonywanie innych zadań określonych ustawami. W myśl ustawy (art. 4), zespolenie służb, inspekcji i straży w admini- stracji rządowej w województwie następuje z zasady (jeśli ustawa nie stanowi inaczej) w jednym urzędzie. Z zachowaniem przepisów o tajemnicy państwowej i innych rodzajów tajemnicy określonych ustawami, wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorial- nego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zleconych. Ponadto kierownicy państwowych osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych, agencji i funduszy działających na obszarze województwa udzielają wojewodzie, na jego żądanie, informacji oraz wyjaśnień dotyczą- cych działalności tych osób i jednostek. Wojewoda otrzymał istotne upoważnienie ustawowe do swoistej modyfikacji zakresu swojej właściwości. Może on bowiem powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości organom samorządu terytorialnego z obszaru województwa. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z zarządem gminy, powiatu lub województwa. Porozumienie to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda może także upoważnić na piśmie pracowników urzędu woje- wódzkiego, nie zatrudnionych w_ jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji admini- stracyjnych. Wskazane wyżej wyłączenie jest konsekwencją realizacji zasady rozdzielności kompetencji organów i zasady oznaczenia prawnych skutków administrowania. Wojewoda realizując funkcje wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa jest właściwy w sprawach reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań oraz wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przed- siębiorstw państwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właści- wemu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych tytułów. W ustawie o administracji rządowej w woje- wództwie rozszerzono także zakres oddziaływania kontrolno-nadzorczego wojewody wobec fundacji, a mianowicie w stosunku do fundacji korzystającej ze środków publicznych i prowadzącej działalność na obszarze całego kraju, w zakresie działalności prowadzonej na obszarze właściwości miejscowej wo- jewody, wojewoda wykonuje uprawnienia wynikające z przepisów o fundacjach w odniesieniu do fundacji działającej na obszarze jednego województwa. Na podstawie ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda obecnie nie tylko wykonuje zadania rządowe, ale poniekąd kreuje politykę rządu, "dostosowując do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu, zwłaszcza w zakresie prowadzonej na obszarze województwa polityki regionalnej państwa". W związku z powyższym w zakresie właściwości wojewody znalazły się sprawy: 1 ) kontroli i koordynacji wykonania zadań z zakresu polityki rządu, 2) współpracy z organami innych państw oraz międzynarodowymi or- ganizacjami rządowymi i pozarządowymi na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych. Ponadto do właściwości wojewody jako przedstawiciela rządu przypisano sprawy: 1) kontroli wykonywania na obszarze województwa zadań administracji rządowej, 2) zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniu środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, 3) wykonywania i koordynacji zadań z zakresu obronności i bezpieczeń- stwa państwa, 4) reprezentowanie rządu na uroczystościach państwowych i podczas oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych. Przedmiotem działania wojewody w zakresie spraw nadzoru w systemie samorządu terytorialnego jest ocena pod względem legalności i celowości (w ograniczonym czasie) rozstrzygnięć organów jednostek samorządu tery- torialnego oraz podejmowanie stosownych środków prawnych. D. Formy prawne realizacji zadań przez organy administracji zespolonej Wojewoda oraz kierownicy zespolonej służby, inspekcji i straży realizują nałożone na nich zadania i załatwiają sprawy poprzez określone w przepisach ustrojowych i materialnoprawnych formy działania. Szczególnie bogato został wyposażony wojewoda. Wojewoda bowiem wydaje nie tylko decyzje administracyjne, ale podejmuje również inne akty administracyjne (np. roz- strzygnięcia nadzorcze w systemie samorządu terytorialnego), zawiera poro- zumienia i stosuje środki koordynacyjne. Nie możemy również zapomnieć o działaniach typu społeczno-organizacyjnego i materialno-technicznego. Wojewoda należy do grona tych organów publicznych, które zostały wyposażone w kompetencje prawodawcze. Zgodnie z ustawą, wojewoda na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Wśród właściwości wojewody utrzymano obowiązek wydawania rozporządzeń porządkowych, w zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli wydanie takiego rozporządzenia jest niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Szczególny charakter roz- porządzenia porządkowego oraz doniosłość wartości zagrożonych, które w treści rozporządzenia podlegają ochronie, uzasadniają wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 możliwości stosowania surowej sankcji za naruszenie przepisów porządkowych, a mianowicie kary grzywny, wymierzanej na zasadach i w trybie określonych w prawie o wykroczeniach. Wagę tej kompetencji wojewody potwierdza obowiązek niezwłocznego przekazania rozporządzenia Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, sta- rostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na terenie których roz- porządzenie ma być stosowane. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasadą jest ogłaszanie aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktu, który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (chyba że ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy). Wyjątek sta- nowi tu tryb wejścia w życie rozporządzenia porządkowego - wchodzi w życie z chwilą ogłoszenia, które następuje natychmiast w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczeń lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze. Na podobnych przesłankach oparto drugi ustawowo przewidziany tryb wyjątkowego wejścia w życie aktu - w przypadkach, gdy z istoty regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę na podstawie upoważnienia udzielonego w ustawie, wynika, że zwłoka w wejściu w życie przepisów w nim zawartych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, wojewoda może zarządzić ogłoszenie i wejście w życie takiego aktu na zasadach właściwych dla rozporządzeń porządkowych. Mimo jednak szczególnego trybu wejścia w życie tych aktów podlegają one także ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wydawanym przez wojewodę wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa, wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 3) akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu i gminy, 4) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez organ administracji rządowej, organ samo- rządu województwa, organ powiatu i gminy, 5) inne akty prawne, w tym informacje i obwieszczenia, jeżeli tak stano- wią przepisy szczególne. Zasady i tryb wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Na wojewodę nałożono ustawowy obowiązek prowadzenia zbioru wydawanych przez siebie dzienników oraz udostępniania go jednostkom samorządu terytorialnego na obszarze województwa i umożliwienia powszechnego wglądu do tego zbioru. Akty prawa miejscowego podlegają wszechstronnej kontroli. O środkach nadzoru Prezesa Rady Ministrów już wspominaliśmy, ponadto Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia ustala tryb kontroli aktów prawa miej- scowego, a także na mocy art. 44 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. E. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji rządowej Możemy mówić o dwóch grupach pozaorganizacyjnych więzi prawnych w administracji rządowej. Pierwsza z nich składa się z prawnych zależności łączących wojewodę z organami rządowej administracji niezespolonej i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Druga natomiast opisuje relacje prawne wojewody z ministrami i organami centralnymi administracji państwowej. Z punktu widzenia właściwości rzeczowej wojewody, relacje te dotyczą spraw składających się na funkcję przedstawiciela rządu w terenie oraz spraw z zakresu administracji rządowej. Relacje z zakresu administracji rządowej dzielą się z kolei na: pozaorganizacyjne więzi prawne występujące w toku postępowania administracyjnego oraz relacje występujące poza postępowaniem administracyjnym. O relacjach łączących wojewodę z organami rządowej administracji nieze- spolonej piszemy w rozdziale IX dotyczącym terenowych jednostek organiza- cyjnych administracji specjalnej. Więzi prawne wojewody z ministrami są bardzo zróżnicowane i wynikają z potrzeby przełamywania organizacyjno-resortowych podziałów w łonie ad- ministracji rządowej. W sprawach z zakresu realizacji polityki rządu może dojść do sporu na tle braku uzgodnienia stanowisk wojewody i organu administracji niezespolonej, działającego w strukturze resortu kierowanego przez danego ministra. Wówczas spór taki rozstrzyga Prezes Rady Ministrów, a pozycja spierających się organów administracji rządowej (wojewody i ministra) jest równorzędna. Inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do spraw z zakresu ad- ministracji rządowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wojewoda, zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, często występuje jako organ pierwszej instancji rozstrzygający sprawę administracyjną. Wów- czas organem odwoławczym jest minister właściwy w sprawie, a jego zakres kontroli rozstrzygnięcia obejmuje legalność i celowość decyzji. Minister nie może jednak skontrolować decyzji administracyjnej w po- stępowaniu odwoławczym bez złożonego przez stronę odwołania (wynika to z podstawowych założeń postępowania administracyjnego) i w związku z tym pozostaje mu jedynie możliwość kontroli takiej decyzji w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, określonego w przepisach kodeksu po- stępowania administracyjnego. Tu minister występuje jako typowy organ nadzoru, stosujący ograniczone środki prawne wobec rozstrzygnięć wojewody, których podstawą jest ocena rozstrzygnięcia wojewody pod względem zgodności z prawem. Trzeci typ relacji wojewody i ministra wynika z art. 30 ustawy o admini- stracji rządowej w województwie. W myśl tego artykułu częścią regulaminu urzędu wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, ustalonych wprawdzie przez kierowników tych jednostek, ale jednocześnie zatwierdzanych przez wojewodę. W razie niezatwierdzenia wspomnianych regulaminów, kierownicy mogą wystąpić do właściwych ministrów o wszczęcie przez nich sporu z wojewodą. Tu spór ma szczególny charakter, gdyż dotyczy aktu organizacyjnego jednostki poddanej zwierzchnictwu wojewody. Relacje typu współdziałania opisuje natomiast art. 38 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. nr 141, poz. 943) nakazujący ministrowi współdziałanie m.in. z wojewodą w celu realizacji zadań ministra. F. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji publicznej Sprawna realizacja zadań administracji publicznej wymaga funkcjonalnego współdziałania jednostek organizacyjnych o różnym statusie prawnym i należących do odrębnych pionów organizacyjnych. To funkcjonalne współ- działanie przyjmuje w przypadku administracji publicznej pewną postać pozaorganizacyjnych więzi, łączących wojewodę i organy jednostek samorządu terytorialnego oraz instytucji samorządowych. Więzi te mają różną treść, są ustanawiane ze względu na osiągnięcie zróżnicowanych celów oraz opisują rozmaity stopień wzajemnego wpływu nie powiązanych ze sobą organizacyjnie podmiotów. Możemy mówić o trzech rodzajach pozaorganizacyjnych więzi łączących wojewodę i organy . samorządu terytorialnego: 1) upoważnieniach nadzorczych wojewody wobec podmiotów samorządu terytorialnego, 2) pozaorganizacyjnych więziach prawnych w toku postępowania admini- stracyjnego, 3) obowiązku współdziałania wojewody z jednostkami samorządu teryto- rialnego. O nadzorze w systemie samorządu terytorialnego będziemy mówić w dalszej części wykładu. Pozaorganizacyjne więzi prawne w toku postępowania administracyjnego opisują stan takiej samej zależności wójta (burmistrza, prezydenta) i wojewody, jak opisane wyżej relacje prawne wojewody i ministra w postępowaniu administracyjnym. W sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej na podstawie ustaw oraz w trybie porozumienia zawartego przez jednostkę samorządu terytorialnego z wojewodą, załatwianych w drodze decyzji przez organy samorządowe, wojewoda jako organ odwoławczy kontroluje i modyfikuje rozstrzygnięcie pierwszej instancji, stosując kryterium legalności i celowości. Warunkiem pozostaje złożenie przez uprawniony podmiot (stronę lub inne podmioty) odwołania, bez którego uprawnienia wojewody w toku instancji nie mogą być wykonane. W razie braku takiego odwołania zakres kontroli i ewentualnej ingerencji wojewody ogranicza tryb nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, tryb art. 161 k.p.a. i inne) i legalność jako kryterium oceny rozstrzygnięcia (pomijamy tu pewne określone w k.p.a. wyjątki). G. Struktura aparatu pomocniczego w administracji rządowej Struktura aparatu pomocniczego wojewody obejmuje jednostki organizacyjne i stanowiska o różnym charakterze. Wprawdzie ustawa określa urząd wojewódzki jako aparat pomocniczy wojewody, ale w obrębie urzędu występują wskazane ustawowo szczególne jednostki organizacyjne, stanowiska i osoby. Ponadto - zgodnie z art. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie - zespolenie służb, inspekcji i straży w zasadzie powinno następować w urzędzie wojewódzkim (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Osoby te wykonują funkcje kierownicze w urzędzie i jednocześnie w więk- szości wchodzą w skład kolegium doradczego, charakterystycznego dla or- ganizacji urzędów administracji rządowej ciała opiniodawczo-doradczego. W art. 37 określono skład kolegium następująco: 1) wicewojewodowie, 2) dyrektor generalny urzędu, 3) komendant wojewódzki Policji, 4) komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, 5) inne osoby wymienione w statucie. Oczywiście wojewoda może zapraszać do prac i udziału w posiedzeniach również inne osoby, w szczególności kierowników zespolonych służb, inspek- cji i straży, a także tworzyć inne zespoły doradcze. Wicewojewodów powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, wojewoda określa też zakres zadań i kompetencji wykonywanych przez wicewojewodów. Szczególną pozycję w strukturze kierownictwa urzędu wojewódzkiego zajmuje I wicewojewoda, w razie niemożności pełnienia przez wojewodę obowiązków służbowych zastępuje go w realizacji wszystkich kom- petencji. Ważne stanowisko zajmuje także dyrektor generalny urzędu, powo- łany ustawą o służbie cywilnej do realizowania zadań w dziedzinie służby cywilnej. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego, nadawany przez wojewodę i zatwierdzany przez Prezesa Rady Ministrów. Statut ten jest obligatoryjnie ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadą jest, iż każda istotna zmiana statutu wymaga zatwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów, chyba że dotyczy uzupełnienia zakresów działania jednostek i komórek organizacyjnych urzędu o nowe zadania nałożone przez ustawy na wojewodę lub kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży oraz aktualizacji wykazu jednostek podporządkowanych wojewodzie lub przez ten organ nadzorowanych. Sam statut jest podstawowym aktem organizacyjnym o charakterze nor- matywnym, określającym strukturę urzędu, wzajemne relacje jednostek or- ganizacyjnych, ich zakresy działania oraz kluczowe stanowiska kierownicze i inne sprawy istotne dla organizacji i funkcjonowania urzędu, natomiast szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regu- lamin ustalony w drodze zarządzenia wojewody. Częścią regulaminu urzędu wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży. Regulaminy te są ustalane przez kierowników tych jednostek i zatwierdzane przez wojewodę. Zgodnie z ustawą, wojewoda może modyfikować strukturę organizacyjną urzędu, mianowicie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami ustanawia, na czas oznaczony, swojego pełnomocnika do prowadzenia spraw w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Ustawodawca wyposażył go również w kompetencję tworzenia delegatury urzędu wojewódzkiego oraz aparatu pomocniczego kierowników zespolonych służb inspekcji i straży wojewódzkich, jeśli przyczyni się to do usprawnienia działania tych jednostek. Ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do jawności normatywnych aktów organizacyjnych urzędu. O obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym była już mowa, regulamin organizacyjny zaś udostępnia się do powszechnego wglądu. 3. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ A. System podmiotów i organów w administracji samorządowej Realizacja ustawowo określonych zadań publicznych należy do podmiotów dwu różnych systemów organizacyjnych - samorządowego i rządowego. System organizacyjny administracji samorządowej oraz jego legislacyjny kształt opierają się na kilku podstawowych założeniach. Obok znanych po- wszechnie konstytucyjnych gwarancji, takich jak: 1 ) obligatoryjna przynależność mieszkańców do wspólnot samorządowych, 2) poszanowanie prawa własności jednostek samorządowych i innych samorządowych osób prawnych, 3) zasada pomocniczości, 4) ustawowa gwarancja samodzielności samorządu, 5) sądowa ochrona samorządów, występują również bardziej szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania systemu samorządowego. Należą do nich: 1) zakres działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie narusza samodzielności pozostałych, 2) organy samorządu wojewódzkiego nie są wobec powiatu i gminy organami nadzoru lub kontroli oraz nie pełnią funkcji organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym (odnosi się to w pełni do relacji organów powiatu w stosunku do organów gmin), 3) utrzymano podział właściwości jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne oraz zlecone z zakresu administracji rządowej wraz z odręb- nością organów odwoławczych (samorządowe kolegium odwoławcze i wojewoda), 4) jednostki samorządu terytorialnego mogą w trybie umownym (porozu- mienie o powierzeniu spraw z zakresu zadań własnych zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego oraz porozumienie o powierzeniu spraw z zakresu administracji rządowej zawarte z wojewodą) modyfikować zakres swojej właściwości, 5) funkcjonuje jednolity dla wszystkich jednostek samorządu terytorial- nego system organów nadzoru, którego trzon stanowią organy administracji rządowej, 6) utrzymano zróżnicowany system kryteriów nadzoru - o szerszym zasięgu w odniesieniu do nadzoru nad realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (kryterium legalności i celowości) oraz węższym w sprawach realizacji zadań własnych (legalności), 7) ujednolicono charakter prawny i strukturę organów jednostek samo- rządu terytorialnego. System podmiotów i organów samorządowych obejmuje wiele zróżnicowanych pod względem statusu prawnego podmiotów, powiązanych różnymi więziami organizacyjnymi i pozaorganizacyjnymi. W skład systemu samorządowego wchodzą - obok jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną i nie posiadające osobowości prawnej. Administrację terenową - w znaczeniu zorganizowanej działalności, której celem jest realizacja zadań publicznych - dopełniają podmioty spoza systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego: samorządowe kolegium odwoławcze, regionalna izba obrachunkowa oraz pozostałe organy nadzoru w systemie samorządu terytorialnego. Wszystkie te podmioty działają poprzez swoje organy. Na system podmiotów administracji samorządowej składają się następujące podmioty: - gmina - powstała z mocy prawa wspólnota samorządowa mieszkańców gminy; - powiat - powstała z mocy prawa lokalna wspólnota samorządowa; - województwo - powstała z mocy prawa regionalna wspólnota samorządowa; - sołectwo, dzielnica, osiedle - powstałe na podstawie uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, jednostki pomocnicze nie posiadające osobowości prawnej; - gminne osoby prawne - jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, w celu wykonywania zadań gminy; - powiatowe jednostki samorządowe - utworzone przez powiat jednostki organizacyjne, w celu wykonywania zadań powiatu; - wojewódzkie jednostki samorządowe - jednostki organizacyjne utworzone przez województwo, w celu wykonywania zadań województwa; - związek komunalny - powstały na podstawie uchwały dwóch lub więcej rad gmin (powiatów), nabywający osobowość prawną po przeprowadzonym postępowaniu rejestracyjnym, fakultatywny lub obligatoryjny; - stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego - stowarzyszenie osób prawnych powołane w celu wspierania idei samorządu terytorialnego, posiadające osobowość prawną, tworzone przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego;. - samorządowe kolegia odwoławcze - powołane na podstawie ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593), państwowe jednostki budżetowe, będące w rozumieniu ustawy (k.p.a.) organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach ad- ministracyjnych, załatwianych przez organy jednostek samorządu tery- torialnego; - regionalne izby obrachunkowe - powołane na podstawie ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 85, poz. 428 z późn. zm.), państwowe jednostki budżetowe, sprawujące nadzór nad budżetem jednostek samorządu terytorialnego oraz kontrolą ich gospodarki finansowej, związków komunalnych, innych samorządowych osób prawnych. B. Właściwość podmiotów w administracji samorządowej Ustawa o samorządzie gminnym przesądza, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie to oznacza domniemanie kompetencji na rzecz gminy, wzmocnione swoistym domniemaniem prawa gminy do decydowania w jej sprawach (w art. 6 ust. 2 czytamy, iż jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie o sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy do gminy). Wśród spraw należących do właściwości gminy ustawodawca wyróżnił sprawy składające się na tzw. zadania własne gminy, ogólnie określane jako "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty". Zadania te zostały w ustawie przykładowo wyliczone (należą do nich m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami, ochrony środowiska, gminnych dróg, ulic, mostów, placów, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia i wiele innych). Z domniemaniem kompetencji na rzecz gminy związano regulacje art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym - "Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin" oraz art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - "Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy". Drugą grupę zadań stanowią tzw. zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowania i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Obowiązek wykonywania tych zadań przez gminę wynika bądź z ustawy, bądź z porozumienia zawartego z wojewodą. W wypadku zadań własnych gminy ustawa może nadać niektórym z nich charakter obowiązkowy. Ustawowe określenie obowiązkowych zadań gminy oraz zadań z zakresu administracji rządowej wymaga zapewnienia gminie koniecznych środków na ich realizację. Właściwość gminy obejmuje także sprawy prowadzenia działalności gos- podarczej, na zasadach określonych w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospo- darce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43). Zakres właściwości gminy jest do pewnego stopnia płynny, gdyż w ustawie zawarto konstrukcje prawne umożliwiające modyfikacje rzeczywistego działania konkretnej gminy. O ustawowych możliwościach przekazywania gminie nowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także o umownym trybie przekazywania przez organy rządowej administracji zadań zleconych, była już mowa. Gmina może ponadto zawierać z innymi gminami porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych, z konsekwencjami podobnymi do porozumień zawartych z organami administracji rządowej (tzn. stosownego udziału w kosztach realizacji zadań umawiających się gmin). Gminie przypisano także ustawowe prawo wystąpienia z wnioskiem do powiatu o przekazanie jej zadania z zakresu właściwości powiatu. Przekaza- nie to następuje na warunkach określonych w porozumieniu gminy i powiatu. Część zadań gmin, wraz z prawami i obowiązkami związanymi z ich wykonywaniem, może przejść na utworzoną przez gminy nową osobę prawną - związek gminny. Gmina może także zawrzeć związek z miastem na prawach powiatu. Jest to bez wątpienia kolejna forma możliwej modyfikacji właściwości gmin w drodze umownej. Zresztą i w tym przypadku może się pojawić ustawowy obowiązek utworzenia związku. Ustawodawca określił właściwość powiatu bardzo podobnie do właściwości gminy. Zgodnie z zasadą pomocniczości i przy respektowaniu samodzielności gminy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie opisanym przez 22 punkty art. 4 ust. I ustawy o samorządzie powiatowym (należą do nich m.in. edukacja publiczna, promocja zdrowia, gospodarka nieruchomościami, gospodarka wodna, obronność, ochrona środowiska, rolnictwo, geodezja). Powiat może tworzy w celu wykonywania zadań jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, nie może jednak prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Powiat analogicznie do kompetencji gminy może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego (innymi powiatami), a także z województwem, na którego obszarze powiat się znajduje. Zakres właściwości województwa ustawodawca uregulował odmiennie od pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Składa się ona z dwóch rodzajów spraw: 1) określone przez przykładowo wyliczone w art. I 1 ust. 1 cele sprawy strategii rozwoju województwa (np. pobudzanie aktywności gospodarczej, zachowanie wartości środowiska kulturowego oraz przyrodniczego) i kierunków polityki rozwoju województwa, wskazane w art. 11 ust. 2 (np. kreowanie rynku pracy, wspieranie rozwoju nauki, wspieranie rozwoju kultury, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego); 2) zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami. Ten drugi rodzaj spraw należących do właściwości województwa jest skonstruowany analogicznie do właściwości gmin i powiatów. Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Do województwa przypisano domniemanie kompetencji poprzez ustawowe zastrzeżenie (art. 2 ust. 2), że do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. W ustawie o samorządzie województwa nieco odmiennie uregulowano możliwości województwa w sferze działalności gospodarczej. Otóż województwo w zakresie użyteczności publicznej może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek, natomiast poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przy- stępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości jednostek samo- rządu terytorialnego rozstrzygane przez ten organ w II instancji, a także rozpatrywanie zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz rozpatrywanie skarg i wniosków stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na właściwość regionalnych izb obrachunkowych składają się sprawy: 1 ) kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych, 2) nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, 3) informacji i szkolenia w zakresie spraw budżetowych. C. Struktura podmiotów administracji samorządowej Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Gmina, powiat i wo- jewództwo są pojęciami ustawowymi, łączącymi dwa różne znaczenia. Oznaczają one jednocześnie wspólnotę mieszkańców i odpowiednie terytorium (jednostkę podziału terytorialnego kraju). To rozwiązanie ustawowe, wraz z upoważnieniem Rady Ministrów do tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin i powiatów, ustalania granic gmin oraz siedzib władz gmin i powiatów (w drodze rozporządzenia, po przeprowadzonej procedurze konsultacyjnej odpowiednio z mieszkańcami, radami gmin, powiatów i sejmikiem województwa), niesie za sobą trudne do pogodzenia konsekwencje teoretyczne. Oznacza ono bowiem w istocie, że to Rada Ministrów decyduje o istnieniu wspólnoty mieszkańców. Ustawodawca stara się stępić ostrość tego paradoksu, kierując do Rady Ministrów zalecenia, aby przy tworzeniu, łączeniu, podziale i znoszeniu gmin i powiatów dążyć do tego, by jednostki te obejmowały obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Rada Ministrów decyduje także, w drodze rozporządzenia, o nadaniu gminie lub miejscowości statusu miasta. System organów stanowiących i kontrolnych jednostek samorządu tery- torialnego stanowią: rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa. Są to organy wybierane w wyborach powszechnych, kadencyjne (4 lata licząc od dnia wyborów), złożone z liczby radnych wybranych odpowiednio do liczby mieszkańców wspólnoty. Wielkości te określono: - dla gminy: 15 w gminie liczącej nie więcej niż 4000 mieszkańców, do 100 radnych w gminach największych, - dla powiatu: 20 w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po pięciu na każde rozpoczęte 20 000 mieszkańców, nie więcej niż 60 radnych, - dla województw: 45 w województwach liczących do 2 000 000 mieszkańców oraz po pięciu radnych na każde rozpoczęte 500 000 mieszkańców. Organy stanowiące działają in pleno, na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ponadto powołują swoje organy - stałe i doraźne do określonych zadań, a także komisję o szczególnych zadaniach, tzn. komisję rewizyjną, kontrolującą działalność zarządu oraz samorządowych jednostek organizacyjnych. W skład komisji rewizyjnej wchodzą tylko radni, z wyłączeniem przewod niczącego i wiceprzewodniczących oraz radnych będących członkami zarzą du. W komisjach gminnej rady mogą znaleźć się osoby spoza rady, w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji. Organami rad i sejmiku są także: - przewodniczący, - od jednego do trzech wiceprzewodniczących (w radzie powiatu nie więcej niż dwóch). Osoby te muszą być radnymi, wybranymi bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady bądź sejmiku, w głosowaniu tajnym. Niezwykle ważną rolę w systemie kompetencyjno-organizacyjnym rady pełni radny, i to nie tylko ze względu na jego uczestnictwo w pracach rady i komisji. Radny reprezentuje bowiem wyborców, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmuje zgłaszane postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego są zarządy gmin, powiatów i województwa, składające się z przewodniczących (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta i marszałek województwa) jego zastęp- ców oraz członków. Liczba członków zarządu wynosi od 3 do 7 osób (w województwie najwyżej 5). W ustawach samorządowych przewidziano swoisty system przesłanek ujemnych - w odniesieniu do pełnienia pewnych funkcji lub dokonywania określonych czynności przez wskazanych ustawowo funkcjonariuszy samorządowych: 1) wprowadzono zakaz łączenia mandatów radnego gminy, powiatu i województwa, 2) nie można łączyć członkostwa zarządu gminy z zatrudnieniem w ad- ministracji rządowej, 3) nie można łączyć członkostwa zarządu województwa z członkostwem w organach gminy i powiatu, zatrudnieniem w administracji rządowej oraz z mandatem posła i senatora, 4) nie można łączyć członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora, 5) wyłączono możliwość łączenia mandatu w danej jednostce samorządu terytorialnego z zatrudnieniem w aparacie pomocniczym samorządu (urząd gminy, starostwo, urząd marszałkowski), z wyjątkiem stosunku pracy nawią- zanego w trybie wyboru, 6) nie można łączyć niektórych funkcji w strukturze organów samorządu, np. funkcji przewodniczącego rady z członkostwem w zarządzie rady czy komisji rewizyjnej. Innego rodzaju ograniczenie przewiduje np. ustawa o samorządzie woje- wództwa, które dotyczy zakazu wchodzenia przez radnego województwa w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi (w art. 24 ust. 1 ściśle określono wyjątki od tej reguły). Ustawodawca przypisał do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego domniemanie kompetencji, tzn. są one właściwe we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania jednostki, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym w sposób jednolity określono sprawy należące do wyłącznej właściwości organów stanowiących. Właściwość organów wykonawczych (zarządów) natomiast generalnie obejmuje sprawy wykonywania uchwał organów stanowiących oraz zadań określonych przepisami prawa. W szczególności do zadań zarządu należą zadania przygotowania projektów uchwał rady gminy, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jednostki pomocnicze gminy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy, natomiast organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie, dzielnicy (osiedla) - rada o liczbie członków ustalonej tak jak liczba radnych. Or- ganem wykonawczym w sołectwie jest sołtys wspomagany radą sołecką, a w dzielnicy (osiedlu) zarząd, wybrany podobnie jak zarząd gminy. Na czele zarządu dzielnicy (osiedla) stoi przewodniczący. Związki międzygminne. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, w skład którego wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin uczestniczących w związku. Za zgodą rady gmina może być reprezentowana w związku przez innego członka organu gminy. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Jeśli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia, w liczbie nie przekraczającej jednej trzeciej składu zarządu. Do przewodniczącego zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wójta i burmistrza. Związki międzypowiatowe. Konstrukcja organizacyjna tych związków jest bardzo podobna do wyżej omówionych, przy następujących różnicach związki tworzą powiaty, a także wyjątkowo miasto na prawach powiatu z gminami. W skład zgromadzenia wchodzi po dwóch reprezentantów powiatów, a zasady reprezentacji ustala rada powiatu. Rejestr związku prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. D. Formy prawne realizacji zadań administracji samorządowej Mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów wspólnoty samorządowej. Organy te działają poprzez akty prawne, ogólne i indywidualne. Organy stanowiące samorządu wydają przepisy powszechnie obowiązujące i podejmują inne uchwały, organy wykonawcze (zarządy) wyjątkowo wydają przepisy prawne, podejmują uchwały oraz w razie upoważnienia ustawowego rozstrzygają sprawy administracyjne w drodze decyzji, natomiast przewodniczący zarządów (wójt, burmistrz, starosta, marszałek) głównie wydają decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej. Formą demokracji bezpośredniej jest referendum, które może być prze- prowadzone w każdej ważnej sprawie wspólnoty, mieszczącej się w jej za- kresie zadań. Wyłącznie w drodze referendum można rozstrzygnąć sprawy samoopodatkowania mieszkańców gminy oraz odwołania przed upływem kadencji rady gminy i rady powiatu. W ustawach samorządowych zawarto istotne wymogi formalne, dotyczące kompetencji do zadecydowania o przeprowadzeniu referendum, jak również warunków ich ważności. Referendum przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego lub na wniosek co najmniej jednej dziesiątej mieszkańców (uprawnionych do głosowania). Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej trzydzieści procent uprawnionych do głosowania. Referendum w sprawie odwołania rady gminy i powiatu przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wyborów lub od ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Jednym z najbardziej doniosłych i charakterystycznych atrybutów władzy publicznej sprawowanej przez jednostki samorządu terytorialnego jest przy- sługująca im kompetencja prawodawcza. Konstrukcja prawna kompetencji prawodawczej gminy i powiatu wykazuje wiele podobieństw. Ponadto upo- ważnienia prawodawcze gminy i powiatu są niejako porównywalne z analo- gicznymi kompetencjami wojewody. Gmina i powiat wydają przepisy prawne na podstawie upoważnień zawartych w ustawach oraz na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych. Upoważnienia dla gminy i powiatu zawarte w ustawie różnią się jednak od analogicznych kompetencji wojewody tym, że obok możliwości (w konkretnej sytuacji raczej konieczności) wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, gmina i powiat wydają przepisy w zakresie szeroko rozumianego ustroju wewnętrznego. W drodze przepisów gminnych bowiem rada gminy może uregulować: 1) wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizację urzędów i instytucji gminnych, 3) zasady zarządu mieniem gminy, 4) zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podobnie ukształtowano zakres kompetencji powiatu rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie, 2) porządkowych, 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użytecz- ności publicznej. Regulacja ta potwierdza ogromną praktyczną wagę zagadnień ustrojowych gminy i powiatu dla stopnia zaspokojenia potrzeb wspólnoty. Odmiennie natomiast wygląda zakres kompetencji prawodawczych sejmiku wojewódzkiego. Tu ustawodawca odsyła ogólnie do upoważnień ustrojowych i nie specyfikuje spraw o charakterze ustrojowym, w których ma się realizować prawo województwa do stanowienia prawa miejscowego. Województwo także nie zostało wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych, zadanie to bowiem zachowano na rzecz wojewody. Akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy i radę powiatu przyjmują prawną postać uchwały, w wyjątkowych sytuacjach uchwałę za- wierającą przepisy porządkowe może podjąć zarząd powiatu i zarząd gminy (dla tego aktu zarządu gminy ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje formę zarządzenia). Taki akt prawa miejscowego podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady i traci ono swą moc w razie odmowy zatwierdzenia aktu bądź nie przedstawie- nia go do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy lub powiatu. Warunkiem obowiązywania przepisów prawa miejscowego jest ich właściwe opublikowanie. Przepisy porządkowe ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w miejscowej prasie. Przepisy szczególne mogą również przewidywać opublikowanie przepisów gminnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym (np. plan zagospodarowania przestrzennego gminy). Przepisy stanowione przez radę powiatu i sejmik wojewódzki publikuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odniesieniu do przepisów gminnych z reguły dzień ogłoszenia jest dniem wejścia w życie przepisu, chyba że przewidziany jest termin późniejszy wejścia w życie przepisu. Natomiast w odniesieniu do przepisów stanowionych przez powiat reguły jest wejście w życie przepisu w 14 dni od dnia ogłoszenia (którym jest dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego), chyba że ustawa lub przepis prawa miejscowego stanowi inaczej. Urzędy administracji samorządowej prowadzą zbiory przepisów prawa miejscowego, dostępne do powszechnego wglądu. Przepisy prawa miejscowego, zgodnie z przepisami ustaw ustrojowych i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podlegają zaskarżeniu. E. Organizacyjne więzi prawne Centralne miejsce w strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego zajmuje organ stanowiący i kontrolny - rada gminy, powiatu i sejmik województwa. Jest to organ tworzący samorządowe jednostki organizacyjne, powołujący organy wewnętrzne (komisje stałe i doraźne, przewodniczącego i jego zastępców), wybierający zarząd oraz kontrolujący organy gminy. Organ ten ustala statut danej jednostki samorządu terytorialnego, określa or- ganizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów. Statut jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i jako taki podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada (sejmik) jednostki samorządu terytorialnego wybiera przewodniczą- cego zarządu (wójta, burmistrza, starostę, marszałka) bezwzględną większoś- cią głosów ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu tajnym. Rada gminy wybiera, na wniosek wójta lub burmistrza, zastępcę (zastępców) oraz członków zarządu zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Natomiast rada powiatu oraz sejmik wybierają zastępców i członków zarządu, na wniosek przewodniczącego zarządu, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W ustawach samorządowych nałożono na organy stanowiące obowiązek wyboru zarządu w terminie 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów, jeśli tego nie uczyni, to radą (sejmik) ulega rozwiązaniu z mocy prawa i zostają wówczas przeprowadzone wybory przedterminowe. Odwołanie zarządu może nastąpić na skutek nieudzielenia absolutorium lub z innej przyczyny. W obu przypadkach zastosowano różny tryb postępo- wania. Postępowanie w sprawie odwołania zarządu jest we wszystkich jedno- stkach samorządu podobne, różni się jedynie niektórymi rozwiązaniami szczegółowymi (np. określenie liczby głosów koniecznych do rozwiązania zarządu -- na szczeblu gminnym bezwzględna większość, a w sejmiku trzy piąte głosów ustawowego składu sejmiku). Obowiązuje zasada, iż uchwała organu stanowiącego w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, przy czym sprawa ta może być rozpatrywana na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi. Rozwiązanie zarządu zawsze następuje w głosowaniu tajnym. Regułą jest także zapoznanie się z opinią komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium, a także z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady o nieudzieleniu absolutorium i po wysłuchaniu wyjaśnień zarządu. Rozwiązanie zarządu jednostki samorządu terytorialnego z innych przyczyn wymaga uzasadnionego pisemnego wniosku co najmniej ustawowego składu rady gminy, 2/5 ustawowego składu rady powiatu i 1 /3 ustawowego składu sejmiku województwa. Naturalnie organ stanowiący samorządu może odwołać tylko przewod- niczącego zarządu lub poszczególnych członków zarządu. Tu także notujemy podobne różnice między wymogami dotyczącymi minimalnej liczby głosów w gminie (zwykła większość głosów w razie odwołania członków zarządu na wniosek wójta), a w powiecie i województwie (kwalifikowana większość). Odwołanie przewodniczącego zarządu jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu, a w przypadku odwołania zarządu województwa w wyniku i nieudzielenia mu absolutorium skutkiem jest także automatyczne odwołanie marszałka z funkcji przewodniczącego sejmiku województwa. W ustawach samorządowych w swoisty sposób zdyscyplinowano organy stanowiące, ograniczając czasowo możliwość złożenia kolejnego wniosku 0 odwołanie zarządu lub jego przewodniczącego, w razie gdy poprzedni nie uzyskał wymaganej większości. Wniosek o odwołanie można bowiem złożyć dopiero po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. W razie złożenia rezygnacji z członkostwa w zarządzie, organ stanowiący samorządu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu nie później niż w ciągu miesiąca od daty złożenia rezygnacji. Zarząd gminy, powiatu i województwa jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, spełniającym - stosownie do przepisów ustawy - funkcje, w tym zlecone z zakresu administracji rządowej, a także bieżąco zarządzającym sprawami samorządowymi. Jednym z ważnych zadań zarządu, określających jego pozycję w strukturze samorządowych jednostek organizacyjnych, jest zatrudnianie i zwalnianie kierowników tych jednostek. Pracę zarządu organizuje jego przewodniczący, który kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje samorząd na zewnątrz. W wyjątkowych sytuacjach może on podejmować czynności należące do kompetencji zarządu (są to sprawy nie cierpiące zwłoki, związane z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego). Czynności podjęte w tym trybie wymagają zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu. Przewodniczący zarządu nie może go jednak zastąpić w wydawaniu przepisów porządkowych. Do właściwości starosty należą także sprawy zwierzchnictwa w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. W ramach owego zwierzchnictwa: - powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, - zatwierdza programy ich działania, - uzgadnia wspólne działania tych jednostek na obszarze powiatu, - w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek, - zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli. Generalnie decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje przewodniczący zarządu. Może on upoważnić swoich za- stępców lub innych pracowników urzędu do wydawania decyzji w jego imieniu. Jeśli przepisy prawne wskazują zarząd jako organ właściwy do wydawania decyzji, wówczas decyzję taką podpisuje przewodniczący, a w treści wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy odpowiednio urzędu gminy, starostwa oraz urzędu marszałkowskiego, którego organizację i funk- cjonowanie określa regulamin organizacyjny. Regulamin ten jest uchwalany przez organ stanowiący samorządu, na wniosek przewodniczącego zarządu. Kierownikiem urzędu jest przewodniczący zarządu, który wykonuje upraw- nienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kie- rowników samorządowych jednostek organizacyjnych. F. Pozaorganizacyjne więzi prawne Warunkiem skutecznej i prawidłowej (zgodnej z prawem i celami ustawo- wymi) realizacji zadań publicznych jest stan pewnej niezbędnej jednolitości spełnianych przez podmioty funkcji, przy zachowaniu ich organizacyjnej odrębności. Ów stan jednolitości funkcjonalnej systemu zapewniają właśnie różnorodne więzi prawne łączące różne podmioty. Więzi te przybierają postać współdziałania, kontroli, nadzoru oraz kierowania; mają oczywiście różną treść, są rozmaicie uwarunkowane prawnie i występują w systemie jednostek organizacyjnych samorządu oraz poza nim. Współdziałanie. Zgodnie z art. 10 ustawy o samorządzie gminnym, wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gmin następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego (w formach związku komunalnego i porozumienia komunalnego). Analogiczną formę współdziałania ustawodawca przewidział dla powiatów (rozdział VII ustawy o samorządzie powiatowym). Szczególną wagę współdziałania podkreślono kompetencjach samorządu województwa - w art. 12 ustawy o samorządzie województwa znajduje się swoisty nakaz współpracy samorządu województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, z: 1) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, 2) administracją rządową, szczególnie z wojewodą, 3) innymi województwami, 4) organizacjami pozarządowymi, S) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi, 6) organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Nakaz ten nie został w ustawie skonkretyzowany z punktu widzenia prawnych form współdziałania. Ponadto województwo w ramach wyznaczonych prawem wewnętrznym, celami i założeniami polityki zagranicznej państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami, w granicach kompetencji i zadań województwa współpracuje ze społecznościami regionalnymi innych państw oraz uczestniczy w działalności międzynarodowych instytucji i zrzeszeń. Współpraca zagraniczna odbywa się na podstawie i granicach "Priorytet ów współpracy zagranicznej województwa", uchwalonych bezwzględną większością głosów ustawowej liczby radnych sejmiku oraz za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych. O współdziałaniu jednostek z administracją rządową pisaliśmy wyżej związku z przekazaniem spraw z zakresu administracji rządowej. Należy tu zwrócić uwagę na szeroką formułę zrozumienia administracyjnego, obejmującą również współdziałanie w innych sprawach (np. w sprawach wspólnej realizacji inicjatyw obywatelskich czy załatwiania ważnych społecznie problemów). Kontrola. Poza upoważnieniami kontrolnymi różnych organów, zawartymi w odrębnych przepisach ustawowych (np. kontrola NIK, inspekcji specjalistycznych), na uwagę zasługują uregulowania przepisów o nadzorze, ustaw samorządowych oraz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Organy nadzoru (Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa) zostały wyposażone w szeroki zakres kontroli organów samorządowych. Mają bowiem prawo żądania niezbędnych informacji i dany dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego (w wypadku gmin gwarantowane ustawowo prawo wizytacji administracji komunalnej i uczestniczenia w posiedzeniach organów gmin). Przewodniczący zarządów obowiązani są do przedkładania wojewodzie uchwał rad i sejmiku w ciągu 7 dni od ich podjęcia. Niezależnie od tego, iż obowiązek ten warunkuje podjęcie rozstrzygnięć nadzorczych, stanowi sam w sobie instrument umożliwiający bieżące i wszechstronne kontrolowanie poczynań organów samorządowych. Jednym z podstawowych zadań regionalnej izby obrachunkowej jest właśnie kontrola gospodarki finansowej gmin. Ustawodawca ściśle określa kryteria kontroli (zgodność z prawem, zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym, a w przypadku kontroli finansowej w zakresie realizacji zadań zleconych przez administrację rządową także celowość, rzetelność, gospodarność), zakres przedmiotowy (np. co najmniej raz na 4 lata powinna być przeprowadzona kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gmin), procedurę kontrolną i uprawnienia kontrolujących inspektorów. Te szerokie uprawnienia kontrolne organów administracji rządowej mają służyć eliminowaniu groźnych dla realizacji celów samorządowych nieprawidłowości i stale ulepszać funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Nadzór. W ustawach samorządowych przyjęto zasadę jednolitej regulacji nadzoru nad wszystkimi jednostkami samorządu terytorialnego. Nadzór nad działalnością komunalną jest podstawowym instrumentem zapewniającym spójność terenowej administracji publicznej. W ustawach zawarto regulacje ściśle precyzujące stronę podmiotową więzi nadzorczych, kryteria stosowa- nych środków prawnych nadzoru, środki nadzoru oraz procedurę nadzorczą. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda i w zakresie spraw budżetowych - regionalna izba obrachunkowa. Przepisy o nadzorze stosuje się także do związków i porozumień komunalnych. Kryteria nadzoru stanowią zgodność z prawem, a w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej - także celowość, rzetelność i gospodarność. Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego ("uchylenie rozstrzygnięcia"). W razie niezgodności uchwały organu z prawem organ nadzoru stwierdza jego nieważność w całości lub części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do NSA. Organ nadzoru może wstrzymać wykonanie uchwały po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, a w odniesieniu do uchwały budżetowej następuje wstrzymanie wykonania jej w części objętej stwierdzeniem nieważności, z mocy prawa. Drugim środkiem nadzoru, określonym w ustawie o administracji rządowej w województwie (także ustawy o samorządzie gminnym), jest wstrzymanie wykonania uchwały i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda, organ odpowiedzialny za realizację spraw z zakresu administracji rządowej, stosuje ten środek nadzoru również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności, i gospodarności. Wspomniana uchwała dotyczy bowiem spraw zleconych z zakresu administracji rządowej. Wojewoda, przekazując sprawę organowi gminy, powiatu lub województwa wskazuje zaistniałe uchybienia oraz termin załatwienia sprawy. Jeżeli uchwała organu samorządowego podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie uwzględnia wspomnianych wskazówek, wojewoda może uchylić uchwałę i wydać zarządzenie zastępcze ("rozstrzygnięcie sprawy"), powiadamiając o tym właściwego ministra (minister właściwy w sprawie może w ciągu 30 dni od dnia wydania zarządzenia wydać inne rozstrzygnięcie). System środków prawnych nadzoru w samorządzie terytorialnym uzupełniają ustawowe upoważnienia do uruchamiania sądowej kontroli legalności uchwał przez osoby fizyczne i prawne, określone w ustawach samorządowych i ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Regulację procedury w sprawach nadzoru oparto na pewnych podstawowych założeniach: 1) rozstrzygnięcia nadzorcze mogą być skarżone do NSA, który orzeka o ich zgodności z prawem, 2) przyjęto następujące terminy ustawowe - organ nadzoru orzeka w ter- minie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia, uchylenie rozstrzygnięcia nie może nastąpić po upływie roku od daty jego podjęcia, chyba że następuje uchybienie terminowi 7-dniowemu przedłożenia uchwały, 3) w sprawach nie uregulowanych w rozdziałach o nadzorze ustaw samo- rządowych stosuje się odpowiednio k.p.a. Kierowanie. W systemie administracji publicznej, w pionie organów sa- morządowych, występują także pozaorganizacyjne więzi prawne, które ze względu na swoje cechy (możność wpływu na personalną obsadę organu i kryterium celowości jako podstawy oceny działania organu) zbliżają się swoją konstrukcją prawną do więzi typu kierowania. Konkretnie chodzi tu o sytuacje opisane dyspozycjami art. 96 i 97 ustawy o samorządzie gminnym, art. 83 i 84 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 84 i 85 ustawy o samorządzie województwa. Pierwsza sytuacja upoważnia Sejm do rozwiązania rady gminy, powiatu i sejmiku w razie powtarzającego się naruszania przez nie Konstytucji lub ustaw. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze uchwały rozwiązuje organ stanowiący (co jest równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów). Druga możliwość polega na ustanowieniu zarządu komisarycznego w razie nie rokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy samorządu Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy samorządu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę lub sejmik następnej kadencji. To bardzo radykalne rozwiązanie, ingerujące w sferę samodzielności samorządu, może być zastosowane jedynie po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom samorządowym i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji jednostki samorządu terytorialnego. 4. USTRÓJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W WARSZAWIE Ustrój administracji samorządowej w Warszawie reguluje ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 48, poz. 195 z późn. zm.). Jest to już trzecia ustawa dotycząca administracji publicznej w Warszawie. Pierwszą wydano 16 sierpnia 1938 r. (ustawa o samorządzie gminy m.st. Warszawy, Dz.U. nr 63, poz. 479), druga - bezpośrednio poprzedzająca ustawę obecnie obowiązującą - została wydana w 1990 r. (ustawa z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu m.st. Warszawy - Dz.U. nr 34, poz. 200). Warszawa ma status obligatoryjnego związku komunalnego, tworzonego przez gminy: Warszawa - Bemowo, Warszawa - Białołęka, Warszawa - Bielany, Warszawa-Centrum, Warszawa-Rembertów, Warszawa-Targówek, Warszawa-Ursus, Warszawa-Ursynów, Warszawa-Wawer, Warszawa- Wilanów, Warszawa - Włochy. Nabywa ona z mocy prawa osobowość prawną i podlega wpisowi do rejestru związków komunalnych. Ze względu na złożony charakter problemów zarządzania stołeczną aglo- meracją ustawodawca przewiduje możliwość tworzenia obligatoryjnych związków komunalnych przez Radę Ministrów, na wniosek Rady miasta stołecznego Warszawy (w drodze rozporządzenia). Ponadto w systemie podmiotów administracji rządowej w Warszawie mogą się pojawić - dobrowolnie tworzone przez gminy - warszawskie związki komunalne, do których mogą należeć także gminy spoza m.st. Warszawy, jeżeli ich obszar graniczy z gminami warszawskimi lub inną gminą wchodzącą w skład związku. Konstrukcja właściwości gmin warszawskich oraz m.st. Warszawy oddaje specyficzny charakter zadań administracyjnych stołecznego miasta. Do za- kresu działania gmin warszawskich należą bowiem zadania związane z zapew- nieniem pieczy nad miejscami o szczególnym znaczeniu dla Narodu oraz niezbędnych warunków do funkcjonowania w mieście stołecznym: władz państwowych, naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, przedstawicieli państw obcych i organizacji międzynarodowych, a także spra- wy związane z zapewnieniem niezbędnych warunków przyjmowania delegacji zagranicznych. Ponadto warszawskie gminy zajmują się sprawami samorzą- dowymi, zgodnie z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane wyżej sprawy, charakterystyczne dla gmin warszawskich, zostały ustawowo określone jako zadania wykonywane na zasadach określonych dla zadań zleconych. Wagę szczególnych zadań gmin warszawskich dostrzega ustawa także w ten sposób, że daje Radzie Ministrów upoważnienie dookreślenia, w drodze rozporządzenia, zasad współdziałania gmin warszawskich z organami administracji rządowej w realizacji tych zadań. Rada Ministrów wykonując to upoważnienie wydała rozporządzenie z 19 grudnia 1995 r. w sprawie zasad współdziałania gmin warszawskich z organami administracji rządowej oraz określenia, które sprawy indywidualne z zakresu zadań własnych gmin rozpatrywane będą w trybie właściwym dla decyzji administracyjnych należą- cych do zadań zleconych (Dz.U. z 1996 r. nr 2, poz. 9). Zakres działania samorządu m.st. Warszawy obejmuje głównie sprawy o charakterze ogólnomiejskim dotyczące planowania i strategii rozwoju miasta oraz wzbogacenia ogólnomiejskiej infrastruktury, a także wspomagania gmin w wyrównywaniu dysproporcji w sferze zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnot. Struktura organów miasta przedstawia się następująco. Organem stano- wiącym i kontrolnym jest Rada m.st. Warszawy, składająca się z 68 radnych wybranych w wyborach samorządowych. Rada wybiera ze swego składu przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Charakterystycznie uregulowano tryb zwoływania posiedzeń Rady. Następuje to z własnej inicjatywy prze- wodniczącego, na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków Rady, a także na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Organem wykonawczym samorządu m.st. Warszawy jest Zarząd. W skład zarządu wchodzą: Prezydent m.st. Warszawy jako jego przewodniczący oraz wiceprezydenci. Wiceprezydentów powołuje i odwołuje Rada na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, wiceprezydenci mogą pochodzić spoza Rady. Prezydent m.st. Warszawy nie może łączyć swojej funkcji z: 1) pełnieniem innych urzędów lub funkcji administracji publicznej, 2) sprawowaniem mandatu radnego, 3) dodatkowym zatrudnieniem. Prezydent m.st. Warszawy jest organem wykonawczym gminy Warszawa - Centrum, będąc zarządem tej gminy w rozumieniu ustawy. Do wykonywania swojego urzędu w gminie Warszawa-Centrum Prezydent m.st. Warszawy powołuje i odwołuje swoich zastępców, określając im zakres udzielonych pełnomocnictw, a także korzysta z pomocy ciała opiniodawczo- doradczego, tzw. konwentu, w którego skład wchodzą dyrektorzy zarządów dzielnic. Prezydenta wybiera Rada Gminy Warszawa-Centrum, w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej dwóch trzecich ustawowego składu Rady. W dość skomplikowanej procedurze wyboru Prezydenta m.st. Warszawy przewidziano następujące rozwiązania: - prawo zgłaszania kandydatów przysługuje radnym Gminy Warszawa-Centrum oraz radom gmin warszawskich; - Rada m.st. Warszawy może rekomendować na stanowisko Prezydenta jednego lub więcej kandydatów spośród zgłoszonych, a także zgłosić własnego kandydata; - w razie nieuzyskania przez żadnego z kandydatów bezwzględnej większości głosów w pierwszej turze, zarządza się drugie głosowanie, do którego przechodzi dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Prezydentem m.st. Warszawy zostaje kandydat, który otrzymał większą liczbę głosów, nawet jeśli w drugim głosowaniu nie uzyskał bezwzględnej większości głosów. W odniesieniu do procedury odwołania Prezydenta m.st. Warszawy zwraca uwagę również możliwość odwołania Prezydenta przez Radę m.st. Warszawy większością dwóch trzecich głosów, przy obecności co najmniej trzech czwartych jej ustawowego składu, ale dopiero w następstwie odrzucenia przez Radę Gminy Warszawa-Centrum wniosków Rady m.st. Warszawy lub Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Prezydenta. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminach warszawskich jest rada pochodząca z wyborów bezpośrednich mieszkańców gmin. Liczebność jej ustala się zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Przewodniczący zwołuje posiedzenie rady (rada może być zwołana na własny wniosek zarządu lub na wniosek Rady m.st. Warszawy, a także Prezesa Rady Ministrów). Organem wykonawczym gminy jest zarząd, któremu przewodniczy burmistrz. Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym, w m.st. Warszawie funkcjonuje również rada powiatu. Z punktu widzenia przedstawionych na wstępie tego rozdziału ustrojowych zasad budowy i funkcjonowania systemu organów administracji publicznej (zwłaszcza zasad optymalnej pojemności kom- petencyjnej organów i rozdzielności kompetencyjnej) rozwiązanie to jest wadliwe i wymaga niewątpliwie pilnej ustawowej korekty. W gminach warszawskich mogą być utworzone jednostki pomocnicze, tzn. dzielnice, działające zgodnie z przepisami ustawy o ustroju m.st. Warszawy i ustawy o samorządzie terytorialnym. Organ wykonawczy dzielnicy stanowią dyrektor zarządu dzielnicy i dwóch członków, których powołuje i odwołuje rada dzielnicy, na wniosek przewodniczącego zarządu gminy. Dyrektora zarządu może odwołać także rada gminy, przy czym tryb ten ma zastosowanie wówczas, gdy rada dzielnicy odrzuci wniosek o odwołanie (wniosek taki przedkłada przewodniczący zarządu gminy). Statut gminy może również przewidywać utworzenie mniejszych jednostek pomocniczych (osiedli, kolonii, sołectw) na obszarze dzielnicy, a także na obszarze gminy, na których nie utworzono dzielnic. Podstawą organizacji i funkcjonowania organów i jednostek organizacyj- nych m.st. Warszawy jest, obok ustaw, statut. Statut m.st. Warszawy uchwala Rada, bezwzględną większością głosów, przy obecności co najmniej dwóch trzecich swojego ustawowego składu, po zasięgnięciu opinii rad gmin war- szawskich. Warunkiem ważności statutu jest uprzednie uzgodnienie jego pro- jektu z Prezesem Rady Ministrów. W razie pojawienia się w trakcie przygo- towywania statutu rozbieżności stanowisk, której nie udało się usunąć, statut m.st. Warszawy nadaje Prezes Rady Ministrów. Rozdział IX TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI SPECJALNEJ W rozdziale niniejszym ograniczamy się do prezentacji wybranych organów tzw. administracji specjalnej - czyli organów administracji podpo- rządkowanych bezpośrednio centralnym organom administracji. W literaturze przedmiotu i w przepisach można spotkać także inne okreś- lenia na oznaczenie tej kategorii organów administracji w terenie. Do naj- częściej używanych należały w przeszłości takie terminy jak: organy admini- stracji niezespolonej, terenowe organy administracji państwowej nie włączone do systemu rad narodowych, jednostki nie podporządkowane radom narodowym czy terenowe organy administracji państwowej o kompetencji specjalnej nie podporządkowane terenowym organom administracji ogólnej. Należy jednak zaznaczyć, że pojęcie organu administracji niezespolonej nie było równoznaczne z pojęciem organu administracji specjalnej w terenie. Pomiędzy obiema kategoriami podmiotów zachodził związek szczególnej natury: każdy organ administracji niezespolonej był organem administracji specjal- nej, ale wśród organów administracji specjalnej były także tzw. organy ze- spolone, np. wydziały prezydiów rad narodowych w 1958 r. czy komendy straży pożarnych. Toteż nie zawsze można było używać tych pojęć zamiennie. Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 32, poz. 176), przez pojęcie organów administracji specjalnej nakazywała rozumieć kierowników będących terenowymi organami administracji rządowej, podporządkowanych bezpośrednio ministrom lub kierownikom urzędów centralnych, oraz kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych lub ich oddziałów terenowych, w zakresie realizowanych przez nich zadań administracji rządowej. Obecne ustawodawstwo, czyli ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91 poz. 577), wprowadza ponownie pojęcie organów administracji niezespolonej i administracji zespolonej. Stąd też trzeba zauważyć, że pojęcie organu administracji specjalnej należy każdorazowo konstruować, opierając się na obowiązującym materiale normatywnym. Dlatego też i nazewnictwo, i katalog tych organów ulegały dość częstym zmianom. Liczba organów administracji specjalnej wahała się w różnych okresach rozwoju naszego kraju, ale na ogół była znaczna. Motywy tworzenia terenowych organów administracji specjalnej są różne. W pewnych przypadkach chodzi o zapewnienie operatywnego kierownictwa w skali całego kraju, jak to ma miejsce w przypadku administracji wojskowej. Decydują tu więc względy techniki zarządzania. Innym razem przeważają względy terytorialnego zasięgu działania - mianowicie istniejący zasadniczy podział terytorialny okazuje się nieadekwatny do potrzeb danego rodzaju administracji i dlatego trzeba tworzyć podziały terytorialne specjalne, np. dla urzędów górniczych, inspektoratów żeglugi śródlądowej, urzędów celnych, urzędów morskich. Czasami decydująca jest wąska specjalizacja tych organów i charakter realizowanych przez nie zadań. Tak dzieje się w przypadku organów dozoru technicznego, urzędów probierczych czy organów działających w zakresie spraw normalizacji lub miar. Jeśli do zakresu działania tych organów należy także sprawowanie kontroli, to może chodzić o uniezależnienie tych organów od różnych wpływów lokalnych, o zagwaran- towanie obiektywności kontroli. Administracja zespolona obejmuje działających pod zwierzchnictwem wo- jewody kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu wojewody - z usta- wowego upoważnienia albo w imieniu własnym - jeżeli ustawy tak stanowią. Obejmuje także działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach. Zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie (powiecie) następuje pod zwierzchnictwem wojewody (starosty) i - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - w jednym urzędzie. Zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej jest wojewoda. Wojewo- da jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej kieruje nią i koor- dynuje jej działalność, zapewnia warunki do jej skutecznego działania i po- nosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Organem zespolonej administracji rządowej w województwie (powiecie) jest wojewoda (starosta), a w przypadkach określonych w ustawach w szczególności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych - kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej (powiatowej). Oznacza to, że kierownicy tych służb mają także samodzielne kompetencje i wykonują je w imieniu własnym, a nie wojewody (starosty), oczywiście tylko wtedy, jeżeli ustawy tak stanowią. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę. Statut ten określa w szczególności nazwy stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz ich zakresy działania. W celu usprawnienia działania wojewódzkich organów zespolonej admini- stracji rządowej wojewoda może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego. W skład zespolonej administracji rządowej wchodzą obecnie np. organy Inspekcji Handlowej, Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Ochrony Roślin, Inspekcji Weterynaryjnej i inne. W skład admini- stracji zespolonej wchodzą także kurator oświaty i wojewódzki konserwator zabytków jako pracownicy urzędu wojewódzkiego. Wspólną cechą tych wszystkich podmiotów jest to, że wojewoda ma wpływ na obsadę personalną tych służb. Wojewoda powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Nie czyni tego jedynie wobec komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Po- żarnej, którzy są powoływani jednakże za zgodą wojewody. Natomiast ich odwołanie wymaga zasięgnięcia opinii wojewody. Opiszemy krótko niektóre spośród wymienionych służb i inspekcji. Zadania w imieniu Inspekcji Handlowej wykonują jej organy, którymi są: Główny Inspektor, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, oraz wojewoda - wykonujący te zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej, będącego kierownikiem wojewódzkiej inspekcji handlowej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Inspektor wojewódzki kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej i wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje IH. Wojewódzkiego inspektora i jego zastępcę powołuje i odwołuje wojewoda, po zasięgnięciu opinii Głównego Inspektora Natomiast w powiecie zadania w zakresie ochrony konsumenta, spoczywające na jednostkach samorządowych, wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów, powoływany i odwoływany przez radę powiatu (radę miasta na prawach powiatu). Zadania Inspekcji Sanitarnej wykonują następujące organy: - Główny Inspektor Sanitarny, będący centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek rzeczonego ministra, - wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora sanitarnego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji sanitarnej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, - powiatowy inspektor sanitarny, jako kierownik powiatowej inspekcji sanitarnej, wchodzącej w skład zespolonej administracji powiatowej, - portowy inspektor sanitarny dla morskich portów i przystani, wód wewnętrznych i terytorialnych oraz jednostek pływających na tych obszarach, - kolejowy inspektor sanitarny dla obszarów kolejowych. Wojewódzki inspektor sanitarny wykonuje zadania i kompetencje IS w imieniu wojewody. Wojewódzki, powiatowy, portowy i kolejowy inspektor sanitarny kierują działalnością wojewódzkiej, powiatowej, portowej i kolejowej stacji sanitarno-epidemiologicznej, będącej zakładem opieki zdrowotnej. Wojewódzkiego, portowego i kolejowego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje wojewoda w porozumieniu z Głównym Inspektorem Sanitarnym. Natomiast powiatowego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje starosta, w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bez- pieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa należą do na- stępujących organów administracji zespolonej: do wojewody działającego przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i komendanta komisariatu Policji. Komendant wojewódzki Policji działa albo w imieniu wojewody, albo w imieniu własnym. W imieniu własnym działa w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń oraz w sprawach wydawania decyzji administracyjnych - jeżeli ustawy tak stanowią. Komendanta wojewódzkiego Policji powołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, na wniosek Komendanta Głównego Policji złożony za zgodą wojewody. Komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje komendant wojewódzki w porozumieniu ze starostą. Komendanta komisariatu Policji powołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Komendant wojewódzki Policji w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji tworzy, w razie potrzeby, komisariaty specjalistyczne - kolejowy, wodny, lotniczy lub inny. Komendanci komisariatów specjalistycznych podlegają właściwemu terytorialnie komendantowi wojewódzkiemu Policji. Komendant Główny Policji, komendant wojewódzki Policji, komendant powiatowy (miejski) Policji wykonują swoje zadania przy pomocy podległych im komend, natomiast komendant komisariatu Policji - przy pomocy komi- sariatu. W świetle analizy obowiązującego prawa można odnieść wrażenie reak- tywowania zasady podwójnego podporządkowania, znanej prawodawstwu z okresu funkcjonowania rad narodowych. Wydaje się ona szczególnie widoczna wobec kierowników służb i inspekcji powiatowych, chociaż i na szczeblu wojewódzkim jest dostrzegana. Wadą tej zasady była zawsze, i prawdopodobnie także będzie, trudność w precyzyjnym rozgraniczeniu zakresu pod- porządkowania w pionie i w poziomie oraz możliwość wystąpienia na tym tle częstych sporów w praktyce. W obowiązującym prawie nie ustalono jednak ani procedury, ani organów właściwych do rozstrzygnięcia sporów, wynikających na tle podwójnego podporządkowania kierowników służb lub inspekcji powiatowych (wojewódzkich). Według obecnie obowiązującego ustawodawstwa, pod pojęciem organów administracji niezespolonej należy rozumieć terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom oraz kierowników państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wy- łącznie w drodze ustawy i pod warunkiem, że jest to uzasadnione ogólnopań- stwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa. Ustanowienie terenowych delegatur właściwych ministrów może następować wyłącznie w drodze ustawy, określającej ich zadania i zasięg terytorialny (podział terytorialny specjalny). Obecnie w skład systemu administracji niezespolonej, z woli ustawodawcy, wchodzą następujące organy: 1) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, 2) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, inspektorzy kontroli skarbowej, 3) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, 4) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, 5) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych, 6) dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych, 7) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 8) dyrektorzy urzędów celnych, 9) dyrektorzy urzędów morskich, 10) dyrektorzy urzędów statystycznych, 11) główny Inspektor i inspektorzy dozoru technicznego żeglugi morskiej, 12) kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej, 13) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej, 14) Prezes Agencji Rynku Rolnego, 15) regionalni inspektorzy celni. Spośród wielu terenowych organów administracji specjalnej (niezespolo- nej) omówimy tylko niektóre. Zaczniemy od organów najbardziej rozbudo- wanych, to jest organów działających w zakresie administracji skarbowej i wojskowej. W zakresie zadań administracji skarbowej w terenie działają izby skarbowe oraz urzędy skarbowe. Podlegają one ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Organy te zajmują się ustalaniem i poborem podatków, wykonywaniem kontroli podatkowej, orzecznictwem w sprawach karnych skar- bowych itd. Izby są organami wyższego stopnia w stosunku do urzędów. W terenie jako organy administracji wojskowej działają dowódcy okręgów wojskowych i szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych podlegli Ministrowi Obrony Narodowej. Wymienione organy nie wyczerpują całości terenowych organów państwa w sprawach obrony narodowej. Takimi organami są wojewódzkie komitety obrony, kierujące sprawami obronności w województwach. Przewodniczącymi tych komitetów są z urzędu wojewodowie. Prezesowi Głównego Urzędu Miar podlegają w terenie dyrektorzy i na- czelnicy okręgowych i obwodowych urzędów miar, nadzorujących urządzenia pomiarowe, oraz dyrektorzy i naczelnicy okręgowych i obwodowych urzędów probierczych, zajmujących się badaniem i cechowaniem wyrobów z metali szlachetnych, kontrolujących naprawę i sprzedaż tych wyrobów, a w przypadku naruszenia przepisów prawa probierczego urzędy probiercze sporządzają wnioski o ukaranie. Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej leży w gestii właściwego centralnego organu administracji i wymaga albo wniosku właściwego miejscowo wojewody, albo uzyskania uprzedniej jego zgody. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wojewody lub nieuzyskania jego zgody minister właściwy do spraw administracji publicznej może wystąpić do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu. Ustawa może jednak stanowić inny tryb powoływania i odwoływania wymienionych organów. Organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego (w tym rozporządzenia porządkowe) obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, albo jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organy administracji niezespolonej, działające na obszarze województwa, są obowią- zane uzgadniać z wojewodą projekty aktów prawa miejscowego stanowionego na podstawie odrębnych ustaw. Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy administracji niezespolonej ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Prezes Rady Ministrów uchyla w trybie nadzoru akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe stanowione przez organy administracji niezespolonej, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a także może je uchylać z powodu niezgodności z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności. Uchylenie obligatoryjne następuje zatem w przypadku naruszenia legalności przez akt prawa miejscowego, uchylenie fakultatywne zaś ma miejsce z punktu widzenia celowości. Prezes Rady Ministrów ustala, w drodze rozporządzenia, tryb kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy administracji niezespolonej. Akty Prezesa Rady Ministrów uchylające prawo miejscowe stanowione przez organy administracji niezespolonej także podlegają opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy administracji niezespolonej mogą być w trybie skargi powszechnej skarżone do sądu administracyjnego (art. 44 ust. I ustawy o administracji rządowej w województwie). Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są zobowiązane do zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody. Wojewoda - w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów - może wydawać polecenia obowiązujące także organy administracji niezespolonej. Polecenia te mają charakter środków nadzoru wobec tych organów. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń wojewody wydanych organom administracji niezespolonej i wystąpić do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu. W zakresie wydawanych poleceń (poleceń służbowych wobec organów administracji zespolonej, dla których jest zwierzchnikiem, albo środków nadzoru - wobec organów administracji niezespolonej, niepodporządkowanych służbowo wojewodzie) wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działal- nością w zakresie zapobiegania zagrożeniu dla życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach. Polecenia te jednak nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacjach nadzwyczajnych, wymienionych wyżej, wojewodzie przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika rządowej administracji niezespo- lonej, który dopuścił się naruszenia prawa. Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są zobowiązane do składania wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody także bieżących wyjaśnień o swej działalności na obszarze woje- wództwa. Z uwzględnieniem przepisów o tajemnicy państwowej i służbowej wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez organy administracji rządowej, w tym organy administracji niezespolonej. Jeżeli organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakaza- nych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich, to każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym naruszone, może wnieść skargę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia albo zaprzestania bezczynności (art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie). Jeżeli mówimy o zależności organów administracji niezespolonej od or- ganów centralnych, to podstawę prawną stanowią poszczególne akty prawne z zakresu materialnego prawa administracyjnego, np. prawo górnicze, prawo celne, prawo probiercze, prawo o dozorze technicznym. Oczywiście, problem zależności i powiązań jest różnie rozwiązany w poszczególnych aktach praw- nych dla poszczególnych kategorii organów administracji niezespolonej. Ana- liza tych podstawowych aktów normatywnych pozwala jednak wysnuć pewne wnioski uogólniające, prawidłowe dla większości jednostek administracji niezespolonej w terenie. Oto one: Organy centralne, nadzorujące lub kierujące działalnością organów ad- ministracji niezespolonej, zostały wyposażone w następujące środki oddziaływania: 1 ) tworzenie i znoszenie organów administracji niezespolonej; określanie ich terytorialnego zasięgu działania i siedziby, 2) określanie ich organizacji wewnętrznej poprzez nadawanie statutu lub regulaminu określającego wewnętrzną organizację, 3) prowadzenie polityki personalnej - powoływanie i odwoływanie ze stanowisk kierowników urzędów terenowych, 4) pomoc i szkolenie kadr w organach administracji niezespolonej, 5) wydawanie poleceń, regulaminów, zarządzeń wewnętrznych, instrukcji, wytycznych i zaleceń, 6) dokonywanie kompleksowej kontroli, analizy i oceny działalności nad- zorowanych jednostek, 7) możliwość otrzymania okresowych informacji i sprawozdań o pracy tych organów, 8) prawo wglądu w dokumenty i uzyskania wyjaśnień, 9) koordynowanie działalności jednostek administracji niezespolonej w terenie. Na zakończenie trzeba zauważyć, że przepisy dotyczące, problematyki oddziaływania na jednostki administracji specjalnej w terenie przechodziły pewną ewolucję. Od sytuacji, w której terenowe organy władzy i admini- stracji nie miały prawie żadnych możliwości oddziaływania na jednostki organizacyjnie im nie podporządkowane, po sytuacje stworzone w latach siedemdziesiątych, kiedy organy te wyposażono w wiele środków oddziaływania o charakterze władczym, np. decyzje czy polecenia koordynacyjne, aż do dnia dzisiejszego, gdy organy. rządowej administracji ogólnej wyposażono w wiele władczych środków oddziaływania wobec organów administracji niezespolonej. Rozdział X PRACOWNICY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. WPROWADZENIE Problematyka kadr w administracji, ich formowania, funkcjonowania i doskonalenia, zawsze zajmowała znaczące miejsce w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego. Niewątpliwie każde zadowalające rozwiązanie szczegółowych kwestii związanych z organizacją i funkcjonowaniem aparatu administracji publicznej powinno uwzględniać różnorodnie uwarunkowane czynniki ludzkie w działaniach administracji. Niektóre z tych czynników są przedmiotem tradycyjnie wyodrębnionej ustawowej regulacji prawnej, zwanej umownie w niniejszym opracowaniu "prawem urzędniczym", a obejmującym przepisy prawa pracowników urzędów państwowych i prawa pracowników samorządowych. Już na poziomie założeń i celów regulacji prawnej ujawnia się wiele specyficznych problemów' wymagających rozwiązania. Zwykle bowiem usta- wodawca stara się ujmować w przedmiocie regulacji dotyczącej pracowników administracji publicznej zarówno czynniki sprawnościowe (organizacyjne), jak i "pracownicze". Stąd też w zakres materii regulowanej prawem urzęd- niczym wchodzą typowe elementy administracyjnoprawne (sposób rozwiązania i nawiązania stosunku prawnego z urzędnikiem, rozstrzygnięcie sporów ze stosunku służbowego, odmienne rozwiązania dotyczące odpowiedzialności prawnej urzędników i inne) i rozwiązania tradycyjnie zaliczane do przed- miotu prawa pracy (np. uprawnienia pracownicze). Ta swoistość regulacji prawa urzędniczego stanowiła zresztą od lat jedną z głównych przyczyn toczącego się w nauce prawa sporu o teoretycznoprawną przynależność problematyki pracowników administracji (czy należy ona do gałęzi prawa administracyjnego, czy też prawa pracy) oraz zaowocowała różnorodnością ujęć tematyki prawa pracowników administracji publicznej. Niezależnie od przyjmowanego w tym sporze stanowiska konieczne jednak wydaje się omówienie ważnych z punktu widzenia funkcjonowania administracji publicznej zagadnień. Poza dyskusją pozostaje fakt zależności stopnia wykonania zadań ad- ministracji od jakości pracy osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Z kolei na jakość pracy urzędników wpływają tak różne czynniki, jak np. poziom fachowego przygotowania urzędników, ich zdolność do ini- cjatywy i samodzielnego działania, niezależność wobec różnorodnych nacisków politycznych i społecznych, spełnianie wysokich wymogów etycznych. Te cechy osobowe pracowników administracji publicznej powinny być w dobrze funkcjonującym aparacie administracyjnym identyfikowane i promowane, najlepiej poprzez trwałe systemowe mechanizmy, gwarantowane m.in. odpowiednimi rozwiązaniami prawnymi. Stąd też obecnie, w ustrojowych warunkach demokratycznego państwa prawa, podstawowym zadaniem ustawodawcy jest znalezienie i skonstruowanie adekwatnych do wspomnianych wyżej mechanizmów rozwiązań prawnych. Charakterystyczna jest tu wyraźna jakościowa zmiana ustawowych priorytetów w stosunku do celów ustawodawcy sprzed 1989 r., polegająca na tym, iż w minionym okresie próbowano znaleźć rozwiązania wprowadzające (na założonym oczywiście poziomie) stan równowagi między tzw. czynnikiem społecznym a zawodowym w administracji lub wręcz poszukiwano uzasadnienia dla wyższości modelu aparatu państwowego zbudowanego na zasadzie dominacji czynnika społecznego. Poddanie w pełni administracji publicznej procedurom demokratycznym (w tym kontrolnym) w sposób zasadniczy zmniejszyło teoretyczną i praktyczną wagę zagadnienia udziału czynnika społecznego w procesie administrowania i wzmocniło tendencje budowania profesjonalnego korpusu urzędniczego w państwie. 2. ZAKRES REGULACJI PRAWA URZĘDNICZEGO W systemie źródeł prawa urzędniczego kluczowe miejsce zajmują trzy ustawy - ustawa z I6 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, wielokrotnie nowelizowana (Dz.U. nr 31, poz. 214), ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402) oraz ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Ustawy te wraz z kodeksem pracy, do którego w różnym zakresie odsyłają, a także z ustawami ustrojowymi (ustawą o administracji rządowej w województwie oraz ustawami samorządowymi), aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie oraz statutami i regulaminami organów administracji publicznej wyznaczają podstawy prawne normowania sytuacji prawnej pracowników administracji publicznej. Sposoby określenia zakresu regulacji wskazanych ustaw są w istocie do siebie bardzo zbliżone. Ustawodawca zastosował tu mianowicie następujące rozwiązanie - wskazał urzędy administracyjne, w których zatrudnione osoby (zwane "urzędnikami państwowymi" bądź "pracownikami samorządowymi") podlegają działaniu ustawy o pracownikach urzędów państwowych i ustawy o pracownikach samorządowych oraz upoważnił Radę Ministrów i właściwy do stanowienia statutu bądź regulaminu organ samorządowy do wyznaczenia stanowisk w urzędach, na których nawiązuje się stosunek pracy z pracownikiem w określonym trybie. Natomiast w odniesieniu do ustawy o służbie cywilnej przesądził, iż podlegają jej urzędnicy służby cywilnej za- trudnieni w urzędach administracji rządowej oraz innych urzędach, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią (np. ustawa z 28 sierpnia 1996 r. o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o służbie cywilnej wobec pracowników zatrudnionych w Centrum). Zgodnie z art. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, ustawa określa obowiązki i prawa urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w: 1 ) Kancelarii Sejmu, 2) Kancelarii Senatu, 3) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 4) urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, 5) urzędach podległych Prezesowi Rady Ministrów oraz naczelnym i centralnym organom administracji państwowej, 6) Biurze Trybunału Konstytucyjnego, 7) Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, 8) Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, 9) Krajowym Biurze Wyborczym oraz w wojewódzkich biurach wyborczych, 10) Państwowej Inspekcji Pracy, 11) urzędach terenowych organów administracji rządowej, 12) regionalnych izbach obrachunkowych. Ponadto przepisy ustawy stosuje się również do pracowników admini- stracyjnych, pomocniczych, technicznych i obsługi Sądu Najwyższego i innych sądów, prokuratury, a także do kuratorów zawodowych i komorników, ze zmianami wynikającymi z przepisów szczególnych. Rada Ministrów natomiast określa w drodze rozporządzenia stanowiska, na których w urzędach wymienionych wyżej zatrudniani pracownicy są urzędnikami państwowymi w rozumieniu ustawy oraz może rozciągnąć w całości lub części przepisy ustawy na pracowników innych urzędów państwowych. Podobne rozwiązanie znajdujemy w art. 1 ustawy o pracownikach samo- rządowych, gdzie ustawodawca określa status prawny pracowników sa- morządowych, zatrudnionych w: 1) urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, 2) starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych, 3) urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych, 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu teryto- rialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do zakresu regulacji ustawy o pracownikach urzędów państwowych i ustawy o pracownikach samorządowych notujemy także różnice: 1) Rada Ministrów może rozciągnąć przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych w całości lub w części na pracowników zatrudnionych w innych urzędach administracji państwowej - rada gminy uczynić tego nie może; 2) w myśl ustawy o pracownikach samorządowych, podstawą nawiązania stosunku pracy mogą być niemal wszystkie znane tryby nawiązywania stosunku pracy (poza spółdzielczą umową o pracę), a w ustawie o pracownikach urzędów państwowych reguluje się jedynie sytuację prawną osób zatrudnionych na podstawie mianowania i umowy o pracę; 3) powołanie w administracji rządowej następuje na podstawie przepisów odrębnych i z reguły związane jest z pełnieniem funkcji terenowego organu administracji rządowej (wyłączając problematykę powołania osób na stanowis- ko podsekretarza stanu i sekretarza stanu), natomiast w administracji samorządowej ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje powołanie osób na niektóre stanowiska w urzędzie gminy (sekretarza gminy i skarbnika gminy). 3. STATUS PRAWNY URZĘDNIKA PAŃSTWOWEGO W obecnie obowiązującym stanie prawnym wyróżniamy trzy grupy pracowników urzędów państwowych: 1) urzędnicy państwowi mianowani, 2) urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, 3) pracownicy nie będący urzędnikami państwowymi. Po wejściu w życie ustawy z 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pra- cownikach urzędów państwowych (Dz.U. nr 136, poz. 704) z pracownikami urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunków pracy na podstawie mianowania, natomiast stosunki pracy nawiązane przed wejściem w życie ustawy na podstawie mianowania pozostają w mocy, przy czym mogą być one zmienione i rozwiązane jedynie na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych. W grupie urzędników nie mianowanych ustawodawca wyróżnił dwie szczególne podgrupy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony, a mianowicie: 1 ) doradców w zespole doradców członków Rady Ministrów, 2) doradców lub pełniących funkcje doradcze innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, które są wybrane lub powołane na czas określony. Okres zatrudnienia tych pracowników został wyznaczony przez czas peł- nienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Prawdopodobnie rozwiązania te wskazują na intencje wprowadzenia przez ustawodawcę okresu przygotowawczego i przejściowego przed uregulowaniem kompleksu spraw służby cywilnej w państwie. Status prawny urzędnika państwowego mianowanego i zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (na czas określony i nie określony) różni się. W odniesieniu do grupy urzędników państwowych mianowanych możemy mówić o charakterystycznych dla służby cywilnej konstrukcjach prawnych, wyznaczających status prawny tych urzędników. Należą do nich: 1) administracyjnoprawny tryb zawiązania stosunku pracy, 2) stałość stosunku służby, 3) dyspozycyjność urzędnika państwowego, 4) szczególna konstrukcja obowiązków urzędniczych, 5) zasady i tryb odpowiedzialności dyscyplinarnej, 6) regulacja niektórych praw urzędnika, 7) mieszany tryb rozstrzygania sporów ze stosunku pracy. Status urzędnika nie mianowanego wyznacza przede wszystkim regulacja kodeksu pracy, ale również wprowadzone przez przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych modyfikacje dotyczące zwłaszcza obowiązków urzędniczych oraz zmian stosunku pracy. W ustawie wprowadzono jednakowe dla obu grup urzędników przesłanki materialne, warunkujące zatrudnienie w urzędzie. Pierwsza przesłanka, określona w art. 3, wskazuje w sposób pozytywny na wymogi, które musi spełnić osoba ubiegająca się o zatrudnienie w urzędzie. Należą do nich: 1) posiadanie obywatelstwa polskiego, 2) ukończenie 18 lat życia i posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, 3) nieskazitelny charakter, 4) odpowiednie wykształcenie i odbycie aplikacji administracyjnej, 5) stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku. Druga przesłanka, o charakterze negatywnym, wyklucza możliwość za trudnienia w tym samym urzędzie małżonków oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powino wactwa pierwszego stopnia, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek służbowej podległości. Nawiązanie stosunku pracy (ustawodawca konsekwentnie używa tego określenia w odróżnieniu od ustawodawcy międzywojennego, który w ustawie z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, Dz.U. nr 21, poz. 164, trafniej, naszym zdaniem, używał formuły "stosunku służby" w odniesieniu do pracowników mianowanych) urzędników mianowanych następuje na podstawie jednostronnego aktu administracyjnego, zwanego właśnie mianowaniem, dokonanego przez kierownika urzędu, za zgodą mianowanego. Akt ten powinien określać wszystkie istotne elementy stosunku pracy (tzn. stanowisko służbowe i miejsce pracy, składniki i wysokość wynagrodzenia oraz datę nawiązania stosunku pracy), a podjęcie pracy przez urzędnika powinno być poprzedzone złożeniem pisemnego ślubowania. Inny ważny wymóg poprzedzający mianowanie to odbycie aplikacji administracyjnej, rozumianej przez ustawodawcę jako teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika, podejmującego pracę po raz pierwszy w urzędzie, do należytego wykonywania obowiązków urzędnika państwowego. W ustawie znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia zasad i trybu odbywania aplikacji, a także zasad i wypadków dopuszczających zaliczenie aplikacji oraz zwolnienia od jej odbywania (rozporządzenie Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych, Dz.U. nr 39, poz. 258). Konsekwencją administracyjnoprawnego trybu nawiązywania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym jest także administracyjnoprawna droga rozpatrywania sporów ze stosunku pracy. Otóż w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, urzędnikowi przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie siedmiu dni do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji w tych sprawach może on złożyć skargę do NSA. Nie można jednak złożyć skargi na odmowę mianowania na stanowisko, chyba że obowiązek mianowania wynika z przepisów prawa (art. 19 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74, poz. 368). Inne spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników mianowanych rozpatrywane są w trybie określonym w kodeksie pracy. Stałość stosunku służby (stosunku pracy) jest bodaj najbardziej cha- rakterystyczną instytucją prawa urzędniczego, polegającą na tym, iż nie można wbrew woli urzędnika mianowanego rozwiązać z nim stosunku pracy poza ściśle określonymi w ustawie przesłankami. Racją tej konstrukcji zawsze było dążenie do zapewnienia ochrony urzędnika państwowego przed arbitralnym, zagrażającym interesowi publicznemu ingerowaniem w jego pracę i stworzenie warunków sprzyjających samodzielnemu realizowaniu zadań przez urzędnika. Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym może nastąpić jedynie z ważnych przyczyn, przy ocenie których swobodne uznanie przełożonego jest maksymalnie ograniczone. Stałość stosunku służby jest więc nie tyle przywilejem urzędnika, co jedną z gwarancji właściwego wykonywania zadań organów państwa. W ustawie o pracownikach urzędów państwowych stosunek pracy z urzęd- nikiem mianowanym może być, niezależnie od jego woli, rozwiązany w jednym z trzech następujących trybów: 1) w drodze wypowiedzenia dokonanego przez kierownika urzędu, 2) bez wypowiedzenia z winy urzędnika, 3) bez wypowiedzenia. Pierwszy z podanych trybów ma charakter fakultatywny, tzn. stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym może być rozwiązany, jeśli zaistnieje jedna z następujących przesłanek ustawowych: a) otrzymanie przez urzędnika ujemnej oceny kwalifikacyjnej, potwierdzonej ponowną ujemną oceną, która nie może być dokonana wcześniej niż po upływie trzech miesięcy; b) likwidacja urzędu lub jego reorganizacja, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym samym urzędzie; c) niezawiniona utrata uprawnień wymaganych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku; d) trwała utrata zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zajmowanym stanowisku, stwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia, jeżeli nie ma możliwości zatrudnienia urzędnika państwowego mianowanego na innym stanowisku, odpowiednim do stanu jego zdrowia i kwalifikacji zawodowych, albo gdy urzędnik państwowy mianowany odmawia przejścia do takiej pracy; e) nabycie prawa do emerytury na podstawie przepisów dotyczących ogółu pracowników. Drugi tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym ma charakter obligatoryjny. Stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym ulega rozwiązaniu bez wypowiedzenia, z winy urzędnika, w razie: a) prawomocnego skazania na karę pozbawienia praw publicznych albo prawa wykonywania zawodu; b) prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie; c) zawinionej utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Trzeci tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym, dokonanego niezależnie od jego woli, ma charakter mieszany, gdyż obejmuje obligatoryjną przesłankę rozwiązania stosunku pracy - utrata obywatelstwa polskiego, a także przesłanki fakultatywne - w razie jego nieobecności w pracy z powodu choroby trwającej dłużej niż rok lub odosobnienia ze względu na chorobę zakaźną w okresie pobierania z tego tytułu zasiłku, a także w razie usprawiedliwionej nieobecności w pracy z innych przyczyn, po upływie okresów przewidzianych w kodeksie pracy. Poza omówionymi wyżej przypadkami rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikami mianowanymi może nastąpić w trybie wypowiedzenia dokonanego przez urzędnika (z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, w czasie którego urzędnik może być zwolniony z pełnienia obowiązków z zachowaniem prawa do wynagrodzenia), a także porozumienia stron, czyli urzędnika i urzędu. Ponadto stosunek pracy z urzędnikami państwowymi wygasa w wypadkach określonych w kodeksie pracy oraz przepisach szczególnych. Kolejną cechą wyznaczającą status prawny urzędnika państwowego jest jego dyspozycyjność, oznaczająca możliwość zmiany stosunku pracy w zakresie rodzaju, miejsca i czasu wykonywanej przez urzędnika pracy. Stopień dyspozycyjności urzędnika mianowanego jest większy aniżeli urzędnika pań- stwowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Najbardziej różnice te uwidoczniają się w możliwościach zmiany miejsca pracy. Otóż urzędnika mianowanego można w uzasadnionych przypadkach przenieść na okres do sześciu miesięcy w ciągu dwóch lat do pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej miejscowości, przy zachowaniu wymogów dotyczących zgodności pracy z posiadanymi przez urzędnika kwalifikacjami i zagwarantowanym wynagrodzeniu stosownym do wykonywanej pracy, lecz nie niższym od dotychczasowego. Ponadto w ustawie z 2 grudnia 1994 r., nowelizującej ustawę o pracownikach urzędów państwowych, rozszerzono zakres dysponowania miejscem pracy urzędnika mianowanego o możliwość przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, w razie reorganizacji urzędu, jeżeli ze względu na likwidację stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku. W tym wypadku urzędnik mianowany ma gwarantowane wynagrodzenie nie niższe od dotychczasowego jedynie przez okres sześciu miesięcy. Jeszcze dalej idzie druga istotna zmiana ustawowa, dotycząca dysponowania miejscem pracy urzędnika mianowanego, mianowicie - jeśli jest to konieczne ze względu na szczególne potrzeby urzędu - można urzędnika mianowanego przenieść na inne stanowisko, odpowiadające kwalifikacjom urzędnika i równorzędne pod względem wynagrodzenia. Każdemu urzędnikowi państwowemu, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, można - jeśli wymagają tego potrzeby urzędu - zlecić na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innej pracy niż określona w akcie mianowania lub w umowie o pracę. Obowiązkiem kierownika urzędu (lub przełożonego urzędnika) jest zapewnienie pracy zgodnej z kwalifikacjami urzędnika i zagwarantowanie wynagrodzenia stosownego do wykonywanej pracy, lecz nie niższego od dotychczasowego. Urzędnika państwowego można także przenieść na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej miejscowości. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych zawiera także rozwiązania dotyczące czasu pracy urzędników. Przyjęto zasadę, iż czas pracy urzędników państwowych nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo, w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 4 tygodnie. W wypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją mogą być stosowane rozkłady czasu pracy, w których jest dopuszczalne przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę. W tych rozkładach czas pracy nie może jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień, w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 12 tygodni. Urzędnikowi państwowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego poza normalnymi godzinami pracy przysługuje według jego wyboru wynagrodzenie lub wolny czas, natomiast urzędnikom państwowym w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych przysługuje wolny czas za pracę poza godzinami pracy wykonywaną w porze nocnej oraz w niedzielę i święto. Specyficzną formą oddania do dyspozycji kierownika urzędu urzędnika mianowanego jest zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych. Otóż kierownik urzędu może zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych urzędnika mianowanego, jeżeli wszczęte zostało przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, przy czym zawieszenie to nie może trwać dłużej niż trzy miesiące, a w okresie zawieszenia urzędnik mianowany zachowuje prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń przysługujących na podstawie stosunku pracy. Inne funkcje spełnia obligatoryjne zawieszenie urzędnika państwowego (nie tylko mianowanego) w pełnieniu obowiązków służbowych w razie tymczasowego aresztowania do czasu wygaśnięcia stosunku pracy. Jest to analogiczna do znanej w kodeksie pracy konstrukcji instytucja prawna, nie związana ze szczególnym charakterem statusu prawnego urzędnika państwowego. Jedną z podstawowych racji ustawowego wyodrębnienia prawa urzędniczego jest treść obowiązków urzędników państwowych. W obecnie obowiązującym prawie również przywiązano dużą wagę do tej części regulacji prawnej, przy czym regulacja ta nie ma charakteru jednorodnego. Przede wszystkim w ustawie opisano pewne standardy ocenne i elementy treściowe działalności urzędników, które rozwijają fundamentalny nakaz kie- rowany do urzędników, a polegający na ochronie interesów państwa oraz ochronie praw i słusznych interesów obywateli. Obowiązki te sformułowano na wysokim szczeblu ogólności i bez normatywnego związania z treścią zadań administracyjnych. Stąd wynika konieczność ich rozwinięcia zarówno w aktach normatywnych o charakterze ogólnym - k.p.a. i ustawach działowych wraz z aktami wykonawczymi (i to poprzez formułę "organ administracji działa w danej sprawie"), jak i indywidualnych (zakresy czynności pracownika) czy wewnętrznych ogólnych (regulaminy organizacyjne urzędów). Inną ważną cechą regulacji obowiązków urzędniczych jest swoiste "upłynnienie" granicy między powinnościami prawnymi a etycznymi (np. obowiązek "godnego zachowania się w pracy i poza nią" czy cecha "nieskazitelnego charakteru" urzędnika państwowego). Ustawodawca również zadeklarował konieczność "samodoskonalenia się" urzędnika, nakładając na niego obowiązek "rozwijania własnej wiedzy zawodowej". W normalnie funkcjonującym demokratycznym państwie prawa podstawowym obowiązkiem pozostaje sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. Ustawodawca wprowadza jednak swoiste elementy samokontroli urzędnika poprzez rozbudowanie przesłanek zwolnienia się urzędnika państwowego z odpowiedzialności za wykonanie wadliwego polecenia jeżeli mianowicie polecenie służbowe w przekonaniu urzędnika państwowego jest niezgodne z prawem, godzi w interes społeczny lub zawiera znamiona pomyłki, urzędnik ten powinien przedstawić swoje zastrzeżenia przełożonemu, w razie pisemnego potwierdzenia polecenia powinien je wykonać, zawiadamiając jednocześnie niezwłocznie o zastrzeżeniach kierownika urzędu, a gdy polecenie wydał kierownik urzędu - zawiadamiając organ nadrzędny nad urzędem. Urzędnika obowiązuje bezwzględny zakaz wykonywania poleceń, których wykonanie stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami. W sferze szeroko rozumianych obowiązków znajdują się również zakazy dotyczące różnych form działalności urzędnika. Urzędnik państwowy nie może uczestniczyć w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego. Urzędnik państwowy nie może także wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Wprowadzono także warunek uzyskania zgody kierownika urzędu na podjęcie przez urzędnika dodatkowego zatrudnienia. Ponadto, zgodnie z ustawą z 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 56, poz. 274 z późn. zm.), osoby zajmujące stanowiska kierownicze w naczelnych i centralnych urzędach administracji państwowej oraz. urzędach terenowych organów administracji ogólnej (np. dyrektorzy departamentów i ich zastępcy, dyrektorzy wydziałów urzędów wojewódzkich i ich zastępcy, kierownicy urzędów rejonowych, kierownicy biur rejonowych) objęte są zakazami prowadzenia określonej w ustawie działalności. Do grupy swoistych obciążeń pracowniczych należy także obowiązek złożenia przez urzędnika państwowego oświadczenia o swoim stanie majątkowym przy nawiązaniu stosunku pracy oraz na żądanie kierownika urzędu. Szczególną pozycję w określeniu sytuacji prawnej urzędników państwowych mianowanych zajmuje obowiązek poddawania się przez urzędników okresowym ocenom kwalifikacyjnym. Szczególność ta wynika z planowanych przez ustawodawcę funkcji spełnianych przez tę instytucję prawną oraz z wagi ocen kwalifikacyjnych dla pozycji społeczno-zawodowej urzędnika w urzędzie. W przytoczonym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych funkcje oceny kwalifikacyjnej określono następująco: a) stwierdzenie przydatności urzędnika za zajmowanym stanowisku, b) stworzenie podstawy do doboru kandydatów na poszczególne stanowiska (zwłaszcza na wyższe stanowiska służbowe oraz kandydatów do awansów i wyróżnień), c) wyeliminowanie urzędników, którzy nie nadają się na wyższe stanowiska lub z którymi stosunek pracy powinien zostać rozwiązany ze względu na nieprzydatność urzędnika. Wagę oceny kwalifikacyjnej dla urzędnika państwowego mianowanego potwierdza regulacja dotycząca formalnych i proceduralnych wymogów, jakie powinna spełniać ocena kwalifikacyjna oraz ustawowa procedura odwoławcza (urzędnik może odwołać się w terminie 7 dni do kierownika jednostki nadrzędnej nad urzędem, w którym jest zatrudniony). Obok typowych uprawnień pracowniczych urzędnika państwowego, takich jak prawo do wynagrodzenia zależnego od zajmowanego stanowiska, posiadanych kwalifikacji zawodowych, jakości i stażu pracy, prawo do awansu, urlopów, nagród i nagród jubileuszowych, świadczeń emerytalnych, jednorazowej odprawy w razie przejścia na emeryturę lub rentę, urzędnikom państwowym mianowanym przysługują uprawnienia ściśle związane z ich odrębnym statusem prawnym. Otóż w razie rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym z powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, w okresie między ustaniem zatrudnienia w likwidowanym lub reorganizowanym urzędzie a podjęciem pracy lub działalności gospodarczej, urzędnikowi mianowanemu przysługuje świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa, przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy, obliczane jak ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy. Ustawa przyznaje także prawo urzędników państwowych zatrudnionych na podstawie mianowania i umowy o pracę do wcześniejszego przejścia na emeryturę, jeśli rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, uniemożliwiającej dalsze zatrudnienie pracownika, a mężczyzna i kobieta ukończyli odpowiednio 60 i 55 lat oraz mają wymagany okres zatrudnienia. Istotnym czynnikiem wpływającym na sytuację prawną urzędników pań- stwowych jest ich odpowiedzialność prawna. Pojęcie to określa w sposób bardzo ogólny kilka reżimów prawnych, w których ustala się skutki prawne zachowań urzędników lub powstałych sytuacji. Możemy zatem mówić o odpo- wiedzialności karnej, cywilnej, porządkowej, dyscyplinarnej, regulowanej przepisami kodeksu pracy. Najbardziej charakterystyczna dla statusu prawnego urzędników mianowanych jest odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna. Podstawą wszczęcia postępowania porządkowego i dyscyplinarnego jest naruszenie obowiązków pracownika, przy czym w ustawie o pracownikach urzędów państwowych nie precyzuje się znamion tego naruszenia, jedynie różnicuje się naruszenia, stosując nieostre kryterium "przewinienia mniejszej wagi". Właśnie za "przewinienie mniejszej wagi" kierownik urzędu wymierza karę porządkową upomnienia, od której to kary urzędnik państwowy może się w ciągu trzech dni od zawiadomienia go o ukaraniu odwołać do kierownika jednostki nadrzędnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje jedynie urzędników państwowych mianowanych. Procedura i zasady wymierzania kary oparte są na pewnych od dawna wykształconych w prawie urzędniczym zasadach, adekwatnych do szczególnego charakteru i funkcji tej odpowiedzialności. A oto one: - zasada zamkniętego katalogu kar - oznaczająca, iż jedynie karę wymienioną w ustawie można wymierzyć oraz że nie można łączyć kar. Obecnie ustawa przewiduje pięć rodzajów kar dyscyplinarnych: a) nagana, b) nagana z ostrzeżeniem, c) nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko, d) przeniesienie na niższe stanowisko, e) wydalenie z pracy w urzędzie; - zasada niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej - wymierzenie kary za czyn zabroniony w innym postępowaniu (np. karnym lub karno- administracyjnym) nie stoi na przeszkodzie wszczęcia postępowania dyscyp- linarnego i wymierzenia kary. Dłuższe okresy przedawnienia karnego wy- dłużają nawet okres przedawnienia dyscyplinarnego; - zasada przedawnienia - oznacza niemożność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po upływie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o popeł- nieniu czynu uzasadniającego odpowiedzialność dyscyplinarną ani po upływie roku od dnia popełnienia takiego czynu; - zasada prawa do sądu równych - członkami komisji dyscyplinarnej mogą być wyłącznie urzędnicy mianowani, zatrudnieni w urzędzie co najmniej pięć lat, dający rękojmię należytego pełnienia tej funkcji; - zasada niezawisłości członków komisji - członkowie komisji dyscy- plinarnej są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom, w szczególności nie są związani poleceniami kierownika urzędu; - zasada dwuinstancyjności - postępowanie dyscyplinarne zawsze jest dwuinstancyjne, nawet wówczas gdy dotyczy ono naruszenia obowiązku przez urzędnika mianowanego zatrudnionego w urzędzie naczelnego organu państwa (np. Kancelarii Prezydenta). W tym wypadku komisja II instancji działa przy Prezydencie, a jej członkowie nie mogą być jednocześnie członkami działającej w Kancelarii Prezydenta komisji dyscyplinarnej I instancji; - zasada kontradyktoryjności - oznacza typ postępowania, w którym uczestniczą dwie strony - przeciwnicy procesowi: rzecznik dyscyplinarny obwiniający urzędnika mianowanego o naruszenie obowiązku pracownika urzędu państwowego i obwiniony urzędnik państwowy mianowany. Rozstrzygnięcia sporu dokonuje komisja dyscyplinarna wydając orzeczenie. Szczegółowy tryb postępowania uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. w sprawie zasad, składu i trybu powoływania komisji dyscyplinarnych, trybu powoływania rzeczników dyscyplinarnych oraz zasad i trybu postępowania przed komisjami dyscyplinarnymi w urzędach państwowych (Dz.U. nr 39, poz. 260); - zasada wyłączenia kontroli sądowej orzeczeń dyscyplinarnych - Na- czelny Sąd Administracyjny ani sąd powszechny nie jest właściwy do kontroli rozstrzygnięć komisji dyscyplinarnych. Kara dyscyplinarna ulega zatarciu, tzn. uważa się ją za niebyłą i wzmiankę o niej wykreśla się z akt komisji dyscyplinarnej i urzędu, po upływie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem kary wydalenia z pracy w urzędzie, która może ulec zatarciu dopiero po upływie pięciu lat, i to wyłącznie na wniosek ukaranego. W odniesieniu do pozostałych kar można okres dwuletni skrócić na wniosek pracownika lub jego przełożonego, jeśli komisja dyscyplinarna uzna, że uzasadnione jest to osiągnięciami w pracy urzędnika i jego zachowaniem po uprawomocnieniu się orzeczenia. Urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę odpowiadają w trybie odpowiedzialności porządkowej, określonej w kodeksie pracy. Charakterystyczne jest to, że w warunkach dopuszczalności drogi sądowej pracownikowi nie mianowanemu przysługuje prawo wniesienia pozwu w związku z ukaraniem go karą porządkową. Odpowiedzialność karna i cywilna urzędników państwowych mianowanych i nie mianowanych nie wykazuje odmienności w stosunku do powszechnych uregulowań w tej materii. Należy jednak zwrócić uwagę na ograniczenie zakresu obowiązku odszkodowawczego pracowników państwowych za wyrządzoną szkodę, ze względu na ograniczoną w kodeksie pracy odpowiedzialność regresową pracownika do najwyżej trzymiesięcznego wynagrodzenia. 4. STATUS PRAWNY URZĘDNIKA SŁUŻBY CYWILNEJ W systemie źródeł prawa urzędniczego ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej zajmuje szczególne miejsce. Po wejściu w życie ustawy (1 stycznia 1997 r.) pojawiła się odrębna grupa urzędników państwowych, zwanych w ustawie "urzędnikami służby cywilnej". Grupa ta w przyszłości będzie stanowić trzon korpusu urzędniczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca zdecydował się na stopniowe tworzenie tego korpusu, niejako obok funkcjonu- jącej obecnie regulacji. To stąd biorą się postanowienia art. 95 ustawy, w myśl którego stosunki pracy nawiązane w urzędach administracji rządowej przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie mianowania, na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, pozostają w mocy nie dłużej niż do 31 grudnia 2007 r., a po tej dacie stosunki te przekształcą się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nie określony. Podobną funkcję pełni art. 96 ustawy, w którym rozwiązano problem nieuchronnej kolizji w zatrudnieniu urzędników służby cywilnej i pozostałych urzędników mianowanych. W razie wyznaczenia urzędnikowi służby cywilnej stanowiska zajmowanego dotychczas przez urzędnika państwowego mianowanego, przenosi się tego urzędnika na stanowisko równorzędne lub -- jeśli to niemożliwe - na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom. Przedmiotowy zakres normowania ustawy jest szeroki, obejmuje bowiem nie tylko regulację statusu prawnego urzędników służby cywilnej, lecz także zasady kwalifikacji kandydatów do służby, organizację państwowej służby cywilnej (instytucje służby cywilnej), szkolenie i, doskonalenie w służbie cywilnej. Podstawy finansowe służby cywilnej, tzn. limity zatrudnienia, środki fi- nansowe na wynagrodzenia i szkolenie, określa corocznie ustawa budżetowa. Regulacja statusu prawnego urzędników służby cywilnej przypomina re- gulację ustawy o pracownikach urzędów państwowych, zawierając jednakże istotne modyfikacje. A. Nawiązanie stosunku pracy Urzędnik służby cywilnej jest zatrudniony na podstawie mianowania, dokonanego w imieniu Państwa (stroną zatem stosunku prawnego służby cywilnej jest Państwo, a nie, jak dotychczas, urząd reprezentowany przez jego kierownika). Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie mianowania na czas nie określony, w pełnym wymiarze czasu pracy. Od tej zasady przewidziano nieliczne wyjątki (np. art. 31 - nawiązanie stosunku pracy z osobą, która nie przepracowała w urzędach administracji publicznej co najmniej 2 lat, następuje na podstawie mianowania na czas określony - 2 lat). Mianowania do służby cywilnej dokonuje Szef Służby Cywilnej na wniosek dyrektora generalnego urzędu, w którym urzędnik ma być zatrudniony, lub dyrektor generalny urzędu, jeśli został upoważniony przez Szefa Służby Cywilnej do dokonywania mianowania. Akt mianowania urzędnika służby cywilnej zawiera: 1) imię i nazwisko urzędnika, 2) datę nawiązania stosunku pracy, 3) kategorię urzędniczą, do której urzędnik jest zaliczony, 4) okres, na który urzędnik jest mianowany. Ustawodawca wyróżnia cztery kategorie urzędnicze, w zależności od ro- dzaju wykonywanej funkcji i zadań oraz kwalifikacji decydujących o przydat- ności w służbie cywilnej. I tak - do kategorii A zalicza się osoby zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla, cechujące się w szczególności zdolnościami do kierowania złożonymi zespołami ludzkimi i podejmowania decyzji, kreatywnością, zdolnością do zarządzania środkami finansowymi, materialnymi oraz informacjami, posiadające: wyższe wykształ- cenie, znajomość co najmniej jednego języka obcego, a także co najmniej siedmioletni staż pracy, w tym staż czteroletni na stanowiskach kierowni- czych bądź samodzielnych. Do kategorii B zalicza się osoby zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla lub o charakterze koncepcyjnym, cechujące się w szczególności umiejętnościami współdziałania i kierowania zespołem ludzkim, zdolnościami samodzielnej analizy i syntezy, zarządzania środkami finansowymi, materialnymi oraz informacjami, posia- dające: wyższe wykształcenie i co najmniej pięcioletni staż pracy. Do kategorii S zalicza się osoby zdolne do zajmowania stanowisk wymagających specjalistycznych kwalifikacji w określonym zawodzie lub dziedzinie wiedzy, posiadające wykształcenie wyższe. Do kategorii C zalicza się osoby zdolne do wykonywania prac pomocniczych wobec urzędników zaliczonych do kategorii A, B, S, posiadające wykształcenie wyższe i co najmniej dwuletni staż pracy lub wykształcenie średnie i co najmniej siedmioletni staż pracy. W ustawie rozbudowano materialne i formalne przesłanki warunkujące mianowanie. Do materialnych przesłanek zalicza się cechy natury ogólnej, określone w ustawie, oraz stwierdzone w toku postępowania kwalifikacyjnego przez Komisję Kwalifikacyjną predyspozycje osobowościowe, uzasadniające zaliczenie danej osoby do jednej z kategorii urzędniczych. W myśl art. 4 urzędnikiem służby cywilnej może być osoba, która: 1) jest obywatelem polskim, 2) korzysta z pełni praw publicznych, 3) nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, 4) posiada kwalifikacje i predyspozycje wymagane do mianowania do służby cywilnej, 5) jest nieskazitelnego charakteru, 6) ma stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie w służbie cywilnej, 7) może być zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Przesłanki formalne warunkujące mianowanie wyznaczone są przez tok postępowania kwalifikacyjnego, obejmującego: - ogłoszenie w "Monitorze Polskim" uchwały Komisji Kwalifikacyjnej w sprawie zakresu postępowania kwalifikacyjnego do kategorii urzędniczych, - podanie przez Szefa Służby Cywilnej do wiadomości publicznej przez ogłoszenie w codziennej prasie ogólnopolskiej oraz Biuletynie Służby Cywil- nej: 1) liczby miejsc wolnych w służbie cywilnej oraz 2) terminów i warun- ków postępowania kwalifikacyjnego, - wniosek osoby zainteresowanej o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego, - ustalenie przez Szefa Służby Cywilnej wykazu osób dopuszczonych do postępowania kwalifikacyjnego, - przeprowadzenie przez Komisję Kwalifikacyjną postępowania, - orzeczenie Komisji Kwalifikacyjnej o spełnieniu wymagań przez kan- dydata do kategorii urzędniczej, o którą się ubiega, - ustalenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu osób spełniających wymagania do danej kategorii. B. Stałość stosunku służby urzędnika służby cywilnej Ustawa zachowuje podstawowe funkcje tej instytucji prawa urzędniczego, wprowadzając jednak kilka istotnych modyfikacji, które bardziej zdecydowa- nie podkreślają publicznoprawny charakter stosunku prawnego urzędnika służby cywilnej. Owe modyfikacje polegają na wyraźnym zaakceptowaniu deklaratoryjnego charakteru stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy urzęd- nika służby cywilnej oraz konsekwentnym przypisaniu do trybu rozwiązania stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego wypowiedzenia przyczyn "niezawinionych" przez urzędnika. Przyczyny ustania stosunku pracy urzęd- nika służby cywilnej w trybie wygaśnięcia stosunku pracy bezwzględnie uniemożliwiają wypełnienie przez daną osobę obowiązków urzędnika służby cy- wilnej. Należą bowiem do nich: 1 ) odmowa złożenia ślubowania, 2) utrata obywatelstwa polskiego, 3) prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej, 4) prawomocne skazanie na karę utraty praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu urzędnika służby cywilnej, 5) upływu 3 miesięcy nieobecności urzędnika w pracy z powodu tymcza- sowego aresztowania, chyba że wcześniej stosunek pracy wygasł z powodu wydalenia ze służby cywilnej, 6) odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia do pracy w innym urzędzie lub niepodjęcia pracy w urzędzie, do którego urzędnik został prze- niesiony, 7) upływu czasu, na który nastąpiło mianowanie na czas określony, 8) niepodjęcia wykonywania obowiązków służbowych mimo wezwania przed upływem okresu stanu nieczynnego. Natomiast do przyczyn rozwiązania stosunku pracy zalicza się: - trwałą zmianę stanu zdrowia uniemożliwiającą wykonywanie obowiązków (stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej), - osiągnięcie wieku emerytalnego, - dwukrotną, następującą po sobie negatywną ocenę, - odmowę poddania się badaniu przez komisję lekarską do spraw in- walidztwa. Tryby ustalania stosunku pracy urzędnika uzupełniają znane ustawie o pracownikach urzędów państwowych tryby rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej bez wypowiedzenia (z identycznymi przyczynami), porozumienia stron oraz wypowiedzenia dokonanego przez urzędnika. C. Dyspozycyjność urzędnika służby cywilnej W przeciwieństwie do ustawy z 1982 r. "oderwano" od aktu mianowania swoisty akt władztwa organizacyjnego, jakim jest wyznaczenie urzędnikowi służby cywilnej stanowiska służbowego. Otóż dyrektor generalny urzędu wyznacza urzędnikowi służby cywilnej stanowisko odpowiadające jego kate- gorii urzędniczej oraz określa wynagrodzenie urzędnika. Wyjątek stanowi jedynie wyznaczenie stanowiska Sekretarza Rady Ministrów, dyrektora gene- ralnego urzędu w ministerstwie i urzędzie centralnym (właściwym jest tu Prezes Rady Ministrów) oraz dyrektora generalnego w urzędzie wojewódzkim (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), którzy działają na wniosek Szefa Służby Cywilnej. W odniesieniu do urzędników służby cywilnej zostały zliberalizowane przesłanki wyznaczenia im innego stanowiska w tym samym urzędzie, przy zachowaniu jedynie dwóch kluczowych wymogów - stanowisko odpowiadające tej samej kategorii oraz gwarancja adekwatnego wynagrodzenia (w razie wynagrodzenia niższego na nowym stanowisku, ochrona wynagrodzenia na dotychczasowym poziomie trwa przez okres 3 miesięcy). Podobne założenia (optymalne gospodarowanie kadrami korpusu urzędników służby cywilnej, przy zachowaniu powszechnie akceptowanych standardów ochrony uzasadnionych interesów urzędników) zastosowano w stosunku do zmiany miejsca (urzędu) pracy. Szef Służby Cywilnej, kierując się interesem służby cywilnej, może przenieść urzędnika do innego urzędu w tej samej miejscowości, a jeśli przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej, może przenieść urzędnika także do urzędu w innej miejscowości, na okres nie dłuższy niż 2 lata (takiego przeniesienia można jednak dokonać jedynie dwa razy w czasie służby urzędnika służby cywilnej). Ponadto Szef Służby Cywilnej kieruje urzędnika służby cywilnej do pracy w innym urzędzie (także w innej miejscowości) w razie likwidacji urzędu, do którego urzędnik został skierowany lub przekształcenia urzędu w sposób uniemożliwiający dalsze zatrudnienie. Dyrektor generalny urzędu może natomiast, jeśli przemawia za tym interes służby cywilnej, przenieść urzędnika służby cywilnej raz w roku na okres 6 miesięcy do innego urzędu, również w innej miejscowości (w porozumieniu z dyrektorem urzędu, do którego urzędnika się przenosi). W ustawie o służbie cywilnej pojawiły się ważkie rozwiązania prawne dotyczące czasowego aspektu pełnienia służby cywilnej. Obok znanego już nam zawieszenia stosunku pracy urzędnika służby cywilnej, w pewnych wypadkach (gdy przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej), Szef Służby Cywilnej może przenieść urzędnika służby cywilnej w stan nieczynny(okres ten w razie nieustania okoliczności uzasadniających przeniesienie w stan nieczynny można przedłużyć na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy). Urzędnik nie świadcząc w tym czasie pracy, przy zachowaniu prawa do kategorii urzędniczej, wynagrodzenia oraz innych uprawnień mu przysługujących, pozostaje w stanie gotowości do podjęcia wykonywania obowiązków, oczywiście również przed upływem okresu stanu nieczynnego (na doręczone z miesięcznym wyprzedzeniem wezwanie Szefa Służby Cywilnej). Inną funkcję spełnia regulacja zawarta w art. 38 ustawy, dająca Szefowi Służby Cywilnej upoważnienie do udzielenia urzędnikowi służby cywilnej urlopu bezpłatnego, łącznie w wymiarze nie dłuższym niż 5 lat, na czas wykonywania zajęć, zajmowania określonego stanowiska lub wykonywania funkcji poza służbą cywilną. D. Obowiązki i prawa urzędnika służby cywilnej Regulacja obowiązków urzędnika służby cywilnej nie odbiega zasadniczo od przedstawionej wyżej regulacji ustawy z 1982 r. I tu jednak znalazły się akcenty potwierdzające szczególny charakter statusu urzędników służby cywilnej. I tak wobec wszystkich urzędników służby cywilnej stosuje się przepisy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, które odnoszą się do osób zajmujących stanowiska kie- rownicze. Ograniczono także przesłanki zwolnienia urzędnika służby cywilnej z odpowiedzialności za wykonanie wadliwego polecenia (art. 48 ustawy), poprzez rezygnację z wymogu zawiadomienia kierownika urzędu (organu nadrzędnego) o zastrzeżeniach urzędnika po pisemnym potwierdzeniu polecenia. Ducha nowej regulacji oddaje także wyeliminowanie z grupy kryteriów oceny poprawności polecenia "godzenie w interes społeczny", co jak się wydaje, jest wynikiem przyjętego założenia spełniania przez urzęd- ników wysokich wymagań etycznych, fachowych i w zakresie "wyczucia" spraw społecznych. Ustawa o służbie cywilnej, przywracając postulowaną równowagę między zwiększonymi obowiązkami i pracowniczymi uprawnieniami wprowadza obok omówionych w podrozdziale 3 regulacji nowe rozwiązania uprawniające urzędników służby cywilnej. Należą do nich w szczególności: dodatkowy urlop wypoczynkowy (urzędnikowi zatrudnionemu co najmniej 10 lat w służbie cywilnej przysługuje urlop w wymiarze 6 dni roboczych, a po 20 latach 12 dni), płatny urlop dla poratowania zdrowia, nie przekraczający jednorazowo 6 miesięcy, prawo (ale jednocześnie i obowiązek) do szkolenia i dos- konalenia w służbie cywilnej. E. Odpowiedzialność dyscyplinarna urzędników służby cywilnej Podstawa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jego procedura oraz zasady wymierzania kary są oparte na omówionych w poprzednim podrozdziale założeniach. Wprowadzono jednak kilka następujących modyfikacji: - zrezygnowano z wyodrębnienia odpowiedzialności porządkowej, umie- szczając karę upomnienia w katalogu kar dyscyplinarnych. Wprawdzie upo- mnienie pozostaje karą za mniejszej wagi naruszenie obowiązków i jest wymierzane na piśmie przez dyrektora generalnego urzędu, ale urzędnik służby cywilnej może wnieść w terminie 14 dni od wymierzenia tej kary o rozpoznanie sprawy przez komisję dyscyplinarną; - wydłużone zostały terminy przedawnienia (2 lata od popełnienia czynu i 3 miesiące od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego wiadomości o naruszeniu obowiązków); - odmiennie skonstruowano katalog kar dyscyplinarnych (według stopnia dolegliwości: upomnienie, nagana, obniżenie stawki dodatku służby cywilnej, pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat do wyższej stawki dodatku służby cywilnej lub na wyższe stanowisko, zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w służbie cywilnej, obniżenie kategorii urzędniczej, wydalenie ze służby cywilnej); - wprowadzono Wyższą Komisję Dyscyplinarną jako organ II instancji; - zróżnicowano ilościowy skład orzekający komisji w zależności od rodzaju dyscyplinarnego zagrożenia (kary) i instancji (3 i 5 członków); - wydłużono okres zatarcia kary dyscyplinarnej (poza wydaleniem ze służby - 5 lat) do lat 3; - w sprawach nie uregulowanych odesłano do kodeksu postępowania karnego. Postępowanie kwalifikacyjne do kategorii urzędniczych jest jawne, rów- nież wyniki postępowania (tzn. wykaz osób spełniających wymagania do kategorii urzędniczej) podaje się do publicznej wiadomości. Na mocy ustawy zostaną utworzone instytucje państwowej służby cywilnej, takie jak: - Rada Służby Cywilnej, organ opiniodawczo-doradczy powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, - Szef Służby Cywilnej, organ centralny administracji rządowej, właściwy w sprawach służby cywilnej, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, - Komisja Kwalifikacyjna, do której należą sprawy przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do kategorii urzędniczych, - Komisja Odwoławcza Służby Cywilnej, do której należy rozpatrywanie odwołań urzędników służby cywilnej w sprawach określonych w ustawie, - Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej, do której należy rozpatrywanie odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych urzędów. W skład komisji wchodzą urzędnicy służby cywilnej, powoływani przez Prezesa Rady Ministrów. W skład Komisji Kwalifikacyjnej Prezes Rady Ministrów powołuje także osoby spoza służby cywilnej, i to w liczbie nie mniejszej niż połowa składu Komisji. Szczególne miejsce w strukturze służby cywilnej w Polsce zajmuje dyrektor generalny urzędu, najwyższe stanowisko służby cywilnej w urzędzie administracji (ministerstwie, urzędzie centralnym i urzędzie wojewódzkim). W urzędach rejonowych i urzędach terenowych organów administracji rządowej specjalnej zadania dyrektora generalnego wykonują kierownicy tych urzędów. Zadania dyrektora generalnego urzędu obejmują funkcjonowanie urzędu, realizację polityki personalnej w służbie cywilnej oraz wykonywanie zadań służby cywilnej w urzędzie. Służba cywilna ma, zgodnie z intencją ustawodawcy, zapewnić zawodowe, rzetelne, bezstronne i neutralne politycznie wykonywanie zadań Państwa, stąd bardzo dużą wagę przywiązano do prawnych gwarancji rzetelności, bezstronności i fachowości urzędników służby cywilnej. Na uwagę zasługuje szczególne uwzględnienie wymogu apolityczności urzędników służby cywilnej - urzędnikowi nie wolno przy wykonywaniu obowiązków służbowych kierować się swoimi przekonaniami politycznymi, religijnymi, interesem indywidualnym lub grupowym ani też manifestować publicznie swoich przekonań politycznych. Urzędnikowi zaliczonemu do kategorii "A" nie wolno także tworzyć ani też uczestniczyć w związkach zawodowych lub partiach politycznych, a jego członkostwo w związkach zawodowych i partiach politycznych z mocy prawa ustaje. W ustawie szczególnie mocno zaakcentowano również prawo i obowiązek doskonalenia się urzędnika służby cywilnej. 5. STATUS PRACOWNIKA SAMORZĄDOWEGO Korpus pracowników samorządowych w sposób niemal naturalny różnicuje tryb nawiązania stosunku pracy. W związku z tym każda grupa pracowników samorządowych wykazuje pewne odmienności w uregulowaniach ich statusu prawnego, zwłaszcza w odniesieniu do stosowania przepisów innych ustaw. W wypadku pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania są to ustawy samorządowe, pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania - ustawa o pracownikach urzędów państwowych, pracowników kontraktowych - kodeks pracy. W stosunku do wszystkich grup pracowników ustawa o pracownikach samorządowych określa pozytywne i negatywne przesłanki zatrudnienia osób w urzędach, analogicznie do ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Pracownikiem samorządowym może być osoba, która spełnia następujące przesłanki: 1) jest obywatelem polskim, 2) ma odpowiedni staż pracy, 3) ukończyła 18 rok życia i ma zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, 4) posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym sta- nowisku. Osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę nie muszą spełniać wymogu posiadania obywatelstwa polskiego oraz pełnoletności. Mogą także mieć ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Osoby spełniające ustawowe wymogi dotyczące pracowników samorządowych nie mogą być jednak zatrudnione u pracodawcy samorządowego (określonego w art. 4 znowelizowanej ustawy o pracownikach samorządowych), jeśli między osobami powiązanymi węzłami małżeństwa, pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia powstałby stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Szczególne miejsce w ustawie zajmuje regulacja dotycząca urzędników mianowanych. Ustawa ten tryb nawiązania stosunku pracy rezerwuje jedynie dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku gminnego. Rozwiązania w tej mierze są bardzo podobne do konstrukcji ustawy o pracownikach urzędów państwowych dotyczy to treści aktu mianowania (sprecyzowanej w art. 4a ustawy o pracownikach samorządowych), zawieszenia urzędnika samorządowego w pełnieniu obowiązków pracowniczych (obligatoryjnego i fakultatywnego), przeniesienia do pracy w innym urzędzie, przesłanek rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem samorządowym (ustawa powtarza tu przesłanki rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym), innych trybów rozwiązania stosunku pracy, ograniczeń i zakazów dotyczących pracownika mianowanego, uprawnień emerytalnych (łącznie z możliwością przejścia na wcześniejszą emeryturę w razie reorganizacji urzędu), czasu pracy urzędników, odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej. Modyfikacje regulacji prawnej pracowników samorządowych mianowanych wynikają w dużej mierze z cech ustrojowych samorządu terytorialnego, np. obowiązek wykonania potwierdzonego pisemnie polecenia nie obejmuje wymogu zawiadamiania organu wyższego stopnia (jednak przewiduje to ustawa o pracownikach urzędów państwowych), gdyż w jednoszczeblowym samorządzie terytorialnym analogicznego organu wyższego stopnia nie ma. Podobnie rzecz się ma z modyfikacją zasady dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego komisja dyscyplinarna I instancji składa się z członków wybranych przez radę gminy (zgromadzenie związku lub sejmiku samorządowego) spośród pracowników samorządowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i umowy o pracę, natomiast komisja dyscyplinarna II instancji składa się z członków wybranych spośród radnych. W ten sposób ustawodawca starał się zastąpić niemożność przeniesienia sprawy dyscyplinarnej na wyższy szczebel (dewolucja). Podstawowym obowiązkiem pracownika samorządowego jest dbałość o wykonywanie zadań publicznych gminy, z uwzględnieniem interesu państwa, interesu właściwej gminy i indywidualnych interesów obywateli. Obowiązek ten jest zilustrowany w ustawie przykładami szczegółowych powinności, np. obowiązkiem przestrzegania prawa, wykonywania zadań urzędu sumiennie, sprawnie, bezstronnie, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z obywatelami. Ze względu na generalną klauzulę odesłania do kodeksu pracy na pracownikach spoczywają także obowiązki określone w kodeksie pracy. Spory ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy, niezależnie od podstaw prawnych zawartego stosunku pracy. Postępowanie jest tu dwuinstancyjne - w I instancji rozpatrywane są przez sądy pracy, działające w strukturze sądu rejonowego, a w drugiej przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Rozdział XI PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI 1. WPROWADZENIE Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania. Wydają one różne pozwolenia, nakazy, decyzje, zaświadczenia, zarządzenia, zawierają umowy, zatrudniają pracowników, organizują przedsięwzięcia gos- podarcze lub społeczne itd. Wszystkie te czynności muszą mieć podstawę prawną, jako że Konstytucja wymaga, aby wszystkie organy władzy publicznej działały na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Działania organów administracji w różnym zakresie są regulowane prawnie. Różnie wygląda kwestia ich podstawy prawnej, ewentualnie skutków prawnych i mocy obowiązującej, trybu dokonywania czy możliwości zaskarżenia. Z punktu widzenia tej właśnie charakterystyki prawnej możemy wyróżnić pewne rodzaje działań czy też, jak to częściej się mówi, różne formy działań administracji. Przez prawną formę działania administracji należy rozumieć prawnie okre- ślony typ konkretnej czynności organu administracji. Typ czynności nie zależy od zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami. Przykładowo, ten sam typ czynności może być stosowany zarówno w sprawach z zakresu prawa budowlanego, wodnego, jak i prawa paszportowego. Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa admini- stracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego. Wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji zostało do- konane w poszczególnych krajach przez doktrynę i orzecznictwo admini- stracyjne. W tym zakresie ustawodawstwo raczej odbija poglądy doktryny, niż je tworzy. Trzeba też zauważyć, że poglądy na wyodrębnienie poszczególnych prawnych form działania administracji z upływem czasu ulegają ewolucji. Jej źródłem jest nie tylko rozwój badań naukowych, lecz i zmiany w samych działaniach administracji. Dlatego też inaczej wygląda katalog prawnych form działania administracji w Polsce, inaczej zaś w innych państwach. Z tego też względu katalog zawarty w podręczniku wydanym w latach czterdziestych czy pięćdziesiątych musi różnić się od katalogu zawartego w podręczniku z lat dziewięćdziesiątych. Koncepcja prawnych form działania administracji ukształtowana jest bowiem zawsze jako wtórna wobec koncepcji administracji (państwowej, publicznej) jako pojęcia pierwotnego, wyzna- czającego z góry granice rozważań, i wobec koncepcji zadań, funkcji i celów administracji, którym określone prawem formy działania podporządkowane są instrumentalnie. Zarówno koncepcja administracji publicznej, jak i kon- cepcja jej zadań, funkcji i celów ulegają ewolucji. Stąd też nie może dziwić także ewolucja unormowań prawnych i poglądów doktryny w kwestii form działania administracji. Trzeba jednocześnie zauważyć, że do tej pory nie udało się stworzyć pełnego, wyczerpującego katalogu prawnych form działania administracji, który uzyskałby powszechną akceptację doktryny. Stąd też ograniczymy się tu do wyodrębnienia tych prawnych form działania administracji, które są powszechnie akceptowane, uprzedzając jednocześnie czytelnika co do dwu kwestii. Po pierwsze, wielu autorów wyodrębnia jeszcze inne formy działania administracji lub próbuje stworzyć zupełnie nową, własną ich klasyfikację. Po drugie, na pograniczu poszczególnych form występują czasem działania administracji mające cechy hybrydalne, to jest dwu różnych form działania administracji. Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny. Ter- min ten bywa jednak różnie rozumiany. Mianowicie, w starszej literaturze prawnoadministracyjnej używa się tego pojęcia w znaczeniu szerokim, czyli dla określenia każdego działania administracji. W tym sensie bywa ten ter- min używany również czasami w literaturze cywilistycznej lub przez autorów pozostających pod wpływami francuskiej kultury prawniczej. We Francji bowiem pojęcie acte administratif obejmuje wszystkie działania administracji oparte na prawie administracyjnym. Współczesna polska doktryna prawa administracyjnego nie używa już pojęcia aktu administracyjnego w tym znaczeniu, a jeżeli - to użyty termin będzie brzmiał "akt administracji", a nie "akt administracyjny". Spośród ogółu działań administracji można zdecydowanie wyodrębnić następujące formy działań: - akty normatywne, - akty administracyjne, - ugody, - porozumienia administracyjne, - czynności cywilnoprawne, - czynności faktyczne. Jak już powiedzieliśmy, powyższe wyliczenie, nawiązujące do katalogu ustalonego przez J. Starościaka, nie pretenduje do kompletności. W działalności administracji można wyróżnić dwie sfery działania: sferę zewnętrzną i wewnętrzną. Przez sferę zewnętrzną rozumiemy działalność ad- ministracji podejmowaną w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjną ani służbową podległością danemu organowi administracji. Będzie to więc sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i samorządowymi oraz z innymi zrzeszeniami obywateli, a także z tymi jednostkami państwowymi i niepaństwowymi, które nie są organizacyjnie ani służbowo podporządkowane danemu organowi. Przykładowo, sfera zewnętrzna obejmuje stosunki prawne wojewody z przedsiębiorstwem prywatnym działającym na terenie gminy albo kierownikiem stacji naukowej placówki badawczej działającej w gminie. Natomiast z działaniem w tzw. sferze wewnętrznej mamy do czynienia wówczas, gdy w grę wchodzą stosunki prawne z organami czy jednostkami organizacyjnymi bądź też z pracownikami bezpośrednio służbowo podporząd- kowanymi danemu organowi. Będą to więc np. stosunki prawne Prezesa Rady Ministrów z wojewodą czy wojewody z pracownikami urzędu wojewódzkiego. Wymienione wyżej prawne formy działania znajdują zastosowanie w obu sferach działania administracji. ' Ich charakterystyka prawna oraz warunki zastosowania są jednak zdecydowanie różne w zależności od tego, w jakiej sferze się je stosuje. Różne też nadaje się im wówczas nazwy. W dalszych rozważaniach skupimy uwagę na formach stosowanych w sferze zewnętrznej działania administracji. Przepisy, określając kompetencje organów administracji, wskazują, w ja- kich formach prawnych organy te mogą działać. Jak już mówiliśmy, organy administracji mogą podejmować działania tylko w formach określonych przepisami, nie mogą dowolnie dobierać działań, które uznają za najskutecz- niejsze. Formy działań administracji można podzielić na formy działań władczych i niewładczych, zwanych też pozawładczymi. Za działania władcze uważa się akty administracyjne i akty normatywne. Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, a więc o pozycji obywatela czy innego podmiotu. Co więcej, druga strona musi się podporządkować woli organu, który dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. Organ administracji dysponuje bowiem środkami przymusu państwowego. Natomiast w przypadku niewładczych form działania pozycja organu ad- ministracji i pozycja drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub jeżeli występuje tu pewne zróżnicowanie, to jednak organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej, jak to ma miejsce w przypadku działań w formach władczych. Niejednokrotnie rozwiązanie określonego problemu czy sprawy wymaga zastosowania kolejno kilku działań administracji, mających różne formy prawne. Mówi się wtedy o ciągu działań prawnych lub też o tzw. działaniach złożonych administracji. 2. AKTY NORMATYWNE ADMINISTRACJI Problematyka aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji została już w dużym stopniu omówiona w rozdziale poświęconym źródłom prawa administracyjnego. Dlatego tu ograniczymy się przede wszystkim do innych problemów niż omówione w tamtym rozdziale. Akt normatywny charakteryzuje się następującymi cechami: jest to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej (władzy wykonawczej lub samorządu terytorialnego), zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Od aktu administracyjnego akt normatywny odróżnia się przede wszystkim sposobem określenia adresata - akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, lecz określa tylko cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresa- tem aktu. Kryterium sposobu określenia sytuacji ma charakter drugorzędny, choć typowy akt normatywny nie ulega skonsumowaniu w wyniku jednorazowego działania, lecz ma zastosowanie zawsze, jeżeli zaistnieje określona w nim sytuacja. Czasami jednak akty normatywne dotyczą konkretnej sytuacji - przykładowo, w czasie powodzi organy gminy wydają zarządzenie porządkowe nakazujące natychmiastowe opuszczenie przez ludność danej miejscowości. Akty normatywne organów administracji noszą różne nazwy. Najczęściej używany jest tu termin "rozporządzenie" oraz "zarządzenie", choć nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym. Oprócz tego często używa się nazwy „uchwała”, jeśli jest to akt normatywny organu kolegialnego (przy czym zwrócić szczególną uwagę na to, że nie każda uchwała ma charakter normatywny, mogą być także uchwały indywidualne). Na mocy wyraźnego postanowienia Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe wymienionym organom. Zatem ta kategoria aktów normatywnych należy do prawnych form działania administracji występujących w tzw. sferze wewnętrznej. Niekiedy używa rządzenie porządkowe" lub "rozporządzenie porządkowe". y wyposażają organy administracji w prawo do wydawania aktów normatywnych w bardzo szerokim zakresie, np. upoważnienie dla różnych organów do stanowienia norm technicznych wynikających z ustawy albo upoważnienie do regulacji pozycji prawnej użytkowników zakładów, udzielane przez przepisy kierownictwu zakładów administracyjnych. Bywa, że organy administracji mają prawo dokonywania czynności, które w swych skutkach są identyczne z wydaniem aktu normatywnego. Jako przykład można wskazać prawo ustawiania znaków drogowych czy ustawiania tablic w parkach, rezerwatach, kąpieliskach, nakazujących lub zakazujących pewnego zachowania się. Specyfika aktów normatywnych, wyrażająca się w generalnym określeniu adresata, właściwie uniemożliwia szersze włączenie przyszłych adresatów aktu do procesu jego przygotowania. Z tego też powodu w Polsce, a także w innych krajach, nie ma, poza pewnymi wyjątkami, określonej procedury wydawania aktów normatywnych przez organy administracji. Przepisy dotyczące tej sprawy, czyli tzw. procedura legislacyjna, ograniczają się z reguły do takich kwestii, jak ewentualny obowiązek powiadomienia o przygotowywaniu aktu normatywnego (w Polsce - obowiązek podania do wiadomości członkom organu kolegialnego, który ma uchwalić akt, i organom sprawującym nadzór), tryb uchwalania, sposób podania wydanego aktu do wiadomości publicznej, termin jego wejścia w życie. Z reguły w tych kwestiach prawie nie ma przepisów, a jeżeli są, to znajdują się w różnych aktach prawnych (np. w ustawie o samorządzie gminnym, powiatowym, województwa, w ustawie o administracji rządowej w województwie, w uchwale Rady Ministrów w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów i Prezydium Rządu oraz trybu opracowywania, uzgadniania i ogłaszania normatywnych aktów prawnych). Brak powszechnie obowiązujących przepisów proceduralnych w przedmiocie tworzenia prawa może być rekompensowany systemem kontroli nad zgodnością aktów normatywnych administracji z Konstytucją i z ustawami. System taki wprowadzono w Polsce ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 109, poz. 470). Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją lub ustawą (aktem zrównanym z ustawą) aktów normatywnych wydawanych przez naczelne i centralne organy administracji państwowej. W ramach kontroli Trybunał Konstytucyjny bada treść aktów normatywnych, kompetencję organu administracji do jego wydania oraz prawidłowość trybu jego wydania, jeżeli taki tryb ustalono. Orzeczenie stwierdzające niezgodność aktu normatywnego administracji z Konstytucją lub ustawą Trybunał przedkłada organowi, który wydał ten akt, w celu niezwłocznego dokonania w nim zmian albo uchylenia go w całości lub w części. W razie nieusunięcia nieprawidłowości w terminie 3 miesięcy akt normatywny traci moc z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, gdy w toku postępowania, dotyczącego legalności decyzji administracyjnej, stwierdzi niezgodność z ustawą aktu normatywnego administracji, powoływanego jako podstawa prawna kontrolowanej decyzji, zawiadamia o tym organ, który wydał ten akt, oraz stosuje ustawę pomijając wadliwy akt normatywny. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność aktu normatywnego administracji (będącego podstawą prawną kontrolowanej decyzji) z ustawą czy Konstytucją. NSA informuje Trybunał Konstytucyjny także o wszystkich sygnalizowanych mu przez inne organy nieprawidłowościach aktów normatywnych administracji. Także Rzecznik Praw Obywatelskich z własnej inicjatywy lub na wniosek obywateli czy też ich organizacji albo organów samorządów może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego administracji z Konstytucją lub ustawą. Wnioski takie mogą składać także np. rady gmin, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Warto dodać w tym miejscu, że Rzecznik Praw Obywatelskich może także występować do organów administracji publicznej o zmianę aktów normatywnych, jeżeli dotyczą one wolności obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny dokonuje także interpretacji we wszystkich wąt- pliwych kwestiach prawnych. Warto w tym miejscu przytoczyć jego pogląd w kwestii aktów normatywnych obowiązujących w tzw. sferze wewnętrznej administracji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. (U 15/88), "Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy itp., w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego, muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej jeśli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężanie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i w celu ich wykonania aktów podustawowych pozostawiłoby pokaźną liczbę aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności". 3. AKT ADMINISTRACYJNY Akt administracyjny jest podstawową formą działania administracji. Jest to jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego. Przez akt administracyjny rozumie się oparte na przepisach prawa ad- ministracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu admini- stracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adre- sata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt taki musi być wydany zawsze na właściwej podstawie prawnej, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy. Termin "akt administracyjny" jest prawie nie stosowany w przepisach prawa. Używa się w nich takich nazw, jak "decyzja administracyjna", "po- stanowienie", "zezwolenie", "nakaz" itp., często przy tym określając, czego dany akt dotyczy, np. pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie budowlane, nakaz rozbiórki budynku. Odróżnienie aktu administracyjnego od innych działań organów admini- stracji jest bardzo istotne. Tryb wydawania niektórych aktów administracyj- nych, zwany postępowaniem administracyjnym, jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego i ewentualnie w innych przepisach proceduralnych. Niektóre akty administracyjne, np. decyzje w sprawie zobowiązań podatkowych czy decyzje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, są wydawane w trybie szczególnych postępowań administracyj- nych. Stosowne przepisy określają również tryb zaskarżania aktów admini- stracyjnych. Stąd też kwestia, czy do danej czynności ma zastosowanie k.p.a., ordynacja podatkowa albo ustawa o Naczelnym Sądzie Admini- stracyjnym, zależy w znacznym stopniu od tego, czy czynność tę uznamy za akt administracyjny, ściślej za akt administracyjny zewnętrzny, czyli decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Z tych względów musimy zatrzymać się nad przytoczonymi wyżej elementami definicji aktu administracyjnego. 1. Akt administracyjny jest czynnością opartą na przepisach prawa ad- ministracyjnego. Dlatego też czynności oparte na prawie cywilnym - choćby oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu - nie są aktami admini- stracyjnymi, lecz czynnościami prawa cywilnego. Do składania takich oświad- czeń nie mają więc zastosowania wymogi stawiane aktom administracyjnym. 2. Akt administracyjny jest władczym oświadczeniem woli. Oświadczenie woli rozumiemy tu tak samo, jak jest ono rozumiane w naukach cywilistycz- nych, jako taki przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania skutku prawnego w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Nie jest więc aktem administracyjnym zaświadczenie, ponieważ nie jest ono oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy, nie ukierunkowanym na zmianę sytuacji prawnej. Oświadczenie woli jest władcze, ponieważ zawsze jest wydane w imieniu państwa i na jego rachunek. Oznacza to, że niezależnie od dalszego istnienia organu administrującego, akt administracyjny wydany przez ten organ zachowuje moc. Wykonanie aktu administracyjnego jest zagwarantowane siłą przymusu państwowego. Ten element odróżnia wyraźnie akt administracyjny od oświadczeń woli składanych przez organy publiczne, np. przy zawieraniu umów administracyjnych. Natomiast akt administracyjny może wywołać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa. Przykłado- wo, decyzja wywłaszczeniowa przenosi własność nieruchomości i choć jest aktem administracyjnym, to zasadnicze skutki wywołuje w sferze prawa rzeczowego. 3. Akt administracyjny jest wydawany przez organy administracji. Pojęcia organu administracji nie musimy oczywiście wyjaśniać w tym miejscu. Zagadnienie to zostało omówione wcześniej. Trzeba jednak zaznaczyć, że czasami podmioty nie będące organami administracji pełnią w niektórych sprawach funkcję tych organów. Dotyczy to np. zakładów administracyjnych, organizacji społecznych czy jeszcze rzadziej - organów przedsiębiorstw państwowych. I wówczas takie jednostki, w ograniczonym zakresie, mogą z mocy prawa pełnić funkcje organów administracji, mogą zatem także wydawać akty administracyjne. Dyskusyjne jest natomiast, czy za akty administracyjne można uznać akty organów władzy ustawodawczej. Wydaje się, że nie -- jak wskazuje na to etymologia wyrazów "akt administracyjny". To samo dotyczy aktów organów państwa innych niż organy administracji, np. sądów. 4. Akt administracyjny określa sytuację konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Tę cechę określa się mianem podwójnej konkretności aktu administracyjnego -- konkretny adresat i konkretna spra- wa. Ta cecha pozwala na odróżnienie aktów administracyjnych od aktów normatywnych, które cechują się generalnym określeniem adresata i abstrakcyjnym określeniem sytuacji. Zasadniczym kryterium odróżniającym akt administracyjny od aktu normatywnego jest sposób określenia adresata. W ak- tach administracyjnych adresat z zasady jest określony imiennie. Nie oznacza to jednak, że adresatem aktu administracyjnego musi być tylko jedna osoba może to być kilka podmiotów, jednak zawsze konkretnie oznaczonych. Powyższe kryterium, odróżniające akty administracyjne od aktów nor- matywnych, nie jest jednak w pełni precyzyjne. Mianowicie, występują dzia- łania organów administracji dotyczące konkretnych sytuacji, lecz nie mające konkretnego adresata. Przykładem może tu być zarządzenie porządkowe nakazujące natychmiastową ewakuację mieszkańców w czasie powodzi. Inny przykład to decyzja w sprawie założenia cmentarza komunalnego czy decyzja w sprawię zamknięcia takiego cmentarza. Są to przykłady rozstrzygnięć organów administracji, w których organy te rozstrzygają konkretne sprawy, lecz krąg osób, których sytuacji prawnej te rozstrzygnięcia dotyczą, jest trudny do określenia. Tego typu akty nie odpowiadają więc w pełni ani definicji aktu nor- matywnego, ani definicji aktu administracyjnego. Stanowią one pewną kate- gorię pośrednią, zasadniczo nie dającą się zakwalifikować i z tego powodu wymagającą specjalnego wyodrębnienia w osobny rodzaj działania. W tym kierunku poszła doktryna niemiecka. Nasza doktryna nie zajmowała się tym problemem, natomiast praktyka różnie rozwiązuje poszczególne przypadki takich aktów. Na przykład, utworzenie rezerwatu następuje w trybie aktu normatywnego - zarządzenia ministra właściwego w sprawach leśnictwa. Natomiast za pomnik przyrody uznaje się określony obiekt w drodze decyzji administracyjnej, czyli aktu administracyjnego. Różnica między oboma przy- padkami jest nieznaczna - uznanie za pomnik przyrody jest wydarzeniem mniejszej skali, dotyczy bowiem jednostkowego tworu przyrody. W tym przypadku widzimy, że dwa akty niemal identyczne mogą mieć zdecydowanie różny charakter prawny - jeden jest aktem normatywnym, drugi ad- ministracyjnym. Obserwując naszą praktykę, wydaje się, że można wyprowadzić pewne uogólnienia. W przypadku tych rozstrzygnięć, które w momencie podjęcia dotyczą sytuacji prawnej łatwej do ustalenia i wąskiego kręgu osób - trak- tuje się je jako akty administracyjne. Tam, gdzie krąg osób jest szeroki, trudny do ustalenia (grupa niepoliczalna), uznaje się rozstrzygnięcie za inny, nieokreślony rodzaj czynności. Czasami czynności takiej nadaje się formę aktu normatywnego, jeżeli wynika to z przepisów stanowiących podstawę prawną czynności. Dyskusyjna jest natura prawna takich czynności, jak np. przyznanie świadczeń rzeczowych czy pieniężnych z zakresu pomocy społecznej udzielanej obywatelom. Ten sam problem występuje w przypadku, gdy obywatel zwraca się do organu administracji o dokonanie pewnej czynności faktycznej, np. o wydanie pewnego dokumentu, i organ spełnia to żądanie. Nasuwa się pytanie, czy mamy do czynienia tylko z czynnością faktyczną, czy też jest ona poprzedzona aktem administracyjnym. Doktryna opowiada się raczej za domniemaniem istnienia w takich przypadkach aktu administracyjnego poprzedzającego czynność faktyczną. Do aktów administracyjnych należy zaliczyć rozstrzygnięcia organów za- kładów użyteczności publicznej dotyczące nawiązania, zmiany lub zniesienia stosunków łączących zakład z użytkownikiem. Akt administracyjny jest pojęciem abstrakcyjnym. W większości przypadków przybiera on formę pisemną, może jednak być wydany ustnie, co zresztą dopuszcza k.p.a. Każdorazowo, kiedy mamy do czynienia z działaniem organu administracji odpowiadającym definicji aktu administracyjnego, działanie to powinno być traktowane jako taki akt. Rozróżnienie dwóch pokrewnych form działania administracji ma zasadnicze znaczenie nie tylko z punktu widzenia prawidłowości teoretycznej kla- syfikacji, ale głównie z punktu widzenia praktycznego; chodzi o ustalenie skutków prawnych danej czynności, w tym określenie skutków związania organu administracji dokonanym oświadczeniem. Przy czym oświadczenie to może mieć charakter normatywny lub nienormatywny, władczy lub niewładczy, albo wreszcie może być oświadczeniem woli lub wiedzy. W aspekcie tego ostatniego rozróżnienia pojawia się podział nie tylko na akty administracyjne i zaświadczenia, ale także odróżnienie kategorii, która jest informacją urzędową, od tzw. przyrzeczeń administracyjnych. Niejednokrotnie w praktyce pojawia się problem, czy pewne oświadczenie organu administracji należy zakwalifikować jako li tylko oficjalnie udzieloną informację urzędową, czy może - udzielone niekiedy nawet na piśmie przyrzeczenie nieingerowania w pewne sprawy albo przyrzeczenie interpretacji przepisów w określony sposób itp. Ustalenie kryteriów odróżnienia informacji urzędowych od tzw. przyrze- czeń publicznych (administracyjnych) jest kwestią sporną w doktrynie prawa administracyjnego. Problematyka ta pojawiła się w dyskusji naukowej i pro- jektach legislacyjnych, zmierzających do unormowania "przyrzeczenia admi- nistracyjnego". Wobec braku regulacji "przyrzeczenia administracyjnego" w prawie polskim (sporadycznie pojawia się ta kategoria w przepisach, jednak bez generalnego unormowania, zwłaszcza kwestii skutków prawnych tej instytucji) nie można zrównać skutków czynności przyrzeczonej i podjętej. Zdaniem Sądu Najwyższego: "nie można uważać, że stanowisko zajęte przez organ administracji w fazie prejudycjalnej po prostu w ogóle nie istnieje. W takim bowiem wypadku mielibyśmy do czynienia z całkowitą dewaluacją odpowiedzialności za słowo, za rzetelność informacji udzielanej obywatelowi, ze wszystkimi negatywnymi skutkami tego stanu rzeczy w zakresie stosunków władza - obywatel." Zdaniem Sądu Najwyższego: "Jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa [...], gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa". Według Sądu, jeżeli obywatel podjął działania w zaufaniu do prawdziwości oficjalnie udzielonej mu informacji o istniejącej praktyce i stosowaniu prawa i informacja ta była udzielona mu imiennie (konkretny adresat) i zrelatywizowana do jego osobistej sytuacji (konkretna sytuacja), a następnie w tym konkretnym wypadku organ administracji wobec tej osoby zachował się odmiennie, aniżeli wynikało to z informacji, to jest to niezgodne z zasadą zaufania do państwa, będącą, zdaniem Sądu, elementem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Według Sądu nie ma przeszkód ani ograniczeń do korygowania praktyki czy wykładni prawa, jeżeli stosujący prawo organ uznaje ją za niewłaściwą. Jednakże powinno to następować pro futuro, wobec osób, z którymi organ administracji nie nawiązał kontaktu w fazie wstępnej. Zdaniem Sądu, organ administracji powinien zadbać o rozpowszechnienie na ten temat informacji odpowiednio wcześniej wśród potencjalnie zainteresowanych, tak aby osoby te mogły kształtować swoją sytuację "w warunkach godziwego ryzyka prawnego, odpowiadającego wymaganiom rzetelności w stosunkach obywatel -- administracja, w demokratycznym państwie prawnym". W nauce niemieckiej, do czasu wejścia w życie federalnej ustawy o pos- tępowaniu administracyjnym, uznawano przyrzeczenie publiczne za specyficzny rodzaj informacji - za wiążąco udzieloną informację albo za samozwiązanie się administracji urzędową informacją o przyszłym zachowaniu organu. Jednak było także traktowane jako Vorakt (przed-akt), umowa administracyjna albo nawet akt administracyjny. Obecnie w nauce niemieckiej przeważa pogląd, że przyrzeczenie publiczne jest aktem administracyjnym, ponieważ spełnia kryteria przewidziane w niemieckim postępowaniu administracyjnym; mianowicie, jest rozstrzygnięciem organu administracji w zakresie prawa publicznego, nakierowanym na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych na zewnątrz . Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przyrzeczenie ad- ministracyjne nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Nie zajmując jednoznacznego stanowiska, należy ono bowiem do ustawo- dawcy, można jednak stwierdzić, że elementem charakterystycznym informacji urzędowej jest z pewnością oświadczenie wiedzy (oświadczenie woli może być tu dyskusyjne), natomiast, elementem przyrzeczenia administracyjnego jest, wyrażone w treści wypowiedzi organu, oświadczenie woli (element władczy, charakterystyczny także dla aktu administracyjnego). W polskiej doktrynie przeważa pogląd, że dla rozróżnienia informacji urzędowych i przyrzeczeń administracyjnych praktyczne znaczenie ma założenie, że każdy przypadek powinien być oceniany i kwalifikowany samodzielnie, według całokształtu okoliczności towarzyszących dokonanej wypowiedzi organu administracji, przy założeniu, że treścią przyrzeczenia administracyjnego jest wyraźny zamiar organu, określający sposób i treść załatwienia w przyszłości konkretnej sprawy, oznaczonej imiennie osoby, wobec której organ administracji ten zamiar ujawnia. A. Rodzaje aktów administracyjnych Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, według różnych kryteriów. Niżej omawiamy niektóre ze stosowanych podziałów. 1. Pierwszy podział wyróżnia wśród aktów administracyjnych akty we- wnętrzne i zewnętrzne. Przez akty wewnętrzne rozumie się akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozy- cji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydające- go akt. Będą to więc akty kierowane do podległych jednostek organizacyj- nych, jak również polecenia przełożonych kierowane do pracowników, których stosunek pracy ma charakter administracyjnoprawny. Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi ad- resatami aktu. Akty tego typu mogą być również wydawane na podstawie nie opublikowanych wewnętrznych przepisów administracji (tzw. aktów prawo- twórczych kierownictwa wewnętrznego). Brak też jest ustawowej procedury wydawania takich aktów - nie ma do nich zastosowania k.p.a. Nie stosuje się tu również egzekucji administracyjnej, a ewentualne sankcje za niewykonanie tych aktów mają charakter porządkowy lub dyscyplinarny. Te wszystkie odmienności aktów wewnętrznych wynikają z faktu, że adresat aktu znajduje się wewnątrz administracji, a zatem akty te nie mogą ustanowić ani naruszyć niczyich praw podmiotowych. Nie ma więc potrzeby tworzenia szczególnych gwarancji procesowych, a zatem i specyficznych przepisów proceduralnych dotyczących trybu tworzenia tego typu aktów. Z drugiej zaś strony, zapewnienie skutecznego kierownictwa wymaga zdecydowanego odformalizowania w porównaniu z aktami zewnętrznymi. Nie zalicza się do grupy aktów wewnętrznych tych aktów kierowanych do pracowników, które wykraczają poza zakres podległości służbowej -- np. w kwestiach takich, jak nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy bądź zmiana tego stosunku. Te akty są traktowane jako akty zewnętrzne, nie wydaje się ich bowiem w ramach stosunku pracy, lecz zawiązuje, znosi lub przekształca stosunek pracy łączący organ z obywatelem. Dawniej akty wewnętrzne nie były traktowane w ogóle jako akty ad- ministracyjne, odmawiano im nawet charakteru aktów prawnych. Były to res internae, leżące poza zakresem zainteresowania osób stojących na zewnątrz administracji. Akty zewnętrzne administracji są to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. W grupie tej znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również akty kierowane do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Rozważania nasze koncentrują się oczywiście na problematyce aktów zewnętrznych. Typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego jest decyzja administracyjna. Zawsze, gdy prawodawca przewiduje formę decyzji dla za- łatwienia pewnej kategorii spraw, formułuje to albo wprost w przepisie, będącym podstawą działania organu administracji, albo pośrednio wskazuje, że sprawę należy załatwić poprzez władcze, jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnie oznaczonego podmiotu, używając przy tym sformułowań takich jak: "organ zezwala; nakazuje; stwierdza" itp. Organ administracji publicznej musi podjąć działanie w formie decyzji, a nie w jakiejś innej formie, zawsze, gdy załatwia sprawę administracyjną co do istoty w całości albo w części, lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji; takie jest bowiem wyraźne postanowienie art. 104 k.p.a. Decyzja administracyjna jest tym spośród aktów administracyjnych, który jest wy- czerpująco unormowany przepisami prawa -- zarówno tryb jej wydawania, jak i kryteria prawidłowości i wadliwości oraz skutki prawne tej wadliwości. Szczególne wymagania są formułowane w stosunku do podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Wiele wskazówek wynika tu nie tylko z przepisów prawa, ale także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa NSA wynika, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, czyli przepis ustawy (i aktów z nią równorzędnych) oraz przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie4. Nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej decyzji admini- stracyjnej tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego, postanowienia wojewodów oraz zarządzenia wydane na podstawie przepisu mającego charakter normy ogólno-kompetencyjnej . Nie mogą także, zdaniem Sądu, być podstawą prawną decyzji instrukcje ministra ani wytyczne ministra. Obecnie na podstawie art. 93 Konstytucji RP uchwały RM oraz zarządzenia Prezesa RM i ministrów mają charakter wewnętrzny. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Powiedzieliśmy wyżej, że typowym, najbardziej powszechnym aktem ad- ministracyjnym zewnętrznym jest decyzja administracyjna. Są jednak akty administracyjne zewnętrzne nie będące decyzją w rozumieniu k.p.a. Jako przykład możemy tu wskazać akty organów założycielskich przedsiębiorstw państwowych. Tryb ich podejmowania, czyli procedura, unormowany jest nie w k.p.a., ale w art. 63 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym. Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w rozmaitych formach, co znajduje odbicie nie tylko w ich nazewnictwie, ale także w treści (istocie) danego aktu. Bierze się to stąd, że pewne rozstrzygnięcia admini- stracyjne zapadają w sferze reglamentacji (inaczej policji administracyjnej) i mówimy wtedy o tzw. policyjnych działaniach administracji, inne zaś w sferze organizatorskiej administracji publicznej. Stąd też jedne akty administracyjne mogą wprowadzać nakazy lub zakazy, nakładać obowiązki lub przyznawać uprawnienia rozmaitym podmiotom w sferze ściśle reglamentowanej przez administrację. Te akty noszą na ogół nazwę pozwoleń, zezwoleń albo po prostu decyzji. Przykładowo można tu wskazać na pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, pozwolenie na wywóz dóbr kultury za granicę, pozwolenie na przywóz pojazdów samochodowych wydawane w ramach rozdysponowania kontyngentów celnych, nakaz konserwacji zabytków, nakaz rozbiórki budynku, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej czy wreszcie decyzja o zmianie nazwiska albo przyznaniu paszportu. Inne z kolei akty administracyjne nadają uprawnienia osobom fizycznym lub prawnym do wykonywania określonej działalności produkcyjnej lub usługowej albo upoważniają do wykonywania określonych czynności, uzależniając to od posiadania przez zainteresowanego określonych prawem kwalifikacji zawodowych. Akty te to koncesje i licencje. Przykładowo możemy tu wskazać na koncesję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu ładunków, koncesję na wydobywanie kopalin podległych prawu górniczemu, koncesję na rozprowadzanie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją publiczną, licencję pilota, licencję sędziego sportowego czy licencję dla zawodnika, zezwalającą na uprawianie określonej dyscypliny sportowej, przyznaną przez właściwy polski związek sportowy. Należy podkreślić jednak, że wszystkie wymienione tu akty administracyjne, niezależnie od ich nazwy, są decyzjami i tak też są traktowane w odpowied- nich aktach normatywnych, które ich dotyczą. Nie są natomiast decyzjami administracyjnymi wypisy o liczbie rozmów telefonicznych i wysokości należ- nej opłaty ani wypisy o ilości pobranego gazu i elektryczności oraz zużytej wody i wysokości należnej opłaty. Decyzją administracyjną jest w tym wypad- ku stanowisko kompetentnego organu stwierdzające poprawność zapisów urządzeń pomiarowych. 2. Następny podział wyróżnia akty deklaratoryjne i konstytutywne. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Dlatego też akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, czyli od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Stąd też aktom deklaratoryjnym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń, bowiem przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych, z powództwa o świadczenie lub ustalenie istnienia albo treści stosunku prawnego. Oczywiście każdy akt deklaratoryjny stwarza nową sytuację prawną jednak nie w zakresie prawa materialnego, lecz procesowego. Mianowicie dopiero od chwili wydania takiego aktu strona może robić użytek z praw i obowiązków wywołanych sytuacją prawną, której istnienie stwierdził akt deklaratoryjny. Dopiero od chwili wydania aktu deklaratoryjnego strona może skutecznie powoływać się na swoje prawo lub obowiązek, np. stwierdzenie przyznania emerytury czy renty, stwierdzenie prawa studenta do miejsca w domu akademickim, stwierdzenie nabycia obywatelstwa. Pewne trudności może nasuwać odróżnienie deklaratoryjnych aktów ad- ministracyjnych od zaświadczeń. Zaświadczenia nie są jednak aktami admini- stracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, bo nie są one oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Objawia więc swą wiedzę, nie zaś wolę. W każdej sprawie administracyjnej może być wydany tylko jeden akt administracyjny rozstrzygający ją co do istoty. Natomiast wiele zaświadczeń może mówić o stanie prawnym wynikającym z tego aktu. Wydanie zaświadczenia często jest poprzedzone wydaniem aktu administra- cyjnego. Akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, to jest ex nunc. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. akty swobodne, są aktami konstytutywnymi. Akty te z reguły noszą nazwy: "zezwolenie", "pozwolenie", "nakaz", "zakaz", "zarządzenie", np. pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, zakaz wywozu dóbr kultury za granicę. Większość aktów administracyjnych stanowią takie właśnie akty. Należy zauważyć, że każdy akt konstytutywny ma w sobie pewne elementy aktu deklaratoryjnego, zawiera on bowiem stwierdzenie dotyczące sytuacji, która już zaistniała i która uzasadnia wkroczenie organu administracji do sprawy. Podział aktów administracyjnych na akty deklaratoryjne i konstytutywne ma określone konsekwencje prawne. Wspomnieliśmy już o kwestii mocy obowiązywania - akty deklaratoryjne wywołują skutki ex tunc, konstytutywne zaś ex nunc. Ponadto akty deklaratoryjne mogą uzyskać cechę prawomocności materialnej, której nie mają akty konstytutywne. Mianowicie stan prawny stwierdzony aktem deklaratoryjnym nie może być zmieniony poprzez wzruszenie samego aktu, np. z przyczyn proceduralnych. Akt deklaratoryjny ma moc prawną dopóty, dopóki obowiązuje przepis, na mocy którego ten akt wydano. Dopiero zmiana stanu prawnego (obowiązującego prawa) ma wpływ na utratę mocy prawnej przez akt deklaratoryjny. Natomiast wzruszenie aktu konstytutywnego powoduje zmianę stanu prawnego, którego on dotyczy. Dlatego mówi się, że akt konstytutywny może być prawomocny tylko formalnie. 3. Następny podział rozróżnia akty zależne od woli adresata i akty od niego niezależne. Dla oznaczenia tego podziału używa się czasami w dok- trynie odpowiednio sformułowań: akty dwustronne i jednostronne. Akty zależne od woli adresata to takie, dla wydania których konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. Przykładem takiego aktu może być zezwolenie na wykonywanie pewnego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska, pozwolenie na prowadzenie pojazdów mechanicznych, pozwolenie na broń. Taki akt nie może być wydany bez zgody strony. W większości przypadków od uznania strony zależy korzystanie z uprawnień przyznanych aktem, a ponadto strona może zrzec się korzystania z tych uprawnień. Nie jest to jednak regułą - przykładowo: osoba, której zmieniono nazwisko, musi występować ponownie o zmianę nazwiska, gdyby chciała powrócić do nazwiska dawnego. Akty zależne od woli strony są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia. Akty niezależne od woli strony są wydawane z urzędu, mogą też być wydane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wydania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. Przykładami takich aktów mogą być: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, decyzja o wydaleniu cudzoziemca. 4. Można też wyróżnić akty wywołujące skutki cywilnoprawne i akty nie wywołujące takich skutków. Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. Przykładem aktu wywołującego skutki w dziedzinie prawa cywilnego jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na państwo (gminę). Fakt skutku cywilnoprawnego nie wpływa na zmianę charakteru aktu administracyjnego. Kontrola prawidłowości takiego aktu odbywa się na drodze administracyjnoprawnej, co wyklucza kognicję sądów powszechnych. Jednak w sprawach cywilnych wielokrotnie sąd staje przed koniecznością oceny prawidłowości aktu administracyjnego, który wywołał skutek cywilnoprawny. W przypadku stwierdzenia jego istotnej wadliwości sąd może potraktować ten akt per non sunt. Sąd Najwyższy uznał, że potraktowanie aktu administracyjnego w ten sposób może mieć miejsce w przypadku wadliwości skutkującej bezwzględną nieważność aktu. Będą to w szczególności, zdaniem Sądu Najwyższego, przypadki wydania decyzji przez organ nie powołany do wydania decyzji tego rodzaju i wydanie aktu z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Większość aktów administracyjnych nie wywołuje skutków w sferze prawa cywilnego. Są jednak akty, które choć same nie wywołują żadnych skutków cywilnoprawnych, stanowią przesłankę dokonania czynności prawnej w sferze prawa cywilnego. Możemy powiedzieć o nich, że wywołują pośrednio skutki cywilnoprawne. Te akty są warunkiem do zawarcia umowy, która to właśnie wywołuje skutki cywilnoprawne. Przykładem może być decyzja o sprzedaży obywatelowi nieruchomości przez Skarb Państwa, która to decyzja poprzedza zawarcie umowy sprzedaży. Podobnie rzecz się ma w przypadku wykonywania prawa pierwokupu przez państwo – najpierw mamy decyzję o skorzystaniu z prawa pierwokupu, później zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia woli w formie aktu notarialnego. Innym przykładem jest decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, co jest podstawą do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością państwa. Na tle tych aktów powstaje problem, jakie skutki w zakresie ważności umowy wywołuje wadliwość czy uchylenie aktu administracyjnego, który był przesłanką zawarcia umowy. Stanowisko w tej sprawie nie jest w pełni jednolite. Dominuje pogląd, że samo uchylenie decyzji czy jej wadliwość nie wywołuje skutków w zakresie ważności późniejszej czynności prawnej. Nato- miast przesłanki powodujące wadliwość decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia się od skutków złożonych oświadczeń woli. Na marginesie tych rozważań trzeba zauważyć, że niektóre akty administracyjne tego typu są traktowane przez doktrynę i praktykę jako akty wewnętrzne - np. wspomniana decyzja w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu. 5. Można również podzielić akty administracyjne na akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawną rzeczy. Wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób prawnych i fizycznych, a także innych podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przy tym, z zasady, prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być przeniesione na inne osoby. W niektórych jednak przypadkach prawa i obowiązki, określone aktem administracyjnym adresowanym do konkretnego podmiotu, mogą być powiązane z konkretną rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą one automatycznie na nabywcę. Przykładami takich aktów mogą być pozwolenia wodnoprawne. Pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na rzecz zakładu (w rozumieniu prawa wodnego - jest to pojęcie znacznie szersze od pojęcia zakładu administracyjnego, bo obejmuje m.in. także przedsiębiorstwa). Zakład może być przedmiotem własności innego podmiotu. Następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępują automatycznie w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu. Inny przykład to uznanie pewnego obiektu za zabytek, które wywołuje skutki wobec każdego posiadacza zabytku. Także pozwolenie na budowę może być przeniesione na innego inwestora, jeżeli ten uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością. Podobnie rzecz się ma z uznaniem określonego obiektu za pomnik przyrody. 6. Jednym z ważniejszych podziałów aktów administracyjnych jest podział na akty administracyjne związane i tzw. swobodne, czyli wydawane na zasadzie uznania administracyjnego. Podział ten opiera się na kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu i wynika z istnienia instytucji uznania administracyjnego, odróżniającej prawo administracyjne od innych dziedzin prawa. Kiedyś po- dział ten miał znaczenie kluczowe, ponieważ nie podlegały kontroli sądowej (NTA) akty administracyjne wydane w ramach swobodnego uznania. Dziś podział ten stracił nieco na znaczeniu, jako że kontroli NSA podlegają zarówno akty związane, jak i swobodne; obie kategorie z punktu widzenia tylko legalności, a więc ich zgodności z prawem. Akt swobodny podlega sądowej kontroli z punktu widzenia tego, czy odpowiada formalnym wymogom prawa. Można więc zasadnie postawić pytanie: co się stanie, jeżeli przepis prawa, będący podstawą prawną aktu swobodnego, zawiera tzw. pojęcie nieostre, podlegające interpretacji organu administracji w trakcie stosowania tego przepisu i wydania decyzji uznaniowej? Otóż, zdaniem NSA, sąd ten, badając legalność decyzji uznaniowej, ma prawo do samodzielnej interpretacji tych pojęć nieostrych, zawartych w normie prawnej, na której opiera się badany akt. Co więcej, interpretacja pojęć nieostrych, dokonywana przez NSA samodzielnie w trakcie sprawowania kontroli legalności decyzji uznaniowej i wyrażona potem w "ocenie prawnej" orzeczenia podjętego przez ten sąd, wiąże - na mocy art. 30 ustawy o NSA - w danej sprawie zarówno sąd, jak i organ administracji. W kwestii tej NSA podjął stosowne orzeczenie, którego główną tezę uważamy za celowe przytoczyć w tym miejscu. Z orzeczenia tego wynika, że "użycie przez prawodawcę tzw. wyrażeń nieostrych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji (czyli NSA - dopisek autorów), wydanych na podstawie przepisów używających takich określeń, do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego" (podkreślenie autorów). B. Uznanie administracyjne Przez uznanie administracyjne rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być sformuło- wane w różny sposób. Mogą one określać dokładnie stan faktyczny, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia określonego działania. W takich przypadkach przepis z reguły posługuje się sformułowaniem: "[...] organ może [...]". Tak więc, w razie zaistnienia określonego tym przepisem stanu faktycznego organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednak podejmować danego działania. Inny sposób ustanowienia uznania administracyjnego to określenie działania administracji bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonane. W tym przypadku przepis mówi, że organ coś ustala czy określa, bez wskazywania, jakie warunki muszą być spełnione, aby organ ten mógł ustalać czy określać. Wynika z tego, że organ administracji może podejmować działania w każdym momencie, kiedy uzna to za stosowne. Z trzecim sposobem ustalania uznania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawny posługuje się zwrotami nieostrymi (niedookreślonymi) przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu - np. postanawia, że organ może wydać decyzję, gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny (względy bezpieczeństwa państwa, spokój publiczny itp.). Pojęcie interesu społecznego (publicznego) jest tak szerokie i trudne do bliższego sprecyzowania, że organ administracji ma bardzo dużo swobody przy podejmowaniu działania. Taka sytuacja jest określana niekiedy także mianem swobodnej oceny - chodzi o swobodną ocenę stanu faktycznego -i przez niektórych autorów nie jest zaliczana do uznania administracyjnego. W tym przypadku bowiem organ ustaliwszy stan faktyczny - np. stwierdziwszy, że stan faktyczny wymaga jego działania - musi to działanie podjąć, nie ma więc uznania co do podjęcia działania, a jest tylko pewien zakres swobody w ocenie stanu faktycznego. Ta swoboda może być zresztą w wielu konkretnych przypadkach iluzoryczna, ze względu na oczywistość zaistnienia bądź niezaistnienia stanu faktycznego określonego w hipotezie normy. Pewien margines swobody, jaki daje użycie w ustawie terminów niedookreślonych, nie równa się absolutnej dowolności organów administracji w ocenie stanu faktycznego. Uznanie administracyjne jest stosowane z różnych względów. Mogą to być m.in. względy techniki legislacyjnej, gdy chodzi o uniknięcie kazuistycz- nego wyliczenia stanów faktycznych, uzasadniających zastosowanie przepisu. Takie wyliczenie może być zresztą czasami niemożliwe ze względu na trudność przewidzenia wszystkich możliwych sytuacji. Kiedy indziej chodzi o umożliwienie organowi wzięcia pod uwagę wszelkich możliwych, czasami trudno uchwytnych, względów przed podjęciem decyzji. Dotyczy to w szczególności przypadków obsadzania stanowisk o kluczowym znaczeniu w administracji. Dawniej dochodziły do tego dalsze motywy - mianowicie decyzje wydane w ramach uznania administracyjnego nie podlegały kontroli NTA ani też nie wymagały uzasadniania. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyj- nych w decydowaniu. Organ jest tu związany wieloma czynnikami znacznie ograniczającymi jego swobodę. Przede wszystkim, stosując przepis uznaniowy, organ administracji nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa. Dalej, każda ustawa i jej przepisy są wydane dla osiągnięcia pewnych celów społecznych, politycznych itd.; organ może stosować przepisy tylko dla osiągnięcia tych celów. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy dla innych celów, nawet jeżeli, zdaniem organu, interes publiczny tego wymaga. Przykładowo, wydanie decyzji na podstawie prawa budowlanego w celu nakłonienia obywatela do wywiązania się ze zobowiązań podatkowych będzie działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Jak to już podnosiliśmy, pełna realizacja prawa to nie tylko przestrzeganie jego litery, ale także celów, które ma ono realizować. Wiele ograniczeń może wynikać dla organu administracji .również ze złożonych wcześniej obietnic publicznych, informacji urzędowych czy przyrzeczeń administracyjnych. Również często zdarza się, że organy nadrzędne starają się za pomocą aktów wewnętrznych (wytycznych, instrukcji, poleceń służbowych) ograniczyć swobodę organu administracji. Trzeba jednak pamiętać, że naruszenie takich wskazówek nie powoduje wadliwości aktu administracyjnego. Może jednak spowodować wyciągnięcie konsekwencji służbowych w stosunku do osób, które im się nie podporządkowały. Obecnie, w odróżnieniu od okresu międzywojennego, akty administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego są poddane kontroli sądowej na równi z aktami tzw. związanymi. Trzeba jednak zaznaczyć, że w przypadku aktów swobodnych (uznaniowych) ten rodzaj kontroli ma mniejsze znaczenie. Wynika to z faktu, że kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest do zagadnień legalności - zgodności z prawem decyzji nie obejmuje zaś kwestii jej zasadności i celowości. Stąd też w przypadku aktów swobodnych sąd bada przede wszystkim stronę procesową decyzji, czyli zgodność działania, które poprzedzało wydanie decyzji, z prawem proceduralnym. W szczególności sąd bada spełnienie takich obowiązków przez organ wydający decyzję, jak obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy obowiązek oceniania okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd bada również, czy sprawę rozpatrzono w świetle całokształtu przepisów dotyczących danej sprawy. Badając wykonanie tych obowiązków, sąd opiera się na aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji. Poruszanych tu kwestii dotyczą rozliczne wyroki NSA. W wyroku z 19 marca 1981 r. (SA 234/81) NSA stwierdził, że "uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym". Z innego orzeczenia wynika, że "organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a." Nie wolno pominąć istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, ponieważ, zdaniem Sądu, stanowi to naruszenie prawa. Stwierdziwszy naruszenie tych obowiązków, sąd administracyjny może uchylić decyzję. Jeżeli jednak sąd stwierdzi dochowanie wymogów proceduralnych, nie może wchodzić w kwestie celowości czy zasadności decyzji - chyba że została ona wyraźnie wydana w innym celu niż to przewiduje ustawa. Ustawa powierza bowiem organom administracji, a nie sądom, decydowanie, jakie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będzie najwłaściwsze. Na mocy omawianego już wyżej wyroku NSA z 26 maja 1981 r. (SA 974/81) sąd administracyjny bada w decyzji swobodnej także to, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub czy nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody interpretacji wyrażeń nieostrych na tle konkretnego stanu faktycznego. Z wyroku Sądu Najwyższego z 5 sierpnia 1992 r. (I PA 5/92) wynika bardzo interesujący wywód w kwestii uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu "współcześnie, stosunki między jednostką a organem administracji, reglamentującym jej sytuację, w poważnym stopniu odeszły od modelu, w którym wyłącznie legalność działania administracji była brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań admini- stracji. Obecnie wymaga się, aby działanie to było nie tylko legalne, ale i rzetelne, tj. wolne od arbitralności (podkreślenie autorów), dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, nie zawierające znamion szykany czy ekscesu (zarówno na rzecz, jak i przeciw zainteresowanemu). Kierunek ten, niewątpliwie inspirowany rozwojem teorii praw człowieka, przejawia się w wielu konstrukcjach ograniczających arbitralność (dowolność) działań administracji wobec jednostki, nawet gdy działania te skądinąd niewątpliwie mieszczą się w granicach swobody decydowania administracji; dotyczy to np. indywidualnych aktów administracyjnych. "Swobodne uznanie" - zgodnie z ustalonym orzecznictwem - musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi on w konflikt z interesem ogólnym". W przytoczonej opinii można dostrzec przejaw ogólniejszej tendencji nauki prawa administracyjnego, wyrażającej się także np. w niemieckiej teorii "samozwiązania" czy "samoograniczenia" się administracji, o której wspominaliśmy wyżej. Administracja w trakcie wykonywania zadań jest związana przepisami powszechnie obowiązującymi oraz orzeczeniami sądów (np. wyrokami NSA na podstawie art. 30 ustawy o NSA). Przepisy prawne wydane przez organy nadrzędne oraz tzw. akty kierownictwa wewnętrznego wiążą organy administracji niższych stopni. Organy administracji wreszcie są związane wydanymi przez siebie aktami administracyjnymi (art. 110 k.p.a.). Natomiast w sferze prawa cywilnego organ administracji związany jest zawartymi umowami. Kontrowersje natomiast wzbudza, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie, moc wiążąca tzw. przyrzeczeń administracyjnych i informacji urzędowych, zwłaszcza że prawodawstwo wielu państw nie reguluje zasad posługiwania się tymi formami działania przez administrację. C. Moc obowiązująca aktu administracyjnego Aby akt administracyjny był prawidłowy, musi on być pod każdym względem zgodny z przepisami prawa. W szczególności musi być zgodny z przepisami prawa materialnego, musi być wydany przez organ właściwy, w przepisanym postępowaniu i wymaganej formie. Wymogi prawa materialnego oraz określenie kompetencji organów ad- ministracji zawarte są w ustawie dotyczącej danego rodzaju spraw oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Tam czasami znajdujemy także pewne przepisy proceduralne, np. w prawie wodnym, budowlanym, górniczym. Regulacja postępowania administracyjnego zawarta jest przede wszystkim w k.p.a., chociaż niektóre rodzaje postępowań są wyłączone z tego kodeksu, np. postępowanie podatkowe, a liczne ustawy prawa materialnego wprowadzają tu pewne odmienności proceduralne. Podstawowe wymagania co do formy aktu zawiera również k.p.a., chociaż dla niektórych aktów wymagana jest szczególna forma i wówczas regulacja tego zagadnienia z reguły ma miejsce w przepisach wykonawczych do ustawy regulującej dany dział prawa administracyjnego. Akt, który nie spełnia warunków określonych przepisami, jest aktem wadliwym. Można wyróżnić kilka rodzajów wadliwości o różnych konsekwencjach prawnych. Możemy mieć do czynienia z wadliwością nieistotną. Jest to rodzaj wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności, ani też potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład możem3r wskazać niepowołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która decyzję wydała, czy brak pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji. Sposobem naprawienia tego typu wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Taka wadliwość nie ma wpływu na byt prawny decyzji, nie powoduje utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny. Akt administracyjny obarczony wadą nieistotną jest ważny i obowiązuje, jednak należy wadę usunąć poprzez sprostowanie aktu. Natomiast wadliwość istotna aktu administracyjnego może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skutkuje to utratę mocy obowiązującej przez akt administracyjny. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; są one omówione w podręczniku postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że akt administracyjny może być uchylony lub zmieniony nie tylko z powodu wadliwości istotnej. Tym różni się on zasadniczo od- orzeczeń sądowych. Przepisy prawa administracyjnego dopuszczają, przy zaistnieniu określonych okoliczności, zmianę lub uchylenie zupełnie prawid- łowych -- nie obarczonych żadną wadą istotną - aktów administracyjnych. Zasada res iudicata i instytucja prawomocności ma mniejsze znaczenie w pra- wie administracyjnym niż w innych dziedzinach prawa. Powodem zmiany lub uchylenia aktu może być np. zasadnicza zmiana okoliczności faktycznych, która może uczynić realizację aktu bądź niemożliwą, bądź pociąga za sobą możliwość poniesienia przez społeczeństwo znacznych strat. Oczywiście, zmiana lub uchylenie aktu administracyjnego może nastąpić tylko w przypad- kach ustawowo określonych, przy spełnieniu wielu warunków chroniących interesy strony, której praw akt dotyczy. Te zagadnienia również reguluje k.p.a. Możliwości uchylenia lub zmiany prawidłowego aktu administracyjnego mogą dotyczyć tylko aktów konstytutywnych. Przy aktach deklaratoryjnych zmiana stanu prawnego następuje z mocy ustawy i sama zmiana aktu nie będzie miała znaczenia dla istnienia nowej sytuacji prawnej. Z tymi problemami wiąże się istnienie domniemania prawidłowości aktu administracyjnego. Istnienie takiego domniemania wynika z faktu, że akt administracyjny jest czynnością władczą państwa. Domniemanie to ma jednak ograniczone znaczenie - wyklucza ono odpowiedzialność osób, które podporządkowały się aktowi, nawet jeżeli następnie stwierdzono istotną wad- liwość aktu. Natomiast domniemanie to nie wyklucza dowodzenia w innych postępowaniach, że akt jest dotknięty tak istotnymi wadami, że można go traktować jako nie istniejący. Sądy powszechne w ustalonym od lat orzecz- nictwie dopuszczały taki dowód, mimo braku stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności aktu. Dotyczyło to jednak wad szczególnie istotnych - niewłaściwego organu i pominięcia wymaganej procedury wydania aktu. Nieważność aktu jest bowiem stanem istniejącym z mocy prawa, niezależnie od wydania aktu stwierdzającego nieważność. Zasadniczo jednak niezbędne jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydane przez właściwy organ administracji lub sąd administracyjny. Powyższe uwagi nie dotyczą kategorii zwanej "nieaktem" - czyli czynności mającej tylko pewne pozory aktu administracyjnego, lecz nie będącej nim. Przykładem może tu być wydanie decyzji za pomocą skradzionych formularzy czy przez jednostkę w ogóle nie będącą organem administracji (woźnego w urzędzie). "Nieakt" nie jest w ogóle aktem administracyjnym, nie mają więc do niego zastosowania reguły dotyczące aktów wadliwych. "Nieakt" nie może być więc uchylony ani zmieniony, nie można też stwierdzić jego nieważności. Nie wywołuje on żadnych skutków prawnych. 4. UGODA Obecnie problematyka ugody administracyjnej jest uregulowana w k.p.a. Stąd szczegółowe omówienie tej problematyki znajduje się w podręczniku postępowania administracyjnego, tu zaś ograniczymy się do bardziej ogólnych informacji. Ugoda jest pisemnym porozumieniem zawartym między stronami postępowania administracyjnego, przed organem pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości. Przesłanką dopuszczalności zawarcia ugody jest przede wszystkim sporny charakter sprawy, co oznacza, że strony mają sprzeczne interesy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Aby ugoda doszła do skutku, postępowanie administracyjne musi być w toku, ugoda ma przyczynić się do jego uproszczenia lub przyspieszenia i żaden przepis prawa nie może stać na przeszkodzie zawarciu ugody. Należy zwrócić uwagę na to, że strony mają prawo zawrzeć ugodę, nie mają natomiast takiego obowiązku. Obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody ciąży natomiast na urzędniku prowadzącym postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest sporna sprawa administracyjna. Obowiązek ten wynika z zasady ogólnej polubownego załatwiania spraw spornych, zamieszczonej w art. 13 § 2 k.p.a. Termin do zawarcia ugody jest typowym terminem wyznaczonym, tzn. jego długość jest określona przez urzędnika prowadzącego postępowanie w danej sprawie. W przypadku niedotrzymania przez strony rzeczonego terminu organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, załatwia sprawę w drodze decyzji. Organ wyda dec3rzję w sprawie spornej także wówczas, gdy odmówi zatwierdzenia ugody albo gdy strony odstąpiły od zamiaru zawarcia ugody lub nigdy takiego zamiaru nie powzięły i nie złożyły oświadczenia o zamiarze jej zawarcia. Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji upoważnionego do sporządzenia ugody. Samo zawarcie porozumienia przez strony postępowania nie wystarcza, aby postępowanie w sprawie zostało zakończone, a ugoda nabrała mocy prawnej. Niezbędne jest zatwierdzenie ugody przez organ administracji prowadzący postępowanie. Dopiero zatwierdzona ugoda zastępuje akt administracyjny, kończący postępowanie administracyjne. Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia. Postanowienie takie wydaje się, jeżeli ugoda jest zgodna z prawem, z interesem społecznym, ze słusznym interesem stron oraz uwzględnia stanowisko organu, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Zatwierdzona ugoda wywołuje takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna. Egzekucja obowiązków wynikających z ugody odbywa się w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Jeżeli natomiast zawarta ugoda jest sprzeczna z prawem, interesem społecznym lub słusznym interesem stron albo nie uwzględnia stanowiska organu, o którym mowa w art. 106 k.p.a., to organ, przed którym ją zawarto, odmówi jej zatwierdzenia. Odmowa zatwierdzenia ugody następuje także w formie postanowienia, ale tym razem jest to typowe rozstrzygnięcie in- cydentalne, zapadające w toku postępowania administracyjnego i nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Jest natomiast etapem poprzedzającym wydanie w danej sprawie decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Oba wymienione postanowienia można skarżyć w drodze zażalenia (art. 119 k.p.a.) oraz skargi na postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA). Należy podkreślić, że możliwość zawarcia ugody w postępowaniu admini- stracyjnym ma na celu umożliwienie stronom samodzielnego ukształtowania swoich obowiązków i uprawnień, które powinny być z zasady ustalone w decyzji (akcie administracyjnym). Te uprawnienia i obowiązki mają charakter publicznoprawny, mają określone znaczenie i dlatego organ administracji cały czas kieruje postępowaniem i bada, czy zawarta ugoda odpowiada wymogom prawa i interesu społecznego. Trzeba jednak podkreślić, że ugoda administracyjna pozwala stronom na ukształtowanie tych praw i obowiązków w sposób najdogodniejszy dla siebie, ale nabranie mocy prawnej przez tę ugodę następuje dopiero z chwilą zatwierdzenia jej przez organ administracji. Prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią moc nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził. Można zatem postawić pytanie: czym jest owo zatwierdzenie ugody albo, inaczej, czy ugoda jest prawną formą działania administracji, skoro admini- stracja nie jest stroną porozumienia? Prawdą jest, że organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, nie uczestniczy w ugodzie jako strona porozumiewająca się w sprawie spornej. Jest jednak inny sposób jego uczestniczenia w ugodzie. Tym sposobem jest zatwierdzenie porozumienia stron. Jest to więc uczestnictwo poprzez kontrolę prawidłowości porozumienia stron i akceptację tego porozumienia (zatwierdzenie). Bez zatwierdzenia ugoda nie nabywa mocy prawnej, nie może wejść do obrotu prawnego ani w nim funkcjonować. Stąd też zatwierdzenie jest elementem koniecznym ugody, tak jak jej elementem koniecznym jest także porozumienie stron (w przypadku odmowy zatwierdzenia porozumienia stron - ugody po prostu nie ma, a organ rozstrzyga sprawę w formie decyzji). Można powiedzieć więc, że ugoda administracyjna ma budowę dwuczłonową; w jej skład wchodzą, jako równorzędne elementy składowe, porozumienie stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenie tego porozumienia przez organ administracji. A zatem uczestnictwo organu administracji w ugodzie, poprzez element zatwierdzenia porozumienia stron, oznacza, że ugoda - traktowana jako konstrukcja dwuczłonowa - jest formą działania administracji określoną przez prawo. Mimo tożsamości nazwy, ugoda tu omawiana nie ma nic wspólnego z ugodą zawieraną w postępowaniu cywilnym. Dla odróżnienia tych ugód czasami jedną nazywa się ugodą administracyjną, a drugą ugodą sądową. Ugoda sądowa dotyczy sfery prawa cywilnego. Jej przedmiot musi leżeć w granicach dyspozycji stron. Natomiast prawa i obowiązki z ugody administracyjnej mają charakter administracyjnoprawny i, co za tym idzie, nie leżą one z zasady w dyspozycji stron. 5. POROZUMIENIE ADMINISTRACYJNE Porozumienie administracyjne należy do niewładczych form działania ad- ministracji. Porozumienie jest dwustronną lub wielostronną czynnością z za- kresu prawa administracyjnego, dokonaną przez podmioty wykonujące ad- ministrację publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Porozumienia są podobne do czynności cywilnoprawnych, ponieważ opierają się na zasadzie równości stron. Zawierane są pomiędzy podmiotami nie powiązanymi węzłami podległości organizacyjnej lub służbowej. Od czynności cywilnoprawnych porozumienie odróżnia przede wszystkim jego przedmiot, który leży w sferze prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Przedmiotem porozumienia są zobowiązania (ale nie w sensie cywilnoprawnym) dotyczące realizacji zadań ze sfery administracji publicznej. Porozumienia przewidują bądź wspólne wykonywanie zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi. Zasadniczo przedmiotem porozumienia nie są operacje towarowe. Na podstawie porozumień powstają stosunki administracyjnoprawne, różniące się jednak od stosunków klasycznych. Mianowicie stosunki te cechuje równość stron. Najczęściej przedmiotem porozumień jest szeroko rozumiana współpraca różnego rodzaju jednostek administracji publicznej, czasami też współpraca tych jednostek z organizacjami społecznymi i spółdzielczymi. Porozumienia nie są jednak czynnościami wewnętrznymi administracji publicznej. W wyniku porozumienia może nastąpić przeniesienie zadań jednego organu na drugi lub też upoważnienie pracowników jednego organu przez drugi organ do załatwiania spraw administracyjnych w jego imieniu - wymaga to jednak wyraźnej podstawy prawnej. Bez wyraźnego upoważnienia ustawowego organy państwowe (samorządowe) nie mogą bowiem zmieniać zakresu swoich kompetencji, mogą jednak zobowiązać się do stosowania tych kompetencji w określony sposób. Stronami porozumienia administracyjnego mogą być wszelkie podmioty prawa administracyjnego, a więc także jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Aby jednak móc mówić o porozumieniu administracyjnym, przynajmniej jedna ze stron porozumienia powinna być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej. Zakres uprawnień i obowiązków objętych porozumieniem musi leżeć w zakresie samodzielnego decydowania podmiotów zawierających porozumienie. Praktycznie oznacza to, że porozumienia mogą być zawierane tylko w takiej sferze działania organów państwa (i innych jednostek), w której są one samodzielne. Powszechnie w doktrynie uznaje się wiążący charakter porozumień ad- ministracyjnych. Jednak przepisy prawa w materii porozumień są raczej skąpe. Mianowicie tylko czasami spotykamy przepisy dopuszczające lub na- kazujące zawarcie porozumienia. Przykładowo, można wskazać ustawę o sa- morządzie gminnym i ustawę o administracji rządowej w województwie. Wiąże się z tym brak określenia procedury, w jakiej może zostać rozstrzygnięty ewentualny spór między stronami porozumienia, jak i brak wyraźnie określonych konsekwencji niewywiązania się z zaciągniętych w porozumieniu zobowiązań. Tymczasem instytucja porozumień administracyjnych może się stać formą szeroko stosowaną, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, przy nawiązywaniu współdziałania przez władze lokalne. Ustawy o samorządzie terytorialnym stwarzają po temu szczególne podstawy. Przykładowo, ustawa o samorządzie gminnym wprowadza tzw. porozumienia komunalne zawierane przez gminy w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Przy pomocy m.in. tej instytucji gminy mogą podejmować liczne wspólne przedsięwzięcia, których realizacja przekracza możliwości poszczególnych gmin z osobna. Stronami tego porozumienia są: gmina przejmująca zadania oraz gminy powierzające zadania. Gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne, przejmuje także prawa i obowiązki pozostałych gmin powierzających zadania. Gminy powierzające zadania mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. O zamiarze zawarcia porozumienia komunalnego należy poinformować sejmik samorządowy oraz wojewodę. Kolejnym przykładem porozumienia jest porozumienie o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. Stronami tego porozumienia są gmina i organy administracji rządowej (wojewodowie). Porozumienie dotyczy przejęcia przez gminę zadań należących do kompetencji administracji rządowej. Zadania te są wykonywane przez gminę po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową. Jak stąd wynika, porozumienia mogą szeroko rozwijać się właśnie w sys- temie samorządowym władzy lokalnej. Jednak dopóki podstawowe problemy prawne związane z wykonywaniem porozumień i sposobów rozstrzygania sporów powstałych na ich tle nie będą określone prawem w sposób należyty, nie można oczekiwać szerszego wykorzystania tej instytucji w praktyce. Nie traktuje się jako porozumień administracyjnych czynności polegają- cych na uzgadnianiu treści aktu administracyjnego lub normatywnego między organami administracji, przed jego wydaniem. Przepisy niejednokrotnie wymagają, aby akt był wydany w porozumieniu z innym organem. Nie oznacza to jednak, że następuje tu zawarcie odrębnego porozumienia administracyjnego, lecz dochodzi tylko do uzgodnienia treści aktu między organami. Natomiast starsza doktryna prawa administracyjnego traktuje jako poro- zumienia administracyjne porozumienia między ministrami lub wojewodami zawierane w sprawach współdziałania lub wspólnego wykonywania zadań albo porozumienia tych podmiotów zawierane z organami stowarzyszeń lub zakładów administracyjnych. W doktrynie uznaje się, że wystarczającą podstawą dla tego typu współpracy są ogólne normy kompetencyjne. Brak jest obecnie przepisów określających zasady i tryb zawierania tego typu porozumień, rozpoznawania sporów powstałych na tle interpretacji postanowień porozumienia lub jego błędnego, wadliwego wykonania albo w ogóle niewy- konania. Opisane wyżej porozumienia, mające umocowanie w obowiązującym prawo- dawstwie, związane są ze wspólnym wykonywaniem zadań lub z przekazaniem albo powierzeniem wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Stronami tych porozumień są z reguły gminy i inne jednostki samorządowe, organy administracji rządowej i inne jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną lub nie. Wykonanie postanowień tych porozumień zagwarantowane jest środkami administracyjnymi. Podstawą prawną zaś za- wierania tych porozumień są przepisy prawa administracyjnego. Stąd też porozumienia te mają charakter publicznoprawny, mimo że treść porozumienia zależy od woli stron, wyrażonej w ramach prawa. Ponieważ treść porozumienia leży w pewnym sensie i zakresie w dyspozycji stron, przeto porozumienia podobne są do umów, jednak umowami nie są. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że niektóre podręczniki nazywają porozumienia, w których stroną jest gmina, "umowami publicznoprawnymi". Literatura przedmiotu posługuje się pojęciem umowy publicznoprawnej najczęściej w sensie przyjętym w doktrynie francuskiej, uznając za umowy publicznoprawne "kontrakty zawierane przez państwo i inne osoby prawne prawa publicznego zawsze z podmiotami prywatnymi (to jest z wyłączeniem umów zawieranych między podmiotami publicznymi) i mające na celu uzyskanie dóbr lub usług o cechach użyteczności publicznej poprzez prawną czynność sprzedaży lub najmu". Stąd też przykłady podane wyżej raczej nie mieszczą się w kategorii tak rozumianych umów publicznoprawnych i właściwszą dla nich nazwą będzie, używana także przez ustawodawcę, nazwa "porozumienia". Również tryb zawierania umów publicznoprawnych jest zupełnie inny niż omawianych tu porozumień. Umowy publicznoprawne zawierane są przez organy publiczne z przedsiębiorcami w drodze przetargu publicznego, konkursu ofert albo obopólnej zgody. W przypadku pierwszym następuje automatyczny wybór tego kontrahenta, który zaoferował najniższą cenę. W przypadku kolejnym organ wybiera tę ofertę, którą uznaje za najlepszą wedle uznanych kryteriów, wśród których cena nie odgrywa wiodącej roli. I wreszcie w ostatnim przypadku organ administracji publicznej ma prawo swobodnie wybrać kontrahenta. Wydaje się, że zmiana systemu zarządu lokalnego w Polsce powinna sprzyjać instytucjonalizacji tego rozwiązania i wielu innych. Umowa admini- stracyjna (publicznoprawna) jest formą występującą wyłącznie w sferze dzia- łań zewnętrznych administracji publicznej. Działanie w tej formie związane jest z problematyką stosunków majątkowych. Umowa administracyjna byłaby więc formą właściwą i pożyteczną, głównie w sprawach zarządzania przez administrację mieniem państwowym i komunalnym. 6. CZYNNOŚCI CYWILNOPRAWNE Dotychczas omawialiśmy działania administracji regulowane prawem ad- ministracyjnym; nawet bowiem umowa administracyjna dotyczy zawsze spraw z zakresu administracji publicznej. Niektóre z omówionych działań czasami wywołują skutki cywilnoprawne obok skutków administracyjnych. Poza czynnościami administracyjnoprawnymi organy administracji w szerokim zakresie działają według przepisów prawa cywilnego. Składają one oświadczenia woli i dokonują czynności prawnych regulowanych przez kodeks cywilny. Niektórzy autorzy zawężają działalność administracji w sferze prawa cywilnego do problemów zawierania umów, co jednak nie jest zasadne. Oczywiście, w sferze prawa cywilnego organy administracji z zasady nie występują jako nosiciele władztwa państwowego, lecz jako organy osoby prawnej, jaką jest Skarb Państwa (gmina, region). Niektóre jednostki wcho- dzące w skład aparatu administracji publicznej mają osobowość prawną i występują wówczas we własnym imieniu. Dotyczy to niektórych zakładów administracyjnych, organizacji samorządowych lub społecznych, przedsię- biorstw państwowych i niektórych innych jednostek. Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy przede wszystkim tej sfery, w której administracja zajmuje się sprawami gospodar- czymi, dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, organizuje za- spokojenie określonych potrzeb, jak dostarczanie energii, wody, usuwanie nieczystości, utrzymywanie budynków będących własnością państwa lub gminy, dróg, mostów, zakładów administracyjnych świadczących usługi dla ludności itd. Oprócz tego organy administracji dla swego funkcjonowania muszą same korzystać z różnych usług i świadczeń niezbędnych do działania aparatu urzędniczego, jak np. zakup mebli, materiałów biurowych, ogrzewanie i oświetlanie pomieszczeń. Wzrost sfery świadczeń administracji publicznej zasadniczo powoduje wzrost znaczenia działania tej administracji w formach cywilnoprawnych. Rola, jaką odgrywa prawo cywilne w administracji publicznej, ulega wielu zmianom. I tak mieliśmy okresy, w których instrumenty prawa cywilnego starano się zastąpić działaniami administracyjnoprawnymi, później zaś okresy renesansu prawa cywilnego. Często było to jednak prawo cywilne bardzo ograniczone licznymi restrykcjami, które sprowadzały swobodę kon- traktową stron do minimum, nakazując stronom umowy jej zawarcie i precy- zując wszystkie zasadnicze elementy takiej umowy. Ostatni okres cechuje powrót do większej roli prawa cywilnego, czego wyrazem może być zastąpienie działań administracyjnoprawnych działaniami cywilnoprawnymi w sferze administracji gospodarczej. Przykładowo, obecnie tworzenie przedsiębiorstw może nastąpić w drodze umowy. Dawniej przedsiębiorstwa, o ile nie miały formy spółki, tworzone były wyłącznie w drodze administracyjnoprawnej; w ten sposób powstawały także zjednoczenia i inne formy grupowania przed- siębiorstw. Instytucje i rozwiązania prawa cywilnego mają wielkie zalety, które czynią je niezastąpionymi w sferze obrotu towarowego, zapewniają możliwość optymalnego ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności prawnej. Przy tym działanie to odbywa się przy minimalnym koszcie społecznym, ponieważ w sprawę zaangażowani są tylko adresaci, bez udziału osób postronnych. Działania cywilnoprawne pozwalają stronom na bezpośrednią kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań. W razie powstania sporu tradycyjny sądowy tryb rozstrzygania spraw cywilnych zapewnia obiektywne i skuteczne jego rozstrzygnięcie. Te wszystkie cechy dowodzą, że instytucje prawa cywilnego trudno zastąpić, choć w historii można odnotować próby takiej rozbudowy systemu nakazowego, że następuje niemal zupełna eliminacja prawa cywilnego z administracji publicznej. Szerokie wykorzystanie instytucji prawa cywilnego przez organy admini- stracji publicznej może mieć miejsce tylko w warunkach administracji zdecentralizowanej, zwłaszcza w systemie samorządu terytorialnego. Dla zaciągania zobowiązań niezbędne jest bowiem dysponowanie pewną swobodą, aby samodzielnie móc określać, co będzie się mogło zrobić, a czego nie. Jest to sytuacja podobna do przypadku zawierania porozumień administracyjnych, z tym że tu najistotniejsze jest prawo do samodzielnego dysponowania majątkiem. Administracja wykorzystuje instytucje prawa cywilnego zasadniczo w dwóch celach. Pierwszy z nich to uzyskiwanie niezbędnego wolumenu dóbr dla utrzymania aparatu administracyjnego i możliwości świadczeń rzeczowych na rzecz społeczeństwa przez ten aparat. Drugi cel to zapewnienie usług i świadczeń o podstawowym znaczeniu społecznym, których dostarczanie stanowi obowiązek administracji publicznej. Realizacja pierwszego celu, tj. uzyskiwania dóbr dla administracji, od- bywa się często w sposób odmienny niż uzyskiwanie dóbr przez inne podmioty. Mianowicie organy administracji zostają wyposażone w szczególne uprawnienia, np. prawo pierwokupu nieruchomości. Umowy zawierane z organami administracji są z reguły umowami adhezyjnymi. Czasami instrumenty prawa cywilnego zastępuje się instrumentami administracyjnoprawnymi, jak to ma miejsce w zakresie nabywania nieruchomości, gdzie organy administracji dysponują instytucją wywłaszczenia. Nieco inaczej przedstawia się sprawa świadczeń ze strony administracji publicznej. Mogą to być świadczenia odpłatne (np. dostarczanie energii, wody, usuwanie nieczystości) bądź nieodpłatne (np. świadczenia z tytułu opieki społecznej). Znaczna część świadczeń odpłatnych administracji publicznej ma kluczowe znaczenie dla bytu społeczeństwa. Są to świadczenia, które mogą być realizowane na zasadzie monopolu naturalnego. Świadczenia te realizowane są na podstawie umów adhezyjnych, przy czym niejednokrotnie obowiązuje przymus zawarcia takiej umowy. Umowa taka zwykle przyznaje pewne szczególne uprawnienia jednej stronie - przedsiębiorstwu użyteczności publicznej wykonującemu świadczenia. Są to zwykle uprawnienia do kontroli wykonania obowiązków przez drugą stronę, stosowania szerokich kar umownych za niewykonanie zobowiązań przez drugą stronę, ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa za niewykonywanie świadczeń lub ich nienależytą jakość oraz możliwość wymuszania wykonania zobowiązania przez drugą stronę w drodze egzekucji administracyjnej, bez procesu sądowego. To wszystko powoduje bardzo nierówną pozycję stron stosunku prawnego, ze zdecydowaną przewagą podmiotu świadczącego. Dochodzi do sytuacji, w której ocena, czy mamy do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym, czy też administracyjnym, może sprawiać trudność. Tego rodzaju świadczenia z reguły nie są wykonywane bezpośrednio przez organy administracji publicznej, lecz powołuje się do tego celu specjalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa te mają wiele cech wspólnych z zakładami administracyjnymi, natomiast różnią się zasad- niczo od przedsiębiorstw działających na zasadach ogólnych. Z prawnego punktu widzenia pozostają one jednak przedsiębiorstwami, a ich stosunki z użytkownikami mają charakter cywilnoprawny. Świadczenia nieodpłatne są z reguły wykonywane przez same organy administracji publicznej lub za pośrednictwem zakładów administracyjnych. Natura takich działań, jak np. dostarczanie pomocy rzeczowej w ramach pomocy społecznej, jest sporna. Problemem do rozstrzygnięcia staje się pytanie, czy mamy do czynienia z darowizną, czy też działaniem faktycznym, będącym wykonaniem aktu administracyjnego. NSA przyjął, że w wypadku świadczeń z opieki społecznej mamy do czynienia z czynnościami faktycznymi. Umowy w administracji są często powiązane z działaniami o innym charakterze. Czasami poprzedza je akt administracyjny wywołujący pośrednio skutki cywilnoprawne albo akt powodujący bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Akty wywołujące pośrednio skutki cywilnoprawne stanowią warunek do zawarcia umowy, która wywołuje dopiero skutki w sferze prawa cywilnego, np. decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste jest podstawą do zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością państwa (gminy). Natomiast akt administracyjny powodujący bezpośrednie skutki cywilnoprawne to akt, na podstawie którego adresat nabywa uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym lub zostaje zobowiązany do wykonania cywilnoprawnych obowiązków, np. akt wywłaszczenia nieruchomości, który przenosi prawo własności. 7. CZYNNOŚCI FAKTYCZNE Czynności faktyczne są tymi działaniami organów administracji, które sprawiają największą trudność doktrynie przy próbach ich zdefiniowania. Niektórzy autorzy twierdzą, że odróżnienie ich od działań prawnych jest bardzo trudne, a sama granica nieostra. Trudność wydzielenia czynności faktycznych sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnymi działaniami faktycznymi wyraźnie określone skutki prawne - . np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia. Wydaje się, że róż- nica między czynnościami prawnymi a czynnościami faktycznymi leży w tym, że czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może to być norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku aktów administracyjnych, niemniej jest normą, regułą, według której adresat winien postępować. Natomiast czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania. Wydaje się również, że różnica leży w procedurze dokonywania poszcze- gólnych czynności. Tam, gdzie przepisy powierzają organom administracji uregulowanie lub rozstrzygnięcie określonej sprawy, mamy niewątpliwie do czynienia z czynnością prawną. Gdy jednak nakazują organowi dokonanie pewnego działania w sensie czysto fizycznym - np. doręczenie, ogłoszenie, zapisanie, będziemy mieli do czynienia z czynnością faktyczną. Do dokony- wania czynności faktycznych nie mają zastosowania przepisy k.p.a., chociaż czasami dokonanie czynności faktycznej może być poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego. Przykładowo, organ administracji wydając nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydaje akt administracyjny, natomiast dokonując rozbiórki tego obiektu - wykonuje czynność faktyczną. Fakt przeciwstawienia sobie czynności faktycznych i czynności prawnych, do których należą pozostałe, wymienione już wyżej formy działania admini- stracji, nie oznacza, że czynności faktyczne mogą być podejmowane bez podstawy prawnej. Stosownie do przepisów konstytucyjnych, wszystkie organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i każda czynność tych organów musi się legitymować podstawą prawną. Dotyczy to podejmowania zarówno działań prawnych; jak i czynności faktycznych. Przepisy, poza nielicznymi wyjątkami, nie regulują trybu dokonywania czynności faktycznych przez organy administracji. Brak procedury dokonywania czynności faktycznych oznacza, że mają tu zastosowanie tylko przepisy dotyczące skarg i wniosków. W trybie określonym tymi przepisami obywatel może domagać się dokonania pewnej czynności lub kwestionować prawidłowość lub zasadność innej czynności faktycznej. W stosunku do pewnych czynności faktycznych istnieje jednak procedura ich dokonywania. Dotyczy to np. wydawania zaświadczeń lub podejmowania czynności egzeku- cyjnych. Grupa czynności faktycznych nie jest jednolita. Można w niej wyodrębnić różne rodzaje działań. W doktrynie w ramach tej grupy wyraźnie wyodrębniono działania społeczno-organizacyjne i czynności materialno-techniczne. Działania społeczno-organizacyjne biorą swą nazwę stąd, że są to takie same działania, jakich może dokonać również każda organizacja społeczna. Ten typ działań bywa też określany mianem działań niewładczych, chociaż samo to pojęcie obejmuje również i pewne działania prawne, np. porozumienia administracyjne lub czynności prawa cywilnego. Jako przykłady działań społeczno-organizacyjnych można podać urządzanie prelekcji i zebrań, na których namawia się uczestników do określonego zachowania się, czy wywie- szanie plakatów, podejmowanie pewnych apeli nawołujących obywateli lub ich grupy, np. społeczności lokalne, do podjęcia pewnych działań. Działania społeczno-organizacyjne nie mogą być podejmowane przez organy administracji w sposób całkowicie dowolny. Ich cele muszą się mieścić w grupie celów, do realizacji których przepisy powołują dany organ. Działania społeczno-organizacyjne są często stosowane w sposób subsy- diarny, obok działalności podejmowanej w innych formach. Przykładowo, organy gminy wydały przepisy porządkowe nakazujące mieszkańcom określony sposób postępowania. Obok tego podjęły akcję plakatową, wyjaśniającą zasadność takiego postępowania i nawołującą obywateli do dobrowolnego stosowania zasad tego postępowania. W tym przypadku organ administracji stara się za pomocą działań społeczno-organizacyjnych wesprzeć działanie aktu normatywnego. Niejednokrotnie działania społeczno-organizacyjne występują samoistnie. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przepisy nakładają na organ administracji obowiązek realizacji pewnych zadań czy celów, nie przyznając mu jednak żadnych konkretnych środków działania. Wówczas organ administracji musi podejmować działania zmierzające do realizacji tych zadań lub celów - z braku innych, mogą to być jednak tylko działania społeczno -organizacyjne. W takich przypadkach omawiane działania mają charakter samoistny. Niedopuszczalne jest stosowanie jakichkolwiek środków przymusu za niepodporządkowanie się działaniom społeczno-organizacyjnym. Absolutnie bezpodstawna jest stosowana czasami praktyka uzależnienia dokonania czynności urzędowych od podporządkowania się pewnym apelom czy zaleceniom, np. w sprawie dokonania wpłat na określony fundusz społeczny. Należy zauważyć, że w praktyce nie zawsze docenia się zalety działań społeczno-organizacyjnych, traktując je jako nieefektywne i skupiając uwagę na środkach władczych. Tymczasem takie działania dobrze przeprowadzone mogą dać ten sam efekt lub nawet lepszy niż zastosowanie środków władczych. Ponadto w pewnych dziedzinach kontrola wykonania aktów władczych jest bardzo utrudniona lub prawie niemożliwa. W takich dziedzinach bardziej celowe jest posługiwanie się działaniami niewładczymi niż władczymi, których wykonania nie można ani skontrolować, ani tym bardziej wymusić. Mianem czynności materialno-technicznych określa się te działania orga- nów administracji, które, będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Jako przykłady takich czynności można wymienić: zajęcie rzeczy ruchomej przez poborcę skarbowego, zatrzymanie przez policjanta obywatela po- pełniającego wykroczenie, sporządzenie protokołu z dokonania czynności, doręczenie zawiadomienia, dokonanie zestawień statystycznych przez pracownika administracji, postawienie tablicy ostrzegawczej w miejscu pub- licznym itd. Każde z tych działań może być realizowane jedynie na podstawie upoważnienia mającego postać albo aktu normatywnego (np. uprawnienie do zatrzymania osoby, która popełniła wykroczenie, sporządzenie protokołu z dokonania czynności), albo aktu administracyjnego (np. dokonanie rozbiórki budynku czy doprowadzenie zwierzęcia do przymusowego szczepienia). Każde z tych działań jest wyraźnie uregulowane w przepisach, np. zajęcie rzeczy ruchomej - w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast sporządzenie protokołu lub doręczenie zawiadomienia - w k.p.a. albo w ordynacji podatkowej. Wszystkie te działania charakteryzują się tym, że dla ich dokonania musi istnieć wyraźna podstawa prawna (generalna lub konkretna) oraz wywołują one określone, bezpośrednie skutki prawne. Przykładowo, zajęcie ruchomości powoduje pozbawienie możliwości dysponowania rzeczą przez jej właściciela, stanowi też jedno ze stadiów postępowania egzekucyjnego, umożliwiające przejście do stadium następnego, tj. sprzedania tej rzeczy. Natomiast czynność doręczenia decyzji administracyjnej stronie powoduje, że od chwili jej dopełnienia rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. W konkluzji można zatem stwierdzić, że cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować. Współudział w tych czynnościach jest prawnym obowiązkiem podmiotów administrowanych, który to obowiązek może być przymusowo realizowany. Stąd też czynności materialno-techniczne, odmiennie niż działania społeczno- organizacyjne, mają charakter form władczych. Czynności materialno- techniczne nie są jednakże ani aktami administracyjnymi, ani aktami normatywnymi - w nich jedynie znajduje się podstawa do podejmowania tych czynności. Różnią się od nich tym, że są działaniami faktycznymi, pojawiają się jako rzeczywiste zdarzenia, a nie normy postępowania i nie powodują też powstania żadnej normy postępowania. Czynności materialno-techniczne można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne. Czynności materialno-techniczne wewnętrzne obejmują wszystkie czynności znajdujące zastosowanie w sferze wewnętrznej działalności administracji, czyli czynności dotyczące wykonywania poleceń służbowych w organie ad- ministracyjnym, np. sporządzanie sprawozdań, statystyki, czynności kancela- ryjne. Czynności materialno-techniczne zewnętrzne obejmują natomiast działania skierowane przez organ administracji na zewnątrz, w stosunku do adresatów nie podporządkowanych ani służbowo, ani organizacyjnie. Przykładem może być przymusowe doprowadzenie zwierzęcia do szczepienia, wyburzenie obiektu budowlanego, opróżnienie lokalu, zajęcie nieruchomości lub rzeczy ruchomej itp. Wykonywanie czynności materialno-technicznych wewnętrznych normują przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej urzędów, instrukcje kancelaryjne itp., czyli tzw. prawo wewnętrzne. Natomiast podstawą prawną czynności i materialno-technicznych zewnętrznych są zawsze akty normatywne, o charakterze źródeł prawa, albo akty administracyjne, oczywiście ostateczne. Tylko w wyjątkowych przypadkach, np. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, można podjąć pewne czynności faktyczne na podstawie aktu administracyjnego nieostatecznego. Spośród czynności materialno- technicznych zewnętrznych szczególnie ściśle regulowane są przez prawo czynności egzekucyjne. Problematyka ta jest omówiona w podręczniku postępowania administracyjnego. Rozdział XII ROLA SĄDÓW W FUNKCJONOWANIU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. UWAGI WPROWADZAJĄCE Rola sądów w funkcjonowaniu administracji publicznej sprowadza się głównie do wypełniania przez nie funkcji kontrolnych. Sądową kontrolę administracji publicznej sprawują sądy szczególne i sądy powszechne, przy czym ich rola oraz zakres zadań i sprawowanej kontroli są kształtowane przez rozmaite czynniki polityczne, prawne, ekonomiczne i społeczne. Po ukonstytuowaniu w 1980 r. i utrwaleniu pozycji sądownictwa administracyj- nego w polskim systemie polityczno-prawnym rola sądownictwa powszechnego w kontroli administracji publicznej jednak nie zmalała. Sądy powszechne i szczególne nie mogą się wzajemnie zastąpić w kontroli administracji publicznej, dlatego też nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, a wręcz przeciwnie. Odmienne zadania, odmienny zakres kontroli, inne skutki sprawowanej kontroli determinują w efekcie zupełnie inną rolę, jaką sądy te odgrywają w funkcjonowaniu administracji. Nasze ustawodawstwo wprowadziło kasacyjny model orzecznictwa sądów administracyjnych. Stąd też sąd administracyjny bada i orzeka o legalności zaskarżonej czynności (aktu administracyjnego, innej czynności). W przypad- ku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postano- wienia) sąd administracyjny uchyla go albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem. W wyroku swoim wyraża ocenę prawną, która wiąże w danej sprawie nie tylko sąd, ale także organ administracji, do którego dana sprawa powróci w celu merytorycznego jej załatwienia. Ocena prawna, zawarta w wyroku, może zawierać w swej treści pewne wytyczne sądu co do tego, jak stosować normy prawne w tej konkretnej, indywidualnej sprawie. Wraz z wyrażeniem oceny prawnej w wyroku rola sądu administracyjnego kończy się, a sprawa administracyjna powraca znów do organów administracji, które wykonują akt administracyjny, jeżeli został utrzymany w mocy przez sąd, albo ponownie rozstrzygają sprawę administracyjną, gdy akt został uchylony. Kasacyjny model orzecznictwa implikuje specyficzny zakres i charakter kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, który ex definitione nie jest powołany ani do sprawowania administracji, ani do zastępowania organów administracji publicznej w merytorycznym rozpoznawaniu spraw, ani do wytyczania polityki administracyjnej. W najnowszej ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym pojawiły się jednak pewne elementy orzekania merytorycznego w sprawach zaskarżonego milczenia administracji. Ale nawet w tej sytuacji, gdy NSA wyjątkowo orzeka merytorycznie co do pewnych uprawnień lub obowiązków skarżącego milczenie administracji, to właściwie sąd rozstrzyga jedynie o prawie, o wykładni prawa w danej konkretnej sprawie, czyli zajmuje się aspektem prawnym (legalnym) sprawy, natomiast nie wolno mu podjąć rozstrzygnięcia uwikłanego celowościowo. Sąd wydaje wyrok przyznający, stwierdzający albo uznający uprawnienie lub obowiązek, wynikające z przepisów prawa. Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii prawnych, wyłącznie legalnościowego aspektu działania (bezczynności) administracji, nigdy zaś aspektu celowościowego. W efekcie takiego skonstruowania modelu kompetencyjnego sądu administracyjnego, sąd oddala skargę zawsze, gdy nie zachodzi niezgodność zaskarżonego działania (aktu) z prawem, uwzględnia skargę - obalając działanie (akt) i jego skutki prawne - gdy działanie to (akt) narusza prawo, albo wreszcie odrzuca skargę ze względów formalnych; z uwagi bowiem na braki formalne w skardze nie może uruchomić mechanizmu kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie ma prawa badać celowości działań podjętych przez organy administracji publicznej. Odmiennie co do zasady został ukształtowany model kontroli sądowej wykonywanej przez sądownictwo powszechne. Sąd powszechny rozpatruje sprawę merytorycznie i orzeka co do jej istoty. W systemie sądownictwa powszechnego administrację publiczną kontrolują sądy ubezpieczeń społecz- nych, sądy cywilne i - sporadycznie, incydentalnie - sądy karne. W doktrynie podkreśla się, że sądy powszechne, orzekając w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji publicznej, zawsze przejmują sprawę do merytorycznego załatwienia w postępowaniu sądowym, według reguł procedury tego postępowania, i kończą sprawę wyrokiem rozstrzygającym o żądaniu przedłożonym przez stronę. Reguła jest taka, że najpierw, w postępowaniu administracyjnym, zapada decyzja, a potem, wskutek powództwa strony albo szczególnego środka zaskarżenia, jak np. w postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych, sprawa przechodzi do właściwości sądu, który załatwia ją, wydając stosowne orzeczenie. Sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sąd powszechny w tym wypadku nie jest celem głównym, wręcz przeciwnie - jest drugoplanowe i wtórne, bowiem celem głównym jest merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniu strony, która wniosła pozew. Natomiast w sytuacji wniesienia szczególnego środka zaskarżenia do sądu powszechnego równorzędnym zadaniem i celem tego sądu jest zarówno kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej, jak i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W praktyce orzeczniczej sądów cywilnych przyjęto zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając jednak, że w przypadku, gdy decyzja obar- czona jest. szczególnie ciężką wadą, sąd cywilny może uchylić się od związania taką decyzją w rozpoznawanej sprawie. Z uchwały Sądu Najwyższego z 21 listopada 1980 r. (III CZP 43/80, OSNCP 1981, z. 8, poz. 142) jednoznacznie wynika, że jeżeli decyzja została wydana przez organ niewłaś- ciwy lub bez żadnej podstawy prawnej, to sąd cywilny nie jest nią związany. Jakkolwiek kasacyjny model sądownictwa administracyjnego i merytoryczny sądownictwa powszechnego różnią się co do zasady, to jednak mają pewien element wspólny. Tym łącznikiem jest szeroko rozumiana zasada skargowości. Aby uruchomić kontrolę sądu administracyjnego oraz sądu powszechnego, potrzebna jest stosowna inicjatywa uprawnionego podmiotu. Tą inicjatywą jest albo skarga do NSA, albo szczególny środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, albo też powództwo do sądu cywilnego. Żaden z tych sądów nie działa ex officio; działanie swoje rozpoczyna zawsze na żądanie uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przepisanym terminie i przepisanej formie. Należy mocno podkreślić, że rola sądów w funkcjonowaniu administracji publicznej oscyluje nie tylko wokół aspektu kontroli tej administracji. Nie mniej ważny jest także aspekt aksjologiczny funkcjonowania sądów i ich twórcza rola zarówno w procesie wykładni, jak i stosowania prawa. 2. SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE A. Podstawy prawne działania Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzono do systemu polityczno-prawnego w Polsce w 1980 r. w trakcie nowelizacji kodeksu postępowania ad- ministracyjnego, dokonując wtedy także stosownego zapisu w art. 16 § 2 k.p.a. i wprowadzając wśród zasad ogólnych k.p.a. zasadę sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych na zasadach i w trybie określonym w kodeksie. Chodziło wówczas o dział VI k.p.a., dotyczący zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Kontroli sądu podlegały wtedy jedynie niektóre, wymienione enumeratywnie, kategorie decyzji administracyjnych. Podstawą prawną organizacji i funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego była ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8), a także dział VI k.p.a. Obecnie podstawą prawną organizacji i funkcjonowania NSA jest ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368, z późn. zm.), która uchyliła dział VI k.p.a., przejmując niektóre jego rozwiązania. Ustawę tę nazywam dalej w tekście ustawą o NSA. Ustawa o NSA dzieli się na cztery rozdziały. Pierwszy poświęcony jest organizacji sądu, drugi normuje zakres kognicji sądu, trzeci dotyczy postępowania przed NSA, a czwarty - zmian w obowiązujących przepisach oraz norm przejściowych i postanowień końcowych. Naczelny Sąd Administracyjny funkcjonuje w demokratycznym państwie prawnym; takie sformułowanie odnośnie do ustroju naszego państwa zawiera Konstytucja RP w art. 2. Przepis ten głosi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Doktryna prawa wyprowadza z tego zapisu Konstytucji także zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu, łącząc to z zagadnieniem ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej. Zasada prawa do sądu znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawie o NSA; art. 1 tej ustawy głosi bowiem, że "Naczelny Sąd Administracyjny [...] sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w niniejszej ustawie". Wynika stąd, że podmiot administrowany ma zagwarantowaną drogę obrony swoich praw i interesów - które zostały naruszone działalnością lub bez- czynnością administracji - w postępowaniu przed sądem administracyjnym. B. Organizacja sadownictwa administracyjnego Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce została unormowana w rozdziale 1 ustawy o NSA, w rozporządzeniu Prezydenta RP z 28 września 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz.U. nr 112, poz.540 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Prezydenta RP z 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. nr 145, poz. 940). Naczelny Sąd Administracyjny działa w Warszawie i w ośrodkach za- miejscowych, tworzonych dla jednego lub kilku województw. Obecnie są to: 1 ) Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku - dla obszaru województwa podlaskiego, 2) Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku - dla obszaru województw: kujawsko- pomorskiego i pomorskiego, 3) Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z siedzibą w Gliwicach - dla obszaru województwa śląskiego, 4) Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie - dla obszaru województw: mało- polskiego i świętokrzyskiego, 5) Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie - dla obszaru województwa lubel- skiego, 6) Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi - dla obszaru województwa łódzkiego, 7) Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu - dla obszaru województw: lubuskiego i wielkopolskiego, 8) Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie - dla obszaru województwa podkarpackiego, 9) Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie - dla obszaru województwa za- chodniopomorskiego, 10) Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - dla obszaru województw: dolnośląskiego i opolskiego. W skład NSA wchodzą: Prezes, wiceprezesi tego Sądu, prezesi izb, preze- si ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezesa i wiceprezesów Sądu powołuje i odwołuje Prezydent RP spośród sędziów tego Sądu, za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na izby - Izbę Finansową i Izbę Ogólnoadministracyjną. Sędzia Sądu może być członkiem tylko jednej izby. Sąd w Warszawie dzieli się na wydziały. W Sądzie tym działa Biuro Prezydialne i Biuro Orzecznictwa. Na czele NSA stoi Prezes, który kieruje jego pracami i reprezentuje Sąd na zewnątrz. Sprawowanie przez Prezesa jego funkcji nie może wkraczać w dziedzinę, w której - w myśl Konstytucji i ustaw - sędziowie są niezawiśli. Prezes NSA w trybie zarządzenia określa stanowiska i kwalifikacje pra- cowników administracyjnych, pomocniczych i obsługi, ustala zasady biuro- wości oraz wydaje zbiór urzędowy orzeczeń NSA. W szczególności Prezes NSA: 1) występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz z wnioskami o ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustaw; 2) występuje do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce; 3) wnosi rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA; 4) zwołuje Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA oraz ustala porządek dzienny posiedzenia; 5) wyznacza termin posiedzenia Kolegium i przewodniczy jego obradom. Ogólnie rzecz ujmując, Prezes NSA wykonuje czynności przewidziane w ustawie o NSA, w przepisach wykonawczych do ustawy, a także w przepisach procesowych, jak również wykonuje typowe czynności tzw. administracji sądowej, wymienione przykładowo wyżej. Pracami izby kieruje jej prezes. Prezesem izby może być jeden z wice- prezesów NSA lub inny sędzia. Prezesów izb powołuje i odwołuje Prezes NSA za zgodą Kolegium Sądu. W Sądzie działają jako organy kolegialne - Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu oraz Kolegium Sądu. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu tworzą sędziowie. Przewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego jest Prezes NSA. On także zwołuje Zgromadzenie co najmniej raz w roku. Zgromadzenie Ogólne: rozpatruje i opiniuje sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez członków Zgromadzenia, przedstawia Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na sędziów NSA, wyraża zgodę na powołanie i odwołanie na stanowisko Prezesa i wiceprezesów NSA, ustala skład liczbowy Kolegium, wybiera na okres 3 lat jego członków i dokonuje zmian w składzie Kolegium, opiniuje projekt utworzenia lub likwidacji izby i rozpatruje informacje Prezesa o rocznej działalności Sądu. Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów w obecności przynajmniej połowy liczby jego członków. Kolegium Sądu jest organem opiniodawczym i doradczym Prezesa NSA, a jeżeli przepisy prawa tak stanowią - także współdecydującym. Na stanowisko sędziego NSA może być powołany tylko ten, kto: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i oby- watelskich; 2) jest nieskazitelnego charakteru; 3) ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa; 4) ukończył 35 lat życia; 5) pozostawał co najmniej przez 10 lat na stanowisku sędziego, prokuratora albo przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata, notariusza lub radcy prawnego albo w instytucjach publicznych pozostawał na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego; wymóg ten nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora oraz ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych; 6) wykazuje się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej. C. Zakres właściwości Naczelnego Sadu Administracyjnego Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie został wy- datnie rozszerzony w porównaniu do jego pierwotnych kompetencji, ustalonych w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Kompetencje Sądu były zmieniane i systematycznie rozszerzane po 1980 r., natomiast radykalna zmiana nastąpiła w dobie reformy zarządu terenowego i utworzenia samorządu terytorialnego. Obecnie, na podstawie ustawy z 11 maja 1995 r., Naczelny Sąd Admini- stracyjny orzeka w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne, wydane przez organy administracji publicznej, czyli w rozumieniu tej ustawy - naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu te- rytorialnego oraz inne organy v zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 ustawy o NSA); - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy, o których wyżej mowa, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Do zakresu działania NSA należy także orzekanie w sprawach skarg na: - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne, niż wymienione wyżej, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty ad- ministracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego; - uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone wyżej, ale podejmowane w sprawach z zakresu admini- stracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu teryto- rialnego. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 16 ust. 2 ustawy o NSA). W przypadku bezczynności organów, które powinny podjąć w sprawie decyzję, postanowienie w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym (zaskarżalne w trybie zażalenia) albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (czyli w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy), Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność tych organów (art. 17 ustawy). Sąd rozstrzyga także spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a terenowymi organami administracji rządowej, a także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 18 ust. 1 ustawy). Sąd udziela odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze (art. 18 ust. 2 ustawy). W ustawie o NSA wprowadzono pewne wyłączenia z zakresu właściwości tego Sądu. Tak więc Sąd nie jest właściwy w sprawach: 1) należących do właściwości innych sądów; 2) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych; 3) dyscyplinarnych; 4) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 5) zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, gdy wymaga tego ważny interes służby; 6) wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium RP; 7) należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Paten- towym Rzeczypospolitej Polskiej. W zakresie swej właściwości Sąd sprawuje kontrolę wymienionych roz- strzygnięć, działań i czynności (oraz bezczynności) pod względem zgodności z prawem, czyli legalności, chyba że ustawa stanowi inaczej (por. art. 21, 25, 26 ustawy o NSA). Reguły postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały ustalone w ustawie o NSA, uzupełnione - enumeratywnie wymienionymi w art. 59 ustawy o NSA przepisami k.p.a., a w pozostałym zakresie uzupełnione przepisami k.p.c. Stosowanie przepisów k.p.a. i k.p.c. w postępowaniu przed NSA następuje na zasadach tzw. stosowania "odpowiedniego". W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestniczą dwie strony o spornych interesach. Jedną ze stron jest podmiot skarżący decyzję lub postanowienie, czyli adresat decyzji administracyjnej (strona postępowania administracyjnego), adresat postanowienia (strona albo inny uczestnik postępowania admini- stracyjnego, egzekucyjnego lub zabezpieczającego), prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także organizacja społeczna, której legitymację skar- gową uznał NSA, badając spełnienie przez nią wymogów stawianych jej w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Stroną przeciwną w stosunku do podmiotów, o których wyżej mowa, jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie (w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym). W sytuacji, gdy organ administracji uchyla się od zastosowania się do orzeczeń sądowych, Sąd na wniosek uczestnika postępowania może podjąć pewne władcze działania na podstawie i w trybie ustawy z I1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Należy podkreślić, że niektóre spośród tych sankcji podejmowane są z urzędu (z własnej inicjatywy Sądu), jak np. wystąpienia, inne - na wniosek uczestnika postępowania, jak np. wymierzenie grzywny organowi administracji. 3. ROLA SĄDÓW POWSZECHNYCH W KONTROLI ADMINISTRACJI Sądy powszechne mogą sprawować kontrolę decyzji administracyjnych jedynie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez przepisy obowiązującego prawa. Dotyczy to sytuacji, w której sąd jest uprawniony rozpoznawać szczególne środki zaskarżenia wobec decyzji administracyjnej, które na ogół noszą miano odwołań, albo sytuacji, gdy sąd rozpoznaje sprawę w drugiej kolejności po organie administracji,. czyli sprawę, w której zapadła już decyzja administracyjna, jednak strona z rozstrzygnięcia przyjętego w de- cyzji nie jest zadowolona i ma alternatywną drogę dochodzenia roszczenia w postępowaniu przed sądem. Warunkiem zainicjowania kontroli sądowej jest jednak w obu przypadkach wyraźne dopuszczenie w przepisach prawa możliwości takiej kontroli. O kontroli decyduje zawsze przepis, a nie wola strony niezadowolonej z decyzji lub nie usatysfakcjonowanej w wystarczającym stopniu rozstrzygnięciem administracji. Warunek ten podkreślano zawsze mocno w doktrynie. Opinii tej dał także wyraz Sąd Najwyższy w uchwale z 23 listopada 1959 r. (I CO 20/59). Sąd Najwyższy opowiedział się w tej uchwale przeciw ingerencji sądownictwa cywilnego w sferę zastrzeżoną dla administracji. Środek zbliżony do czegoś, co można by nazwać uniwersalnym powództwem do sądu powszechnego, nie istnieje i zdaniem SN nie może być traktowany jako szczególny środek prowadzący do obalania decyzji admini- stracyjnej za pomocą orzeczenia sądu powszechnego. Powództwo sformułowane w ten sposób, zdaniem SN, "należy scharakteryzować według rzeczywistej jego treści, czyli jako skargę na decyzję administracyjną, dla której rozpoznania droga sądowa nie służy" (por. OSNCP 1960, z. 2, poz. 32). Przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych (ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, Dz.U. nr 20, poz. 85 z późn. zm.; ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. nr 137, poz. 887) oraz przepisy nowelizujące k.p.c. (Dz.U. z 1985 r. nr 20, poz. 86 i Dz.U. z 1990 r. nr 53, poz. 306) wprowadziły dosyć rozbudowany tryb postępowania admini- stracyjnego i sądowego w sprawach ubezpieczeń społecznych. Nie przytaczając tu szczegółów, należy zaznaczyć jednak, że kontroli sądu ubezpieczeń społecznych nie zostały poddane decyzje organów rentowych podejmowane w ramach swobodnego uznania. Decyzje te podlegają kontroli w trybie odwołania w administracyjnym toku instancji oraz w trybie skargi do NSA. Natomiast od decyzji "związanych" organu rentowego przysługuje odwołanie do sądu okręgowego - sądu ubezpieczeń społecznych. Odwołanie to wnosi się do sądu albo wprost, albo za pośrednictwem organu rentowego. Odwołanie przysługuje zarówno od "związanej" decyzji organu rentowego, jak również na bezczynność, czyli w przypadku niewydania decyzji w przewidzianym przez prawo terminie. W postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych organ rentowy jest stroną postępowania. Będąc stroną postępowania sądowego, może w toku tego postępowania zachować się jednocześnie jak organ administracji, czyli może zmienić wydaną przez siebie decyzję, uwzględniając w całości lub w części żądanie strony i usuwając tym sposobem decyzję spod kontroli sądowej. W tym przypadku postępowanie sądowe zostanie po prostu umorzone w odpowiednim zakresie. Jeżeli nie dojdzie do sytuacji opisanej wyżej, sąd ubezpieczeń społecznych albo oddala odwołanie, gdy nie zasługuje ono na uwzględnienie, albo uwzględnia je i zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy. W przypadku rozpoznawania odwołania na bezczynność organu rentowego sąd ubezpieczeń społecznych albo wyznacza temu organowi termin do wydania decyzji, albo orzeka w sprawie co do istoty. W obecnym stanie prawnym sądowa kontrola decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych jest sprawowana w pełnym zakresie - kontroli legalności i kontroli merytorycznej. Sąd ubezpieczeń społecznych wyposażony jest w uprawnienia reformacyjno-kasacyjne, może orzekać w rozpoznawanych sprawach co do istoty, biorąc pod uwagę materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w sprawie zarówno przez organ rentowy, jak i przez sąd w postępowaniu sądowym. Jest to zatem model merytorycznej kontroli sądowej decyzji administracyjnych. Odwołanie od decyzji, jako środek przesuwający sprawę do sądu, przy- sługuje także od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na podstawie i w trybie ustawy z 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 49, poz. 318 z późn. zm.). Na mocy tych przepisów od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydanej w I instancji, przysługuje w terminie 2 tygodni prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego. Postępowanie w omawianej sprawie jest dwuinstancyjne. Jako I instancja orzeka organ administracji - Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów, natomiast jako II instancja orzeka Sąd Antymonopolowy. Organ, który wydał decyzję w 1 instancji, ma w postępowaniu przed sądem pozycję procesową strony tego postępowania. Postępowanie przed Sądem Antymo- nopolowym odbywa się na podstawie przepisów k.p.c., stosowanych przy rozpoznawaniu spraw gospodarczych. Wniesienie odwołania do Sądu Antymonopolowego blokuje możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Sąd Antymonopolowy albo oddala odwołanie, jeżeli jest ono bezzasadne, albo odwołanie uwzględnia i uchyla zaskarżoną decyzję lub zamienia ją w całości albo w części, orzekając co do istoty sprawy. Na mocy przepisów k.p.c. od wyroku Sądu Antymonopolowego przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego. Kontrola wykonywana przez Sąd Antymonopolowy jest kontrolą wykonywaną w pełnym zakresie, dotyczy bowiem nie tylko aspektu prawnego, ale także i merytorycznego sprawy, a Sąd wyposażony jest w kompetencje kasacyjno- reformacyjne. Kolejny przypadek, gdy sąd powszechny sprawuje kontrolę nad admini- stracją publiczną, dotyczy sytuacji, w której wydano decyzję administracyjną o odszkodowaniu za szkodę poniesioną wskutek działań administracji, ale decyzja ta albo nie satysfakcjonuje strony, albo jest niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji, a na podstawie obowiązującego prawa strona ma możliwość zaskarżenia jej do sądu. Opisany przypadek ma związek z postanowieniami art. 160 i 161 k.p.a., art. 31 ust. 4, S i art. 60 ustawy o NSA i na przykład art. 38 ust. 1 i 2 prawa wodnego (ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne, Dz.U. nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Na mocy prawa wodnego decyzja administracyjna o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód jest ostateczna. W terminie 30 dni strona może wystąpić z pozwem do sądu cywilnego. Rozstrzygnięcie sądu o roszczeniach strony powoduje utratę mocy przez decyzję administracyjną w takim zakresie, jak postanowi sąd. W tej sytuacji orzeczenie sądowe ma wpływ na byt prawny decyzji, tzn. albo decyzja pozostanie w mocy, albo utraci moc w całości lub w części. Sąd rozstrzyga merytorycznie sprawę. W pozostałych, przytoczonych wyżej przepisach generalna zasada głosi, że stronie poszkodowanej służy prawo do odszkodowania od organu administracji. Strony mogą dochodzić odszkodowania także na drodze sądowej albo strona niezadowolona z przyznanego przez organ administracji odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. W tym wypadku procedura jest taka, że jeżeli strona dochodzi odszkodo- wania od organu administracji publicznej, to nie wolno jej wystąpić z po- wództwem do sądu dopóty, dopóki nie zostanie wydana w sprawie o od- szkodowanie decyzja administracyjna. A zatem warunkiem wystąpienia na drogę sądową jest uprzednie wydanie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Z chwilą zaś wniesienia powództwa do sądu w tej sprawie, niedopuszczalne staje się już podważenie decyzji o odszkodowaniu w trybie administracyjnym. Sąd rozpoznaje sprawę o odszkodowanie od nowa i nie orzeka o decyzji, bo nie ona poddana jest jego kontroli, ale orzeka w przedmiocie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez administrację wskutek uchylenia lub zmiany decyzji merytorycznej. Sąd cywilny w tym przypadku ani nie zmienia decyzji, ani jej nie uchyla, ani też nie stwierdza jej nieważności czy niezgodności z prawem. Rozpoznaje on bowiem sprawę o odszkodowanie, a nie kontroluje decyzję administracyjną. 4. ROLA SĄDU NAJWYŻSZEGO W FUNKCJONOWANIU ADMINISTRACJI Sąd Najwyższy spełnia szczególną rolę w systemie kontroli administracji publicznej, a nawet więcej - w systemie jej funkcjonowania, jakkolwiek nie należy do systemu organów realizujących funkcje administrowania. Jego szczególna rola wynika z możliwości wpływania na orzecznictwo admini- stracyjne rozmaitymi pośrednimi drogami. Bezpośrednia kontrola decyzji administracyjnych, poza nielicznymi przypadkami, raczej nie ma miejsca. Sąd Najwyższy realizuje swoje funkcje w sferze kontroli administracji publicznej głównie dzięki rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA. Sąd Najwyższy rozpoznaje rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA; od prawomocnych orzeczeń w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, w trybie ustawy z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. nr 30, poz. 158 z późn. zm.); od prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, wydawanych w trybie ustawy z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. nr 16, poz. 124 z późn. zm.); od prawomocnych orzeczeń Urzędu Patentowego i Komisji Odwoławczej, kończących postępowanie i rażąco naruszających prawo - na mocy ustawy z 19 października 1972 r. o wynalazczości (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. nr 26, poz. 117 z późn. zm.). W kwestii rozpoznawania rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, pojawia się pytanie, czy Sąd Najwyższy, orzekając na skutek rewizji nadzwyczajnej, bada i akty administracyjne, i orzeczenia NSA dotyczące tych aktów, czy też bada on i orzeka o prawidłowości jedynie orzeczeń NSA. W literaturze wyrażono pogląd, - że Sąd Najwyższy orzeka tak samo, jak NSA, czyli może uchylić zarówno orzeczenie NSA, jak i decyzję, której to orzeczenie dotyczy. Może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem decyzji administracyjnej. Z przepisów ustawy o NSA nie wynika wprost, że wskutek rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia NSA może być wzruszona przez Sąd Najwyższy również decyzja administracyjna, której dotyczy zaskarżone orzeczenie NSA. Stąd też w doktrynie wyrażony został pogląd, że zagadnienie to można traktować jako otwarte, dlatego że jeżeli Sąd Najwyższy zastosuje wykładnię funkcjonalną, to może kontrolować i orzeczenia NSA, i akty administracyjne, których te orzeczenia dotyczą; natomiast stosując wykładnię dogmatyczną, Sąd Najwyższy ograniczy się tylko do kontroli orzeczeń NSA . W doktrynie prawa administracyjnego podkreślano zawsze tradycyjną funkcję, jaką wykonywał Sąd Najwyższy w stosunku do administracji pub- licznej. Mianowicie Sąd Najwyższy podejmował uchwały w odpowiedzi na pytania prawne wnoszone przez składy orzekające NSA. Tradycyjnie była to bardzo istotna funkcja wykonywana przez Sąd Najwyższy, jako że Sąd Najwyższy tym sposobem kształtował mniej lub bardziej skutecznie treść i kierunek orzecznictwa organów administracji państwowej. Obecnie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, Sąd Najwyższy nie ma już tej kompetencji. Na mocy unormowań ustawy o NSA pytania prawne składów orzekających NSA są rozpatrywane przez składy siedmiu sędziów NSA, pełny skład izby albo przez składy połączonych izb (art. 49 ust. 2 ustawy o NSA). Jednakże, na mocy przepisów wykonawczych do ustawy o NSA, Prezes NSA może wystąpić do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżność w orzecznictwie. Na tle tego zapisu rysuje się możliwość kontynuacji tradycyjnie ważnej funkcji Sądu Najwyższego. Historycznie rzecz ujmując, trzeba powiedzieć, że w praktyce funkcjono- wania Sądu Najwyższego było wiele uchwał i orzeczeń, które swego czasu kształtowały orzecznictwo sądu administracyjnego i organów administracji publicznej oraz zaważyły na sposobie kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Działalność Sądu Najwyższego nigdy nie była i nie jest obojętna dla praktyki funkcjonowania administracji publicznej. Wpływ na tę praktykę może być zarówno bezpośredni, jak i pośredni. Rozdział XIII KONTROLA ADMINISTRACJI 1. CHARAKTERYSTYKA KONTROLI ADMINISTRACJI Ogólnie mówiąc, kontrola to porównywanie tego, co jest, z tym, co być powinno. Celem kontroli jest więc ustalenie, czy przewidziany stan został urzeczywistniony. Aby można to uczynić, trzeba zbadać stan istniejący oraz znać stan postulowany. Tam, gdzie kontrola będzie elementem szerzej rozu- mianego działania (kierowania, nadzoru), będzie ona nadto polegać na wyjaś- nieniu przyczyn nieurzeczywistnienia stanu postulowanego oraz podaniu spo- sobu jego urzeczywistnienia, a także środków zapewniających skuteczną re- alizację stanu postulowanego w przyszłości. Kontrola administracji polega na badaniu jej stanu organizacyjnego oraz zachowania się (działania lub niedziałania) ze względu na określone kryteria. Przedmiotem kontroli może tu więc być zarówno struktura organizacyjna administracji, jak i jej działalność. Zależnie od przedmiotu jest ona prowadzona z różnych punktów widzenia. Strukturę organizacyjną bada się pod kątem racjonalnej organizacji pracy administracji państwowej, zasad budowania administracji, zgodności z przepisami ustrojowymi itp. Działalność administracji bada się zaś głównie z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem lub polityką państwa, celowości, rzetelności, zasad sprawiedliwości społecznej itp. Sposób przeprowadzania kontroli, jej zakres, a także obowiązki i prawa kontrolowanego (jego sytuację prawną) określają przepisy prawa z różnym stopniem szczegółowości. Również następstwa prawne, rzutujące na skuteczność kontroli, są rozmaicie określane w przepisach prawnych. Do kontroli administracji mogą być powołane podmioty usytuowane na zewnątrz administracji oraz znajdujące się wewnątrz tej administracji. W pierwszym przypadku mówi się o kontroli zewnętrznej administracji, w drugim o kontroli wewnętrznej. Kontrolę zewnętrzną wykonują osoby fizyczne i prawne oraz inne jednostki organizacyjne, niepaństwowe i państwowe. Wśród tych ostatnich są też organy państwowe; dla niektórych z nich kontrola jest działalnością podstawową, np. dla NIK. Osoby fizyczne oraz organizacje społeczne wykonują kontrolę na podstawie uznanego zwyczaju lub przepisów prawnych. Pozostałe jednostki organizacyjne, w tym szczególnie organy państwowe, przeprowadzają kontrolę administracji tylko na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez aktualne przepisy prawne. Kontrola wewnętrzna jest wykonywana przez pracownika, wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub inny podmiot należący do systemu jednostek organizacyjnych administracji. Kontrola wykonywana przez pracownika może - mieć charakter samokontroli oraz stanowić kontrolę pracy innych pra- cowników. Kontrola innych pracowników może wiązać się z zajmowaniem stanowiska pracy kierowniczej w danym urzędzie (instytucji) bądź wynikać z upoważnienia zawartego w statucie (regulaminie) organizacyjnym urzędu albo z indywidualnego upoważnienia wydanego przez kierownika urzędu na podstawie przepisu prawnego. Do kontroli pracy pracowników urzędu (instytucji) może być powołana także odrębna jednostka organizacyjna tego urzędu (instytucji). Na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w przepisach prawa ustrojowego pracownicy oraz wewnętrzna jednostka organizacyjna mogą kontrolować także pracę niższych urzędów (instytucji). Kontrola sprawowana przez inny podmiot wiąże się z reguły z ustrojową nadrzędnością tego podmiotu nad podmiotem kontrolowanym. Stanowi więc ona z zasady część jego ogólnej kompetencji do kierowania (nadzorowania) podmiotem kontrolowanym. Wyjątkowo może ona jednak wiązać się tylko z zależnością funkcjonalną. W tym wypadku kontrola będzie obejmować podmioty należące do różnych pionów organizacyjnych, a nawet działów administracji. Przykładem tej kontroli jest rewizja finansowo-księgowa, inspekcja sanitarna, ochrona środowiska, dozór techniczny. Kontrola sprawowana przez osoby fizyczne, organizacje społeczne, a także organy państwowe, jeżeli w ich skład wchodzą przedstawiciele społeczeństwa wykonujący swoje funkcje niezawodowo, jest nazywana kontrolą społeczną. Patrząc od strony społeczeństwa, kontrola ta może zatem być bezpośrednia albo pośrednia. W tym ostatnim przypadku będzie ona wykonywana za pośrednictwem organizacji społecznych lub organów państwowych, o których była mowa przed chwilą. W literaturze przedmiotu dla określenia tego podziału używa się niekiedy nazwy: kontrola niezorganizowana i zorgani- zowana. Kontrola sprawowana przez pozostałe organy państwowe i państwowe jednostki organizacyjne, a także pracownika organizacji społecznej (związ- kowej, społecznej, samorządowej i innej), jest nazywana kontrolą zawodową. Przedstawione podziały nie zawsze pokrywają się. Na przykład kontrola sprawowana przez NIK jest zarówno kontrolą zewnętrzną, jak i zawodową, natomiast kontrola wykonywana przez b. komitety kontroli społecznej była kontrolą zewnętrzną i społeczną. Z drugiej strony kontrola sprawowana przez etatowych pracowników b. związków zawodowych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy była zawodową i zewnętrzną, zaś kontrola sprawowana przez rady pracownicze powołane przez niektóre instytucje - społeczną i wewnętrzną. Podział- kontroli na zewnętrzną i wewnętrzną jest podziałem zasadniczym (podstawowym) dla prawa o ustroju administracji państwowej oraz nauki 0 organizacji pracy aparatu państwowego. Pozwala on bowiem wydzielić z kontroli w ogóle tę, która jest związana z prowadzeniem przez administrację państwową organizatorskiej i kierowniczej działalności w kierunku we- wnętrznym. Natomiast podział na kontrolę społeczną i zawodową jest istotny dla prawa i postępowania administracyjnego. To prawo bowiem przede wszystkim szczegółowo określa gros stosunków między społeczeństwem a ad- ministracją. Ono też zawiera przepisy, które bliżej opisują uprawnienia społeczeństwa wobec administracji. Kiedy jednak stajemy przed zadaniem przedstawienia kontroli w ogóle, wtedy użyteczne są oba podziały. Pozwalają one bowiem różne rodzaje kontroli pogrupować zależnie od tego, co w nich jest wspólne i wyróżniające ze względu na postawione zadanie. Każda część administracji (pracownik, jednostka organizacyjna, organ) jest bowiem pod- dana kontroli wewnętrznej i zewnętrznej oraz społecznej i zawodowej. 2. KONTROLA ZEWNĘTRZNA ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ Zgodnie z tym, co wyżej zostało ustalone, przez kontrolę zewnętrzną można rozumieć także kontrolę sprawowaną przez podmioty usytuowane na zewnątrz administracji rządowej. Wśród tych podmiotów można wyróżnić z jednej strony osoby fizyczne i organizacje społeczne, a z drugiej strony organy państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne. Pierwszą grupę będą więc tworzyć te podmioty, które są usytuowane na zewnątrz organizacji państwowej, a drugą te, które są usytuowane wewnątrz tej organizacji, lecz nie należą do administracji rządowej. Kontrolę sprawowaną przez podmioty pierwszej grupy można nazwać niepaństwową, kontrolę zaś sprawowaną przez podmioty drugiej grupy - państwową. A. Kontrola niepaństwowa Nie jest ona uregulowana w przepisach prawnych w sposób pełny. Podmioty, które ją wykonują, w przeciwieństwie do organów państwowych, nie muszą działać na podstawie przepisów. Są one zobowiązane jedynie do ścisłego przestrzegania prawa. Toteż przepisy prawne w zasadzie ograniczają się tu do dania ogólnych podstaw oraz określenia trybu i formy zwracania się do organów państwowych z uwagami, zarzutami, opiniami i wnioskami, a także obowiązków tych organów wobec owych wystąpień. Przepisy prawne na ogół nie przyznają też wprost tym podmiotom prawa do kontroli administracji państwowej czy aparatu państwowego w ogóle. Takie prawo trzeba wyprowadzić z przepisów ustanawiających podstawy ustroju państwa oraz przyznających im prawo do zwracania się do organów państwowych z wnioskami, skargami, odwołaniami, zażaleniami itp. Prawo osób fizycznych do kontroli administracji państwowej wynika pośrednio z przepisów konstytucyjnych, przyznających obywatelom prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby, za jej zgodą, do organów władzy publicznej, a także prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z pow- szechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Przyznając bowiem obywatelom prawo składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Konstytucja tym samym pośrednio przyznała im prawo do porównywania tego, co jest, z tym, co być powinno, a więc do kontroli. Aby bowiem można było wystąpić z petycją lub skargą, trzeba najpierw poznać rzeczywistość, potem porównać ją ze stanem założonym lub postulowanym, np. w przepisach prawnych, w nauce o organizacji pracy, w planie gospodarczym. Tylko na takich przesłankach można skutecznie sformułować zarzut pod adresem organu państwowego i żądać zmiany zastanej praktyki. Przepisy prawne natomiast dość dokładnie określają formę i tryb zwraca- nia się osób fizycznych i organizacji społecznych do organów państwowych ze skargami i zażaleniami, odwołaniami, wnioskami itp., a więc z wszelkimi zarzutami, żądaniami i planami. Określają one też postępowanie organu zobowiązanego do przyjęcia, rozpatrzenia i załatwienia owych wystąpień oraz wskazują warunki i sposoby ich załatwienia, zależnie od rodzaju sprawy i jej stanu prawnego. Mają one na celu bądź uruchomienie kontroli państwowej i nadzoru dla sprawdzenia ich zasadności oraz weryfikacji zaskarżonych działań, bądź urzeczywistnienie zawartych w wystąpieniach propozycji lub planów. Przepisy prawne niekiedy powołują do kontroli określone organizacje społeczne. Wtedy prawo kontroli jest zwykle ograniczone do pewnej dziedziny spraw, z zasady załatwianych poza postępowaniem administracyjnym i mających charakter ogólny lub techniczno-organizacyjny. Jednocześnie przepisy dokładniej determinują sam przebieg kontroli oraz określają środki mające zapewnić realizację jej wyników. Oczywiście i tutaj przepisy nie zawsze określają wyraźnie prawo do kontroli. Można i tu spotkać wiele przepisów, w których uprawnienie to jest ukryte pod innymi kompetencjami. Przykładem są niektóre przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 z późn. zm.), określające udział samorządu mieszkańców miast i wsi, samorządu pracow- niczego oraz związków zawodowych i innych organizacji społecznych w two- rzeniu warunków ochrony środowiska. Przepisy te w zasadzie nie określają wprost prawa wymienionych organizacji do kontroli, lecz przyznają im wiele innych zadań mających na celu ochronę środowiska, jak np. zgłaszanie wniosków mających na celu ochronę środowiska w działalności inwestycyjnej i eksploatacyjnej oraz zmierzających do poprawy jego stanu, współdziałanie z jednostkami organizacyjnymi w opracowaniu i realizacji programów i planów działania zmierzających do poprawy stanu środowiska, wpływanie na działalność jednostek organizacyjnych w celu zapewnienia optymalnej efek- tywności poczynań na rzecz ochrony środowiska. Równocześnie ten sam akt prawny stanowi, że organom wymienionych organizacji może być powierzone sprawowanie funkcji społecznych organów ochrony środowiska, wykonywanej we współdziałaniu z terenowymi organami administracji państwowej i Inspekcją Ochrony Środowiska. Nadto samorządy pracownicze i związki zawodowe mogą powoływać zakładowe komisje ochrony środowiska oraz społecznych inspektorów ochrony środowiska w celu organizowania i przeprowadzania społecznej kontroli ochrony środowiska przez zakłady pracy. Oprócz tego rada gminy może utworzyć Społeczną Straż Ochrony Środowiska. Członków takiej Straży powołuje się spośród przedstawicieli organizacji społecznych zainteresowanych ochroną środowiska oraz spośród obywateli zainteresowanych podjęciem aktywnego działania na rzecz środowiska. Zadaniem Społecznej Straży Ochrony Środowiska jest współdziałanie z Państwową Inspekcją Ochrony Środowiska oraz z organami administracji rządowej i organami gminy w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. B. Kontrola państwowa Kontrolę tę sprawują przede wszystkim następujące organy i instytucje: Sejm RP, Prezydent RP, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Inspekcja Pracy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, sądy powszechne i szczególne, kolegia do spraw wykroczeń. 1. Sejm RP, jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, uchwala ustawy, podejmuje uchwały określające podstawowe kierunki działalności państwa oraz sprawuje kontrolę nad działalnością organów administracji państwowej. Sposób kontroli, jej zakres itp. ustala Sejm. Niektóre ustalenia są utrwalone w regulaminie sejmowym. Konstytucja stanowi jedynie, że Sejm może powołać komisję do zbadania określonej sprawy, z prawem przesłuchiwania, w trybie kodeksu postępowania karnego, osób przez nią wezwanych. Kontrolę mogą sprawować również poszczególni posłowie. Mogą oni zgłaszać interpelacje lub zapytania do Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków. Interpelację składa się na piśmie, a odpowiedź na nią powinna być udzielona w terminie 21 dni. W razie gdy odpowiedź na interpelację nie zadowala składającego, może on wystąpić do Marszałka Sejmu o dodatkową odpowiedź, a także o udzielenie jej na posiedzeniu Sejmu. Zapytania są zgłaszane ustnie, na każdym posiedzeniu Sejmu i wymagają bezpośredniej odpowiedzi. Kontrola sprawowana przez Sejm i posłów nie jest prawnie ograniczona. Z uwagi na podstawowe zadania Sejmu powinna ona jednak wiązać się przede wszystkim z problematyką weryfikacji i tworzenia ustaw, określeniem podstawowych kierunków działalności państwa oraz dotyczyć wykonania budżetu i planów finansowych państwa. W praktyce zasięg i znaczenie tej kontroli zależy przede wszystkim od postawy posłów, kultury politycznej oraz układu sił społecznych. 2. Uprawnienia Prezydenta RP do sprawowania kontroli nad działalnością administracji państwowej wiążą się z jego funkcjami określonymi w Kon- stytucji RP i ustawach szczególnych oraz z jego pozycją w systemie organów państwowych. Prezydent ma bowiem między innymi czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Ma prawo wydawania rozporządzeń i zarządzeń na zasadach określonych w art. 92 i 93 Konstytu- cji, prawo ratyfikowania oraz wypowiadania umów międzynarodowych, prawo obsadzania przewidzianych w ustawach stanowisk cywilnych i wojskowych, nadawania orderów, odznaczeń i tytułów itd. 3. Najwyższa Izba Kontroli jest organem powołanym przez Sejm do kontroli działalności administracji państwowej i gospodarczej, a także innych organizacji. W Polsce Ludowej po raz pierwszy została ona powołana ustawą konstytucyjną z 1947 r. W ten sposób ustawodawca nawiązał do zasady przyjętej w 1921 r., według której kontrolę nad całością gospodarki państwowej ma sprawować odrębny organ, niezależny od rządu, a związany or- ganizacyjnie z władzą ustawodawczą. Praktyczną działalność NIK podjął jednak dopiero po wejściu w życie ustawy z 9 marca 1949 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. nr 13, poz. 74). Ustawa ta określiła pozycję, ustrój oraz zakres i kryteria kontroli prowadzonej przez NIK. W roku 1952 NIK został zniesiony. W jego miejsce ustawa z 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej (Dz.U. nr 47, poz. 316) wprowadziła urząd Ministra Kontroli Państwowej. Minister kierował kontrolą państwową. Jej podstawowym zadaniem było pomagać rządowi w kontroli realizacji narodowych planów gospodarczych i wykonywania uchwał rządu oraz czuwać nad przestrzeganiem dyscypliny państwowej, gospodarczej i finansowej. Pod koniec 1957 roku powrócono znów do koncepcji kontroli nie związanej organizacyjnie z rządem. Ustawa z 13 grudnia 1957 r. o Najwyższej Izbie Kontroli zniosła urząd Ministra Kontroli Państwowej i utworzyła NIK podległy Sejmowi. Pozycja NIK uległa jednak znów zmianie w 1976 r. Ustawa z 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. nr 5, poz. 29) powierzyła nadzór nad NIK Prezesowi Rady Ministrów oraz zmieniła nieco zakres kontroli sprawowanej przez NIK. W tymże roku 27 marca ukazuje się nowa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. nr 12, poz. 66). Według tej ustawy działalność NIK służy Sejmowi, Radzie Państwa i Radzie Ministrów w wypełnianiu ich funkcji. Prezes N1K jest naczelnym organem administracji państwowej, powoływanym przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów, złożony w porozumieniu z Przewodniczącym -Rady Państwa. Terenowymi organami NIK są okręgowe urzędy kontroli, na których czele stoją dyrektorzy powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prezesa NIK. Czynności kontrolne przeprowadzają inspektorzy zawodowi, inspektorzy rzeczoznawcy oraz inspektorzy społeczni. Ustawa z 8 października 1980 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. nr 22, poz. 81) przywróciła pełną podległość NIK Sejmowi. Nakładała ona na NIK znów obowiązek przedstawiania Sejmowi uwag do sprawozdań Rady Ministrów z wykonania narodowego planu społeczno-gospodarczego i analizy wykonania budżetu państwa, a także składania Sejmowi corocznie sprawozdań ze swej działalności. W myśl ustawy konstytucyjnej NIK miał działać na zasadzie kolegialności. Jego prezesa miał powoływać i odwoływać Sejm samodzielnie. Kompetencje Rady Państwa wobec NIK, jak również organizację i sposób działania NIK, w tym zakres kontroli organizacji i związków spółdzielczych, społecznych i jednostek gospodarki nie uspołecznionej, miała określać ustawa zwykła. Jednocześnie została ogłoszona także ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. nr 22, poz. 82). Regulowała ona zadania i zakres działania NIK, jego organizację, w tym sprawy związane z personalną obsadą, zasady wykonywania kontroli oraz realizacji jej wyników. W myśl ustawy, podstawowym zadaniem NIK była kontrola działalności naczelnych, centralnych i terenowych organów administracji państwowej. Jeśli było to potrzebne do wykonania tego zadania, NIK kontrolował także działalność przedsiębiorstw i zakładów, urzędów i innych państwowych instytucji. W zakresie realizacji zadań zleconych przez państwo i prawidłowości gospodarowania mieniem społecznym NIK mógł także kontrolować działalność organizacji i związków spółdzielczych. W zakresie określonym w ustawie mógł on też przeprowadzić kontrolę organizacji społecznych i jednostek gospodarki nie uspołecznionej. Przedmiotem opisanej kontroli była działalność gospodarcza, finansowa i organizacyjno-administracyjna kontrolowanych organów i jednostek orga- nizacyjnych. Badając tę działalność NIK brał pod uwagę jej legalność, gos- podarność, celowość i rzetelność. NIK podejmował kontrolę na zlecenie Sejmu, Prezydenta RP, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy. Sejm lub Prezydent mógł zlecić NIK przeprowadzenie kontroli wstępnej naczelnych organów państwowych. Kontrola taka polegała na badaniu stanu faktycznego i dokumentów mających stanowić podstawę decyzji tego organu. Kontrola taka mogła być przeprowadzona także na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Ustawa nakładała na NIK obowiązek przedkładania Sejmowi, Prezydentowi i Prezesowi Rady Ministrów różnych sprawozdań i informacji. Miała ona poza tym obowiązek przedstawiania właściwym instancjom organizacji politycznych, związkowych oraz zawodowych informacji problemowych o wynikach ważniejszych kontroli przeprowadzonych w zakresie objętym działalnością tych organizacji. Dnia 23 grudnia 1994 r. została uchwalona nowa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U z 1995 r. nr 13, poz. 59 z późn. zm.). Dostosowuje ona zadania NIK do nowej struktury aparatu państwowego i zasad funkcjonowania administracji, a także nowej roli państwa w procesie społeczno-gos- podarczego rozwoju kraju. Poza tym wyczerpująco reguluje postępowanie i skutki prawne kontroli (zasady realizacji wyników kontroli) oraz prawa i obowiązki pracowników Najwyższej Izby Kontroli. Ustawa w zasadzie nie zmieniła pozycji ustrojowej NIK. Najwyższa Izba Kontroli nadal podlega Sejmowi i realizuje zadania określone w przepisach konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę konstytucyjną z 17 paź- dziernika 1992 r. Jej podległość Sejmowi wyraża się głównie w prawie Sejmu do obsady kierowniczych stanowisk w NIK oraz zlecaniu kontroli. W myśl ustawy bowiem Sejm powołuje i odwołuje prezesa NIK, a prezydium Sejmu powołuje i odwołuje wiceprezesów NIK oraz członków jego Kolegium (na wniosek prezesa NIK), Marszałek Sejmu zaś wyraża zgodę na powołanie i odwołanie dyrektora generalnego NIK. Sejm i jego organy mają też prawo zlecać NIK przeprowadzanie określonej kontroli. Nowa ustawa określa bardziej precyzyjnie zasięg, zakres i przedmiot kontroli sprawowanej przez NIK. W przypadku administracji państwowej ustawa przewiduje, że kontroli ze strony NIK obligatoryjnie będzie poddana cała działalność wszystkich organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wykonywania budżetu państwa oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych. Nadto fakultatywnie NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. NIK może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców, jeżeli: 1) wykonują one zadania zlecone lub powierzone przez państwo, 2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu tery- torialnego, 3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne, 4) działają z udziałem mienia państwowego lub samorządowego albo rozporządzają takim mieniem, 5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy lub gwarancji albo poręczenia państwa lub samorządu terytorialnego, 6) mają zobowiązania finansowe na rzecz państwa, 7) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia społecznego. Najwyższa Izba Kontroli nadal przeprowadza kontrolę pod względem tradycyjnie określonych kryteriów: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, jednak z dwoma wyjątkami: kontrola działalności samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań własnych nie jest przeprowadzana pod względem celowości, a kontrola prywatnych jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców (wymienionych wyżej w punktach od 4 do 6) nadto nie jest przeprowadzana pod względem gospodarności, a więc jest przeprowadzana tylko pod względem legalności i rzetelności. Najwyższa Izba Kontroli podejmuje kontrolę: - z własnej inicjatywy, na podstawie własnych okresowych planów pracy, - doraźnie, na wniosek Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP, - na zlecenie Sejmu i jego organów, o czym była mowa wyżej. Kontrolę przeprowadzają pracownicy NIK na podstawie legitymacji służ- bowej i imiennego upoważnienia wydanego przez prezesa (wiceprezesa) lub dyrektora (wicedyrektora) jednostki organizacyjnej NIK. Tylko prezes, wice- prezesi, dyrektor generalny oraz pracownicy nadzorujący czynności kontrolne (a więc nadto dyrektorzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych oraz doradcy) nie potrzebują upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przedmiotem kontroli mają być sprawy lub dokumenty zakwalifikowane jako tajne specjalnego znaczenia. Postępowanie kontrolne przeprowadza się w siedzibie jednostki kontrolo- wanej oraz w miejscach i czasie wykonywania jej zadań, a jeżeli tego wymaga dobro kontroli - również w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy. W miarę potrzeby postępowanie kontrolne można przeprowadzić także w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. Kontroler ustala stan faktyczny na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, tj. dokumentów, oględzin, zeznań świadków, opinii biegłych, pisemnych wyjaśnień i oświadczeń itp. Kontroler obowiązany jest niezwłocznie poinformować kierownika jed- nostki kontrolowanej o stwierdzeniu bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niepowetowanej szkody w mieniu, a kierow- nik jednostki kontrolowanej obowiązany jest niezwłocznie poinformować kontrolera o podjętych działaniach zapobiegających stanowi zagrożenia. W przypadku powzięcia przez kontrolera uzasadnionego podejrzenia, że wymienione działania są niewystarczające, powinien on niezwłocznie powia- domić o stwierdzonych zagrożeniach kierownika jednostki nadrzędnej lub właściwy organ państwowy. Wyniki przeprowadzonej kontroli przedstawia się w tzw. protokole kon- troli. Protokół powinien zawierać opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. Kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń kontroler przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Kierownik jednostki kontrolowanej może w ter- minie 7 dni zgłosić na piśmie umotywowane zastrzeżenia do dyrektora właś- ciwej jednostki organizacyjnej NIK, w celu przekazania ich do rozpatrzenia przez komisję odwoławczą. Uchwała komisji odwoławczej podlega zatwierdzeniu przez Prezesa lub właściwego wiceprezesa NIK. Z chwilą zatwierdzenia uchwała staje się ostateczna. W razie niezatwierdzenia uchwały komisji odwoławczej Prezes lub upoważniony przez niego wiceprezes NIK powołuje tzw. komisję rozstrzygającą w składzie trzech pracowników upoważnionych do nadzorowania czynności kontrolnych i wyznacza jej przewodniczącego. Uchwała takiej komisji jest ostateczna. Uchwałę komisji odwoławczej zatwierdzonej przez Prezesa oraz uchwałę komisji rozstrzygającej, zaopatrzoną w uzasadnienie, doręcza się zgłaszającemu zastrzeżenie. Na wniosek kontrolera kierownik jednostki kontrolowanej lub jednostki nadrzędnej zwołuje naradę pokontrolną w celu omówienia stwierdzonych nieprawidłowości i wniosków, jakie wynikają z kontroli. Po kontroli NIK przekazuje kierownikowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby także kierownikowi jednostki nadrzędnej oraz właściwym organom państwowym i samorządowym, wystąpienie pokontrolne. Wystąpienie zawiera ocenę kontrolowanej działalności oraz uwagi i wnioski służące usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Kierownik, do którego skierowano wystąpienie, a także organ, któremu przekazano takie wystąpienie, mają obowiązek poinformować NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań. Protokoły kontroli oraz wystąpienia pokontrolne stanowią podstawę do opracowania informacji o wynikach przeprowadzonej kontroli. Informacje takie NIK ma obowiązek przekazać Sejmowi, Prezydentowi RP, Prezesowi RM, właściwym wojewodom i sejmikom samorządowym oraz organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Sejmowi przekazuje się informacje o wynikach kontroli zleconych przez Sejm lub przez jego organy oraz informacje o wynikach kontroli przeprowa- dzonych na wniosek Prezydenta RP, Prezesa RM oraz innych ważniejszych kontroli. Prezydentowi RP przedkłada się informacje o wynikach kontroli prze- prowadzonych na jego wniosek oraz informacje o wynikach kontroli przepro- wadzonych na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek Prezesa RM, a także o wynikach innych ważniejszych kontroli. Prezesowi RM przedkłada się informacje o wynikach kontroli przepro- wadzonych na jego wniosek oraz informacje o wynikach kontroli przedkładane Sejmowi i Prezydentowi RP. Właściwym wojewodom przedkłada się informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej, natomiast właściwym wojewodom, sejmikom samorządowym i organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przedstawia się informacje dotyczące działalności samorządu terytorialnego. Do informacji o wynikach kontroli przekazanych Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezesowi RM może być dołączone stanowisko właściwego naczelnego lub centralnego organu państwowego oraz opinia Prezesa NIK. Ustawa przewiduje bowiem, iż wymienione informacje Prezes NIK powinien przed ich przedłożeniem Sejmowi, Prezydentowi RP czy Prezesowi RM przesłać właściwym naczelnym i centralnym organom państwowym, które w terminie 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko, a Prezes NIK z kolei może do tego stanowiska przedstawić swoją opinię. W myśl ustawy, Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej. Nie można zatem widzieć w niej jedynie organu Sejmu do kontroli administracji państwowej i budżetu. Najwyższa Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli państwowej, jest wyodrębnionym pod względem organizacyjnym i kompetencyjnym organem państwa, utworzonym w celu kontroli organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego, a także innych organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w ustawie, oraz do kierowania i koordynowania kontroli prowadzonej przez inne organy kontroli, rewizji względnie inspekcji, działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym. 4. Sejmowi podlega też Państwowa Inspekcja Pracy, powołana do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Została ona powołana ustawą z 6 marca 1981 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1985 r. nr 54, poz. 276 z późn. zm.). Państwowa Inspekcja Pracy składa się z Głównego Inspektoratu Pracy, okręgowych inspektoratów pracy oraz inspektorów pracy działających w ramach teryto- rialnej właściwości okręgowych inspektoratów pracy. Państwową Inspekcją Pracy kieruje Główny Inspektor przy pomocy za- stępców. Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pracy. Zastępców Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Głównego Inspektora Pracy. Okręgowym inspektoratem pracy kieruje okręgowy inspektor pracy przy pomocy swoich zastępców. Okręgowego inspektora oraz jego zastępców powołuje i odwołuje Główny Inspektor Pracy. Statut Państwowej Inspekcji Pracy, tryb wykonywania kontroli oraz siedzibę i terytorialny zakres właściwości okręgowych inspektoratów pracy ustala Prezydium Sejmu na wniosek Głównego Inspektora Pracy. Do zakresu działania PIP m.in. należy: 1 ) nadzór i kontrola przestrzegania przez zakłady pracy prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę itp.; 2) kontrola przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stano- wiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych i technologii; 3) analizowanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, kontrola środków zapobiegających tym wypadkom i chorobom oraz udział w badaniu okoliczności wypadków przy pracy; 4) opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy; 5) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie przestrzegania prawa pracy, w szczególności bezpieczeństwa i higieny pracy. Nadzór nad Państwową Inspekcją Pracy sprawuje Rada Ochrony Pracy. Radę powołuje się spośród posłów, senatorów i kandydatów zgłoszonych przez Prezesa Rady Ministrów, ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych itp. oraz przez inne organizacje społeczne zajmujące się problematyką ochrony pracy. W skład Rady powołuje się także ekspertów i przedstawicieli nauki. Rada działa na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu, zatwierdzonego przez Marszałka Sejmu. Przedmiotem kontroli wykonywanej przez PIP jest także praca osób zatrudnionych w administracji państwowej oraz zakładach i przedsiębior- stwach państwowych, a także innych podmiotów sprawujących administrację państwową. Jej przedmiotem są zatem przede wszystkim działania wewnętrzne administracji, związane z organizowaniem substratu osobowego administracji państwowej. 5. Urząd Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych został utworzony ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. nr 133, poz. 883). Powołuje i odwołuje go Sejm RP za zgodą Senatu na kadencję trwającą 4 lata. Ta sama osoba nie może być generalnym inspektorem więcej niż przez dwie kadencje. Generalny Inspektor składa Sejmowi, raz w roku, sprawozdanie ze swojej działalności wraz z wnioskami wynikającymi ze stanu przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych. Generalny Inspektor wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Gene- ralnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Organizację oraz zasady działania Biura określa statut nadany w drodze rozporządzenia przez Prezy- denta RP. Do zadań Generalnego Inspektora w szczególności należy: 1) kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, 2) wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, 3) prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o za- rejestrowanych zbiorach, 4) opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej oraz kontrolowana osoba fizyczna są obowiązani umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli, a w szczególności umożliwić mu wstęp do pomieszczenia, w którym jest zlokalizowany zarejestrowany zbiór danych i przeprowadzenie niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych, złożyć pisemne lub ustne wyjaś- nienia, okazać dokumenty, udostępnić do kontroli urządzenia, nośniki oraz systemy informatyczne służące do przetwarzania danych itd. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanemu administratorowi danych (tj. podmiotom wymienionym w ustawie, które decydują o celach i środkach przetwarzania danych osobowych). Protokół podpisuje inspektor i kontrolowany administrator danych. Ten ostatni może wnieść do protokołu "umotywowane zastrzeżenia i uwagi". W razie odmowy podpisania protokołu inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może przedstawić w terminie 7 dni swoje stanowisko Generalnemu Inspektorowi. Na podstawie wyników kontroli inspektor przeprowadzający kontrolę może: 1) wystąpić do Generalnego Inspektora o wydanie nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, np. przez usunięcie uchybień, uzupełnienie, uak- tualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobo- wych, zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających, wstrzymanie przekazywania danych osobowych za granicę, 2) żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub innego przewidzia- nego prawem, 3) zawiadomić organ powołany do ścigania przestępstw o popełnieniu przestępstwa, dołączając posiadane dowody. Od nakazu Generalnego Inspektora zainteresowany podmiot może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie ze skargą do NSA. 6. Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu zostały ustanowione ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. nr 11, poz. 83). Ustanowienie tych Trybunałów było podyktowane koniecznością stworzenia takich instytucji ustrojowo-prawnych, które łącznie z gwarancjami o charak- terze polityczno-społecznym zapewniłyby zgodność ustaw i innych aktów normatywnych z Konstytucją oraz określałyby zasady i formy konstytucyjnej odpowiedzialności osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe. Organizację, zakres działania i tryb postępowania Trybunału Konstytucyj- nego określa ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102, poz. 643). Do podstawowych zadań Trybunału należy: 1 ) orzekanie w sprawach zgodności: - ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, - ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, - przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 2) orzekanie w sprawach skargi konstytucyjnej, 3) orzekanie w sprawach sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, 4) orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, S) stwierdzenie, na wniosek Marszałka Sejmu, istnienia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP (gdy Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu), 6) udzielanie sądom odpowiedzi na pytania prawne dotyczące zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, 7) przedstawianie organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, 8) informowanie Sejmu i Senatu o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału. Trybunał składa się z piętnastu sędziów Trybunału, wybieranych przez Sejm na 9 lat. Kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału przedstawia co najmniej 50 posłów lub Prezydium Sejmu. Sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Sędzia może być usunięty ze stanowiska sędziego Trybunału w drodze uchwały Zgromadzenia Ogólnego Trybunału na skutek prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o skazaniu na karę usunięcia ze stanowiska sędziego Trybunału, skazania prawomocnym wyrokiem sądu. Ponadto Zgromadzenie Ogólne Trybunału może stwierdzić wygaśnięcie mandatu sędziego wskutek zrzeczenia się przez niego stanowiska sędziego Trybunału oraz jego trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego Trybunału z powodu choroby, ułomności lub utraty sił, potwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej. Organami Trybunału są: Zgromadzenie Ogólne oraz prezes Trybunału. Zgromadzenie Ogólne tworzą sędziowie Trybunału. Do kompetencji Zgromadzenia między innymi należy: wybór kandydatów na prezesa i wiceprezesa Trybunału, uchwalenie regulaminu Trybunału i statutu Biura Trybunału, uchwalenie projektu dochodów i wydatków Trybunału. Prezesa i wiceprezesa powołuje Prezydent RP spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne. Prezes Trybunału reprezentuje Trybunał na zewnątrz oraz wykonuje czynności określone w ustawie i regulaminie. Wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu. Podmioty te wskazuje Konstytucja RP w art. 191-193 oraz 79. Trybunał nie jest związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy. Sądy i inne organy władzy publicznej są obowiązane udzielić Trybunałowi pomocy i na jego żądanie przedstawić akta postępowania, wiążące się z postępowaniem przed Trybunałem. Sędziowie Trybunału są upoważnieni do dostępu do wiadomości stanowiących tajemnicę państwową związanych z rozpoznawaną przez Trybunał sprawą. Świadek lub biegły może być przesłuchany co do okoliczności objętych tajemnicą państwową po zwolnieniu przez uprawniony organ od obowiązku zachowania tej tajemnicy. Odmowa zgody może być uzasadniona jedynie ważnym interesem państwa. Orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencje oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikowania umowy. Skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu toku instan- cyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga, poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: 1) dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, 2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone, 3) uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Skarga powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych. Trybunał rozstrzyga sprawę wyrokiem albo postanowieniem. Wyrokiem rozstrzyga sprawę zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, sprawę zgodności ustawy z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, sprawę zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, sprawę skarg konstytucyjnych oraz sprawy zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Pozostałe sprawy Trybunał rozstrzyga postanowieniami. Wyroki Trybunału podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, a po- stanowienia w Monitorze Polskim. Jednakże wyroki orzekające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą są ogłaszane w tym organie publikacyjnym, w którym akt był ogłoszony, a gdy orzeczenie dotyczy aktu nie ogłoszonego w organie pub- likacyjnym - w Monitorze Polskim. Właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Stanu określa ustawa z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. nr 38, poz. 172 z późn. zm.). Do osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe ustawa zalicza: 1 ) Prezydenta RP, 2) osoby wchodzące w skład Rady Ministrów, 3) Prezesa NIK, Prezesa NBP, 4) kierowników urzędów centralnych, 5) Naczelnego Wodza, 6) osoby, którym Prezes RM powierzył kierowanie ministerstwem lub urzędem centralnym, 7) członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Wymienione osoby odpowiadają przed Trybunałem Stanu za czyny, którymi w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sposób zawiniony, naruszyły Konstytucję lub inne ustawy (odpowiedzialność konstytucyjna). Jeżeli czyny te wypełniają również znamiona przestępstwa, a w uchwale Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej ich łączne rozpoznanie uznano za celowe, osoby te mogą także podlegać odpowiedzialności karnej przed Trybunałem Stanu. Trybunał Stanu rozpatruje sprawę na podstawie i w granicach określonych w uchwale Zgromadzenia Narodowego albo Sejmu. Za czyny podlegające właściwości Trybunału Stanu, o ile nie wypełniają one znamion przestępstwa, Trybunał wymierza łącznie lub osobno następujące kary: 1) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta oraz do Sejmu, Senatu i rad gmin, 2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji zwią- zanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organi- zacjach społecznych, 3) utratę wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania. Ustawa upoważnia Trybunał Stanu do poprzestania na stwierdzeniu winy oskarżonego, jeżeli "szczególne okoliczności sprawy" za tym przemawiają. Za czyny wypełniające znamiona przestępstwa Trybunał wymierza kary przewidziane w ustawach karnych. 7. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży praw i wolności obywatelskich określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa. Powołuje go Sejm za zgodą Senatu na okres 4 lat. Zasady organizacji oraz zakres i sposób działania Rzecznika reguluje ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 1991 r, nr 109, poz. 471 z późn. zm.). Rzecznik jest w swej działalności niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Jego podstawowym zadaniem jest badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, zobowiązanych do przestrzegania i realizacji praw obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji i innych przepisach prawa, nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik powinien podjąć działanie z chwilą powzięcia wiadomości wskazującej na naruszenie praw i wolności obywatela. Ponadto powinien on podjąć działanie na wniosek obywatela oraz na wniosek organu organizacji politycznej, samorządowej, zawodowej, spółdzielczej lub innej organizacji społecznej. Po zapoznaniu się z wnioskiem Rzecznik może "podjąć sprawę", poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości albo nie "podjąć sprawy". Podejmując sprawę Rzecznik może: 1 ) samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, 2) zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, 3) zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowa- dzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części. Prowadząc samodzielnie postępowanie Rzecznik ma prawo zbadać sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt sprawy prowadzonej przez organ administracji państwowej lub organizacji społecznej (w tym spółdzielczej, zawodowej i społeczno-zawodowej), samorządu lub innej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sąd, prokuraturę lub inny organ ścigania, w końcu zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii. W niektórych sprawach Rzecznik ma ograniczone możliwości działania. Na przykład w art. 13 ust. 2 ustawa o Rzeczniku stanowi, że w sprawach objętych tajemnicą państwową udzielanie informacji lub umożliwianie Rzecz- nikowi wglądu do akt następuje na zasadach i w trybie określonych w prze- pisach o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej. Po zbadaniu sprawy Rzecznik powinien: 1) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia praw i wolności obywatela; 2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw i wolności obywatela; w wystąpieniu formułuje on opinie i wnioski co do sposobu załatwienia sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W wypadku, gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań; 3) zwrócić się bezpośrednio do organu nadrzędnego z wnioskiem o za- stosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa; 4) żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi; 5) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przy- gotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu; 6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowa- niach - na prawach przysługujących prokuratorowi; 7) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach; 8) wnieść rewizję nadzwyczajną od każdego prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. Poza określonymi wyżej sposobami załatwienia sprawy Rzecznik może ponadto wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych, a także do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Niezależnie od tego może on przedstawiać właściwym organom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności obywateli i usprawnienia trybu załatwienia ich sprawy. Organ lub instytucja, do których zwróci się Rzecznik, obowiązane są z nim współdziałać i udzielać mu pomocy. Między innymi są one zobowiązane do udzielania żądanych informacji i wyjaśnień oraz udostępnienia akt i dokumentów (w zakresie określonym w ustawie). Co roku Rzecznik przedstawia Sejmowi sprawozdanie ze swej działalności i uwagi o stanie przestrzegania praw i wolności obywateli. Jest ono podawane do wiadomości publicznej. Nadto może on przedstawiać Prezydium Sejmu określone sprawy wynikające z jego działalności. Z drugiej strony, Prezydium Sejmu może zwrócić się do Rzecznika z wnioskiem o podjęcie czynności w określonej sprawie oraz o złożenie informacji na temat określonej sprawy. Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, którego organizację określa statut nadany przez Prezydium Sejmu na wniosek Rzecznika. 8. Administrację państwową kontrolują także sądy. W kontroli admini- stracji państwowej największą rolę odgrywa sąd administracyjny oraz sąd ubezpieczeń społecznych. Tylko te sądy są bowiem powołane wyłącznie do kontroli legalności działania administracji państwowej i do uchylania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Pozostałe sądy kontrolują administrację państwową okazjonalnie, tj. przy okazji rozpatrywania sprawy cywilnej lub karnej w celu wydania wyroku na żądanie uprawnionego podmiotu (wnioskodawcy, powoda, oskarżyciela publicznego). Podstawą prawną kontroli administracji państwowej przez sądy powszechne są w zasadzie przepisy prawa cywilnego lub karnego, a nie prawa administracyjnego, jak w przypadku kontroli sądu administracyjnego i ubez- pieczeń społecznych. Orzeczenia sądu powszechnego nie mają też wobec aktów administracji państwowej takiej mocy, jak orzeczenia sądu administracyjnego lub ubezpieczeń społecznych. Na przykład stwierdzenie nielegalności aktu administracyjnego wiąże tu z zasady jedynie sąd rozpatrujący i ma znaczenie tylko dla rozstrzygnięcia danej sprawy cywilnej lub karnej. Toteż niekiedy kontrolę sądów powszechnych nazywa się kontrolą pośrednią, a kontrolę sądów administracyjnych - bezpośrednią. Sąd administracyjny został utworzony ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Na- czelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8). Obecnie zasady organizacji i funkcjonowania NSA, a także jego właściwość i zakres działania oraz postępowanie przed sądem określa ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Problematyka ta została omówiona szerzej w rozdziale XII o roli sądów w funkcjonowaniu administracji publicznej. Sąd ubezpieczeń społecznych stanowi dziś odrębną jednostkę organizacyjną sądu powszechnego. Tworzy ją Minister Sprawiedliwości w drodze rozpo- rządzenia na podstawie art. 17 prawa o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1990 r. nr 23, poz. 138). Minister może utworzyć bądź wspólną jednostkę organizacyjną dla rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy oraz ubez- pieczeń społecznych (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych), bądź odrębne jednostki organizacyjne, właściwe wyłącznie ds. z zakresu prawa pracy (sąd pracy) lub-wyłącznie ds. z zakresu ubezpieczeń społecznych (sąd ubezpieczeń społecznych). Do roku 1985, tj. do wejścia w życie ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z tego samego dnia o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 20, poz. 85 i 86), sprawy należące do sądu ubezpieczeń społecznych należały do okręgowych sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, działających na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych. Zastąpiły one Trybunał Ubezpieczeń Społecznych oraz okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych utworzone jeszcze przed wojną ustawą z 28 lipca 1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Sądy ubezpieczeń społecznych rozpatrują odwołania od decyzji w sprawach o świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. Przez świadczenia pieniężne należy tu rozumieć przewidziane w przepisach emerytury, renty inwalidzkie lub rodzinne, dodatki do emerytury lub renty, świadczenia ren- towe z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, zasiłki pogrzebowe, zasiłki rodzinne, chorobowe lub połogowe i inne wynikające ze stosunku ubezpieczenia społecznego, jak również świadczenia pieniężne wynikające z odrębnych systemów emerytalnych i rentowych oraz świadczenia odszkodowawcze z tytułu wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową lub służbą w policji albo w służbie więziennej. W przeciwieństwie do NSA, sądy ubezpieczeń społecznych są kompetentne nie tylko do uchylania zaskarżonego orzeczenia, lecz także do jego zmiany w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy. Sędziami sądu ubezpieczeń społecznych są sędziowie sądów powszechnych. Prawo o ustroju sądów powszechnych wymaga jednak, aby do orzekania w sądach ubezpieczeń społecznych wyznaczać sędziów (i ławników) szczególnie obeznanych z problematyką spraw pracowniczych, celami ubezpieczenia i potrzebami ubezpieczonych. Zasady i tryb wyznaczania sędziów do tego sądu ma określać Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Pracy i Spraw Socjalnych. 9. Kolegium do spraw wykroczeń kontroluje administrację państwową w większości przypadków pośrednio. W sposób bezpośredni kontroluje tylko wówczas, gdy przedmiotem postępowania jest wykroczenie popełnione przez pracownika administracji państwowej. Taką sytuację przewiduje na przykład ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Według art. 98, każdy, kto uchyla się od kontroli, o której mowa w ustawie, lub utrudnia jej prowadzenie, w szczególności przez nieprzedstawianie potrzebnych do kontroli dokumentów, bądź niezgodnie z prawdą informuje o wykonaniu wniosków pokontrolnych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Podobnie przedstawia się sytuacja wówczas, gdy kolegium orzeka w sprawach, które były już przedmiotem postępowania mandatowego prowadzonego przez funkcjonariusza policji lub innej instytucji państwowej. Kolegium rozpatruje wtedy sprawę na wniosek funkcjonariusza (po odmowie przyjęcia mandatu przez sprawcę wykroczenia) i kontroluje jego zasadność, a więc i działanie funkcjonariusza w postępowaniu mandatowym. W pozostałych sprawach kolegium dokonuje kontroli już wyraźnie w sposób pośredni. Chodzi tu o sprawy, które dotąd nie były rozpatrywane przez funkcjonariusza innego organu oraz nie są związane z zachowaniem się pracownika administracji państwowej. Tutaj kontrola będzie też miała charakter okazjonalny. W trakcie rozpatrywania sprawy może bowiem dojść do oceny prawidłowości postępowania administracji, ale nie musi. Ustawa z 20 maja 1971. r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykro- czenia nakłada na kolegium nie tylko obowiązek ustalenia sprawcy wykrocze- nia oraz zastosowania wobec niego przewidzianych w kodeksie środków karnych i wychowawczych, lecz także obowiązek ujawnienia okoliczności sprzyjających popełnianiu wykroczeń oraz zawiadomienia instytucji państwowej lub społecznej (bądź organu powołanego do sprawowania nad nią nadzoru) o stwierdzonych w toku postępowania istotnych uchybieniach w czynnościach tej instytucji, sprzyjających naruszeniu prawa lub zasad współżycia społecznego. 3. KONTROLA WEWNĘTRZNA Zgodnie z przyjętymi wyżej ustaleniami, przez kontrolę wewnętrzną należy rozumieć kontrolę sprawowaną przez podmioty należące do systemu jednostek organizacyjnych administracji państwowej. Kontrolę tę może zatem wykonywać pracownik administracji państwowej, jednostka organizacyjna urzędu administracyjnego, zakładu lub innej instytucji, organ pomocniczy któregoś organu administracji państwowej, wreszcie sam organ administracji państwowej - centralny lub terenowy. Co więcej, administracja państwowa jest nie tylko podmiotem tej kontroli, lecz także jej przedmiotem. Oznacza to, że jeden pracownik kontroluje drugiego pracownika, jedna jednostka organizacyjna kontroluje inne jednostki organizacyjne itp. Sprawowanie kontroli może być wyłączną lub główną funkcją, zadaniem pracownika lub jednostki organizacyjnej, a nawet organu administracji pań- stwowej. Mówimy wtedy, że pracownik, jednostka organizacyjna bądź organ wykonuje kontrolę instytucjonalną. Swego czasu taką kontrolę pełnił Minister Kontroli Państwowej i jego terenowe urzędy kontroli. Jak wiemy, ta koncepcja kontroli upadła w 1957 r. Później próbowano do niej wrócić w latach siedemdziesiątych. Znalazło to wyraz w nadaniu Prezesowi NIK statusu naczelnego organu administracji państwowej. Sprawowanie kontroli może być także ściśle związane z wykonywaniem innych zadań, funkcji bądź może stanowić tylko część zadań, kompetencji danego organu i jego urzędu. Kontrola jest bowiem integralną częścią administrowania oraz ściśle wiąże się z wieloma innymi funkcjami składającymi się na ów proces: nadzorem, kierowaniem, koordynacją, planowaniem. Taką kontrolę niekiedy nazywa się kontrolą funkcjonalną lub niesamoistną. W konkretnym przypadku często trudno jest ustalić bez dodatkowych założeń, czy mamy do czynienia z kontrolą organizacyjnie wyodrębnioną, instytucjonalną, czy też z kontrolą związaną z wykonywaniem innej funkcji, podstawowej dla danej instytucji, a więc z kontrolą niesamoistną. Na przy- kład Departament Kontroli w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest jedno- stką wyodrębnioną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, lecz nie z tej Kancelarii; nie stanowi więc on jednostki organizacyjnej równorzędnej wobec Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Patrząc na pracę Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z zewnątrz, czynności Departamentu Kontroli przedstawiają się już jako czynności podejmowane obok innych czynności, niekiedy wobec nich pomocnicze, uzupełniające. Podobnie jest w niektórych wydziałach urzędów administracji terenowej. Z zasady powołuje się w nich wewnętrzne jednostki organizacyjne - oddziały lub referaty bądź samodzielne stanowiska pracy dla sprawowania nadzoru i kontroli. I tu patrząc na wydział od wewnątrz mamy do czynienia z odrębną jednostką organizacyjną, natomiast patrząc nań z zewnątrz, z pozycji terenowego organu administracji państwowej, tylko z zadaniami danego wydziału. Dlatego też dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z kontrolą instytucjonalną, nie wystarczy stwierdzić, że pracownik lub jed- nostka organizacyjna wyłącznie lub przede wszystkim sprawuje kontrolę, lecz nadto trzeba sprawdzić, czy podlega bezpośrednio organowi administracji państwowej (chyba że pracownik ów zajmuje stanowisko organu administracji państwowej lub owa jednostka organizacyjna ma status takiego organu). W przypadku urzędów administracyjnych oznacza to, że kontrolę instytucjonalną będą pełnić tylko te jednostki organizacyjne (pracownicy zajmujący samodzielne stanowiska pracy), które są usytuowane na pierwszym szczeblu podziału organizacyjnego urzędu. W literaturze przedmiotu kontrolę wewnętrzną dzieli się też na podstawie innych kryteriów. Na przykład, biorąc pod uwagę rzeczowy i terytorialny zasięg tej kontroli, rozróżnia się kontrolę międzyresortową i wewnątrzresortową oraz ogólnokrajową i lokalną. Z kolei biorąc pod uwagę przedmiot kontroli, wyróżnia się kontrolę gospodarczą i finansową oraz kontrolę działalności organizacyjno-administracyjnej bądź kontrolę działalności podejmowanej w typowych dla administracji formach działania - a więc kontrolę aktów generalnych, administracyjnych, umów i porozumień albo kontrolę czynności prawnych i faktycznych itp. Dla prawa administracyjnego duże znaczenie będzie mieć nadto podział, który wyróżnia wewnątrz szeroko rozumianej administracji kontrolę niezawodową. Niżej zostaną przedstawione niektóre zagadnienia kontroli międzyresor- towej i wewnątrzresortowej, a także kontroli niezawodowej, realizowanej wewnątrz administracji państwowej. A. Kontrola międzyresortowa Mogą ją wykonywać zarówno specjalistyczne jednostki instytucjonalnej kontroli zawodowej, jak i niektóre instytucje powołane do wykonywania w zasadzie innych rzeczowo określonych zadań. Wyspecjalizowane jednostki instytucjonalnej kontroli można podzielić na dwie grupy: pierwszą stanowią organy o pełnym zakresie międzyresortowym, drugą - o ograniczonym zakresie międzyresortowym. Do pierwszej grupy organów między innymi należy Główny Inspektor Kontroli Skarbowej, podporządkowany ministrowi właściwemu w sprawach finansów publicznych. Do drugiej grupy można natomiast zaliczyć: - Inspekcję Handlową, podległą Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Prezesowi Rady Ministrów i wojewodom. Zadania Inspekcji Handlowej wykonują: Główny Inspektor Inspekcji Handlowej oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej, będącego kierownikiem wojewódzkiego inspektoratu wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; - Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, poddaną zwierz- chniemu nadzorowi ministra właściwego w sprawach rolnictwa oraz Prezesa Rady Ministrów. Zadania tej inspekcji wykonują: Główny Inspektor Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora skupu i przetwórstwa artykułów rolnych, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji skupu i przetwórstwa artykułów rolnych, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Główny Inspektor jest cen- tralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa; - Inspekcję Ochrony Roślin, której zadania wykonują: Główny Inspektor Ochrony Roślin oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony roślin, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji ochrony roślin wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa; powołuje go i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego w sprawach rolnictwa; - Inspekcję Nasienną, którą tworzą Główny Inspektor Inspekcji Nasiennej oraz wojewodowie, działający przy pomocy wojewódzkich inspektorów inspekcji nasiennej, będących kierownikami wojewódzkich inspektoratów wchodzących w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Przykładem instytucji sprawujących kontrolę międzyresortową, a powoła- nych w zasadzie do innych zadań, może być każdy organ administracji państwowej o kompetencjach ogólnych i koordynacyjnych, a więc zarówno Rada Ministrów, jak i każdy naczelny organ administracji państwowej o charakterze funkcjonalnym lub sprawujący koordynację w określonych działach gospodarki lub administracji rządowej, organ założycielski przedsiębiorstwa państwowego bądź rada nadzorcza powołana przez ten organ na podstawie ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, Główny Urząd Statystyczny kontrolujący legalność, terminowość i rzetelność sprawozdawczości statystycznej w jednostkach gospodarki i administracji państwowej, Urząd Patentowy kontrolujący stosowanie i upowszechnianie wynalazków oraz prawidłowość działalności licencyjnej, Wyższy Urząd Gór- niczy, do którego kompetencji należy m.in. kontrola eksploatacji podziem- nych, odkrywkowych i uzdrowiskowych zakładów górniczych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kontrolujący m.in. prawidłowość ustalania emerytur, rent oraz zasiłków, ich wymiaru, wydawania zwolnień lekarskich itd. W myśl ustawy z sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. nr 106, poz. 492) Prezes Rady Ministrów może upoważnić swoją Kancelarię do kontroli reali- zacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów lub należących do niego oraz do przedstawienia wniosków z przeprowadzonej kontroli. Zasady i tryb przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (Dz.U. nr 17, poz. 90). Ponadto Prezes Rady Ministrów może upoważnić swoją Kancelarię do koordynowania kontroli wobec organów administracji rządowej. W kontroli administracji państwowej i samorządu terytorialnego może także uczestniczyć prokuratura. Do tej funkcji po raz pierwszy powołano ją w 1950 r. Do czasu nowelizacji ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ustawą z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postę- powania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. nr 20, poz. 121) kontrola administracji państwowej była traktowana przez ustawę jako szczególnie ważne zadanie prokuratury, równorzędne pozostałym. Początkowo nosiła ona nazwę nadzoru prokuratorskiego, a od 1957 r. do ostatniej noweli - prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa. W kolejnych ustawach pojawiały się też coraz liczniejsze przepisy poświęcone zakresowi, środkom i przedmiotowi kontroli prokuratury. Nowela z marca 1990 r. uchyliła większość tych przepisów, a w miejsce pojęcia: "prokuratorska kontrola przestrzegania prawa" wprowadziła zwrot: "udział prokuratora w innych postępowaniach". W praktyce prokuratorska kontrola przestrzegania prawa była uważana za działalność uboczną i nietypową dla prokuratury. Z biegiem lat prowadzona też była w coraz węższym zakresie i z coraz mniejszym przekonaniem o jej celowości. Niemniej jednak jej rola w zapewnieniu przestrzegania prawa przez administrację niższych szczebli w pewnych okresach była znaczna, szczególnie w latach, kiedy nie było możliwości zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnych, a prokuratura była w stanie uniezależnić się od partyjno-państwowych ośrodków decyzyjnych w typowych sprawach. Obecnie prokuraturę stanowią: Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych proku- ratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Funkcję Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości. Według znowelizowanej ustawy nadal podstawowym zadaniem prokuratury jest "strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw". W celu wykonania tego zadania prokuratura została wyposażona w różne kompetencje. Poza sprawowaniem funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, prowadzeniem lub nadzorowaniem postępowania przygotowawczego w sprawach karnych, wytaczaniem powództw oraz udziałem w postępowaniu sądowym stosunków pracy i ubezpieczeń społecznych, nadzorem nad wykonaniem wyroków w sprawach karnych, postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności czy prowadzeniem badań w zakresie przestępczości - do obowiązków prokuratury należy m.in. podejmowanie środków zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach, zaskarżanie do sądów niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu przed NSA, opiniowanie projektów aktów normatywnych, a także współdziałanie z organami i instytucjami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa itd. Pozycję oraz prawa i obowiązki prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy. Ustawa o prokuraturze wyposaża prokuratora w prawo żądania nadesłania lub przedstawienia akt i dokumentów oraz pisemnych wyjaśnień, w prawo przesłuchiwania świadków, zasięgania opinii biegłych, a także w prawo przeprowadzania oględzin. Z prawa tego prokurator może skorzystać w celu wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem postępowania, w którym bierze udział (albo udział taki planuje), oraz jeżeli wymaga tego ochrona praworządności. Przedmiotem prokuratorskiej kontroli są także akty normatywne. Świadczy o tym uprawnienie Prokuratora Generalnego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz jego udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także jego obowiązek rozpatrywania wystąpień obywateli, organów, instytucji i organizacji społecznych w sprawach należących do kompetencji tegoż Trybunału. Przed wystąpieniem do Trybunału o stwierdzenie zgodności z prawem aktu normatywnego wydanego przez naczelny lub centralny organ administracji państwowej Prokurator Generalny powinien wystąpić o zmianę lub uchylenie aktu do organu, który go wydał. Odpowiednie uprawnienia mają także pozostali prokuratorzy. Jeżeli pro- kurator powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury stwierdzi, że uchwała organu samorządu terytorialnego lub rozporządzenie terenowego organu administracji są niezgodne z prawem, powinien zwrócić się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo skierować wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego właściwy prokurator może także wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. B. Kontrola wewnątrzresortowa Wykonują ją, z jednej strony, upoważnieni pracownicy, wszyscy kierownicy wewnętrznych jednostek organizacyjnych, główny księgowy itp., a z drugiej - wyodrębnione jednostki organizacyjne i pracownicy zajmujący stanowiska pracy utworzone wyłącznie dla wykonywania kontroli. Pierwsza grupa podmiotów wykonuje tzw. kontrolę funkcjonalną, druga zaś kontrolę insty- tucjonalną. W administracji kontrola funkcjonalna jest związana ze wszystkimi rodza- jami i formami działalności. Ogólne zasady i tryb jej przeprowadzenia swego czasu regulowały przepisy uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1983 r. w sprawie wykonywania kontroli przez organy administracji państwowej (M.P. nr 22, poz. 124; zm. M.P. z 1984 r. nr 23, poz. 112). Obecnie przeprowadza się ją na podstawie przepisów określających obowiązki służbowe i zakres czynności dla poszczególnych stanowisk. Kontrolę instytucjonalną pełnią wyodrębnione i wyspecjalizowane jed- nostki organizacyjne. Jednostki takie przewiduje powołana wyżej ustawa z 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Stanowi ona, iż w każdym ministerstwie tworzy się między innymi komórki organizacyjne, biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska do spraw kontroli, skarg i wniosków. Tego rodzaju jednostka organizacyjna ma być powoływana także w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Pozycję, nazwę, zadania i zakres działania takiej jednostki określa statut i regulamin organizacyjny danego urzędu. Na przykład statut Kancelarii Prezesa RM utworzył w Kancelarii odrębny Departament Kontroli, a statut Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - Departament Nadzoru i Kontroli. W innych urzędach, zakładach lub instytucjach jednostki takie mogą tworzyć ich statuty i regulaminy organizacyjne. C. Kontrola niezawodowa (społeczna) Pracownicy administracji państwowej oraz organizacje społeczne zrzesza- jące pracowników państwowych także mogą przeprowadzać kontrolę w ad- ministracji państwowej. Jeżeli bowiem pracownicy będą kontrolować sprawy wchodzące w zakres działania organu, na którego rzecz zarachowuje się ich pracę, oraz jeżeli kontrola ta nie będzie wchodzić do ich zakresu czynności (związanych z zajmowanym stanowiskiem), wówczas będziemy mieć do czynienia wyraźnie z kontrolą niezawodową przeprowadzaną wewnątrz administracji państwowej. Ogólną podstawę prawną dla tej kontroli stanowiły przepisy kodeksu pracy, przewidujące m.in. obowiązek dbania o dobro zakładu pracy przez każdego pracownika, oraz ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. nr 31, poz. 214 z późn. zm.) nakładające na urzędników państwowych m.in. obowiązek ochrony interesu państwowego oraz doskonalenia funkcjonowania swego urzędu, a także przepisy innych pragmatyk służbowych przewidujące podobne obowiązki. Taką kontrolę mogą przeprowadzać również organizacje społeczne funk- cjonujące w ramach administracji państwowej i zrzeszające pracowników tej administracji, niezależnie od działalności, dla której zostały utworzone. W szczególności chodzi tu o zakładowe organizacje związkowe oraz rady pracownicze działające na podstawie ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 55, poz. 234 z późn. zm.) oraz ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, a także o organy powołane do orzekania o karach za przewinienia popełnione przez pracowników urzędu, zakładu lub instytucji (a więc organy, w skład których wchodzą pracownicy wymienionych jednostek organizacyjnych, powołani przez kierownika lub wybrani przez samych pracowników), przewidziane np. w wyżej wymienionej ustawie o pracownikach urzędów państwowych, w ustawie z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402 z późn. zm.) albo w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179). Rozdział XIV WYBRANE ZAGADNIENIA ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ REGULACJI GOSPODARKI 1. WPROWADZENIE Administracja prowadzi nie tylko działalność wykonawczo - zarządzającą i ogólnoreglamentacyjną w zakresie spraw ogólnospołecznych, lecz także działalność polegającą na organizowaniu instytucji kulturalnych, naukowych, oświatowych, opieki społecznej, służby zdrowia itp., a także wykonywaniu uprawnień właściciela mienia państwowego oraz regulacji gospodarki naro- dowej. Ta ostatnia działalność była szczególnie rozbudowana w przeszłości z uwagi na rozmiar dokonanego upaństwowienia środków produkcji i wielość zadań należących w innych państwach do organizacji niepaństwowych lub osób fizycznych. Obecny sposób oddziaływania na gospodarkę narodową jest następstwem zmian w ustroju państwa i w zasadach działania administracji państwowej, dokonanych w 1989 r. U podstaw nowej polityki gospodarczej leży zasada zrównania wszystkich sektorów, wolności gospodarczej, prywatyzacji i wol- nego rynku. Państwo odeszło od nakazowo-rozdzielczego systemu kierowania gospodarką narodową, typowego dla ustroju socjalistycznego, a przejęło funkcje właściwe nowoczesnemu państwu o liberalnej, kapitalistycznej gospodarce - ochrony porządku prawnego, zapewnienia ładu i spokoju publicznego, bezpieczeństwa socjalnego, stwarzania warunków potrzebnych do funkcjono- wania rynku i rozwoju produkcji w sposób ciągły i bezpieczny, a także usług. Dla wykonania tych funkcji państwo posługuje się także prawem, w tym również prawem administracyjnym, stanowionym i stosowanym przez organy administracji rządowej i samorządowej. Podobnie jak w okresie poprzednim, tak i obecnie organy te korzystają ze znanych form prawnych urzeczywis- tniania prawa przez administrację, tj. z aktów normatywnych i admini- stracyjnych, umów i porozumień, a także z typowych środków i sposobów zapewnienia przestrzegania prawa przez niższe organy i podporządkowane im jednostki organizacyjne oraz przez podmioty prawne nie podporządkowane organizacyjnie organom administracji rządowej i samorządowej - osoby fizyczne, jednostki gospodarcze, takie jak spółka prawa handlowego, spółka akcyjna, przedsiębiorstwo państwowe i samorządowe itp. Stanowienie i stosowanie prawa przez organy administracyjne w opisanym zakresie jest poddane również kontroli niezawisłych od administracji organów sądowych: Trybunałowi Konstytucyjnemu, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i sądom powszechnym, szczególnie sądom gospodarczym, pracy i ubezpieczeń społecznych. Dokonane zmiany nie oznaczają odejścia od administracyjnoprawnej regula- cji gospodarki narodowej. Sprawiają one tylko to, iż zmienia się zakres i zasięg tej regulacji oraz metoda. Na przykład oparcie działalności gospodarczej podejmowanej przez podmioty niepaństwowe na zasadzie wolności gospodarczej pociąga za sobą konieczność jeszcze bardziej precyzyjnego określenia warunków jej prowadzenia, tak aby nie narazić na szkody dobra ogólne, takie jak zdrowie, środowisko naturalne itp., oraz określenia wyjątków od tej wolności, podyktowanych specyfiką prowadzonej działalności (np. wyrób i handel bronią), albo wynikających z konieczności utrzymania monopolu państwa w danej dziedzinie, albo z innych ogólnopaństwowych względów. Podobnie ma się rzecz, gdy chodzi o metodę. Na przykład zamiast bezpośredniego i scentralizowanego sposobu kierowania i zarządzania gospodarką narodową przez organy administracji państwowej za pomocą planów rzeczowych (społeczno-gospodarczych) i dyrektyw szczegółowych, po wejściu w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym) wiele jednostek gospodarczych, które stały się jednostkami komunalnymi, jest zarządzanych przez organy gminy lub związki gmin. Metoda bezpośredniego oddziaływania państwa na tę część gospodarki narodowej została tu zastąpiona przez metodę pośredniego wpływania na te podmioty, mianowicie poprzez organy gminy i za pomocą przepisów ogólnopaństwowych, wyznaczających warunki działania jednostek tego typu. 2. PRZESŁANKI PODEJMOWANIA I ZASADY PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ Według ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41, poz. 324 z późn. zm.) przez działalność gospodarczą należy rozumieć działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową, prowadzoną w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność. Przepisy prawa administracyjnego mogą zaliczyć do tej działalności także inny rodzaj działalności, pokrewny z wymienioną lub z nią związany. Czyni to także wymieniona ustawa. W jej rozumieniu działalnością gospodarczą jest także świadczenie pomocy prawnej (obsługi prawnej) przedsiębiorcom w zakresie ich działalności gospodarczej przez adwokatów lub radców prawnych oraz przez spółki i spółdzielnie z ich udziałem. Podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą może być osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej. Chodzi tu zatem między innymi o przedsiębiorstwa państwowe, spółdzielnie, fundacje, jednostki badawczo-rozwojowe, spółki z udziałem podmiotów zagranicznych, spółki prawa cywilnego i prawa handlowego, spółki akcyjne, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, organizacje społeczne, jeżeli taka działalność jest dopuszczana przez przepisy prawne i jest o niej mowa w statucie danej organizacji, wreszcie o osoby fizyczne - krajowe i zagraniczne. W myśl ustawy podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W ten sposób ustawa jednoznacznie zrywa z obowiązującą dotąd zasadą pełnej reglamentacji działalności gospodarczej przez Państwo, a w jej miejsce wprowadza zasadę wolności gospodarczej, znanej prawu polskiemu pod nazwą zasady wolności przemysłowej, fundamentu gospodarki w państwach liberalnych i w Polsce międzywojennej. Zasada wolności gospodarczej oznacza m.in., że wszystkie sektory gos- podarki narodowej i typy własności są zrównane pod względem prawnym. W konsekwencji wszyscy przedsiębiorcy podlegają jednakowym obciążeniom publicznoprawnym oraz korzystają z kredytów i środków zaopatrzenia na jednolitych zasadach, niezależnie od przynależności do sektora czy typu własności. Zasada wolności gospodarczej daje też wszystkim przedsiębiorcom możliwość dokonywania czynności, które nie są zabronione przez prawo (art. 4), swobodę zrzeszania się oraz prawo zatrudniania pracowników bez pośrednictwa organów zatrudnienia i w nieograniczonej liczbie. Jak powiedziano, podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej ma odbywać się jednak z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Oznacza to, że deklarowana w ustawie wolność gospodarcza jest zależna od spełnienia warunków określonych w przepisach prawa. Nie stwarza więc ona przedsiębiorcom możliwości swobodnego, niczym nie skrępowanego działania. Owe warunki można uważać za wyjątki od zasady wolności gospodarczej albo za granice, do których ona sięga. Przepisy określające warunki prowadzenia i podejmowania działalności gospodarczej zawarte są w ustawie o działalności gospodarczej oraz w innych ustawach i aktach prawnych wydanych na ich podstawie. W ustawie o dzia- łalności gospodarczej wyraźnie stanowi się, że przedsiębiorca jest obowiązany spełniać przewidziane prawem warunki prowadzenia działalności gospodarczej dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego, a także inne warunki określone w przepisach budowlanych, sanitarnych, przeciwpożarowych i przepisach dotyczących ochrony środowiska. Przedsiębiorca jest też obowiązany zapewnić, aby prace, zajęcia lub czynności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej były wykonywane przez osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami, jeżeli z przepisów odrębnych ustaw wynika obowiązek posiadania takich kwalifikacji (art. 3). Pierwsze z wymienionych ograniczeń mają charakter policyjno - porządko- wy. Znajdują się one w różnych ustawach zawierających przepisy prawa administracyjnego regulujące różne dziedziny życia społecznego. Jako przy- kład można podać przepisy zawarte w prawie budowlanym, przepisy 0 ochronie środowiska, o dozorze technicznym, o zwalczaniu chorób zakaźnych, o środkach farmaceutycznych, artykułach sanitarnych i aptekach, przepisy prawa górniczego, prawa wodnego itd. Drugie ograniczenia wypływają z przekonania, iż pewne prace prowadzone w ramach działalności gospodarczej powinny być wykonywane przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje. Inaczej trudno będzie zapewnić jakość wytwarzanych towarów czy wykonywanych usług, chronić życie lub zdrowie ludzi itp. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy zawarte w ustawie z 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła, które przewidywały posiadanie odpowiednich kwalifikacji dla prowadzenia określonych rzemiosł, oraz w ustawie z 1974 r. o wykonywaniu handlu i niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej, uzależniające wydanie zezwolenia od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych. Obie te ustawy zostały uchylone, ale dowody posiadania kwalifikacji do wykonywania rzemiosła, handlu i usług są dowodami kwalifikacji w myśl ustawy o działalności gospodarczej. Dalej, przykładem ustawy zawierającej przepisy wymagające posiadania kwalifikacji przy wykonywaniu pewnych prac może być ustawa z 1996 r. o zawodzie lekarza. Do warunków określonych przepisami ustawy trzeba też zaliczyć przepisy ustawy o działalności gospodarczej ustanawiające dla osób fizycznych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej obowiązek zgłoszenia do ewidencji podjęcia działalności gospodarczej, a także przepisy przewidujące obowiązek uzyskania koncesji dla prowadzenia dzia- łalności gospodarczej pewnego rodzaju. Z wymogu zgłoszenia do ewidencji wyłączona jest tylko działalność prowadzona przez osoby fizyczne zaliczona przez ustawę do tzw. ubocznych zajęć zarobkowych. Chodzi tu zatem między innymi o naprawę i konserwację przedmiotów użytku osobistego, domowego i gospodarczego oraz mieszkań, a także o wykonywanie innych usług z użyciem materiałów i narzędzi własnych lub powierzonych, o czynności handlowe polegające na sprzedaży nie przetworzonych produktów rolnych, ogrodniczych, sadowniczych, hodowlanych, w tym mięsa z uboju gospodarczego, runa leśnego itp., o wytwarzanie przedmiotów użytku osobistego, omowego i gospodarczego oraz rękodzieła ludowego i artystycznego, a także ich sprzedaż, dokonywana przez osoby, dla których zarobek pochodzący tej działalności stanowi tylko dodatkowe źródło dochodu. Zgłoszeniu do ewidencji nie podlega z mocy ustawy podjęcie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, ogrodnictwa oraz sadownictwa, działalności prowadzonej przez osoby prawne oraz działalności, która wymaga uzyskania koncesji. Według ustawy, uzyskanie koncesji jest niezbędne dla prowadzenia następujących rodzajów działalności: 1) wydobywania kopalin podlegających prawu górniczemu oraz poszukiwania złóż tych kopalin; 2) przetwórstwa obrotu metalami szlachetnymi i kamieniami szlachetnymi; 3) wytwarzania obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją; 4) wytwarzania środków farmaceutycznych, odurzających i psychotropowych, artykułów sanitarnych oraz substancji trujących; 5) wyrobu, oczyszczania i odwadniania spirytusu oraz wydzielania spirytusu z innego wytworu, a także wyrobu wódek; 6) wytwarzania wyrobów tytoniowych; 7) transportu morskiego, lotniczego raz wykonywania innych usług lotniczych; 8) prowadzenia aptek; 9) obrotu zagranicą towarami i usługami, określonymi przez ministra współpracy gospodarczej z zagranicą; 10) obrotu dobrami kultury powstałymi przed maja 1945 r.; 11) usług: ochrony osób i mienia, detektywistycznych oraz r sprawach paszportowych; 12) przetwórstwa i obrotu metalami nieżelaznymi; 13) budowy i eksploatacji autostrad i dróg ekspresowych oraz zlokaliz- owanych przy nich miejsc obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek; 14) obrotu hurtowego lekami gotowymi i surowcami farmaceutycznymi przeznaczonymi do produkcji lub sporządzania leków w aptekach oraz artykułami sanitarnymi; 15) usług polegających na zarobkowym przewozie i doręczaniu korespondencji pisemnej; 16) dokonywania przenoszenia zapisu dźwięku lub dźwięku i obrazu na taśmy, płyty, kasety, wideokasety i wideopłyty. Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia uchylić wymóg uzyskiwania koncesji odnośnie do niektórych rodzajów działalności. W roku 1989 skorzystała ona z tego upoważnienia i rozporządzeniem z 22 grudnia v sprawie wyłączenia niektórych rodzajów działalności gospodarczej z obowiązku uzyskiwania koncesji (Dz.U. nr 27, poz. 423) zniosła wymóg posiadania koncesji na wytwarzanie środków farmaceutycznych, odurzających i psychotropowych, artykułów sanitarnych oraz substancji trujących, na transport morski, przetwórstwo metali szlachetnych na wyroby dentystyczne, przetwórstwo srebra na biżuterię oraz obrót biżuterią, z wyjątkiem biżuterii wytworzonej przed 9 maja 1945 r., na produkcję i obrót farbami zawierającymi metale szlachetne, produkcję i obrót lutami z metali szlachetnych. Zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej otwiera tzw. postępo- wanie ewidencyjne, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ma ono na celu urzędowe potwierdzenie, a zarazem ujawnienie faktu podjęcia określonej działalności gospodarczej. Po wejściu w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym organem właściwym do prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej stał się terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w sprawach ewidencji gospodarczej stopnia podstawowego. Jeżeli zgłoszenie czyni zadość wymogom przewidzianym w ustawie o działalności gospodarczej, organ ewidencyjny wydaje z urzędu zaświadczenie o wpisie do ewidencji. W przeciwnym wypadku organ ewidencyjny podejmuje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji. Ponieważ prowadzenie postępowania ewidencyjnego jest zadaniem zleconym, odwołanie od tej decyzji składa się do wojewody. Organem właściwym w sprawie koncesji jest naczelny lub centralny organ administracji państwowej, którego zakres działania obejmuje przedmiot kon- cesjonowanej działalności gospodarczej. Udzielenie, odmowa i cofnięcie kon- cesji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może odmówić udzielenia koncesji (albo ograniczyć zakres i przedmiot koncesji) również ze względu na zagrożenie ważnego interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa, a cofnąć albo ograniczyć zakres i przedmiot działalności określony w koncesji, jeżeli przedsiębiorca nie wypełnia określonych w niej podstawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej. Udzielenie koncesji może być poprzedzone wydaniem promesy koncesji. W okresie ważności promesy nie można odmówić wydania koncesji na działalność określoną w promesie, chyba że uległ zmianie stan faktyczny (lub prawny podany we wniosku o wydanie promesy. Osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania za granicą, osoby prawne z siedzibą za granicą oraz spółki tych osób nie posiadające osobowości prawnej, utworzone zgodnie z ustawodawstwem państw obcych, mogą uczes- tniczyć w dochodach z prowadzenia przedsiębiorstw na terytorium Polski na warunkach określonych w ustawie z 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym (Dz.U. nr 60, poz. 253 z późn. zm.). 3. PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE I ICH PRYWATYZACJA A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych Ustrój przedsiębiorstwa państwowego określa ustawa z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 18, poz. 80 z późn. zm.). Ustawa nie dotyczy jednak wszystkich przedsiębiorstw państwowych. Przepisów ustawy, z wyjątkiem przepisów o rejestrze, nie stosuje się do: 1) przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", 2) przedsiębiorstwa państwowego "Porty Lotnicze", 3) przedsiębiorstwa państwowego Polskie Linie Lotnicze "LOT", 4) państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska", 5) banków. W myśl ustawy przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się przedsiębiorcą posiadającym osobowość prawną (art. 1). Jako takie, przedsiębiorstwo państwowe jest rodzajem państwowej osoby prawnej, o której mówi kodeks cywilny. Przedsiębiorstwa państwowe tworzone są przez naczelne i centralne or- gany administracji państwowej, Narodowy Bank Polski i inne banki państwowe. W uzasadnionych wypadkach przedsiębiorstwo takie może być utworzone przez inny organ państwowy po porozumieniu z naczelnym lub centralnym organem administracji państwowej właściwym ze względu na rodzaj działalności tworzonego przedsiębiorstwa. Utworzenie przedsiębiorstwa poprzedza postępowanie przygotowawcze, które ma na celu zbadanie i ocenę potrzeby oraz warunków utworzenia przedsiębiorstwa. Dla jego przeprowadzenia organ tworzący przedsiębiorstwo powołuje zespół przygotowawczy, który dokonuje niezbędnych ustaleń i przedstawia swoją opinię. Na ich podstawie organ wydaje akt o utworzeniu przedsiębiorstwa, w którym określa jego nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania. Przedsiębiorstwo państwowe podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych przez sąd gospodarczy. Z chwilą wpisania do rejestru uzyskuje ono osobowość prawną. Rejestr przedsiębiorstw państwowych jest dostępny dla osób mających w tym interes prawny, z wyłączeniem danych objętych tajemnicą państwową lub gospodarczą. Zasady udostępniania rejestru oraz wypadki i warunki wydawania odpisów i wyciągów z tego rejestru określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawa wyróżnia trzy typy przedsiębiorstw: 1) przedsiębiorstwa działające na zasadach ogólnych, 2) przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, 3) przedsiębiorstwa mieszane. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności mają one na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie: a) inżynierii sanitarnej, b) komunikacji miejskiej, c) zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, d) zarządu państwowymi zasobami lokalowymi itd. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej z uwagi na te cele są poddane szczególnemu reżimowi prawnemu. Między innymi w odniesieniu do tych przedsiębiorstw organ założycielski może określać zakres i warunki świad- czenia usług dla ludności. Z drugiej strony ma on jednak obowiązek dotowa- nia przedsiębiorstwa, jeżeli jest ono nierentowne, ale potrzebne. Inne wa- runki i zasady działania tych przedsiębiorstw określa Rada Ministrów w dro- dze rozporządzenia. Istnieją dwa rodzaje przedsiębiorstw mieszanych: przedsiębiorstwo międzynarodowe oraz wspólne. Pierwsze tworzą (i likwidują) organy admini- stracji państwowej wspólnie z innymi państwami na podstawie porozumień i umów. Drugie powstają na podstawie odpowiedniej umowy zawartej między przedsiębiorstwem państwowym a inną osobą prawną lub fizyczną o utworzeniu nowej jednostki gospodarczej przewidzianej w przepisach prawa, a więc na przykład spółki. Organami przedsiębiorstwa państwowego są: ogólne zebranie pracowników (delegatów), rada pracownicza i dyrektor przedsiębiorstwa. Kompetencje ogólnego zebrania pracowników (delegatów) oraz rady pracowniczej określa ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego. Będzie o nich mowa niżej. Dyrektor przedsiębiorstwa zarządza przedsiębiorstwem i repre- zentuje je na zewnątrz. Sprawy wchodzące w zakres jego działania rozstrzyga samodzielnie i odpowiada za podjęte decyzje. Dyrektora przedsiębiorstwa powołuje rada pracownicza spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu. Tylko w przedsiębiorstwach nowo organizowanych oraz w przedsiębiorstwach użyteczności publicznej dyrektora powołuje organ założycielski. W tym trybie powoływany jest dyrektor także wówczas, gdy rada pracownicza przedsiębiorstwa w terminie 6 miesięcy nie zdołała powołać dyrektora. Organizację przedsiębiorstwa określa w szczegółach statut oraz regulamin organizacyjny. Statut przedsiębiorstwa może tworzyć zakłady i inne jednostki organizacyjne przedsiębiorstwa, system kontroli wewnętrznej, określać stosunki prawne między jednostkami organizacyjnymi wchodzącymi w skład przedsiębiorstwa itp. Regulamin organizacyjny m.in. określa szczegółowo zakres działania, podział czynności i odpowiedzialność osób pełniących funkcje kierownicze i samodzielne w przedsiębiorstwie. Przedsiębiorstwa państwowe mogą być łączone albo dzielone. Łączenie i podział przedsiębiorstw utworzonych przez organ państwowy zarządza organ założycielski z własnej inicjatywy za zgodą rady pracowniczej bądź na wniosek rady pracowniczej przedsiębiorstwa. Decyzję o podziale przedsiębiorstwa może też podjąć minister właściwy ze względu na przedmiot działania przedsiębiorstwa, jeżeli za podziałem będzie przemawiać efektywność gospodarki i lepsze wykorzystanie środków produkcji. Minister decyzję taką podejmuje z własnej inicjatywy bądź na wniosek organu założycielskiego lub rady pracowniczej przedsiębiorstwa. Również decyzję o likwidacji przedsiębiorstwa podejmuje organ założycielski z własnej inicjatywy bądź na wniosek rady pracowniczej. Warunkiem ważności decyzji o likwidacji w tym trybie jest brak sprzeciwu Ministra Skarbu Państwa w ciągu dwóch tygodni od doręczenia mu tej decyzji. Likwidacja przedsiębiorstwa może nastąpić, jeżeli: 1) przedsiębiorstwo prowadzi działalność ze stratą w ciągu kolejnych 6 miesięcy; 2) prawomocnym wyrokiem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną zakazano przedsiębiorstwu działania we wszystkich dziedzinach objętych do- tychczasowym przedmiotem działania, a przedsiębiorstwo nie podjęło działal- ności w innej dziedzinie; 3) z wnioskiem takim zwróci się zarząd komisaryczny; 4) ponad połowę aktywów ogółem przedsiębiorstwa łącznie: a) stanowią udziały, inne tytuły uczestnictwa w spółkach lub obligacje, b) oddano do używania innym osobom na podstawie umów prawa cywilnego. Przed podjęciem decyzji o połączeniu, podziale lub likwidacji przedsię- biorstwa przeprowadza się postępowanie przygotowawcze. Prowadzi je zespół przygotowawczy powołany przez organ założycielski. Projekt decyzji przedstawia się ogólnemu zebraniu pracowników lub radzie pracowniczej przedsiębiorstwa oraz związkom zawodowym działającym w przedsiębiorstwie w celu uzyskania opinii. Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych reguluje także postępowanie mające na celu naprawę przedsiębiorstwa. Może być ono wszczęte, jeżeli przedsiębiorstwo prowadzi działalność ze stratą. Wszczęcie postępowania naprawczego zarządza organ założycielski w porozumieniu z Ministrem Fi- nansów, ustanawiając nad przedsiębiorstwem zarząd komisaryczny. Z chwilą ustanowienia zarządu komisarycznego organy przedsiębiorstwa ulegają roz- wiązaniu, a organ założycielski odwołuje dyrektora. Na osobę sprawującą zarząd komisaryczny przechodzą z mocy prawa kompetencje organów przed- siębiorstwa, z wyjątkiem: 1) przyjmowania i zatwierdzania sprawozdania finansowego, 2) dokonywania podziału wygospodarowanego zysku przez przedsiębiorstwo na fundusze oraz zasad wykorzystania tych funduszy. Kompetencje te przejmuje organ założycielski. Osoba sprawująca zarząd komisaryczny - niezwłocznie po jego ustanowieniu - jest obowiązana przedstawić organowi założycielskiemu do zatwierdzenia program naprawy przedsiębiorstwa. Jest ona też zobowiązana do przedstawienia organowi założycielskiemu co trzy miesiące sprawozdania ze swojej działalności. Z chwilą ustania przyczyn ustanowienia zarządu komisa- rycznego organ założycielski powinien wydać zarządzenie o jego uchyleniu. Natomiast jeżeli dojdzie on do wniosku, że dalsze wykonywanie programu naprawczego nie rokuje poprawy, może w każdym czasie wydać zarządzenie o likwidacji przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo prowadzi działalność na zasadach racjonalnej gospodar- ki, samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego. Nadzór nad działalnością przedsiębiorstwa ustawa powierza przede wszys- tkim organowi założycielskiemu. Organ ten może przekazać swoje uprawnienia nadzorcze powołanej przez siebie radzie nadzorczej. Ustawa przewidziała m.in. następujące środki nadzoru: a) prawo nałożenia na przedsiębiorstwo obowiązku wprowadzenia do planu przedsiębiorstwa zadania- lub wyznaczenia przedsiębiorstwu zadania poza planem; b) prawo wstrzymania wykonania decyzji dyrektora, gdy jest ona sprzeczna z prawem; c) zatwierdzenie statutu przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, handlu zagranicznego, przemysłu teleelektronicznego, transportu samochodowego, budownictwa, łączności. B. Samorząd pracowniczy W myśl założeń przyjętych po 1980 r. przedsiębiorstwo państwowe jest nie tylko organizacją samodzielną i samofinansującą się, lecz także samorządną. Oznacza to, że przedsiębiorstwo państwowe tworzy również rodzaj zrzeszenia (pracowników), które bezpośrednio lub przez swoje organy uczestniczy w re- alizacji celu, do którego to przedsiębiorstwo zostało powołane. W polskim ustawodawstwie zjawisko to jest określane mianem samorządu. Do roku 1980 określano je mianem samorządu robotniczego, później były używane określenia: samorząd załogi bądź samorząd pracowniczy. Zasady organizacji i działalności samorządu przedsiębiorstwa państwowego reguluje ustawa z 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz.U. nr 24, poz. 123 z późn. zm.). W myśl tej ustawy załoga uczestniczy w zarządzaniu przedsiębiorstwem państwowym przede wszystkim za pomocą tzw. organów samorządu załogi. Według art. 2 ustawy podstawowymi organami samorządu są: 1) ogólne zebranie pracowników przedsiębiorstwa, 2) ogólne zebranie pracowników poszczególnych zakładów oraz innych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład przedsiębiorstwa, 3) rada pracownicza przedsiębiorstwa, 4) rada pracownicza zakładu w przedsiębiorstwie wielozakładowym. Ponadto załoga w istotnych sprawach przedsiębiorstwa może wypowiadać się w formie referendum. Referendum oraz ogólne zebranie pracowników przedsiębiorstwa (zakładu itp.) są formami bezpośredniego uczestniczenia pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwem państwowym, natomiast rada pracownicza przedsiębiorstwa (zakładu) jest formą uczestnictwa pośredniego. Załoga oraz jej organy realizują zadania przyznane im ustawą w sposób niezależny od organów administracji państwowej, organizacji społecznych, związkowych i politycznych. Zgodnie z ustawą z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwo- wych, ogólne zebranie pracowników i rada pracownicza są równocześnie obok dyrektora - organami przedsiębiorstwa państwowego. Organy samorządu załogi wykonują więc nie tylko zadania związane ze sferą "spraw własnych" załogi, takich jak np. sprawy warunków pracy, wynagrodzenia, podziału wypracowanego zysku, przeznaczenia niektórych funduszów, ale także bezpośrednio uczestniczą w kierowaniu działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa, a także każdą inną, która wchodzi w zakres działania danego przedsiębiorstwa. Prezentację poszczególnych organów samorządu załogi trzeba zacząć od ogólnego zebrania pracowników, aczkolwiek nie ten organ reprezentuje praw- nie samorząd załogi. Ogólne zebranie jest jednak organem podstawowym dla tego samorządu. Wynika to z kilku powodów. Przede wszystkim jest ono formą bezpośredniego uczestniczenia załogi w zarządzaniu przedsiębiorstwem. Następnie ma ono kompetencje w sprawach rzeczywiście podstawowych, najważniejszych dla przedsiębiorstwa i samorządu załogi. Między innymi do jego kompetencji należy bowiem uchwalenie statutu przedsiębiorstwa oraz statutu załogi przedsiębiorstwa, uchwalenie wieloletniego planu przedsiębiorstwa czy podejmowanie uchwał w sprawie podziału zysku przez- naczonego dla załogi (art. 10 ustawy). Do jego kompetencji należy też ocena działalności pozostałych organów przedsiębiorstwa: rady pracowniczej i dyrektora. Z tego tytułu organy te są zobowiązane do składania sprawozdania ze swojej działalności: rada pracownicza ma obowiązek co najmniej raz w roku złożyć na ogólnym zebraniu pracowników sprawozdanie ze swojej działalności, a na żądanie 1/5 członków ogólnego zebrania pracowników ma ona obowiązek w ciągu siedmiu dni przedstawić sprawozdanie w sprawach wymienionych w żądaniu. Dyrektor przedsiębiorstwa ma obowiązek co najmniej raz w roku złożyć sprawozdanie ze swojej działalności, a także informacje o stanie przedsiębiorstwa (art. 38 ustawy). Ponadto ogólne zebranie pracowników ma prawo wyrażania opinii we wszystkich sprawach dotyczących przedsiębiorstwa. Tak- szeroki zakres działania prawodawca z zasady przyznaje wyłącznie organom podstawowym i zwierzchnim w danym układzie organizacyjnym. Określenie sposobu zwoływania ogólnego zebrania - sprawa niezwykle ważna dla możliwości pełnego, rzeczywistego uczestniczenia pracowników w zebraniu - ustawa składa w ręce samych pracowników. Natomiast określa ona wiążąco niektóre warunki ważności uchwał. I tak przewiduje ona, że uchwały ogólnego zebrania pracowników zapadają zwykłą większością głosów na posiedzeniach. Do ważności uchwał wymagana jest przy tym obecność co najmniej połowy liczby pracowników; warunek ten może jednak w statucie zostać zmieniony (art. 7 ustawy). Prowadzenie zebrania ustawa powierza przewodniczącemu zebrania. W funkcji tej ma mu pomagać jego zastępca i sekretarz. Wszyscy oni są wybierani na każdym zebraniu w głosowaniu tajnym. Funkcja ta zatem wiąże się ściśle z konkretnym zebraniem. Ogólne zebranie pracowników ma być zwoływane tylko w przedsiębiorstwach i zakładach przedsiębiorstwa wielozakładowego, w których liczba zatrud- nionych nie przekracza 300 pracowników. W większych przedsiębiorstwach i zakładach funkcje zebrania pracowników pełni zebranie delegatów wybranych na okres dwóch lat w wyborach powszechnych, bezpośrednich i równych, w głosowaniu tajnym, w liczbie określonej przez statut samorządu załogi. Stałym organem samorządu załogi przedsiębiorstwa jest rada pracownicza przedsiębiorstwa. Radę pracowniczą wybierają pracownicy w wyborach po- wszechnych, bezpośrednich i równych, w głosowaniu tajnym. Kadencja rady wynosi dwa lata. W skład rady wchodzi 15 osób. Statut samorządu załogi może jednak przewidywać inną liczbę osób. Kandydatów ma prawo zgłaszać każdy pracownik przedsiębiorstwa. Wybranym do rady może być pracownik, który spełni następujące warunki: 1) pracuje w przedsiębiorstwie co najmniej dwa lata (nie dotyczy to nowych przedsiębiorstw), 2) nie jest oddelegowany do pracy poza przedsiębiorstwem na okres dłuższy niż pół roku, 3) nie jest dyrektorem przedsiębiorstwa bądź jego zastępcą, 4) nie jest głównym księgowym, 5) nie jest radcą prawnym, 6) nie jest kierownikiem zakładu lub jego zastępcą, 7) nie pełnił funkcji członka rady pracowniczej dłużej niż dwie kadencje. Wybory członków rady organizuje i przeprowadza komisja wyborcza powołana w myśl zasad określonych w statucie samorządu załogi przedsiębiorstwa. Statut określa także tryb działania owej komisji. Rada pracownicza odbywa posiedzenia co najmniej raz na kwartał. Uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów. Do ich ważności niezbędna jest obecność co najmniej połowy liczby członków rady pracowniczej. Tylko do ważności uchwały wstrzymującej wykonanie decyzji dyrektora wymagana jest obecność na posiedzeniu dwóch trzecich liczby członków rady. Uchwały podejmuje się w głosowaniu jawnym, chyba że członek rady złoży wniosek o przeprowadzenie tajnego głosowania. Tylko w sprawach osobowych głosowanie z mocy ustawy jest tajne. Rada pracownicza przedsiębiorstwa została wyposażona w różne kom- petencje. Razem z kompetencjami ogólnego zebrania pracowników (delegatów) stanowią one poważny zestaw środków, za pomocą których załoga może w istotny sposób oddziaływać na przedsiębiorstwo. Już powierzchowna analiza tych kompetencji pozwala stwierdzić, że załoga i jej organy uczestniczą we wszystkich sferach i sprawach dotyczących przedsiębiorstwa, aczkolwiek uczestnictwo to jest zróżnicowane pod względem materii, formy i skutków prawnych. Rada bowiem ma prawo wydawania aktów stanowiących - samodzielnych i uzupełniających, prawo składania wniosków i uwag oraz zwracania się z zapytaniem, wyrażania opinii, także prawo kontroli. Rada wykonuje swoje zadania przy pomocy prezydium oraz komisji i zespołów. Powołanie prezydium jest ustawowym obowiązkiem rady. W jego skład wchodzą: przewodniczący, jeden lub więcej zastępców oraz sekretarz. Prezydium powołuje się spośród członków rady. Do prezydium rady nie może być jednak wybrany członek, który pełni funkcje kierownicze w organizacji politycznej lub związkowej działającej w przedsiębiorstwie. Prezydium jest organem wewnętrznym rady. Oznacza to, że prezydium nie powinno jej zastępować. Mając na uwadze doświadczenia z lat ubiegłych, ustawo dawca zabezpieczył radę przed przekształceniem się prezydium w organ samodzielny i nadrzędny nad radą. W ustawie postanowiono bowiem, iż rada pracownicza nie może upoważnić prezydium do występowania w jej imieniu w sprawach należących do jej kompetencji oraz że realizuje ono tylko zadania określone przez radę. Komisje i zespoły są pomocniczymi organami rady pracowniczej. Ich powołanie nie jest obligatoryjne. W ich skład mogą wchodzić także inni pracownicy przedsiębiorstwa. Co więcej, do pracy w komisji lub zespole mogą być powoływane także osoby nie będące pracownikami przedsiębiorstwa. W zakładach przedsiębiorstwa lub jego innych wewnętrznych jednostkach organizacyjnych jest powoływana rada pracownicza zakładu lub innej jed- nostki organizacyjnej. Musi być jednak spełniony jeden warunek: zakład lub jednostka organizacyjna musi sporządzać bilans. Szczegółowy wykaz spraw wchodzących w zakres działania rady pracowniczej zakładu (innej jednostki organizacyjnej) określa rada pracownicza przedsiębiorstwa. Przy ustalaniu tych spraw winna ona uwzględnić ich charakter oraz możliwość ich realizacji przez radę zakładu. Sprawy te może też określić statut samorządu załogi w sposób wyczerpujący lub ogólny. Organy samorządu załogi nie tworzą hierarchicznej struktury organiza- cyjnej. Co więcej, analiza powiązań podstawowych organów wskazuje, że nie można tu mówić także bez zastrzeżeń o takim stosunku nadrzędności i pod- porządkowania jednego organu wobec drugiego, jaki ma miejsce w modelu zdecentralizowanego podporządkowania. Szukając jakiegoś punktu odniesienia można by zarysowany w ustawie układ organów co najwyżej porównać do układu, jaki powstaje przez powierzenie organowi naczelnemu zwierzchniego nadzoru. Jak wynika z dokonanego przeglądu, do ogólnego zebrania należą bowiem kompetencje w sprawach ogólniejszych, stanowiących często podstawę i ramy dla działalności rady. Tak jest z pewnością w przypadku kompetencji zebrania do uchwalenia statutu przedsiębiorstwa i samorządu załogi, wieloletniego planu przedsiębiorstwa czy podziału zysku przeznaczonego dla załogi. W porównaniu do nich zadania rady są mniej ogólne, a bardziej wykonawcze. Jako przykład można podać kompetencję rady do uchwalenia oraz zmiany planu rocznego przedsiębiorstwa i kompetencję zebrania do uchwalenia wieloletniego planu przedsiębiorstwa. Tezę tę potwierdza wskazanie, jakich uprawnień zebranie nie ma. Otóż zebranie nie powołuje ani nie odwołuje rady. Jest ona bowiem, jak wyżej wspomniano, powoływana i odwoływana przez wyborców. Zebranie nie określa też w zasadzie zadań rady; te określone są bowiem w ustawie. Członkowie rady nie odpowiadają też przed zebraniem, lecz przed załogą, a ściślej mówiąc - wyborcami. Zebranie nie rozporządza też wobec rady żadnymi środkami nadzoru. C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych Cel, przedmiot i tryb komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych określa ustawa z 30 sierpnia 1996 r. (Dz.U. nr 118, poz. 561 z późn. zm.). Zastąpiła ona ustawę z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przed- siębiorstw państwowych (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.). Nowa ustawa jest wyrazem woli Państwa kontynuowania rozpoczętego w 1989 r. procesu przekształceń strukturalnych i organizacyjno-prawnych gospodarki narodowej oraz dążenia do zwiększenia efektywności w wykorzystywaniu mienia państwowego. Ma ona na celu usunięcie wszystkich czynników hamujących zmiany w zarządzaniu i w organizacji przedsiębiorstw państwowych, a także powstrzymujących ich prywatyzację. Ustawa ma też na celu zwiększenie społecznego poparcia dla rozpoczętych reform. W związku z tym w ustawie znalazły się również przepisy poszerzające zakres współuczestnictwa pracowników w procesie prywatyzacji, w tym także w jej efektach, oraz przyznające przedsiębiorstwu państwowemu prawo do samodzielnego decydowania o wyborze "ścieżki prywatyzacyjnej". Komercjalizacja, w rozumieniu ustawy, polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną lub w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Tak rozumiana komercjalizacja może być dokonywana w celu prywatyzacji albo w celu restrukturyzacji przedsiębiorstwa lub sektora rynku, utworzenia grupy kapitałowej z dotychczasowych przedsiębiorstw państwowych itp. Komercjalizacja nie następuje z mocy ustawy (nie jest to zatem komer- cjalizacja "powszechna") ani też nie obejmuje wszystkich przedsiębiorstw państwowych. I tak ustawa wyłącza spod komercjalizacji przedsiębiorstwa działające na podstawie odrębnych ustaw oraz przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska", przedsiębiorstwa, które są postawione w stan likwidacji lub upadłości, które wykonują prawomocną decyzję o podziale lub łączeniu przedsiębiorstw, w stosunku do których toczy się postępowanie układowe lub bankowe postępowanie ugodowe, zarządzanych na podstawie umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem (chyba że zarządca wystąpi z wnioskiem o komercjalizację), których uprawnione organy złożyły wniosek o dokonanie prywatyzacji bezpośredniej oraz w stosunku do których wydane zostało zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej. Objęcie komercjalizacją takich przedsiębiorstw byłoby bowiem nieuzasadnione tak z ekonomicznego, jak i z prawnego punktu widzenia. Od zasady, iż komercjalizacji nie podlegają przedsiębiorstwa państwowe słabe ekonomicznie (np. zadłużone) ustawa wprowadza jeden wyjątek. Przed- siębiorstwa takie mogą być skomercjalizowane, jeżeli będzie możliwe utwo- rzenie w ich miejsce spółek z udziałem ich wierzycieli, czyli komercjalizacja z konwersją wierzytelności. Organem właściwym w sprawie komercjalizacji jest Minister Skarbu Pań- stwa. Do jego kompetencji należy sporządzenie tzw. aktu komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego. W akcie tym ustala się statut i wysokość kapitału akcyjnego spółki oraz imiona i nazwiska członków władz pierwszej kadencji. Akt komercjalizacji zastępuje czynności określone w kodeksie han- dlowym, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru handlowego. Na komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego w celu innym niż pry- watyzacja potrzebna jest zgoda Rady Ministrów. Prywatyzacja - w rozumieniu ustawy - polega na: 1 ) zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji lub udziałów spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, 2) rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji przez: a) sprzedaż przedsiębiorstwa, b) wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, c) oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania. Zbywanie akcji należących do Skarbu Państwa lub udziałów spółek powstałych w wyniku komercjalizacji jest tzw. prywatyzacją pośrednią (kapitałową). Akcje należące do Skarbu Państwa zbywa Minister Skarbu Państwa lub Agencja Prywatyzacji na warunkach i w trybie określonym w przepisach wykonawczych. Ustawa przewiduje trzy tryby zbywania takich akcji: ofertę publiczną, przetarg publiczny oraz rokowania podjęte na podstawie publicz- nego zaproszenia. Rada Ministrów została upoważniona do zezwolenia na zastosowanie jeszcze innego trybu zbywania. Ustawa przyznała pracownikom prywatyzowanych przedsiębiorstw prawo do nieodpłatnego nabycia 15% należących do Skarbu Państwa akcji spółki. Podobne prawo nabyli też rolnicy i rybacy prywatyzowanych przedsiębiorstw rolnych i rybackich. Pozostałe formy rozporządzania przedsiębiorstwem państwowym lub częścią jego majątku albo spółką powstałą w wyniku komercjalizacji stanowią tzw. prywatyzację bezpośrednią. Organem właściwym do wszczęcia prywatyzacji bezpośredniej jest organ założycielski przedsiębiorstwa państwowego. Jest on uprawniony do wydania, za zgodą Ministra Skarbu Państwa, a w przypadku większych przedsiębiorstw - za zgodą Rady Ministrów, tzw. zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej. W zarządzeniu tym określa on w szczególności sposób prywatyzacji oraz wskazuje na osobę, której udzielił pełnomocnictwa do dokonania prywatyzacji bezpośredniej. Z dniem wydania zarządzenia ustaje z mocy prawa działalność dotych- czasowych organów przedsiębiorstwa, a ich funkcje wykonuje pełnomocnik ds. prywatyzacji. Sprzedaż przedsiębiorstwa następuje w trybie przetargu publicznego albo rokowań podjętych na podstawie zaproszenia. W przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa na podstawie rokowań w umowie należy uwzględnić w szczególności zobowiązania kupującego w zakresie przewidywanych inwestycji, ochrony środowiska i dóbr kultury oraz ochrony miejsc pracy. Wniesienie przedsiębiorstwa do spółki następuje w trybie rokowań pod- jętych na podstawie publicznego zaproszenia. Do spółki powstałej w ten sposób akcjonariusze inni niż Skarb Państwa powinni wnieść wkłady na pokrycie co najmniej 25% kapitału akcyjnego. Osobom będącym pracownikami przedsiębiorstwa w dniu zawarcia umowy rozporządzającej przedsiębiorstwem przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia do 1 S% akcji należących do Skarbu Państwa. Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania może nastąpić tylko na rzecz spółki, do której przystąpiła ponad połowa ogólnej liczby pra- cowników przedsiębiorstwa, albo pracowników i rolników lub rybaków. Ponadto akcjonariuszami takiej spółki mogą być wyłącznie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania w kraju, chyba że Minister Skarbu Państwa zezwoli na uczestnictwo w spółce osobom fizycznym mającym miejsce zamieszkania za granicą lub osobom prawnym. Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania następuje w drodze umowy zawartej między Skarbem Państwa a przejmującym na okres nie przekraczający 10 lat. W umowie strony mogą nadto postanowić, iż po upływie okresu, na który umowa została zawarta, zostanie przeniesione na przyjmującego prawo własności przedsiębiorstwa albo przejmujący będzie mieć prawo nabycia przedsiębiorstwa. W umowie można też postanowić, iż po upływie dwóch lat od dnia zawarcia umowy akcje spółki w podwyższonym kapitale będą mogły objąć osoby prawne. 4. NADZÓR PAŃSTWA NAD PUBLICZNYM OBROTEM PAPIERAMI WARTOŚCIOWYMI Emisja papierów wartościowych jest podstawowym sposobem pozyskiwania przez podmioty gospodarcze nowych kapitałów niezbędnych do inwestycji. Jednocześnie obrót papierami wartościowymi stwarza szczególne możliwości nadużyć, wyrażające się przede wszystkim w łatwości nakłaniania do nabycia papieru wartościowego poprzez niezgodną z rzeczywistością prezentację informacji o emitencie czy samym papierze. Stąd też państwo roztacza szczegółowy nadzór nad emisją i obrotem publicznym papierami wartościowymi, która to problematyka należy do sfery prawa administracyjnego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. nr 118, poz. 754 z późn. zm.) normuje posiadający cechę publiczności obrót papierami wartościowymi. Wspomagającymi dla tej ustawy są przepisy kreujące papiery wartościowe, tj. m.in. kodeks handlowy, ustawa o obligacjach, ustawa o funduszach inwestycyjnych. Zauważyć przy tym należy, że ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi nie stosuje się do obrotu czekowego i wekslowego, jak i do wydawanych przez banki certyfikatów depozytowych, bonów oszczędnościowych lub innych papierów wartościowych stanowiących dokument wkładu oszczędnościowego lub lokat terminowych potwierdzających złożenie w banku wkładu oszczędnościowego. Za zasadę przyjęto, iż publicznym obrotem papierami wartościowymi jest proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartoś- ciowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata. Publiczny obrót dokonuje się więc jedną z dwóch możliwości: 1) poprzez skierowanie propozycji nabycia (zbycia) za pośrednictwem środków masowego przekazu (niezależnie od zasięgu odbiorców mogących zapoznać się z propozycją), 2) poprzez skierowanie propozycji nabycia (zbycia) do większej liczby niż 300 osób (bądź do nieoznaczonego adresata); nie ma w tym przypadku znaczenia sposób dokonania propozycji nabycia. Spod powyżej przedstawionego pojęcia publicznego obrotu wyłączono między innymi: proponowanie nabycia papierów wartościowych w postępowaniu likwidacyjnym, upadłościowym i egzekucyjnym, udostępnianie w procesie pry- watyzacji przez Skarb Państwa akcji spółki pracownikom, proponowanie przez Skarb Państwa nabycia przez jednego nabywcę pakietu co najmniej 10% prywatyzowanej spółki, proponowanie nabycia dotychczasowym akcjonariuszom - w wykonaniu prawa poboru - akcji spółki niepublicznej. Ustawodawca rozszerzył przedmiotowy zakres działania ustawy poprzez szczególne zdefiniowanie pojęcia papieru wartościowego. Definicja obejmuje akcje, obligacje oraz inne papiery wartościowe wyemitowane na podstawie właściwych przepisów, np. bony skarbowe, bony pieniężne, certyfikaty in- westycyjne funduszy zamkniętych i mieszanych (pierwszy stopień definicji), jak i zbywalne prawa majątkowe wynikające z powyżej wymienionych papierów (drugi stopień deimicji); pewnym novum jest zawarcie w omawianej definicji również praw pochodnych, tj. innych praw majątkowych, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od ceny papierów wartościowych w rozumieniu pierwszego i drugiego stopnia definicji (trzeci stopień definicji). Papiery wartościowe są dopuszczonymi do publicznego obrotu bądź z mocy prawa - papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, bądź poprzez działanie emitenta (wprowadzającego) zmierzające do dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu publicznego. Rozróżnić można dwa tryby dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu. Pierwszym jest wyrażenie zgody przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (zwanej dalej Komisją) na wprowadzenie do obrotu publicznego papierów wartościowych objętych stosownym wnioskiem. Pod- stawowym elementem tego wniosku jest prospekt emisyjny (w przypadku wyrażania zgody na dopuszczenie do wtórnego rynku pozagiełdowego wy- starczające jest przedstawienie memorandum informacyjnego). Oba wspomniane dokumenty zawierają niezbędne dla inwestora informacje o emitencie i wprowadzanych do obrotu publicznego papierach wartościowych, które to informacje winny umożliwiać ocenę ryzyka inwestycyjnego. Zgoda Komisji jest typowym aktem administracyjnym, choć zauważyć należy, że zakres oddziaływania tego aktu jest stosunkowo rozległy. Nie tylko bowiem zmienia się status emitenta - w zamian za możność publicznego zbierania kapitałów nakłada się na niego wiele, głównie sprawozdawczych, obowiązków; decyzja Komisji zmienia status papieru wartościowego, gdyż Upublicznienie papieru wartościowego nakłada pewne rygory dotyczące jego obrotu zmieniają się więc możliwości przenoszenia praw z papierów wartościowych przez akcjonariuszy lub uprawnionych z papieru wartościowego. Dojść można więc do wniosku, że decyzja Komisji jest aktem administracyjnym, który w znaczącym stopniu ingeruje w sferę cywilnoprawną. Drugim z trybów dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu jest złożenie przez emitenta, który wypełniał przez okres co najmniej 36 miesięcy obowiązki informacyjne, zawiadomienia o emisji papierów wartościowych. Uznaje się, że samo złożenie zawiadomienia ma takie same skutki, jak wyrażenie przez Komisję zgody na wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu. W tym przypadku zakłada się pewną zmianę statusu administracyjnoprawnego papierów wartościowych, uzależnioną jedynie od działania podmiotu administrowanego. Komisja ma bowiem możliwość wyrażenia swojej woli - na trzy dni przed dniem rozpoczęcia subskrypcji lub sprzedaży możliwe jest zgłoszenie przez Komisję sprzeciwu. Decyzja Komisji jest w tym przypadku decyzją szczególną. Zgłoszenie sprzeciwu powoduje bowiem uchylenie skutków zawiadomienia i nakłada obowiązek uzyskania zgody Komisji na wprowadzenie tych papierów wartościowych do obrotu publicznego. Na mocy przepisu mówiącego, iż "papiery wartościowe dopuszczone do publicznego obrotu nie mają formy dokumentu" wprowadzono w pełnym zakresie dematerializację papierów wartościowych. Podstawą dematerializacji papierów wartościowych jest zawarcie przez emitenta (lub wprowadzającego) umowy z Krajowym Depozytem Papierów Wartościowych S.A. (zwanego dalej Krajowym Depozytem), której przedmiotem jest rejestracja w depozycie papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu. Także przy dokonywaniu obrotu papierami wartościowymi Krajowy Depozyt pełni istotne funkcje, m.in. obsługa realizacji zobowiązań emitentów wobec uprawnionych z papierów wartościowych, rozliczanie transakcji zawieranych na rynku regulowanym, a w szczególnych sytuacjach - także poza rynkiem regulowanym. Istotna rola przypadająca Krajowemu Depozytowi związana z rozliczaniem transakcji wynika z dokonywania obrotu w sposób zdematerializowany, a także - co jest szczególnie istotne z punktu widzenia przechodzenia praw z papieru wartościowego - z konstytutywnego charakteru zapisu na rachunku papierów wartościowych. Obrót papierami wartościowymi w publicznym obrocie winien - co do zasady - dokonywać się na rynku regulowanym, za pośrednictwem domu maklerskiego lub banku prowadzącego działalność maklerską. W ramach segmentów rynku regulowanego można wyróżnić rynek giełdowy oraz rynek pozagiełdowy. Zauważyć należy, że w polskim systemie prawa dopuszczenie papierów wartościowych nie jest równoznaczne z pełnym umożliwieniem obrotu na rynku regulowanym. Decyzja Komisji jest dopiero pierwszym tego etapem; drugim jest wyrażenie zgody przez podmiot prowadzący rynek giełdowy (pozagiełdowy) na notowanie papierów wartościowych na danym segmencie rynku. Daleko bardziej rozbudowanym segmentem rynku regulowanego jest rynek giełdowy. Decyzję o dopuszczeniu papierów wartościowych do obrotu giełdowego podejmuje Rada Giełdy, oceniając spełnienie przez emitenta wy- mogów przewidzianych w regulaminie Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. Można twierdzić, że powyższa decyzja jest przejawem wykonywania funkcji zleconych administracji. Inną możliwością dla emitentów, z punktu widzenia rynku notowań, jest prowadzony przez Centralną Tabelę Ofert S.A. - rynek pozagiełdowy. Gromadzi on - co do zasady - emitentów, mających mniejsze potrzeby zbierania kapitałów z rynku publicznego; wymogi dotyczące dopuszczenia do tego rynku, jak i wymogi sprawozdawcze są w tym przypadku niższe niż w przypadku emitentów, których papiery są notowane na rynku giełdowym. Nadzór nad publicznym obrotem papierami wartościowymi sprawuje Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, która jest centralnym organem administracji rządowej. Celem istnienia Komisji nie jest badanie sytuacji spółek pod względem ekonomicznej zasadności lokowania w emitowane przez te spółki czy innych emitentów papiery wartościowe. Ocena oczekiwanych korzyści, stopnia i rozmiarów ryzyka inwestycyjnego jest sprawą inwestorów i w tym zakresie Komisja nie może o niczym decydować. Nie przyjmuje też Komisja żadnej odpowiedzialności za rzetelność danych podawanych przez emitentów. Natomiast głównym zadaniem Komisji jest czuwanie nad dostarczeniem przez emitentów niezbędnych informacji o emitencie i oferowanych papierach wartościowych, przy jasnym określeniu odpowiedzialności (emitenta, rewidenta finansowego, doradcy prawnego) za prawdziwość podawanych informacji, a także czuwanie nad tym, by nie odnoszono korzyści poprzez wykorzystanie informacji niedostępnych innym inwestorom, a dotyczących emitenta. W skład Komisji wchodzą: przewodniczący, dwóch jego zastępców i przedstawiciele ministra właściwego do spraw finansów, ministra właściwego do spraw gospodarki, ministra właściwego do spraw rolnictwa, ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Szeroki skład Komisji wynika z rozległego zakresu działań Komisji (obok omówionego nadzoru, w zakresie działania Komisji leży również nadzór nad maklerami, doradcami, domami maklerskimi, funduszami powierniczymi i inwestycyjnymi); należy również pamiętać o potencjalnej ustawowej możliwości stworzenia ram działania giełd towarowych, których działalność ma być nadzorowana przez Komisję. 5. PRAWO GOSPODARKI GRUNTAMI Współczesne państwo uważa grunty za dobra majątkowe o stosunkowo wysokiej wartości. Odnosi się to także do terenów budowlanych; z reguły jest ich bowiem za mało w stosunku do potrzeb. Od dawna też są one przed- miotem obrotu (kupna, sprzedaży, zamiany, darowizny, spadkobrania itp.), dla uregulowania którego państwo posługuje się prawem cywilnym i admini- stracyjnym. Współczesne państwa nie ograniczają się jednak do określenia treści i zakresu prawa własności i innych praw rzeczowych oraz zasad obrotu. Starają się one nadto wpłynąć na sposób korzystania z tych praw, co jest już w pewnym stopniu konkretyzacją uprawnień właściciela. Współczesne państwo coraz częściej ingeruje też w zastane stosunki własnościowe (rzeczowe). Rozwój miast, przemysłu, budowa dróg, regulacja rzek, budowa zbiorników wodnych, linii przesyłowych dla energii elektrycznej i paliw płynnych (rurociągi gazowe, roponośne itd.), lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych itp., zmusza do naruszenia stanu posiadania, a nawet pozbawienia własności. Podstawę prawną dla owych ograniczeń oraz ingerencji z zasady tworzą przepisy prawa administracyjnego. W nich bowiem organy państwowe znajdują nadzwyczajne uprawnienia do wkraczania w zastane stosunki prawne bądź do powodowania przewidywanego działania. Prawo administracyjne nadto wiążąco określa sposób korzystania i roz- porządzania gruntami stanowiącymi własność państwową. Jest to skutek oparcia całej działalności państwa na przepisach prawnych, i to bez względu na to, czy jest to działalność podejmowana w sferze zewnętrznej, czy wew- nętrznej. W konsekwencji każde działanie administracji dotyczące gruntu państwowego jest wyprowadzone z przepisu prawnego, często rangi ustawowej. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego, podziału nieruchomości, ich pierwokupu, wywłaszczania i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicz- nej, wyceny nieruchomości oraz działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami, reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741, zm. 1998 r. nr 106, poz. 668). Organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządowe są ich zarządy. Organy działające za Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz gminy, powiatu lub województwa mogą być przedmiotem obrotu, tzn. sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczo- nymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw pań- stwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Mogą też one być przed- miotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny doko- nywanej między Skarbem Państwa a gminą, powiatem lub województwem. Sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieru- chomości wpisanych do rejestru zabytków, a także wnoszenie tych nierucho- mości jako wkładów pieniężnych (aportów) do spółek wymaga uzyskania: 1.) zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków działającego w imieniu wojewody - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, 2) opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków działającego w imieniu wojewody - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, powiatu lub województwa. Państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomość na własność Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - na własność gminy, powiatu lub województwa. Sprzedaż nieruchomości i oddanie ich w użytkowanie wieczyste, użyt- kowanie, najem i dzierżawę, jeżeli są położone na obszarach morskich pasów nadbrzeżnych, parków narodowych lub graniczą z nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd na cele obronności i bezpieczeństwa państwa wymaga porozumienia z właściwym organem. Jeżeli nie ma planu miejscowego, sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę nieruchomości położonych na obszarach terenów górniczych, wymaga porozumienia z organem właściwym do udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny dla reali- zacji celów publicznych, względnie jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy, powiatu lub województwa i nie została oddana w użytkowanie wie- czyste, a także w kilku innych przypadkach, nieruchomość może być po- dzielona z urzędu. Z urzędu może być też podzielona nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa: wymagana jest jednak wtedy zgoda starosty. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmis- trza lub prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt taki winien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, chyba że wymienione nieruchomości zostały już objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Właściciele i użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem i podziałem są uczestnikami postępowania w sprawie scalenia i podziału. Właściciele i użytkownicy wie- czyści mogą wybrać ze swojego grona radę uczestników scalenia w liczbie do 10 osób. Rada ta posiada uprawnienia opiniodawcze. Między innymi opiniuje ona projekt uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości podejmuje ' rada gminy. Uchwała ta powinna między innymi zawierać: - opracowanie geodezyjne granic gruntów objętych scaleniem i podziałem, - rejestr nieruchomości, z wykazaniem ich stanu dotychczasowego oraz stanu nowego po scaleniu i podziale, - ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania, - ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiecenckich, - rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosków, uwag i zastrzeżeń, złożonych przez uczestników postępowania. Uchwała stanowi podstawę do zamknięcia istniejących ksiąg wieczystych i założenia nowych ksiąg oraz ujawnienia w nich praw do nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału, a także ujawnienia nowego stanu prawnego w katastrze nieruchomości oraz wyznaczenia i utrwalenia na gruncie granic nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału. Gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży: - nie zabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, - prawa użytkowania wieczystego nie zabudowanej nieruchomości gruntowej, - nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, - nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości. Prawo pierwokupu nie przysługuje, jeżeli sprzedaż następuje na rzecz osób bliskich dla sprzedawcy albo między osobami prawnymi tego samego kościoła lub związku wyznaniowego, względnie jeżeli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione jako odszkodowanie lub rekompensata za utratę własności nieruchomości albo zostało ustanowione w wyniku zamiany własności nieruchomości itp. Centralnym organem administracji rządowej w sprawach gospodarki nie- ruchomościami, regulowanymi wyżej przedstawioną ustawą, jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Organem doradczym Prezesa jest Państwowa Rada Nieruchomości, powoływana i odwoływana przez niego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nadaje m.in. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości oraz licencje zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami lub zarządcy nieruchomości. Prezes prowadzi też centralne rejestry rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości. Do niego należy też orzekanie w drodze decyzji o zastosowaniu kar dyscyplinarnych z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców, po- średników i zarządców, a także w sprawach pozbawienia lub zawieszenia uprawnień lub licencji z innych powodów. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być też sprzedane, oddane w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem cudzoziemcom. Szczegółowe zasady i tryb nabywania nieruchomości przez cudzoziemców określa ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzozie- mców (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 54, poz. 245 z późn. zm.). W myśl ustawy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, a przypadku nieruchomości rolnych również za zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W rozumieniu ustawy cudzoziemcem jest nie tylko osoba fizyczna nie posiadająca obywatelstwa polskiego, lecz także osoba prawna, jeżeli ma siedzibę za granicą lub jest bezpośrednio lub pośrednio kontrolowana przez wymienioną osobę fizyczną lub prawną. W myśl omawianej ustawy nabyciem nieruchomości jest nabycie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, na podstawie każdego zdarzenia prawnego. 6. ZASADY I TRYB WYWŁASZCZANIA NIERUCHOMOŚCI Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji administracyjnej prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W odróżnieniu od nacjonalizacji, to jest generalnego przejęcia z mocy prawa na rzecz państwa nieruchomości lub innych obiektów majątkowych określonych rodzajowo, wywłaszczenie jest przejęciem in- dywidualnym, dotyczącym indywidualnie określonego podmiotu oraz ma na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby. Przesłanki dopuszczalności oraz zasady wywłaszczenia, a także postępo- wanie w sprawie wywłaszczenia reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gos- podarce nieruchomościami (Dz.U. nr IIS, poz. 741, zm. 1998 r. nr 106, poz. 668). Wywłaszczeniu podlegają nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Przedmiotem wywłaszczenia mogą być jednak prawa rzeczowe ograniczone, obciążające nieruchomość Skarbu Państwa, a także prawo użytkowania wieczystego. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Ograniczenie prawa własności może polegać na ustanowieniu wobec danej nieruchomości na czas określony albo nieokreślony jakiegoś prawa rzeczowego ograniczonego, np. służebności gruntowej (przewidującej korzystanie z nieruchomości przez zainteresowane organy administracji, instytucji lub przedsiębiorstwa państwowe) lub na wydaniu zakazu wykonywania w oznaczonym czasie prawa własności (np. zabudowy gruntu). Przedmiotem wywłaszczenia może być także odjęcie ograniczonego prawa rzeczowego. Wówczas wywłaszczenie jest skierowane nie przeciwko właścicielowi (posiadaczowi), lecz - przeciwko osobie, której to ograniczone prawo przysługuje. Prawo to może być ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność państwa, jak również na nieruchomości nie będącej własnością państwa. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta. Wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz gminy, powiatu lub województwa samorządowego następuje na wniosek zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musi być poprzedzone roko- waniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, a ściślej rzecz ujmując, nabycie prawa własności nieruchomości, prawa wieczystego użytkowania lub ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na danej nieruchomości. We wniosku o wywłaszczenie zarząd jednostki samorządowej winien między innymi określić nieruchomość, cel publiczny, do którego realizacji nieru- chomość jest niezbędna, powierzchnię nieruchomości i dotychczasowy sposób jej wykorzystywania, lokale zamienne ewentualnie nieruchomość zamienną itp. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe ma obowiązek przeprowadzić rozprawę administracyjną. W decyzji administracyjnej kończącej postępowanie organ między innymi określa cele, na jakie nieruchomość została wywłaszczona, przedmiot wywłaszczenia (z podaniem oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego albo - jeżeli ich nie można ustalić - władającego nieruchomością, wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, a także zobowiązanie do zapewnienia lokali zamiennych. Nadto jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub nie- dogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli lub użytkowników sąsied- nich nieruchomości wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagos- podarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się nadto niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania niezbędnych urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samo- rządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. Z wnioskiem o dokonanie wpisu występuje starosta lub zarząd właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń i przewodów i lub na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa. Udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Jeżeli przeprowadzenie ciągów przewodów i urządzeń albo poszukiwanie i wydobywanie kopalin uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik może żądać, aby wojewoda lub występujący z wnioskiem nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność lub użytkowanie wieczyste. Ponadto wojewoda może zezwolić na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy - w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Po zakończeniu zajęcia wojewoda jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego, a gdyby to było niemożliwe albo łączyło się ze znacznymi kosztami lub pociągało za sobą nadmierne trudności ustalić w drodze decyzji odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. 7. PRAWO GOSPODARKI KOMUNALNEJ Ogólnie mówiąc, gospodarka komunalna dotyczy zaspokajania potrzeb ludności wynikających ze wspólnego zamieszkiwania określonego miejsca. Za takim szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia pochodzenie słowa "komunalna" oraz historycznie ukształtowany zakres tej gospodarki. Słowo "komunalna" pochodzi od łacińskiego wyrazu communio, który oznacza wspólnotę, gminę. Dlatego np. wyrażenie "gospodarka komunalna" przez długi czas było równoznaczne z określeniem "gospodarka samorządu terytorialnego". Przez długi czas rozwój tej gospodarki był też ściśle związany z rozwojem samorządu terytorialnego. W 1990 r. po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, sprawy gospodarki komunalnej znalazły się w gestii gmin jako ich sprawy własne związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ustawa nie używa już jednak zwrotu: gospodarka komunalna. Słowem "komunalna" zdaje się posługiwać jedynie dla wydzielenia z większej całości spraw lub instytucji przynależnych gminie. Na przykład mówi więc o "komunalnym budownictwie mieszkaniowym", "zieleni komunalnej" albo "o cmentarzach komunalnych". Aczkolwiek, z drugiej strony, nadal używa w tym samym miejscu zwrotu "gospodarka terenami". Mówiąc o prawie gospodarki komunalnej mamy z zasady nadal na uwadze przepisy regulujące przede wszystkim następujące dziedziny czy rodzaje działalności: - zaopatrzenie w wodę ludności miast, a także innych terenów osadniczych w zakresie ustalonym odrębnymi przepisami, - odprowadzanie oraz oczyszczanie ścieków miejskich, - melioracje miejskie, budowa i utrzymanie dróg wraz z ich wyposażeniem w miastach oraz na innych terenach w zakresie ustalonym przepisami szczególnymi, - komunikacja miejska, - tereny zieleni miejskiej (parki, zieleń osiedlowa i przyuliczna, ogrody działkowe, lasy komunalne), cmentarze, ogrody zoologiczne, - utrzymanie czystości i porządku w miastach oraz na innych terenach, - energetyka komunalna (zbiorowe ogrzewanie budynków i obiektów komunalnych, z wyjątkiem elektrociepłowni i ciepłowni centralnych), - oświetlenie ulic i placów publicznych, - inne usługi komunalne służące zaspokajaniu potrzeb ludności (np. łaźnie i kąpieliska, boiska i tereny zabaw, garaże, parkingi). Jak widać, gospodarka komunalna charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem urządzeń i działalności. Wchodzi ona w zakres zadań organów samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej i innych instytucji oraz jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom: przedsiębiorstw, zakładów itp. Jej rozwój, kierunek działalności itd. są określane głównie w programach gospodarczych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz w ich budżetach. Podstawą prawną gospodarki komunalnej są zarówno przepisy ogólnie obowiązujące, tj. dotyczące gospodarki w ogóle, jak również przepisy dotyczące wyłącznie podmiotów działających w poszczególnych dziedzinach gospodarki komunalnej. Regulują one nie tylko prawa i obowiązki organów oraz ich jednostek organizacyjnych, lecz także sytuację prawną innych podmiotów, w tym obywateli. Dla ilustracji można tu przytoczyć przepisy regulujące zaopatrzenie w wodę, dotyczące utrzymania czystości i porządku, pracowniczych ogródków działkowych, cmentarzy i chowania zmarłych. Zaopatrzenie w wodę reguluje ustawa z 24 października 1974 r. o prawie wodnym (Dz.U. nr 38, poz. 230, kilkanaście razy zmieniana). Określa ona, co należy rozumieć przez urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne (art. 98). Określa także, które urządzenia wykonywane są na koszt państwa lub stanowią własność państwa (art. 100). Ponadto nakłada ona na osoby wznoszące budynki w miastach obowiązek założenia na własny koszt wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Ten obowiązek ciąży także na właścicielu budynku odbudowanego lub poddanego kapitalnemu remontowi. Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje w terminie ustalonym przez właściwy organ. Ustawa upoważnia też wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do ograniczenia poboru wody przeznaczonej dla ludności do innych celów w przypadku jej niedoboru, a także do wprowadzenia opłat za przekroczenie ustalonego dla zakładu limitu wody w okresie ograniczeń jej poboru (art. 105). Przewiduje ponadto kontrolę jakości wody. Kontrolę taką sprawuje Inspekcja Sanitarna. Zagadnienie czystości i porządku było swego czasu uregulowane ustawą z 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osied- lach (Dz.U. nr 27, poz. 167 z późn. zm.) oraz przepisami wykonawczymi. Ustawa nakładała na rady narodowe obowiązek czuwania nad utrzymaniem czystości i porządku oraz zapewnienia ścisłego przestrzegania obowiązują- cych w tej mierze przepisów. Określała też dokładnie obowiązki terenowych organów administracji państwowej (art. 3) oraz osób i jednostek sprawują- cych zarząd nieruchomości (art. 4). Obecnie zagadnienia te reguluje ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 z późn. zm.) oraz ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Pierwsza z nich obowiązek utrzymania porządku i czystości nakłada na właścicieli i zarządców nieruchomości, użytkowników lokali oraz obiektów przeznaczonych do celów handlowych, gastronomicznych, magazynowych i innych celów gospodarczych, jak też obiektów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, jednostki organizacyjne użytkujące tereny służące komunikacji publicznej itd. Według ustawy organy miejscowe mają też obowiązek zapewnić warunki organizacyjne i techniczne niezbędne dla ochrony środowiska przed odpadami. Sposób usuwania i unieszkodliwiania odpadów grożących skażeniem lub zakażeniem i innych szczególnie szkodliwych dla środowiska wymaga uzgodnienia z wojewodą. Druga ustawa zadanie utrzymania czystości generalnie przypisuje gminom jako jedno z zadań zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy, obok wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną itd. Zakładanie i prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych reguluje ustawa z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 85, poz. 390 z późn. zm.). W myśl ustawy zakładanie i prowadzenie takich ogrodów należy do Polskiego Związku Działkowców. Obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych ciąży na gminie. W razie potrzeby gmina powinna nabyć odpowiednie grunty. Na gminie ciąży też m.in. obowiązek zrekultywowania i zmeliorowania gruntów, doprowadzenia dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz zaspokojenia, w ramach komunikacji publicznej, potrzeb użytkowników ogrodów działkowych. Polski Związek Działkowców dokonuje podziału gruntów na działki oraz prowadzi budowę podstawowych urządzeń ogrodu (ogrodzenia, drogi, urządzenia nawadniające, sieć elektryczna itp.). Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy prze- znaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców albo w użytkowanie wieczyste. Organem właściwym jest starosta (w przypadku gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa) albo zarząd gminy. Urządzenia przeznaczone do wspólnego korzys- tania przez użytkowników działek są własnością Polskiego Związku Dział- kowców. Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wyko- nane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Zagadnienie cmentarzy i chowania zmarłych reguluje ustawa z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1972 r. nr 47, poz. 298 z późn. zm.) wraz z rozporządzeniem MGTiOS z 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. nr 47, poz. 299). Cmentarze komunalne zakłada i utrzymuje gmina. Rada gminy decyduje o rozszerzeniu i zamknięciu cmentarza oraz o przeznaczeniu terenu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochowania. Do zarządu cmentarzem niekiedy powołuje się specjalną jednostkę organizacyjną. Cmentarze wyznaniowe są zakładane i utrzymywane przez związki wyznaniowe. 8. PRAWO MIESZKANIOWE Potrzeba administracyjnoprawnej regulacji prawa mieszkaniowego wynika z faktu występowania problemów lokalowych, będących skutkiem przewagi popytu nad podażą na rynku mieszkaniowym. Pozostawienie prawa mieszkaniowego wyłącznie regulacji cywilnoprawnej, umożliwiającej dysponentom i użytkownikom mieszkań swobodne kształtowanie swoich praw i obowiązków, oznaczałoby bowiem przyznanie dominującej pozycji wynajmującemu - który w warunkach wysokiego popytu i niskiej podaży wolnych lokali mógłby narzucać najemcy niekorzystne warunki umowy. Ale również w warunkach istnienia na rynku mieszkaniowym równowagi popytu i podaży, a nawet niewielkiej przewagi podaży nad popytem, administracyjnoprawny sposób regulacji niektórych aspektów prawa mieszkaniowego zachowuje swoje uzasadnienie. Jest tak, ponieważ w każdym społeczeństwie istnieją grupy ludności słabe ekonomicznie, które nie są w stanie same sobie zapewnić mieszkania na zasadach rynkowych. Państwo, chcąc zapobiec zjawisku bezdomności, musi podejmować określone działania mające na celu zwiększenie dostępności mieszkań dla rodzin niewydolnych ekonomicznie przejawiające się w stosowaniu wspomagania bezpośredniego w postaci subsydiów mieszkaniowych (np. dofinansowanie budowy tanich mieszkań czynszowych, wypłacanie zasiłków mieszkaniowych na pokrycie części czynszu), a także wspomagania pośredniego w postaci ulg podatkowych (np. w zakresie podatku dochodowego, ale także podatku od nieruchomości czy podatku spadkowego - jak to ma miejsce w niektórych krajach europejskich). Pierwsze przejawy ingerencji państwa w sferę stosunków mieszkaniowych miały miejsce w Polsce w okresie międzywojennym, kiedy to weszła w życie ustawa z 11 kwietnia 1924 r. o ochronie lokatorów (Dz.U. z 1924 r. nr 39, poz. 406 z późn. zm.), normująca wysokość czynszu najmu niektórych kate- gorii mieszkań oraz wprowadzająca ograniczenia dotyczące możliwości wy- powiadania umów najmu. Po II wojnie światowej administracyjnoprawna regulacja prawa mieszkaniowego wyparła niemalże całkowicie reżim prawa cywilnego, co było uwarunkowane początkowo koniecznością skutecznego i szybkiego zapewnienia mieszkań szerokim kręgom ludności, której domy zostały zburzone w wyniku działań wojennych, a w latach późniejszych stanowiło konsekwencję przyjętego przez Polskę ustroju politycznego oraz doktryny polityczno-społecznej. Aktami prawnymi regulującymi prawo mie- szkaniowe w tamtym okresie były: początkowo dekret PKWN z 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych (Dz.U. z 1944 r. nr 4, poz. 18), zastąpiony następnie dekretem z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz.U. z 1946 r. nr 4, poz. 27) i dekretem 28 sierpnia 1948 r. o najmie (Dz.U. z 1948 r. nr 36, poz. 259), a następnie ustawa z 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1959 r. nr 10, poz. 59 z późn. zm.), a potem ustawa z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1974 r. nr 14, poz. 84 z późn. zm.). Aktualnie obowiązującymi aktami normatywnymi regulującymi aspekty administracyjnoprawne korzystania z lokali mieszkalnych są: - ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1994 r. nr 105, poz. 509 z późn. zm.); - ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczy- pospolitej Polskiej (Dz.U. z 1995 r. nr 86, poz. 433); - ustawa z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 1996 r. nr 61, poz. 283); - ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990 r. nr 30, poz. 179 z późn. zm.); - ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. z 1990 r. nr 30, poz. 180 z późn. zm.); - ustawa z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 1990 r. nr 78, poz. 462 z późn. zm.); - ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 1991 r. nr 88, poz. 400 z późn. zm.). Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych reguluje dwie odrębne kwestie: problematykę najmu samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych w całości przez wynajmującego do wynajmowania (jest to zasadniczo regulacja o charakterze cywilnoprawnym, jednakże z pewnymi elementami prawa administracyjnego) oraz problematykę dodatków mieszkaniowych (która ma charakter czysto publicznoprawny). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują wiele kategorii spraw, w tym komunalne budownictwo mieszkaniowe [Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.).] Zgodnie z przepisami ustawy o najmie, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest również zadaniem własnym gminy. Wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Aby możliwe było wykonywanie powyższego zadania, gmina tworzy tzw. mieszkaniowy zasób gminy. Składają się nań lokale stanowiące własność gminy, komunalnych osób prawnych, spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem gminy (z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego), a także lokale będące w samoistnym posiadaniu tychże podmiotów. Sposobem powstawania zasobu jest budowa lub nabywanie przez gminę budynków mieszkalnych. Na gminę nałożony został obowiązek stałego utrzymywania zasobu mieszkaniowego na właściwym poziomie - aby mogła zaspokajać potrzeby mieszkaniowe rodzin o niskich dochodach, a także zapewniać lokale zamienne i socjalne. W zakresie problematyki najmu lokali mieszkalnych kompetencje samorządu terytorialnego na szczeblu gminy sprowadzają się zasadniczo do ustalania wysokości stawek czynszu regulowanego obowiązującego na terytorium danej gminy oraz dysponowania lokalami socjalnymi (poprzez określanie kategorii osób, z którymi gmina powinna zawierać umowy najmu lokali socjalnych w pierwszej kolejności i ustalanie wysokości stawek czynszu socjalnego za te lokale). Do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w przedmiocie ustalenia stawek czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, zróżnicowanych poprzez uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową poszczególnych lokali (tj. położenia budynku, położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz ogólnego stanu technicznego budynku). Ustalone przez gminę stawki czynszu regulowanego mają charakter cen sztywnych. Wysokość stawki czynszu regulowanego jest limitowana wartością odtworzeniową budynku, która jest obliczana jako iloczyn powierzchni użytkowej budynku i wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku (który co kwartał ustala wojewoda w drodze zarządzenia - co oznacza, iż nie jest on jednakowy na obszarze całego kraju, lecz zróżnicowany w poszczególnych województwach). Maksymalny czynsz regulowany nie może przekroczyć w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej mieszkania, lecz w praktyce rady gmin często ustalają go na poziomie niższym - aby najemcy byli w stanie go opłacać i aby nie dochodziło do negatywnego zjawiska niepłacenia czynszu, skutkującego w konsekwencji konieczność eksmitowania najemców. Uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawek czynszu regulowanego określa wysokość tych stawek na okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, a jeżeli przewiduje ona w tym czasie więcej niż jedną podwyżkę, to powinna określać ich terminy i wysokość. Czynsz regulowany opłacają najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy (z wyłączeniem lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2, które mogą być oddawane w najem za zapłatą czynszu wolnego), lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych (np. przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, które nie przekazały swoich zasobów mieszkaniowych gminom lub innym osobom prawnym) lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych (np. towarzystwa budownictwa społecznego), a także lokali stanowiących własność osób fizycznych (ale tylko, jeżeli najem tych lokali powstał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu i tylko do dnia 31 grudnia 2004 r. - ponieważ z tą datą najemców zacznie obowiązywać czynsz wolny) oraz osób prawnych (tylko jeżeli dana osoba była najemcą lokalu w dniu wejścia w życie ustawy o najmie i tylko do dnia 31 grudnia 2004 r.). Najemcy lokali mieszkalnych w spółdzielniach mieszkaniowych nie opłacają czynszu regulowanego - opłacają oni czynsz w wysokości kosztów eksploatacji i remontów ponoszonych przez członków spółdzielni. Natomiast najemcy lokali mieszkalnych w zasobach towarzystw budownictwa mieszkaniowego opłacają czynsz regulowany, z tym że w innej wysokości. Jest on ustalany przez radę gminy osobno dla zasobów mieszkaniowych każdego TBS w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali eksploatowanych przez towarzystwo pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji i remontów budynków oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę (na podstawie przedstawionej przez TBS propozycji wraz z kalkulacją). Czynsz ten nie może w skali roku przekroczyć 4% wartości odtworzeniowej lokalu. Dysponowanie lokalami socjalnymi należy do wyłącznej kompetencji gminy. Na lokale socjalne powinny być przeznaczane mieszkania o obniżonej wartości użytkowej, w szczególności z gorszym wyposażeniem technicznym. Powinny one nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, a powierzchnia pokoi w takim lokalu nie może wynosić mniej niż 5 m2 na osobę. Do kompetencji rady gminy należy określanie w drodze uchwały: po pierwsze - z jakimi kategoriami mieszkańców gminy, spośród tych, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znaleźli się w niedostatku, gmina powinna zawierać umowy najmu lokali socjalnych w pierwszej kolejności, a po drugie wysokości stawek czynszu za najem lokali socjalnych (tzw. czynszu socjalnego). Określany uchwałą rady gminy tzw. czynsz socjalny jest przez niektórych autorów traktowany jako odrębna kategoria czynszu (obok czynszu wolnego i czynszu regulowanego), przez innych natomiast jedynie jako odmiana czynszu regulowanego. Pomimo podobieństwa konstrukcji czynszu socjalnego i regulowanego (wysokość obu jest ustalana w drodze uchwały przez radę gminy), a także tego, iż przepisy o czynszu regulowanym stosuje się do czynszu socjalnego - należy podkreślić zasadniczą różnicę między tymi kategoriami, polegającą na zróżnicowaniu kryteriów i zasad, jakimi powinna kierować się rada gminy przy ustalaniu ich wysokości. Wynika to z faktu, że umowa najmu lokalu socjalnego powinna być zawierana z osobami, które nie są w stanie opłacać nawet czynszu regulowanego - stąd stawka czynszu socjalnego powinna być dostosowana do możliwości płatniczych takich osób, a więc odpowiednio niższa od stawki czynszu regulowanego. Może ona być zróżnicowana w zależności od przedziałów, w jakich znajdują się dochody poszczególnych najemców, ale w żadnym wypadku nie musi pozostawać w jakiejkolwiek relacji do wartości odtworzeniowej budynku, w którym znajduje się lokal, albowiem umowa najmu lokalu socjalnego z zasady nie ma charakteru umowy wzajemnej, charakteryzującej się ekwiwalentnością wzajemnych świadczeń. Regulacja dotycząca dodatków mieszkaniowych - mimo że jest zawarta w tej samej ustawie co przepisy o najmie lokali mieszkalnych, wykracza znacznie poza problematykę najmu, albowiem obejmuje swoim zakresem także osoby zajmujące lokale mieszkalne na podstawie innych niż najem tytułów prawnych (np. prawo własności, własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej lub lokatorskie prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej). Z drugiej strony nie wszyscy najemcy uprawnieni są do otrzymywania dodatków mieszkaniowych, ponieważ nie przysługują one najemcom opłacającym czynsz wolny. Dodatek mieszkaniowy jest to świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę, do którego otrzymania uprawnione są osoby, którym przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu, gdy wydatki na określoną w przepisach prawa normatywną powierzchnię lokalu przekraczają określony procent dochodów gospodarstwa domowego (zwykle zróżnicowany w zależności od liczebności rodziny). Dodatek mieszkaniowy przysługuje wtedy, gdy średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy po- przedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza - 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, a 100% w gos- podarstwie wieloosobowym. Ponadto musi być zachowany limit normatywnej powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego: dla 1 osoby - nie może ona przekraczać 35 m2, dla 2 osób - 40 m2, dla 3 osób - 45 m2, dla 4 osób - 55 m2, dla 5 osób 65 m2, dla 6 i więcej osób - 70 m2, przy czym w razie zamieszkania w lokalu większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię użytkową o 5 m2. Normy te ulegają podwyższeniu o 10 m2, jeżeli w lokalu mieszka osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku. Dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% w budynkach wybudowanych po 1945 r. i o więcej niż 50% w budynkach wybudowanych przed końcem 1945 r. Wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy. Gminy uzyskują dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie wypłaty dodatków mieszkaniowych, w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej. Podziału dotacji na województwa dokonuje Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wojewodowie udzielają dotacji gminom w granicach kwot określonych na ten cel w budżetach wojewodów, proporcjonalnie do kwot zgłoszonego przez gminy zapotrzebowania na dotacje. Dodatek mieszkaniowy przyznaje na wniosek osoby uprawnionej wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej, na okres 6 miesięcy. W razie stwierdzenia, iż osoba, której przyznano dodatek, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal, wypłatę dodatku miesz- kaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej - aż do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia ich powstania, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkanio- wego wygasa. Osoba taka może ubiegać się o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego dopiero po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji. Jeżeli dodatek mieszkaniowy został przy- znany na podstawie nieprawdziwych danych albo w nadmiernej wysokości, osobę, która go pobierała obciąża obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Dodatek mieszkaniowy jest przyznawany osobie uprawnionej (np. najemcy), lecz wypłacany bezpośrednio zarządcy domu, który jest obowiązany zaliczyć uzyskaną z tego tytułu kwotę na poczet należności czynszowych. Ma to zapobiec przeznaczaniu przez uprawnionych uzyskanych z tytułu subwencji budżetowej kwot na inne cele niż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Również po stronie zarządcy istnieje ustawowy obowiązek zaliczenia przed- miotowych środków pieniężnych na poczet przysługujących mu lub rozliczanych za jego pośrednictwem należności z tytułu zajmowania przez uprawnionego lokalu (np. czynsz, opłaty za energię elektryczną i gaz, wywóz nieczystości), a więc nie może on dokonać zaliczenia ich na pokrycie innych długów (np. z tytułu odszkodowania za szkody powstałe z winy najemcy czy z tytułu zawartej umowy pożyczki). Jedynie w wypadku, gdy wnioskodawcą jest właściciel domu jednorodzinnego, wypłata dodatku mieszkaniowego następuje w całości do jego rąk. Na zarządcy domu ciąży również inny obowiązek - musi on niezwłocznie zawiadomić organ przyznający dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu po stronie uprawnionego do dodatku zaległości czynszowych za okres 2 miesięcy, bo inaczej sam będzie zobowiązany do zwrotu kwot wypłaconych przez organ tytułem dodatku po upływie terminu zawiadomienia. W znacznie szerszym zakresie niż powszechne prawo mieszkaniowe poddane zostały regulacji administracyjnoprawnej zasady korzystania z lokali mieszkalnych przez niektóre kategorie funkcjonariuszy państwowych. Potrzeba taka wynika z faktu, iż osoby te pełniąc czynną służbę muszą być dyspozycyjne - a przydzielanie i opróżnianie lokali w drodze decyzji ad- ministracyjnych pozwala na bardziej efektywne gospodarowanie przez dys- ponentów posiadanymi zasobami mieszkaniowymi w poszczególnych miej- scowościach, a także powiązanie możliwości korzystania z mieszkania z okresem pełnienia służby (albowiem osoba przestająca pełnić służbę musi zwolnić zajmowany lokal mieszkalny, aby mógł on zostać przydzielony innej osobie, która podjęła pełnienie służby). Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - reguluje w sposób szczególny problematykę zasobów mieszkaniowych przeznaczonych na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych. Prawo do zarządzania lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi w dyspozycji Wojska Polskiego, zostało powierzone Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, będącej państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Zwierzchni nadzór nad Agencją sprawuje Minister Skarbu Państwa. Agencją kieruje Prezes powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Skarbu Państwa działającego w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Oddziałami rejonowymi i terenowymi kierują dyrektorzy powoływani i odwoływani przez Prezesa Agencji, w uzgodnieniu z właściwymi terytorialnie dowódcami okręgów wojskowych i rodzajów Sił Zbrojnych. Oddziały rejonowe Agencji wykonują zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej związane głównie z obrotem i remontami nieruchomości pozostających w zasobach Agencji, natomiast oddziały terenowe wykonują zadania związane z utrzymaniem tychże nieruchomości, a także zakwaterowaniem stałym i tymczasowym żołnierzy zawodowych oraz wypłatą świadczeń pieniężnych wynikających z prawa do osobnej kwatery stałej. Ustawa określa dwie formy prawa do mieszkań z zasobu WAM: prawo do kwatery stałej (przysługuje wyłącznie żołnierzom zawodowym pełniącym czynną służbę wojskową oraz przeniesionym w stan nieczynny) i prawo do lokalu mieszkalnego (które może przysługiwać także innym osobom). Kwaterą jest samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Kwatery przyznawane są w formie decyzji administracyjnej o przydziale, wydawanej przez dyrektora oddziału terenowego Agencji. W razie zaistnienia przyczyn powodujących utratę prawa do kwatery (np. wskutek otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, przeniesienia do innej miejscowości, zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), dyrektor oddziału terenowego Agencji wydaje decyzję administracyjną o zwolnieniu kwatery, a po uprawo- mocnieniu się decyzji składa wniosek do organu egzekucyjnego o przymusowe przekwaterowanie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ponadto dyrektor oddziału terenowego Agencji ma prawo do wydawania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych stwierdzających zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery przez żołnierzy zawodowych zwolnionych z czynnej służby wojskowej w związku z nabyciem prawa do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, na podstawie zaświadczenia o nabyciu uprawnień wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Lokale mieszkalne mogą być przez Agencję udostępniane podmiotom, którym nie przysługuje prawo do kwatery stałej. Z osobami tymi dyrektor oddziału terenowego Agencji zawiera umowę najmu, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych. W razie utraty prawa do lokalu dyrektor oddziału terenowego Agencji wypowiada umowę najmu, a po upływie terminu wypowiedzenia składa wniosek do organu egzekucyjnego o przymusowe przekwaterowanie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ale gdy najemca rażąco narusza porządek domowy, dyrektor oddziału terenowego Agencji musi wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o eksmisję. Ustawy: - o Policji, - o Urzędzie Ochrony Państwa, - o Straży Granicznej, - o Państwowej Straży Pożarnej, - o Służbie Więziennej w sposób analogiczny regulują uprawnienia do lokali mieszkalnych przysłu- gujących poszczególnym kategoriom funkcjonariuszy państwowych. Funkcjo- nariuszom w służbie stałej przysługuje prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczone są mieszkania będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (funkcjonariusze Policji, Straży Granicznej oraz Państwowej Straży Pożarnej), Szefa Urzędu Ochrony Państwa (funkcjonariusze UOP) oraz Ministra Sprawiedliwości (funkcjonariusze Służby Więziennej). Lokale te przyznawane są na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W tym samym trybie odbywa się opróżnianie mieszkań. W sytuacji gdy funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu równoważnik pieniężny, przyznawany również w formie decyzji administracyjnej. Obok prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, prawo administracyjne normuje także niektóre aspekty związane z budową mieszkań, w szczególności tanich mieszkań czynszowych. Problematyka ta została uregulowana w ustawie z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 133, poz. 654 z późn. zm.). Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach mie- szkaniowych jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który podlega Prezesowi Rady Ministrów. Do jego zadań należy m.in. inicjowanie i realizowanie polityki mieszkaniowej, opracowanie i wdrażanie systemów finansowania budownictwa mieszkaniowego, inicjowanie i realizowanie poli- tyki przestrzennej, opracowanie i wdrażanie systemów efektywnego rozwoju miast oraz zarządzania istniejącymi zasobami mieszkaniowymi, przygotowy- wanie rządowych projektów rozwoju infrastruktury komunalnej, ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami. W celu umożliwienia realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego utworzono Krajowy Fundusz Mieszkaniowy. Środki z tego funduszu przeznaczane są m.in. na udzielanie preferencyjnych kredytów towarzystwom budownictwa społecznego oraz spółdzielniom mieszkaniowym na budowę lokali mieszkalnych, udzielanie pożyczek bankom prowadzącym kasy mieszkaniowe, udzielanie gminom preferencyjnych kredytów na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu. Specyficznymi podmiotami działającymi na rynku budowy i eksploatacji mieszkań są towarzystwa budownictwa społecznego (TBS). TBS mogą być tworzone wyłącznie jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie osób prawnych - co jest związane z koniecznością zagwarantowania trwałości i pewności ich funkcjonowania. Zostały one usta- wowo zobligowane do działania na zasadach non profit - co jest związane z faktem korzystania z preferencyjnych kredytów z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, którego środki pochodzą w znacznej części z subwencji budżetowych. Warunkiem podjęcia działalności przez TBS jest zatwierdzenie umowy (statutu) przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Również wszelkie ich zmiany wymagają zatwierdzenia. Na decyzję Prezesa odmawiającą zatwierdzenia umowy (statutu) lub ich zmiany służy skarga do NSA. Gminy, na których obszarze działa TBS, mają prawo do wprowadzania swoich przedstawicieli do składu rady nadzorczej TBS. Przedmiotem działania TBS jest budowa domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu (za zapłatą czynszu regulowanego, ustalanego odrębnie dla danego TBS przez radę gminy w drodze uchwały). Z uwagi na fakt dotowania budowy mieszkań za pomocą taniego kredytu z KFM, TBS są ustawowo ograniczone co do kategorii osób, z którymi mogą zawierać umowy najmu (wyłącznie osoby fizyczne nie posiadające tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, o ile dochód gospodarstwa domowego w dniu zawarcia umowy nie przekracza 1,3 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w danym województwie więcej niż o 20% (gdy jednoosobowa rodzina), 80% (gdy dwuosobowa rodzina) lub 40% za każdą dodatkową osobę (gdy wieloosobowa rodzina). Kryteria i tryb przeznaczania mieszkań dla konkretnych najemców, a także zasady współdziałania w tym względzie z gminą określone są w umowie (statucie) TBS. 9. PRAWO BUDOWLANE Budownictwo od dawna było przedmiotem stosunkowo dokładnej regulacji prawnej. W 1995 r. weszło w życie prawo budowlane uchwalone 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Wprowadziło ono nowe zasady nabywania uprawnień budowlanych, zatwierdzania projektów, wydawania pozwoleń na budowę i zwalczania tzw. samowoli budowlanej, a także organizacji państwowego nadzoru budowlanego. Nowe prawo, tak jak poprzednie, normuje przede wszystkim działalność obejmującą sprawy projektowania, budowania, utrzymywania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 ). Także i to nowe prawo budowlane nie stosuje się do wyrobisk górniczych oraz obiektów będących przedmiotem odrębnych ustaw: prawa geologicznego i górniczego, prawa wodnego, prawa 0 ochronie dóbr kultury i muzeach itp. Nowe prawo budowlane określa zasady ogólne prowadzenia działalności budowlanej, prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego, postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, czynności uczestników procesu budowlanego związane z budową, oddawanie do użytku obiektów budowlanych, obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych, a także tworzy organy do spraw nadzoru budowlanego i określa ich zadania i kompetencje. Ustawodawca i tym razem pozostał przy starej konstrukcji prawa budow- lanego i oddzielił "proces budowlany" od kontroli i nadzoru nad tym proce- sem ze strony państwa. W konsekwencji wszystkie czynności podejmowane przez organy państwowe i gminy na podstawie ustawy traktuje się jako czynności kontroli lub nadzoru administracyjnego; także i te, które są typowymi decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi sprawy indywidualne, jak np. nadanie uprawnień budowlanych czy udzielenie pozwolenia budowlanego lub pozwolenia na użytkowanie budynku. Uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: - inwestor, - inspektor nadzoru inwestorskiego, - projektant, - kierownik budowy lub kierownik robót. Wszystkie wymienione podmioty mogą być osobami fizycznymi lub osobami prawnymi niepaństwowymi. W charakterze uczestników procesu budowlanego mogą jednakże wystąpić także jednostki lub podmioty administracji publicznej, np. organy administracji rządowej lub organy gminy. Prawo budowlane nie normuje wszystkich praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego, a więc praw i obowiązków związanych z projektowaniem, robotami budowlanymi, utrzymaniem obiektów budowlanych, rozbiórką budynków i budowli, nadbudową, przebudową, modernizacją itd., lecz jedynie te, które według ustawodawcy będą mieć istotne znaczenie dla dóbr, które aktualnie chce on chronić, na przykład dla formy architektonicznej i krajobrazu oraz otaczającej zabudowy, bezpieczeństwa ludzi i mienia, środowiska, zdrowia i życia ludzi itp. Pozostałe prawa i obowiązki będą już wynikać z przepisów i aktów prawa cywilnego, finansowego, umów międzynarodowych itp. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy przez zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbioru robót budow- lanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie, a także zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego. W przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko, właściwy organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego. Do podstawowych obowiązków projektanta należy między innymi: - opracowanie projektu obiektu budowlanego w sposób zgodny z usta- leniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wymaganiami ustawy, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej; - uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań pro- jektowych w zakresie wynikającym z przepisów; - sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu w zakresie: a) stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem, b) uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kie- rownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego. Projektant, w trakcie realizacji budowy, ma prawo wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy dotyczących jej realizacji oraz prawo wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia lub wykonywania ich niezgodnie z projektem. Do podstawowych obowiązków kierownika budowy (a także odpowiednio do kierownika robót budowlanych) między innymi należy: 1) protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy, 2) zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, 3) wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu, 4) zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, 5) przekazanie inspektorowi oświadczenia o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, a także o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy oraz ulicy, sąsiedniej nieruchomości budynku lub lokalu. Kierownik budowy (a także odpowiednio kierownik robót budowlanych) ma prawo występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy, a także ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nich zawartych. Do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego między innymi należy: 1 ) reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, 2) sprawdzanie jakości wykonywanych robót, wbudowanych wyrobów, a w szczególności zapobieganie zastosowaniu wyrobów wadliwych i nie do- puszczonych do obrotu i stosowania w budownictwie, 3) potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad, a także, na żądanie inwestora, kontrolowanie rozliczeń budowy. Inspektor nadzoru inwestorskiego ma prawo: 1) wydawać kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia do- tyczące: a) usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, b) wykonania prób lub badań oraz przedstawienia ekspertyz dotyczących prowadzonych robót budowlanych, c) dowodów dopuszczenia do obrotu i stosowania w budownictwie wyrobów oraz urządzeń technicznych; 2) żądać dokonania poprawek bądź ponownego wykonania wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę. Roboty budowlane wymienione w ustawie mogą być rozpoczęte tylko wówczas, gdy właściwy organ wyrazi na to zgodę w pozwoleniu na budowę albo gdy nie wniesie on w terminie określonym w ustawie sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru rozpoczęcia budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Pozwolenie budowlane jest wymagane na wszystkie budowle i roboty budowlane, z wyjątkiem wymienionych w art. 29 ustawy. Nie wymaga zatem pozwolenia między innymi następująca budowa: 1) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej; 2) obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych do wysokości piętrzenia wody poniżej 1 m, poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin; 3) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie reali- zacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych; 4) obiektów małej architektury, tj. niewielkich obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, małe obiekty ogrodowe, jak posągi, wodotryski, niewielkie obiekty kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; 5) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel; 6) altan i obiektów gospodarczych na działkach pracowniczych, ogrodach działkowych o pow. zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich; 7) ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Nie wymaga też pozwolenia wykonywanie robót budowlanych polegających. na: 1) remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, w zakresie wyznaczonym w ustawie (art. 29 ust. 2 pkt 1 ); 2) instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych; 3) remoncie sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektro- energetycznych średniego i niskiego napięcia, prowadzonych po dotychczaso- wych trasach; 4) remoncie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Pozwolenia nie wymaga też rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, chyba że są to obiekty zabytkowe. Rozbiórka tych budynków i budowli wymaga jednak uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi i określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania rozbiórki. Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia, jeżeli rozbiórka tych obiektów może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub wymaga zachowania warunków, od spełnienia których może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką. Zgłoszenia właściwemu organowi wymagają następujące budowy i roboty budowlane: 1) budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej; 2) budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia wody poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody itd.; 3) budowa obiektów małej architektury; 4) budowa obiektów gospodarczych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej, położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa; 5) wszystkie roboty budowlane, na wykonanie których ustawa nie wymaga pozwolenia na budowę, wymienione w art. 29 ust. 2 w punktach 1 - 7. Zgłoszenia budowli lub robót budowlanych należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może spowodować: a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwo- ści dla terenów sąsiednich. Jeżeli wzniesienie obiektu budowlanego wymagało pozwolenia lub zgło- szenia, inwestor ma obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Jeżeli w ciągu 14 dni organ nie zgłosi sprzeciwu, można będzie przystąpić do użytkowania wzniesionego obiektu bez potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Od tej zasady przewiduje się kilka wyjątków. Właściwy organ może zastrzec już w pozwoleniu na budowę, iż na użytkowanie wzniesionego obiektu będzie wymagane odrębne pozwolenie. Uzyskanie takiego pozwolenia będzie także potrzebne, jeżeli: 1) właściwy organ stwierdzi, iż zgłoszony przez inwestora obiekt budow- lany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę; 2) wybudowany obiekt jest zakładem pracy; 3) samowolnie zmieniono sposób użytkowania obiektu i organ nadzoru budowlanego nakazał dokonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem; 4) upłynął pięcioletni okres od zakończenia samowolnej budowy i właś- ciciel wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie; 5) przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót. Obiekt budowlany, który został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo złożenia sprzeciwu przez właściwy organ, podlega przymusowej rozbiórce. Decyzje w tej sprawie wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Nowa ustawa przewiduje tylko dwie możliwości "zalegalizowania" takiego obiektu, obie związane z upływem czasu. Pierwsza jest skutkiem ustanowienia przepisu przejściowego, według któ- rego przepisy nowej ustawy nie stosują się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 roku. Drugą możliwość przewiduje art. 49 ustawy, stanowiący, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Państwo sprawuje nadzór nad działalnością budowlaną przede wszystkim poprzez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wojewodów oraz powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem ad- ministracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jest on powoływany na okres 6 lat i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Główny Inspektor sprawuje nadzór nad wojewodami i wojewódzkimi inspektorami nadzoru budowlanego i kontroluje działanie organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Poza tym prowadzi centralny rejestr osób posiadają- cych uprawnienia budowlane, rejestr rzeczoznawców budowlanych i rejestr osób ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wojewoda sprawuje nadzór przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. Inspektor jest powoływany spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora. Starosta także odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy: - kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, - kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, - badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, - współdziałanie z organami kontroli państwowej. Nadzór budowlany w dziedzinie transportu kolejowego sprawują okręgowi inspektorzy kolejnictwa oraz Główny Inspektor Kolejnictwa, będący centralnym organem administracji rządowej w dziedzinie transportu kolejo- wego. Okręgowy inspektor kolejnictwa jest organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym oraz budowy i eksploatacji dróg szynowych wraz z przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego budynkami, budowlami i urządzeniami. Główny Inspektor Kolejnictwa jest organem wyższego stopnia w stosunku do okręgowego inspektora kolejnictwa w wymienionych sprawach. Nadzór budowlany w dziedzinie górnictwa wykonują dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz Prezes Głównego Urzędu Górniczego. Jego przedmiotem są obiekty i roboty budowlane usytuowane na terenach zamkniętych, będących w dyspozycji zakładów górniczych. Nadzór nad obiektami i robotami budowlanymi w dziedzinie obronności, bezpieczeństwa państwa, gospodarki wodnej, gospodarki morskiej wykonują - odpowiednio do swego zakresu działania i w zakresie określonym w prawie budowlanym - właściwi ministrowie lub podległe im urzędy centralne oraz terenowe organy specjalistycznego nadzoru budowlanego. 10. PRAWO PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU Problematyka związana z przestrzennym zagospodarowaniem kraju bez- pośrednio wiąże się z kwestią ingerencji administracji publicznej w prawa rzeczowe obywateli. Tym samym regulacje prawne dotyczące omawianych zagadnień, umożliwiając harmonijny rozwój różnych obszarów kraju, muszą uwzględniać zarówno interesy poszczególnych obywateli, jak i lokalnych społeczności oraz stwarzać warunki do realizacji ponadlokalnych celów pub- licznych. W procesie przestrzennego zagospodarowania kraju uczestniczą więc różnego rodzaju podmioty, zaś obowiązujące tutaj przepisy powinny stanowić swoistą platformę godzenia sprzecznych nieraz interesów i dążeń obywateli, jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Powinny też umożliwiać rozwiązywanie powstających na tym tle konfliktów. Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 z późn. zm.) reguluje najważniejsze zagadnienia związane z przestrzennym zagospodarowaniem kraju. Przede wszystkim ustala ona zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele. Ponadto reguluje kwestie odnoszące się do ustalania zasad zagospodarowania takich terenów, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę podejmowanych tutaj działań. Ustawa określa też zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa, jeżeli konflikty te powstały w sprawach regulo- wanych przepisami tej ustawy. Należy podkreślić, że omawiana ustawa wprost nakazuje uwzględniać w procesie zagospodarowania przestrzennego wymogi i ograniczenia wynikające z innych aktów prawnych. Chodzi tu o wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, jak również potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Tym samym podkreślono też fakt, iż problematyka związana z przestrzennym zagospodarowaniem kraju regulowana jest w wielu aktach prawnych, dotyczących różnorodnych zagadnień, nie tylko zaś w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto sformułowano zasadę istotną z punktu widzenia ochrony interesów indywidualnych, zgodnie z którą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Istotnym elementem przestrzennego zagospodarowania kraju jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania określonych terenów, co należy do zadań własnych gmin. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz koordynacja ponadlokalnych programów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań samorządu województwa. Kształtowanie polityki przestrzennej państwa, w tym prowadzenie rządowej polityki regionalnej oraz koordynowanie z tą polityką strategii rozwoju i zagospodarowania przestrzennego województw, należy z kolei do zadań Rady Ministrów i właściwych organów administracji rządowej. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach zagospodarowania przestrzennego jest - podległy Prezesowi Rady Ministrów - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którego organem doradczym w sprawach zagospodarowania przestrzennego jest Główna Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna. W województwie zadania administracji rządowej we wspomnianym powyżej zakresie wykonuje wojewoda, którego organem doradczym jest wojewódzka komisja urbanistyczno-architektoniczna. Podobne komisje mogą być powoływane przez organy samorządu terytorialnego jako ich organy doradcze. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku takiego planu określanie przeznaczenia i ustalanie warunków zago- spodarowania terenu następuje jedynie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się bowiem jedynie do pewnych obszarów kraju. Plan taki należy opracować wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią (np. przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do terenów górniczych), jak również dla obszarów, na których przewiduje się realizację programów zawierających zadania rządowe służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych oraz programów wojewódzkich, uchwalonych przez sejmik województwa. Ponadto ustawa w sposób mało precyzyjny nakazuje sporządzanie planów dla obszarów, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, i dla obszarów, dla których plan powinien być opracowany "ze względu na istniejące uwarunkowania". Przygotowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po- przedzone jest sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospo- darowania przestrzennego, określającego politykę przestrzenną gminy. Stu- dium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwala rada gminy, jednakże - w przeciwieństwie do planu - studium nie jest przepisem gminnym. Dotyczy ono też całego obszaru gminy, podczas gdy miejscowy plan może być sporządzony również dla części obszaru gminy albo nawet dla obszaru zespołu gmin lub jego części. W procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego uwidocznia się dążenie do ochrony indywidualnych interesów obywateli. Zarząd gminy, który przygotowuje plan, jest bowiem obowiązany nie tylko do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką prze- strzenną gminy określoną we - wspomnianym studium i do zawiadomienia organów właściwych do uzgodnienia projektu planu, ale również np. do ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i zawiadomienia o tym m.in. właścicieli nieruchomo- ści, których interes prawny może być naruszony, czy też do przyjmowania protestów i zarzutów dotyczących projektu planu. Protest może zaś wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu do publicznego wglądu (czyli okresu co najmniej 21 dni). Zarzut może natomiast wnieść - w takim samym terminie - każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Tym samym konstrukcja prawna protestu jest szersza niż zarzutu, gdyż można go wnieść nie legitymując się jakąkolwiek szczególną okolicznością. O uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarówno protestu, jak i zarzutu rozstrzyga rada gminy, o ile nie zostały one uwzględnione przez zarząd gminy w opracowywanym projekcie planu. W ustawie zaznaczono też, iż uchwałę o odrzuceniu zarzutu wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Biorąc jednak pod uwagę, że uchwała rady gminy dotycząca uwzględnienia lub odrzucenia protestu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej trzeba przyjąć, że również może być ona zaskarżona do sądu administracyjnego, choć wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, której załącznikiem jest rysunek planu. Uchwałę rady gminy w sprawie planu ogłasza się zaś w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawa szczegółowo określa skutki prawne uchwalenia planu, który - wraz z innymi obowiązującymi przepisami prawa - kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wśród skutków uchwalenia planu należy przede wszystkim wskazać uprawnienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości do żądania od gminy odszkodowania, wykupienia nieruchomości lub zamiany nieruchomości na inną w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Realizacji wspomnianego uprawnienia służy m.in. zasada jawności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego każdy ma prawo wglądu i prawo otrzymania po uiszczeniu opłaty administracyjnej - wypisów i wyrysów z planu. Innym skutkiem prawnym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważność wspomnianej już decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jej sprzeczności z planem. Decyzję taką właściwy organ gminy wydaje natomiast na wniosek zainteresowanego, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Odstępstwa od tej zasady określone zostały w samej ustawie. Ustawa szczegółowo określa zadania organów województwa w zakresie kształtowania i realizacji polityki przestrzennej województwa. W szczególności chodzi tu o uchwalanie przez sejmik województwa strategii rozwoju województwa (określającą uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju województwa) oraz programów wojewódzkich (służących realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych). Ponadto sejmik uchwala również plan zagospodarowania przestrzennego województwa, który - w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest aktem prawa miejscowego. W kształtowaniu i realizacji polityki przestrzennej uczestniczą również organy administracji rządowej, które - określając kierunki polityki przes- trzennej państwa - prowadzą różnorodne analizy i studia oraz opracowują koncepcje i sporządzają programy odnoszące się do określonych obszarów i zagadnień. Szczególne obowiązki w tym zakresie spoczywają zaś na Prezesie Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, przygotowującym koncepcję polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Przedstawia ją następnie Radzie Ministrów, która ustala, w jakim zakresie koncepcja stanowić będzie podstawę do sporządzania programów zawierających zadania rządowe, służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, wpływających na przestrzenne zagospodarowanie kraju. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju jest też przedkładana Sejmowi przez Prezesa Rady Ministrów. Ministrowie i centralne organy administracji rządowej sporządzają też programy. zawierające zadania rządowe służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Programy są zatwierdzane przez Radę Ministrów, po uprzednim zaopiniowaniu ich przez Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych i po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz z sejmikami właściwych województw. Realizacja zadań rządowych i uchwalonych programów wojewódzkich uzależniona jest zaś od wprowadzenia ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następuje to po przeprowadzeniu negocjacji z właściwą gminą i zawarciu z nią umowy o warunkach wprowadzenia zadań rządowych albo zadań samorządu województwa do planu miejscowego. Jeżeli negocjacje nie doprowadzą do uzgodnienia wspomnianych warunków, rozstrzygnięcia dokonuje Rada Ministrów na wniosek marszałka województwa, w przypadku zadań rządowych zaś na wniosek organu prowadzącego negocjacje, którym z reguły jest wojewoda. 11. EWIDENCJA GRUNTÓW I BUDYNKÓW Problematyka związana z ewidencją gruntów i budynków regulowana jest zarówno przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i prze- pisami aktów wykonawczych. Wspomniana ewidencja stanowi zaś systematycznie aktualizowany i jednolity dla całego kraju zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami i budynkami. W ewidencji uwzględnia się m.in. położenie, granice i powierzchnię gruntów, ich rodzaj z zaznaczeniem klasy gleboznawczej, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, położenie, przeznaczenie, funkcje użytkowe i ogólne dane techniczne budynków, położenie, funkcje i powierzchnie lokali, jak również dane dotyczące właścicieli lub osób władających gruntami i budynkami czy też informacje na temat wartości nieruchomości oraz o wpisaniu określonych obiektów do rejestru zabytków. Znaczenie ewidencji gruntów i budynków podkreśla fakt, że dane wynikające z tej ewidencji stanowią podstawę plano- wania przestrzennego, wymiaru podatków, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki oraz gospodarki gruntami. Na podstawie wspomnianych danych sporządza się również terenowe i krajowe zestawienia zbiorcze danych objętych ewidencją. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą - tak jak gleboznawczą kla- syfikację gruntów - starostowie. Podmiotom prowadzącym ewidencję właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają odpisy prawomocnych orzeczeń, decyzji i odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją. Obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją (z wyłączeniem zmian wynikających z decyzji właściwych organów) dotyczy także właścicieli i podmioty, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Informacje o gruntach i budynkach, zawarte w operacie ewidencyjnym, są jawne i udziela się ich odpłatnie. Odpłatne są też wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego, wydawane na żądanie właścicieli i pod- miotów władających gruntami lub budynkami oraz wszystkich podmiotów mających w tym interes prawny. Niezależnie od ewidencji gruntów i budynków prowadzona jest ewidencja sieci uzbrojenia terenu, obejmująca ewidencję geodezyjną (zawierającą dane geodezyjne dotyczące sieci) i ewidencję branżową (zawierającą podstawowe charakterystyki branżowe sieci). 12. PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE Według najbardziej ogólnych definicji pod pojęciem geodezji należy rozu- mieć dziedzinę nauki, a także działalności praktycznej związanej z wyznaczaniem kształtu i rozmiarów ziemi oraz określaniem wzajemnego położenia punktów na wyznaczonej powierzchni. Kartografia ma zaś oznaczać dziedzinę nauki i techniki obejmującą teorię oraz metody sporządzania i użytkowania map, jak również dziedzinę działalności organizacyjnej i usługowej związanej z opracowywaniem, reprodukowaniem i rozpowszechnianiem map. Przedstawione tu definicje znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 30, poz. 163 z późn. zm.). Ustawa ta, regulując sprawy geodezji i kartografii, określa m.in. zasady wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Prace geodezyjne obejmują w szczególności projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń oraz sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej. Pod pojęciem prac kartograficznych ustawa rozumie z kolei opracowywanie map, merytoryczne i techniczne redagowanie map oraz ich reprodukowanie. Kontrolę wykonywania działalności geodezyjnej i kartograficznej, m.in. w zakresie przestrzegania przepisów obowiązujących przy wykonywaniu wspomnianych prac, sprawuje Służba Geodezyjna i Kartograficzna. Stanowią ją - zgodnie z ustawą - organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, do których należy Główny Geodeta Kraju oraz wojewodowie (wykonujący swoje zadania przy pomocy wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego) oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałkowie województw (działający przy pomocy geodetów wojewódzkich) i starostowie (wykonujący zadania przy pomocy geodetów powiatowych). Ustawa szczegółowo określa zadania organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego oraz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, które wykonują je jako zadania z zakresu administracji rządowej: Stanowi ponadto, iż starosta powierza w drodze porozumienia prowadzenie spraw związanych z omawianą problematyką wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), działającemu przy pomocy geodety gminnego. Centralnym organem administracji rządowej w sprawach geodezji i kartografii jest Główny Geodeta Kraju, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej i wykonujący swoje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Przy nim też działa Państwowa Rada Geodezyjna i Kartograficzna, jako organ doradczy i opiniodawczy, oraz Komisja Standaryzacji Nazw Poza Granicami Polski. Przepisy ustawy zapewniają osobom wykonującym prace geodezyjne i karto- graficzne możliwość realizacji ich zadań poprzez przyznanie im prawa wstępu na grunt i do obiektów budowlanych, jak również prawa dokonywania innych niezbędnych czynności związanych z wykonywanymi pracami, a w tym dokonywania przecinek drzew i krzewów czy też umieszczania na gruntach i obiektach znaków geodezyjnych i budowli triangulacyjnych. Właściciel (oraz inna osoba władająca nieruchomością) jest przy tym obowiązany umożliwić wykonywanie omawianych prac oraz wstrzymać się od wszelkich czynności powodujących zniszczenie, uszkodzenie czy przemieszczenie znaków geodezyjnych i budowli triangulacyjnych. Powinien on również niezwłocznie zawiadomić właściwego starostę w przypadku takiego zniszczenia, uszkodzenia czy przemieszczenia. Należy tu jednak dodać, że szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych podlegają naprawieniu na zasadach prawa cywilnego, zaś w przypadku ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z wykonywaniem prac właścicielowi lub innej osobie władającej nieruchomością przysługuje wynagrodzenie. Prace geodezyjne i kartograficzne wykonują zarówno podmioty prowadzące działalność gospodarczą w tym zakresie, jak i inne jednostki organizacyjne, których przedmiot działania obejmuje prowadzenie takich prac. Kierowanie pracami geodezyjnymi i kartograficznymi - a także ich nadzorowanie czy też wykonywanie czynności rzeczoznawcy z zakresu omawianych prac - wymaga jednak posiadania ustawowo określonych uprawnień zawodowych. Uprawnienia te nadaje natomiast Główny Geodeta Kraju na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez komisję kwalifikacyjną do spraw uprawnień zawodowych. Posiadania uprawnień zawodowych wymaga również wykonywanie czynności związanych z rozgraniczaniem nieruchomości. Rozgraniczanie nieruchomości ma zaś na celu ustalenie przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, umieszczenie znaków granicznych oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przeprowadzają je natomiast - z urzędu lub na wniosek strony-- wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Czynności związane z ustalaniem przebiegu granic, które mogą być dokonywane wyłącznie przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, wykonuje geodeta upoważniony przez organ przeprowadzający rozgraniczenie. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych przed geodetą może być zawarta ugoda, posiadająca moc ugody sądowej. Jeżeli ugoda nie zostanie zawarta - organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Jednakże strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi cywilnemu, rozpatrującemu takie sprawy w trybie postępowania nieprocesowego. Sąd rozstrzyga sprawy związane z rozgraniczaniem nieruchomości także w przypadku, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji (wówczas upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczając je na szkicu granicznym) oraz w sytuacji, gdy toczy się już przed sądem sprawa o ustalenie własności nieruchomości lub o jej wydanie, zaś ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Należy tu jeszcze dodać, że na obszarach objętych postępowaniem scale- niowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący postępowanie scaleniowe, stosując przepisy o rozgraniczaniu nieruchomości. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed organami administracji publicznej po wszczęciu postępowa- nia scaleniowego, są bowiem rozpatrywane w ramach tego postępowania, zaś decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy prawne wymagają, aby pewne materiały i informacje powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych były przekazywane do ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zgromadzona dokumentacja stanowi państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych. Zasób ten, będący własnością Skarbu Państwa, jest prowadzony przez Głównego Geodetę Kraju (zasób centralny) oraz przez marszałków województw (zasoby wojewódzkie) i starostów (zasoby powiatowe). Zgromadzone materiały są udostępniane organom administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz zainteresowanym jednostkom organizacyjnym, jak również osobom fizycznym. 13. PRAWO KOMUNIKACJI I ŁĄCZNOŚCI Prawo to składa się z przepisów należących do różnych działów prawa: administracyjnego, cywilnego, karnego, wykroczeń itd. Niżej przedstawione zostaną ważniejsze przepisy regulujące niektóre rodzaje komunikacji i łączności. A. Komunikacja lądowa Komunikację lądową regulują przepisy: 1) prawo o drogach publicznych, 2) prawo o ruchu drogowym, 3) prawo o transporcie drogowym, 4) prawo o kolejach i transporcie kolejowym. Ad 1 ) Drogom publicznym jest poświęcona ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.), ustawa z 27 paź- dziernika 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. nr 127, poz. 627 z późn. zm.) oraz ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. nr 123, poz. 780). Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy na zasadach określonych w ustawie i przepisach szczególnych oraz zgodnie z przeznaczeniem danej drogi. Drogi publiczne są przeznaczone dla ruchu pojazdów i pieszych, a także dla jazdy wierzchem oraz pędzenia zwierząt. W wyjątkowych przypadkach droga publiczna może być także wykorzystana do innych celów, na przykład do zawodów spor- towych, rajdów, wyścigów, manifestacji, zgromadzeń i innych podobnych imprez. Zezwolenia na taki szczególny sposób korzystania z dróg publicznych wydaje właściwy organ administracji publicznej na podstawie rozporządzenia ministrów właściwych w sprawach transportu i administracji publicznej. Ze względu na funkcje w sieci drogowej drogi publiczne dzieli się na cztery kategorie: a) drogi krajowe, b) drogi wojewódzkie, c) drogi powiatowe, d) drogi gminne. Ad a) Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych, drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich oraz drogi o znaczeniu obronnym. Zaliczenie wymienionych dróg do kategorii krajowej następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego w sprawach transportu, przedłożony w porozumieniu z innymi zainteresowanymi ministrami i po zasięgnięciu opinii sejmików wojewódzkich. Drogami krajowymi zarządza Generalny Dyrektor Dróg Publicznych. Ad b) Drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa. Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż drogi krajowe, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym nie zaliczone do dróg krajowych. Zaliczenie drogi do kategorii drogi wojewódzkiej następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi w sprawach transportu i obrony narodowej. Drogami wojewódzkimi zarządzają właściwe zarządy województw. Ad c) Drogi powiatowe stanowią własność samorządu powiatu. Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż drogi krajowe i wojewódzkie, stano- wiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie do kategorii dróg powiatowych na- stępuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa, po zasięgnięciu opinii rad gmin oraz po zasięgnięciu opinii rad sąsiednich powiatów. Drogami powiatowymi zarządza zarząd powiatu. Ad d) Drogi gminne stanowią własność gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stano- wiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu. Rada gminy ustala także przebieg dróg gminnych. Drogami gminnymi zarządza zarząd gminy. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególno- ści drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leś- nych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, są drogami wewnętrznymi. Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie takich dróg należy do zarządcy terenu, z wyjątkiem budowy, utrzymania i oznakowania skrzyżowań z drogami publicznymi. Drogi publiczne ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu dzielą się na: 1) drogi ogólnodostępne, tj. przeznaczone dla wszystkich użytkowników, 2) drogi ekspresowe, 3) autostrady. Drogą ekspresową jest dwu- lub jednojezdniowa droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, z zasady krzyżująca się wie- lopoziomowo z przecinającymi ją trasami komunikacyjnymi i nie obsługująca przyległego terenu. Przez autostradę rozumie się drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych i w związku z tym specjalnie zaprojektowaną i wybudowaną, a także nie przeznaczoną do obsługi przyległego terenu. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Niezależnie od tego drogi publiczne (a także obiekty mostowe) mają nadane numery. Dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca prowadzi ewidencję dróg. Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia sposób numeracji oraz zakres, treść i sposób prowadzenia ewidencji dróg i obiektów mostowych. Prawo o drogach publicznych posługuje się również pojęciem pasa drogo- wego oraz zarezerwowanego pasa terenu. W pasie drogowym w szczególności zabrania się: 1) lokalizacji budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materia- łów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia oraz porzucania na nim przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię; 3) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 4) wypasania zwierząt gospodarczych; 5) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych; 6) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego roz- kopywania drogi. Prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego organu. Również przebudowa lub kapitalny remont obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym wymaga zgody organu zarządzającego drogą. Zarezerwowany pas terenu jest wyznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego. Jest to pas, w którym w przyszłości powstanie droga lub nastąpi modernizacja już istniejącej drogi. Szerokość pasa ma uwzględnić ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym nieko- rzystnym oddziaływaniem. Rezerwację realizuje się poprzez odmowę wydawania pozwoleń budowlanych. Zarezerwowany pas terenu może być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Ustawa przewiduje też możliwość wprowadzenia odpłatnych świadczeń rzeczowych na rzecz utrzymania drogi. Obowiązek takich świadczeń obciąża podmioty prowadzące działalność gospodarczą posiadające pojazdy lub sprzęt budowlany. Nakłada go wojewoda na podstawie wniosku zarządu drogi, gdy środki techniczne, jakimi on dysponuje, nie są wystarczające do zapobieżenia zagrożeniu lub przerwania komunikacji na skutek wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych, powstania zatoru drogowego w wyniku katastrofy lub wypadku drogowego itd. Ustawa o autostradach płatnych określa warunki przygotowania budowy, zasady koncesjonowania i zawierania umów koncesyjnych na budowę i eksploatację autostrad płatnych, a także organy właściwe w tych sprawach. Sprawy budowy i eksploatacji autostrad płatnych należą do właściwości ministra właściwego w sprawach transportu oraz Agencji Budowy i Eks- ploatacji Autostrad. Minister do spraw transportu korzysta z pomocy Rady do Spraw Autostrad, swojego organu opiniodawczego. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad jest państwową osobą prawną, poddaną nadzorowi ministra właściwego do spraw transportu. Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Jej przychodami są wpływy z działalności, z opłat za udzielenie koncesji oraz wpływy z innych tytułów. Ponadto Agencja otrzymuje dotacje ustalane corocznie w ustawie budżetowej. Może też zaciągać kredyty długoterminowe, za zgodą ministra właściwego w sprawach finansowych. Prezes Agencji występuje z wnioskiem o udzielenie wskazówek lokaliza- cyjnych autostrady lub jej odcinków, a następnie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Organem właściwym do udzielenia wskazań lokalizacyjnych jest minister właściwy w sprawach administracji publicznej. Wskazania lokalizacyjne muszą być zaopiniowane przez Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych i uzgodnione z ministrem właściwym w sprawach gospodarki, kultury, obrony narodowej, środowiska, rolnictwa, transportu oraz z Głównym Inspektorem Sanitarnym. Organem właściwym w sprawie wydania decyzji o lokalizacji autostrady jest wojewoda. Potrzebne do budowy autostrady nieruchomości nabywa Agencja na podstawie umowy lub decyzji o wywłaszczeniu albo z mocy prawa, jeżeli nieruchomości stanowią własność gminy. Nabyte przez Agencję nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Budowa i eksploatacja autostrady wymaga uzyskania koncesji. Wybór koncesjonariusza następuje w drodze przeprowadzonego przez Agencję dwu- stopniowego postępowania przetargowego: kwalifikacji wstępnej i przetargu ograniczonego do zakwalifikowanych do złożenia oferty. Koncesji udziela się spółce, której oferta została w wyniku przetargu uznana przez komisję prze- targową za najkorzystniejszą. Organem właściwym do udzielenia i cofnięcia koncesji jest minister właściwy w sprawach transportu. Koncesja może być udzielona na budowę i eksploatację albo wyłącznie na eksploatację auto- strady lub jej odcinka. Minister właściwy w sprawach transportu zawiera z koncesjonariuszem umowę koncesyjną, która powinna między innymi określać: - termin rozpoczęcia i zakończenia budowy, - okres eksploatacji autostrady i stawki opłat, - termin przekazania dokumentacji dotyczącej lokalizacji autostrady, - sposób i terminy udostępnienia przez Agencję gruntów pod budowę autostrady, warunki zagospodarowania znajdujących się na nich budynków, budowli, urządzeń, drzewostanu i innych upraw, - zasady zagospodarowania miejsc obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, uwzględniające konkurencję, - zasady wzajemnych rozliczeń w razie rozwiązania umowy. Ad 2) Prawo o ruchu drogowym normuje zasady ruchu pieszych i pojazdów na drogach publicznych, jazdy wierzchem i pędzenia zwierząt po tych drogach oraz używania dróg w innych celach niż drogowe. Stosuje się ono także do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli wymaga tego ko- nieczność uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu. Ponadto ustawa reguluje warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Obecnie jest ono zawarte w ustawie z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz. 602). Ad 3) Prawo o transporcie drogowym określa warunki wykonywania krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejes- trowanymi w kraju oraz używania prywatnych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów do celów służbowych, a także warunki wykonywania międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego przez krajowych przedsiębiorców pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz warunki wykonywania międzynarodowego transportu drogowego na terenie Polski przez zagranicznych przedsiębiorców pojazdami samochodowymi za- rejestrowanymi za granicą. Jest ono zawarte głównie w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. nr 141, poz. 942) oraz w ustawie z 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U. nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami sa- mochodowymi wymagane jest zezwolenie właściwego organu, a na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego przez krajowego przedsiębiorcę - jest potrzebna koncesja. Organem właściwym do udzielenia - odmowy udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji jest minister właściwy do spraw transportu. Na przewóz przez terytorium Polski osób i towarów pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi poza granicą wymagane jest zezwolenie ministra właściwego do spraw transportu na przewóz osób i rzeczy w ramach międzynarodowego transportu drogowego. Ad 4) Podstawy prawa o kolejach są zawarte w dwóch ustawach: z 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 75, poz. 474 z późn. zm.) oraz z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. nr 96, poz. 591). Ustawa o transporcie kolejowym reguluje zasady i warunki eksploatacji linii kolejowych, zarządzania nimi oraz wykonywania na nich przewozów, a także eksploatacji pojazdów szynowych, z wyjątkiem linii tramwajowych, dróg szynowych służących do transportu wewnątrzzakładowego na obszarze zamkniętym, dróg szynowych na obszarze górniczym, transportowych urządzeń linowych oraz wyciągów narciarskich. Linie kolejowe dzielą się na: 1) linie o państwowym -znaczeniu, 2) linie o lokalnym znaczeniu, 3) linie kolejowe o znaczeniu wyłącznie obronnym. Ustawa wprowadza zasadę rozdziału działalności polegającej na zarzą- dzaniu liniami kolejowymi od działalności polegającej na wykonywaniu prze- wozów kolejowych. Zarząd kolei został zobowiązany do udostępniania linii kolejowych przewoźnikom kolejowym w drodze umowy, z wyjątkiem udostępnienia linii kolejowej przewoźnikowi zagranicznemu, które następuje na podstawie umowy międzynarodowej. Jeżeli działalność ta ma charakter gospodarczy - podlega ona koncesjonowaniu. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach nadzoru technicznego nad eksploatacją linii kolejowych, pojazdów szynowych i bezpieczeństwem ruchu kolejowego jest Główny Inspektor Kolejnictwa. Wy- konuje on również zadania specjalistycznego nadzoru budowlanego obejmującego obiekty i roboty budowlane na obszarach kolejowych. Głównego Inspektora powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego w sprawach transportu. Zarząd kolei może utworzyć, za zgodą ministra właściwego w sprawach transportu, podjętą po porozumieniu z ministrem właściwym w sprawach wew- nętrznych, straż ochrony kolei. Do podstawowych zadań straży kolejowej należy: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach szynowych, 2) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych na obszarze kolejo- wym, w pociągach i innych pojazdach szynowych. Funkcjonariuszowi straży kolejowej ustawa przyznaje prawo do: 1) legitymowania osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa lub wy- kroczenia, jak również świadków, 2) zatrzymania w celu doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji, 3) nakładania grzywien w formie mandatu karnego, 4) stosowania środków przymusu bezpośredniego: siły fizycznej, miotacza gazowego, pałki służbowej, kajdanek i psa służbowego. Ustawa zawiera też przepisy ograniczające prawo własności gruntów przyległych do kolei oraz zobowiązujące zarząd kolei do przeniesienia albo odpowiedniego zabezpieczenia budowli stanowiącej własność innego podmiotu bądź do zwrotu kosztów ich przeniesienia lub zabezpieczenia itp., gdy zbudowano kolej w odległości mniejszej niż przewidują to obowiązujące przepisy. Budowa, utrzymanie i eksploatacja kolei użytku publicznego należy do przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", na czele którego stoi minister właściwy do spraw transportu. B. Komunikacja wodna Komunikację wodną regulują przepisy: 1) o żegludze śródlądowej, 2) o żegludze morskich statków handlowych. Ad 1) Przepisy o żegludze śródlądowej są zebrane w ustawie z 7 marca 1950 r. o żegludze i spławie na śródlądowych drogach wodnych (tekst jedn. Dz.U. z 1952 r. nr 26, poz. 182 z późn. zm.) oraz w wielu przepisach wykonawczych dotyczących wód żeglugowych i spławnych, portów i obiektów gospodarki wodnej, statków i tratew, załogi statków i tratew oraz ruchu na wodach żeglugowych i spławnych. Sprawy żeglugi unormowane są także w prawie wodnym oraz w przepisach wydanych na jego podstawie. Chodzi tu na przykład o obowiązek uzyskania pozwolenia na dokonywanie spławu drewna lub innych materiałów oraz na wykonywanie kąpielisk, przystani, pomostów i innych podobnych urządzeń na brzegach i na wodach. Ponadto sprawom żeglugi mogą być poświęcone umowy międzynarodowe. Żeglugę na drogach wodnych uprawia się statkiem. W rozumieniu ustawy statkiem jest obiekt pływający z własnym napędem mechanicznym lub bez takiego napędu, używany na śródlądowych drogach wodnych do przewozu osób, zwierząt, towarów i poczty, do robót technicznych, uprawiania rybołówstwa i sportu oraz jako zakład kąpielowy, przystań lub pomieszczenie mieszkalne bądź biurowe. Statki podlegają wpisowi do rejestru administracyjnego "polskich statków żeglugi śródlądowej". Po wpisaniu statek otrzymuje kartę rejestracyjną. Większe statki posiadające własny napęd mechaniczny lub wbudowany na stałe silnik - mają obowiązek uzyskać tzw. świadectwo zdolności żeglugowej. Statkiem może kierować jedynie osoba mająca patent żeglarski, a urządzeniami energetycznymi i mechanicznymi statku - osoba mająca patent mechanika statkowego. Spław na drogach wodnych odbywa się tratwami. W rozumieniu ustawy tratwą są kloce drewna odpowiednio powiązane i połączone wzdłuż i wszerz. Tratwa powinna być zaopatrzona w dokument podróży i kierowana przez osobę mającą tzw. patent retmański. Nadto ustawa określa uprawnienia do zatrzymania statku i odebrania dokumentów, uprawnienia do kontroli przestrzegania obowiązujących na drogach wodnych przepisów prawnych itp. Ad 2) Prawo o żegludze morskich statków handlowych zostało skodyfikowane ustawą z 1 grudnia 1961 r. - Kodeks morski (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 10, poz. 36). W rozumieniu ustawy morskim statkiem handlowym jest statek przeznaczony lub używany do przewozu ładunku lub pasażerów, do rybołówstwa morskiego lub do eksploatacji innych bogactw morskich, do holowania oraz ratownictwa statków morskich i innych urządzeń pływających itp. W określonym zakresie kodeks stosuje się także do innych statków, np. sportowych, naukowo-badawczych, Marynarki Wojennej, organów ochrony granic i policji. Kodeks m.in. reguluje sprawę przynależności statku, rejestru okrętowego, pomiaru statku i jego inspekcji oraz prawa i obowiązki kapitana statku. Liczne przepisy wykonawcze regulują sprawy związane z ustaleniem granicy terytorialnej portów morskich, przestrzeganiem przepisów sanitarnych, zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w portach, użytkowaniem statków morskich, pracą nurków, kwalifikacjami załogi statku i warunkami jej pracy, a także sprawy związane z ruchem statków. C. Komunikacja powietrzna Komunikację powietrzną reguluje ustawa z 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. nr 32, poz. 153 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze dotyczące m.in. lotnisk, personelu lotniczego, ruchu statków powietrznych i przewozu lotniczego. W ustawie znajdują się przepisy prawne należące do prawa administracyjnego, prawa cywilnego oraz innych działów prawa. Do prawa administracyjnego w szczególności należą przepisy regulujące następu- jące zagadnienia: - związane z określeniem statku powietrznego (statkiem powietrznym jest urządzenie przeznaczone do przewożenia osób lub rzeczy w przestrzeni powietrznej, zdolne do poruszania się w tej przestrzeni na skutek oddziały- wania powietrza); - przynależności państwowej statku powietrznego oraz jego oznakowania; - prowadzenia rejestru statków powietrznych oraz dokonywania ich wpisów i wypisów; - kontroli stanu technicznego statku powietrznego i wydawania tzw. świadectw sprawności technicznej polskim statkom; - dopuszczenia statków do wykonywania lotów (ustawa wprowadza zakaz wykonywania lotów przez statek, który nie posiada ważnego świadectwa sprawności technicznej itp., jak również dokonywania lotów niezgodnych z warunkami i ograniczeniami określonymi w świadectwie); - prowadzenia i dokonywania wpisów do rejestru lotnisk cywilnych oraz wydawania tzw. świadectw rejestracji lotniska; - związane z zarządem lotniska; - ograniczenia własności nieruchomości przyległych do lotniska (ustawa upoważnia rejonowy organ rządowej administracji do wydawania zezwoleń na budowę i zakładanie lotniczych urządzeń naziemnych na nieruchomościach położonych poza granicami lotniska); - ograniczenia przebywania i poruszania się na tzw. obszarze lotniska (przebywanie i poruszanie się po lotnisku może odbywać się tylko na pod- stawie zezwolenia organu zarządzającego lotniskiem); - praw i obowiązków członków personelu lotniczego, wydawania licencji lotniczej, prowadzenia rejestru personelu lotniczego; - ograniczenia w korzystaniu z przestrzeni powietrznej; wyrażają się one w zakazie ruchu poza wyznaczonymi częściami przestrzeni oraz w wydawa- niu zezwoleń na lot; - zachowania się osób znajdujących się w statku powietrznym (ustawa zabrania robienia ze statków w czasie lotu zdjęć fotograficznych oraz doko- nywania jakichkolwiek zrzutów, chyba że minister właściwy do spraw komu- nikacji postanowi co innego); - postępowania w razie wypadku lotniczego (ustawa m.in. postanawia, że każdy, kto znalazł porzucony statek powietrzny lub jego szczątki albo był świadkiem nieszczęśliwego wypadku itp., obowiązany jest niezwłocznie za- wiadomić o tym najbliższą jednostkę lotnictwa cywilnego lub wojskowego albo organ administracji publicznej lub policję). Natomiast do przepisów prawa cywilnego należą zagadnienia związane z umowami o przewóz lotniczy, z odpowiedzialnością przewoźnika lotniczego oraz odpowiedzialnością podmiotów eksploatujących statki za szkody spo- wodowane ich ruchem. Zagadnienia uregulowane w ustawie są rozwinięte w licznych aktach wykonawczych wydanych przez ministra właściwego do spraw komunikacji oraz przez inne naczelne organy administracji państwowej. D. Łączność Współcześnie łączność jest realizowana w różnych formach i za pomocą rozmaitych urządzeń. Zasady działania w dziedzinie poczty i telekomunikacji reguluje ustawa z 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. nr 117, poz. 564 z późn. zm.), ustawa z 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz.U. nr 106, poz. 675) oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Poprzednio dziedziny te regulowała ustawa z 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz.U. nr 54, poz. 275 z późn. zm.), która zastąpiła ustawę z 3 stycznia 1961 r. o tym samym tytule. Ustawa z 1961 r. weszła w miejsce ustawy z 1924 r. o poczcie, telegrafie i telefonie oraz rozporządzenia Prezydenta RP z 1927 r. o odpowiedzialności Skarbu Państwa za przesyłki pocztowe, telegramy i rozmowy telefoniczne w obrocie wewnętrznym. Działalność w dziedzinie poczty wykonuje państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska", założone przez Ministra Łączności. Poczta jest powołana do wykonywania tzw. usług pocztowych o charakterze powszechnym oraz może wykonywać niektóre czynności bankowe w zakresie i na warunkach określonych przez ministra właściwego w sprawach łączności w porozumieniu z Prezesem NBP i ministrem właściwym w sprawach finansów. Przez usługi pocztowe należy rozumieć przewóz i doręczanie przez pocztę w celach zarobkowych zwykłych i poleconych przesyłek listowych, listów wartościowych i paczek pocztowych oraz nadawanie i doręczanie przekazów pocztowych. Usługi polegające na zarobkowym przewozie i doręczaniu w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych, listów wartościowych i paczek pocztowych oraz nadawaniu i doręczaniu przekazów pocztowych mogą wykonywać także inne podmioty, jednak pod warunkiem uzyskania koncesji na podstawie ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Poczta ma prawo ustalania wysokości i formy opłat za usługi. Tylko wysokość opłat za usługi międzynarodowe jest ustalana w uzgodnieniu z mi- nistrem właściwym w sprawach łączności. Ustawa o łączności upoważnia jednak Radę Ministrów do wprowadzenia opłat maksymalnych za usługi pocztowe oraz za przewóz ładunków pocztowych przez przedsiębiorstwa przewozowe wykonujące publiczny regularny transport lądowy, lotniczy, morski lub śródlądowy, a także zwalnia od opłat paczki z drukami lub innymi nośnikami informacji dla ociemniałych. Poczcie przysługuje też wyłączne prawo emisji i wprowadzania do obiegu znaczków -pocztowych. Minister właściwy w sprawach łączności ustala jednak roczny plan emisji znaczków pocztowych oraz może określać formy wydawnicze znaczków oraz ich nakłady. Ma też ona prawo bezpłatnego umieszczania na nieruchomościach skrzynek pocztowych, skrzynek do doręczania korespondencji i automatów do pocztowej obsługi klientów. Działalność w dziedzinie telekomunikacji wykonują: 1) Spółka Akcyjna - Telekomunikacja Polska, w której Skarb Państwa reprezentuje minister właściwy w sprawach łączności, 2) podmioty, które uzyskały zezwolenie telekomunikacyjne, 3) jednostki organizacyjne podległe ministrowi właściwemu w sprawach obrony narodowej oraz spraw wewnętrznych i administracji publicznej, 4) kościoły i związki wyznaniowe. Przez działalność w dziedzinie telekomunikacji należy rozumieć usługi polegające na zarobkowym zapewnianiu połączeń telefonicznych lub telegra- ficznych oraz budowę i eksploatację linii i urządzeń służących do przesyłania, nadawania lub odbioru za pomocą energii elektromagnetycznej znaków pisma, obrazów, dźwięku i wszelkiego rodzaju wiadomości drogą przewodową, radiową lub optyczną. Ustawa z 1990 r. reguluje szczegółowo zasady prowadzenia działalności w dziedzinie telekomunikacji oraz koordynację i kontrolę tej działalności. Między innymi wymaga ona, aby zakładane i używane w Polsce urządzenia i systemy telekomunikacyjne miały świadectwo dopuszczenia do eksploatacji, zwane świadectwem homologacji. Ogólne świadectwo homologacji wydawane jest w drodze zarządzenia ministra właściwego w sprawach łączności; świadectwo takie wydaje się dla systemu lub typu urządzenia telekomunikacyjnego dostarczanego przez określonego producenta. Indywidualne świadectwo homologacji jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, po przedłożeniu przez nią opinii podmiotu wyznaczonego przez ministra właściwego w sprawach łączności do dokonywania badań homologacyjnych. Świadectwo indywidualne wydaje się producentowi lub użytkownikowi dla określonego urządzenia lub systemu. Minister właściwy w sprawach łączności może cofnąć świadectwo homo- logacji w razie zmiany parametrów technicznych urządzenia lub systemu telekomunikacyjnego. Do właściwości ministra właściwego w sprawach łączności należy też wydawanie zezwoleń na zakładanie i używanie urządzeń, linii lub sieci tele- komunikacyjnych, w tym wewnętrznych sieci telekomunikacyjnych, a także na świadczenie usług za pomocą tych urządzeń, linii lub sieci oraz określenie w drodze rozporządzenia wykazu urządzeń, linii i sieci telekomunikacyjnych, których zakładanie i używanie nie wymaga zezwolenia. Ustawa określa jednak precyzyjnie, na jakie usługi i urządzenia nie można w ogóle udzielić zezwolenia, a także kiedy minister winien odmówić wydania zezwolenia. Ponadto minister właściwy w sprawach łączności jest właściwy do przy- dzielania numeracji podmiotom, które złożyły wniosek o wydanie zezwolenia na używanie sieci telekomunikacyjnych użytku publicznego. Numerację taką określa się na podstawie ustalonego dla polskiej sieci telekomunikacyjnej planu numeracji krajowej oraz planu zagospodarowania numeracji. Minister może ogłosić przetarg na przydział numeracji na określonym terenie kraju. Minister właściwy w sprawach łączności przydziela także sygnały iden- tyfikacyjne dla urządzeń radiokomunikacyjnych. Do 1992 r. przydzielał on także częstotliwości do nadawania programów radiofonicznych i telewizyj- nych. W 1993 r. te uprawnienia ministra przejęła Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Minister opiniuje tylko koncesje wydane przez Radę w zakresie sposobu rozpowszechniania programu. Przekazuje też Radzie częstotliwości potrzebne spółkom rozpowszechniającym programy radiowe i telewizyjne. Minister właściwy w sprawach łączności kontroluje eksploatację linii, urządzeń i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz warunkami określonymi w zez- woleniu, a także kontroluje przestrzeganie wykorzystania przydzielonych częstotliwości, znaków wywoławczych oraz sygnałów identyfikacyjnych. 14. PRAWO GÓRNICZE Problematyka związana z wydobywaniem kopalin ze złóż jak również z ochroną tych złóż oraz innych składników środowiska w związku z wydo- bywaniem kopalin regulowana jest przepisami ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27, poz. 96 z późn. zm.). Należy jednak zauważyć, iż ogólne zasady dotyczące eksploatacji i ochrony złóż kopalin sformułowane zostały w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stanowi ona, między innymi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, eksploatację zaś złoża kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopalin. Ustawa - Prawo geologiczne i górnicze określa złoże kopaliny jako naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodar- czą. Złoża takie, o ile nie stanowią części składowych nieruchomości grun- towej, są własnością Skarbu Państwa. Problematyka związana z nieruchomo- ściami gruntowymi, a w tym z granicami przestrzennymi nieruchomości, regulowana jest przepisami kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 143 k.c. "W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód". Z obowiązu- jących przepisów wynika więc, że złoża kopalin znajdujące się poza granica- mi przestrzennymi nieruchomości gruntowych stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast złoża będące częściami składowymi nieruchomości należą do właścicieli nieruchomości. Jednakże jeżeli właściciel nieruchomości gruntowej podejmuje działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż stanowiących części składowe nieruchomości, musi spełniać wymagania prze- widziane m.in. ustawą - Prawo geologiczne i górnicze. Wymieniona wyżej ustawa stanowi również, że w granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa może, z wyłączeniem innych osób, korzystać ze złóż kopalin oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użyt- kowania górniczego. Chodzi tu o złoża kopalin nie objęte własnością grun- tową. Wspomniane użytkowanie górnicze ustanawia się zaś w drodze umowy, której stronami są Skarb Państwa oraz podmiot ubiegający się o nabycie użytkowania górniczego. Podmiot, który nabył użytkowanie górnicze, może zaś - z wyłączeniem innych osób, ale w granicach określonych przez ustawy i wspomnianą umowę - poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę. Zawarcie umowy jest jednak uzależnione od posiadania przez przyszłego użytkownika stosownej koncesji, o ile ma on prowadzić działal- ność objętą obowiązkiem uzyskania koncesji. Działalnością taką jest zaś m.in. wydobywanie kopalin ze złóż, bezzbiornikowe magazynowanie substancji w górotworze oraz składowanie odpadów w podziemnych wyrobiskach górniczych, a także wydobywanie surowców mineralnych znajdujących się w odpadach powstałych po robotach górniczych oraz po procesach wzbogacania kopalin. Koncesji udziela natomiast minister właściwy do spraw środowiska, z wyjątkiem koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych, których udziela wojewoda albo - w sytuacji określonej ustawą - starosta. Jednakże jeżeli działalność wykonywana ma być w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, minister jest organem koncesyjnym także w odniesieniu do wydobywania kopalin pospolitych. Tylko w przypadku obszarów morskich udzielanie koncesji nie jest poprzedzane uzgodnieniem z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Organy, które udzielają koncesji, wykonują także wspomniane już upra- wnienia Skarbu Państwa w stosunku do złóż kopalin nie stanowiących części składowych nieruchomości gruntowych. Ponadto minister właściwy do spraw środowiska oraz wojewodowie i starostowie są organami nadzoru górniczego, lecz wyłącznie w odniesieniu do wydobywania kopalin pospolitych. Organami nadzoru górniczego w odniesieniu do wydobywania kopalin podstawowych, a także kopalin pospolitych w granicach obszarów morskich RP są natomiast Prezes Wyższego Urzędu Górniczego i podlegli mu dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz dyrektorzy specjalistycznych urzędów górniczych będący organami administracji niezespolonej. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego jest centralnym organem administracji państwowej (rządowej) podległym Prezesowi Rady Ministrów. Do zadań organów nadzoru górniczego należy w szczególności sprawowanie nadzoru i kontroli nad ruchem zakładów górniczych oraz nad podmiotami zawodowo trudniącymi się wykonywaniem czynności ratownictwa górniczego. Dotyczy to także dyrektorów specjalistycznych urzędów górniczych, które - jak Urząd Górniczy do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych - tworzone są przez Prezesa Rady Ministrów i obejmują jedynie niektóre, określone dziedziny działalności okręgowych urzędów górniczych. Przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, dotyczące wydobywania kopalin stanowią, iż dla każdej kopaliny wyznacza się w decyzji koncesyjnej obszar górniczy, czyli przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją. We wspomnianej decyzji wyznacza się również teren górniczy, będący przestrzenią znajdującą się poza obszarem górniczym, lecz objętą przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Przed przystąpieniem do wydobywania kopaliny sporządza się ponadto projekt zagospodarowania złoża. Projekt ten sporządza przedsiębiorca na podstawie dokumentacji geologicznej i warunków określonych w koncesji. Projekt zagospodarowania złoża, zatwierdzany decyzją przez organ koncesyjny, zapewniać ma ochronę złoża oraz stosowanie technologii eksploatacji ograniczających ujemny wpływ na środowisko. Ustalenia zawarte w projekcie zagospodarowania złoża (podobnie zresztą jak warunki określone w koncesji) uwzględnia się z kolei w planie ruchu zakładu górniczego jako wyodrębnionego technicznie i organizacyjnie zespołu środków służących przedsiębiorcy do bezpośredniego wydobywania kopaliny ze złoża. Plan ruchu zakładu górniczego także jest zatwierdzany w drodze decyzji, wydawanej jednak przez właściwy organ nadzoru górniczego. Ustawa - Prawo geologiczne i górnicze szczegółowo określa obowiązki przedsiębiorcy związane z budową obiektów zakładu górniczego, działalnością tego zakładu, jak również jego likwidacją. Przestrzeganie tych obowiązków podlega zaś kontroli i nadzorowi organów nadzoru górniczego. Przedsiębiorca, niezależnie od wynagrodzenia za użytkowanie górnicze, uiszcza opłatę eksploatacyjną wymierzaną przez organ koncesyjny. Jest on też zobowiązany do naprawienia jakichkolwiek szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego. Dotyczy to również szkód wyrządzonych wskutek zajęcia cudzej nieruchomości. Jeżeli bowiem cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, przedsiębiorcy służy roszczenie o ograniczenie prawa własności tej nieruchomości lub jej części za wynagrodzeniem. W razie zagrożenia bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa zakładu górniczego i jego ruchu oraz urządzeń użyteczności publicznej w związku z ruchem zakładu górniczego właściwy organ nadzoru górniczego może wydać decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia i jego skutków. Jednocześnie, właściciel nieruchomości nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. 15. PRAWO GEOLOGICZNE Prawo geologiczne zawsze było ściśle związane z prawem górniczym. Obecnie związki te znalazły swoje odzwierciedlenie w jednej ustawie dotyczącej zarówno wykonywania prac geologicznych, jak i wydobywania kopalin ze złóż. Ustawa z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27, poz. 96 z późn. zm.) dotyczy ponadto problematyki związanej z ochroną złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i wydobywaniem kopalin. Regulowane przepisami ustawy wykonywanie prac geologicznych oznacza zaś projektowanie i prowadzenie badań geologicznych połączone z wykonywaniem robót geologicznych (czyli wykonywaniem wierceń, szybików, sztolni, wykopów i innych robót górniczych, likwidowaniem otworów wiertniczych i prowadzeniem badań geofizycznych wymagających użycia materiałów wybuchowych) oraz sporządzaniem dokumentacji geologicznej. Do podjęcia pewnych prac geologicznych wymagane jest uzyskanie koncesji. Dotyczy to poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, jak również poszukiwania surowców mineralnych znajdujących się w odpadach powstałych po robotach górniczych oraz po procesach wzbogacania kopalin. Koncesji udziela zaś minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do tzw. kopalin podstawowych, wymienionych w przepisach ustawy, do których zalicza się np. gaz ziemny, ropę naftową, węgiel kamienny i brunatny, rudy metali, siarkę rodzimą, sól kamienną czy też marmury i wapienie krystaliczne. Koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie pozostałych kopalin (czyli tzw. kopalin pospolitych) oraz surowców mineralnych znajdujących się we wspomnianych odpadach udzielają właściwi wojewodowie albo - w sytuacji określonej ustawą - starostowie. Jednakże w przypadku, gdy poszukiwanie i rozpoznawanie jakichkolwiek kopalin wykonywane jest w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej koncesji udziela minister właściwy do spraw środowiska w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Do udzielania takich koncesji (w przeciwieństwie do udzielania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin na innych terenach) nie ma zastosowania przepis dotyczący obowiązku zasięgnięcia w tej sprawie opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Minister właściwy do spraw środowiska, działający przy pomocy Głównego Geologa Kraju (będącego jego organem pomocniczym), oraz wojewodowie i starostowie stanowią organy administracji geologicznej. Do zakresu działania tej administracji należy zaś m.in. - oprócz udzielania wspomnia- nych koncesji - sprawowanie nadzoru i kontroli w zakresie wykonywania przez przedsiębiorców uprawnień z tytułu koncesji, nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznych, bilansowanie zasobów wód podziemnych i zasobów kopalin, jak również gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie danych geologicznych. Prace geologiczne mogą być wykonywane, dozorowane i kierowane wyłącznie przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje określone rozporządzeniem wydanym przez ministra właściwego do spraw środowiska. Ponadto wykonywanie prac obejmujących roboty i badania geologiczne możliwe jest jedynie na podstawie projektu prac geologicznych. Przystąpienie do wykonywania jakichkolwiek prac geologicznych musi być poprzedzone zgłoszeniem przez wykonawcę prac zamiaru ich podjęcia. Zgłoszenia dokonuje się wojewodzie, staroście oraz zarządowi gminy właściwej ze względu na miejsce wykonywania prac. Niezależnie od tego wymogu na wykonawcy prac spoczywa także obowiązek związany z posiadaniem dokumentacji prowadzonych prac geologicznych i uzupełnianiem jej w miarę postępu robót. Wyniki prac geologicznych muszą być przedstawione w dokumentacji geologicznej zatwierdzonej w drodze decyzji przez właściwy organ admini- stracji geologicznej, wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów. Oprócz wyników prac geologicznych w dokumentacji geologicznej przedsta- wia się interpretację tych wyników oraz określa się stopień osiągnięcia zamierzonego celu. Prawo geologiczne i górnicze wyróżnia trzy rodzaje dokumentacji geologicznych - dokumentację geologiczną złoża kopaliny, dokumentację hydrogeologiczną oraz dokumentację geologiczno-inżynierską. Jednakże przepisy wykonawcze do ustawy przewidują istnienie i innych rodzajów dokumentacji geologicznej. Każda dokumentacja geologiczna zawiera określone informacje uzyskane w wyniku prowadzenia prac geologicznych. Prawo do takich informacji przysługuje zaś podmiotowi, który poniósł koszty na ich wykonanie. Skarb Państwa może jednak żądać przeniesienia na niego, za wynagrodzeniem, praw przysługujących do wspomnianych informacji. Ponadto wykonawca prac geologicznych obowiązany jest do nieodpłatnego udostępnienia informacji (a także próbek uzyskanych w wyniku prowadzenia robót geologicznych) organom administracji geologicznej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaś żądać nieodpłatnego udostępniania informacji geologicznych, jeżeli dotyczą one ich terytorium i są niezbędne do wykonywania ich zadań. Informacje te nie mogą być jednak wykorzystywane przez wspomniane jednostki do prowadzenia działalności gospodarczej ani też udostępniane innym podmiotom. 16. PRAWO NORMALIZACJI ORAZ JAKOŚCI Zagadnienia związane z szeroko rozumianą jakością wyrobów i usług należą przede wszystkim do problematyki ekonomicznej. Jednakże poszczególne państwa, w różnym zakresie, posługują się instytucjami prawnymi w celu oddziaływania na jakość wyrobów produkowanych oraz wprowadzanych na rynek, jak i na jakość świadczonych usług. Są to instytucje należące do różnych gałęzi prawa, w tym do prawa administracyjnego. Uregulowania administracyjnoprawne dotyczące omawianej tu materii w szczególności zawarte są w ustawie z 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U. nr 55, poz. 250 z późn. zm.). Jakości wyrobów i usług dotyczą jednak również przepisy odnoszące się do kwestii związanych z dzia- łalnością normalizacyjną. Polega zaś ona m.in. na opracowywaniu norm krajowych, czyli Polskich Norm, które określają wymagania oraz metody i sposoby wykonywania pewnych czynności w zakresie bezpieczeństwa pracy, ochrony życia, zdrowia, mienia i środowiska, cech jakościowych i głównych parametrów pewnych wyrobów, dokumentacji technicznej oraz projektowania, wykonywania i odbioru obiektów budowlanych. Organizowanie i prowadzenie działalności normalizacyjnej - zgodnie z przepisami ustawy z 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (Dz.U. nr 55, poz. 251 z późn. zm.) - należy do zakresu działania Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, będącego organem kolegialnym podległym Prezesowi Rady Ministrów. Jednakże do prowadzenia działalności normalizacyjnej w określonych zakresach tematycznych Komitet powołuje Normalizacyjne Komisje Problemowe, składające się ze specjalistów z zakresu tematyki powierzonej tym Komisjom. Na ich też wniosek Komitet ustanawia Polskie Normy, oznaczając je numerem i symbolem "PN". Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Poszczególni ministrowie mogą jednak, w sprawach należących do zakresu ich działania i po uzyskaniu opinii lub na wniosek Komitetu, wprowadzić w drodze rozporządzenia obowiązek stosowania określonych Polskich Norm. Ponadto obowiązek taki istnieje, jeżeli wspomniane normy zostaną powołane w ustawach. Zgodność danego wyrobu z wymaganiami Polskiej Normy może być potwierdzona tzw. deklaracją zgodności (wydaną przez producenta na własną odpowiedzialność) albo znakiem zgodności, o którym stanowią przepisy powołanej już ustawy o badaniach i certyfikacji. Ustawa ta, regulując or- ganizację i funkcjonowanie krajowego systemu badań i certyfikacji, powołała Polskie Centrum Badań i Certyfikacji jako jednostkę organizacyjną posiada- jącą osobowość prawną i podległą Prezesowi Rady Ministrów. Przy Centrum, do którego zadań należy organizowanie i nadzorowanie systemu badań i certyfikacji, działa Rada do Spraw Badań i Certyfikacji będąca - zgodnie z ustawą - organem stanowiącym w zakresie tworzenia i nadzorowania polityki badań i certyfikacji. Strukturę organizacyjną wspomnianego systemu tworzą również laboratoria wykonujące badania oraz jednostki organizacyjne dokonujące (podobnie jak Centrum) certyfikacji wyrobów i usług. Laboratoria i wspomniane jednostki muszą przy tym zostać akredytowane przez Centrum, czyli musi nastąpić formalne uznanie ich kompetencji w zakresie wykonywania badań oraz dokonywania certyfikacji. Badania polegają tutaj na określaniu - zgodnie z ustaloną procedurą - cech danego wyrobu, procesu lub usługi. Certyfikacja w zasadzie oznacza zaś stwierdzenie, że pewien wyrób, proces lub usługa są zgodne z określoną normą lub z właściwymi przepisami prawnymi, co następnie zostaje potwierdzone odpowiednim znakiem (znak zgodności) czy też dokumentem (certyfikat zgodności). Z mocy prawa certyfikacji podlegają wyroby krajowe i importowane mogące stwarzać zagrożenie lub służące ratowaniu życia, zdrowia i środowiska. Wyroby te mogą być wprowadzane na rynek krajowy dopiero po przyznaniu im znaku bezpieczeństwa potwierdzającego, że oznaczony nim wyrób używany zgodnie z zasadami określonymi przez producenta nie stanowi zagrożenia. Podobnie usługi mogące stwarzać zagrożenie lub służące ratowaniu życia, zdrowia i środowiska podlegają obowiązkowi certyfikacji na tzw. certyfikat systemu jakości. Do badania i certyfikacji mogą być (już na zasadzie dobrowolności) zgłaszane także i inne wyroby. Pociąga to jednak za sobą konieczność uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty, ustalonej zgodnie z zasadami określonymi przez Dyrektora Centrum. Certyfikacja dobrowolna obejmuje zaś tutaj certyfikację zgodności z wymaganiami norm krajowych, międzynarodowych czy też norm organizacji regionalnych, certyfikację zgod- ności upoważniającą do oznaczania wyrobu znakiem zgodności i Polską Normą, certyfikację na zastrzeżony przez Centrum znak ekologiczny oraz certyfikację na zastrzeżony przez Centrum znak jakości "Q". Do poddania określonych wyrobów i usług certyfikacji mogą też przyczynić się, właściwe organy administracji rządowej, ustalając, w drodze rozporządzenia, wyroby i usługi, które nie będą nabywane przez podległe im lub nadzorowane jednostki organizacyjne, jeżeli dostawca nie przedstawi odpowiedniego certyfikatu. Nie dotyczy to jednak przyrządów pomiarowych, gdyż przepisów omawianej ustawy nie stosuje się do kontroli metrologicznych przyrządów pomiarowych w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach. Przepisów odnoszących się do obowiązkowej certyfikacji nie stosuje się zaś do urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Ponadto obo- wiązek taki nie obejmuje również sprzętu lotnictwa cywilnego, statków i in- nych obiektów pływających czy też środków farmaceutycznych i materiałów medycznych oraz usług polegających na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Zagadnienia związane z jakością wskazanych tu wyrobów i usług regulowane są bowiem odrębnymi przepisami. Przedstawiając administracyjnoprawne regulacje związane z jakością wyrobów i usług należy wspomnieć o przepisach dotyczących Państwowej Inspekcji Handlowej, zawartych w szczególności w ustawie z 25 lutego 1958 r. o Państwowej Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 1969 r. nr 26, poz. 206 z późn. zm.). Inspekcja ta powołana została m.in. do kontroli legalności i rzetelności działania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, handlu i usług oraz kontroli jakości i bezpieczeństwa towarów i usług, jak również do podejmowania kontroli i mediacji w celu ochrony indywidualnych interesów i praw konsumentów czy też prowadzenia laboratoriów kontrolno-analitycznych i polubownego sądownictwa konsumenckiego. Podobne zadania kontrolne w dziedzinie skupu i przetwórstwa artykułów rolnych wykonują z kolei organy Inspekcji, o której mowa w ustawie z 30 czerwca 1970 r. o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (Dz.U. nr 16, poz. 137 z późn. zm.). Organy te orzekają takie o jakości towarów objętych kontrolą. W celu sprawowania nadzoru standaryzacyjnego towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą powołano natomiast Centralny Inspektorat Standaryzacji, jako jednostkę posiadającą osobowość prawną i podległą ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Do zadań Inspektoratu, określonych w ustawie z 12 września 1996 r. o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą (Dz.U. nr 124, poz. 584), należy zaś m.in. dokonywanie oceny towarów rolno- spożywczych przywożonych z zagranicy lub wywożonych za granicę oraz orzekanie o jakości handlowej tych towarów poprzez wydawanie świadectw jakości (jeżeli określony towar spełnia wymagania jakości handlowej) albo raportów (w przypadku niespełniania takich wymagań). 17. PRAWO O MIARACH I PRAWO PROBIERCZE Uregulowania prawne dotyczące miar oraz uregulowania prawne odnoszące się do probiernictwa łączy nie tylko podobieństwo pewnych konstrukcji prawnych czy też nawet niektórych sformułowań, ale przede wszystkim ist- nienie jednego centralnego organu administracji państwowej (rządowej) właś- ciwego zarówno w sprawach miar, jak i probiernictwa. Jest nim Prezes Głównego Urzędu Miar, którego zadania i kompetencje określono w ustawie z 3 kwietnia 1993 r. o utworzeniu Głównego Urzędu Miar (Dz.U. nr 55, poz. 247 z późn. zm.), jak i w przyjętych tego samego dnia ustawach Prawo o miarach (Dz.U. nr 55, poz. 248 z późn. zm.) oraz Prawo probiercze (Dz.U. nr 55, poz. 249). Do właściwości Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz Polskiego Komitetu Normalizacyjnego i Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji przeszły - odpowiednio do zakresu ich działalności - sprawy należące do właściwości zniesionego w dniu 1 stycznia 1994 r. Polskiego Komitetu Normalizacji, Miar i Jakości, jak również Prezesa tego Komitetu. Ustawa - Prawo o miarach określa system miar oraz zasady jego stosowania w obrocie publicznym, a także w czynnościach urzędowych i zawodowych. Zawiera przy tym zastrzeżenie, iż we wszystkich dziedzinach życia publicznego do wyrażania wielkości fizycznych należy stosować jednostki miar określone w tej ustawie. Chodzi tu o legalne jednostki miar, którymi są jednostki Międzynarodowego Układu Jednostek Miar (SI), jak również jednostki nie należące do tego układu, lecz dopuszczone do stosowania na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Wspomniane wartości wielkości fizycznych powinny być wyznaczane przy użyciu przyrządów pomiarowych, które muszą odpowiadać określonym warunkom ustawowym. Oznacza to, iż urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania pomiarów (lub do odtwarzania wartości konkretnej wielkości fizycznej) muszą odnosić się do państwowych wzorców jednostek miar, odtwarzających wartości legalnych jednostek miar. Państwowe wzorce jednostek miar ustanawia Prezes Głównego Urzędu Miar. On też, wraz z pozostałymi organami administracji miar, zapewnia zgodność i dokładność wyników pomiarów dokonywanych w kraju oraz ich powiązanie z międzynarodowym systemem miar. Służy temu m.in. poddanie przyrządów pomiarowych kontroli metrologicznej dokonywanej przez organy administracji miar. Polega ona na legalizacji określonych przez Prezesa GUM przyrządów pomiarowych, to znaczy na sprawdzeniu, stwierdzeniu i poświadczeniu, że konkretny przyrząd spełnia wymagania określone w obowiązujących przepisach. Inną formą kontroli metrologicznej jest uwierzytelnienie przyrządów pomiarowych, również określonych przez Prezesa GUM. Dowodem legalizacji (uwierzytelnienia) jest świadectwo legalizacji (uwierzytelnienia) albo umieszczona na przyrządzie cecha legalizacyjna (uwierzytelnienia). Należy tu zaznaczyć, iż przyrządy podlegające obowiązkowi legalizacji (np. wagi sklepowe) lub uwierzytelnienia, które nie posiadają ważnego dowodu legalizacji lub uwierzytelnienia, albo przestały spełniać wymagania określone w ustawie, nie mogą być stosowane ani nawet przechowywane w miejscu stosowania w stanie gotowości do użycia. Przyrządy podlegające legalizacji lub uwierzytelnieniu podlegają ponadto tzw. obowiązkowi zatwierdzenia typu. Zatwierdzenie to dokonywane jest w drodze decyzji Prezesa GUM, dopuszczającej przyrządy pomiarowe dane- go typu do legalizacji czy też uwierzytelnienia. Prezes GUM może określić także inne przyrządy jako podlegające obowiązkowi zatwierdzenia typu. Wówczas decyzja dotyczyć będzie dopuszczenia przyrządów określonego typu do użytkowania w kraju. Organy administracji miar za swoje czynności pobierają opłaty ustalone przez Prezesa GUM. Są one też uprawnione do sprawowania nadzoru nad stosowaniem jednostek miar i przyrządów pomiarowych. Organami tymi są natomiast - oprócz Prezesa Głównego Urzędu Miar (którego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów) - podlegli mu i będący organami administracji niezespolonej dyrektorzy okręgowych urzędów miar, którym z kolei podlegają naczelnicy obwodowych urzędów miar, również wymienieni wśród organów administracji niezespolonej. Należy tu jednak zaznaczyć, iż policja oraz straż miejska są także uprawnione do nadzoru nad tym, aby w obrocie publicznym i czynnościach urzędowych używano przyrządów pomiarowych mających ważne cechy albo świadectwa legalizacji. Do nadzoru takiego są ponadto obowiązane, w zakresie prowadzonej działalności, wszystkie organy państwowe i samorządowe. Struktura administracji miar zbliżona jest do struktury administracji probierczej. Do organów tej administracji należy bowiem również Prezes Głównego Urzędu Miar oraz podporządkowani mu dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, jako organy administracji niezespolonej, i podlegli im naczelnicy obwodowych urzędów probierczych, również będący organami administracji niezespolonej. Do zadań organów administracji probierczej na- leży zaś badanie i cechowanie wyrobów z metali szlachetnych przeznaczonych do obrotu handlowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zawartość metalu szlachetnego w wyrobach określa się próbą, odzwierciedlającą wyrażony w częściach tysięcznych stosunek masy czystego metalu szlachetnego zawartego w stopie do masy stopu. Wyroby z metali szlachetnych odpowiadające próbom ustalonym przez Prezesa GUM oznaczane są cechą probierczą, właściwą dla danego metalu szlachetnego i próby. Z pewnymi wyjątkami, o których mowa w ustawie - Prawo probiercze, do obrotu handlowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej mogą być wprowadzone tylko takie wyroby z metali szlachetnych, które zostały oznaczone polską cechą probierczą. Oznaczenie to - jak stwierdzono w ustawie - "ma charakter decyzji administracyjnej". Za czynności organów administracji probierczej związane z badaniem i cechowaniem wyrobów z metali szlachetnych pobierane są opłaty ustalone przez Prezesa GUM w porozumieniu z Ministrem Finansów. Organy administracji probierczej sprawują ponadto nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy - Prawo probiercze, wykonując go w miejscach wyrobu, przerobu, naprawy lub sprzedaży wyrobów z metali szlachetnych. 18. DOZÓR TECHNICZNY Dozorowi technicznemu - podlegają urządzenia techniczne, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz dla mienia i środowiska. Urządzenia takie podlegają więc określonym przez prawo działaniom, zmierzającym do zapewnienia bezpiecznego ich funkcjonowania. Zasady, zakres i formy dozoru technicznego określone zostały przepisami ustawy z 19 listopada 1987 r. o dozorze technicznym (Dz.U. nr 36, poz. 202 z późn. zm.). Jednakże rodzaje urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu wymieniono w rozporządzeniu Rady Ministrów z 31 grudnia 1988 r. w sprawie dozoru technicznego (Dz.U. z 1989 r. nr 1, poz. 3 z późn. zm.). Są to zaś przede wszystkim urządzenia ciśnieniowe, zbiorniki przeznaczone do magazynowania i transportu materiałów niebezpiecznych, urządzenia służące do transportu o zasięgu ograniczonym osób lub ładunków, takie jak dźwigi osobowe i towarowe, żurawie, suwnice, schody ruchome czy też wciągarki, jak również urządzenia przeznaczone do manipulacji kontenerami oraz osobowe koleje linowe i wyciągi narciarskie. Dozór techniczny nad urządzeniami objętymi tym dozorem wykonywany jest zarówno w toku projektowania urządzeń, jak i wytwarzania (a nawet wytwarzania materiałów i elementów przeznaczonych do ich budowy), w toku obrotu urządzeniami oraz w toku ich eksploatacji i naprawy. Zgodnie z powołaną już ustawą, centralnym organem administracji państwowej (rządowej) w zakresie dozoru technicznego jest Urząd Dozoru Technicznego, kierowany przez Prezesa i podległy obecnie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. Organami podległymi Urzędowi Dozoru Technicznego są z kolei inspektoraty dozoru technicznego, na czele których stoją kierownicy mianowani przez Prezesa UDT. Zarówno Urząd Dozoru Technicznego, jak i wspomniane inspektoraty wykonują dozór techniczny nad urządzeniami objętymi przepisami ustawy, z wyłączeniem urządzeń dozorowanych przez specjalistyczne organy dozoru technicznego. Organy te - zgodnie z obowiązującą ustawą - są natomiast tworzone przez Radę Ministrów na wniosek właściwego ministra, któremu też podlegają. Wykonują one dozór nad urządzeniami o szczególnej konstrukcji, przeznaczeniu lub sposobie eksploatacji, a także nad innymi urządzeniami w toku ich eksploatacji i napraw, jeżeli znajdują się one w obszarze właściwości tych organów. Do specjalistycznych organów dozoru technicznego należą obecnie organy kolejowego dozoru technicznego, organy dozoru technicznego żeglugi morskiej oraz organy wojskowego dozoru technicznego. Dozór techniczny nad urządzeniami technicznymi może być wykonywany w formie dozoru technicznego pełnego, obejmującego pełny zakres czynności w toku wytwarzania, eksploatacji i napraw konkretnego urządzenia, dozoru technicznego ograniczonego, obejmującego pełny zakres czynności w toku wytwarzania, niektóre czynności w toku eksploatacji i napraw urządzenia oraz dozoru technicznego uproszczonego obejmującego jedynie niektóre czynności w toku wytwarzania urządzenia, a także wytwarzania materiałów i elementów stosowanych do jego budowy. Urządzenia techniczne objęte dozorem pełnym lub ograniczonym mogą być eksploatowane tylko po otrzymaniu decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego. Nie dotyczy to urządzeń znajdujących się w obrocie i oznaczonych tzw. trwałym znakiem, którym mogą być oznaczane urządzenia objęte dozorem uproszczonym, dopuszczone do obrotu na podstawie decyzji o dopuszczeniu do obrotu. Upoważnieni pracownicy organów dozoru technicznego, wykonujący czynności z zakresu dozoru technicznego, zostali wyposażeni przez ustawę w stosowne uprawnienia umożliwiające im realizację ich zadań. Należy tutaj zaznaczyć, że za czynności organów dozoru technicznego pobierane są opłaty, określane przez ministra właściwego do spraw gospodarki w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. 19. PRAWO UBEZPIECZENIOWE Warunki i zasady prowadzenia działalności w zakresie ubezpieczeń mają- tkowych i osobowych określa ustawa z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, zasadniczo znowelizowana w 1995 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 1 l, poz. 62 z późn. zm.). Poddanie działalności ubezpieczeniowej regulacji administracyjnoprawnej wynika z kilku przyczyn. Zakłady ubezpieczeń (ubezpieczyciele) należą, podobnie jak banki czy towarzystwa funduszy powierniczych, do kategorii tzw. instytucji zaufania publicznego. Ponieważ gromadzą one środki pieniężne wielu klientów, ewentualna upadłość zakładu ubezpieczeń dotyka dużą grupę osób fizycznych i prawnych. Przy tym ocena produktu oferowanego przez zakład ubezpieczeń jest trudna, gdyż jest to produkt niematerialny, więc klienci często kierują się przy podejmowaniu decyzji jedynie informacjami uzyskanymi od przedstawiciela zakładu ubezpieczeń. Ponadto istnieją przypadki, gdy rozmiar szkód przekracza możliwości płatnicze podmiotów odpowiedzialnych za ich naprawienie albo gdy poniesiona szkoda mogłaby pozbawić poszkodowanego podstaw dalszej egzystencji, co z kolei uzasadnia wprowadzenie ubezpieczeń obowiązkowych. W przypadku ubezpieczeń obowiązkowych: - ustawa wprowadza przymus zawarcia umowy ubezpieczenia z wybranym przez ubezpieczającego się zakładem ubezpieczeń, - Minister Finansów w drodze rozporządzenia określa jednolite dla wszystkich ubezpieczeń danego rodzaju ogólne warunki ubezpieczenia, - ubezpieczyciel prowadzący działalność w zakresie ubezpieczenia obo- wiązkowego nie może odmówić zawarcia tego ubezpieczenia. Ubezpieczeniami obowiązkowymi są obecnie: 1) ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mecha- nicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów, 2) ubezpieczenie budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych, 3) ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej rolników z tytułu prowadze- nia gospodarstwa rolnego, 4) ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej doradców podatkowych za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności doradztwa podatkowego (art. 44 i 46 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym -- Dz.U. nr 102, poz. 475 z późn. zm.). Istnieją też inne sytuacje, w których ustawa wymaga od określonych podmiotów zawarcia umowy ubezpieczenia, jednakże nie upoważnia Ministra Finansów do określenia ogólnych warunków ubezpieczenia – swoboda kontraktowa stron jest przez to dużo większa (np. ubezpieczenie oc brokerów ubezpieczeniowych, ubezpieczenie oc biegłych rewidentów, ubezpieczenie oc za szkody jądrowe osoby eksploatującej obiekt jądrowy). Podejmowanie i prowadzenie działalności ubezpieczeniowej podlega nad- zorowi dwóch organów administracji - Ministra Finansów i Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń (PUNU). PUNU jest centralnym organem administracji państwowej kierowanym przez Prezesa, którego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Finansów. Ustawa dopuszcza dwie formy organizacyjne prowadzenia działalności ubezpieczeniowej: spółkę akcyjną i towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych [Od 1 stycznia 1999 r. zagraniczne zakłady ubezpieczeń mogą prowadzić działalność w Polsce przez główny oddział zagranicznego zakładu ubezpieczeń]. Do towarzystw ubezpieczeń wzajemnych stosuje się niektóre przepisy kodeksu handlowego o spółce akcyjnej. Obecnie większość działających na terenie Polski zakładów ubezpieczeń ma formę spółki akcyjnej. Powstanie i ustrój tych spółek regulują przepisy kodeksu handlowego, jednakże ustawa o działalności ubezpieczeniowej wprowadza znaczne odmienności dotyczące głównie wysokości i sposobu wniesienia kapitału akcyjnego. Minimalny kapitał akcyjny zakładów ubezpieczeń jest znacznie wyższy niż w przypadku innych spółek akcyjnych, może zostać pokryty wyłącznie wkładami pieniężnymi i musi być w całości opłacony przed zarejestrowaniem spółki. Statut spółki prowadzącej działalność ubezpieczeniową oraz jego zmiany podlegają zatwierdzeniu przez Ministra Finansów. Nadzorowi Ministra Finansów poddano także nabywanie znacznych pakietów akcji takich spółek. Niezależnie od tego, jeżeli ubezpieczyciel jest spółką publiczną, nabycie znacznych pakietów akcji podlega nadzorowi Komisji Papierów Wartościowych i Giełd na zasadach określonych w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi, co sprawia, że de facto nabywca musi w takim przypadku uzyskać zezwolenie dwóch organów administracji - Ministra Finansów i KPWiG. Podjęcie działalności ubezpieczeniowej wymaga zgody Ministra Finansów, którą Minister wydaje na wniosek zainteresowanego po zasięgnięciu opinii PUNU. Postępowanie toczy się w trybie k.p.a., ale ustawa szczegółowo określa zawartość wniosku oraz wymagane załączniki. Zezwolenie jest wydawane na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w zakresie jednej lub kilku grup ubezpieczeń albo jednego lub kilku rodzajów ubezpieczeń wymienionych w załączniku do ustawy. Nie jest możliwe jednoczesne uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w dziale ubezpieczeń na życie i innych ubezpieczeń majątkowych i osobowych. Ubezpieczyciel nie może zajmować się inną działalnością poza działalnością ubezpieczeniową i z nią związaną. Gospodarka finansowa zakładów ubezpieczeń podlega nadzorowi Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń. Nadzór ten ma charakter zbliżony do nadzoru bankowego. W celu zapewnienia efektywności nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową PUNU został wyposażony w wiele uprawnień kontrolnych (prawo przeprowadzania kontroli, żądania informacji i wyjaśnień oraz prawo wydawania zaleceń). Ponadto na zakładach ubezpieczeń ciążą liczne obowiązki informacyjne wobec PUNU, które służą realizacji zadań nadzoru także wtedy, gdy PUNU nie przeprowadza bezpośrednio kontroli zakładu ubezpieczeń. PUNU ma również możliwość zastosowania środków o charakterze represyjnym, którymi są: - nałożenie kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń, członków zarządu lub prokurentów, - wystąpienie do właściwego organu zakładu ubezpieczeń z wnioskiem o odwołanie lub zawieszenie w czynnościach członka zarządu lub prokurenta, - ustanowienie zarządu komisarycznego dla zakładu ubezpieczeń na okres do sześciu miesięcy, - wystąpienie z wnioskiem do Ministra Finansów o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej. W sposób kompleksowy uregulowane są kwestie pośrednictwa ubezpie- czeniowego, polegającego na wykonywaniu czynności faktycznych lub prawnych związanych z zawarciem lub wykonywaniem umów ubezpieczenia albo reasekuracji. Pośrednictwo ubezpieczeniowe może być wykonywane wyłącznie przez agentów ubezpieczeniowych lub brokerów ubezpieczeniowych, a w zakresie reasekuracji - wyłącznie przez brokerów reasekuracyjnych. Różnica między agentem a brokerem polega na tym, że agent reprezentuje określony zakład ubezpieczeń, broker zaś ma reprezentować interesy ubezpieczających się, czyli klientów zakładów ubezpieczeń. Dlatego też broker nie może być jednocześnie agentem ubezpieczeniowym ani pracownikiem ubezpieczyciela. Zezwolenie na wykonywanie czynności agenta oraz na prowadzenie dzia- łalności brokerskiej wydaje PUNU na wniosek. Od brokerów wymaga się zdania egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną dla Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych oraz zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzenia działalności brokerskiej (w przypadku osób prawnych ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie działalności brokerskiej wymóg zdania egzaminu dotyczy co najmniej połowy członków zarządu). Uprawnienia nadzorcze PUNU (dotyczące obowiązków informacyjnych, możliwości przeprowadzania kontroli i wymierzania kar pieniężnych) są w stosunku do podmiotów prowadzących działalność brokerską analogiczne jak w przypadku zakładów ubezpieczeń, jednak PUNU nie ma możliwości ustanowienia zarządu komisarycznego, natomiast jest uprawniony do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bez konieczności występowania z wnioskiem do Ministra Finansów. W literaturze zwraca się uwagę na rozległość uprawnień nadzorczych PUNU, a także na mało precyzyjne określenie stanów faktycznych uzasadniających zastosowanie poszczególnych środków nadzoru. Zakłady ubezpieczeń działające na terenie Polski tworzą ubezpieczeniowy samorząd gospodarczy - Polską Izbę Ubezpieczeń. Przynależność do samorządu jest obowiązkowa i powstaje z chwilą podjęcia przez zakład ubezpieczeń działalności ubezpieczeniowej. Ponadto zakłady ubezpieczeń, które prowadzą działalność w zakresie ubezpieczeń oc pojazdów mechanicznych, jeżeli obejmują swoją działalnością obszar poza granicami Polski, muszą zrzeszać się w Polskim Biurze Ubezpieczeń Komunikacyjnych. Dla reprezentacji i ochrony interesów konsumenckich ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia utworzono (w wyniku noweli z 1995 r.) Urząd Rzecznika Praw Ubezpieczonych. Jest on organem opiniodawczo-doradczym i nie ma żadnych uprawnień władczych. W przypadku upadłości zakładu ubezpieczeń roszczenia ubezpieczonych w ustawowo określonym zakresie zaspokajane są przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Fundusz jest osobą prawną i finansowany jest w znacznym stopniu ze składek zakładów ubezpieczeń. 20. PRAWO BANKOWE System bankowy w każdym rozwiniętym państwie stanowi jeden z pod- stawowych filarów, na którym opiera się sprawnie funkcjonująca gospodarka rynkowa. Funkcjonowanie banków jest bowiem stymulatorem, a także stabi- lizatorem aktywności podmiotów gospodarczych. Transformacja polskiej go- spodarki wymusiła zmiany w systemie bankowym. Postępujące przemiany systemu gospodarczego kraju obejmują bankowość, odnosząc się pod tym względem do doświadczeń światowych, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji Unii Europejskiej. Na świecie występują dwa modele funkcjonowania systemów bankowych opierających się albo na zasadzie banku uniwersalnego, albo na pojęciu banku specjalistycznego (zajmującego się działalnością kredytową bądź ban- kowością inwestycyjną). Kolejną kwestią - kluczową do rozstrzygnięcia przy kreowaniu systemu bankowego - jest określenie, czy system bankowy winien być oparty na połączeniu czy też oddzieleniu funkcji emisyjnej od kredytowej banku. Polski system bankowy oparł się na koncepcji banku uniwersalnego, przy czym wprowadzono dwuszczeblową strukturę organizacji bankowości. Podstawowym źródłem prawa regulującym funkcjonowanie banków jest ustawa z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz.U. nr 140, poz. 939 z późn. zm.). Ze względu na szczególną rolę banku centralnego oraz Komisji Nadzoru Bankowego, ich pozycję i charakter działania, przepisy określające działanie tych instytucji ujęto w odrębnej ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. nr 140, poz. 938 z późn. zm.). Polskie ustawodawstwo stwarza wyższe wymogi do tworzenia banku niż innych podmiotów gospodarczych. Zauważyć należy, że nie funkcjonuje w polskim prawie monopol państwa w tworzeniu banków. Obok bowiem banków państwowych dopuszczalne jest działanie banków spółdzielczych i banków w formie spółek akcyjnych. Banki państwowe tworzone są na mocy rozporządzenia Rady Ministrów, na wniosek Ministra Skarbu Państwa, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Bankowego. Tworzenie banków spółdzielczych następuje zgodnie z przepisami ustawy - Prawo spółdzielcze, banków w formie spółek akcyjnych - w trybie określonym w przepisach kodeksu handlowego dotyczących spółki akcyjnej; w obu przypadkach na podstawie zezwolenia Komisji Nadzoru Bankowego wydanego w uzgodnieniu z Ministrem Finansów. Prawo bankowe określa wymogi niezbędne do utworzenia banku, które, trzeba to podkreślić, są zbieżne z regulacjami Unii Europejskiej - Pierwszą Dyrektywą Bankową Rady EWG z 12 grudnia 1977 r. w sprawie koordynacji przepisów prawnych i administracyjnych dotyczących podejmowania i wykonywania czynności instytucji kredytowych (77/780/EWG) i Drugą Dyrektywą Bankową Rady EWG z 15 grudnia 1989 r. dotyczącą koordynacji przepisów prawa, zarządzeń i postanowień administracyjnych w zakresie podejmowania i prowadzenia transakcji przez instytucje kredytowe (89/646/EWG). Podstawą jest obowiązek uzyskania zezwolenia Komisji Nadzoru Bankowego na utworzenie banku. Wśród przesłanek rozpatrywanego wniosku należy zwrócić uwagę na wymóg posiadania minimalnego kapitału założycielskiego w wysokości co najmniej równowartości 5 mln EURO; nie może on pochodzić z pożyczek, kredytów ani ze źródeł nie udokumentowanych. Istotny jest również dobór odpowiedniej kadry zarządzającej, albowiem co najmniej dwie osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu powinny posiadać wykształcenie i doświadczenie zawodowe niezbędne do kierowania bankiem. Do utworzenia banku niezbędne jest również, aby założyciele oraz osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu dawały rękojmię prowadzenia działalności w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów banku, jak również, by przedstawiony przez założycieli plan działalności banku na okres co najmniej trzyletni wskazywał, że działalność ta będzie bezpieczna dla środków pieniężnych gromadzonych w banku. Kolejnym warunkiem jest ocena, czy zostało zapewnione wyposażenie banku w pomieszczenia posiadające odpowiednie urządzenia techniczne przystosowane do należytego zabezpieczenia przechowywanych w banku wartości. Drugim etapem procedury zmierzającej do uruchomienia banku jest uzys- kanie przez bank zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Zezwolenie takie wydaje się po stwierdzeniu, że bank: 1) jest należycie przygotowany organizacyjnie do rozpoczęcia działalności, 2) zgromadził w całości kapitał założycielski, 3) dysponuje odpowiednimi warunkami do przechowywania środków pie- niężnych i innych wartości, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prowadzonej działalności bankowej, 4) spełnia inne warunki określone w decyzji o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku. Nadzór bankowy może być sprawowany bezpośrednio przez bank centralny albo przez wyspecjalizowaną instytucję powiązaną ściśle bądź też nie powiązaną z bankiem centralnym. W Polsce działalność banków, oddziałów i przedstawicielstw zagranicznych banków podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego, której decyzje i określone zadania wykonuje i koordynuje wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP - Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Zakres i zasady tego nadzoru zostały określone prawie bankowym i w ustawie o Narodowym Banku Polskim [Nadzór nad wydzieloną finansowo i organizacyjnie działalnością maklerską banków pełni Komisja Papierów Wartościowych i Giełd]. Istotnym elementem nadzoru nad działalnością banku jest zabezpieczenie kapitałowe. Stworzone zostało ono poprzez określenie minimalnego współ- czynnika wypłacalności określającego relacje między funduszami własnymi a ważonym ryzykiem. Kolejnym instrumentem jest określenie limitów zaangażowania kapitałowego ograniczających inwestowanie przez banki w instytucje niebankowe. Określono - jako zasadę - że wartość obejmowanych lub nabywanych akcji i praw z akcji lub udziałów innej osoby prawnej nie będącej bankiem, lub jednostek uczestnictwa funduszy powierniczych w stosunku do jednego podmiotu nie może przekroczyć 15% funduszy własnych banku. Nadmiernej koncentracji kredytów zapobiegać ma ograniczenie sumy udzielonych kredytów, pożyczek pieniężnych, nabytych obligacji i innych niż akcje papierów wartościowych, wierzytelności z tytułu gwarancji bankowych, poręczeń i akredytyw oraz innych wierzytelności banku w stosunku do jednego podmiotu lub podmiotów powiązanych kapitałowo i organizacyjnie ponoszących wspólne ryzyko gospodarcze, do wysokości 25% funduszy własnych banku. Ograniczenia tego nie stosuje się m.in., gdy stroną zobowiązaną wobec banku jest Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski, międzynarodowa instytucja finansowa, rządy lub banki centralne państw członków Organizacji Gospodarczej i Rozwoju. Istotną możliwością nadzorczą jest kontrola przepływu kapitałów banku działającego w formie spółki akcyjnej (de facto władzy w banku, gdyż ograniczenia odnoszą się do liczby głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy, a nie do liczby akcji). Artykuł 25 prawa bankowego stanowi, że osoba nabywająca lub zamierzająca nabyć akcje bądź prawa z akcji banku jest obowiązana uzyskać każdorazowo - za pośrednictwem banku, którego akcje zamierza nabyć lub objąć - zezwolenie Komisji Nadzoru Bankowego na nabycie lub objęcie tych akcji bądź praw z tych akcji, jeżeli będą one stanowić wraz z akcjami bądź prawami z akcji będącymi w jej dyspozycji pakiet uprawniający do wykonywania ponad 10%, 20%, 25%, 33%, 50%, 66% i 75% głosów podczas walnego zgromadzenia akcjonariuszy banku. Odrębnym zagadnieniem jest stosowanie ograniczeń dotyczących znacznych pakietów akcji, jeżeli bank jest spółką publiczną (zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, Dz.U. nr 118, poz. 754 z późn. zm.). Obok obowiązku określonego powyżej istnieją obowiązki informacyjne wynikające ze zmian w liczbie posiadanych przez daną osobę (akcjonariusza) akcji banku. Bank obowiązany jest bowiem niezwłocznie zgłaszać Komisji Nadzoru Bankowego fakt posiadania przez jednego akcjonariusza pakietu akcji dającego prawo do ponad 5% głosów podczas walnego zgromadzenia akcjonariuszy tego banku. Środki nadzoru skupiają się na dwóch podstawowych celach: - na zapewnieniu bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, - na zapewnieniu zgodności działalności banków z przepisami prawa bankowego, ustawy o Narodowym Banku Polskim, statutem oraz decyzją o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku. Czynności podejmowane w ramach nadzoru bankowego polegają w szczególności na: 1) badaniu wypłacalności, płynności płatniczej i wyników ekonomicznych osiąganych przez banki, 2) badaniu zgodności udzielanych kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, 3) badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek pieniężnych, 4) badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz rachunków bankowych, 5) dokonywaniu oceny sytuacji finansowej banków. W wyniku stosowanych środków nadzoru Komisja Nadzoru Bankowego może oddziaływać na zarządzanie bankiem, gdyż może ona wystąpić do właściwego organu banku z wnioskiem o odwołanie każdego z członków zarządu banku bezpośrednio odpowiedzialnego za stwierdzone nieprawidłowości bądź też zawiesić tę osobę w czynnościach członka zarządu do czasu rozpatrzenia wniosku o jego odwołanie. Komisja Nadzoru Bankowego może ograniczyć zakres działalności banku lub uchylić zezwolenie na utworzenie banku. Prawo bankowe przewiduje dwa typy decyzji nadzorczych wydawanych przez Komisję Nadzoru Bankowego. Na pewne decyzje można składać skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. decyzja odmawiająca zezwolenia na utworzenie banku, jak i na zmianę jego statutu - art. 37 prawa bankowego, czy też decyzja o ustanowieniu zarządu komisarycznego - art. 145 ust. 1 prawa bankowego); są także decyzje niezaskarżalne (np. decyzja o za- wieszeniu działalności banku - art. 158 ust. 5 prawa bankowego, czy też decyzja o ustanowieniu kuratora - art. 144 ust. 5 prawa bankowego). Zauważyć przy tym należy, że sprawy sporne między Narodowym Bankiem Polskim a innymi bankami na tle rezerwy obowiązkowej, rachunków międzybankowych i obrotu papierami wartościowymi rozpoznaje Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Gospodarczy. W celu stworzenia systemu gwarantowania depozytów bankowych, jak i kreując rozwiązania mające zapobiegać upadłościom banków, powołano do życia Bankowy Fundusz Gwarancyjny (ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Dz.U. z 1995 r. nr 4, poz. 18 z późn. zm.). Wyposażony w osobowość prawną posiada on określone zadania w zakresie obowiązkowego i umownego gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, jak również określa rodzaje działań podejmowanych w celu udzielenia pomocy bankom, którym grozi utrata wypłacalności. Do zadań funduszu w zakresie funkcjonowania systemów obowiązkowe go i umownego gwarantowania zgromadzonych środków pieniężnych należy: 1) określanie na dany rok wysokości środków wyodrębnionych przez podmioty objęte systemem gwarantowania, w związku z obowiązkiem tworzenia funduszu ochrony środków gwarantowanych, 2) wykonywanie obowiązków wynikających z gwarantowania środków pieniężnych, 3) gromadzenie i analizowanie informacji o podmiotach objętych systemem gwarantowania, 4) nadzór nad umownym systemem gwarantowania środków pieniężnych. Natomiast do zadań funduszu w zakresie udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania należy: 1) udzielanie zwrotnej pomocy finansowej w przypadku powstania sytuacji zagrożenia wypłacalności bądź na nabycie akcji lub udziałów banków, jak i kontrola nad prawidłowością wykorzystania tej pomocy, 2) nabywanie wierzytelności banków znajdujących się w sytuacji zagroże- nia wypłacalności, 3) określanie wysokości obowiązkowych opłat rocznych wnoszonych przez podmioty objęte systemem gwarantowania na rzecz funduszu, 4) kontrola realizacji postępowania mającego na celu uzdrowienie gos- podarki podmiotu objętego systemem gwarantowania. Podstawą finansowania działania funduszu są środki gromadzone przez banki w ustalonej procentowo wielkości na zaspokojenie roszczeń deponentów. Wprowadzone rozwiązanie określa gwarantowanie środków każdego z klientów, które łącznie z odsetkami do dnia spełnienia warunków gwarancji nie przekraczają równowartości 5000 EURO w wysokości 90% wartości środków (do równowartości 1000 EURO - 100%). Należy podkreślić, że wskazane kwoty są pewną gwarancją minimum zabezpieczenia; nie wyłącza to możliwości dochodzenia przez wierzycieli upadłego banku kwot przewyższających otrzymane przez deponenta, które wynikają z funkcjonowania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Poza systemem gwarantowania depozytów określonym w ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, prawo bankowe utrzymało jako wyjątek odpowiedzialność Skarbu Państwa za zobowiązania z tytułu rachunków oszczędnościowych, na które wystawiono dowody imienne, w bankach: Po- wszechna Kasa Oszczędności - Bank Państwowy, Polska Kasa Opieki SA i Bank Gospodarki Żywnościowej SA, w zakresie przekraczającym gwarancje ustawowego systemu gwarantowania środków pieniężnych, określonych ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (do 31 grudnia 1999 r.). Należy zwrócić uwagę na to, że nadzór nad działalnością Bankowego Funduszu Gwarancyjnego sprawuje Minister Finansów (w zakresie zgodności ze statutem i legalności działania). 21. PRAWO ANTYMONOPOLOWE Polskie ustawodawstwo antymonopolowe opiera się na ustawie z 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 49, poz. 318 z późn. zm.). Pewnym znaczącym uzupełnieniem aktu normatywnego jest coraz bogatsze orzecznictwo sądu antymonopolowego. Zadania z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym, rozwoju konkurencji i ochrony interesów kon- sumentów realizuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który jest centralnym organem administracji rządowej podległym Radzie Ministrów. Już w preambule ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym określone zostały cele Ustawodawcy. Są to: zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrona przedsiębiorców narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych, jak i interesów konsumentów. Preambuła nie ma charakteru normy prawnej, akcentuje jednak kierunki wykładni celowościowej. Na pierwszym miejscu wskazuje się na zapewnianie rozwoju konkurencji, co można uznać za przejaw umożliwienia realizacji zasady swobody umów. Dwa pozostałe cele są celami samymi w sobie, jak również środkami do zapewnienia wolnej konkurencji. Podkreślić należy, że prawo antymonopolowe jako właściwe dla stosunków publicznoprawnych nie może być utożsamiane ze zbliżoną doń, ale posiadającą zupełnie odmienny charakter sferą prywatnoprawną (choć zauważyć w tym przypadku można także występujący w niewielkim stopniu element interesu publicznoprawnego). Często mamy do czynienia ze skomplikowanymi stanami faktycznymi powodującymi znaczące trudności w postawieniu cezury między praktyką monopolistyczną a czynem nieuczciwej konkurencji. W obu przypadkach przedmiot ochrony jest jednakże odmienny. Prawo antymonopolowe ma nie dopuszczać do ograniczania swobody konkurencji, w przypadku zaś ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 47, poz. 211 z późn. zm.) sama konkurencja jest dozwolona, o ile ma charakter uczciwej. Kluczowym pojęciem dla istnienia ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym jest pojęcie praktyki monopolistycznej, będącej w przypadku kolektywnej praktyki monopolistycznej - wynikiem porozumienia co najmniej dwóch podmiotów zmierzających do ograniczenia swobody konkurowania. Ustawodawca posłużył się szeroką definicją o otwartym zakresie pojęcio- wym. Za praktyki monopolistyczne uznano porozumienia polegające w szczególności na: 1) ustalaniu, bezpośrednio lub pośrednio, cen oraz zasad ich kształtowania między konkurentami w stosunkach z osobami trzecimi (poziome porozumienia cenowe), 2) podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych (porozumienia podziałowe), 3) ustaleniu lub ograniczeniu wielkości produkcji, sprzedaży lub skupu towarów (porozumienia typu kontyngentowego), 4) ograniczeniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębior- ców nie objętych porozumieniem, 5) ustaleniu przez konkurentów lub ich związki warunków umów zawie- ranych z osobami trzecimi. Zastosowanie otwartej definicji praktyki monopolistycznej ma daleko idący walor praktyczny. W dużym stopniu ciężar oceny konkretnych stanów faktycznych został przesunięty na organ administracji stosujący prawo. To bowiem Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie tylko kwalifikuje poszczególne stany faktyczne pod wyszczególnione w ustawie o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym sytuacje, ale właśnie ze względu na otwarty charakter pojęcia praktyk monopolistycznych decyduje o tym, czy oceniane porozumienie ma charakter praktyki monopolistycznej. Na rozwój pojęciowy praktyk monopolistycznych znaczący wpływ wywiera orzecznictwo sądu antymonopolowego. W pewnym stopniu nieco odmienny, choć pozostający w pewnej zbieżności, charakter ma indywidualna praktyka monopolistyczna. Jako że norma ją określająca ma również charakter otwarty, wyszczególnienie zawarte w usta- wie o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym jest przykładowe. W ramach tego pojęcia mieści się nadużywanie pozycji dominującej [mówiąc o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, polegającą na tym, że przedsiębiorca ten nie spotyka się z istotną konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%] na rynku, a w szczególności: 1 ) przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do po- wstania bądź rozwoju konkurencji, 2) podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych, 3) sprzedaż towarów w sposób powodujący uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub innych podmiotów, 4) odmowę sprzedaży lub skupu towarów, dyskryminującą niektórych przedsiębiorców przy braku alternatywnych źródeł zaopatrzenia lub zbytu, 5) nieuczciwe oddziaływanie na kształtowanie cen, w tym cen odprzedaży, oraz sprzedaż poniżej kosztów w celu eliminacji konkurentów, 6) narzucanie uciążliwych warunków umów, przynoszących przedsiębiorcy narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści, 7) uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia nie związanego z przedmiotem umowy, którego nie przyjęłaby lub nie spełniłaby mając zapewnioną możliwość wyboru, 8) stwarzanie konsumentom uciążliwych warunków dochodzenia swoich praw (art. 5 ust. 1 ustawy). Zauważyć należy, że indywidualną praktyką monopolistyczną jest jedynie wykorzystywanie sposobami określonymi powyżej pozycji dominującej na rynku, a nie same zajmowanie i stworzenie takiej pozycji. Nie powinno więc podlegać nadzorowi działanie podmiotu mające zmienić sytuację na rynku poprzez "wychodzenie" z rynku. Przedsiębiorcom zajmującym pozycję monopolistyczną zakazuje się również: 1) ograniczania, mimo posiadanych możliwości, produkcji, sprzedaży lub skupu towarów, w szczególności prowadzącego do podwyższania cen, sprzedaży lub obniżenia cen skupu, 2) wstrzymywania sprzedaży towarów prowadzącego do podwyższania cen, 3) pobierania nadmiernie wygórowanych cen. Powyższe zakazy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, w odróżnieniu od norm względnie obowiązujących określonych w art. 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. Ustawodawca, mając na względzie ochronę interesu publicznoprawnego, założył wyposażenie organu administracji w daleko odziaływujące kompeten- cje. W przypadku stwierdzenia praktyk monopolistycznych Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzję nakazującą zaniechanie tych praktyk, przy czym może on określać warunki tego zaniechania (art. 8 ust. 1 ustawy). Bogate orzecznictwo dotyczące tegoż przepisu odnosi się głównie do charakteru wskazanej decyzji jako typowego aktu admini- stracyjnego o charakterze zewnętrznym, jak również ustosunkowuje się ono do kwestii stosowania przepisów proceduralnych (głównie przestrzeganie zasad ogólnych k.p.a., jak i zbieranie materiału dowodowego) w trakcie prowa- dzonego postępowania. Kompetencje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozciągają się na kontrolę działań prowadzących do koncentracji (działania uprzednie), jak i na wydawanie nakazów mających zmniejszać koncentrację (działania następcze). Możliwości oddziaływań nadzorczych w sprawach łączenia, przekształcania i rozwiązania podmiotów gospodarczych odpowiadają kompetencjom określonym na potrzeby przeciwdziałania praktykom mo- nopolistycznym. Jako że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest organem administracji publicznej, postępowanie przed nim toczy się na zasadach i trybie określonym w k.p.a. Odmiennie jednakże, aniżeli w przypadku innych organów centralnych, od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie sądu antymonopolowego - w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Ponieważ postępowanie przed sądem antymonopolowym toczy się według przepisów kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych, trudności budzi określenie charakteru takiego postępowania. Zauważyć przy tym należy, że stosowanie przepisów procedury cywilnej stwarza dla odwołania określone wymogi pisma procesowego, co dla podmiotu jest utrudnieniem w stosunku do znacznie odformalizowanego postępowania administracyjnego. 22. PRAWO CELNE Ustawa z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. nr 23, poz. 117 z późn. zm.), nazywana dalej kodeksem, reguluje zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny oraz wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, rozumianego jako terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Normuje ponadto zagadnienia dotyczące ustroju tych organów oraz miejsc dokonywania czynności celnych, a także niektóre zagadnienia dotyczące funkcjonariuszy celnych. Powołana ustawa nie reguluje wyczerpująco tej problematyki, odsyłając w ponad 70 przypadkach do aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień w niej zawartych. Systematyka tej ustawy jest złożona. Większość z 11 tytułów kodeksu jest dzielona na działy, a niekiedy także na rozdziały i oddziały. Znaczne roz- miary kodeksu (prawie 300 artykułów) pozwalają jedynie na zasygnalizowanie niektórych jego instytucji. W świetle tradycyjnego podziału norm prawa administracyjnego (na normy ustrojowe, materialne i proceduralne) należy zauważyć, że w kodeksie znajdują się normy każdej z tych kategorii. Swoiście są pojmowane przy tym normy proceduralne, które w istocie mogą być wyprowadzane z niemal wszystkich części składających się na przedmiotową ustawę. Ze względu na systematykę i nazewnictwo, jakimi posłużył się ustawodawca, wypada wyróż- niać przede wszystkim takie kategorie, jak: "procedury celne" i "postępowa- nie w sprawach celnych". W tytule IX kodeksu pt. "Postępowanie w sprawach celnych" ustalono, że w owych sprawach podstawowe znaczenie mają przepisy działu IV ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137 poz. 926 z późn. zm.) ze zmianami wynikającymi z przepisów prawa celnego. Oznacza to, iż kwestie dotyczące wydawania decyzji administracyjnych i zaświadczeń przez organy celne, a także udzielania przez te organy odpowiedzi na skargi i wnioski obywateli (podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą) nie będą omawiane w niniejszym rozdziale podręcznika. Również nie będą omawiane zagadnienia dotyczące tak a nie inaczej rozumianych procedur celnych (art. 3 § 3 ustawy). Obowiązki i uprawnienia przewidziane w przepisach prawa celnego powsta- ją z reguły w chwili faktycznego przywozu towaru na polski obszar celny lub w chwili faktycznego wywozu towaru z takiego obszaru. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać bądź ze szczególnych przepisów prawa krajowego, bądź z umów międzynarodowych. Są to więc uprawnienia i obowiązki powstające z reguły z mocy samego prawa. Kodeks mimo licznych definicji nie reguluje wprost kategorii towar celny, uznając, iż są to rzeczy oznaczone co do tożsamości lub co do gatunku, a także przedmioty objęte z mocy odrębnych przepisów ochroną własności intelektualnej, handlowej i przemysłowej, stanowiące przedmiot obrotu z za granicą. Istotny jest podział towarów na towary krajowe i niekrajowe, przy czym za towary krajowe uważane są wszelkie towary: a) całkowicie uzyskane lub wyprodukowane na polskim obszarze celnym bez udziału towarów przywiezionych spoza polskiego obszaru celnego, b) przywiezione spoza tego obszaru i dopuszczone do obrotu, c) towary uzyskane i wyprodukowane na polskim obszarze celnym z towarów wyżej określonych. Towary nie odznaczające się żadną z wymienionych cech są uznawane za towary niekrajowe. Z tym podziałem towarów związane jest pojęcie: status celny towaru. Oznacza ono określenie towaru jako krajowego lub niekrajo- wego. Towary krajowe, co do zasady, tracą status towaru krajowego z chwilą opuszczenia polskiego obszaru celnego (wyjątki od tej zasady w art. 88 kodeksu). Towary niekrajowe uzyskują zaś status towaru krajowego z chwilą dopuszczenia ich do obrotu na polskim obszarze celnym po spełnieniu wszys- tkich wymagań określonych prawem, a w szczególności po zastosowaniu przepisów dotyczących należności celnych przywozowych. W przypadku towarów niekrajowych istotne znaczenie, m.in. dla ustalenia należności celnych, może mieć określenie kraju ich pochodzenia. Według kryterium pochodzenia towary niekrajowe dzielone są na towary preferencyj- nego i niepreferencyjnego pochodzenia (art. 15-20). Ważny jest także podział towarów na towary wprowadzane na polski obszar celny i wyprowadzane z tego obszaru. Towary wprowadzane na polski obszar celny z chwilą ich przedstawienia organowi celnemu otrzymują status towarów składowanych czasowo. Status ten mają aż do momentu nadania im przeznaczenia celnego. Praktyczne znaczenie ma także podział na towary legalnie i nielegalnie wprowadzone na polski obszar celny (art. 9) oraz legalnie lub nielegalnie wyprowadzone z tego obszaru. Kodeks wyróżnia należności celne przywozowe i wywozowe. Są to cła i inne opłaty związane odpowiednio z przywozem lub wywozem towarów. Cła określane są na podstawie taryfy celnej lub innych środków taryfowych. Taryfa celna jest ustalana w drodze rozporządzenia Rady Ministrów i obejmuje: a) Polską Scaloną Nomenklaturę Towarową Handlu Zagranicznego PCN (nomenklatura towarowa), b) stawki celne, sposób, warunki i zakres ich stosowania, c) jednostki miar, d) obniżone stawki celne określone w umowach zawartych przez Rzeczy- pospolitą Polską z niektórymi krajami lub grupami krajów, e) preferencyjne stawki celne przyjęte jednostronnie przez Rzeczypospolitą Polską w odniesieniu do niektórych krajów, grup krajów lub regionów. Klasyfikacja towarów w taryfie celnej następuje poprzez kod taryfy cel- nej. Istotne dla stosowania taryfy celnej są także wyjaśnienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł do tej taryfy ogłaszane w formie zarządzeń w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Inne środki taryfowe (inne niż taryfa celna), na podstawie których może być określane cło, to ustalane przez Radę Ministrów, często w związku z zawartymi przez Rzeczypospolitą Polską preferencyjnymi umowami mię- dzynarodowymi, zawieszenie w całości lub w części poboru ceł, kontyngenty taryfowe i plafony taryfowe. Pod pojęciem kontyngentu taryfowego rozumie się wymagającą uzyskania pozwolenia ministra właściwego do spraw gospodarki określoną ilość lub wartość towarów, dla których Rada Ministrów ustaliła obniżone stawki celne. Natomiast pod pojęciem plafonu taryfowego rozumie się określoną ilość lub wartość towarów w przywozie na polski obszar celny, dla których Rada Ministrów ustaliła obniżone stawki celne, przy czym określona ilość lub wartość towarów może być realizowana, a nawet przekroczona przed terminem zamknięcia plafonu. Stosowanie innych środków taryfowych następuje wyłącznie na wniosek zgłaszającego, o ile towary, do których się to odnosi, spełniają warunki do zastosowania owych innych środków. Wartość celna towarów określana jest w celu ustalenia kwoty wynikającej z długu celnego oraz innych należności pobieranych przez organ celny, jak również w celu stosowania środków polityki handlowej, przy czym pod pojęciem tych ostatnich środków należy rozumieć ustanowione w ramach polityki gospodarczej państwa pozataryfowe środki takie jak: ograniczenia ilościowe, zakazy dotyczące przywozu i wywozu oraz środki ochrony rynku określone w odrębnych przepisach. Wartością celną towarów jest zazwyczaj cena transakcyjna, to znaczy cena faktycznie zapłacona lub należna za towar sprzedany w celu przywozu na polski obszar celny. (Za cenę faktycznie zapłaconą lub należną rozumie się zaś cenę ustaloną z uwzględnieniem treści art. 23 § 9 kodeksu.) W przypad- kach wymienionych w kodeksie cena transakcyjna nie będzie stanowiła pod- stawy do ustalenia wartości celnej towarów. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ celny z uzasadnionych przyczyn zakwestionował wiary- godność i dokładność informacji lub dokumentów służących do określenia wartości celnej, które zostały dołączone do zgłoszenia celnego, a także wówczas gdy odpowiednie informacje lub dokumenty nie zostały przedstawione przez zgłaszającego. Gdyby ustalenie wartości celnej towaru nie było możliwe przez zastoso- wanie art. 23 kodeksu, a więc przez odwołanie się do ceny transakcyjnej, owa wartość powinna być ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w art. 25 - 28 kodeksu. Co do zasady, należności celne są wymagalne według stanu towaru i jego wartości celnej w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego i według stawek w tym dniu obowiązujących. Odrębną - w porównaniu z kategorią należności celnych, choć z nią związaną - jest kategoria: dług celny. Pod tym pojęciem rozumie się powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych (dług celny w przywozie) lub należności celnych wywozowych (dług celny w wywozie) odnoszące się do towarów. Za dłużnika rozumie się przy tym każdą osobę zobowiązaną do zapłacenia kwoty wynikającej z długu celnego. Szczegółowe zagadnienia dotyczące długu celnego, w tym między innymi dotyczące powstania i wygaśnięcia tego długu, regulowane są w tytule VII kodeksu (art. 195-252) oraz w aktach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zawartych w tym tytule. Towary wprowadzane na polski obszar celny powinny trafiać nań legalnie. Od chwili ich wprowadzenia podlegają dozorowi celnemu i mogą być poddane kontroli celnej. Towary dostarczone do granicznego urzędu celnego bądź miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny powinny być przedsta- wione organowi celnemu wraz z deklaracją skróconą, sporządzoną na formu- larzu odpowiadającym wzorowi ustalonemu w drodze zarządzenia Prezesa GUC z 23 września 1997 r. (M.P. nr 72, poz. 690) wraz z dokumentami pozwalającymi na nadanie im przeznaczenia celnego. Za równoważne z deklaracją skróconą mogą być uznawane dokumenty urzędowe lub handlowe niezbędne do ustalenia tożsamości towarów. Warunkiem odstąpienia od obowiązku złożenia deklaracji skróconej jest nieograniczenie możliwości w zakresie sprawowania dozoru celnego oraz nadania towarom przeznaczenia celnego. Towary wprowadzane na polski obszar celny, poza sytuacjami nadzwyczajnymi, mogą być rozładowywane i przeładowywane ze środków transportowych wyłącznie za zgodą organu celnego w miejscach wyznaczonych lub uznanych przez ten organ. W przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia może dojść do wyładunku towarów bez zgody organu przy zachowaniu obowiązku niezwłocznego poinformowania o tym fakcie organu celnego. Przedmiotowe towary po ich przedstawieniu powinny otrzymać przezna- czenie celne dla nich dopuszczalne. Do czasu nadania im przeznaczenia celnego są składowane czasowo w magazynach celnych. Przepisy międzynarodowe regulujące tranzyt towarów niekrajowych prze- wożonych przez polski obszar celny, także z miejscem docelowym na tym obszarze, w sposób swoisty ujmują kwestie wprowadzania takich towarów na polski obszar celny. Towary - niezależnie od ich rodzaju, ilości, pochodzenia, miejsca wysył- ki lub miejsca przeznaczenia - mogą w każdym czasie, z zachowaniem określonych warunków, otrzymać przeznaczenie celne dopuszczalne dla tych towarów. Ze względu na przeznaczenie celne towarów, a więc według kryterium losów, jakim mogą one ulegać, dopuszczalny jest podział na towary: a) obejmowane procedurą celną, b) wprowadzane do wolnego obszaru celnego lub składu wolnocłowego, c) ulegające powrotnemu wywozowi poza polski obszar celny, d) podlegające zniszczeniu, e) takie, których zrzeczono się na rzecz Skarbu Państwa. Objęcie towarów procedurą celną następuje w wyniku zgłoszenia do tej procedury. Zarówno ewentualne formy, jak i elementy takich zgłoszeń okreś- lane są w sposób szczegółowy przy zachowaniu prymatu dla formy pisemnej. Kodeks reguluje też kwestie dotyczące podmiotów upoważnionych i zobo- wiązanych do dokonywania zgłoszeń celnych oraz postępowania wobec takich zgłoszeń. Data przyjęcia zgłoszenia celnego - co do zasady - przesądza o tym, jakie przepisy będą miały zastosowanie wobec towarów wymienionych w zgłoszeniu. Wolne obszary celne i składy wolnocłowe to wydzielone części polskiego obszaru celnego, w których: 1 ) przy stosowaniu należności celnych przywozowych i środków polityki handlowej dotyczących przywozu towary niekrajowe traktowane są jako znajdujące się poza polskim obszarem celnym, chyba że zostały objęte dopu- szczalną procedurą celną lub zostały wykorzystane niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach prawa celnego, 2) wprowadzenie towarów krajowych powoduje takie same skutki, jak w przypadku ich wywozu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wolne obszary celne i składy wolnocłowe są ustanawiane i znoszone w drodze rozporządzeń Rady Ministrów przy zachowaniu warunków i kryteriów ustanowionych przez tę Radę także w formie rozporządzenia. Rozpoczęcie działalności tak wydzielonego obszaru wymaga uprzedniego zatwierdzenia przez Prezesa GUC szczegółowego regulaminu funkcjonowania określonego obszaru, który to regulamin powinien przygotować podmiot zarządzający danym obszarem. W sposób swoisty regulowane są kwestie W prowadzania towarów na takie obszary i wyprowadzania z nich towarów, a także prowadzenia działalności na owych obszarach. Powrotny wywóz towarów niekrajowych jest dopuszczalny przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących wprowadzenia towaru na polski obszar celny, przy czym organ celny może nie wyrazić zgody na taki wywóz, jeżeli wywozowi sprzeciwiają się w szczególności środki polityki handlowej. Istnieje obowiązek powiadomienia organu celnego o zamiarze powrotnego wywozu. Zniszczenie towarów może wystąpić jedynie po wydaniu pozwolenia przez organ celny po pisemnym zgłoszeniu o zamiarze takiego zniszczenia lub też może być następstwem nakazu zniszczenia towaru w przypadkach przewidzianych przepisami szczególnymi. Zrzeczenie się towarów na rzecz Skarbu Państwa może mieć miejsce jedynie. za zgodą organu celnego. Regułą jest wyrażanie zgody na przyjęcie towaru przez Skarb Państwa bez obciążeń innych niż należności celne. Organ celny nie wyraża zgody na zrzeczenie się w przypadku, jeżeli zgoda mogłaby narazić Skarb Państwa na straty. Szczegółowe kwestie związane z powrotnym wywozem towarów, ich zniszczeniem oraz zrzekaniem się ich na rzecz Skarbu Państwa zostały regu- lowane w drodze zarządzenia Prezesa GUC z 23 września 1997 r. (M.P. nr 76, poz. 716). Działalność gospodarcza w formie agencji celnej jest warunkowana posia- daniem koncesji wydanej przez Prezesa GUC. Uzyskanie koncesji jest uzależ- nione od spełnienia wymagań określonych w art. 259 § 2 kodeksu, przy jednoczesnym niewystępowaniu okoliczności negatywnych wymienionych w § 3 ww. artykułu. Agencja celna może podejmować czynności przed organami celnymi wy- łącznie poprzez swojego pracownika wpisanego na listę agentów celnych. Listę takich agentów prowadzi Prezes GUC. Mogą być na nią wpisane osoby spełniające wymagania określone w art. 257 § 1 kodeksu (m.in. wymóg złożenia egzaminu na agenta celnego przed komisją powołaną przez Prezesa GUC). Rozdział XV ADMINISTRACJA SPRAW ZDROWIA, ZATRUDNIENIA I SPRAW SOCJALNYCH 1. ADMINISTRACJA ZDROWIA Do 31 marca 1999 r. na czele administracji zdrowia stał Minister Zdrowia i Opieki Społecznej. Zakres jego działania regulowała ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komitetu Pracy i Płac oraz o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzeń i opieki społecznej (Dz.U. nr 20, poz. 119 z późn. zm.). Ustawa ta zniosła urząd Ministra Pracy i Opieki Społecznej, a jego zadania powierzyła nowo utworzonemu Komitetowi oraz Ministrowi Zdrowia. W związku z tym dotychczasowy urząd Ministra Zdrowia, utworzony dekretem z 11 kwietnia 1945 r. o podziale Ministerstwa Pracy, Opieki Społecznej i Zdrowia, powołanego ustawą z 31 grudnia 1944 r. (Dz. U. nr 19, poz. 99), został przekształcony w urząd Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. W 1990 r. z jego zakresu działania wyłączono sprawy pomocy społecznej i przekazano je Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej. Od 1 kwietnia 1999 r. na czele administracji zdrowia stoi minister właś- ciwy do spraw zdrowia. Do zakresu jego działania należą sprawy: 1) ochrony zdrowia i organizacji opieki zdrowotnej, 2) nadzoru nad środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi, aparaturą i sprzętem medycznym, 3) zawodów medycznych, 4) warunków sanitarnych oraz nadzoru sanitarnego, 5) lecznictwa uzdrowiskowego. Ministrowi podlega Główny Inspektor Sanitarny oraz Krajowy Inspektor Farmaceutyczny. Nadto sprawuje on nadzór nad działalnością Agencji Rezerw Artykułów Sanitarnych. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy kolegium, rady naukowej, innych kolegialnych organów doradczych i opiniodawczych oraz ministerstwa. Ponadto przy wykonywaniu swoich zadań korzysta z następujących jednostek organizacyjnych (ściśle biorąc, poprzez departamenty lub inne komórki mini- sterstwa): 1) szkół wyższych oraz innych instytucji szkolnych i naukowych (np. aka- demii medycznych); 2) uzdrowisk i zakładów związanych z ich działalnością; 3) jednostek organizacyjnych działających w zakresie profilaktyki, lecz- nictwa i rehabilitacji (np. Instytut Gruźlicy, Instytut Matki i Dziecka); 4) jednostek organizacyjnych działających w zakresie farmacji, sprzętu ortopedycznego, transportu itp. (np. Instytut Leków); 5) innych jednostek organizacyjnych. Funkcje wchodzące w zakres zadań resortu wykonują też wojewodowie przy pomocy lekarza wojewódzkiego albo innego pracownika urzędu wojewódzkiego, a także przy pomocy wielu innych jednostek organizacyjnych podległych wojewodzie, tworzonych zależnie od potrzeb. Status lekarza wojewódzkiego - względnie innego pracownika wykonującego jego funkcje określa statut urzędu wojewódzkiego. Działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zapobiega- niu powstawaniu chorób i urazów, szerzeniu oświaty zdrowotnej, a w miarę możliwości również kształceniu osób wykonujących zawody medyczne prowadzą tzw. zakłady opieki zdrowotnej. Zakładami opieki zdrowotnej są w szczególności: - szpitale i inne zakłady przeznaczone dla osób potrzebujących cało- dobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych w odpowiednim, stałym pomieszczeniu, - przychodnie lekarskie (ośrodki zdrowia), poradnie, - pogotowie ratunkowe, - pracownie diagnostyczne, - pracownie protetyki stomatologicznej i ortodoncji, - zakłady rehabilitacji leczniczej, - żłobki, - inne zakłady, spełniające warunki określone w ustawie. Zakładami opieki zdrowotnej są również zespoły utworzone z wyżej wymienionych zakładów. Zakłady opieki zdrowotnej mogą być tworzone i utrzymywane przez naczelne i centralne organy administracji rządowej, wojewodów, gminy i związki międzygminne, powiaty i województwa, kościoły i związki wyznaniowe, zakłady pracy, stowarzyszenia i fundacje oraz inne osoby prawne krajowe i zagraniczne, a także przez osoby fizyczne. Zakłady tworzone przez naczelne i centralne organy administracji pań- stwowej, wojewodów, powiaty, województwa oraz związki powiatów, i utrzy- mywane ze środków publicznych oraz przeznaczone do wykonywania obowiązku udzielania świadczeń zdrowotnych osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów - są zakładami publicznymi. Zakład publiczny tworzy się w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie nowych zakładów powinno być zgodne z planem ich rozmieszczenia, ustalanym przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej) albo przez wojewodę (po zasięgnięciu opinii sejmiku województwa). W tym samym trybie następuje przekształcenie lub likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa z 30 sierpnia 1991 r. (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) wymaga nadto, aby zarządzenie lub uchwała o likwidacji lub przekształceniu określała sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Zakład może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru pro- wadzonego przez wojewodę. Podstawą wpisu jest stwierdzenie, że zakład opieki zdrowotnej spełnia wymagania przewidziane w ustawie i przepisach wykonawczych w zakresie fachowości, stanu pomieszczeń, wyposażenia w urządzenia itp. Wpis do rejestru, odmowa wpisu lub skreślenie z rejestru następuje w formie decyzji administracyjnej, z wyjątkiem zakładów tworzo- nych i utrzymywanych przez naczelne i centralne organy administracji pań- stwowej oraz szpitali klinicznych i klinik. Wpis zakładów tworzonych przez naczelne i centralne organy administracji państwowej następuje na podstawie zarządzenia właściwego ministra. Publiczny zakład opieki zdrowotnej może na podstawie decyzji organu założycielskiego uzyskać status samodzielnego zakładu. Zakład taki jest wpisywany do rejestru prowadzonego przez sąd rejonowy (a nie wojewodę, jak w przypadku pozostałych zakładów) i z chwilą wpisu uzyskuje osobowość prawną. Samodzielny zakład ma własne mienie, wydzielone z mienia pań- stwowego lub komunalnego, obejmujące własność i inne prawa majątkowe, i winien pokrywać koszty swojej działalności z posiadanych środków i uzys- kiwanych przychodów; na przykład z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na zlecenie: a) instytucji ubezpieczeniowych, b) osób objętych ubezpieczeniem innym niż ubezpieczenie zdrowotne, c) organu, który utworzył zakład, albo innych organów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Samodzielny zakład również winien we własnym zakresie lub z kredytu bankowego pokryć ewentualny niedobór finansowy. Ustawa z 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej reguluje także podstawowe prawa i obowiązki użytkowników. Według ustawy wszyscy pacjenci mają prawo do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom wiedzy medycznej, wyrażania zgody lub odmowy jej udzielenia na określone świadczenia (po uzyskaniu odpowiedniej informacji), uzyskania informacji o stanie swojego zdrowia, poszanowania intymności i godności w czasie udzielania świadczeń zdrowotnych, umierania w spokoju i godności. Nadto osoby przebywające w szpitalu mają prawo do opieki duszpaster- skiej, kontaktu osobistego, telefonicznego i korespondencyjnego z osobami z zewnątrz oraz do opieki pielęgnacyjnej przez osobę bliską lub przez inną wskazaną osobę, a także prawo żądania wypisania ze szpitala (osoba wypisy- wana ze szpitala na własne żądanie jest obowiązana złożyć zobowiązanie na piśmie lub ustnie w obecności dwóch świadków, że została uprzedzona o możliwych następstwach zaprzestania leczenia w szpitalu). Do podstawowych obowiązków użytkowników zakładu opieki zdrowotnej należy przestrzeganie regulaminu zakładu. Nadzór nad zakładami opieki zdrowotnej sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia oraz wojewodowie. Wymienione organy są uprawnione do kontroli (mogą przeprowadzić wizytacje pomieszczeń zakładu, obserwować czynności związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, żądać informacji i udostępnienia dokumentacji, w tym również medycznej itp.), wydawania zaleceń pokontrolnych i podejmowania decyzji administracyjnych nakazujących usunięcie stwierdzonych braków i wadliwości. Minister lub wojewoda mogą zlecać przeprowadzenie kontroli (ale tylko pod względem medycznym) innym zakładom opieki zdrowotnej, organom samorzą- dów zawodów medycznych, medycznym towarzystwom naukowym, akademickim uczelniom medycznym, medycznym jednostkom badawczo-rozwojowym oraz specjalistom z poszczególnych dziedzin medycyny - za ich zgodą. Niezależnie od tego organ, który utworzył zakład, ma obowiązek doko- nywać okresowych kontroli i ocen działalności zakładu oraz pracy jego kierownika. Spośród licznych przepisów regulujących kompetencje organów admini- stracji państwowej, prawa i obowiązki osób fizycznych oraz innych podmiotów prawa wymienić trzeba nadto następujące: 1) przepisy regulujące wykonywanie zawodu w służbie zdrowia; do tej grupy np. należą następujące akty prawne: ustawa z S grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz.U. z 1997 r. nr 28, poz. 152), ustawa z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. nr 91, poz. 410), ustawa z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. nr 30, poz. 158), ustawa z 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. nr 41, poz. 78 z późn. zm.); z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. nr 41, poz. 179 z późn. zm.); 2) przepisy regulujące warunki zdrowotne żywności i żywienia, np. ustawa z 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. nr 29, poz. 245 z późn. zm.); 3) przepisy dotyczące środków farmaceutycznych oraz artykułów sanitar- nych i aptek, a więc przede wszystkim ustawa z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. nr 105, poz. 452; zm.: 1993 r. nr 16, poz. 68 i nr 47, poz. 211) oraz akty wykonawcze Ministra Zdrowia oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej regulujące dopuszczalność tych środków, ich oznaczanie, warunki składu, metody badania itd.; 4) przepisy dotyczące substancji trujących; chodzi tu o ustawę z 21 maja 1963 r. o substancjach trujących (Dz.U. nr 22, poz. 116) oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, m.in. w sprawie oznaczania substancji trujących, wykazu trucizn i środków szkodliwych; 5) przepisy normujące zagadnienia wykrywania chorób zakaźnych, zapo- biegania ich szerzeniu się oraz leczenia tych chorób; sprawy te reguluje całościowo ustawa z 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. nr 50, poz. 279 z późn. zm.) i liczne przepisy wykonawcze, wydane m.in. w sprawie powszechnych badań lekarskich dzieci i młodzieży, obowiąz- kowych szczepień ochronnych,- zgłaszania przypadków zachorowań, podejrzeń o zachorowania i zgonów na choroby zakaźne, warunków zdrowia wymaganych ze względów sanitarno-epidemiologicznych od osób wykonujących niektóre zajęcia zarobkowe; 6) ustawa z 27 września 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne (Dz.U. nr 94, poz. 422); 7) ustawa z 21 czerwca 1991 r. o wprowadzeniu częściowej odpłatności za koszty wyżywienia i zakwaterowania w sanatoriach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 64, poz. 272). W odrębnych aktach prawnych rangi ustawowej zostały zawarte przepisy dotyczące zwalczania chorób wenerycznych oraz gruźlicy. Podstawowe kwestie związane z chorobami wenerycznymi są uregulowane w dekrecie z 16 kwietnia 1946 r. o zwalczaniu chorób wenerycznych (Dz.U. nr 18, poz. 119 z późn. zm.) i w aktach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Całokształt zagadnień związanych z wykrywaniem i leczeniem gruźlicy reguluje ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu gruźlicy (Dz.U. nr 27, poz. 170), uchwała Rady Ministrów i kilka aktów wykonawczych wydanych przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. W aktach tych zostały uregulowane m.in. sprawy planowego zwalczania gruźlicy, dokwaterowań i przekwaterowań osób chorych na gruźlicę, zasad przeprowadzania badań w celu wykrywania i leczenia gruźlicy oraz obowiązkowych szczepień ochronnych. Ważną rolę w administracji zdrowia pełni samorząd lekarzy, aptekarzy oraz pielęgniarek i położnych. Organizację i zadania samorządu lekarzy reguluje ustawa z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. nr 30, poz. 158). Stanowi ona, iż samorząd lekarzy jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko przepisom ustawy. Jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy posiadającymi osobowość prawną są: Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie. Na prawach izby okręgowej działają nadto: Wojskowa Izba Lekarska, Izba Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz Kolejowa Izba Lekarska. Do samorządu lekarzy m.in. należy: stwierdzanie prawa wykonywania zawodu lekarza i prowadzenie rejestru lekarzy, negocjowanie warunków pracy i płac, sprawowanie orzecznictwa w przedmiocie orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza, opiniowanie projektów ustaw dotyczących ochrony zdrowia i przepisów dotyczących wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie, sprawowanie sądownictwa lekarskiego w zakresie odpowiedzialności zawodowej lekarzy oraz sądownictwa polubownego, współdziałanie z organami państwowymi, samorządu terytorialnego, związkami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach dotyczących ochrony zdrowia ludności i warunków wykonywania zawodu lekarza. Organizację, zadania i zasady działania samorządu aptekarskiego określa ustawa z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. nr 41, poz. 179), zaś samorządu pielęgniarek i położnych ustawa z tego samego dnia o samo- rządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. nr 41, poz. 178). Oba samorządy są zorganizowane i funkcjonują na takich samych zasadach, jak samorząd lekarski. 2. PRZECIWDZIAŁANIE ALKOHOLIZMOWI Pierwsze akty prawne mające na celu przeciwdziałanie alkoholizmowi pochodzą z okresu międzywojennego. Koncentrowały się one przede wszystkim na wprowadzeniu ograniczeń w sprzedaży, podawaniu i spożyciu napojów alkoholowych. Ustawy wydane po wojnie przewidywały, obok działań reglamentacyjnych, wiele działań o charakterze organizacyjnym i społeczno- wychowawczym. Ten sposób regulacji zastosowano także w obowiązującej obecnie ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). Według ustawy zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez: - tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, - działalność wychowawczą i informacyjną, - ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju oraz ograniczanie dostępności alkoholu, - leczenie i rehabilitacja osób uzależnionych od alkoholu, - zapobieganie i usuwanie negatywnych następstw nadużywania alkoholu, - zakaz sprzedaży, podawania oraz wnoszenia do niektórych miejsc napojów alkoholowych. Tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokoje- nie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, to typowa działalność prewencyjna. Działalność taką powinny prowadzić wszystkie orga- ny administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego. Wszystkie te organy powinny też mieć to zadanie na uwadze przy podejmowaniu innych działań, a szczególnie przy stanowieniu prawa i ustalaniu polityki społecznej. Podobny charakter ma działalność wychowawcza i informacyjna. Zadania w tym zakresie obciążają zwłaszcza ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zdrowia oraz- kultury, Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz jednostki organizacyjne publicznej radiofonii i telewizji. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania ma uwzględniać problem trzeźwości i abstynencji wśród celów wychowania oraz wprowadzać do programów nauczania wiedzę o szkodliwości alkoholizmu dla jednostki oraz w życiu rodzinnym i społecznym. Minister właściwy do spraw zdrowia ma zapewnić kształcenie specjalistów z zakresu działalności profilaktycznej i leczniczej oraz podejmowanie badań nad alkoholem i związanymi z nim problemami. Minister do spraw kultury, oświaty i wychowania oraz jednostki organizacyjne publicznej radiofonii i telewizji podejmują odpowiednie działania w zakresie rozwijania i popierania różnorodnych form działalności informacyjnej, kulturalnej i naukowej, mające na celu uświadamianie szkod- liwości nadużywania alkoholu dla jednostki oraz życia rodzinnego i społecz- nego, krzewienie trzeźwości i abstynencji oraz wykorzenianie szkodliwych zwyczajów i sposobów picia alkoholu. Organy administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego powinny m.in. inicjować i wspierać przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania napojów alkoholowych, a także popierać tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest szerzenie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom itd. Zmianę struktury spożywania napojów alkoholowych, a także zmniejszenie jego spożycia, realizuje się przez odpowiednie ustalenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w gminie, a także określenie zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży tych napojów i warunków ich sprze- daży. Ograniczenie dostępności alkoholu dokonuje się za pomocą rozmaitych przedsięwzięć. Ustawodawca sięgnął tu m.in. po metodę administracyjno- prawną, ekonomiczną i karnoprawną. Ograniczenie spożycia alkoholu zamierza się bowiem osiągnąć zarówno za pomocą ogólnych i indywidualnych aktów administracyjnych oraz innych działań administracyjnoprawnych, zagrożenia karą grzywny orzekaną w postępowaniu w sprawach o wykroczenia lub w postępowaniu karnym, jak i ustalenia odpowiedniej ceny alkoholu. Ustawa początkowo przewidywała, że dystrybucją, obrotem i zbytem napojów alkoholowych będą zajmować się tylko przedsiębiorstwa państwowe wyznaczone przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Od października 1990 r. obrót napojami alkoholowymi mogą prowadzić w kraju wszystkie podmioty gospodarcze, o ile uzyskały one zezwolenie. Następnie stanowi ona, że sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, a przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się tylko w wyodrębnionych punktach sprzedaży, a liczbę takich punktów określa rada gminy; w gminach, w których są rozmieszczone jednostki wojs- kowe, czyni to po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów. Ustawa zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom wymienionym w ustawie, a także na kredyt lub pod zastaw. Naruszenie zakazów jest zagrożone karą grzywny. Zakaz sprzedaży, podawania i spożywania obejmuje teren szkół i innych zakładów oraz placówek oświatowo-wychowawczych lub opiekuńczych, domów studenckich, zakładów pracy, miejsc zbiorowego żywienia pracowników, miejsc masowych zgromadzeń (w czasie ich trwania), środków i obiektów komunikacji krajowej, obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych oraz rejon obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto ustawa zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkole- niowych, a także w domach wypoczynkowych. W innych obiektach i miejscach dopuszcza wprowadzenie regulaminowych zakazów sprzedaży, podawania, spożywania lub wnoszenia napojów alkoholowych. Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu może się odbywać tylko za zezwoleniem. W innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Inne wyjątki może wprowadzić minister właściwy do spraw zagranicznych ze względu na zwyczaje międzynarodowe. Jego zezwolenie może jednak dotyczyć podawania i spożywania tylko nieznacznej ilości napojów alkoholowych. Ustawa zabrania też wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych itp., jak również na teren stadionów i innych obiektów, na których odbywają się masowe imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych regulaminowym zakazem wnoszenia napojów alkoholowych. Osoba posiadająca przy sobie napój alkoholowy ma obowiązek przekazania go do depozytu, pod rygorem niewpuszczenia bądź usunięcia z obiektu lub miejsca przebywania. Zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obejmuje nadto osoby do lat 18 oraz wszystkie osoby, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości. Rada Ministrów ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny może wprowadzać na czas określony na obszarze całego kraju albo jego części całkowity lub częściowy zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zakaz taki wprowadza się w drodze rozporządzenia, a w sytuacji wymagającej niezwłocznego działania - w innym trybie. Ustalanie odpowiedniej ceny napojów alkoholowych ma na celu po- wstrzymanie ludzi od kupna tych napojów w nadmiernej ilości lub zbyt często oraz zachęcanie ich do kupna i spożywania napojów o mniejszej zawartości alkoholu. Do 28 grudnia 1996 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 127, poz. 593), obowiązywały następujące zasady: 1) ceny napojów alkoholowych powinny być ustalane na poziomie wy- przedzającym wzrost dochodów ludności; 2) sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia na miejscu następuje po cenach pokrywających koszty związane z tą sprzedażą, nie wyższych jednak niż o 25% ceny detalicznej (nie dotyczy to niektórych przedsiębiorstw turystycznych); 3) od wpływów pieniężnych ze sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą zależeć oceny wyników działalności przedsiębiorstw ani też wynagrodzenia ich pracowników. Obecnie ustawa stanowi jedynie, iż akty prawne wpływające na strukturę cen napojów alkoholowych powinny służyć ograniczeniu spożycia na rzecz napojów o niskiej zawartości procentowej alkoholu. Wszystkie omówione wyżej działania mają na celu przede wszystkim zapobieganie ujemnym następstwom picia alkoholu. Oprócz tych działań omawiana ustawa reguluje także postępowanie w stosunku do osób naduży- wających alkoholu. Tu chodzi już o doraźną interwencję i ochronę osób znajdujących się pod wpływem alkoholu, o pomoc osobom poddanym leczeniu odwykowemu, o leczenie osób uzależnionych oraz ich rehabilitację, a także o usuwanie negatywnych następstw nadużywania alkoholu. Zadanie pierwsze wykonuje się przede wszystkim przez doprowadzenie do izby wytrzeźwień, publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. Chodzi tu o osoby, które są nietrzeźwe i swoim zachowaniem dają powód zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu, albo też zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób. Izby wytrzeźwień organi- zują i prowadzą gminy oraz organy powiatu. Zadanie drugie wykonuje .się głównie przez tworzenie zakładów lecznic- twa odwykowego, domów pomocy społecznej oraz zakładów pracy chronionej dla osób uzależnionych od alkoholu i powierzenie tym instytucjom leczenia odwykowego lub udzielania pomocy. Obowiązkiem prowadzenia leczenia zostały ponadto obciążone wszystkie zakłady podstawowej opieki zdrowotnej, a obowiązkiem udzielania odpowiedniej pomocy wszystkie organy i instytucje publiczne. Pomoc ta polega w szczególności na ułatwieniu zatrudnienia, zapewnieniu czasowego zakwaterowania oraz na świadczeniach materialnych; w miarę potrzeby może ona być świadczona również rodzinom osób nadużywających alkoholu. W przypadkach opisanych w ustawie leczenie może być przeprowadzone pod przymusem. Obowiązek poddania się leczeniu dotyczy trzech kategorii osób. Pierwszą stanowią osoby, które w związku z nadużywaniem alkoholu powodują rozkład życia rodzinnego, demoralizację nieletnich, uchylają się od pracy albo systematycznie zakłócają spokój lub porządek publiczny. W stosunku do tych osób o obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu orzeka sąd rejonowy na wniosek gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub prokuratora. Sąd orzeka w postępowaniu nieprocesowym po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie materiałów dołączonych do wniosku oraz opinii biegłego w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i rodzaju zakładu leczniczego. Sąd może też zarządzić oddanie badanej osoby pod obserwację w zakładzie leczniczym na czas nie dłuższy niż 2 tygodnie; na wniosek zakładu leczniczego sąd może przedłużyć ten termin do 6 tygodni. Obowiązek poddania się leczeniu trwa tak długo, jak długo wymaga tego cel leczenia, nie dłużej jednak niż 2 lata. W czasie leczenia sąd może zmieniać rodzaj zakładu leczniczego. Decyduje on też o ustaniu obowiązku leczenia przed upływem okresu wskazanego w orzeczeniu. Drugą kategorię osób, do których odnosi się obowiązek poddania się leczeniu odwykowemu, stanowią osoby uzależnione od alkoholu, umieszczone w zakładach poprawczych i w schroniskach dla nieletnich. W stosunku do tych osób leczenie odwykowe, za zezwoleniem sądu, zarządza administracja zakładu lub schroniska. Trzecią kategorię tworzą osoby umieszczone w zakładach karnych, aresztach śledczych i środkach przystosowania społecznego. Zasady i tryb postępowania w stosunku do tych osób określa Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Wymienione zadania powinny być ujęte w tzw. Narodowym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, opracowanym przez Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, podległą ministrowi do spraw zdrowia. Po zatwierdzeniu przez Radę Ministrów uwzględnia się go w założeniach polityki społeczno-gospodarczej państwa. W województwach zadania w zakresie wychowania w trzeźwości i prze- ciwdziałania alkoholizmowi są ujęte w wojewódzkich programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, za realizację których odpowiada zarząd województwa. Zarząd województwa do realizacji programu może powołać pełnomocnika. W gminach prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. Podstawą działania gmin jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalany corocznie przez radę gminy. W realizacji tego programu biorą też udział gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, powoływane przez rady na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do tych komisji stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym. 3. ZAPOBIEGANIE NARKOMANII Zadania i kompetencje administracji w walce z narkomanią określa ustawa z 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. nr 75, poz. 468 z późn. zm.). Nakłada ona na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszechstronnych działań mających na celu zapobieganie narkomanii, tworzenie warunków leczenia, rehabilitacji i readaptacji lub resocjalizacji osób uzależnionych, a także wspierania w tym zakresie organizacji społecznych, Kościoła i innych związków wyznaniowych. Ministrowie właściwi do spraw oświaty i wychowania, obrony narodowej, transportu, pracy, zdrowia, rolnictwa, spraw wewnętrznych i administracji zapewniają kształcenie i doskonalenie niezbędnej liczby specjalistów w dziedzinie zapobiegania narkomanii, leczenia, rehabilitacji i resocjalizacji. Podstawę do działań w tej dziedzinie stanowi Krajowy Program Przeciwdziałania Narkomanii, uchwalany przez Radę Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia. Odpowiedni ministrowie oraz przewodniczący Komitetu Badań Naukowych mają też zapewnić prowadzenie badań naukowych nad problematyką narkomanii, a szczególnie rozmiarów tego zjawiska, a także zbieranie i okresowe publikowanie informacji o społeczno-medycznych skutkach nadużywania środków odurzających, psychotropowych i zastępczych. Państwo podjęło się także reglamentowania i kontroli uprawy maku i konopi włóknistej. W myśl ustawy, uprawy takie można prowadzić tylko na podstawie odpowiedniego zezwolenia, wydanego przez gminę. Gmina prowadzi też nadzór nad uprawami maku i konopi włóknistej oraz wydaje nakazy zniszczenia tych roślin, jeżeli są one uprawiane bez zezwolenia. Wojewoda - w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz właściwym do spraw rolnictwa - został też zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia wielkości powierzchni przeznaczonej corocznie pod uprawy maku i konopi oraz rejonizacji tych upraw. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy do- tyczące upraw maku i konopi na inne rośliny, jeżeli zawierają one substancje odurzające lub psychotropowe. Ustawa wprowadza ogólny zakaz posiadania i używania środków odu- rzających i psychotropowych. W drodze wyjątku środki te mogą posiadać jedynie uprawnione osoby i jednostki organizacyjne. Środki posiadane przez inne podmioty ulegają z mocy prawa zniszczeniu lub przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie egzekucji administracyjnej i bez odszkodowania. Wymienione środki posiadane przez osoby i jednostki organizacyjne do tego uprawnione mogą być użyte wyłącznie w celach medycznych (leczniczych lub diagnostycznych), przemysłowych i naukowych. Produkcja środków odurzających i psychotropowych odbywa się wyłącznie na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw zdrowia lub Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w zakresie i na warunkach podanych w zezwoleniu. Odpowiedniego zezwolenia wymaga także: 1) zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela konopi i żywicy konopi, 2) sporządzanie wyciągów ze słomy makowej przez zakłady przemysłu farmaceutycznego oraz instytuty naukowo-badawcze i szkoły wyższe, 3) przywóz z zagranicy środków odurzających i psychotropowych, a także ich wywóz oraz tranzyt, 4) obrót hurtowy środkami odurzającymi i psychotropowymi. Minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia określa szczegółowe zasady wyrobu i przerobu, przywozu z zagranicy i wywozu za granicę, tranzytu, obrotu hurtowego i detalicznego, przechowywania oraz posiadania i stosowania środków odurzających i psychotropowych, a także w porozumieniu z ministrem właściwym w sprawach wewnętrznych i administracji - szczegółowe zasady i tryb dokonywania nadzoru nad produkcją, przechowywaniem i obrotem wymienionymi środkami. Zadania w zakresie zapobiegania narkomanii realizowane są także przez leczenie, rehabilitację oraz resocjalizację osób uzależnionych. Leczenie osób uzależnionych prowadzą publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Rehabilitację oraz readaptację osób uzależnionych prowadzą wymienione zakłady, a także organizacje społeczne, Kościół i inne związki wyznaniowe oraz osoby fizyczne, o ile mają stosowne zezwolenie ministra do spraw zdrowia. Readaptację uzależnionych mogą prowadzić także lekarze wykonujący specjalistyczną indywidualną praktykę lekarską oraz osoby posiadające specjalistyczne wyższe wykształcenie niemedyczne. Właściwe organy administracji publicznej są też zobowiązane udzielać niezbędnej pomocy osobom uzależnionym, jeżeli tego wymaga ich sytuacja życiowa. Pomoc ta może zwłaszcza polegać na ułatwieniu zatrudnienia, zapewnieniu czasowego zakwaterowania lub pobytu w domach pomocy społecznej oraz na świadczeniach materialnych dla osoby uzależnionej lub jej rodziny. Poddanie się leczeniu, rehabilitacji oraz readaptacji jest dobrowolne, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w ustawie. Wyjątki dotyczą osób, które nie ukończyły 18 lat oraz osób pełnoletnich, które kontynuują przymusowe leczenie lub rehabilitację. Na leczenie lub rehabilitację przymusową może skierować jedynie sąd rodzinny na wniosek przedstawiciela ustawowego, krewnych w linii prostej lub rodzeństwa albo poradni wychowawczo-zawodowej. 4. ADMINISTRACJA PRACY I SPRAW SOCJALNYCH Przed wejściem w życie reformy ustroju państwa z 1998 r. sprawy zatrud- nienia, polityki socjalnej oraz pomocy społecznej należały do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz podległych mu organów i jednostek organizacyjnych. Urząd Ministra Pracy i Polityki Socjalnej został utworzony w 1987 r. w miejsce urzędu Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz Urzędu ds. Kombatantów. Do jego zadań należało opracowywanie założeń i realizacja polityki państwa w zakresie: 1) zatrudnienia i efektywnego wykorzystania zasobów pracy, 2) organizacji i warunków pracy, 3) wynagrodzeń i innych świadczeń za pracę, 4) ubezpieczeń społecznych i świadczeń socjalnych oraz pomocy społecznej. Ad 1) W celu wykonania tego zadania minister między innymi prowadził analizę przestrzegania przepisów prawa pracy, współdziałał w opracowywaniu bilansów zasobów pracy oraz w programowaniu kształcenia kadr dla gospodarki narodowej i poradnictwa zawodowego, upowszechniał metody i techniki pracy z kadrami oraz dysponował środkami Funduszu Pracy. Ad 2) W zakresie organizacji i warunków pracy minister między innymi inicjował prace związane z atestacją stanowisk pracy i normowaniem pracy, prowadził analizę i ocenę wykorzystania czasu pracy, upowszechniał efektyw- ne rozwiązania w dziedzinie organizacji pracy, opracowywał założenia i kie- runki poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy. Ad 3) W zakresie wynagrodzeń i innych świadczeń za pracę minister między innymi opracowywał i upowszechniał metody wartościowania pracy oraz zasady tworzenia taryfikatorów kwalifikacyjnych, siatek i tabeli wynagrodzeń zasadniczych, ustalał zasady najniższego wynagrodzenia za pracę, opiniował i rejestrował układy zbiorowe pracy. Ad 4) Zadania w zakresie ubezpieczeń społecznych i innych świadczeń, a także pomocy społecznej wykonywał on między innymi poprzez określanie wielkości świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego oraz zaopa- trzenia emerytalnego i rentowego na rzecz pracowników i ich rodzin oraz innych grup ludności, analizowanie i ocenę kształtowania się dochodów i kosztów utrzymania poszczególnych grup ludności, organizację pomocy i opiekę nad kombatantami i ich rodzinami, organizację pomocy społecznej instytucjonalnej i środowiskowej dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, ustalanie zasad organizacji i funkcjonowania placówek pomocy społecznej, organizowanie i prowadzenie poradnictwa oraz pośrednictwa zawodowego dla inwalidów. Ponadto Minister Pracy i Polityki Socjalnej współdziałał w opracowywaniu budżetu państwa oraz bilansu pieniężnych przychodów i wydatków ludności, opracowywał projekty przepisów prawnych dotyczących zmian zatrudnienia, wynagrodzenia i innych świadczeń socjalnych, pomocy społecznej oraz ubezpieczeń społecznych, a także opiniował projekty ustaw przygotowane przez inne organy w zakresie spraw wchodzących do zakresu jego działania. W województwach zadania dotyczące zatrudnienia i spraw socjalnych oraz pomocy społecznej wojewodowie wykonywali przy pomocy urzędu wojewódzkiego, podporządkowanych jednostek organizacyjnych i zakładów administracyjnych. W urzędach wojewódzkich istniały wojewódzkie biura pracy, do zakresu działania których między innymi należało: 1) prowadzenie spraw wynikających z przepisów prawa o zatrudnieniu, a w szczególności pośrednictwo pracy i pośrednictwo zawodowe oraz aktywizacja zawodowa inwalidów, 2) gospodarka funduszem pracy, 3) sprawy socjalne, w tym związane z organizowaniem pomocy społecznej. Wojewodzie podlegały poza tym różne wyspecjalizowane jednostki or- ganizacyjne. Na przykład w województwie skierniewickim wojewodzie podlegał m.in. Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej w Skierniewicach, Państwowy Dom Rencisty w Żyrardowie oraz państwowe domy pomocy społecznej w kilku miejscowościach województwa. Obecnie, po wdrożeniu reformy, sprawy zatrudnienia, spraw socjalnych i pomocy społecznej należą do zakresu działania ministra do spraw pracy oraz ministra do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania w zakresie zatrudnienia, w tym łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych, określone w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst. jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnospraw- nych (Dz.U. nr 123, poz. 776) minister do spraw pracy realizuje przy pomocy Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz samorządu województwa, wojewody i samorządu powiatowego. Zadania w zakresie pomocy społecznej, określone w ustawie z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 z późn. zm.) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego realizuje przede wszystkim przy pomocy wojewody, samorządu wojewódzkiego, powiatu, gminy oraz wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych regionalnych ośrodków polityki społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie, ośrodków i domów pomocy społecznej. Sprawy związane z nawiązywaniem stosunku pracy, wynagradzaniem i innymi świadczeniami związanymi z pracą, urlopami, zatrudnianiem nieletnich, bezpieczeństwem i higieną pracy, rozpatrywaniem sporów o roszczenia pracowników, odpowiedzialnością materialną pracowników, regulaminem pracy, ustalaniem warunków wykonywania pracy itp. reguluje kodeks pracy oraz przepisy szczególne utrzymane przez kodeks w mocy, a także inne ustawy określające prawa i obowiązki niektórych kategorii pracowników. Przykładem może być ustawa z 16 września 1982 r, o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. nr 31, poz. 214 z późn. zm.), ustawa z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 56, poz. 357 z późn. zm.), ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385), ustawa z 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. nr 19, poz. 145), ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402). 5. PRAWO O ZATRUDNIENIU I BEZROBOCIU Zmiany w organizacji i zasadach działania gospodarki narodowej, które krótko można określić jako proces przechodzenia od gospodarki planowej, opartej na ogólnonarodowej własności środków produkcji i zarządzanej w sposób scentralizowany, do gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych, zróżnicowanej pod względem własnościowym, zdecentralizowanej i w dużej mierze wolnej, kierującej się zyskiem i powiązanej z gospodarką światową, sprawiły, że zatrudnienie stało się nowym problemem, wymagającym innego podejścia. Wskazane zmiany i postępujące przekształcenia gospodarki polskiej pociągają bowiem za sobą z jednej strony bezrobocie, z drugiej zaś brak siły roboczej w nowo tworzonych działach przemysłu i usług. Jednocześnie trwa proces opuszczania kraju przez młode i wykwalifikowane osoby w poszukiwaniu pracy, wyższych zarobków i lepszych warunków życia. Przedstawione trendy i zjawiska mogą doprowadzić do powstania wielu niepożądanych następstw, takich jak ubóstwo (nędza), bezdomność, rozbicie rodzin, demoralizacja młodzieży itd. Aby temu zapobiec, państwo bierze na siebie zadanie udzielania różnorodnej pomocy osobom poszukującym pracy, a także zakładom pracy i miejscowym władzom. Podstawę prawną działania administracji w powyższym zakresie stanowi ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz przepisy wydane na podstawie upoważnień zawartych w tej ustawie. Ustawa tworzy system organów ds. zatrudnienia i przeciwdziałania bez- robociu oraz złagodzenia jego skutków, a także określa ich zadania i kom- petencje oraz niektóre prawa i obowiązki innych organów i instytucji oraz osób fizycznych związanych z zatrudnianiem i przeciwdziałaniem bezrobociu, względnie łagodzeniem jego skutków. Do wykonywania wymienionych zadań wyznaczony został minister właściwy do spraw pracy, prezes Krajowego Urzędu Pracy, dyrektorzy wojewódzkich - urzędów pracy oraz kierownicy powiatowych urzędów pracy. Wymienione organy działają przy pomocy - odpowiednio - Naczelnej Rady Zatrudnienia, wojewódzkich i powiatowych rad zatrudnienia. Prezes Krajowego Urzędu Pracy jest podporządkowany ministrowi właściwemu do spraw pracy. Jest on powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw pracy, zaopiniowany przez Naczelną Radę Zatrudnienia. Do zadań Prezesa między innymi należy: - inicjowanie i realizowanie polityki państwa w zakresie rynku pracy, - określanie standardów realizacji zadań określonych w ustawie, - dysponowanie funduszem pracy, - zapewnienie jednolitości stosowania prawa, - rozpatrywanie odwołań od decyzji wojewodów. Do zadań samorządu województwa należy w szczególności: - opracowywanie analiz i ocen dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w województwie, - współdziałanie z wojewódzką radą zatrudnienia w podejmowaniu przedsięwzięć zmierzających do ograniczenia bezrobocia i jego negatywnych skutków, w tym tworzenie nowych miejsc pracy, - planowanie wydatków i gospodarowanie środkami finansowymi przez- naczonymi na realizację polityki rynku pracy oraz rozdział środków Funduszu Pracy, - organizowanie pośrednictwa pracy w skali wojewódzkiej i międzywojewódzkiej, - ustalanie kryteriów wydawania zezwoleń w sprawach zatrudnienia cudzoziemców. Pozostałe zadania zostały przypisane powiatowi jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i należące do powiatu (własne). Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty między innymi należy: - rejestrowanie bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, przed- stawianie im propozycji zatrudnienia, szkolenia i innych form mających na celu ich aktywizację zawodową, a w razie braku takich możliwości wypłacanie uprawnionym zasiłków i innych świadczeń pieniężnych, - przyznawanie i wypłacanie zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych, - prowadzenie poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej dla bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, - wydawanie zezwoleń i zgód w sprawach dotyczących zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców, - wydawanie decyzji w sprawach: a) uznania osoby za bezrobotną oraz utraty statusu osoby bezrobotnej, b) przyznania, wstrzymania wznowienia wypłaty oraz utraty lub po zbawienia prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, - kontrola przestrzegania przepisów ustawy. Do zadań własnych powiatu w szczególności należy: - udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy w znalezieniu pracy, a także pracodawcom w pozyskaniu pracowników, - pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, - inicjowanie tworzenia dodatkowych miejsc pracy oraz udzielanie pomocy bezrobotnym w podejmowaniu działalności na własny rachunek, - inicjowanie i finansowanie prac interwencyjnych, robót publicznych, zatrudnienia absolwentów, programów specjalnych, szkoleń, - inicjowanie i wspieranie działalności klubów pracy, - opracowywanie analiz, ocen i sprawozdań dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w powiecie na potrzeby woje- wódzkiego urzędu pracy oraz powiatowej rady zatrudnienia. W świetle ustawy za bezrobotnego można uznać tylko tego, kto jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jest gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, jest obywatelem polskim lub cudzoziemcem mającym kartę stałego pobytu lub status uchodźcy, ukończył 18 lat i nie przekroczył 60 lat, gdy jest kobietą, lub 65 lat, gdy jest mężczyzną. Za bezrobotnego nie będzie mógł być jednak uznany ten, kto nabył prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej albo po ustaniu zatrudnienia pobiera świadczenia rehabilitacyjne, zasiłek chorobowy, macierzyński lub wychowawczy, jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 2 ha, podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako domownik w gospodarstwie rolnym lub podjął pozarolniczą działalność gospodarczą. Z drugiej strony za bezrobotnego ustawa uznaje osobę niepełnosprawną, której stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia na pół etatu. Ustawa przyznaje bezrobotnemu prawo do zasiłku za każdy dzień po dniu, w którym został on zarejestrowany, pod warunkiem, iż w ciągu ostatnich 12 miesięcy przepracował co najmniej 180 dni. Ustawa tak zakreśla czas pobierania zasiłku: nie może on być pobierany dłużej niż 12 miesięcy, chyba że pobiera go mężczyzna o przynajmniej 30-letnim stażu pracy lub kobieta o co najmniej 25-letnim stażu pracy. Prawo do zasiłku wygasa, jeżeli pobierający go bezzasadnie odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, wykonywania prac inter- wencyjnych lub robót publicznych (albo zrobił to małżonek bezrobotnego). Według ustawy zatrudnienie proponowane bezrobotnemu będzie odpowiednie, gdy będzie ono odpowiadać następującym warunkom: 1 ) będzie odpowiednie do stanu zdrowia bezrobotnego, 2) nie będzie go narażało na podróżowanie do pracy i z powrotem dłużej niż trzy godziny, 3) bezrobotny ma przygotowanie zawodowe do jego wykonywania albo będzie mógł je wykonywać po przeszkoleniu. Ustawa określa też zasady wspierania regionalnych i lokalnych rynków pracy. Rada Ministrów została upoważniona do wskazania w drodze rozpo- rządzenia rejonów zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem struktural- nym, w których na podstawie odrębnych przepisów mogą być stosowane specjalne środki ekonomiczno-finansowe i inne preferencje, w celu ograniczenia bezrobocia i jego skutków. Ustawa powołuje nadto Fundusz Pracy, którego środki przeznacza się na finansowanie kosztów szkolenia pracowników, bezrobotnych i innych osób uprawnionych, pożyczek, kosztów refundowanych z tytułu zatrudnienia bez- robotnych w ramach prac interwencyjnych i robót publicznych, opracowania i rozpowszechniania informacji zawodowych itp. Składki na Fundusz są obowiązkowe i ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne. Dysponentem Funduszu jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy. O zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i pomocy państwa dla tych osób mówi odrębna ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spo- łecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776). 6. ORGANIZACJA UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH Ogólnie biorąc, przez ubezpieczenie społeczne należy rozumieć ogół róż- norodnych urządzeń, świadczeń i przedsięwzięć mających na celu udzielanie pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. W państwach współczesnych pomoc tę gwarantuje państwo. Ono też określa jej zakres, formę i rodzaje. Z zasady polega ona na świadczeniach pieniężnych występujących bądź w postaci zasiłków (np. zasiłku chorobowego, opiekuńczego, macierzyńskiego, porodowego, rodzinnego, pogrzebowego, wychowawczego), bądź w postaci emerytury i renty (np. chorobowej, inwalidzkiej, rodzinnej). Może ona polegać jednak również na świadczeniach rzeczowych i usługowych. Ubezpieczenie może bowiem obejmować także leczenie na wypadek choroby, protezowanie, opiekę w czasie choroby lub w razie utraty sprawności z po- wodu starości itd. Od 1999 r. wchodzi w życie nowy system ubezpieczeń społecznych, wpro- wadzony ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887). Nowy system należy do systemów mieszanych, gdyż powstał z połączenia dwóch różnych systemów ubezpieczeń społecznych: z systemu opartego na tzw. umowie pokoleniowej oraz z systemu opartego na ubezpieczeniach kapitałowych. System mieszany istnieje od dawna na przykład w Szwecji, Danii czy Szwajcarii, a ostatnio został wprowadzony także na Węgrzech. Nowy system jest oparty na trzech filarach: pierwszy tworzy zreformowa- ny Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), drugi - otwarte fundusze emery- talne, trzeci - ubezpieczenia dodatkowe. W pierwszym filarze emerytura jest wypłacana przez ZUS i finansowana z bieżących składek wszystkich pracują- cych, a więc jak w starym systemie. W nowym systemie każdy pracownik ma jednak w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych indywidualne konto, na którym są zapisywane wszystkie wpłacane na jego rzecz składki. Składki te są waloryzowane wraz ze wzrostem funduszu płac w kraju. Każdy pracownik jest też informowany o stanie swojego konta i wielkości przyszłej emerytury. W drugim filarze składka jest przekazywana na określony Fundusz Eme- rytalny, złożony ze składek osób uczestniczących w funduszu. Funduszem zarządza Powszechne Towarzystwo Emerytalne (PTE), które część składki ma inwestować w akcje i papiery wartościowe. Zyski z tych inwestycji mają zwiększać środki zebrane na indywidualnym koncie pracownika. Za pomnożone w ten sposób składki będzie można z chwilą przejścia na emeryturę wykupić w jednym z Zakładów Emerytalnych dożywotnie świadczenie emerytalne. Zgromadzone w ten sposób środki podlegają dziedziczeniu. Trzeci filar tworzą ubezpieczenia w wybranym towarzystwie ubezpiecze- niowym lub funduszu powierniczym (inwestycyjnym), względnie w Pracowniczym Programie Emerytalnym (PPE), który powstaje na podstawie porozumienia między pracownikami danego zakładu (ewentualnie związkami zawodowymi) i pracodawcą. Nowy system ubezpieczeń społecznych nie obejmuje osób starszych, tj. urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. Te osoby pozostają w poprzednim systemie emerytalnym. Osoby w wieku średnim decydują same, czy chcą otrzymać emeryturę tylko z filaru pierwszego, czy z filaru pierwszego i drugiego. Jeżeli wybierają filar pierwszy i drugi, będzie to oznaczać, iż godzą się na podział składki i przekazanie jej części do jednego z prywatnych funduszy emerytalnych, inwestujących na rynku finansowym. Osoby młode, tj. urodzone po 31 grudnia 1968 r., są obowiązkowo ubezpieczone w pierwszym i drugim flarze. Ich składka jest dzielona między te filary w proporcji 1/3 do 2/3. W nowym systemie zostanie zachowana minimalna emerytura. Przysługuje ona tym osobom, które z pierwszego i drugiego filaru nie wypracują emerytury wyższej niż minimalna, a osiągną minimalny ustawowy wiek emerytalny. Uczestnicy nowego systemu sami decydują o przejściu na emeryturę po przekroczeniu wymaganego minimum. Będą ją też mogli bez ograniczeń łączyć z dalszą pracą zarobkową. Wykonaniem zadań państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych zajmuje się z zasady administracja państwowa. Tak jest i w Polsce. Przed wojną zadania te wykonywały przede wszystkim dwie instytucje: Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz ubezpieczalnie społeczne. Po wojnie zadanie to nadal wykonywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych pod ogólnym nadzorem najpierw Ministra Pracy, Opieki Społecznej i Zdrowia, a następnie Ministra Pracy i Opieki Społecznej. W 1955 r. zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie ubezpieczeń społecznych zostały przekazane związkom zawodowym, zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych zniesiono. W 1960 r. sprawy ubezpieczeń społecznych oraz należące dotychczas do właściwości Ministra Pracy i Opieki Społecznej sprawy rent i zaopatrzeń emerytalnych przeszły do powtórnie utworzonego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jego terenowych oddziałów. W 1972 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych został podporządkowany nowo utworzonemu naczelnemu organowi administracji państwowej - Ministrowi Pracy, Płac i Spraw Socjalnych, przekształconemu w roku 1987 w urząd Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Odtąd zadania w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, zaopatrzeń emerytalnych oraz innych świadczeń były wykonywane na podstawie odpowiednich ustaw przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz podległe im organy. Obecnie zadania te należą do ministra właściwego w sprawach zabez- pieczenia społecznego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w szczególności należy: 1) realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w tym stwierdza- nie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczeniowych i kont płatników składek, 2) realizacja umów i porozumień międzynarodowych, 3) dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych, 4) opracowanie aktualnych analiz i prognoz w zakresie ubezpieczeń spo- łecznych, 5) kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, wyposażoną z mocy ustawy w osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzi centrala z Biurem Rent Zagranicznych oraz terenowe jednostki organizacyjne. Organami Zakładu są: prezes Zakładu, Zarząd oraz Rada Nadzorcza Zakładu. Prezesa Zakładu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, złożony po zasięgnięciu opinii Rady Nadzorczej Zakładu. Zarząd Zakładu składa się z prezesa Zakładu oraz 2-4 osób, powoływanych i odwoływanych przez Radę Nadzorczą Zakładu, na wniosek prezesa Zakładu. Zarząd kieruje działaniami Zakładu w zakresie nie zastrzeżonym dla prezesa Zakładu. Rada Nadzorcza Zakładu składa się z 15 osób i jest powoływana przez Prezesa Rady Ministrów na pięcioletnią kadencję, przy czym: - 5 członków, w tym przewodniczący Rady, powoływanych jest na wniosek ministra właściwego w sprawach zabezpieczenia społecznego, złożony w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, - 5 członków powoływanych jest na wniosek ogólnokrajowych organizacji pracodawców, - 5 członków powoływanych jest na wniosek ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej i ogólnokrajowego związku zawodowego, reprezentatywnych dla pracowników większości pracodawców oraz ogólnokrajowej organizacji emerytów i rencistów. Do zadań Rady Nadzorczej między innymi należy: - uchwalenie regulaminu działania Zarządu Zakładu, - okresowa ocena Zarządu Zakładu, - zatwierdzanie projektu rocznego planu finansowego Zakładu i spra- wozdania z jego wykonania, a także rocznego sprawozdania z działalności Zakładu, - opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz zgłaszanie inicjatyw w tym zakresie, kierowanych do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Organy Zakładu wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Chodzi tutaj w pierwszym rzędzie o sprawy związane ze zgłaszaniem do ubezpieczeń społecznych, przebiegiem ubezpieczenia, ustalaniem wymiaru składek i ich poboru oraz umarzaniem należności z tytułu składek, ustalaniem uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz ich wymiarem. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku. Odwołanie nie przysługuje jednak od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej. Odwołanie wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ. Jeżeli organ uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję; w przeciwnym wypadku niezwłocznie przekazuje decyzję wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy do sądu. 7. PRAWO POMOCY SPOŁECZNEJ Cel, zakres i rodzaj pomocy społecznej, zasady jej udzielania oraz strukturę organizacyjną pomocy społecznej reguluje ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 z późn. zm.). W myśl ustawy, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Tak rozumianą pomoc społeczną mają świadczyć organy administracji rządowej oraz samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, kościołami i innymi związkami wyznaniowym fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Na szczeblu centralnym sprawy pomocy społecznej należą do ministra właściwego w sprawach zabezpieczenia społecznego. Minister ten jest obo- wiązany z mocy ustawy z września 1997 r. o działach administracji rządowej do inicjowania i opracowywania polityki Rządu dotyczącej pomocy i zabez- pieczenia społecznego (a także innych dziedzin wymienionych w ustawie), jak również do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i odpowiednich projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. Jest on też organem naczelnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i z tego tytułu może uchylać i zmieniać decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej, a także rozpatrywać skargi i wnioski, o których mowa w dziale VIII tego kodeksu. Do wojewody należeć będzie ocena efektywności pomocy społecznej, usta- lanie sposobu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanej przez samorząd terytorialny oraz nadzór nad przestrzeganiem wymaganego standardu usług świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy spo- łecznej, a także placówki opiekuńczo-wychowawcze, oraz odpowiednim poziomem kwalifikacji kadr w jednostkach pomocy społecznej, niezależnie od podmiotu prowadzącego. Do samorządu województwa przeszły sprawy inicjowania, realizowania i finansowania lokalnych programów obejmujących jedno lub kilka województw, organizowanie i prowadzenie Ochotniczych Hufców Pracy, kontrola nad wykorzystaniem środków Funduszu Pracy oraz kontrola przestrzegania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i współdzia- łanie w tym zakresie ze związkami zawodowymi, Państwową Inspekcją Pracy, Policją, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz urzędami kontroli skarbowej. Do samorządu województwa należeć będzie także sporządzanie bilansu potrzeb i środków w zakresie pomocy społecznej oraz opracowywanie strategii rozwoju, opracowywanie i wdrażanie celowych programów służących realizacji zadań pomocy społecznej i ich dofinansowanie, organizowanie kształcenia, w tym prowadzenia szkół, służb społecznych oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej, identyfikowanie przyczyn ubóstwa oraz wspieranie i prowadzenie działań na rzecz wyrównywania poziomu życia mieszkańców województwa, promowanie rozwiązań w zakresie polityki społecznej. Powiat przejął pozostałe zadania i kompetencje określone w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz w ustawie z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem części zadań dotyczących pomocy społecznej, które zostały zlecone gminom lub stanowią ich zadania własne. Do powiatu będą więc należeć następujące zadania i kompetencje: - udzielanie pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb ży- ciowych, - prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób, - przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, pożyczek na ekonomiczne usamodzielnie się, świadczenie usług opiekuńczych, - przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, renty socjalnej, zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej itp., - organizowanie i prowadzenie środowiskowych domów samopomocy, utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej. Zadania obciążające gminy mają charakter zadań własnych gminy, zadań własnych obowiązkowych oraz zadań zleconych. Do zadań własnych gminy należy prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia i ośrodków opiekuńczych o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, przyznawanie pomocy rzeczowej itp. Natomiast do zadań własnych o charakterze obowiązkowym należy: 1) udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego po- zbawionym, 2) świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, 3) pokrywanie wydatków na świadczenia lecznicze, 4) udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, 5) sprawienie pogrzebu, 6) zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników i warunków realizacji zadań własnych gminy. Nadto gmina ma realizować następujące zadania zlecone (z zakresu ad- ministracji rządowej): 1) przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, renty socjalnej i przysługujących dodatków do świadczeń, 2) przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, 3) przyznawanie i wypłacanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, 4) przyznawanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowego, 5) inne zadania wynikające z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin, 6) utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej i zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników realizujących wyżej wymienione zadania, 7) świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, 8) organizowanie i prowadzenie środowiskowych domów samopomocy. Do zadań wojewody w zakresie pomocy społecznej należy: 1) ocena stanu i efektywności pomocy społecznej, 2) ustalanie sposobu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, 3) nadzór nad przestrzeganiem wymaganego standardu usług świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, a także placówki opiekuńczo- wychowawcze, oraz odpowiednim poziomem kwalifikacji kadr w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, niezależnie od podmiotu prowadzącego, 4) kontrola usług i akceptacja programów naprawczych w domach pomocy społecznej, a także ocena stopnia realizacji programu naprawczego, o którym mowa w art. 20 ustawy, 5) wydawanie i cofanie zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz prowadzenie rejestru domów pomocy społecznej, 6) koordynowanie działań w zakresie integracji ze społeczeństwem osób posiadających status uchodźcy. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi w drodze rozporządzenia kwalifikacje osób, za pośrednictwem których wojewoda wykonuje zadania, o których mowa wyżej, a w szczególności kwalifikacje osób bezpośrednio wykonujących funkcje nadzoru i kontroli określone w pkt. 3 i 4. Rozdział XVI UPOWSZECHNIANIE INFORMACJI 1. ZAGADNIENIA WSTĘPNE Problematyka upowszechniania informacji powinna być rozpatrywana w dwóch płaszczyznach. Pierwszą płaszczyznę stanowi przekazywanie informacji za pomocą druku, wizji, fonii i innych środków przekazu w ramach nieograniczonego kręgu osób. Publiczny obieg informacji w tej płaszczyźnie stanowi realizację wolności słowa, gwarantowanej zarówno przez Konstytucję, jak i przez ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. Z problematyką wolności słowa rozważaną w tej płaszczyźnie wiążą się zagadnienia wolności prasy i innych środków masowego przekazu, jak również wolności działalności gospodarczej. Szczegółowa analiza treści tych wolności oraz dopuszczalnego zakresu ich ograniczeń należy do wykładu prawa konstytucyjnego. W tym miejscu należy jednak wskazać na dopuszczalność poddania tych wolności reglamentacji administracyjnej w postaci np. systemu zezwoleń dla przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych czy wprowadzenia wymagań dotyczących treści emitowanych programów oraz kraju ich produkcji, np. kwot programów europejskich. Drugą płaszczyznę, w jakiej powinna być rozważana problematyka upo- wszechniania informacji, stanowi wymiana informacji między administracją publiczną a obywatelami (podmiotami pozostającymi na zewnątrz admini- stracji). Informacje są zbierane przez administrację publiczną zarówno w ramach postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych, jak i dla potrzeb systemów ewidencyjnych prowadzonych przez administrację. Obok tych dwóch kategorii informacji zbieranych przez administrację można wyróżnić trzecią -- informacje o działalności samej administracji. Reżim prawny, jakiemu są poddane te trzy kategorie informacji, jest zróżnicowany. Kwestie związane z udostępnieniem akt sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Szczegółowa analiza tych zagadnień stanowi przedmiot wykładu z prawa postępowania administracyjnego, niemniej jednak jest konieczne wskazanie w tym miejscu podstawowych zasad regulacji prawnej. W nauce prawa postępowania administracyjnego przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada względnej jawności postępowania, tzn. jawności postępo- wania dla stron oraz uczestników na prawach strony. Strona postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy i sporządzania z nich odpisów i notatek, a także uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przy czym to ostatnie żądanie powinno być uzasadnione ważnym interesem strony. Przewidziane-w art. 74 § k.p.a. ograniczenia prawa żądania wglądu do akt sprawy są zakreślone wąsko, bowiem dotyczą wyłącznie akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także innych akt, które organ administracji państwowej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. Jawność po- stępowania jest wyłączona w stosunku do innych podmiotów, nie będących uczestnikami postępowania - nie mogą oni żądać udostępnienia im akt sprawy administracyjnej. Kwestie prawa obywateli dostępu do informacji o nich zgromadzonych przez organy administracji publicznej w różnego rodzaju ewidencjach zostały unormowane ramowo w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. nr 133, poz. 883) oraz szczegółowo w przepisach dotyczą- cych poszczególnych zbiorów danych, np. dostęp do dokumentacji medycznej - w ustawie z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Postulat poszerzania dostępu obywateli do informacji będących w posia- daniu organów administracji publicznej jest konsekwencją zasady jawności życia publicznego, charakterystycznej dla demokratycznego państwa prawnego i ma na celu uczynienie administracji "przejrzystą" dla obywateli. Przejrzystość władzy publicznej polega na stworzeniu każdemu możliwości zdobycia wiedzy na temat działań władz publicznych, zwłaszcza poprzez zagwarantowanie dostępu do organów stanowiących, oraz na upowszechnianiu nośników informacji (dokumentów, map, fotografii itp.), pozwalających na odtworzenie treści podejmowanych decyzji oraz procesu ich przygotowywania. Tryb i zasady dostępu obywateli do informacji o działalności administracji zostaną unormowane w ustawie rozwijającej ogólne postanowienia art. 61 Konstytucji RP statującego prawo dostępu obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Dostęp obywateli do informacji posiadanych przez administrację jest przesłanką realizacji swobody wypowiedzi rozumianej jako możność poszuki- wania i otrzymywania informacji, jak również umożliwia obywatelom prawid- łową ocenę efektywności pracy władzy wykonawczej i pozwala na współ- uczestnictwo w procesach podejmowania decyzji. W obecnym stanie prawnym nie można konstruować publicznego prawa podmiotowego dostępu do wszelkich informacji posiadanych przez administrację publiczną. Wprawdzie pracownicy samorządowi są zobowiązani, z mocy art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21 poz. 124 z późn. zm.), do udostępniania obywatelom dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, jednakże obywatele mogą domagać się wykonania tego obowiązku jedynie składając skargę w trybie działu VIII k.p.a. Nie można przyjmować, że istnieje ustawowy zakaz udostępniania obywatelom informacji posiadanych przez administrację. Zakaz udostępniania dotyczy jedynie takich informacji, które stanowią tajemnicę państwową lub służbową albo inną tajemnicę chronioną ustawą, jak np. tajemnicę skarbową, a także danych osobowych - informacji dotyczących osób o tożsamości możliwej do zidentyfikowania, których przekazanie naruszyłoby prawo do prywatności osób, których te informacje dotyczą. Przepisy ustawowe mogą nakazywać ujawnianie dokumentów określonego rodzaju, np. w związku z zasadą jawności gospodarki finansowej gminy wójt lub burmistrz jest obowiązany do ogłaszania uchwały budżetowej i sprawozdania z jej wykonania, zarząd zaś informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Zaniechania organów gminy w tym zakresie mogą stanowić podstawę do wniesienia przez zainteresowanych obywateli skargi na bezczynność do NSA na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do informacji o działalności organów administracji publicznej może kolidować z innymi wolnościami i prawami obywatelskimi, zwłaszcza z prawem do prywatności i ochroną danych osobowych. Kolizje takie powinny być rozwiązywane stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Należy w tym względzie zwrócić uwagę na wyrok NSA z 6 maja 1997 r., w którym stwierdzono, że ochroną prywatności jest objęta sfera życia osobistego, prywatnego jednostki, nie jest zaś nią objęta działalność publiczna osoby ani też sfera działań czy zachowań, które są ogólnie pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. W konsekwencji udzielenie prasie informacji na temat wysokości wynagrodzenia osób zajmujących określone stanowiska w strukturze samorządu terytorialnego nie narusza prywatności osób piastujących te stanowiska. 2. PRAWO PRASOWE Ustawa z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 z późn. zm.) unormowała kwestie funkcjonowania prasy, mając na uwadze zasadę wolności prasy i prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, a także zasady jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Jedną z przesłanek realizacji tych zasad jest swobodny dostęp prasy do informacji posiadanych przez organy administracji publicznej. Sprawy realizacji wolności słowa i druku są przedmiotem ocen Rady Prasowej - organu opiniodawczego i wnioskującego w sprawach wynikających z roli prasy w życiu społeczno-politycznym kraju. Rada Prasowa działa przy Prezesie Rady Ministrów, jednakże w wykonywaniu swych zadań działa samodzielnie i niezależnie. Zadaniem Rady jest przyczynianie się do two- rzenia warunków umożliwiających zaspokojenie potrzeb informacyjnych spo- łeczeństwa oraz kształtowanie kultury politycznej wzajemnych stosunków między prasą a organami administracji i innymi podmiotami życia publicz- nego. Rada wykonuje to zadanie poprzez przedstawianie Prezesowi Rady Ministrów opinii i wniosków w zakresie realizacji wolności słowa i druku oraz dokonując okresowych ocen przestrzegania ustawy - Prawo prasowe. Prawo prasowe nakłada na organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, jak też na inne podmioty wykonujące funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również na organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek, obowiązek udzielania prasie informacji o swojej działalności. Podmioty zobowiązane przekazują prasie, zarówno na jej życzenie, jak i z własnej inicjatywy, informacje o swej działalności, które powinny być wyczerpujące, obiektywne i rzetelne. Informacje mogą być przekazywane w rozmowie bezpośredniej, na piśmie, w formie wywiadu lub wypowiedzi, na konferencji prasowej lub innych spotkaniach z przedstawicielami prasy, jak też telefonicznie lub za pomocą innych środków łączności, jeżeli nie ma wątpliwości co do redakcji i tożsamości dziennikarza. Jeżeli informacje nie mogą być udzielone natych- miast, to powinny być przekazane w terminie nie dłuższym niż 24 godziny od zwrócenia się dziennikarza lub redakcji o informację albo w innym uzgodnionym terminie. Prasa jest zobowiązana do bezpłatnego publikowania komunikatów urzę- dowych naczelnych i centralnych organów państwowych, wliczając w to również naczelne i centralne ograny administracji rządowej, jeżeli komunikat został nadesłany przez rzecznika prasowego rządu ze wskazaniem, że publikacja jest obowiązkowa. Obowiązkiem publikacji są również objęte obwieszczenia, uchwały i zarządzenia (przepisy prawa miejscowego) wydane przez wojewodę, nadesłane w formie zwięzłych komunikatów. Omawiane uprawnienie prasy dotyczące dostępu do informacji obejmuje również prawo żądania dostępu do akt organu zobowiązanego do udzielenia informacji, jednakże tylko w zakresie przedmiotu informacji. W ten sposób prasa może bowiem krytycznie, efektywnie i odpowiedzialnie weryfikować uzyskane za pośrednictwem zobowiązanego organu informacje dotyczące jego działalności z będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi. Odmowa udzielenia informacji lub udostępnienia akt może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą, którą stosuje się do osób lub zdarzeń objętych informacją. Odmowa może nastąpić w formie ustnej. Sporządzenie odmowy w formie pisemnej jest obowiązkowe, jeżeli wystąpił o to redaktor naczelny pisma. Odmowa powinna wówczas zostać doręczona zainteresowanej redakcji w terminie trzech dni. Wprawdzie odmowa sporządzona w formie pisemnej powinna zawierać minimum elementów konstytuujących decyzję administracyjną (oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy), jednakże nie stanowi decyzji administracyjnej. Może być ona zaskarżona do NSA w terminie miesiąca w postępowaniu sądowym stosuje się wówczas odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do NSA decyzji administracyjnych. Informacje są udzielane przez ministrów, wojewodów, kierowników urzędów rejonowych, dyrektorów przedsiębiorstw państwowych, kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych, jak też przez ich zastępców oraz inne upoważnione osoby, to jest przede wszystkim przez rzeczników prasowych, działających na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lis- topada 1995 r. w sprawie trybu udostępniania prasie informacji oraz or- ganizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz.U. nr 132, poz. 642). Nie wyklucza to udzielania dziennikarzom informacji przez innych pracowników urzędu, zgodnie z zasadą wolności słowa, jednakże osoby takie wypowiadają się wyłącznie we własnym imieniu. Nie można wyciągać wobec nich negatywnych konsekwencji, a zwłaszcza pociągać do odpowiedzialności prawnej z powodu udzielenia prasie in- formacji, jeżeli działały one w granicach prawem dozwolonych. Wypowiedzi pracowników mogą stanowić dla dziennikarzy istotne źródło informacji, dlatego obowiązujące przepisy nakazują kierownikom jednostek organizacyj- nych administracji umożliwianie dziennikarzom nawiązywania kontaktów z pracownikami oraz swobodnego uzyskiwania ich wypowiedzi i opinii, z poszanowaniem przepisów o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Rzecznicy prasowi pełnią doniosłą rolę w procesie realizacji polityki informacyjnej - mają stanowić podstawowe źródło informacji dla prasy. Szczególne zadania zostały nałożone na Rzecznika Prasowego Rządu. Jego zadaniem jest między innymi: określanie ogólnych kierunków działalności prasowo-informacyjnej rzeczników prasowych ministrów i wojewodów; podejmowanie działań na rzecz właściwego reagowania przez organy ad- ministracji i podległe im jednostki organizacyjne na publikacje prasowe; interpretowanie polityki Rządu w granicach udzielonego mu upoważnienia; koordynację działalności prasowo-informacyjnej rzeczników ministrów i wojewodów oraz udzielanie im pomocy; analizę działalności prasowo- informacyjnej organów administracji i przedstawianie odpowiednich wniosków Prezesowi Rady Ministrów, właściwym ministrom i wojewodom. Szczególny charakter tych zadań znajduje odbicie w usytuowaniu rzecznika w strukturze administracji centralnej - podlega on bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów i jest przez niego powoływany i odwoływany. Rzecznik Prasowy Rządu uczestniczy w posiedzeniach Rady Ministrów oraz jej organów. Swe zadania wykonuje przy pomocy Centrum Informacyjnego Rządu, funkcjonującego w strukturze organizacyjnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Prawo prasowe nakłada na organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze, jak też na organizacje społeczne w zakresie prowadzonej przez nie działalności publicznej, obowiązek udzielania odpowiedzi na krytykę prasową. 3. PRAWO O RADIOFONII I TELEWIZJI Prawo prasowe stosuje się również w sprawach dotyczących radiofonii i telewizji, w zakresie nie uregulowanym przepisami ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. nr 7, poz. 34 z późn. zm.). Organem państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Jej zdania zostały określone w sposób ogólny jako stanie na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samo- dzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnianie otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Szczegółowe zadania i kompetencje KRRiTV leżą w zakresie władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej, co doprowadziło w doktrynie do sporów o status prawno- ustrojowy KRRiTV. Kompetencje KRRiTV z zakresu administracji publicznej są realizowane poprzez wydawanie decyzji administracyjnych przez Przewodniczącego KRRiTV na podstawie uchwały KRRiTV, mającej charakter aktu wewnętrznego (wyrok NSA z 22 września 1994 r., II S.A. 695/94, ONSA 1995, z. 3, poz. 126, oraz wyrok NSA z 13 czerwca 1996 r., II S.A. 283/95, "Wokanda" 1996, nr I1, poz. 40). W postępowaniu stosuje się przepisy k.p.a. ze zmianami wprowadzonymi przez ustawę. Najbardziej istotna zmiana dotyczy trybu odwoławczego od decyzji Przewodniczącego KRRiTV wydanych w sprawach: zaniechania działań w zakresie tworzenia i rozpowszechniania programów, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji; w sprawach nałożenia kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych do niej, jak też za niewykonywanie decyzji wydanych przez Przewodniczącego KRRiTV. W tych sprawach strona postępowania może wnieść odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie sądu gospodarczego, a w razie wniesienia odwołania nie może skorzystać ze środków prawnych wzruszania decyzji przewidzianych w k.p.a. Do najbardziej istotnych zadań KRRiTV z dziedziny administracji należy zaliczyć udzielanie i cofanie koncesji na rozpowszechnianie programów ra- diowych i telewizyjnych. Dotyczy to jedynie niepublicznych podmiotów, bo- wiem jednostki publicznej radiofonii i telewizji zostały ustawowo powołane do prowadzenia takiej działalności - emitują one programy na częstotliwoś- ciach przydzielonych im przez Przewodniczącego KRRiTV w porozumieniu z Ministrem Łączności. Wprawdzie podstawą działania radia i telewizji jest wolność słowa i sa- modzielność nadawców, jednakże doznają one pewnych ograniczeń, bowiem ustawa o radiofonii i telewizji wprowadza zakazy i nakazy dotyczące treści audycji i programów radiowych i telewizji, stwierdzając na przykład, że audycje nie mogą propagować działań sprzecznych z prawem, z polską racją stanu oraz postaw i poglądów sprzecznych z moralnością i dobrem społecznym, czy też że audycje powinny szanować uczucia religijne odbiorców, a zwłaszcza respektować chrześcijański system wartości. Ustawa o radiofonii i telewizji zawiera również przepisy dotyczące pochodzenia emitowanych audycji - ustanawia minimalny udział w czasie nadawania programu audycji wytworzonych przez producentów krajowych oraz audycji wytworzonych przez producentów krajowych innych niż nadawca, a także upoważnia KRRiTV do określenia minimalnego udziału w programie audycji wytworzonych przez producentów europejskich. Do zadań Przewodniczącego KRRiTV należy sprawowanie kontroli zgodności działania nadawcy programów radiowych lub telewizyjnych z przepisami ustawy, uchwałami KRRiTV oraz warunkami udzielonej koncesji. W razie stwierdzenia naruszenia tych norm Przewodniczący KRRiTV może na podstawie uchwały KRRiTV wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez nadawcę określonych działań. Uprawnienia do kontroli treści programów i audycji radiowych i telewizyjnych nie mają charakteru cenzury prewencyjnej, rozumianej jako przyznanie KRRiTV i jej Przewodniczącemu kompetencji do kontrolowania treści wypowiedzi przed ich przekazaniem odbiorcy, a także do uzależnienia przekazania wypowiedzi odbiorcom od uprzedniej zgody organu państwowego, bowiem cenzura taka została zniesiona ustawą z 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk (Dz.U. nr 29, poz. 173). Przedmiotem oceny dokonywanej przez Przewodniczącego KRRiTV jest program jako całość, a nie poszczególne audycje. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji, to jest "Telewizja Polska Spółka Akcyjna", "Polskie Radio - Spółka Akcyjna" oraz spółki radiofonii regionalnej, działają w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Pań- stwa. Do spółek tych stosuje się przepisy kodeksu handlowego z pewnymi zmianami wprowadzonymi ustawą o radiofonii i telewizji. Na jednostkach publicznej radiofonii i telewizji ciążą dodatkowe obo- wiązki - są one zobowiązane między innymi do: umożliwiania obywatelom i ich organizacjom uczestniczenia w życiu publicznym poprzez prezentowanie zróżnicowanych poglądów i stanowisk oraz wykonywanie prawa do kontroli i krytyki społecznej, stwarzania partiom politycznym możliwości przedstawienia stanowiska w węzłowych sprawach publicznych. Publiczna radiofonia i telewizja ma również za zadanie umożliwianie naczelnym organom państwowym bezpośredniej prezentacji oraz wyjaśniania polityki państwa. Obowiązek ten jest realizowany poprzez rozpowszechnianie komunikatów urzędowych, o których mowa w prawie prasowym, oraz poprzez przygotowywanie i rozpowszechnianie wystąpień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu oraz Prezesa Rady Ministrów. Poziom i jakość programu poszczególnych spółek publicznej radiofonii i telewizji są oceniane przez rady programowe, których członkowie są powo- ływani przez KRRiTV i reprezentują społeczne interesy i oczekiwania zwią- zane z działalnością programową spółki. 4. POLSKA AGENCJA PRASOWA Polska Agencja Prasowa jest publiczną agencją prasową, funkcjonującą w formie prawno-organizacyjnej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. Stosuje się do niej przepisy kodeksu handlowego - w zakresie nie uregulowanym ustawą z 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji Prasowej (Dz.U. nr 107, poz. 687). Do zadań PAP należy uzyskiwanie i przekazywanie odbiorcom rzetelnych, obiektywnych i wszechstronnych informacji z kraju i z zagranicy, jak też upowszechnianie stanowisk Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Pol- skiej i Rady Ministrów. PAP umożliwia również innym naczelnym organom państwa prezentowanie stanowisk w ważnych sprawach państwowych. PAP jest spółką akcyjną Skarbu Państwa, jednakże jej akcje mogą być - poczynając od października 1999 r. - udostępnione osobom trzecim. Udo- stępnić można jedynie do 49% akcji, dających nie więcej niż 49% głosów na Walnym Zgromadzeniu Spółki. Gwarancją utrzymania niezależności PAP jest również ustawowy zakaz poddania jej prawnej, ekonomicznej lub innej kontroli jakiegokolwiek ugrupowania ideologicznego, politycznego lub gos- podarczego. Sposób realizacji zadań przez PAP i jej organy jest przedmiotem ocen Rady Programowej PAP, będącej organem opiniodawczo-doradczym Spółki. 5. USTAWA O OCHRONIE INFORMACJI NIEJAWNYCH W związku z podpisaniem przez Rząd RP w 1994 r. Porozumienia dla Pokoju z NATO Polska zobowiązała się m.in. do przestrzegania zachodnich standardów w dziedzinie ochrony tajemnicy. Ustawa z 14 grudnia 1982 r. 0 ochronie tajemnicy państwowej i służbowej (Dz.U. nr 40, poz. 271 z późn. zm.) pomimo zmian wprowadzonych w 1997 r. nie pozwalała na realizację tych standardów. Wymagania te zostały spełnione dopiero dzięki uchwaleniu przez Sejm ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 11, poz. 95). Przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych stosuje się do organów władzy publicznej, Sił Zbrojnych RP, NBP i banków państwowych, innych państwowych osób prawnych i państwowych jednostek organizacyjnych, zaś do przedsiębiorców, jednostek naukowych lub badawczo-rozwojowych tylko wówczas, gdy ubiegają się o zawarcie lub wykonują umowy związane z dostępem do informacji niejawnych, dotyczące realizacji zadań opłacanych ze środków publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 119, poz. 773). W odróżnieniu od ustawy z 1982 r. ustawa o ochronie informacji niejawnych nie obejmuje ochroną informacji stanowiących tajemnicę służbową w spółdzielczej lub społecznej jednostce organizacyjnej. Ustawa posługuje się zbiorczym określeniem "informacje niejawne", jed- nakże utrzymuje rozróżnienie między tajemnicą państwową i służbową. Ta- jemnica państwowa została zdefiniowana w ustawie jako informacja niejawna określona w wykazie rodzajów informacji niejawnych, której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności dla niepodległości lub nienaruszalności terytorium, interesów obronności, bezpieczeństwa państwa i obywateli albo narazić te interesy na co najmniej znaczną szkodę. Wykaz rodzajów informacji niejawnych stanowi załącznik do ustawy, co zapobiega dowolności w kwalifikowaniu informacji jako stanowiących tajemnicę pań- stwową. Dokumenty oraz przedmioty stanowiące tajemnicę państwową oznacza się w zależności od ich znaczenia klauzulą "ściśle tajne" lub "tajne". Informacją służbową jest informacja niejawna nie będąca tajemnicą pań- stwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli lub jednostki organizacyjnej. Dokumenty oraz przedmioty stanowiące tajemnicę służbową oznacza się klauzulą "poufne" - jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie powodowałoby szkodę dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli, lub "zastrzeżone" -- jeżeli ich ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla prawnie chronionych interesów obywateli albo danej jednostki organizacyjnej. Klauzula tajności jest nadawana przez osobę, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia przedmiotu zawierającego niejawną informację. Ustawa zabrania zawyżania lub zaniżania klauzuli tajności. We- ryfikacja poprawności nadania klauzuli tajności jest dokonywana przez od- biorców dokumentu lub przedmiotu, którzy w razie stwierdzenia wyraźnego zaniżenia lub zawyżenia klauzuli tajności mogą zwrócić się do autora doku- mentu albo do jego przełożonego o zmianę klauzuli. Dostęp do informacji niejawnych mogą mieć jedynie osoby dające rękojmię zachowania tajemnicy oraz tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do wykonywania przez nie pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku lub innej zleconej pracy. Wykaz takich stanowisk i rodzajów prac zleconych w organach administracji rządowej jest ustalany rozporządzeniem Rady Ministrów. Wykazy stanowisk lub rodzajów prac zleconych w innych jednostkach organizacyjnych są ustalane przez ich kierowników. Dostęp do tajemnicy jest możliwy po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego - za zgodą osoby, która ma być dopuszczona do tajemnicy. Z postępowania sprawdzającego są wyłączeni m.in. Prezydent RP, Premier, ministrowie, prezesi NBP i NIK; posłowie i senatorowie, członkowie Rady Polityki Pieniężnej. Postępowanie takie będzie przeprowadzane jednak wobec tych parlamentarzystów, którzy mają mieć dostęp do informacji "ściśle tajnych". Zakres postępowania sprawdzającego jest zróżnicowany stosownie do rodzaju stanowiska lub zleconej pracy, o które ubiega się dana osoba, oraz zakresu dostępu do informacji niejawnych. Zwykłe postępowanie sprawdzające jest prowadzone przez pełnomocnika ochrony informacji niejawnych w danej jednostce organizacyjnej - w sytuacjach, gdy dana osoba ubiega się o stanowisko lub pracę związane z dostępem do informacji stanowiących tajemnicę służbową. Urząd Ochrony Państwa oraz Wojskowe Służby Informacyjne prowadzą postępowania sprawdzające poszerzone - przy stanowiskach i pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych oznaczanych klauzulą "tajne", oraz postępowanie sprawdzające specjalne - przy stanowiskach i pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych oznaczanych klauzulą "ściśle tajne". WSI prowadzą postępowanie sprawdzające w przypadku ubiegania się danej osoby o zatrudnienie lub zlecenie prac związanych z obronnością państwa wobec: - żołnierzy pozostających w służbie czynnej w Siłach Zbrojnych i pra- cowników cywilnych wojska, z wyjątkiem jednostek wojskowych podporząd- kowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, - w wojskowych organach ochrony prawa i wojskowych organach po- rządkowych, - w przedsiębiorstwach i jednostkach naukowych lub badawczo-rozwojowych, dla których organem założycielskim jest Minister Obrony Narodowej, a także w innych jednostkach organizacyjnych - w zakresie, w jakim realizują one produkcję lub usługi stanowiące tajemnicę państwową ze względu na obronność państwa i na potrzeby Sił Zbrojnych, - u przedsiębiorców zajmujących się obrotem wyrobami, technologiami i licencjami objętymi tajemnicą państwową ze względu na obronność państwa, jeżeli uczestnikami tego obrotu są Siły Zbrojne lub jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej. UOP przeprowadza postępowanie sprawdzające w pozostałych przypadkach. Postępowanie sprawdzające kończy się wydaniem lub odmową wydania przez właściwy organ tzw. poświadczenia bezpieczeństwa. Jedynym sposobem weryfikacji prawidłowości odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa jest kontrola postępowania sprawdzającego przeprowadzana przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek osoby upoważnionej do obsady stanowiska, o które ubiegał się sprawdzany obywatel. Za ochronę informacji niejawnych odpowiada kierownik jednostki orga- nizacyjnej, w której te informacje są wytwarzane, przetwarzane, przekazywa- ne lub przechowywane. Kierownikowi jest bezpośrednio podporządkowany pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych, kierujący tzw. "pionem ochrony". W ramach "pionu ochrony" działa kancelaria tajna, w której są rejestrowane, przechowywane i wydawane uprawnionym osobom dokumenty stanowiące tajemnicę państwową lub oznaczone klauzulą "poufne". Szefowie Urzędu Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych jako tzw. "krajowe władze bezpieczeństwa" odpowiadają m.in. za kontrolę przestrzegania przepisów, wykonują zadania w zakresie bezpieczeństwa sys- temów i sieci teleinformacyjnych, prowadzą postępowania sprawdzające, za- pewniają ochronę informacji tajnych wymienianych przez Polskę z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Upoważnieni przedstawiciele "krajowych władz bezpieczeństwa" przy wykonywaniu kontroli przestrzegania przepisów o ochronie informacji tajnych mają m.in. prawo swobodnego wstępu do kontrolowanych obiektów, wglądu do ich dokumentów oraz żądania udostępnienia sieci lub systemów teleinformacyjnych. Do czynności kontrolnych stosuje się przepisy ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. nr 13, poz. 59 z późn. zm.). Organem opiniodawczo-doradczym w zakresie ochrony informacji tajnych jest Komitet Ochrony Informacji Tajnych, działający przy Radzie Ministrów. Przewodniczącym Komitetu jest Prezes Rady Ministrów, jego pierwszym zastępcą jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a drugim - Minister Obrony Narodowej. Wśród stałych członków Komitetu znajdują się ministrowie właściwi do spraw: zagranicznych, gospodarki, budżetu, finansów publicznych, sprawiedliwości i administracji, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego, szefowie UOP i WSI. Członkami Komitetu mogą być także nie więcej niż trzy osoby powoływane i odwoływane przez Premiera, których doświadczenie lub sprawowane funkcje mogą mieć znaczenie dla realizacji zadań Komitetu. Prezydent może delegować doń swojego przedstawiciela z prawem głosu. W posiedzeniach mogą także uczestniczyć z prawem głosu prezesi NIK i NBP. Przewodniczący Komitetu raz w roku przedstawia Radzie Ministrów informacje o działalności wraz z wnioskami wynikającymi z kontroli stanu przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, dokonywanych przez służby ochrony państwa. Informacje te otrzymują także Prezydent oraz przewodniczący sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Większość informacji stanowiących tajemnicę państwową jest chroniona przez 50 lat. Nigdy nie mogą być ujawnione: dane identyfikujące funk- cjonariuszy i żołnierzy służb ochrony państwa wykonujących czynności ope- racyjno-rozpoznawcze; dane identyfikujące osoby, które udzieliły pomocy organom, służbom i instytucjom państwowym przy wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych; informacje uzyskane od innych państw lub or- ganizacji międzynarodowych, jeżeli taki był warunek udostępnienia. Rada Ministrów może rozporządzeniem skrócić do 20 lat okres ochrony informacji "tajnych", gdy przestały być tajemnicą państwową. Przez 5 lat są chronione informacje oznaczone klauzulą "poufne"; a przez 2 lata - klauzulą "za- strzeżone", chyba że osoba nadająca klauzulę tajemnicy ustali krótszy okres ochrony. Do zachowania tajemnicy państwowej jest zobowiązany każdy, do czyjej wiadomości ona dotarła - ujawnienie lub wykorzystanie niezgodnie z prze- pisami prawa takiej tajemnicy stanowi przestępstwo. Obowiązek zachowania tajemnicy służbowej ciąży jedynie na pracownikach danej jednostki organiza- cyjnej - ujawnienie takiej informacji osobie nieuprawnionej przez funk- cjonariusza publicznego jest również przestępstwem. Zwolnienie od obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej może nastąpić w postępowaniu przed sądami, a także w postępowaniu przed innymi organami, jeżeli zezwalają na to szczególne przepisy ustawowe. Takim przepisem szczególnym jest art. 9 ustawy z 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra, upoważniający ministra do zezwalania pracownikom, policjantom, strażakom, funkcjonariuszom Straży Granicznej i żołnierzom resortu spraw wewnętrznych i administracji na udzielenie wiadomości stanowiącej tajemnicę państwową lub służbową określonej osobie lub instytucji. Przepis ten nie określa obiektywnych materialnych kryteriów oceny potrzeby zwolnienia oraz trybu podejmowania rozstrzygnięcia przez ministra, pozostawiając je do jego uznania. Niektóre odmowne rozstrzyg- nięcia ministra są weryfikowane przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Jeżeli minister odmówi zgody na ujawnienie tajemnicy państwowej w związku z toczącym się postępowaniem karnym o zbrodnię wojenną i zbrodnię przeciwko ludzkości lub o zbrodnię godzącą w życie ludzkie albo o występek przeciwko życiu i zdrowiu, gdy jego następstwem była śmierć człowieka, wówczas jest zobowiązany przedstawić żądane dokumenty i materiały oraz wyjaśnienia Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dokonuje oceny zasadności odmowy ujawnienia tajemnicy i jeżeli stwierdzi, że uwzględnienie żądania prokuratora lub sądu jest konieczne do prawidłowości postępowania karnego, wówczas minister właściwy do spraw wewnętrznych jest obowiązany zwolnić od zachowania tajemnicy lub udostępnić dokumenty i materiały objęte tajemnicą. W ustawie określono ponadto warunki wymagane od przedsiębiorcy, jednostki naukowej lub badawczo-rozwojowej ubiegającej się o zawarcie umów, jeżeli wiąże się to z koniecznością dostępu do informacji niejawnych. Zdolność przedsiębiorcy do zapewnienia ochrony informacji niejawnych jest oceniana w postępowaniu sprawdzającym. W jego trakcie trzeba przeanalizować m.in. strukturę i pochodzenie kapitału przedsiębiorcy, jego sytuację finansową i źródła pochodzenia środków pozostających w jego dyspozycji, a także strukturę organizacyjną tej jednostki oraz konkretne osoby, wreszcie funkcjonujący w niej system ochrony. Podmiot spełniający wymagania otrzy- muje świadectwo bezpieczeństwa przemysłowego. Rozdział XVII ADMINISTRACJA W DZIEDZINIE OŚWIATY, NAUKI I KULTURY 1. SZKOLNICTWO PODSTAWOWE, OGÓLNOKSZTAŁCĄCE, ZAWODOWE System oświaty i wychowania może opierać się na różnych zasadach. Niekiedy mogą to być zasady skrajnie odmienne, np. zasada bezpłatności lub odpłatności kształcenia, zasada świeckości lub wyznaniowości szkół. Wreszcie można mówić o istnieniu szkół tylko państwowych (zasada pań- stwowości szkół) albo o uzupełnieniu tego systemu o sieć szkół prowadzonych przez inne podmioty, np. kościoły, zakony, organizacje społeczne, zawodowe, wyższe uczelnie. Możliwość uczestniczenia tych podmiotów w tworzeniu i prowadzeniu szkół tworzy prawo polskie. Przykładowo wyższe uczelnie mogą, za zgodą ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, prowadzić szkoły ponadpodstawowe. Podstawą prawną w tym wypadku jest ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.). Innym przykładem są ustawy: z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. nr 29, poz. I55 z późn. zm.), z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154 z późn. zm.), z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła ewangelicko-augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 73, poz. 323 z późn. zm.) czy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła ewangelicko-metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 97, poz. 479 z późn. zm.). Na mocy tych przepisów kościoły i inne związki wyznaniowe lub inne kościelne osoby prawne mają prawo zakładać i prowadzić szkoły oraz inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńczo-wychowawcze na zasadach określonych w tych ustawach. Rodzaje tych szkół i placówek, zasady ich tworzenia oraz warunki prowadzenia i nadzoru nad nimi określa minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami koś- cielnymi. Zagadnienia systemu oświaty i wychowania w Polsce reguluje ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329; zm. Dz.U. nr 106, poz. 496; z 1997 r. nr 28, poz. 153, nr 141, poz. 943 i z 1998 r. nr 117, poz. 759, nr 162, poz. 1126). Uzupełniają ją liczne akty wykonawcze, jak np. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 stycznia 1993 r. w sprawie zasad tworzenia sieci publicznych szkół ponadpodstawowych (Dz.U. nr 5, poz. 24), rozporządzenie Rady Ministrów z 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów {Dz.U. nr 74, poz. 350), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w szkołach publicznych (Dz.U. nr 36, poz. 155; z 1993 r. nr 83, poz. 390). Natomiast sytuacji prawnej nauczycieli dotyczy ustawa z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 56, poz. 357), której tu nie omawiamy, jako że jej materia skupia się w prawie pracy. Istotą zagadnień oświaty, czy węziej szkolnictwa, jest realizacja konstytucyjnego prawa do nauki. Prawo to jest realizowane m.in. poprzez szkolnictwo - powszechne i obowiązkowe szkoły podstawowe. Prawo do nauki jest również realizowane przez pomoc państwa w podnoszeniu kwalifikacji osób pracujących oraz przez system różnorodnej pomocy dla osób uczących się, przez system stypendiów i innych form pomocy materialnej. W państwie polskim zapewnia się obywatelom oświatę przez system różnorodnych zakładów, w którym dominującą grupę stanowią oczywiście szkoły. Jednak system oświaty jest strukturalnie o wiele bardziej rozbudowany. Według postanowień obowiązującej ustawy system oświaty obejmuje: 1) przedszkola, w tym specjalne i z oddziałami integracyjnymi; 2) szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły i ponadgimnazjalne ogólno- kształcące i zawodowe (wyjąwszy szkoły wyższe) oraz szkoły specjalne, artystyczne, sportowe oraz mistrzostwa sportowego; 3) placówki oświatowo-wychowawcze, placówki pracy pozaszkolnej, w tym ogniska artystyczne oraz placówki kształcenia ustawicznego - umożliwiające rozwijanie zainteresowań, uzupełnianie wiedzy, zdobywanie umiejętności oraz korzystanie z różnych form wypoczynku; 4) poradnie psychologiczno-pedagogiczne udzielające dzieciom i młodzie- ży, rodzicom i nauczycielom specjalistycznej pomocy, w tym pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu; 5) placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne, zapewniające wychowanie i opiekę dzieciom i młodzieży pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej; 6) ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, inicjujące i wspomagające zastępcze formy wychowania rodzinnego; 7) Ochotnicze Hufce Pracy; 8) zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli; 9) biblioteki pedagogiczne. Tak rozbudowany system oświaty realizuje rozmaite cele, między innymi zapewnia: - realizację prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki; - realizację prawa każdego obywatela do kształcenia się, możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół także przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, możliwość uzupełniania przez osoby dorosłe wykształcenia ogólnego, zdobywania lub zmiany kwalifi- kacji zawodowych i specjalistycznych; - upowszechnianie dostępu do szkół; - opiekę nad uczniami szczególnie uzdolnionymi; - realizowanie indywidualnych programów nauczania i możliwość ukończenia szkoły każdego typu w skróconym czasie; - możliwość skorzystania z opieki psychologicznej i specjalistycznych form pracy dydaktycznej; - możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty; - zmniejszanie różnic w warunkach kształcenia i wychowania między poszczególnymi regionami kraju, zwłaszcza między ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi; - higieniczne warunki pracy ucznia i nauczyciela w szkole i placówce oświatowej. Szkoła i placówka oświatowo-wychowawcza, opiekuńczo-wychowawcza i inne, o których mówiliśmy wyżej, mogą być instytucją publiczną albo niepubliczną. Zakładanie i prowadzenie szkół i placówek publicznych należy do właś- ciwości jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast szkoła i placówka niepubliczna może być założona, prowadzona i utrzymywana przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Według postanowień obowiązującego prawa szkołą publiczną jest szkoła, która zapewnia bezpłatne nauczanie, rekrutuje uczniów na zasadzie pow- szechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli o określonych prawem kwalifika- cjach, realizuje - ustalone dla danego typu szkoły - podstawy programowe przedmiotów obowiązkowych i ramowy plan ,nauczania oraz kieruje się ustalonymi przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zasadami oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów. Szkoły publiczne realizują zasadę ochrony poczucia tożsamości narodowej, etnicznej, językowej i religijnej. Na wniosek rodziców nauka języka oraz własnej historii i kultury może być prowadzona w osobnych grupach, od- działach lub szkołach albo międzyszkolnych zespołach nauczania. Także na życzenie rodziców, uznając prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci, szkoły publiczne organizują naukę religii. Po osiągnięciu pełnoletności o pobieraniu nauki religii decydują uczniowie. Szkoła publiczna może być założona i prowadzona jedynie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założyciel- skiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę, a w przypadku szkół prowa- dzących kształcenie zawodowe - także zawody i profile kształcenia zawodo- wego. Ponadto akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, określa także zasięg terytorialny szkoły (obwód szkolny), a w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), której zadaniem jest prowadzenie szkół publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkół artystycznych - ministra właściwego do spraw kultury. Wniosek o udzielenie zezwolenia łącznie z projektami aktu założycielskiego i statutu powinien być złożony nie później niż na 6 miesięcy przed początkiem roku budżetowego, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły. Akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Statut szkoły publicznej (placówki publicznej) powinien określać w szczególności nazwę i typ szkoły (placówki) oraz jej cele i zadania, organ prowadzący szkołę (placówkę), organy szkoły (placówki) oraz ich kompetencje, zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły (placówki), zasady rekrutacji uczniów oraz prawa i obowiązki uczniów (wychowanków). Szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji. Szkoła i placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a szkoła publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W przypadku szkoły artystycznej wymagana jest również pozytywna opinia ministra właściwego do spraw kultury. Szkoły i placówki niepubliczne mogą zostać założone przez osoby prawne i osoby fizyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W przypadku szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły pub- licznej z dniem rozpoczęcia działalności, wpis do ewidencji może nastąpić, jeżeli osoba prowadząca przedstawi pozytywną opinię kuratora oświaty. Zgłoszenie do ewidencji jest sformalizowane. W zgłoszeniu należy podać dane o osobie zamierzającej prowadzić szkołę, określić typ szkoły i profil kształcenia oraz datę rozpoczęcia funkcjonowania szkoły, wskazać miejsce prowadzenia szkoły i warunki lokalowe zapewniające bezpieczeństwo; należy podać dane dotyczące kwalifikacji nauczycieli i dyrektora oraz zobowiązanie do stosowania podstaw programowych i zasad klasyfikowania oraz promowania uczniów. Należy także dołączyć statut szkoły, który nadaje jej osoba prowadząca. Wpisu do ewidencji dokonuje właściwy organ jednostki samorządu tery- torialnego w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłasza- jącemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty, a w przypadku szkół artystycznych również ministrowi właściwemu do spraw kultury. Decyzję o odmowie wpisu do ewidencji wydaje ten sam podmiot, jeżeli zgłoszenie do ewidencji nie zawiera wymaganych prawem danych i nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie lub statut szkoły jest sprzeczny z prawem i mimo pouczenia nie został zmieniony. Także w drodze decyzji następuje wykreślenie z ewidencji, jeżeli: 1) dokonano wpisu z naruszeniem prawa, 2) szkoła nie podjęła działalności w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, 3) prawomocnym orzeczeniem sądu zakazano osobie prowadzącej szkołę prowadzenia działalności oświatowej, 4) w trybie nadzoru pedagogicznego stwierdzono, że działalność szkoły jest sprzeczna z ustawą lub statutem, 5) szkoła zaprzestała działalności przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Wykreślenie z ewidencji jest równoznaczne z likwidacją szkoły w terminie określonym w decyzji o wykreśleniu. Podstawowej szkole niepublicznej i gimnazjum, założonym zgodnie z pra- wem, przysługują uprawnienia szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działal- ności. Dzieje się tak z mocy prawa. Można jednak nadać szkole niepublicz- nej, nie posiadającej uprawnień szkoły publicznej z mocy prawa, uprawnienia szkoły publicznej. Leży to w gestii organów samorządu gminnego lub powia- towego. Organ jednostki samorządu terytorialnego - prowadzący ewidencję szkół i placówek niepublicznych - na wniosek osoby prowadzącej szkołę niepubliczną, nie posiadającą uprawnień szkoły publicznej, nadaje tej szkole uprawnienia szkoły publicznej, jeżeli osoba ta przedstawi pozytywną opinię kuratora oświaty, a w przypadku szkół artystycznych - ministra właściwego do spraw kultury, o spełnieniu przez szkołę takich warunków, jak realizowanie podstaw programowych i stosowanie zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzenia egzaminów jak w szkołach publicznych. Jedynie szkoły publiczne umożliwiają uzyskanie świadectw i dyplomów państwowych. Szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienie szkoły publicznej do wydawania świadectw lub dyplomów państwowych, jeżeli realizuje podstawy programowe oraz stosuje, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zasady klasyfikowania i promowania uczniów. Świadectwa i dyplomy państwowe, wydawane przez uprawnione do tego szkoły, są dokumentami urzędowymi. Podstawę kształcenia w polskim systemie oświaty stanowi system szkół publicznych i niepublicznych, które dzielą się na: 1 ) sześcioletnią szkołę podstawową, kończącą się sprawdzianem i upraw- niającą do dalszego kształcenia w gimnazjum, 2) trzyletnie gimnazjum, kończące się egzaminem, dające możliwość dal- szego kształcenia w liceum profilowanym lub w szkole zawodowej, 3) szkoły ponadgimnazjalne: a) trzyletnie licea profilowane, umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, b) dwuletnie szkoły zawodowe, kończące się egzaminem zawodowym oraz dające możliwość dalszego kształcenia w dwuletnim liceum uzupełniającym, c) dwuletnie licea uzupełniające, umożliwiające absolwentom szkół za- wodowych uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) szkoły policealne, dające możliwość uzupełnienia wykształcenia za- wodowego, które mogą kończyć się egzaminem zawodowym. Korzystanie z placówek oświaty jest w pewnym zakresie przymusowe, w pewnym zaś dobrowolne. Przymusowe korzystanie z instytucji oświaty oparte jest na tzw. obowiązku szkolnym, sformułowanym wprost w ustawie o systemie oświaty. Nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego, w tym roku kalen- darzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum - pub- licznych albo niepublicznych. Po ukończeniu gimnazjum obowiązek nauki spełnia się przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej albo w formach pozaszkolnych. Rozpoczęcie spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego może być odroczone nie dłużej niż o jeden rok, i tylko w przypadkach uzasadnionych ważnymi przyczynami. W przypadku dzieci zakwalifikowanych do kształcenia specjalnego przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną rozpoczęcie spełniania obowiązku szkolnego może być odroczone do końca roku szkolnego - w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat. Decyzję w sprawie odroczenia obowiązku szkolnego podejmuje dyrektor podstawowej szkoły publicznej, w obwodzie której dziecko mieszka, po zasięgnięciu opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Odwołanie od tej decyzji rozpatruje kurator oświaty. Obowiązek szkolny obciąża dziecko, ale faktycznie spoczywa on na ro- dzicach lub opiekunach dziecka. Te osoby są zobowiązane, z mocy ustawy, do zgłoszenia dziecka do szkoły, zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne oraz zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć szkolnych. Kontrolę spełniania obowiązku szkolnego sprawuje w obwodzie szkolnym dyrektor publicznej szkoły podstawowej i gimnazjum. W szczególności kontroluje wykonywanie obowiązków ciążących na rodzicach z mocy prawa oraz prowadzi ewidencję spełniania obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki. Niespełnianie obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gmina kontroluje spełnianie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez młodzież w wieku 16- 18 lat. Można także zezwolić na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Leży to w gestii dyrektora szkoły, który podejmuje stosowną decyzję na wniosek rodziców dziecka. Na wniosek rodziców (opiekunów) dyrektor pub- licznej szkoły podstawowej lub gimnazjum, w obwodzie których dziecko mieszka, lub dyrektor szkoły ponadgimnazjalnej, do której dziecko uczęsz- cza, może zezwolić na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego lub obo- wiązku nauki poza szkołą oraz określa warunki jego spełnienia. Możliwe jest także wcześniejsze przyjęcie dziecka do szkoły podstawowej. Decyzję w tej sprawie podejmuje, tylko na wniosek rodziców dziecka, dyrek- tor szkoły po zasięgnięciu opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Do- tyczy to tylko tych dzieci, które przed dniem 1 września kończą 6 lat i pod warunkiem, że wykazują psychofizyczną dojrzałość do podjęcia nauki szkolnej. W kontekście indywidualizacji w spełnianiu obowiązku szkolnego należy też zwrócić uwagę na inne jeszcze rozwiązanie ustawy o systemie oświaty. Mianowicie na zezwolenie uczniowi na indywidualny program lub tok nauki. Rozstrzyga w tej sprawie dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii rady peda- gogicznej i poradni psychologiczno-pedagogicznej, na wniosek lub za zgodą rodziców albo pełnoletniego ucznia. Dyrektor wyznacza jednocześnie nau- czyciela-opiekuna. Odmowa zezwolenia następuje w drodze decyzji. Formę decyzji przewiduje ustawodawca, jakby chcąc zwrócić uwagę na możliwość, celowość i pożytek zaskarżania odmownego rozstrzygnięcia (decyzji admini- stracyjnej) w administracyjnym toku instancji, tudzież w trybie sądowym. Zasady i tryb udzielania zezwoleń na organizację indywidualnego programu lub toku nauki określa minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Szkoły i placówki oświatowe są zarządzane - i to dwutorowo: jakby od środka - przez organy własne szkoły (placówki) oraz z zewnątrz - przez organy administrujące oświatą i wychowaniem dzieci i młodzieży. W skład systemu administracji szkolnej, inaczej systemu organów zarządzających pla- cówkami oświaty, wchodzą: minister właściwy do spraw oświaty i wychowania i inni ministrowie, jak na przykład Minister Obrony Narodowej; na szczeblu terenowym natomiast - działający w imieniu wojewodów - kuratorzy oświaty i ich zastępcy. Na poziomie szkoły organami zarządzającymi są natomiast dyrektor i rada pedagogiczna. Oprócz tych podmiotów w systemie zarządzania oświatą mamy także organy społeczne, do których ustawodawca zalicza: Krajową Radę Oświatową przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, rady oświatowe działające przy organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, rady szkół i placówek oraz rady rodziców i samorządy uczniowskie - działające w szkołach i placówkach. Główną kompetencją organów administracji szkolnej jest organizowanie i nadzorowanie procesu nauczania i wychowania dzieci i młodzieży, czyli sprawowanie tzw. nadzoru pedagogicznego. Wykonywanie nadzoru pedagogicznego na terenie kraju koordynuje i nadzoruje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Minister właściwy do spraw sprawiedliwości i podporządkowane mu organy sprawują nadzór pedagogiczny nad zakładami poprawczymi, schroniskami dla nieletnich i ośrodkami diagnostyczno-konsultacyjnymi. Dyrektorzy szkół i placówek oraz inni nauczyciele zajmujący stanowiska kierownicze sprawują nadzór pedagogiczny w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w tych szkołach i placówkach oraz instruktorów praktycznej nauki zawodów. Kurator oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, minister właściwy do spraw sprawiedliwości oraz minister właściwy do spraw kultury sprawują nadzór pedagogiczny przy pomocy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w kuratoriach oświaty oraz w urzędach wymienionych organów lub podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych. Minister właściwy do spraw kultury sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami artystycznymi. Kurator oświaty oraz wymienieni ministrowie mogą zlecić osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje prowadzenie badań i opracowywanie ekspertyz służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkół i placówek. Nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty, a w przypadku szkół artystycznych - również minister właściwy do spraw kultury. W ramach sprawowania nadzoru pedagogicznego organom tym przysługują dosyć szerokie kompetencje i uprawnienia. Przede wszystkim oceniają one stan i warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki, a także nauczycieli. Analizują i oceniają efekty realizacji programów nauczania w szkołach i zadań statutowych w placówkach. Mają obowiązek udzielać pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a także inspirują nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. Organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami mogą wydawać organom prowadzącym szkoły i placówki zalecenia, wynikające z wymienionych wyżej czynności nadzoru. Właściwi ministrowie i kurator oświaty, w ramach nadzoru pedagogicznego, mogą wydać polecenie usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, jeżeli w działalności szkoły lub placówki nie są przestrzegane przepisy ustawy. W przypadku niewykonania przez szkołę lub placówkę tego polecenia właściwy minister lub kurator oświaty może w drodze decyzji postawić szkołę lub placówkę w stan likwidacji. Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty - określone w ustawie i przepisach odrębnych – na obszarze województwa. W szczególności kurator sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami publicznymi i niepublicznymi, wyjąwszy szkoły i placówki artystyczne: w sprawach określonych w ustawie wydaje decyzje administracyjne, współdziała z organami prowadzącymi szkoły i placówki publiczne w organizowaniu doskonalenia zawodowego nauczycieli, współdziała z radami oświatowymi - powoływanymi przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego i działającymi przy tych organach; wreszcie kurator wykonuje zadania organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, szkół i placówek niepublicznych, a w zakresie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki także w stosunku do dyrektorów szkół i organów jednostek samorządu terytorialnego. Kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty. Kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budże- towymi. Na wniosek kuratora wojewoda może tworzyć delegatury kuratorium oświaty. Kierownik delegatury może - z upoważnienia kuratora oświaty - prowadzić sprawy na obszarze działania delegatury, w tym sprawować nadzór pedagogiczny i wydawać decyzje administracyjne. Organem bezpośrednio kierującym szkołą (placówką) jest dyrektor szkoły (placówki). Funkcję dyrektora szkoły (placówki) powierza w drodze konkursu (na 5 lat) i z tej funkcji odwołuje organ prowadzący szkołę (placówkę). Dyrektor szkoły (placówki), obok sprawowania nadzoru pedagogicznego, o czym już wspominaliśmy, kieruje bieżącą działalnością dydaktyczno- wychowawczą szkoły, sprawuje opiekę nad uczniami (wychowankami), realizuje uchwały rady szkoły oraz rady pedagogicznej, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły (placówki) i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, może wreszcie organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły (placówki). Dyrektor szkoły może w drodze decyzji skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Nie dotyczy to jednak ucznia objętego obowiązkiem szkolnym. W uzasadnionych przypadkach uczeń ten, na wniosek dyrektora, może zostać przeniesiony przez kuratora oświaty do innej szkoły. Jako kierownik zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i innych osób, dyrektor decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania, przyznawania nagród i wymierzania kar porządkowych, występowania z wnioskami w sprawach odznaczeń i nagród dla nauczycieli. Dyrektor szkoły współpracuje z radą szkoły, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim. Rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły (placówki) w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Przygotowuje projekt statutu szkoły (placówki) albo jego zmian i przedstawia do uchwalenia radzie szkoły (placówki). Może występować z wnioskiem do organu prowadzącego szkołę (placówkę) o odwołanie z funkcji dyrektora. Ponadto ma pewne kompetencje stanowiące, np. zatwierdza plany pracy szkoły (placówki), zatwierdza wyniki klasyfikacji i promocji uczniów, podejmuje uchwały w sprawach skreślenia z listy uczniów, podejmuje uchwały w sprawie innowacji i eksperymentów pedagogicznych w szkole (placówce) oraz ustala organizację doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły. Rada pedagogiczna opiniuje także wiele spraw, np. tygodniowy rozkład zajęć lekcyjnych, propozycje dyrektora dotyczące przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia oraz dodatkowo płatnych, projekt planu finansowego szkoły czy wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień. Jeżeli uchwała rady pedagogicznej jest niezgodna z przepisami prawa, dyrektor wstrzymuje jej wykonanie, zawiadamiając o tym odpowiedni organ prowadzący szkołę albo organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Decyzja organu sprawującego nadzór pedagogiczny - podjęta w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę - o uchyleniu sprzecznej z prawem uchwały rady pedagogicznej jest ostateczna z mocy prawa. Samorząd uczniowski - będący reprezentacją ogółu uczniów - może przedstawiać jedynie wnioski lub opinie we wszystkich sprawach szkoły oraz realizacji podstawowych praw uczniów. Wnioski te są przedstawiane radzie szkoły, radzie pedagogicznej oraz dyrektorowi szkoły. Wśród tzw. organów społecznych jedynie rada szkoły ma pewne uprawnienia stanowiące, na przy- kład uchwala statut szkoły. Problematyka systemu oświaty jest bardzo obszerna, dlatego w kwestiach szczegółowych należy odesłać zainteresowanego czytelnika wprost do tekstu ustawy i wyjątkowo licznych przepisów wykonawczych. Na zakończenie trzeba jeszcze zwrócić uwagę, że na tle działania szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, powstają liczne problemy związane ze stosunkiem łączącym szkoły z uczącą się tam młodzieżą. Mają tu zastosowanie rozważania zawarte w rozdziale V, podrozdziale 5, pkt F pod- ręcznika, dotyczące tzw. władztwa zakładowego. 2. SZKOLNICTWO WYŻSZE, PLACÓWKI NAUKOWO-BADAWCZE A. Szkolnictwo wyższe Problematykę szkolnictwa wyższego regulują następujące ustawy: ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65 poz. 385 z późn. zm.), ustawa z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. nr 96, poz. 590 z późn. zm.) i ustawa z 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. nr 10, poz. 40 z późn. zm.). Ta ostatnia ustawa ma zastosowanie do wyższych szkół wojskowych, do których zalicza akademie wojskowe i wyższe szkoły oficerskie, nad którymi zwierzchni nadzór sprawuje Minister Obrony Narodowej. On też nadaje statuty wyższym szkołom wojskowym, ustala programy nauczania i regulaminy studiów oraz ustala skład Rady Wyższego Szkolnictwa Wojskowego i Nauki, która jest organem opiniodawczym i doradczym ministra w sprawach szkolnictwa oraz rozwoju nauki i badań naukowych w wojsku. Wyższe szkoły oficerskie tworzone są, przekształcane i znoszone w trybie rozporządzenia Rady Ministrów, a akademie wojskowe - w drodze ustawy. Natomiast jednostki organizacyjne wyższej szkoły wojskowej tworzy, przekształca i znosi Minister Obrony Narodowej lub organ wojskowy przez niego upoważniony. Na czele szkoły wojskowej stoi komendant wyznaczony przez Ministra Obrony Narodowej, a jego organem doradczym w sprawach kształcenia, wychowania i badań naukowych jest rada naukowa szkoły, której skład, zasady i tryb powoływania, a także sposób i zakres działania określa statut wyższej szkoły wojskowej, nadany przez ministra właściwego do spraw obrony narodowej. Ustawa o wyższym szkolnictwie wojskowym ma również odpowiednie zastosowanie do szkół wyższych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, takich jak np. Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie czy Szkoła Główna Służby Pożarniczej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych ma w tym wypadku uprawnienia podobne do wymienionych wyżej uprawnień Ministra Obrony Narodowej. Organem doradczym ministra właściwego do spraw wewnętrznych jest Rada Wyższego Szkolnictwa Spraw Wewnętrznych i Nauki. Wymienione wyżej ustawy nie dotyczą ogółu szkół wyższych. Poza regulacją ustawową pozostają wyższe uczelnie papieskie i wyższe seminaria duchowne, których status jest regulowany umową między rządem a władzami kościelnymi. Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym mają zastosowanie do wyższych szkół państwowych, z wyjątkiem wyższych szkół wojskowych i policyjnych oraz wyższych szkół zawodowych, jak również mają zastosowanie do niepaństwowych szkół wyższych, jeżeli przepisy ustaw nie stanowią inaczej. W zależności od podstawy prawnej, na jakiej działa szkoła wyższa, różna jest jej pozycja. Szkoły działające na podstawie ustawy o szkolnictwie wyż- szym mają szeroki zakres samodzielności. Ustawodawca używa tu sformuło- wania: "Szkoły wyższe są organizowane i działają na zasadzie wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania; nauczyciele akademiccy, studenci i inni pracownicy uczelni tworzą samorząd- ną (podkreślenie autorów) społeczność akademicką; społeczność akademicka uczestniczy w zarządzaniu uczelnią przez wybieralne organy kolegialne i jednoosobowe". O samodzielności uczelni zdaje się świadczyć także postanowienie, że organy administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Zupełnie inaczej wygląda pozycja uczelni podległych MON czy MSW, które oprócz takich zadań, jak kształcenie i wychowanie oraz prowadzenie badań naukowych, pełnią jeszcze inne zadania i są jednostkami organizacyjnymi w systemie jednostek wchodzących w skład wspomnianych działów (resortów). Wiąże się z tym inny system zarządzania szkołą - oparty na podporządkowaniu i dyscyplinie wojskowej. W dalszych rozważaniach skupimy uwagę na dominującej grupie szkół wyższych, mianowicie na szkołach państwowych, działających na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym. Państwowe szkoły wyższe obecnie mogą być tworzone, znoszone, łączone i przekształcane w drodze ustawy (np. ustawa z 10 marca 1994 r. o utworzeniu Uniwersytetu Opolskiego - Dz.U. nr S5, poz. 225 lub ustawa z 19 czerwca 1997 r. o utworzeniu Uniwersytetu w Białymstoku - Dz.U. nr 102, poz. 642), która określa: nazwę uczelni, siedzibę, ogólny kierunek działalności oraz centralny organ administracji państwowej sprawujący nad nią nadzór. Wszystkie państwowe szkoły wyższe z mocy ustawy posiadają osobowość prawną. Państwowe szkoły wyższe, będące zakładami państwowymi, posiadają specjalny status, wyróżniający je w sposób istotny od innych jednostek organizacyjnych w państwie. Jednym z wyróżników jest wspomniana już szeroka samorządność szkół, wyrażająca się m.in. w przeniesieniu regulacji wielu zagadnień do statutu szkoły, uchwalanego przez senat, oraz w wybieralności organów szkół. Państwowe szkoły wyższe wyróżnia też specjalny status ich terenu - mianowicie organy porządku i bezpieczeństwa publicznego mogą tam wkraczać tylko na wezwanie rektora lub w razie bezpośredniego zagrożenia życia ludzkiego albo katastrofy żywiołowej, zawiadamiając o tym niezwłocznie rektora. Organy porządku i bezpieczeństwa publicznego obo- wiązane są opuścić teren uczelni niezwłocznie po ustaniu przyczyn, które uzasadniały ich wkroczenie lub na żądanie rektora. Również kwestie zgroma- dzeń na terenie uczelni są regulowane odmiennie dla szkół wyższych. Czyni to ze szkół wyższych swoiste enklawy o odmiennej regulacji prawnej na obszarze państwa. Szkoły wyższe w większej części podlegają nadzorowi ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ale np. szkoły artystyczne nadzorowane są przez ministra właściwego do spraw kultury, a akademie medyczne przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Oprócz wymienionych organów administracji na szczeblu centralnym działają specjalne organy kolegialne - mianowicie Rada Główna Szkolnictwa Wyższego, Rada Wyższa Szkolnictwa Artystycznego czy Rada Wyższa Szkolnictwa Medycznego. Rady są organami opiniodawczymi. Rada Główna Szkolnictwa Wyższego jest wybieralnym organem przedstawicielskim szkolnictwa wyższego. W jej skład wchodzi 35 przedstawicieli samodzielnych nauczycieli akademickich, 10 przedstawicieli innych nauczycieli posiadających stopień naukowy i 5 przedstawicieli studentów. Kadencja Rady Głównej trwa trzy lata. Współdziała ona z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i innymi organami państwowymi przy wykonywaniu zadań z zakresu szkolnictwa wyższego i nauki. Organizację i tryb działania Rady określa uchwalony przez nią regulamin. Rada Główna ma kompetencje opiniodawcze i stanowiące. Opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących badań naukowych, szkolnictwa wyższego oraz stopni naukowych i tytułu naukowego, opiniuje kryteria przyznawania uczelniom dotacji, wyraża opinie z własnej inicjatywy lub w sprawach przedstawionych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, innych ministrów, senaty uczelni oraz ogólnopolskie przedstawicielstwo samorządów studenckich. Jednakże może też ustalać warunki, jakim powinna odpowiadać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, określić minimalne wymagania programowe i nazwę tych kierunków. Dysponuje ona także innymi uprawnieniami stanowiącymi. Uchwała Rady Głównej sprzeczna z przepisami ustawowymi podlega uchyleniu przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Podstawowymi jednostkami organizacyjnymi wchodzącymi w skład szkoły wyższej są wydziały. W niektórych wyższych szkołach państwowych tworzone są one, przekształcane i znoszone przez senat, w innych zaś (gdy uczelnia nie odpowiada pewnym ustawowym wymogom) - przez właściwego ministra na wniosek senatu uczelni, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej. Oprócz wydziałów w skład szkoły wyższej mogą wchodzić inne jednostki organizacyjne o charakterze międzywydziałowym, pozawydziałowym, ogól- nouczelnianym. W skład uczelni wchodzi też biblioteka główna. Uczelnia może tworzyć jednostki międzyuczelniane i jednostki wspólne z instytucjami naukowymi polskimi i zagranicznymi. Uczelnia może posiadać ośrodek do- kumentacji i informacji naukowej oraz archiwum. Kierowanie szkołą wyższą odbywa się przez system jej organów kolegial- nych i jednoosobowych, z tym że wszystkie organy pochodzą z wyboru. Organami kolegialnymi są senat i rady wydziałów, organami jednoosobowymi -- rektor i dziekani. Ustawa stanowi ogólne założenia systemu wyborczego, który powinien być określony przez statut szkoły. Ustawa stanowi, komu przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze, wprowadza wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów, przyznaje każdemu z wyborców prawo zgłaszania kandydatów. Statut uczelni może wprowadzić wymóg większości kwalifikowanej dla ważności wyboru kandydata. Rektor wybierany jest przez kolegium elektorów albo przez senat spośród osób posiadających tytuł naukowy lub stopień doktora habilitowanego. Rektora może odwołać organ, który dokonał jego wyboru. Dziekan jest wybierany przez radę wydziału albo kolegium elektorów. Ten sam organ ma prawo odwołać dziekana. Kadencja kolegialnych i jednoosobowych organów szkoły trwa trzy lata, jednak statut uczelni może przewidywać krótszą kadencję. Rektor, prorektor, dziekan lub prodziekan może być wybrany na tę samą funkcję nie więcej niż na dwie następujące po sobie kadencje. Senat jest ujmowany w ustawie jako najważniejszy organ szkoły wyższej. W skład senatu wchodzą: rektor jako przewodniczący, prorektorzy, dziekani, wybrani przedstawiciele nauczycieli akademickich, samorządu studenckiego, innych pracowników nie będących nauczycielami akademickimi oraz, jeżeli statut tak stanowi, dyrektor administracyjny, kwestor, dyrektor biblioteki głównej i dyrektor ośrodka dokumentacji i informacji naukowej. Ustawa zastrzega na rzecz senatu wiele zasadniczych kompetencji, a w szczególności: uchwalanie statutu szkoły i - jeśli nie czyni tego kolegium elektorów -- wybór rektora. Ponadto senat ustala kierunki działalności uczelni, tworzy i znosi -- na wniosek rady wydziału -- kierunek studiów, uchwala plan rzeczowo-finansowy uczelni, wyraża zgodę na zawieranie przez rektora umów z zagranicznymi instytucjami naukowymi oraz na prowadzenie przez uczelnię szkoły ponadpodstawowej, ocenia działalność rektora oraz. zatwierdza roczne sprawozdania z działalności uczelni; podejmuje także wiele innych, równie ważnych zadań. Rektor jest najwyższym organem wykonawczym szkoły, kieruje działa1- nością uczelni i reprezentuje ją w stosunkach z innymi podmiotami; jest przełożonym wszystkich pracowników szkoły oraz studentów; przewodniczy senatowi. Rektor podejmuje decyzje dotyczące funkcjonowania szkoły, nie zastrzeżone dla innych organów uczelni. Wydaje także regulamin organiza- cyjny uczelni, dba o bezpieczeństwo i porządek na terenie uczelni, sprawuje nadzór nad administracją i gospodarką uczelni. Rozwiązania przyjęte dla senatu i rektora zostały przeniesione przez ustawodawcę na poziom wydziału. I tak na wydziale występuje organ kole- gialny - rada wydziału, zaś organem wykonawczym wydziału jest dziekan. W skład rady wydziału wchodzą: dziekan jako jej przewodniczący, pro- dziekani, samodzielni nauczyciele akademiccy oraz wybrani przedstawiciele pozostałych nauczycieli akademickich, innych pracowników wydziału i samo- rządu studenckiego wydziału. Rada wydziału ustala ogólne kierunki działania wydziału, uchwala plan rzeczowo-finansowy wydziału, ocenia działalność dziekana i zatwierdza roczne sprawozdania dziekana z działalności wydziału, uchwala program nauczania i plan studiów oraz podejmuje inne działania wynikające ze statutu uczelni. Dziekan kieruje wydziałem i reprezentuje go na zewnątrz oraz jest przełożonym pracowników i studentów wydziału. Uchwały organów kolegialnych uczelni (senatu i rad wydziałów) zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy członków organu i są wiążące dla organów wykonawczych (rektora i dziekanów) oraz wszystkich członków społeczności akademickiej (wydziałowej). Od uchwały rady wydziału służy odwołanie do senatu. Senat uchyla uchwałę rady wydziału niezgodną z przepisami ustawowymi lub statutem uczelni; natomiast może uchylić uchwałę, która narusza ważny interes uczelni. W przypadku podjęcia przez senat uchwały niezgodnej z przepisami ustawowymi lub statutem uczelni rektor zawiesza .jej wykonanie i zwołuje posiedzenie senatu w celu ponownego rozpatrzenia uchwały. W przypadku konfliktu rektor przekazuje tę uchwałę ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. Od decyzji dziekana przysługuje odwołanie do rektora. Jeżeli decyzja dziekana jest niezgodna z przepisami ustawowymi, statutem uczelni albo regulaminem studiów, rektor zobowiązany jest ją uchylić. Jeżeli natomiast decyzja dziekana narusza ważny interes uczelni, rektor może ją uchylić. Ustawa zawiera rozległe przepisy dotyczące pozycji prawnej użytkowników - czyli studentów - szkół wyższych. Ustawa wymaga od kandydata na studenta posiadania świadectwa dojrzałości oraz złożenia egzaminu wstępnego, co jednak może nie dotyczyć laureatów olimpiad stopnia centralnego. Ustawa przewiduje możliwość wolnego wstępu na studia. Decyzję w tej sprawie podejmuje senat uczelni na wniosek rady wydziału, bo ustawa powierzyła mu uprawnienie do określania zasad i trybu przyjmowania na studia oraz ustalania zakresu egzaminu wstępnego. Prawa i obowiązki studentów związane z tokiem studiów określa regulamin studiów, uchwalony przez senat uczelni. O ile ustawa dość dokładnie omawia kwestie zostania studentem, o tyle regulacja kwestii skreślenia z listy studentów została przeniesiona do aktu niższego rangą, czyli regulaminu studiów. Regulamin uczelni określa przypadki skreślenia studenta z listy studentów przez dziekana. Ostateczną decyzję w tej sprawie podejmuje rektor. Ustawa reguluje także kwestie samorządu studenckiego, organizacji i zgromadzeń studenckich oraz problematykę odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów. Do organizacji i zgromadzeń studenckich nie mają zastosowania przepisy dotyczące organizacji społecznych niestudenckich, jak prawo o stowarzyszeniach czy ustawa o związkach zawodowych, ani też ustawa o zgromadzeniach. Ustawa zawiera też szczegółową regulację pozycji prawnej nauczycieli akademickich i innych pracowników uczelni. Istotna jest także kwestia nadzoru nad uczelniami państwowymi. Nadzór nad uczelnią państwową, jedynie w zakresie zgodności działania jej organów z przepisami ustawowymi i statutem uczelni, sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. W zakresie sprawowania nadzoru może on żądać od organów uczelni informacji i wyjaśnień, może uchylać uchwały senatu i decyzje rektora, niezgodne z przepisami ustawowymi lub statutem uczelni, może nałożyć na uczelnię w drodze decyzji administracyjnej obowiązek realizacji określonego zadania w dziedzinie nauczania lub kształcenia kadr naukowych oraz rozpatruje roczne sprawozdania uczelni wraz z informacją o stanie i strukturze zatrudnienia. Uczelnia ma obowiązek powiadomić ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego o uchwaleniu lub zmianie statutu, regulaminu studiów i planów studiów oraz o zasadach i trybie przyjmowania na poszczególne kierunki studiów. Obowiązek taki dotyczy także innych spraw określonych w ustawie. Uprawnienia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w zakresie nadzoru nad uczelnią państwową przysługują odpowiednio innym właściwym ministrom w stosunku do podporządkowanych im uczelni. W pewnym zakresie nadzór jest także sprawowany przez władze właściwych kościołów i związków wyznaniowych wobec wyższych szkół teologicznych albo wydziałów teologicznych w szkołach. Na zakończenie kilka uwag w kwestii statusu prawnego uczelni niepań- stwowych. Uczelnię niepaństwową może założyć osoba fizyczna lub osoba prawna, zwana założycielem, na podstawie zezwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego. W zezwoleniu określa się założyciela, środki majątkowe, nazwę uczelni, jej siedzibę i ogólny kierunek działalności. Zezwolenie może być wydane na czas określony. Oświadczenie woli o założeniu uczelni niepaństwowej, zwane aktem założycielskim, składa się w formie aktu notarialnego. Akt założycielski określa: założyciela uczelni, jej nazwę, siedzibę i ogólny kierunek działania oraz źródła i sposób finansowania uczelni. Uczelnia niepaństwowa uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Odmówi on wpisania do rejestru, jeżeli akt założycielski lub statut nadany przez założyciela jest niezgodny z przepisami ustawowymi lub z zezwoleniem. Pierwszy statut nadaje uczelni niepaństwowej na okres jednego roku jej założyciel lub, na jego wniosek, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Poza tym statut uczelni niepaństwowej nadaje założyciel albo uchwala senat lub inny kolegialny organ uczelni wskazany w statucie. Pierwszego rektora uczelni niepaństwowej powołuje na okres jednego roku jej założyciel. Nadzór nad uczelnią niepaństwową sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, który może odmówić jej rejestracji, co wiąże się z nieuzyskaniem przez uczelnię osobowości prawnej. Ponadto zatwierdza on sta- tut tej uczelni, po stwierdzeniu zgodności statutu z przepisami ustawowymi i z udzielonym zezwoleniem, jak również może żądać od uczelni informacji dotyczących jej działalności, a w przypadkach określonych przepisami ustawy może zawiesić działalność uczelni lub nakazać jej likwidację. Czyni to w formie decyzji administracyjnej, jeżeli uczelnia prowadzi działalność nie- zgodną z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem na jej utworzenie, i wezwana do usunięcia tych uchybień - nie czyni tego w ozna- czonym terminie. W drodze decyzji administracyjnej następuje: udzielenie i odmowa udzielenia zezwolenia na utworzenie, połączenie lub przekształcenie uczelni niepaństwowej; zatwierdzenie i odmowa zatwierdzenia jej statutu; wpis i odmowa wpisu do rejestru; zawieszenie działalności oraz nakaz likwidacji uczelni. Przyjęcie dla tych czynności formy decyzji administracyjnej stwarza możliwość ich kontroli w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i otwiera możliwość sądowej kontroli. Ponadto stwarza możliwość stosowania kodeksu postępowania administracyjnego dla trybu podejmowania tych czynności, co ma niebagatelne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów stron tych czynności. Część systemu szkolnictwa wyższego stanowią uczelnie zawodowe, na które składają się państwowe i niepaństwowe wyższe szkoły zawodowe, działające na podstawie ustawy z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. nr 96, poz. 590). Uczelnia zawodowa ma osobowość prawną. Uczelnia ta ma prawo nadawania absolwentom tytułu zawodowego licencjata lub inżyniera. Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni zawodowej tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Państwową uczelnię zawodową tworzy, znosi i łączy oraz określa jej nazwę, siedzibę, kierunki i specjalności zawodowe Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Utworzenie, zniesienie i łączenie tej uczelni następuje na wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego lub sejmiku województwa, w uzgodnieniu z rzeczonym ministrem. Wnioski muszą być zaopiniowane przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego i Komisję Akredytacyjną Wyższego Szkolnictwa Zawodowego. Przekształcenia państwowej uczelni zawodowej dokonuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w drodze rozporządzenia. Natomiast jeżeli przekształcenie dotyczy uczelni zawodowej utworzonej na wniosek sejmiku województwa, to przekształcenia dokonuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek sejmiku województwa albo z własnej inicjatywy za zgodą sejmiku województwa. Niepaństwową uczelnię zawodową może założyć osoba fizyczna lub osoba prawna, zwana "założycielem", na podstawie zezwolenia udzielonego przez właściwego ministra, po zasięgnięciu opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyż- szego oraz Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego. Oświadczenie woli o założeniu uczelni zawodowej, zwane aktem założyciel- skim, składa się w formie aktu notarialnego. W akcie założycielskim określa się założyciela uczelni zawodowej, jej nazwę, siedzibę, kierunki i specjalności zawodowe, środki majątkowe oraz źródła i sposoby finansowania uczelni. Niepaństwowa uczelnia zawodowa uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru uczelni, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Właściwy -minister cofa zezwolenie i wykreśla uczelnię z rejestru, jeżeli w terminie miesiąca od dnia wpisania do rejestru założyciel nie przekazał na własność tworzonej uczelni przewidzianych środków finansowych i majątkowych. W drodze decyzji administracyjnej udziela się, odmawia udzielenia zez- wolenia na utworzenie, połączenie lub przekształcenie niepaństwowej uczelni zawodowej, cofa się zezwolenie, zatwierdza i odmawia zatwierdzenia jej statutu, wpisuje lub odmawia wpisu do rejestru albo wykreśla z rejestru oraz zawiesza się działalność niepaństwowej uczelni zawodowej. Należy to do kompetencji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, chociaż stosowne unormowania prawne nie do końca są tu jasne i jednoznaczne. Organami kolegialnymi państwowej uczelni zawodowej są konwent i senat, organem jednoosobowym zaś - rektor. W skład konwentu wchodzą: przedstawiciele organów państwowych, organów samorządu terytorialnego i zawodowego, instytucji i stowarzyszeń naukowych, zawodowych i twórczych, przedstawiciele organizacji pracodawców, przedstawiciele uczelni, z którymi uczelnia współdziałała, rektor, kanclerz, prorektor lub prorektorzy. W skład senatu wchodzą: rektor jako przewodniczący, przedstawiciele rektora uczelni, z którą współdziała państwowa uczelnia zawodowa, prorektorzy, kanclerz, kierownicy jednostek organizacyjnych, przedstawiciele nauczycieli akademickich, przedstawiciele pozostałych pracowników i przedstawiciele samorządu studenckiego. Konwent i senat mają zarówno odrębne kompetencje, jak i niektóre wspólne, np. uchwalanie statutu państwowej uczelni zawodowej, ocenianie działalności kanclerza. Kanclerza powołuje i odwołuje senat po zaopiniowaniu przez konwent. Kanclerz kieruje administracją i gospodarką państwowej uczelni zawodowej. W szczególności podejmuje decyzje dotyczące mienia i gospodarki państwowej uczelni zawodowej w zakresie zwykłego zarządu, wydaje zaopiniowany przez senat regulamin organizacyjny oraz szczegółowy wykaz stanowisk pracowników nie będących nauczycielami akademickimi, podejmuje decyzje finansowe - za które odpowiada przed rektorem i senatem uczelni, dba o przestrzeganie prawa oraz bezpieczeństwa i porządku na terenie państwowej uczelni zawodowej. Kadencja organów kolegialnych i rektora państwowej uczelni zawodowej trwa cztery lata - rozpoczyna się 1 września i kończy 31 sierpnia. Nadzór nad państwową uczelnią zawodową, w zakresie zgodności działania jej organów z przepisami ustawowymi i statutem, sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. W ramach nadzoru może żądać od tych organów informacji i wyjaśnień, uchyla uchwały i decyzje organów kolegialnych lub rektora, niezgodne z przepisami ustawy lub statutem, oraz może nałożyć na uczelnię państwową - w drodze decyzji administracyjnej obowiązek realizacji określonego zadania w dziedzinie kształcenia, zapewniając odpowiednie środki na jego realizację. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest jednak zasięgnięcie opinii Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego, senatu lub innego organu kolegialnego wskazanego w statucie państwowej uczelni zawodowej oraz rektora tej uczelni. Państwowa uczelnia zawodowa przedstawia ministrowi roczne sprawozdania ze swojej działalności wraz z informacją o stanie i strukturze zatrudnienia oraz o uchwaleniu lub zmianie regulaminu studiów, zmianach w obowiązujących planach studiów oraz o zasadach i trybie przyjmowania kandydatów na studia. W stosunku do niepaństwowej uczelni zawodowej, prowadzącej działalność niezgodną z przepisami ustawowymi, statutem lub zezwoleniem, minister wzywa uczelnię do usunięcia tych niezgodności w oznaczonym terminie, a w razie ich nieusunięcia może zawiesić działalność uczelni lub cofnąć zezwolenie na jej prowadzenie. B. Polska Akademia Nauk Omawianie problematyki nauki nie jest możliwe bez poświęcenia uwagi Polskiej Akademii Nauk. Jej byt reguluje ustawa z 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. nr 75, poz. 469 z późn. zm.). Polska Akademia Nauk, działająca na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 1970 r. nr 4, poz. 35), stała się Polską Akademią Nauk w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów. Na mocy ustawy z 25 kwietnia 1997 r. Polska Akademia Nauk jest państwową instytucją naukową, z siedzibą w Warszawie. Polska Akademia Nauk ma osobowość prawną. Nadzór nad Akademią, w zakresie zgodności działania jej organów z prze- pisami ustawowymi i statutem Akademii, sprawuje Prezes Rady Ministrów. Stąd też Prezes Akademii przedstawia premierowi roczne sprawozdania z działalności PAN. W ramach sprawowanego nadzoru premier może uchylić uchwałę organów Akademii, jeżeli stwierdzi jej niezgodność z ustawą lub statutem. Działalność Polskiej Akademii Nauk służy rozwojowi nauki, jej promocji i upowszechnianiu, przyczyniając się do rozwoju edukacji i wzbogacenia kultury narodowej. Zadaniem Akademii jest prowadzenie badań naukowych, rozwijanie międzynarodowej współpracy naukowej - w tym zawieranie umów o współpracy naukowej z międzynarodowymi organizacjami naukowymi oraz z zagranicznymi instytucjami naukowymi, a także kształcenie na różnych poziomach nauczania i współdziałanie ze szkołami wyższymi oraz instytucjami i towarzystwami naukowymi. Akademia przedstawia opinie i programy dotyczące spraw nauki oraz wykorzystywania wyników badań w praktyce, a także opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczące nauki, jej zastosowań i kształcenia. Polska Akademia Nauk działa poprzez korporację uczonych, wyłonioną w drodze wyborów oraz poprzez placówki naukowe. W skład Akademii wchodzą członkowie krajowi (członek rzeczywisty i członek korespondent) oraz zagraniczni. Członkiem krajowym może być tylko obywatel polski. Członkiem zagranicznym może być osoba nie posiadająca obywatelstwa polskiego, obywatel polski stale zamieszkujący za granicą lub członek krajowy, który zrzekł się obywatelstwa polskiego. Członkowie Akademii są wybierani przez Zgromadzenie Ogólne Akademii spośród uczonych, którzy wyróżniają się dorobkiem naukowym oraz uznanym autorytetem. Tryb zgłaszania kandydatów oraz wyboru określa regulamin uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Akademii. Członkostwo Akademii jest dożywotnie. Członek Akademii może być jednak pozbawiony członkostwa w razie naruszenia zasad moralnych lub dobrych obyczajów w nauce albo w razie skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Struktura korporacyjna Akademii obejmuje: wydziały, oddziały, komitety naukowe i komitety problemowe. Wydziały PAN określa statut Akademii. W skład wydziału wchodzą członkowie krajowi i zagraniczni reprezentujący pokrewne dyscypliny nauko- we. Każdy członek Akademii wchodzi w skład jednego wydziału, stosownie do swojej specjalności naukowej. Wydział wykonuje zadania Akademii w dziedzinach nauki objętych zakresem jego działania. Oddział PAN może być utworzony w celu wykonywania zadań Akademii w pewnym regionie kraju. W skład oddziału wchodzą członkowie krajowi mający miejsce zamieszkania na tym terenie. Utworzenie i likwidacja oddziału wymaga uchwały Zgromadzenia Ogólnego PAN, zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów. Komitet naukowy PAN jest samorządną reprezentacją dyscypliny lub pokrewnych dyscyplin naukowych służącą integrowaniu uczonych całego kraju. W skład komitetu naukowego wchodzą osoby wybierane przez właściwe środowisko naukowe oraz członkowie krajowi Akademii odpowiednich specjalności. Komitet problemowy może być utworzony w celu wykonania określonych zadań naukowych. Utworzenie komitetu, określenie jego zadań i struktury oraz powołanie jego członków należy do Prezydium Akademii, które czyni to na wniosek Prezesa Akademii w drodze regulaminu. Komitet problemowy może działać przy Prezydium albo przy wydziale Akademii. Placówkami naukowymi PAN są: instytuty, zakłady, centra, stacje badaw- cze, ogrody botaniczne oraz inne jednostki naukowe prowadzące badania naukowe lub prace badawczo-rozwojowe. Podstawową placówką naukową Akademii jest instytut. Uchwałę o utwo- rzeniu instytutu podejmuje Prezydium Akademii, na wniosek Prezesa Akademii, po zasięgnięciu opinii właściwego wydziału. Utworzenie instytutu wymaga zgody Prezesa Rady Ministrów, o którą występuje Prezes Akademii po porozumieniu z ministrem właściwym do spraw nauki. Uchwałę o likwidacji instytutu podejmuje Prezydium Akademii, na wniosek Prezesa Akademii, po zasięgnięciu opinii właściwego wydziału. Instytut nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru instytu- tów PAN. Rejestr prowadzi Akademia. Wnioski o wpis do rejestru składają: przewodniczący właściwego wydziału - o wpis instytutu; dyrektor instytutu o dokonanie zmiany wpisu; likwidator instytutu - o wykreślenie instytutu. Rejestr jest jawny i dostępny dla osób trzecich. Wpis do rejestru lub odmowa wpisu następuje w formie decyzji administracyjnej Prezesa Akademii. Decyzja ta jest ostateczna z mocy prawa. Organami instytutu są rada naukowa i dyrektor. Rada naukowa wybiera przewodniczącego i jego zastępców oraz sekretarza. Kadencja rady naukowej trwa cztery lata i rozpoczyna się z początkiem roku kalendarzowego. Rada naukowa instytutu uchwala statut instytutu. Statut wymaga zatwierdzenia przez Prezesa Akademii po zaopiniowaniu przez właściwy wydział. Nowo utworzonemu instytutowi statut nadaje Prezes Akademii na wniosek właściwego wydziału. Funkcje dyrektora instytutu powierza Prezes Akademii kandydatowi wy- branemu w drodze konkursu. Dyrektor kieruje instytutem. Dyrektor instytutu pełni funkcję przez cztery lata w pełnym wymiarze czasu pracy. Instytut występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek. Oświadczenia woli w imieniu instytutu składa dyrektor lub upoważniona przez niego osoba. Prezes Akademii może tworzyć i likwidować inne jednostki organizacyjne Akademii, w szczególności domy pracy twórczej, domy zjazdów i konferencji oraz domy rencistów. On też nadzoruje ich działalność. Placówki naukowe PAN, pomocnicze placówki naukowe i inne jednostki organizacyjne Akademii są państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Placówki naukowe Akademii prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając koszty działalności z przydzielonych im środków budżetowych. Akademia może uzyskać na swoją działalność i gromadzić na odrębnym rachunku bankowym środki spoza budżetu państwa, pochodzące w szczególności z działalności gospodarczej, darowizn, zapisów oraz sprzedaży, użytkowania rzeczy i praw majątkowych. PAN ma także swoją administrację. Organami PAN są: Zgromadzenie Ogólne Akademii, Prezydium Akademii i Prezes Akademii. Zgromadzenie Ogólne jest najwyższym organem Akademii. Biorą w nim udział, z głosem stanowiącym, członkowie krajowi Akademii. Może ono wypowiadać się w sprawach istotnych dla Narodu i Państwa. Określa kierunki działania Akademii i sprawuje nadzór nad całokształtem jej działalności, podejmując w tym zakresie uchwały wiążące inne organy Akademii. Zgromadzenie Ogólne wybiera członków Akademii, a także Prezesa Akademii spośród członków rzeczywistych, trzech wiceprezesów Akademii spośród człon- ków krajowych, członków Prezydium Akademii spośród członków krajowych, przyjmuje roczne sprawozdania z działalności Akademii oraz może powoływać doraźne lub stałe komisje do przygotowania projektów uchwał Zgromadzenia. Zgromadzeniu Ogólnemu przewodniczy Prezes Akademii. Prezydium Akademii uchwala plany finansowe Akademii i rozpatruje sprawozdania z ich wykonania, uchwala propozycje dotyczące projektu budżetu państwa w części przewidzianej dla Akademii, rozpatruje ekspertyzy przed- stawiane w imieniu Akademii, opiniuje projekty ustaw dotyczące nauki i kształcenia itp. W skład Prezydium Akademii wchodzą: Prezes Akademii, wiceprezesi Akademii, przewodniczący wydziałów, prezesi oddziałów i członkowie wybrani przez Zgromadzenie Ogólne, których liczbę określa statut Akademii. Przewodniczącym Prezydium Akademii jest Prezes Akademii. Kadencja Prezydium trwa cztery lata i rozpoczyna się z początkiem roku kalendarzowego. Prezes Akademii i wiceprezesi wybierani są na cztery lata i mogą pełnić swoje funkcje kolejno tylko przez dwie kadencje. Prezes Rady Ministrów dokonuje aktu powołania Prezesa i wiceprezesów Akademii na podstawie dokonanego wyboru przez Zgromadzenie Ogólne. Prezes Akademii kieruje bieżącą działalnością Akademii i składa w jej imieniu oświadczenia woli. Sprawuje także nadzór nad placówkami naukowymi PAN. Ustala zakres zadań wiceprezesów. Ma prawo wydawania decyzji administracyjnych w zakresie określonym w ustawie. Decyzje te, na mocy postanowień ustawy o PAN, są decyzjami organu drugiej instancji w rozumieniu k.p.a. Obsługę administracyjną Akademii sprawuje Kancelaria Akademii podpo- rządkowana Prezesowi Akademii i przez niego kierowana. Do pracowników Kancelarii Akademii stosuje się przepisy o pracownikach urzędów państwo- wych. Na wniosek Prezesa Akademii Prezydium Akademii uchwala regulamin funkcjonowania Kancelarii. Ustawa o PAN reguluje także wiele innych ważnych kwestii, jak np. finanse Akademii, pozycja prawna pracowników placówek naukowych, w tym postanowienia w przedmiocie prawa pracy oraz o odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników naukowych PAN. C. Placówki naukowo-badawcze Innym rodzajem zakładów są placówki naukowo-badawcze. Nie jest to kategoria jednolita. Mogą to być placówki stanowiące część szkół wyższych, ale nie prowadzące działalności dydaktycznej, lecz prace o charakterze wyłącznie doświadczalnym. Mogą być one tworzone jako jednostki wspólne z jednostkami organizacyjnymi innych instytucji i placówek naukowych, w tym również zagranicznych. Działają one wówczas na podstawie ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym i traktowane są jako jednostki organizacyjne szkoły wyższej. Nie posiadają tym samym osobowości prawnej, która pozwalałaby im na samodzielne występowanie w obrocie prawnym. Stanowią one niewielką część ogółu placówek naukowo-badawczych. Drugi rodzaj placówek naukowo-badawczych to placówki naukowe or- ganizowane i prowadzone przez Polską Akademię Nauk. Działają one na podstawie ustawy z 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk. Z reguły noszą one miano instytutów PAN, centrów i stacji badawczych PAN. Trzeci, dominujący rodzaj omawianych placówek to jednostki badawczo- rozwojowe, tworzone i działające na podstawie ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 44, poz. 194 z późn. zm.). Ustawa ta nie dotyczy instytutów naukowych szkół wyższych i placówek Polskiej Akademii Nauk. Ustawa wprowadza dwie kategorie jednostek badawczo-rozwojowych, mianowicie - instytuty naukowo-badawcze i ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne jednostki organizacyjne, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych. Utworzenie jednostki badawczo-rozwojowej, mającej charakter międzyre- sortowy lub wielogałęziowy, następuje w drodze uchwały Rady Ministrów. Inne jednostki badawczo-rozwojowe tworzone są w trybie zarządzenia właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub nawet wojewody. Wymieniona ustawa przewiduje też inne sposoby tworzenia jednostek badawczo- rozwojowych, np. zawarcie umowy między zainteresowanymi przedsiębiorstwami państwowymi. Jednostki badawczo-rozwojowe łączy się, dzieli, przekształca i likwiduje w trybie przewidzianym rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu łączenia, podziału, reorganizacji i likwidacji jednostek badawczo-rozwojowych (Dz.U. nr 37, poz. 180). Jednostka badawczo-rozwojowa podlega wpisowi do rejestru jednostek badawczo-rozwojowych. Organem rejestracyjnym jest sąd. Sąd bada zgodność z prawem treści dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisu do rejestru, czyli bada odpis aktu o utworzeniu tej jednostki, jej statut oraz inne wymagane dokumenty. Dopiero z chwilą wpisania do rejestru jednostka badawczo-rozwojowa uzyskuje osobowość prawną. Przedmiot i zakres działania tej jednostki szczegółowo określa statut, nadany przez organ sprawujący nad nią nadzór. Natomiast strukturę or- ganizacyjną jednostki badawczo-rozwojowej określa regulamin organizacyjny, ustalony przez dyrektora jednostki. Organami jednostki badawczo-rozwojowej są: dyrektor, rada naukowa, zebranie ogólne pracowników i rada załogi. Nie wszystkie instytuty naukowo-badawcze są jednostkami państwowymi. Obok nich istnieją instytuty spółdzielcze czy kościelne. Przykładowo na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyz- nania (Dz.U. nr 29, poz. 155) kościoły i inne związki wyznaniowe mają prawo zakładać religijne instytuty naukowe i naukowo-dydaktyczne. Natomiast art. 9 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154) stanowi, że kościelne instytuty naukowe i dydaktyczno-naukowe kanonicznie erygowane są osobami prawnymi. System zarządzania instytutami, niezależnie od tego, na podstawie której ustawy one działają i komu są podporządkowane, jest podobny. W każdym instytucie występują dwa podstawowe organy - są to: rada naukowa instytutu i dyrektor. Dyrektor zarządza całokształtem działalności instytutu i reprezentuje go na zewnątrz. On też jest przełożonym pracowników instytutu. Natomiast rada naukowa jest organem instytutu posiadającym w pewnych sprawach kompetencje stanowiące, w dużym zaś stopniu doradcze i opiniodawcze. Jej zadaniem jest czuwanie nad poziomem naukowym instytutu, może też uzyskać prawo nadawania stopni naukowych. Zakres uprawnień rad naukowych jest zróżnicowany. Szczegółowe kwestie składu i zakresu kompetencji rady naukowej instytutu reguluje statut instytutu, nadawany każdemu instytutowi w chwili utworzenia, oraz regulamin rady naukowej. Z reguły w radzie naukowej zasiadają z urzędu profesorowie zatrudnieni w instytucie oraz osoby posiadające stopień doktora habilitowanego. Oprócz nich do rady są powoływani inni pracownicy instytutu, a także osoby spoza grona pracowników instytutu, w szczególności wybitni specjaliści z dziedziny, którą instytut się zajmuje. Rada naukowa wybiera przewodniczącego rady. Przewodniczącym rady może być osoba posiadająca tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego. Funkcji przewodniczącego rady naukowej instytutu nie można łączyć z funkcją dyrektora instytutu lub jego zastępcy. D. Stopnie i tytuły naukowe Zagadnienie to reguluje ustawa z 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz.U. nr 65 poz. 386). Ustawa ustanawia dwa stopnie naukowe - doktora i doktora habilitowanego określonej dziedziny nauki lub sztuki w zakresie danej dyscypliny naukowej lub artystycznej. Ustawa precyzuje warunki nadawania stopni naukowych oraz procedurę ich nadania. Stopnie naukowe są nadawane w jednostkach organizacyjnych szkół wyższych oraz w innych placówkach naukowych, które posiadają uprawnienie do ich nadawania. Stopnie naukowe nadają upoważnione do tego rady naukowe placówek naukowych lub rady wydziałów albo rady naukowe instytutów w szkołach wyższych, po przeprowadzeniu specjalnego postępowania kwalifikacyjnego, określanego mianem przewodu doktorskiego lub habilitacyjnego. Tytułem naukowym jest natomiast tytuł profesora określonej dziedziny nauki lub sztuki. Tytuł naukowy nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej osobie, która spełnia wymagane przez prawo warunki. Uchwałę o przed- stawieniu albo nieprzedstawieniu Prezydentowi kandydata do tytułu naukowego podejmuje Centralna Komisja do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych, działająca jako centralny organ administracji przy Prezesie Rady Ministrów. Tytuł naukowy jest dożywotni. Na podstawie ustawy z 6 lutego 1998 r. o uznaniu stopni naukowych, dyplomów i tytułów zawodowych nadanych przez Polski Uniwersytet na Obczyźnie (Dz.U. nr 37, poz. 203) uznano stopnie naukowe, dyplomy i tytuły zawodowe nadane przez Polski Uniwersytet na Obczyźnie z siedzibą w Londynie - w okresie od 1 września 1952 r. do 22 grudnia 1990 r. - za równorzędne odpowiednim stopniom naukowym, dyplomom i tytułom zawodowym nadawanym przez polskie szkoły wyższe na terenie kraju. 3. OCHRONA DÓBR KULTURY Problematyka ochrony dóbr kultury jest regulowana przede wszystkim ustawą z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. nr 10, poz. 48; zm. Dz.U. z 1990 r. nr 34, poz. 198 i nr 56, poz. 322; Dz.U. z 1996 r. nr 106, poz. 496; z 1997 r. nr 5, poz. 24, nr 88, poz. 554 i nr 115, poz. 741; z 1998 r. nr 106, poz. 668). Tej problematyki dotyczy również ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. nr 5, poz. 24; z 1998 r. nr 106, poz. 668) oraz ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539). Pojęcie "dobra kultury" jest bardzo szerokie. Według definicji legalnej dobrem kultury jest każdy przedmiot, ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturowego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Przepisy nakładają obowiązek ochrony ogółu dóbr kultury na wszystkich obywateli, organy państwowe i samorządowe, a w szczególności na właścicieli i użyt- kowników dóbr kultury. Ochrona oparta na konkretnych instytucjach prawnych nie dotyczy jednak ogółu dóbr kultury, lecz tylko ich części. Są to następujące dobra: 1) wpisane do rejestru zabytków, 2) wchodzące w skład muzeów i bibliotek, z wyjątkiem materiałów ar- chiwalnych, wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, 3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty. Wymienione dobra kultury określa się mianem zabytków. Ochroną dóbr kultury zajmują się przede wszystkim następujące organy: minister właściwy do spraw kultury, Generalny Konserwator Zabytków - kie- rujący Służbą Ochrony Zabytków; wojewoda - przy pomocy wojewódzkiego konserwatora zabytków - jako kierownika wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; dyrekto- rzy muzeów w stosunku do zabytków znajdujących się w muzeach; dyrektor Ośrodka Dokumentacji Zabytków - kierujący centralną ewidencją dóbr kultury; dyrektorzy jednostek organizacyjnych powołanych do ochrony zabytków; Biblioteka Narodowa w Warszawie i biblioteki wyznaczone przez ministra właściwego do spraw kultury w porozumieniu z właściwymi ministrami i Polską Akademią Nauk - w stosunku do zabytkowych materiałów bibliotecznych w zakresie im zleconym, oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Generalnego Konserwatora Zabytków powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw kultury, zaś wojewódz- kiego konserwatora zabytków powołuje i odwołuje wojewoda na wniosek Generalnego Konserwatora Zabytków lub za jego zgodą. Od 1 stycznia 1997 r. wojewódzki konserwator zabytków przestał być samodzielnym organem ad- ministracji; jego kompetencje przeszły do właściwości wojewody, a on sam stał się pracownikiem rządowej administracji ogólnej w województwie. Woje- wódzki konserwator zabytków działał z upoważnienia i w imieniu wojewody. Od 1 stycznia 1999 r. będzie wykonywał w imieniu wojewody zadania i kompetencje służby Ochrony Zabytków określone w ustawach. W dziedzinie ochrony dóbr kultury i zabytków działają także organy opiniodawcze, powołane przez ministra właściwego do spraw kultury, a także specjaliści, z określonych dziedzin ochrony zabytków, jako rzeczoznawcy. Obowiązkiem tych organów jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wpisuje się do tego rejestru dobra kultury ruchome i nieruchome oraz kolekcje. Do rejestru nie wpisuje się natomiast przedmiotów będących w muzeach i bibliotekach, poza jednym wyjątkiem, o czym niżej. Wpis dobra kultury do rejestru zabytków pociąga za sobą poważne kon- sekwencje dla właściciela zabytku. Mianowicie ma on obowiązek dbania o zachowanie zabytku, w tym zawiadamiania o zmianie miejsca przechowywania zabytku ruchomego, oraz użyczania zabytku - na mocy decyzji właściwego organu - dla celów wystawienniczych lub badawczych na czas nie dłuższy niż sześć miesięcy w ciągu każdych pięciu lat. Niespełnianie tych obowiązków może stanowić jedną z przesłanek przejęcia zabytku na własność państwa. Właściciel zabytku uzyskuje jednak pewne uprawnienia, jeśli rejestracja nastąpiła na jego wniosek. Zabytek może być konserwowany na koszt państwa, przejście własności zabytku ruchomego w drodze spadku, darowizny lub zapisu wolne jest od podatku od nabycia praw majątkowych, a ponadto zabytek nie może być przejęty na własność państwa na podstawie ustawy. W przypadku uchylania się właściciela zabytku od ciążących na nim obowiązków właściwy organ może wydać decyzję o pozbawieniu go w całości lub w części tych uprawnień. O skreśleniu zabytku z rejestru decyduje Generalny Konserwator Zabytków. Wykreśleniu z rejestru podlega zabytek, który utracił swą wartość zabytkową wskutek całkowitego zniszczenia albo którego wartość zabytkowa została zdyskwalifikowana wskutek ustaleń naukowych albo zabytek wywieziono na stałe za granicę. Wpis do rejestru zabytków ma charakter czynności porządkowej (dekla- ratoryjnej), natomiast prawotwórcze znaczenie ma w tym wypadku decyzja właściwego organu o uznaniu dobra kultury za zabytek. Decyzja ta ma więc charakter konstytutywny. Podobnie rzecz się ma w przypadku wykreślenia zabytku z rejestru. Samo wykreślenie zabytku z rejestru ma charakter czynności porządkowej. Można się zastanawiać, czy jest czynnością materialno-techniczną, ale z pewnością nie ma znaczenia prawotwórczego. Znaczenie prawotwórcze ma tu ostateczna decyzja właściwego organu o wykreśleniu zabytku z rejestru, która wywiera skutek prawny w postaci pozbawienia przedmiotu charakteru zabytku. W tym kontekście wykreślenie, które jest następstwem takiej decyzji, jawi się jako czynność faktyczna. Ustawa o ochronie dóbr kultury normuje generalne zasady ogólnej ochrony zabytków. Generalną zasadą jest, iż bez pozwolenia właściwego organu nie wolno dokonywać żadnych działań wobec zabytków - wszelka działalność różnych podmiotów, w tym właścicieli i użytkowników zabytków, jest dokładnie reglamentowana. Bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać lub dokonywać innych zmian rzeczy o charakterze zabytkowym (wpisanej do rejestru). Ustawa formułuje także zakaz przemieszczania zabytków nieruchomych bez zezwolenia właściwego organu, zwłaszcza gdyby to miało naruszyć skomponowany lub ustalony tradycją układ terenowy. Nie wolno także bez pozwolenia przenosić lub wynosić zabytków ruchomych z naruszeniem skomponowanych lub ustalonych tradycją wnętrz budownictwa świeckiego lub sakralnego. Również trzeba mieć zezwolenie na prowadzenie robót mogących przyczynić się do "zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek". Zarówno samo pozwolenie, jak i odnośne sformułowanie omawianej ustawy nie wydaje się zbyt zręczne. Właściwe organy ochrony zabytków mogą wstrzymać wszelkie czynności podjęte bez zezwolenia, nakazać przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego na koszt osoby, która dokonała zmian bez uprzedniego uzyskania zezwolenia. Mogą też wydać nakaz dokonania robót konserwatorskich w określonym terminie, po upływie którego roboty te zostaną wykonane przez państwo na koszt właściciela lub państwa. Ta instytucja prawna nosi miano nakazu konserwacji zabytku. Istnieje też możliwość przejęcia zabytku na własność państwa. Przejęcie zabytku nieruchomego następuje w trybie przepisów o gospodarce nierucho- mościami. Natomiast zabytek ruchomy zostaje przejęty na mocy decyzji, za odszkodowaniem równym wartości zabytku. Możliwe jest także tymczasowe zajęcie zabytku wpisanego do rejestru w razie uzasadnionej obawy zniszczenia, wywiezienia lub niezapewnienia należytych warunków konserwacji zabytku. Tymczasowe zajęcie polega na przeniesieniu zabytku ruchomego do muzeum, archiwum lub biblioteki, a w przypadku zabytków nieruchomych na oddaniu ich w zarząd gminie lub innym właściwym organom samorządu województwa lub powiatu. Tymczasowe zajęcie zabytku ma charakter środka zabezpieczającego i przybiera formę decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę z urzędu lub na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków na określony czas (jeżeli jednak w decyzji tej nie ustalono terminu, to należy wydać decyzję uchylającą decyzję ustanawiającą tymczasowe zajęcie zabytku). Skutkiem prawnym tej decyzji jest wyjęcie zabytku z posiadania jego właściciela oraz obowiązek przejęcia go w zarząd lub na przechowanie. Stąd też jest oczywiste, że przejęcie w zarząd przez gminę lub inną jednostkę samorządu musi w tych warunkach mieć charakter zadania zleconego, tj. takiego, na realizację którego gmina otrzyma stosowne środki. Na gruncie prawa o ochronie dóbr kultury istnieje generalny zakaz wywozu dóbr kultury za granicę. Zakaz ten dotyczy wywozu dóbr kultury zarówno na stałe, jak i na określony czas. Od tej zasady są jednak pewne wyjątki. Prawo czynienia wyjątków przysługuje Generalnemu Konserwatorowi Zabytków, który może udzielić zezwolenia na wywóz dóbr kultury za granicę. Zezwolenie to ma charakter decyzji administracyjnej i może być udzielone tylko w wyjątkowych wypadkach. Może dotyczyć wywozu dobra kultury na stałe lub na określony czas. Generalny Konserwator Zabytków może zezwolić na wywóz dobra kultury za granicę na stałe po zasięgnięciu opinii rzeczoznawców i po stwierdzeniu, że brak danego przedmiotu nie spowoduje uszczerbku dla dorobku kultury narodowej. Generalny Konserwator Zabytków może zezwolić na czasowy wywóz dobra kultury za granicę, z zastrzeżeniem jego zwrotu w określonym terminie. Na mocy ustawy niektóre dobra kultury nie podlegają zakazowi wywozu, jak np. dzieła twórców żyjących, dzieła rzemiosła i przemysłu artystycznego wytworzone po 9 maja 1945 r., materiały biblioteczne wydane po 9 maja 1945 r., inne dzieła i materiały, jeżeli zostanie stwierdzone, że nie odpowiada- ją one ustawowemu pojęciu dobra kultury. Wyłączone spod zakazu są także dobra kultury przywiezione do kraju z zastrzeżeniem ich wywozu, a także przywiezione z zagranicy przez osoby korzystające z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych. Przepisy ustawy wyłączające spod zakazu wywozu określone rodzaje dóbr kultury uelastyczniają generalny zakaz wywozu dóbr kultury za granicę. Przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury regulują również kwestie kolek- cji, niezależnie od tego, czyją własność one stanowią. Kolekcja jest zespołem ruchomych dóbr kultury przechowywanych w jednym miejscu i nie stanowiących muzeum. Osobnym zagadnieniem, choć również uregulowanym omawianą ustawą, są znaleziska oraz wykopaliska archeologiczne. I tak, wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace wykopaliskowe wolno prowadzić tylko za ze- zwoleniem. W razie ujawnienia przy pracach budowlanych lub ziemnych przedmiotu, który posiada cechy zabytku, osoby prowadzące te roboty mają obowiązek niezwłocznego zawiadomienia właściwego konserwatora zabytków albo zarządu gminy (powiatu) lub muzeum o znalezieniu oraz zabezpieczenia odkrytego przedmiotu i wstrzymania robót. Wykopaliska i znaleziska ar- cheologiczne stanowią własność państwa. Jest to niezależne od własności terenu, na którym dokonano odkrycia. Zadanie gromadzenia, konserwowania i udostępniania dóbr kultury spoczywa na muzeach. Podstawą prawną ich organizacji i funkcjonowania jest obecnie ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. nr 5, poz. 24, zm.: 1998 r. nr 106, poz. 668) oraz ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. nr 114, poz. 493 z późn. zm.). Muzeum jest jednostką organizacyjną, nie nastawioną na osiąganie zysku, której celem jest trwała ochrona dóbr kultury, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie kontaktu ze zbiorami przez działania takie jak: gromadzenie dóbr kultury, katalogowanie i naukowe opracowywanie zgromadzonych muzealiów, przechowywanie w warunkach zapewniających bezpieczeństwo i dostęp do celów naukowych, zabezpieczenie i konserwację muzealiów, urządzanie wystaw, ekspedycji naukowych oraz prac wykopaliskowych, prowadzenie działalności edukacyjnej, zapewnienie właściwych warunków zwiedzania i korzystania ze zbiorów oraz prowadzenie działalności wydawniczej. Muzealiami są rzeczy ruchome i nieruchomości wpisane do inwentarza muzealiów. Muzealia stanowią dobro ogólnospołeczne. Muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego wszelkich szczebli, osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobo- wości prawnej. Muzeami państwowymi są muzea tworzone przez organy administracji rządowej. Muzeami samorządowymi są muzea utworzone albo przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Podmioty tworzące muzea mają obowiązek zapewnić środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, zapewnić bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom i sprawować nadzór nad muzeum. Muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot tworzący muzeum w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury. Statut muzeum określa w szczególności: nazwę, teren działania i siedzibę muzeum, zakres działania muzeum, rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów, organy zarządzające i nadzorujące muzeum oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady prowadzenia działalności gospodarczej w celu finansowania działalności muzeum - jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić, oraz zasady dokonywania zmian w statucie. Wstęp do muzeów jest przez jeden dzień w tygodniu nieodpłatny, nato- miast w pozostałe dni odpłatny, chyba że podmiot, który utworzył muzeum, postanowi o nieodpłatnym wstępie. Wstęp jest także bezpłatny do państwowych muzeów martyrologicznych, zamieszczonych w wykazie ustalonym w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw kultury, po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Wysokość opłat za wstęp do muzeum oraz dzień, w którym wstęp do muzeum jest nieodpłatny, ustala dyrektor muzeum. Nadzór na muzeami sprawuje minister właściwy do spraw kultury i w tym zakresie może dokonywać kontroli ich działalności. Minister właściwy do spraw kultury może w drodze decyzji administracyjnej zakazać dalszej działalności muzeum w razie rażącego naruszania przepisów ustawy i statutu muzeum - gdy bezskuteczne okazały się zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień w działalności muzeum. Minister wydaje tę decyzję po wysłuchaniu podmiotu, który utworzył muzeum, oraz rady muzeum lub rady powierniczej, po zapoznaniu się z opinią Rady do Spraw Muzeów. Decyzję podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Organem opiniodawczo-doradczym ministra w sprawach zarządzania, fi- nansowania oraz polityki kulturalnej w zakresie muzealnictwa jest Rada do Spraw Muzeów. Członków tej Rady powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury. Przy muzeach państwowych i samorządowych działają rady muzeów, których członków powołuje i odwołuje organ administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. Rada muzeum sprawuje nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego obowiązków wobec muzealiów i społeczeństwa i ocenia co najmniej raz do roku działalność muzeum oraz zatwierdza przedłożony przez dyrektora muzeum - roczny plan działalności i plan finansowy oraz sprawozdanie roczne z działalności muzeum. W muzeach mogą także działać kolegia doradcze utworzone przez dyrektora, z jego inicjatywy lub na wniosek co najmniej połowy zatrudnionych w nim muzealników. Minister właściwy do spraw kultury prowadzi Państwowy Rejestr Muzeów, w celu ewidencjonowania muzeów potwierdzających wysoki poziom merytorycznej działalności i znaczenie zbiorów. Minister uzależnia wpis do Rejestru od znaczenia posiadanych przez muzeum zbiorów, zespołu kwalifikowanych pracowników, pomieszczeń i stałego źródła finansowania zapewniających spełnianie statutowych celów muzeum. Jeżeli muzeum rejestrowane przestało spełniać warunki wpisu do Rejestru, minister wyznacza muzeum termin do ich spełnienia, a po jego bezskutecznym upływie skreśli muzeum z Rejestru, podając ten fakt do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Rozstrzygnięcie ministra w sprawach wpisu i skreślenia z Rejestru następuje w drodze decyzji administracyjnej, publikowanej do powszechnej wiadomości. Z dniem wpisu do Rejestru muzeum jest uprawnione do używania nazwy "muzeum rejestrowane". Muzeum rejestrowane korzysta ze szczególnej ochrony i pomocy finansowej państwa. Przysługuje mu przy nabywaniu dóbr kultury prawo pierwszeństwa zakupu od podmiotów prowadzących działalność polegającą na oferowaniu do sprzedaży dóbr kultury (w terminie 14 dni od zgłoszenia przez muzeum gotowości zakupu) oraz prawo pierwokupu bezpośrednio na aukcjach, po cenie wylicytowanej. W muzeach rejestrowanych podległych właściwym organom administracji rządowej i organom jednostek samorządu terytorialnego organy te mogą powierzyć - za zgodą ministra właściwego do spraw kultury po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów - swoje uprawnienia radzie powierniczej. Podobne uprawnienie przysługuje także ministrowi właściwemu do spraw kultury wobec muzeów rejestrowanych jemu bezpośrednio podległych. Rada powiernicza jest wówczas organem nadzoru nad muzeum, ocenia i zatwierdza projekt rocznego planu finansowego, powołuje i odwołuje dyrektora muzeum. Członków rady powierniczej oraz jej przewodniczącego powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury albo organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. Kadencja rady powierniczej trwa pięć lat. Muzealia stanowiące własność muzeum wpisuje się do inwentarza. Muzealia mogą być przenoszone poza teren muzeum, w którym wpisane są do inwentarza, w przypadkach wypożyczenia innym muzeom, potrzeby konserwacji, badań lub zapewnienia bezpieczeństwa, ekspozycji na wystawach i w innych uzasadnionych przypadkach, ale za zgodą podmiotu tworzącego muzeum. Minister właściwy do spraw kultury może wyrazić zgodę na zamianę muzealiów między muzeami, na sprzedaż muzealiów albo na skreślenie z in- wentarza w razie zmiany statusu prawnego muzealium lub błędu w zapisie inwentarzowym. W razie stwierdzenia błędów w zapisie inwentarzowym, skreślenie może być nakazane _ decyzją ministra właściwego do spraw kultury, po uzgodnieniu z Radą do Spraw Muzeów. W przypadku likwidacji muzeum samorządowego organ samorządu zapewnia muzealiom warunki należytego przechowywania. W tym przypadku odpowiedni zarząd gminy, powiatu lub województwa ma prawo pierwszeństwa nabycia muzealiów. Jeżeli likwidowane muzeum utworzono w drodze komunalizacji mienia państwowego, nabycie tego mienia następuje nieodpłatnie. Jeżeli zarząd gminy, powiatu lub województwa nie skorzystał z prawa pierwszeństwa nabycia, podmiot tworzący muzeum - po uzgodnieniu z wojewodą rozstrzyga o dalszym przeznaczeniu muzealiów. W przypadku likwidacji muzeum państwowego szczegółowe zasady postępowania z muzealiami określa każdorazowo minister właściwy do spraw kultury w drodze decyzji, po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów. Muzealia będące nieruchomościami w momencie likwidacji muzeum podlegają bezzwłocznemu wpisowi do rejestru zabytków, chyba że wejdą w skład innego muzeum. Zasada ta wynika wprost z ustawy o muzeach. Jest to więc obowiązek prawny wykonywany z mocy ustawy. W ochronie dóbr kultury znaczną rolę odgrywają również archiwa i bib- lioteki. O bibliotekach piszemy w następnym punkcie rozdziału, jako że główne ich zadanie leży w upowszechnianiu kultury, natomiast archiwa pełnią przede wszystkim funkcję ochronną. Ich byt reguluje ustawa z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. nr 38, poz. 173; zm.: Dz.U. z 1989 r. nr 34, poz. 178; Dz.U. z 1996 r. nr 106, poz. 496; z 1998 r. nr 106, poz. 668). Zadaniem archiwów państwowych jest zabezpieczenie, gromadzenie i scalanie materiałów archiwalnych, wchodzących w skład państwowego zasobu archiwalnego, ich rejestracja, porządkowanie, przechowywanie i udostępnianie. Prowadzą one również rejestr niepaństwowego zasobu archiwalnego. Archiwa państwowe podlegają Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych. 4. ORGANIZACJA UPOWSZECHNIANIA KULTURY Problematykę tę regulują różne ustawy. Zasadniczą rolę odgrywa tu ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. nr 110, poz. 721 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi oraz ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. nr 7, poz. 34 z późn. zm.). W tym miejscu należy także wymienić ustawę z 16 lipca 1987 r. o kinematografii (Dz.U. nr 22, poz. 127 z późn. zm.), ustawę z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539), omawiane już ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach, a nawet prawo autorskie. Jednak upowszechnianie dóbr kultury w postaci piśmiennictwa pozostaje zasadniczo poza sferą regulacji prawa admini- stracyjnego. Stąd też problematyki tej ostatniej ustawy tu nie omawiamy. Według postanowień obowiązującego prawa działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Działalność kulturalną mogą prowadzić osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Podmioty te prowadzą działalność kulturalną na zasadach określonych w ustawie z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej {Dz.U. nr 41, poz. 324 z późn. zm.). Działalność kulturalna może być prowadzona w rozmaitych formach organizacyjnych. Do najpopularniejszych form należą: teatry, opery, ope- retki, filharmonie, orkiestry, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki, centra sztuki, filmoteka narodowa, biura wystaw artystycznych, ośrodki badań i dokumentacji zabytków, ośrodki kultury, świetlice, kluby, domy pracy twórczej i inne. Te rozmaite formy określane są przez ustawodawcę mianem instytucji kultury. Instytucje kultury mogą mieć charakter państwowych instytucji kultury albo samorządowych instytucji kultury. Państwowe instytucje kultury są tworzone przez ministrów oraz kierow- ników urzędów centralnych. Natomiast samorządowe instytucje kultury są tworzone i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym samorządu o charakterze obowiązkowym. Działalność kulturalną mogą organizować i prowadzić, ale w trybie od- rębnych przepisów, także kościelne osoby prawne. W trybie odrębnych prze- pisów prowadzona jest także działalność kulturalna podejmowana przez jed- nostki organizacyjne podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw sprawiedliwości oraz Ministrowi Obrony Narodowej, chyba że ministrowie ci w drodze rozporządzenia rozciągną przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w całości lub części na działalność kulturalną podporządkowanych im jednostek organizacyjnych. Dotychczas z uprawnienia tego skorzystał tylko Minister Obrony Narodowej. Podmioty tworzące instytucje kultury nazywamy organizatorami. Organi- zator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, określający jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania. Instytucje kultury działają na pod- stawie aktu o ich utworzeniu i statutu nadanego przez organizatora. Statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Natomiast organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny, nadawany przez dyrektora tej instytucji po zasięgnięciu opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działal- ność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Wpis do rejestru następuje z urzędu. Organizator zobowiązany jest zapewnić instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia działalności określonej w akcie o jej utworzeniu. Instytucją kultury zarządza i reprezentuje ją na zewnątrz dyrektor instytucji, powoływany i odwoływany przez organizatora instytucji, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury, chyba że to on jest organizatorem. Organizator może dokonać połączenia lub podziału albo likwidacji in- stytucji kultury. Połączenie albo podział instytucji kultury następuje w drodze aktu o połączeniu albo o podziale, wydanego przez organizatora. Or- ganizatorzy mogą także na podstawie umowy zawartej między sobą tworzyć lub łączyć utworzone przez nich instytucje kultury. Organizator może zlikwidować instytucję kultury w trybie aktu o lik- widacji. Akt ten stanowi podstawę do wykreślenia instytucji kultury z rejestru. Zobowiązania i wierzytelności likwidowanej instytucji kultury przejmuje organizator. W przypadku likwidacji instytucji kultury - utworzonej w trybie umowy - odpowiedzialność za zobowiązania jest solidarna. Organizowanie imprez artystycznych i rozrywkowych nie wymaga zezwoleń organów administracji publicznej, ale zakaz odbycia takiej imprezy musi być wyraźny, wymaga więc sformalizowania w formie decyzji administracyjnej. Organizowanie imprez artystycznych i rozrywkowych wymaga natomiast zawiadomienia właściwego organu. Zawiadomienie może mieć charakter jed- norazowy albo wielokrotny. Jednorazowego zawiadomienia organu gminy, właściwego ze względu na miejsce imprezy, wymagają imprezy artystyczne i rozrywkowe organizowane cyklicznie, nie rzadziej niż dwa razy w roku, przez te same osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne, w tych samych pomieszczeniach, obiek- tach i miejscach do tego dostosowanych. Natomiast każdorazowego zawiadomienia organu gminy, właściwego ze względu na miejsce imprezy, wymagają te imprezy artystyczne i rozrywkowe, które organizowane są przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organiza- cyjne poza stałą siedzibą albo w sposób objazdowy. Zawiadomienie powinno zawierać: imię, nazwisko lub oznaczenie podmiotu organizującego imprezę, siedzibę i adres do korespondencji, rodzaj i charakter imprezy, miejsce, datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania, przewidywaną liczbę uczestników oraz określenie planowanych środ- ków służących zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników. Właściwy organ samorządu terytorialnego może zażądać załączenia do zawiadomienia zaświadczenia kompetentnego organu, który stwierdzi, że pomieszczenia, obiekty lub miejsca, w których odbywa się impreza, a także urządzenia techniczne - używane przy jej organizowaniu lub w trakcie jej trwania - odpowiadają wymogom przewidzianym prawem, np. wymogom bezpieczeństwa przeciwpożarowego czy sanitarnego. Zawiadomienie o imprezie powinno być złożone nie później niż 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia lub w ciągu 30 dni od dnia doręczenia rzeczonego zaświadczenia. Zawiadomienie nie wymaga potwierdzenia ze strony organów gminy. Nie jest tu bowiem wymagane żadne zezwolenie, czyli decyzja administracyjna. W ciągu tych 30 dni właściwy organ musi jednak sprawdzić jakość obiektów i urządzeń. Jeśli okaże się, że odbycie się imprezy artystycznej lub rozryw- kowej zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub że nie zostały spełnione oznaczone prawem wymagania dotyczące jakości obiektów i urządzeń, to organ gminy wydaje decyzję o zakazie odbycia się imprezy. Decyzja o zakazie odbycia się imprezy artystycznej powinna być doręczona podmiotowi, który ją organizuje, w terminie 14 dni od dnia złożenia zawiadomienia, nie później jednak niż 10 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia imprezy. W porównaniu do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego terminy, które obowiązują w tym postępowaniu, są skró- cone. Odwołanie od tej decyzji wnosi się w terminie 3 dni od dnia jej doręczenia stronie. Odwołanie podlega rozpoznaniu w ciągu 7 dni od dnia jego wniesienia. Jeżeli w tym czasie organ nie wyda decyzji, oznacza to zgodę na odbycie imprezy. Zastosowano tu, znane doktrynie postępowania administracyjnego, domniemanie prawne wydania w sprawie decyzji pozytywnej w przypadku tzw. milczenia administracji. Jeżeli natomiast w wyniku wnie- sienia odwołania w okresie tych 7 dni wydano decyzję w postępowaniu odwoławczym, to należy doręczyć ją stronie w terminie 3 dni. W tym ostatnim wypadku nie zachodzi milczenie administracji, przeto wymienione wyżej domniemanie nie ma zastosowania. Omawiana ustawa wprowadza także instytucję zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych. Można zawiesić organizowanie imprez w całym kraju albo tylko na terenie województwa lub jego części. Należy to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów albo wojewody. Prezes Rady Ministrów może zawiesić organizowanie imprez artystycznych i rozrywkowych z powodu żałoby narodowej, na czas jej trwania. Natomiast wojewoda może uczynić to samo na terenie województwa lub jego części z powodu klęski żywiołowej lub w celu zapobieżenia epidemii albo ze względu na żałobę. Czas niezbędny do zawieszenia tej działalności określa wojewoda. Odrębnie w Polsce są regulowane kwestie kinematografii. Ustawa o kinema- tografii z 16 lipca 1987 r. (Dz.U. nr 22, poz. 127 z późn. zm.) reguluje działalność związaną z produkcją filmów, obrotem filmami i upowszechnianiem kultury filmowej oraz określa organizację i zasady finansowania kinemato- grafii, gospodarkę finansową instytucji filmowych, a także zasady wykony- wania zawodów filmowych. Kinematografia obejmuje twórczość filmową i produkcję filmów, obrót filmami, działalność kin, upowszechnianie kultury filmowej, ochronę, groma- dzenie i udostępnianie zasobów sztuki filmowej, badania naukowe i technicz- ne, uczestnictwo w kształceniu kadr filmowych oraz działalność usługową i handlową na potrzeby filmu. Centralnym organem administracji państwowej do spraw kinematografii jest Komitet Kinematografii podległy ministrowi właściwemu do spraw kultury. W skład Komitetu wchodzą: przewodniczący, jego zastępcy oraz członkowie, a także kierownicy artystyczni zespołów filmowych oraz przewodniczący rad artystyczno-programowych instytucji filmowych. Przewodniczącego Komitetu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw kultury. Zastępców przewodniczącego powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury, na wniosek przewodniczącego Komitetu, natomiast członków Komitetu powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury, na wniosek przewodniczącego. Omawiając kwestie upowszechniania kultury nie można pominąć działalności bibliotek. Dotyczy ich odrębna, wymieniona już ustawa z 1997 r., która jednak nie obejmuje całości bibliotek w Polsce, bo np. biblioteki szkół wyższych są objęte regulacją zawartą w ustawie o szkolnictwie wyższym. Podstawą prawną funkcjonowania bibliotek jest ustawa o bibliotekach uzupełniona ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statuty bibliotek i regulaminy. Biblioteki i ich zbiory stanowią dobro narodowe i służą zachowaniu dziedzictwa narodowego. Biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zaso- bów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej. Dlatego też prawo korzystania z bibliotek ma charakter powszechny i w zasadzie bezpłatny. Podstawowym celem i zadaniem bibliotek jest gromadzenie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych oraz udostępnianie ich użytkownikom. Ponadto biblioteki prowadzą działalność bibliograficzną, dokumentacyjną, naukowo-badawczą, edukacyjną, popularyzatorską i informacyjną. Przy czym pod pojęciem materiałów bibliotecznych rozumie się dokumenty piśmiennicze, kartograficzne, ikonograficzne i muzyczne; dokumenty dźwiękowe, wizualne, audiowizualne i elektroniczne. Zbiory bibliotek mające wyjątkową wartość i znaczenie dla dziedzictwa narodowego stanowią w całości lub w części narodowy zasób biblioteczny, podlegający szczególnej ochronie. Wykaz bibliotek, których zbiory stanowią narodowy zasób biblioteczny, i zasady ochrony ustala minister właściwy do spraw kultury w porozumieniu z właściwymi ministrami w drodze rozpo- rządzenia. Biblioteki są organizowane i prowadzone przez podmioty zwane "organi- zatorami". Organizatorami bibliotek są: ministrowie i kierownicy urzędów centralnych oraz jednostki samorządu terytorialnego. Organizatorami biblio- tek mogą także być osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Obowiązkiem organizatora jest zapewnienie lokalu oraz środków na wy- posażenie biblioteki i prowadzenie działalności bibliotecznej - głównie za- kup materiałów bibliotecznych, a także doskonalenie zawodowe pracowników bibliotek. Biblioteka, stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną, działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organi- zatora. Akt o utworzeniu biblioteki określa nazwę biblioteki, jej siedzibę, teren i zakres działania oraz źródła finansowania jej działalności. Natomiast statut biblioteki określa cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację (lokalizację filii i oddziałów), nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki oraz sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. Usługi bibliotek, dla których organizatorami są ministrowie i kierownicy urzędów centralnych oraz jednostki samorządu terytorialnego, są ogólnie dostępne i bezpłatne. Opłaty mogą być jednak pobierane za: usługi informacyjne, bibliograficzne, reprograficzne, za wypożyczanie materiałów audiowizualnych lub wypożyczanie międzybiblioteczne, w formie kaucji za wypożyczone materiały biblioteczne, za niezwrócenie w terminie wypożyczonych materiałów bibliotecznych oraz za uszkodzenie, zniszczenie lub niezwrócenie materiałów bibliotecznych. W celu prowadzenia jednolitej działalności bibliotecznej i informacyjnej stworzono ustawą tzw. ogólnokrajową sieć biblioteczną, w skład której wchodzą biblioteki publiczne. Ewidencję bibliotek wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej prowadzi Biblioteka Narodowa. Bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury, Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu i samorządu województwa). Obok nich funkcjonują biblioteki naukowe, do których ustawodawca zalicza: Bibliotekę Narodową, biblioteki, których organizatorami są szkoły wyższe, PAN lub jednostki badawczo- rozwojowe i inne biblioteki. Wykaz bibliotek naukowych prowadzi Biblioteka Narodowa. Biblioteki szkolne prowadzone są w każdej szkole publicznej. Biblioteki szkolne i biblioteki innych placówek oświatowych służą realizacji programów nauczania, edukacji kulturalnej oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli. Temu celowi służą także biblioteki pedagogiczne. Zakłady pracy mogą prowadzić biblioteki fachowe i zakładowe, które służą potrzebom doskonalenia zawodowego pracowników oraz zaspokajaniu potrzeb oświatowych i kulturalnych pracowników zakładu pracy i ich rodzin. W celu zapewnienia obsługi bibliotecznej specjalnych grup użytkowników prowadzone są biblio- teki w zakładach opieki zdrowotnej, w domach pomocy społecznej, w zakładach karnych, poprawczych i schroniskach dla nieletnich, a także w jednostkach organizacyjnych podległych MON i MSW. Funkcjonuje też Centralna Biblioteka Niewidomych. Wymienione tu biblioteki, inne niż biblioteki publiczne, mogą być włączone do ogólnokrajowej sieci bibliotecznej na wniosek właściwego organizatora decyzją ministra właściwego do spraw kultury. Decyzja o włączeniu do sieci bibliotecznej może podlegać uchyleniu w razie naruszenia przez bibliotekę obowiązków wynikających z przynależności do sieci. Obowiązki te określa ustawa o bibliotekach. Wśród bibliotek szczególne miejsce zajmuje Biblioteka Narodowa, będąca centralną biblioteką państwa. Z tego tytułu ma ona wiele szczególnych zadań i uprawnień. Biblioteka Narodowa posiada osobowość prawną. Nadzór nad nią sprawuje minister właściwy do spraw kultury. Zadaniem Biblioteki Narodowej jest prowadzenie działalności bibliotecznej, bibliograficznej, naukowo- badawczej i usługowej, informacyjnej, poradniczej, normalizacyjnej i wydaw- niczej. W szczególności zadaniem tej Biblioteki jest zachowanie dorobku piśmienniczego Polski oraz dotyczącego Polski i prowadzenie bibliografii narodowej. Organizację i szczegółowy zakres działania Biblioteki Narodowej i jej organów określa statut nadany -przez ministra właściwego do spraw kultury. 5. KULTURA FIZYCZNA I SPORT Zagadnienia kultury fizycznej i sportu są przedmiotem regulacji w usta- wie z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. nr 25, poz. 113 z późn. zm.). Ustawa reguluje sprawy struktury organizacyjnej kultury fizycznej, wychowania fizycznego, sportu, sportu profesjonalnego, zwalczania dopingu w sporcie, rekreacji i rehabilitacji ruchowej, zasady bezpieczeństwa w dziedzinie kultury fizycznej oraz kwestie kadr kultury fizycznej, odpowiedzialności dyscyplinarnej i rozstrzygania sporów w sporcie. Na mocy postanowień ogólnych ustawy kultura fizyczna jest częścią kultury narodowej, chronionej przez prawo. Obywatele - bez względu na wiek, płeć, wyznanie, rasę oraz stopień i rodzaj niepełnosprawności - korzystają z równego prawa do różnych form kultury fizycznej. Celem kultury fizycznej jest prawidłowy rozwój psychofizyczny i zdrowie wszystkich obywateli, co może być realizowane poprzez wychowanie fizyczne, sport, rekreację ruchową i rehabilitację ruchową. Ustawodawca wprowadził definicje legalne dla takich kategorii, jak kul- tura fizyczna, wychowanie fizyczne, sport, sport wyczynowy, sport profe- sjonalny, zawodnik, współzawodnictwo sportowe, rekreacja ruchowa i reha- bilitacja ruchowa. Ustawa określa zasady działalności w sferze kultury fizycznej, a także zadania organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, stowa- rzyszeń kultury fizycznej i ich związków oraz innych podmiotów w zakresie zapewnienia prawidłowej realizacji procesu wychowania fizycznego, uprawia- nia sportu i rekreacji ruchowej oraz prowadzenia rehabilitacji ruchowej. Centralnym organem administracji rządowej w zakresie kultury fizycznej jest Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i turystyki. Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania w zakresie kultury fizycznej jako zadania własne. Podstawową jednostką organizacyjną realizującą cele i zadania w zakre- sie kultury fizycznej jest klub sportowy, tworzony w formie "stowarzyszenia kultury fizycznej" albo "sportowej spółki akcyjnej" - jeżeli uczestniczy we współzawodnictwie sportowym. Kluby sportowe nie uczestniczące we współ- zawodnictwie sportowym mogą być tworzone w innych, przewidzianych prawem formach organizacyjnych. Szczególnym rodzajem klubu sportowego jest uczniowski klub sportowy, którego członkami mogą być nie tylko uczniowie, ale także rodzice i nauczyciele. Uczniowski klub sportowy działa na zasa- dach ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 20, poz. 104 z późn. zm.) z wyłączeniem postanowień dotyczących rejestracji. Klub taki podlega wpisowi do ewidencji, prowadzonej przez starostę właś- ciwego ze względu na siedzibę klubu. Uczniowski klub sportowy posiada osobowość prawną. Kluby sportowe uczestniczące we współzawodnictwie sportowym mogą zakładać tzw. związki sportowe, działające na podstawie prawa o stowarzy- szeniach i omawianej ustawy oraz statutów. W danej dyscyplinie lub dzie- dzinie sportu może działać tylko jeden polski związek sportowy. Polski związek sportowy jest związkiem sportowym o zasięgu ogólnokrajowym, działającym tylko w jednej dyscyplinie lub dziedzinie sportu. Polski związek sportowy może być utworzony jedynie za zezwoleniem Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki, który zatwierdza statut związku i jego zmiany. Polski związek sportowy organizuje współzawodnictwo sportowe, przygotowuje kadrę narodową do uczestnictwa w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym oraz nadaje klubom sportowym licencje uprawniające do udziału we współzawodnictwie sportowym. Polski Komitet Olimpijski jest związkiem stowarzyszeń i innych osób prawnych, działającym na podstawie prawa o stowarzyszeniach, a jego celem jest zapewnienie udziału reprezentacji kraju w igrzyskach olimpijskich oraz reprezentowanie polskiego sportu w Międzynarodowym Komitecie Olimpijskim oraz wobec innych organizacji międzynarodowych. Polski Komitet Olimpijski ustala skład reprezentacji kraju na igrzyska olimpijskie. Może także zostać utworzony polski komitet paraolimpijski, jako związek stowarzyszeń i innych osób prawnych, którego celem statutowym jest or- ganizacja, upowszechnianie oraz działalność na rzecz rozwoju sportu osób niepełnosprawnych. Komitet taki będzie reprezentował kraj w Międzynarodowym Komitecie Paraolimpijskim w celu zapewnienia udziału reprezentacji polskich sportowców niepełnosprawnych w igrzyskach paraolimpijskich. Stowarzyszenie kultury fizycznej oraz związek sportowy podlegają wpiso- wi do rejestru stowarzyszeń kultury fizycznej i związków sportowych. Sądem rejestrowym jest sąd wojewódzki właściwy ze względu na ich siedzibę. Z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o zarejestrowaniu stowarzyszenie kultury fizycznej oraz związek sportowy uzyskują osobowość prawną. Natomiast organem rejestrowym polskich związków sportowych i stowarzyszeń kultury fizycznej o zasięgu ogólnokrajowym jest Sąd Wojewódzki dla m.st. Warszawy. Sąd rejestrowy odmawia zarejestrowania stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego, jeżeli jego założenie byłoby sprzeczne z ustawą lub nie spełnia określonych prawem warunków. Nadzór nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej i związków sportowych sprawuje wojewoda właściwy ze względu na ich siedzibę, natomiast nad działalnością polskich związków sportowych o zasięgu ogólnokrajowym, działających w wielu dyscyplinach lub dziedzinach sportu, należy do Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. Jeżeli działalność stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, to organ nadzorujący może: 1) żądać usunięcia dostrzeżonych uchybień w określonym terminie, 2) udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego, 3) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków władz stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego, 4) wystąpić do sądu o zastosowanie jednego ze środków, które leżą w kompetencji sądu. Sąd na wniosek organu nadzorującego może w drodze postanowienia: a) zawiesić wykonanie uchwały lub decyzji niezgodnej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w razie nieuchylenia w wyznaczonym terminie - uchylić taką uchwałę lub decyzję, b) zawiesić w czynnościach władze stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego i wyznaczyć kuratora do czasu wyboru nowych władz, c) zawiesić działalność stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego na okres nie dłuższy niż rok, d) rozwiązać stowarzyszenie kultury fizycznej lub związek sportowy, jeżeli swoją działalnością w sposób rażący narusza przepisy prawa lub postanowie- nia statutu, i wykreślić je z rejestru. Do prowadzenia zajęć wychowania fizycznego obowiązane są przedszkola, szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze oraz szkoły wyższe działające w systemie dziennym. W celu kształcenia młodzieży o szczególnych uzdol- nieniach sportowych oraz odpowiednich warunkach zdrowotnych mogą być tworzone szkoły lub klasy z rozszerzonym programem wychowania fizycznego, szkoły lub klasy sportowe albo szkoły mistrzostwa sportowego. Ustawa wyróżnia sport, sport wyczynowy i sport profesjonalny, który jest rodzajem sportu wyczynowego, jednak uprawianym w celach zarobkowych. Uprawianie sportu jest dobrowolne i odbywa się zgodnie z przepisami omawianej ustawy, postanowieniami statutów i regulaminów związków spor- towych oraz sportowych organizacji międzynarodowych. Zawodnicy mogą posiadać status zawodnika profesjonalnego albo amatora. Zawodnik profes- jonalny uprawia sport na podstawie umowy o pracę i otrzymuje za to wynagrodzenie, natomiast amatorzy otrzymują wyłącznie stypendia sportowe. Zawodnicy obowiązani są posiadać licencje, zezwalające na uprawianie określonych dyscyplin sportu. Licencje przyznaje właściwy w danej dziedzinie lub dyscyplinie sportu polski związek sportowy. Zawodnik nie może reprezentować jednocześnie w tej samej dyscyplinie lub dziedzinie sportu więcej niż jednego klubu sportowego lub związku sportowego. Działalność w zakresie sportu profesjonalnego prowadzą sportowe spółki akcyjne i polskie związki sportowe. Działalność w zakresie sportu profes- jonalnego wymaga koncesji. Organem właściwym do udzielenia koncesji jest Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. Warunkiem uzyskania koncesji jest przedłożenie programu działalności i projektu budżetu przeznaczonego na finansowanie działalności w zakresie sportu profesjonalnego. Za udziele- nie koncesji pobiera się opłatę. Polski związek sportowy, któremu udzielona została koncesja na działal- ność w zakresie sportu profesjonalnego, może utworzyć ligę zawodową. W skład ligi zawodowej wchodzą wyłącznie sportowe spółki akcyjne. Zasady funkcjonowania ligi zawodowej ustalane są w formie umowy pomiędzy właściwym polskim związkiem sportowym a sportowymi spółkami akcyjnymi wchodzącymi w skład ligi. Umowa powinna zawierać postanowienia gwarantujące właściwemu polskiemu związkowi sportowemu realizację zobowiązań krajowych i zagranicznych oraz wykonywanie uprawnień dyscyplinarnych. Sportowe spółki akcyjne działają na podstawie przepisów kodeksu han- dlowego, ze zmianami wynikającymi z ustawy o kulturze fizycznej. Sportowe spółki akcyjne są członkami właściwych polskich związków sportowych. Ich podstawowym zadaniem jest uczestnictwo w profesjonalnych zawodach spor- towych, promocja sportu i prowadzenie działalności na rzecz jego rozwoju. Sportowa spółka akcyjna utrzymuje jedną sekcję w jednej dyscyplinie lub dziedzinie sportu. Spory związane z naruszeniem w czasie zawodów sportowych reguł technicz- nych i dyscyplinarnych, określonych przez właściwe polskie związki sportowe, rozstrzygane są w trybie i na zasadach określonych w ich regulaminach sportowych. Statut właściwego polskiego związku sportowego określa organy dyscyplinarne, ich kompetencje, tryb postępowania oraz rodzaje wymierzanych kar. Związki sportowe mogą także ustanawiać stałe sądy polubowne. Stronami postępowania przed sądem polubownym mogą być kluby i związki sportowe, osoby fizyczne uprawiające sport oraz zajmujące się jego organizowaniem lub upowszechnianiem, podmioty gospodarcze prowadzące działalność sportową, a także inne osoby prawne, bez względu na ich siedzibę i miejsce zamieszkania. Strony mogą poddać pod rozstrzygnięcie sądów polubownych spory majątkowe związane z działalnością sportową. Statuty polskich związków sportowych mogą określać formę zapisu na sąd polubowny oraz tryb postępowania odwoławczego od orzeczeń tych sądów, a także środki dyscyplinarne zapewniające wykonanie orzeczeń w trybie wewnątrzorganizacyjnym. Jako stały sąd polubowny działa przy Polskim Komitecie Olimpijskim Trybunał Arbitrażowy do Spraw Sportu. Organizację Trybunału, tryb postępowania, sposób finansowania jego działalności oraz zasady powoływania arbitrów określa Zarząd Polskiego Komitetu Olimpijskiego. Do Trybunału mogą być zaskarżane decyzje dyscyplinarne lub regulaminowe właściwych organów polskich związków sportowych, dotyczące: 1) wykluczenia lub skreślenia ze związku, klubu lub organizacji sporto- wej - zawodnika, sędziego lub działacza sportowego, 2) dożywotniej dyskwalifikacji zawodnika, sędziego lub działacza spor- towego, 3) pozbawienia zawodnika lub zespołu sportowego tytułu mistrza kraju albo zdobywcy Pucharu Polski, 4) przeniesienia zespołu sportowego do niższej klasy rozgrywek, 5) zakazu reprezentowania sportu polskiego w zawodach międzynarodowych lub międzynarodowych rozgrywkach pucharowych. Organizowanie działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej i tworzenie stosownych warunków materialno-technicznych dla jej rozwoju jest obowiąz- kiem administracji rządowej i samorządu terytorialnego, klubów sportowych oraz stowarzyszeń kultury fizycznej i ich związków. Do ich zadań należy w szczególności: popularyzacja walorów rekreacji ruchowej, organizowanie zajęć, zawodów i imprez sportowo-rekreacyjnych, tworzenie, utrzymywanie i udostępnianie bazy sportowo-rekreacyjnej oraz szkolenie kadry instruktorów i kierowanie ich do prowadzenia zajęć rekreacyjnych. Zajęcia rehabilitacji ruchowej oraz zabiegi fizjoterapeutyczne mogą pro- wadzić fizjoterapeuci i absolwenci szkół wyższych ze specjalnością rehabilitacji lub gimnastyki leczniczej oraz technicy fizjoterapii. W omawianym ustawodawstwie obowiązuje generalna zasada wymogu odpowiednich kwalifikacji. Zorganizowane zajęcia wychowania fizycznego, sportu i rekreacji ruchowej może prowadzić tylko osoba posiadająca kwalifi- kacje zawodowe nauczyciela wychowania fizycznego, trenera, instruktora lub inne uprawnienia określone odrębnymi przepisami. Natomiast sędzią sportowym może być osoba, która ma pełną zdolność do czynności prawnych, korzysta z pełni praw publicznych oraz posiada licencję sędziego sportowego, przyznaną przez właściwy polski związek sportowy. Zasady, warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji sędziego sportowego określa w drodze zarządzenia Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. Ustawa wprowadza generalny zakaz stosowania dopingu w sporcie. Do- pingiem - według ustawodawcy - jest stosowanie przez zawodników metod i środków farmakologicznych oraz innych metod i środków uznanych za dopingowe. Organem właściwym w sprawach dopingu jest Komisja do Zwalczania Dopingu w Sporcie powoływana przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Komisja opracowuje przepisy i programy walki z dopingiem w sporcie oraz kontroluje ich przestrzeganie, prowadzi edukację profilaktyczną, organizuje kontrolne badania antydopingowe oraz opracowuje listę metod i środków uznanych za dopingowe. Listę tę zatwierdza Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki po porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Ustawa o kulturze fizycznej wprowadza obowiązek zawodników poddania się kontrolnym badaniom antydopingowym. Za stosowanie dopingu zawodnik ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Odpowiedzialność tę ponoszą także trenerzy, działacze oraz inne osoby, którym zostanie udowodnione naruszenie przepisów antydopingowych. Ustawa o kulturze fizycznej reguluje także problematykę bezpieczeństwa w dziedzinie kultury fizycznej. Odpowiedzialne za bezpieczeństwo, porządek i higieniczne warunki podczas imprez sportowych są osoby prawne i fizyczne prowadzące działalność w sferze kultury fizycznej. One także zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki uprawiania sportu, rekreacji ruchowej i zajęć rehabilitacyjnych. Zapewnienie bezpieczeństwa osób przebywających w górach należy do organów administracji rządowej i jednostek administracyjnych samorządu terytorialnego, dyrekcji parków narodowych oraz do osób prawnych i fizycz- nych prowadzących w górach działalność w zakresie kultury fizycznej. Nato- miast organizowanie pomocy oraz ratowanie osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia w górach, należy w szczególności do Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego - specjalistycznego stowarzyszenia kultury fizycznej o zasięgu ogólnokrajowym - w zakresie określonym w statucie tej organizacji. Zapewnienie bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się w miejscach wyznaczonych oraz uprawiających sporty wodne należy do osób prawnych i fizycznych prowadzących nad wodą działalność w tym zakresie oraz do organów administracji rządowej i właściwych terytorialnie gmin. Natomiast organizowanie pomocy oraz ratowanie osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na wodach, należy w szczególności do Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego - spec- jalistycznego stowarzyszenia kultury fizycznej o zasięgu ogólnokrajowym w zakresie określonym w statucie tej organizacji. Rozdział XVIII ADMINISTRACYJNOPRAWNA SYTUACJA OSÓB FIZYCZNYCH 1. OBYWATELSTWO Problematyka obywatelstwa leży na pograniczu prawa administracyjnego i międzynarodowego. Wynika to z faktu, że każde państwo nakłada na swoich obywateli szereg obowiązków, przyznaje im różne uprawnienia i jednocześnie bierze ich w obronę wobec państw obcych. Konflikty powstają szczególnie na tle sytuacji tzw. podwójnego obywatelstwa, kiedy jedna osoba jest uważana przez dwa lub więcej państw za swojego obywatela. Tutaj zajmiemy się oczywiście tylko problematyką obywatelstwa polskiego, tak jak jest ona ukształtowana w ustawie z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. nr 10, poz. 49; zm.: 1975 r. nr 17, poz. 94; z 1990 r. nr 34, poz. 198; z 1997 r. nr 114, poz. 739 i z 1998 r. nr 106, poz. 668) i w Konstytucji RP i ograniczymy ją do kwestii administracyjnoprawnych. Polska ustawa o obywatelstwie przyznaje obywatelstwo według dwóch zasad jednocześnie - zasady krwi (ius sanguinis), czyli dziecko otrzymuje obywatelstwo rodziców, i zasady ziemi (ius soli), czyli dziecko otrzymuje obywatelstwo kraju, w którym się urodziło. Dotyczy to jednak nie obywatelstwa w ogóle, lecz tylko obywatelstwa polskiego, bowiem nasza ustawa nie może naruszać suwerenności innych państw i regulować spraw, w których są one właściwe. Obywatelstwo polskie posiada dziecko, które jest urodzone z obywateli polskich lub jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie jest nie- znane lub nie posiada żadnego obywatelstwa. Dziecko urodzone w Polsce lub tu znalezione nabywa obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice nie są znani bądź ich obywatelstwo jest nieokreślone. Ustawa o obywatelstwie zawiera przepisy regulujące również sytuacje bardziej skomplikowane, uzależniając czasami sprawę nabycia bądź utraty obywatelstwa od złożenia stosownego oświadczenia woli bądź przez rodziców dziecka, bądź przez samo dziecko czy też osobę, której zmiana obywatelstwa ma lub miała związek z zawarciem małżeństwa. Możliwość wyboru obywatelstwa jest jednak ograniczona do ściśle wymienionych przypadków. W większości sytuacji nabycie obywatelstwa następuje z mocy samego prawa. Oprócz wymienionych przypadków nabycia obywatelstwa przez dziecko, ustawa nadaje obywatelstwo repatriantom. Repatriantami są osoby, które przybyły do Polski na podstawie wizy repatriacyjnej. Tryb i zasady udzielania tej wizy określają przepisy ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. nr 114, poz. 739). Trybunał Konstytucyjny ustalił, że "Każdy organ administracji państwo- wej, w tym także wojewoda, jest zobowiązany do wydania zaświadczenia stanowiącego potwierdzenie faktu przybycia danej osoby do Polski i okolicz- ności mających znaczenie dla uznania jej jako repatrianta lub dziecka repa- trianta w rozumieniu właściwych przepisów, jeżeli fakty te wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestru lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 1995 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1-6 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w związku z art. 17 ust. 4 tej ustawy - Dz.U. z 1995 r. nr 78, poz. 397). Nabywa obywatelstwo polskie cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP i który pozostaje co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania rzeczonego zezwolenia albo w terminie 3 lat i 6 miesięcy od dnia zawarcia rzeczonego związku złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia. Uznanie za obywatela polskiego może mieć miejsce także w innej sytuacji. Osoba nie posiadająca żadnego obywatelstwa lub o nieokreślonym obywa- telstwie może być uznana na jej wniosek za obywatela polskiego, jeżeli zamieszkuje w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się co najmniej 5 lat. Decyzje w sprawie uznania za obywatela polskiego wydaje wojewoda, chyba że przepisy innych ustaw stanowią inaczej. Natomiast decyzje w spra- wie przyjęcia oświadczenia o nabyciu obywatelstwa polskiego przez cudzo- ziemca wydaje właściwy miejscowo starosta - w stosunku do osób zamiesz- kałych w Polsce, albo konsul RP - w stosunku do osób zamieszkałych za granicą. Na mocy wyraźnego postanowienia Konstytucji RP niemożliwa jest co do zasady utrata obywatelstwa polskiego. Obywatel polski traci obywatelstwo polskie jedynie na swój wniosek po uzyskaniu zgody Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Prezydent RP nadaje obywatelstwo polskie. Podania do Prezydenta RP o nadanie obywatelstwa polskiego oraz o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego osoby zamieszkałe w Polsce wnoszą za pośrednictwem starosty, a zamieszkałe za granicą - za pośrednictwem konsula RP. Zgoda na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego udzielona jednemu z ro- dziców rozciąga się na dzieci pozostające pod jego władzą rodzicielską, jeżeli drugiemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska lub nie jest on obywatelem polskim, albo gdy jest obywatelem polskim i wyrazi przed właściwym organem zgodę na utratę obywatelstwa polskiego przez dzieci. W sytuacji, gdy drugie z rodziców jest obywatelem polskim i sprzeciwia się rozciągnięciu na dzieci zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego udzielonej pierwszemu z rodziców lub gdy ich porozumienie napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody, każde z rodziców może zwrócić się o rozstrzygnięcie do sądu rejonowego, działającego jako władza opiekuńcza. Utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda. Odmowa stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Posiadanie obywatelstwa polskiego ma znaczenie nie tylko na gruncie międzynarodowym. Również w kraju ma to poważne znaczenie. Mianowicie wiele stanowisk lub działań jest zastrzeżonych tylko dla obywateli polskich, np. wykonywanie funkcji sędziego, zawodu radcy prawnego. Również niektóre obowiązki obciążają wyłącznie obywateli Rzeczypospolitej. Trzeba zauważyć, że cudzoziemcy, czyli wszyscy nie posiadający obywatel- stwa polskiego, są w Polsce objęci specjalną regulacją prawną. Jest nią ustawa z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. nr 114, poz. 739; zm.: 1998 r. nr 106, poz. 668). Ponadto niektóre inne ustawy zawierają specjalne przepisy dotyczące cudzoziemców, np. prawo o gospodarce gruntami i naby- waniu nieruchomości przez cudzoziemców. 2. PRAWO O CUDZOZIEMCACH Pozycja prawna cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej wynika obecnie z ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. nr 114, poz. 739, zm. z 1998 r. nr 106, poz. 668, 162, poz. 1126). Szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach cudzoziemców określają przepisy wykonawcze, mianowicie rozporządzenie MSWiA z 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzoru dokumentów w sprawach cudzoziemców (Dz.U. z 1998 r. nr 1, poz. I) oraz rozporządzenie MSWiA z 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat pobieranych w kraju od cudzoziemców za wydanie dokumentów (Dz.U. z 1998 r. nr 1, poz. 2). Ponadto znajdują tu zastosowanie ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe - Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515, 516), protokół dotyczący statusu uchodźców, sporządzony w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz.U. z 1991 r, nr 119, poz. 517, 518) oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, 285) i Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 38, poz. 167, 168). Według postanowień obowiązującej ustawy cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Ustawa ma zastosowanie do wjazdu na terytorium RP, przejazdu, pobytu na tym terytorium i wyjazdu cudzoziemców, z tym że nie stosuje się jej do szefów i członków personelu misji dyplomatycznych, kierowników urzędów konsularnych i członków personelu konsularnego państw obcych oraz innych osób zrównanych z nimi na podstawie umów lub zwyczajów międzynarodowych. Cudzoziemiec może przekroczyć granicę RP i przebywać na polskim terytorium, jeżeli posiada ważny dokument paszportowy oraz wizg, a także środki niezbędne do pokrycia kosztów wjazdu na terytorium RP, przejazdu przez nie, pobytu i wyjazdu z terytorium RP. Dlatego też cudzoziemiec powinien posiadać i na żądanie właściwego organu powinien okazać walutę polską lub zagraniczne środki płatnicze (legalnie wymienialne w RP), doku- menty umożliwiające uzyskanie środków płatniczych, zaproszenie lub doku- menty potwierdzające rezerwację i opłacenie zakwaterowania i wyżywienia w Polsce. Cudzoziemiec może także okazać bilet powrotny do kraju pochodzenia albo innego państwa. Zaproszenie może być wystawione przez obywatela polskiego, zamiesz- kującego na terytorium RP, przez cudzoziemca, któremu zezwolono na osie- dlenie się w Polsce, lub przez osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej - mające siedziby na terytorium RP. Za- proszenie powinno zawierać w szczególności zobowiązanie się zapraszającego do pokrycia kosztów pobytu zapraszanego. Zaproszenie uzyskuje ważność z chwilą wpisania go do ewidencji zaproszeń i jest ważne przez 12 miesięcy. Wpisu zaproszenia do ewidencji zaproszeń dokonuje lub decyzję o odmowie wpisu wydaje wojewoda, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę zapraszającego. Wojewoda odmawia dokonania wpisu do ewidencji zaproszeń, jeżeli warunki materialne i mieszkaniowe zapraszającego wskazują, że nie będzie w stanie zadośćuczynić przyjętym na siebie obowiązkom lub w przeszłości nie wypełnił już takich obowiązków albo zapraszanym jest cudzoziemiec, któremu z mocy postanowień odmawia się wydania wizy (por. przypadki z art. 13 ust. 1, pkt 1-9). Odmowa dokonania wpisu do ewidencji zaproszeń lub stwierdzenie jego nieważności następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Cudzoziemcowi, który nie posiada lub nie okazuje środków niezbędnych do pokrycia kosztów wyjazdu, pobytu, przejazdu i wyjazdu z terytorium RP, można odmówić wjazdu na terytorium RP. Decyzje w tej sprawie wydają komendanci granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy o cudzoziemcach. Odpowiednio do ilości posiadanych przez cudzoziemca środków na pokrycie kosztów pobytu - komendanci granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej mogą określić czas pobytu cudzoziemca na terytorium RP w trybie decyzji, która także podlega natychmiastowemu wykonaniu. Obie decyzje odnotowuje się w dokumencie paszportowym. Nowa ustawa ustaliła następujące kategorie wiz: wiza pobytowa, wiza pobytowa z prawem do pracy, wiza repatriacyjna i wiza tranzytowa. Wiza może uprawniać do jednokrotnego lub wielokrotnego wjazdu. Wiza repatriacyjna uprawnia tylko do jednokrotnego wjazdu. Wiza pobytowa jest wydawana za granicą przez kierowników polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, w kraju zaś przez wojewodę, właściwego ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach przez komendantów granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje wizę pobytową cudzoziemcowi, któremu wydano postanowienie o wszczęciu postępowania o nadanie statusu uchodźcy. Wiza pobytowa uprawnia do pobytu na terytorium RP, bez prawa do podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wydaje się ją na czas oznaczony - nie dłuższy niż 6 miesięcy. Wiza pobytowa z prawem do pracy uprawnia do podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w czasie pobytu na terytorium RP. Wizę tę można wydać cudzoziemcowi, który przedstawi zezwolenie na zatrudnienie. Wizy pobytowe z prawem do pracy wydają kierownicy polskich przed- stawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych właściwi z uwagi na miejsce zamieszkania cudzoziemca, na czas oznaczony w zezwoleniu na za- trudnienie - nie dłuższy niż 12 miesięcy. W przypadku przedłużenia ze- zwolenia sprawa należy do wojewody właściwego ze względu na miejsce zatrudnienia cudzoziemca. Wiza repatriacyjna wydawana jest cudzoziemcowi narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który zamierza przesiedlić się na stałe do Polski. Wizę tę wydają na czas oznaczony, nie dłuższy niż 12 miesięcy, kierownicy polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, właściwi ze względu na miejsce zamieszkania cudzoziemca, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Osobie, która przybyła do Polski na podstawie wizy repatriacyjnej, może być udzielona pomoc na zagospodarowanie i utrzymanie w pierwszym roku pobytu ze strony organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Wiza tranzytowa uprawnia do przejazdu przez terytorium RP w ciągu 2 dni. Wizy tranzytowe wydają za granicą - kierownicy polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, natomiast w kraju wojewodowie właściwi ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - komendanci granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej. Uprawnione organy odmawiają wydania wizy (wydaną wizę unieważniają) lub odmawiają wjazdu na terytorium RP, jeżeli cudzoziemiec został wydalony z terytorium RP, został skazany prawomocnym wyrokiem w RP lub za granicą za pewne przestępstwa, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że prowadzi działalność mającą na celu pozbawienie niepodległości, oderwanie części terytorium, obalenie przemocą ustroju lub osłabienie mocy obronnej RP lub jest członkiem organizacji prowadzącej taką działalność, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że prowadzi działalność terrorystyczną, przewozi - bez wymaganego zezwolenia - broń, materiały wybuchowe, materiały pro- mieniotwórcze lub środki odurzające albo psychotropowe, jeżeli jego pobyt groziłby zdrowiu publicznemu, albo wreszcie jego wjazd lub pobyt są niepo- żądane z uwagi na inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego. Ostatnia przesłanka mieści się w znanej prawu europejskiemu klauzuli ordre public (art. 48 ust. 3 TR, por. pkt 11 rozdziału IV podręcznika). Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu na mocy ustawy o cudzoziemcach. Decyzje o odmowie wydania wizy, podjęte przez kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego albo przez komendanta granicznej placówki kontrolnej Straży Granicznej, są ostateczne z mocy prawa. Odwołanie od tych decyzji nie przysługuje. Cudzoziemcowi można udzielić zezwolenia na zamieszkanie na czas ozna- czony, jeżeli wykaże, że zachodzą okoliczności uzasadniające jego zamiesz- kiwanie na terytorium RP przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, np. uzyskał zezwolenie na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej, prowadzi działalność gospodarczą, podjął naukę albo zawarł związek małżeński z obywatelem polskim albo cudzoziemcem posiadającym zezwolenie na osiedlenie. Zezwolenie to udziela się na okres do 2 lat z możliwością przedłużenia, nie dłużej jednak niż do 10 lat. Cudzoziemcowi, który otrzymał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, wydaje się kartę czasowego pobytu. Cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, jeżeli nie ma podstaw do wydania zezwolenia albo zachodzi któraś z przesłanek odmowy wydania wizy, np. klauzula ordre public. Cofa się udzielone zezwolenie albo odmawia się jego przedłużenia, jeżeli ustała przyczyna, dla której zostało udzielone, lub zachodzą okoliczności typowe dla odmowy wydania wizy. W wydanych decyzjach należy określić termin opuszczenia terytorium RP. Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony wydaje, odmawia jego wydania, cofa udzielone zezwolenie lub odmawia jego przedłużenia, a także wydaje kartę czasowego pobytu wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamierzonego pobytu cudzoziemca, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Cudzoziemcowi można udzielić zezwolenia na osiedlenie się, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) wykaże istnienie trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych z Polską, 2) ma zapewnione w Polsce mieszkanie i utrzymanie, 3) bezpośrednio przed złożeniem wniosku w tej sprawie przebywał w Pol- sce co najmniej przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Cudzoziemcowi, który otrzymał zezwolenie na osiedlenie się, wydaje się kartę stałego pobytu. Jest ona ważna przez 10 lat od daty jej wydania i po upływie tego okresu podlega wymianie. Cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na osiedlenie, jeżeli nie spełnia określonych prawem warunków udzielenia zezwolenia lub zachodzi którakolwiek z okoliczności odmowy wydania wizy (np. klauzula ordre public). Można cofnąć zezwolenie na osiedlenie się i nakazać opuszczenie terytorium RP w określonym terminie, jeżeli cudzoziemiec został skazany prawomocnym wyrokiem w RP za przestępstwo umyślne na karę co najmniej 3 lat pozbawienia wolności, albo gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrona porządku publicznego. Jeżeli cudzozie- miec opuścił na stałe terytorium RP, to także można cofnąć rzeczone zez- wolenie. Wydanie zezwolenia na osiedlenie się, odmowa lub cofnięcie oraz wydanie karty stałego pobytu należy do kompetencji wojewody właściwego ze względu na miejsce zamierzonego osiedlenia się. Karta czasowego pobytu i karta stałego pobytu stwierdzają tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP. Razem z dokumentem paszportowym uprawniają one do wielokrotnego przekraczania granicy RP bez konieczności uzyskania wizy. Cudzoziemiec podczas pobytu na terytorium RP podlega obowiązkowi meldunkowemu, co potwierdza się w karcie czasowego lub stałego pobytu. Cudzoziemiec ma obowiązek zwrócić kartę organowi, który ją wydał, w przypadku nabycia obywatelstwa polskiego, cofnięcia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się lub wyjazdu na stałe za granicę. W przypadku zgonu cudzoziemca obowiązek zwrotu karty spoczywa na osobach obowiązanych do zgłoszenia zgonu, stosownie do przepisów o aktach stanu cywilnego. Cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP wydaje się, na jego wniosek, dokument podróży, jeżeli cudzoziemiec utracił swój dokument paszportowy, paszport uległ zniszczeniu lub utracił ważność, a uzyskanie przez niego nowego dokumentu paszportowego nie jest możliwe. Dokument podróży wydaje się na taki sam okres, na jaki została wydana karta stałego pobytu. W przypadku uzyskania paszportu cudzoziemiec ma obowiązek zwrócić dokument podróży. Dokument podróży wydaje albo odmawia jego wydania wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, a jeżeli przemawia za tym ważny interes cudzoziemca czyni to minister właściwy do spraw wewnętrznych. Tymczasowy dokument podróży, uprawniający do wjazdu na terytorium RP, wydaje się cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony albo na osiedlenie się na terytorium RP, jeżeli podczas pobytu za granicą utracił swój dokument paszportowy lub dokument podróży albo dokumenty te uległy zniszczeniu lub utraciły ważność, a uzyskanie przez niego nowego dokumentu paszportowego nie jest możliwe. Tymczasowy dokument podróży, uprawniający do wyjazdu z terytorium RP, wydaje się cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium RP nie posiadającemu dokumentu paszportowego albo którego paszport uległ zniszczeniu lub utracił wartość, a uzyskanie przez niego nowego dokumentu paszportowego nie jest możliwe. Tymczasowy dokument podróży wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 7 dni. Wydanie albo odmowa jego wydania należy do kompetencji kierownika polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu kon- sularnego - za granicą, natomiast w kraju - leży to w gestii wojewody, właściwego ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach komendanta granicznej placówki kontrolnej Straży Granicznej. W nowej ustawie obowiązuje generalna zasada, znana zresztą prawu europejskiemu, że cudzoziemiec podczas pobytu na terytorium RP ma takie same prawa i obowiązki jak obywatel polski, z zastrzeżeniem postanowień przepisów ustawowych. Stąd też konieczność posiadania stosownych dokumentów stwierdzających tożsamość oraz obowiązek meldunkowy, jak też obowiązek zgłoszenia Policji faktu utraty dokumentu paszportowego. Cudzoziemcowi może być nadany status uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej z 28 lipca 1951 r., dotyczącej statusu uchodźców, oraz Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515, 517). Postępowanie o nadanie statusu uchodźcy prowadzi się według przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z ustawy o cudzoziemcach. Postępowanie o nadanie statusu uchodźcy wszczyna się wyłącznie na wniosek cudzoziemca, złożony przez niego osobiście. Niedopuszczalne jest złożenie wniosku przez pełnomocnika. Wniosek powinien być złożony do komendanta granicznej placówki kontrolnej Straży Granicznej (w miejscu przekroczenia granicy albo w miejscu najbliższym miejsca przekroczenia granicy) lub bezpośrednio do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wniosek o nadanie statusu uchodźcy powinien zawierać dane osobowe wnioskodawcy, towarzyszącego mu małżonka i małoletnich dzieci, informacje o kraju pochodzenia wnioskodawcy oraz wskazywać zasadnicze okoliczności uzasadniające nadanie statusu uchodźcy. Cudzoziemiec, który złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy, powinien poddać się czynnościom mającym na celu jego identyfikację lub stwierdzenie tożsamości (pobranie odcisków linii papilarnych, fotografowanie), a w uzasadnionych wypadkach - zwłaszcza jeżeli zachodzi podejrzenie choroby zakaźnej - badaniom lekarskim, pobraniu krwi, wydzielin i wydalin oraz niezbędnym zabiegom sanitarnym ciała i odzieży. Koszty tu ponosi Skarb Państwa. W przypadku odmowy poddania się wymienionym obowiązkom wniosek o nadanie statusu uchodźcy pozostawia się bez rozpoznania, a cudzoziemiec nie może być umieszczony w ośrodku dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Jeżeli wszczęto postępowanie o nadanie statusu uchodźcy, to na czas niezbędny do wydania decyzji w sprawie, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach na okres do 3 miesięcy od daty wydania decyzji ostatecznej, należy cudzoziemcowi zapewnić zakwaterowanie, wyżywienie, opiekę medyczną, pomoc rzeczową i pieniężną, umieszczając go w ośrodku dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Decyzję o nadaniu lub odmowie nadania statusu uchodźcy wydaje nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania minister właściwy do spraw wewnętrznych. Decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy wydaje się, jeżeli cudzozie- miec nie spełnia warunków określonych w Konwencji Genewskiej i Protokole Nowojorskim lub uzyskał status uchodźcy w innym państwie, które zapewnia mu rzeczywistą ochronę, albo organ innego państwa - będącego bezpiecznym krajem trzecim - złożył wniosek o jego wydanie jako podejrzanego o popełnienie przestępstwa. Cudzoziemcowi, któremu nadano status uchodźcy, jego małżonkowi oraz małoletnim dzieciom, jeżeli przebywają razem z nim na terytorium RP, wydaje się dokument podróży przewidziany w Konwencji Genewskiej oraz udziela zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. To zezwolenie nie może być cofnięte bez uprzedniego pozbawienia statusu uchodźcy. Uprawnienia te leżą w gestii ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Cudzoziemca można pozbawić statusu uchodźcy, wydając decyzję o po- zbawieniu statusu uchodźcy, jeżeli zaistnieje którakolwiek z okoliczności wymienionych w Konwencji Genewskiej, uzasadniających pozbawienie uchodźcy ochrony przewidzianej w tej konwencji. Decyzję tę wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych. W decyzji tej można postanowić o wygaśnięciu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony albo skrócić okres, na który udzielono zezwolenia, określając termin opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. Od decyzji i postanowień ministra właściwego do spraw wewnętrznych wydanych w sprawach o nadanie lub cofnięcie statusu uchodźcy przysługuje odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. Rada orzeka także w sprawach wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji. Rada do Spraw Uchodźców składa się z dwunastu członków powoływanych na pięcioletnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów. Członkiem Rady może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie i korzystająca z pełni praw publicznych. Co najmniej połowa członków Rady musi posiadać wyższe wykształcenie prawnicze. Cudzoziemiec może, na swój wniosek, otrzymać azyl w RP, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia mu ochrony oraz gdy przemawia za tym ważny interes RP. Udzielając azylu należy wydać zezwolenie na osiedlenie się. Cudzoziemca można pozbawić azylu, jeżeli ustały przyczyny, dla których azyl został udzielony, albo prowadzi on działalność skierowaną przeciwko obronności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu (klauzula ordre public). Decyzja o pozbawieniu azylu powoduje wygaśnięcie zezwolenia na osiedlenie się. W decyzji tej należy określić termin opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. Decyzje w sprawach udzielania i pozbawiania azylu w RP wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zagranicznych. Cudzoziemiec może być wydalony z terytorium RP, jeżeli przebywa na terytorium RP bez wymaganego zezwolenia na wjazd lub pobyt, albo zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających odmowę wydania wizy albo nie posiada środków niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu, albo podjął zatrudnienie lub wykonywał inną pracę zarobkową, nie posiadając na to wymaganego zezwolenia lub zgody, albo podjął inną działalność bez uzyskania wymaganego zezwolenia. Decyzje o wydaleniu cudzoziemca wydaje - z urzędu albo na wniosek właściwego szefa delegatury Urzędu Ochrony Państwa, komendanta woje- wódzkiego Policji lub komendanta oddziału Straży Granicznej - wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Cudzoziemca, posiadającego status uchodźcy nadany przez RP, można wydalić tylko po uprzednim pozbawieniu go tego statusu, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w Konwencji Genewskiej. Cudzoziemca, któremu udzielono w RP azylu lub zezwolenia na osiedlenie się, można wydalić tylko po uprzednim pozbawieniu azylu lub cofnięciu zezwolenia. W decyzji o wydaleniu należy określić termin opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP oraz można określić trasę i miejsce przekroczenia granicy oraz wyznaczyć cudzoziemcowi miejsce zamieszkania do czasu wykonania decyzji i zobowiązać go do zgłaszania się w określonych odstępach czasu do organu wskazanego w decyzji. Cudzoziemiec nie może opuścić miejsca zamieszkania bez zgody organu, który wydał decyzję o wydaleniu. Od cudzoziemca, wobec którego wydano decyzję o wydaleniu, pobiera się odciski linii papilarnych oraz sporządza jego fotografię. Decyzji o wydaleniu może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, z wyjątkiem wypadku wydalenia cudzoziemca posiadającego status uchodźcy. Decyzja o wydaleniu powoduje z mocy prawa unieważnienie wizy, cofnięcie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej przez cudzoziemca. Właściwy organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrona porządku publicznego. Cudzoziemca nie wolno wydalić do państwa, w którym mógłby być poddany prześladowaniom z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej, przekonań politycznych lub poddany torturom, traktowany w sposób nieludzki lub poniżający albo w taki sposób karany. Cudzoziemiec - adresat decyzji o wydaleniu - może być niezwłocznie odstawiony do granicy państwowej RP, granicy lub portu lotniczego albo morskiego państwa, do którego następuje wydalenie, jeżeli wymagają tego względy obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrona porządku publi- cznego, albo jeżeli nie opuścił on terytorium RP w terminie określonym w decyzji o wydaleniu. Wykonanie obowiązku odstawienia cudzoziemca do granicy albo do portu lotniczego lub morskiego państwa, do którego następuje wydalenie, ciąży na komendancie wojewódzkim Policji właściwym ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Koszty związane z wydaleniem ponosi cudzoziemiec albo pracodawca zatrudniający go nielegalnie. Jeżeli koszty te nie mogą być skutecznie wyegzekwowane, to pokrywa je Skarb Państwa. Cudzoziemca można zatrzymać na czas nie dłuższy niż 48 godzin, jeżeli nie zastosuje się do wymogów określonych w decyzji o wydaleniu lub zachodzą w stosunku do niego okoliczności uzasadniające jego wydalenie. Niezwłocznie po zatrzymaniu cudzoziemca Policja albo Straż Graniczna powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o jego wydaleniu albo przystąpić do wykonywania obowiązku odstawienia go do granicy, albo wystąpić z wnioskiem o umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku albo o zastosowanie aresztu w celu wydalenia. Jeżeli w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania nie doręczono cudzoziemcowi odpisu postanowienia o umieszczeniu w strzeżonym ośrodku albo o zastosowaniu aresztu w celu wydalenia, należy cudzoziemca niezwłocznie zwolnić. Cudzoziemca można umieścić w strzeżonym ośrodku do czasu wykonania decyzji o wydaleniu, jeżeli niezwłoczne odstawienie cudzoziemca do granicy nie jest możliwe i zachodzi uzasadniona obawa, że będzie on uchylać się od wykonania decyzji o wydaleniu. Cudzoziemca należy umieścić w strzeżonym ośrodku, jeżeli nielegalnie przekroczył granicę i nie posiada dokumentu paszportowego, na czas niezbędny do ustalenia jego tożsamości lub wykonania decyzji o wydaleniu. Wobec cudzoziemca można zastosować areszt w celu wydalenia na czas niezbędny do wykonania decyzji o wydaleniu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że cudzoziemiec nie podporządkuje się zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, albo jeżeli przebywając w tym ośrodku opuścił go bez zezwolenia. Postanowienie o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku albo w areszcie w celu wydalenia wydaje - na wniosek wojewody, Policji lub Straży Granicznej - sąd rejonowy, właściwy ze względu na siedzibę organu składającego wniosek. Na to postanowienie przysługuje w terminie 7 dni zażalenie do właściwego sądu okręgowego, który powinien je rozpoznać niezwłocznie. Do postępowania stosuje się przepisy k.p.k. Nadzór nad pra- widłowością wykonania postanowienia o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku lub o zastosowaniu aresztu w celu wydalenia sprawuje prokurator. Cudzoziemca, który przebywa w strzeżonym ośrodku albo w areszcie w celu wydalenia należy niezwłocznie zwolnić, jeżeli ustały przyczyny uzasad- niające stosowanie tych środków, albo jeżeli w ciągu 90 dni od chwili zatrzymania nie wykonano decyzji o wydaleniu. Cudzoziemca nie umieszcza się w strzeżonym ośrodku albo w areszcie w celu wydalenia, jeżeli może to spowodować poważne zagrożenie dla jego życia lub ciężkie skutki dla jego rodziny. Cudzoziemcowi, wobec którego zastosowano oczywiście niesłuszne zatrzymanie, umieszczenie w strzeżonym ośrodku lub w areszcie w celu wyda- lenia, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę. Ma tu zastosowanie k.p.k. Nowe prawo o cudzoziemcach wprowadza ewidencję cudzoziemców. Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi wykaz cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. W wykazie tym zamieszcza się dane osobowe cudzoziemców, wobec których zachodzą okoliczności będące podstawą odmowy wydania wizy oraz podstawę prawną i faktyczną wpisu. Wpisu do wykazu oraz jego wykreślenie dokonuje Komendant Główny Straży Granicznej z urzędu lub na wniosek: komendanta Głównego Policji, Szefa UOP, Szefa Wojskowych Służb Informacyjnych albo kierownika polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego. W celu dokonania wpisu do wykazu sąd, który skazał cudzoziemca za przestępstwo umyślne w RP na karę co najmniej 3 lat pozbawienia wolności, przesyła odpis prawomocnego wyroku organowi prowadzącemu wykaz, podobnie wojewoda, który wydał decyzję o wydaleniu, przesyła odpis ostatecznej decyzji o wydaleniu organowi prowadzącemu wykaz. Przesłane odpisy są podstawą dokonania wpisu do wykazu. Dane umieszczone w wykazie mogą być udostępnione Komendantowi Głównemu Policji, Szefowi UOP, Szefowi WSI, organom je nadzorującym, sądowi i prokuratorowi prowadzącemu postępowanie przygotowawcze o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Natomiast dane osobowe umieszczone w wykazie mogą być udostępnione także wojewodzie oraz kierownikowi polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego. Dane umieszczone w wykazie nie mogą być udostępnione do celów statystyki publicznej. Dane osobowe cudzoziemców, którym nadano status uchodźcy, udzielono azylu oraz cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy lub udzielenie azylu, podlegają ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Dane te nie mogą być, bez pisemnej zgody zainteresowanego, udostępnione władzom oraz instytucjom publicznym krajów pochodzenia. Ponadto prowadzone są rejestry złożonych wniosków wizowych i wydanych w tych sprawach decyzji, rejestry decyzji o wydaleniu oraz rejestry osób wydalonych z RP, rejestry złożonych wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wydanych w tych sprawach decyzji, rejestr złożonych wniosków o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się i wydanych w tych sprawach decyzji, rejestr złożonych wniosków o nadanie statusu uchodźcy lub udzielenie azylu i wydanych w tych sprawach decyzji i ewidencja zaproszeń. Powyższe rejestry oraz ewidencję prowadzą organy wydające w tych sprawach decyzje w pierwszej instancji. Od decyzji wydawanych przez komendantów granicznych placówek kon- trolnych Straży Granicznej przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Natomiast nadzór nad sprawami wjazdu na terytorium RP, przejazdu przez nie, pobytów na nim i wyjazdu z terytorium RP cudzoziemców sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych. 3. ZMIANA IMION I NAZWISK Nazwisko człowieka należy do jego dóbr osobistych i z tego tytułu podlega szczególnej ochronie cywilnoprawnej. Przepisy prawa administracyj- nego wielokrotnie wymagają uwidoczniania nazwiska w różnych dokumentach, ponadto regulują kwestię zmiany imion i nazwisk, która w naszym systemie prawnym może mieć miejsce tylko w trybie administracyjnoprawnym. Tych zagadnień dotyczy właśnie ustawa z 15 listopada 1956 r. o zmianie imion i nazwisk (Dz.U. z 1963 r. nr 59, poz. 328 z późn. zm.). Ustawa przewiduje obowiązek pozytywnego załatwienia wniosku o zmianę nazwiska, jeżeli jest on uzasadniony ważnymi względami. Ustawa nie określa wyraźnie, co rozumie się przez "ważne względy". Zawiera jednak wskazanie, że w szczególności ważne względy zachodzą, jeżeli wnioskodawca nosi naz- wisko ośmieszające albo nie licujące z godnością człowieka, o brzmieniu niepolskim lub mające formę imienia oraz gdy wnioskodawca pragnie zmienić swoje nazwisko na nazwisko, którego od wielu lat używa. Poza wymienionymi przypadkami mogą zachodzić również inne, które organ administracji może lub powinien zakwalifikować jako ważne względy. Mamy tu do czynienia ze swobodną oceną stanu faktycznego, a nie z klasycznym uznaniem admini- stracyjnym. Organ stwierdziwszy, że ważne względy zachodzą powinien wydać decyzję o zmianie nazwiska, chyba że zachodzi jedna z przesłanek negatyw- nych. Wniosek o zmianę nazwiska nie podlega uwzględnieniu, gdy: - zachodzi uzasadniona obawa, że wnioskodawca ubiega się o zmianę nazwiska w zamiarze ułatwienia sobie działalności przestępczej albo uchyle- nia się od odpowiedzialności cywilnej lub karnej; - wnioskodawca ubiega się o zmianę nazwiska na nazwisko historyczne, wsławione na polu kultury i nauki, działalności politycznej, społecznej lub wojskowej, chyba że posiada członków rodziny o tym nazwisku lub jest powszechnie znany pod tym nazwiskiem. Przepisy wprowadzają pewne dalsze ograniczenia możliwości zmiany naz- wiska. Mianowicie nazwisko może być zmienione tylko obywatelowi polskiemu lub bezpaństwowcowi, który ma miejsce zamieszkania w Polsce. Zmiana może nastąpić tylko na nazwisko wskazane przez wnioskodawcę, z tym że nazwisko może składać się najwyżej z dwóch części (członów). Zmiana nazwiska osoby pozostającej w związku małżeńskim wymaga zgody drugiego małżonka i rozciąga się na niego. Zmiana nazwiska obojga rodziców rozciąga się na małoletnie dzieci. Według przepisów ustawy może też nastąpić zmiana imienia lub imion, jeżeli przemawiają za tym ważne względy, a w szczególności gdy imię jest ośmieszające lub nie licuje z godnością ludzką albo ma brzmienie niepolskie. Możliwe też jest dokonanie zmiany imienia i nazwiska małoletniego dziecka, na wniosek jego przedstawiciela ustawowego. Obok zmiany imienia i nazwiska odrębną instytucją prawną jest ustalenie pisowni lub brzmienia imienia i nazwiska. Może to mieć miejsce w razie wątpliwości w tym względzie, np. to samo nazwisko bywa zapisywane w różny sposób, jak również wówczas, gdy wnioskodawca chce dostosować pisownię imienia lub nazwiska do zasad pisowni polskiej, zgodnie z fonetycznym brzmieniem. Ustalenie pisowni nazwiska czy imienia może również nastąpić z urzędu, jeżeli nazwisko ma brzmienie polskie. W pozostałych przypadkach organ administracji może działać tylko na wniosek strony. Orzekanie w sprawach zmiany imion i nazwisk oraz ustalanie ich brzmienia i pisowni leży w kompetencji starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy lub ostatnie miejsce pobytu w Polsce, a w osta- teczności czyni to Prezydent m.st. Warszawy jako organ wykonawczy gminy Warszawa-Centrum. Starosta, wydając decyzję w sprawie zmiany imienia lub nazwiska czy ustalenia jego pisowni lub brzmienia, zawiadamia o tym urzędy stanu cywilnego, w których posiadaniu są akta dotyczące wnioskodawcy lub jego dzieci, a także wiele innych organów państwowych w celu dokonania stosownych zmian i zapisów w prowadzonej dokumentacji (np. urząd skarbowy, Policję, Centralny Rejestr Skazanych, wojskową komendę uzupełnień). 4. AKTA STANU CYWILNEGO Akt stanu cywilnego jest wpisem dokonanym w księdze stanu cywilnego, odnotowującym zdarzenie z zakresu stanu cywilnego, takie jak: urodzenie, zgon, zawarcie małżeństwa, uznanie dziecka itd. Podstawowymi rodzajami aktów stanu cywilnego są: akt urodzenia, akt zgonu, akt małżeństwa. Księgi stanu cywilnego zawierają kolejne wpisy w układzie chronologicznym i pro- wadzone są przez urzędy stanu cywilnego. Urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. Gmina bowiem stanowi okręg urzędu stanu cywilnego. Wojewoda może utworzyć kilka urzędów stanu cywilnego w obszarze jednej gminy lub urzędy właściwe dla kilku okręgów. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), z tym że rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę lub zastępców. Kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca dokonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Rejestracja stanu cywilnego jest systemem obligatoryjnych i ciągłych zapisów z dziedziny stanu cywilnego. Rejestracji podlegają fakty określone przez przepisy ustawy z 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. nr 36, poz. 180 z późn. zm.). Rejestracji podlegają więc np. urodzenie, zgon, małżeństwo, uznanie dziecka wraz z danymi, które je charakteryzują. Przykładowo, zapisując fakt urodzenia się dziecka, zapisuje się również dokładne dane dotyczące jego rodziców (imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz miejsce zamieszkania każdego z rodziców w chwili urodzenia się dziecka). Wpisy dokonywane są na podstawie zgłoszenia zdarzenia podlegającego rejestracji (np. zgłoszenie urodzenia lub zgonu) lub poprzez zanotowanie zdarzenia, które miało miejsce w u.s.c. - np. zawarcie małżeństwa. Zarówno dokonanie zgłoszenia, jak i dokonanie wpisu są obligatoryjne. Obowiązek zgłoszenia obciąża konkretne, wymienione przez ustawę podmioty. Na przykład obowiązek zgłoszenia urodzenia dziecka ciąży kolejno na następujących podmiotach: ojciec, lekarz lub położna albo inna osoba obecna przy porodzie, matka, jeżeli jej stan zdrowia na to pozwala. Ustawa wymienia też dokładnie podmioty uprawnione do zgłoszenia zgonu. Obowiązek zgłoszenia obciąża ponadto różne instytucje publiczne, np. szpitale, domy starców. Akta stanu cywilnego stanowią jedynie rejestrację zdarzeń, które prawo nakazuje rejestrować. Nie tworzą one nowego czy odmiennego stanu prawnego. Skutki prawne zdarzenia podlegającego rejestracji powstają z chwilą nastąpienia tego zdarzenia, a nie jego rejestracji. Rejestracja jest więc tylko czynnością porządkową. Niemniej akta stanu cywilnego mają bardzo duże znaczenie procesowe, mianowicie stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich zarejestrowanych (stwierdzonych); ich niezgodność z prawdą może być udo- wodniona jedynie w postępowaniu nieprocesowym o unieważnienie lub spros- towanie aktu. Jeżeli zapis w aktach stanu cywilnego jest niezgodny z prawdą, nie można treści aktu kwestionować w danym postępowaniu poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie unieważnienia lub sprostowania wpisu w aktach stanu cywilnego przed sądem, w trybie postępowania nieprocesowego. Jest to jedna z bardzo nielicznych formalnych reguł dowodowych w naszym prawie, wyłączająca stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów w kwestiach objętych rejestracją stanu cywilnego. Z ksiąg stanu cywilnego wydaje się odpisy zupełne i skrócone aktów stanu cywilnego, zaświadczenia o dokonanych w księgach stanu cywilnego wpisach lub o ich braku i zaświadczenia o zaginięciu lub zniszczeniu księgi stanu cywilnego. Te odpisy oraz zaświadczenia wydaje się na wniosek sądu lub innego organu państwowego, osoby, której stan cywilny został w akcie stwierdzony, jej wstępnego, zstępnego, rodzeństwa, małżonka lub przedstawi- ciela ustawowego, a także na wniosek innych osób, jeżeli wykażą w tym interes prawny. 5. EWIDENCJA LUDNOŚCI, DOWODY OSOBISTE, PASZPORTY Zagadnienia ewidencji ludności normuje ustawa z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r. nr 32, poz. 174; zm. Dz.U. z 1989 r. nr 35, poz. 192; z 1990 r. nr 34, poz. 198; z 1997 r. nr 113, poz. 733 i z 1998 r. nr 106, poz. 668 i nr 113, poz. 716). System ewidencji ludności opiera się na instytucji obowiązku meldunkowego. Obowią- zek ten obejmuje wszystkie osoby przebywające na terytorium Polski, z wyjątkiem personelu dyplomatycznego i konsularnego państw obcych, członków ich rodzin oraz innych osób zwolnionych z wykonywania tego obowiązku na mocy umów czy zwyczajów międzynarodowych. Obowiązek meldunkowy obejmuje zameldowanie i wymeldowanie się z miejsca pobytu czasowego lub stałego, a ponadto zameldowanie o urodzeniu dziecka, zmianie stanu cywilnego i o zgonie osoby. Jednak zgłoszenie w u.s.c. danych dotyczących urodzenia, zmiany stanu cywilnego, zmiany imienia i nazwiska zastępuje zameldowanie. Dane o tych zmianach są przekazywane z urzędu przez u.s.c. do jednostki prowadzącej ewidencję ludności, czyli do odpowiedniego organu gminy, która wykonuje tę funkcję jako zadanie zlecone na mocy ustawy. Wykonanie obowiązku meldunkowego nie rodzi żadnych szczególnych uprawnień i, co zdaje się być najistotniejsze, nie rodzi praw do lokalu, w którym dana osoba przebywa. Stanowi jednak dowód pobytu osoby w danym miejscu, z czym mogą się wiązać pewne konsekwencje prawne. Zameldowanie nie jest uzależnione od decyzji o przydziale lokalu lub istnieniu innego tytułu do zajmowania danego lokalu. Zasadniczo do zameldowania wystarcza fakt pobytu osoby w danym lokalu. W razie powstania wątpliwości organ dokonujący zameldowania może sam zbadać sytuację. Wykonywanie obowiązku meldunkowego jest uregulowane w sposób zróżnicowany w zależności od statusu osoby zmieniającej miejsce pobytu, jak i miejsca, w którym przebywa. Zasadniczo osoba, która przebywa w danej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy. Natomiast osoba, która przybywa do zakładu hotelarskiego, internatu, szpitala itd., obowiązana jest zameldować się na pobyt czasowy przed upływem 24 godzin od chwili przybycia. W tym przypadku zameldowanie wykonywane jest za pośrednictwem administracji hotelu, szpitala itd. W stosunku do osób uprawiających turystykę, obowiązek meldunkowy jest nieco złagodzony. Mianowicie osoby korzystające z ruchomych urządzeń noclegowych mają obowiązek zameldowania się przed upływem ósmego dnia pobytu. Uczestnikom kolonii i obozów turystyczno-wypoczynkowych organi- zowanych przez instytucje państwowe lub społeczne dla młodzieży szkolnej i studentów przysługuje zwolnienie z obowiązku meldunkowego, jeżeli pobyt czasowy nie przekracza 30 dni. Osoby opuszczające miejsce stałego pobytu powinny dokonać wymeldowania. Obowiązek ten nie obejmuje osób zameldowanych czasowo, jeżeli okres pobytu zgłoszony przy zameldowaniu odpowiada pobytowi czasowemu. Okres zameldowania czasowego jest ograniczony do dwóch miesięcy. Po upływie tego terminu dana osoba powinna zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, że pobyt utracił charakter pobytu czasowego, jak np. pobyt w celu leczenia się czy kształcenia. W tych przypadkach czas trwania pobytu czasowego nie jest ograniczony. Obowiązek meldunkowy obciąża osobę zmieniającą miejsce pobytu. Wła- ściciel lokalu ma obowiązek zawiadomienia o pobycie osoby, która nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Ten sam obowiązek obciąża dozorcę (ewentualnie, gdy nie ma dozorcy - administratora domu, a gdy nie ma administratora - właściciela). Administrator lub właściciel domu ma obo- wiązek prowadzenia wykazu osób przebywających w domu. We wsiach wykaz osób podlegających zameldowaniu prowadzi sołtys. Problematykę dokumentów stwierdzających tożsamość reguluje ta sama ustawa co ewidencję ludności - ustawa z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustawa wprowadza obowiązek posiadania dowodów osobistych. Po ostatniej nowelizacji omawianej ustawy mowa jest tak o obowiązku, jak i o uprawnieniu do otrzymania dowodu osobistego. Obowiązana jest posiadać dowód osobisty osoba, będąca obywatelem polskim i zamieszkała w Rzeczypospolitej Polskiej - obowiązek ten powstaje od ukończenia 18 roku życia albo od ukończenia 15 roku życia, jeżeli osoba ta pozostaje w stosunku pracy lub nie zamieszkuje wspólnie z osobami, pod których władzą rodzicielską lub opieką się znajduje, albo nie pozostaje pod władzą rodzicielską lub opieką. Natomiast ma prawo otrzymać dowód osobisty osoba będąca obywatelem polskim - po ukończeniu 13 roku życia. Dawniej dowód osobisty był wydawany na czas nie oznaczony, obecnie jest ważny 10 lat od daty jego wydania. Natomiast dowód osobisty wydany osobie, która nie ukończyła 18 roku życia, jest ważny 5 lat od daty jego wydania, zaś dowód osobisty wydany osobie, która ukończyła 65 rok życia, jest ważny na czas nie oznaczony - jeżeli osoba ta zwróciła się o wydanie dowodu osobistego z takim -terminem ważności. Dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty, stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Ulgi i zwolnienia od tej opłaty oraz jej wysokość określa Rada Ministrów w formie rozporządzenia. W dowodzie osobistym zamieszcza się następujące dane: nazwisko i imiona osoby, imiona rodziców i nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia osoby, adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku - zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące; w przypadku braku zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące, danych o adresie nie zamieszcza się; kolejno wpisuje się płeć osoby, wzrost w centymetrach i kolor oczu, numer ewidencyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) oraz nazwę organu wydającego, datę wydania i termin ważności dokumentu. Dowód osobisty zawiera także zdjęcie i podpis właściciela dowodu. Dane zawarte w dowodzie osobistym przeznaczone do odczytania maszynowego oraz dane zawarte w numerze ewidencyjnym PESEL nie mogą obejmować innych danych osobowych aniżeli te, które właśnie zostały wymienione jako zamieszczone w dowodzie osobistym. Wydawanie dowodów osobistych należy do właściwości organów gminy, czyli wójta, burmistrza lub prezydenta, których właściwość miejscową ustala się według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca pobytu stałego tej osoby. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej organu we wskazany wyżej sposób, to organem miejscowo właściwym do wydania dowodu osobistego jest organ gminy właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Wydawanie dowodów osobistych przez organy gminy jest zadaniem zleconym w trybie ustawowym z zakresu administracji rządowej. Wojewodowie sprawują nadzór nad działalnością organów gminy w zakresie realizacji obowiązków wynikających z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zwierzchni nadzór nad wykonywaniem tych obowiązków przez organy gmin sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Dowód osobisty podlega wymianie w razie zmiany danych, które zamieszcza się w tym dokumencie, w przypadku jego uszkodzenia lub zaistnienia innej okoliczności utrudniającej ustalenie tożsamości osoby oraz w razie upływu terminu ważności dowodu osobistego. Dowód osobisty podlega obowiązkowi zwrotu w razie utraty obywatelstwa polskiego lub zgonu posiadacza dowodu osobistego. Obowiązek zwrotu dowodu osobistego w tym ostatnim przypadku obciąża osobę obowiązaną do zgłoszenia zgonu stosownie do przepisów prawa o aktach stanu cywilnego. Osoba, która utraciła dowód osobisty, ma obowiązek niezwłocznie za- wiadomić o tym najbliższy organ gminy, który wyda zaświadczenie o utracie dowodu osobistego ważne do czasu wydania nowego dokumentu. W przypadku znalezienia własnego dowodu osobistego, zgłoszonego jako utracony, należy niezwłocznie zawiadomić o tym organ gminy, któremu złożono wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego, jeżeli nie został jeszcze wydany nowy dokument. W przypadku znalezienia własnego dowodu osobistego, w miejsce którego wydano już nowy dowód osobisty, lub znalezienia cudzego dowodu osobistego, należy niezwłocznie złożyć znaleziony dokument w najbliższym organie gminy. Dowodu osobistego nie wolno zatrzymywać, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Dowody osobiste wydane przed 1 stycznia 2000 r. zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2006 r. Tymczasowe zaświadczenia tożsamości zachowują ważność do czasu upływu terminów w nich określonych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2000 r., natomiast tymczasowe dowody osobiste zachowują ważność do czasu upływu terminów w nich określonych. Nowa regulacja wchodzi w życie z dniem I stycznia 2000 r. z wyjątkiem niektórych jej przepisów, które weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zagadnienie paszportów Rzeczypospolitej Polskiej reguluje ustawa z 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. nr 2, poz. 5 z późn. zm.). Ustawa ta wprowadza zasadę powszechnej dostępności paszportów. Zgodnie z tą zasadą każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Wyjątki -- to jest pozbawienie lub ograniczenie tego prawa - muszą wynikać wyraźnie z ustawy. Paszport wydaje się dla jednej osoby. Jednakże dany paszport może obejmować także dzieci do lat szesnastu, odbywające podróż pod opieką posiadacza paszportu. Także małoletni może ubiegać się o wydanie paszportu. Jednakże w tym wypadku potrzebna jest zgoda obojga rodziców lub opiekunów prawnych. W przypadku braku zgodności stanowisk rodziców lub niemożności uzyskania zgody rodziców przez osobę małoletnią podstawą do ubiegania się o paszport jest właściwe orzeczenie sądu opiekuńczego. Na mocy postanowień tej ustawy paszport jest dokumentem urzędowym uprawniającym do przekraczania granicy oraz poświadczającym obywatelstwo polskie i tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych, jakie dokument ten zawiera. Paszport ważny jest przez dziesięć lat od daty jego wydania. Prawo nasze wprowadza następujące rodzaje paszportów: 1) paszport, 2) paszport dyplomatyczny, 3) paszport służbowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych, 4) paszport blankietowy. W zależności od rodzaju paszportu ustawa wyodrębnia inny organ właściwy do jego wydania, czyli tzw. "organ paszportowy". Paszporty w kraju wydaje oraz dokonuje w nich zmian wojewoda, właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o paszport. Wojewoda może wydać paszport albo dokonać w nim zmian, z pominięciem tak ustalonej właściwości miejscowej jedynie za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Paszport w kraju może wydać albo dokonać w nim zmian także minister właściwy do spraw wewnętrznych. Może to uczynić tylko w uzasadnionych przypadkach; mianowicie, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby uprawnionej do otrzymania paszportu. Paszporty za granicą wydaje konsul. Także do jego kompetencji należy wydawanie paszportów blankietowych. Te ostatnie wydawane są w celu umoż- liwienia powrotu do kraju obywatelom polskim przebywającym czasowo za granicą i nie posiadającym paszportu wydanego w kraju. Paszporty i paszporty blankietowe wydaje się po przedstawieniu wymaga- nych dokumentów i uiszczeniu należnej opłaty (tzw. opłaty paszportowej). Natomiast paszporty dyplomatyczne i paszporty służbowe MSZ - wydaje, wznawia ich ważność oraz dokonuje w nich zmian minister właściwy do spraw zagranicznych. Do wznawiania ważności tych paszportów i dokonywania w nich zmian za granicą uprawniony jest konsul. Zwierzchni nadzór nad sprawami paszportowymi sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Właśnie on rozpoznaje odwołania od decyzji w sprawach paszportów i paszportów blankietowych. Natomiast nadzór nad paszportami dyplomatycznymi i paszportami służbowymi MSZ sprawuje minister właściwy do spraw zagranicznych. Jakkolwiek ustawowo wprowadzono zasadę powszechnej dostępności pa- szportów, to jednak możliwe są ustawowo określone wyjątki od tej zasady. Obligatoryjnie odmawia się wydania paszportu w kraju na wniosek: a) sądu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępo- wanie w sprawie karnej lub cywilnej; b) Prokuratora Generalnego w sprawie osoby ubiegającej się o paszport, co do której podjęto czynności związane z podjęciem ścigania o przestępstwo popełnione za granicą; c) organu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport po- stępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej. Można natomiast odmówić wydania paszportu w kraju (odmowa fakul- tatywna): a) jeżeli osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku usta- wowego, a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobo- wiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu; b) w razie prawomocnego skazania osoby ubiegającej się o paszport za przestępstwo popełnione za granicą, o ile czyn podlega w kraju odpowiedzialności karnej; c) na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, gdy uzyskano, w trybie przewi- dzianym w umowach międzynarodowych, potwierdzoną informację, że osoba w czasie pobytu za granicą dopuściła się przestępstwa lub wykroczenia z chęci zysku. Jednakże, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania paszportu, można wydać paszport, ale uprawniający tylko do jednokrotnego wyjazdu za granicę - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby ubiegającej się o paszport, jeżeli organ, który z mocy prawa wnioskuje o odmowę wydania paszportu (sąd, Prokurator Generalny, inny organ), wyrazi zgodę na taki jednorazowy wyjazd. Wydany paszport może zostać unieważniony albo też traci ważność z mocy prawa po upływie dziesięciu lat, ponieważ na mocy wyraźnego przepisu ustawy paszport ważny jest przez 10 lat od daty jego wydania. Natomiast w sprawie unieważnienia paszportu powinna być wydana decyzja o unieważnieniu pasz- portu. Organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu, jeżeli: a) osoba, której wydano paszport, utraciła obywatelstwo polskie, albo b) zachodzą ustawowo przewidziane przesłanki do obligatoryjnej odmowy wydania paszportu. Organ paszportowy może wydać decyzję o unieważnieniu paszportu, jeżeli zachodzą ustawowo przewidziane okoliczności, w których organ paszportowy może odmówić wydania paszportu w kraju. Od decyzji o unieważnieniu paszportu przysługuje odwołanie. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje jednak jej wykonania. Osoba, wobec której wydano decyzję o unieważnieniu paszportu, ma obowiązek zwrócić paszport organowi paszportowemu. W przypadku niewykonania dobrowolnie tego obowiązku mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 6. ORDERY, ODZNACZENIA, ODZNAKI Problematykę orderów i odznaczeń reguluje ustawa z 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. nr 90, poz. 450) oraz ustawa z 16 października 1992 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o orderach i odznaczeniach, uchylające przepisy o tytułach honorowych oraz zmieniające niektóre ustawy (Dz.U. nr 90, poz. 451; zm. z 1995 r. nr 83, poz. 419), a także ustawa z 14 grudnia 1995 r. o ustanowieniu Medalu "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny" (Dz.U. z 1996 r. nr 32, poz. 140). Szczegółowo tryb postępowania w sprawach o nadanie orderów i odznaczeń, opis orderu lub odznaczenia i sposób noszenia został uregulowany rozporządzeniem Prezydenta RP z 10 listopada 1992 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o nadanie orderów i odznaczeń oraz wzorów odpowiednich dokumentów (Dz.U. nr 90, poz. 453) oraz rozporządzeniem Prezydenta RP z 10 listopada 1992 r. w sprawie opisu, materiału, wymiarów, wzorów rysunkowych oraz sposobu i okoliczności noszenia odznak, orderów i odznaczeń (Dz.U. nr 90, poz. 452). Na mocy wymienionych przepisów ordery i odznaczenia są "najwyższym wyróżnieniem zasług cywilnych i wojskowych położonych w czasie pokoju lub wojny dla chwały i rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej". Najwyższym orderem Rzeczypospolitej Polskiej jest Order Orła Białego, nadawany za znamienite zasługi zarówno cywilne, jak i wojskowe, położone w czasie pokoju lub wojny, dla chwały i pożytku Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustawa wymienia następujące ordery: - Order Wojenny Virtuti Militari, będący nagrodą za wybitne czyny wojenne połączone z wyjątkową ofiarnością i odwagą. Dzieli się on na pięć klas - Krzyż Wielki Orderu Wojennego Virtuti Militari, Krzyż Komandorski Orderu Wojennego Virtuti Militari, Krzyż Kawalerski Orderu Wojennego Virtuti Militari, Krzyż Złoty Orderu Wojennego Virtuti Militari, Krzyż Srebrny Orderu Wojennego Virtuti Militari. Ten ostatni może być też nadany osobom cywilnym za okazanie niezwykłego męstwa, a także formacji walczącej lub miejscowości; - Order Odrodzenia Polski, będący nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Dzieli się on na pięć klas - Krzyż Wielki Orderu Odrodzenia Polski, Krzyż Komandorski z Gwiazdą Orderu Odrodzenia Polski, Krzyż Komandorski Orderu Odrodzenia Polski, Krzyż Oficerski Orderu Odrodzenia Polski, Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski. Order ten jest nadawany osobom, które zasłużyły się Polsce poprzez wybitne osiągnięcia w działalności państwowej i publicznej, szczególne zasługi w umacnianiu suwerenności i obronności kraju, rozwoju gospodarki narodowej i rozwoju współpracy RP z innymi państwami i narodami oraz za wybitną twórczość naukową, literacką i artystyczną; - Order Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej, będący nagrodą za wybitne zasługi położone dla współpracy między narodami. Dzieli się on na pięć klas: Krzyż Wielki Orderu Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej, Krzyż Komandorski z Gwiazdą Orderu Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej, Krzyż Komandorski Orderu Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej, Krzyż Oficerski Orderu Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej oraz Krzyż Kawalerski Orderu Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej. Order ten jest nadawany cudzoziemcom i zamieszkałym za granicą obywatelom polskim, którzy swoją działalnością wnieśli wybitny wkład we współpracę międzynarodową oraz współpracę łączącą RP z innymi państwami i narodami. Ustawa o orderach i odznaczeniach wprowadza następujące odznaczenia: - Krzyż Walecznych, będący odznaczeniem wojennym jako nagroda za czyny męstwa i odwagi wykazane w boju. Może być nadany także formacji walczącej lub miejscowości. Tej samej osobie może być nadany czterokrotnie; - Krzyż Zasługi z Mieczami, będący odznaczeniem wojennym jako nagroda za czyny męstwa i odwagi w czasie wojny bezpośrednio w walce z nieprzyjacielem albo za zasługi w czasie wojny względem Państwa lub jego obywateli w warunkach szczególnie niebezpiecznych. Dzieli się na trzy stopnie - Złoty, Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi z Mieczami. Tej samej osobie może być nadany w każdym stopniu dwukrotnie; - Krzyż Zasługi, będący nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Może być nadany także za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej, za ofiarną działalność publiczną albo ofiarne niesienie pomocy oraz działalność charytatywną. Krzyż Zasługi dzieli się na trzy stopnie - Złoty, Srebrny i Brązowy Krzyż Zasługi. Może być nadany dwukrotnie; - Krzyż Zasługi za Dzielność, nadawany policjantom, funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Straży Pożarnej oraz żołnierzom za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Wyjątkowo może być nadawany także innym, niż wymienione, osobom. Może być nadawany wielokrotnie; - Medal za Ofiarność i Odwagę dla osób, które z narażeniem życia lub zdrowia ratowały zagrożone życie ludzkie lub mienie. Może być nadany wielokrotnie; - Medal za Długoletnie Pożycie Małżeńskie dla osób, które przeżyły 50 lat w jednym związku małżeńskim. Jedynie do 8 maja I999 r: nadawane będą także następujące odznaczenia: Krzyż Armii Krajowej, Krzyż Batalionów Chłopskich, Krzyż Narodowego Czynu Zbrojnego, Śląski Krzyż Powstańczy, Wielkopolski Krzyż Powstańczy, Krzyż Partyzancki, "Medal za Warszawę 1939-1945", "Medal za Odrę, Nysę, Bałtyk", Medal "Za udział w wojnie obronnej 1939", Warszawski Krzyż Powstańczy, Krzyż Oświęcimski, Krzyż Bitwy pod Lenino, Krzyż Czynu Bojowego Polskich Sił Zbrojnych na Zachodzie oraz Krzyż za udział w Wojnie 1918 -1921. Postanowienia o nadaniu tych odznaczeń, z mocy wyraźnego sformułowania ustawy, nie są publikowane. Ordery i odznaczenia nadaje się na zasadach określonych w ustawie. Ordery i odznaczenia wojenne są nadawane tylko w czasie wojny lub nie później niż przez pięć lat od jej zakończenia. Ordery i odznaczenia mogą być nadawane pośmiertnie. ` Ordery i odznaczenia nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent nadaje ordery z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz Kapituł Orderów. Kapituły stoją na czele Orderu Orła Białego, Orderu Wojennego Virtuti Militari i Orderu Odrodzenia Polski. Kapituła ma prawo opiniować wnioski o nadanie lub pozbawienie orderu wniesione przez premiera, może wystąpić do Prezydenta z inicjatywą nadania lub pozbawienia orderu, zapoznaje się z projektami aktów normatywnych dotyczących orderu i może wystąpić do organów upoważnionych o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie orderów. Członkami Kapituł Orderów mogą być tylko obywatele polscy. Kapituła działa na podstawie statutu, zatwierdzonego przez Prezydenta. Prezydent nadaje odznaczenia z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów. Ordery i odznaczenia wojenne w czasie wojny nadaje w Siłach Zbrojnych, z upoważnienia Prezydenta, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioski o nadanie orderów i odznaczeń wojennych przedstawia Prezydentowi Minister Obrony Narodowej. Wnioski o nadanie Krzyża Zasługi za Dzielność przedstawia Prezydentowi minister właściwy do spraw wewnętrznych albo Minister Obrony Narodowej. Wnioski o nadanie Medalu za Długoletnie Pożycie Małżeńskie przedstawiają wojewodowie, a wnioski o nadanie orderu lub odznaczenia osobie nie posiadającej obywatelstwa polskiego lub zamieszkałej stale za granicą - minister właściwy do spraw zagranicznych. Ordery i odznaczenia nadaje się obywatelom polskim, a cudzoziemcom tylko za zasługi położone dla Rzeczypospolitej Polskiej lub jej obywateli, a także stosownie do zwyczajów międzynarodowych. Obywatel polski może przyjąć order, odznaczenie lub inne zaszczytne wyróżnienie państwa obcego po uzyskaniu na to zgody Prezydenta RP. Ordery w każdej klasie i odznaczenia w każdym stopniu nadaje się jeden raz, chyba że z przepisów ustawy wynika wyraźnie możliwość wielokrotnego ich nadawania. Postanowienia Prezydenta o nadaniu orderów i odznaczeń są publikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Nieliczne wyjątki od tej zasady wynikają z ustawy. Prezydent może zdecydować o pozbawieniu orderów i odznaczeń na wniosek Kapituł Orderów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów albo z własnej inicjatywy, po zasięgnięciu opinii wnioskodawcy albo odpowiedniej Kapituły, w razie stwierdzenia, że: 1) nadanie orderu lub odznaczenia nastąpiło w wyniku wprowadzenia w błąd, albo 2) odznaczony dopuścił się czynu, wskutek którego stał się niegodny orderu lub odznaczenia. Można pozbawić wszystkich lub tylko niektórych orderów i odznaczeń. Postanowienie Prezydenta w sprawie pozbawienia orderu lub odznaczenia jest publikowane w "Monitorze Polskim". Nowe ustawodawstwo w przedmiocie orderów i odznaczeń zniosło tytuły honorowe, ustanowione poprzednio odrębnymi przepisami. Jednak osoby, które zostały wyróżnione tytułami honorowymi przed dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o orderach i odznaczeniach - zachowują prawo używania tych tytułów. Oprócz orderów i odznaczeń mogą występować także tzw. odznaki. Prob- lematyka ta unormowana jest generalnie w ustawie z 21 grudnia 1978 r. 0 odznaczeniach i mundurach (Dz.U. nr 31, poz. 130, z 1998 r. nr 162, poz. 1126, art. 5) oraz rozporządzeniach Rady Ministrów ustanawiających poszczególne odznaki. Przykładowo można tu wskazać odznakę honorową "Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji" (rozporządzenie Rady Ministrów z 21 listopada 1996 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej "Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji", ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania i noszenia, (Dz.U. nr 142, poz. 660) albo odznakę "Zasłużony Działacz Kultury", która jest nadawana osobom wyróżniającym się w tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Podstawę prawną w tym przypadku stanowi ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. nr 114, poz. 493) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 22 lutego 1993 r. w sprawie trybu i zasad nadawania odznaki "Zasłużony Działacz Kultury" oraz ustalenia jej wzoru i sposobu noszenia (Dz.U. nr 19, poz. 83). Odznakę tę nadaje minister właściwy do spraw kultury z własnej inic- jatywy albo na wniosek ministra lub kierownika urzędu centralnego, woje- wody, organu administracji specjalnej albo samorządu terytorialnego lub podmiotów prowadzących statutową działalność kulturalną, organizacji spo- łecznych lub stowarzyszeń działających w sferze kultury, a także związków zawodowych. Wniosek o nadanie odznaki powinien zawierać między innymi opis zasług uzasadniających jej nadanie. Osobie wyróżnionej odznaką wręcza się dokument stwierdzający jej nada- nie. Odznakę wręcza minister właściwy do spraw kultury i lub upoważniona przez niego osoba. Ewidencję osób wyróżnionych odznaką prowadzi Mini- sterstwo Kultury. W świetle znowelizowanej ustawy o odznakach i mundurach minister właściwy do spraw administracji publicznej powołuje, w drodze rozporządze- nia, Komisję Heraldyczną jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie opi- niowania wzorów insygniów i symboli. Komisja ta przygotowuje i opiniuje projekty aktów prawnych związanych z ustanowieniem insygniów władzy państwowej, herbów, flag, emblematów i innych symboli związanych z heral- dyką i weksylologią, a także udziela konsultacji władzom i organom ad- ministracji publicznej w dziedzinie właściwego używania insygniów władzy państwowej, herbów, flag i innych symboli. Działalność Komisji Heraldycznej jest finansowana z budżetu państwa. Rozdział XIX ADMINISTRACYJNOPRAWNA REGULACJA ZRZESZANIA SIĘ ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH RODZAJÓW AKTYWNOŚCI OBYWATELI ZWIĄZANEJ Z REALIZACJĄ ICH PRAW I WOLNOŚCI Aktywność obywateli ma różne źródła i uwarunkowania oraz kieruje się różnymi celami i dążeniami, przejawiać się też może w różnych postaciach i formach. Jedną z najistotniejszych form tej aktywności jest uczestnictwo w działalności różnego rodzaju zrzeszeń. Prawo zrzeszania się należy do podstawowych praw obywatelskich; jest ono określone i gwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. W przepisach Konstytucji zagadnienie wolności zrzeszania się znajduje szerokie odzwierciedlenie. Gwarancje tej wolności unormowane są zarówno od strony proklamowania prawa zrzeszania się, jak i przez pryzmat określonego obowiązku państwa w tym zakresie. Artykuł 58 Konstytucji stwierdza, że "każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się". Zakazane są jednak te zrzeszenia, których cel lub działalność sprzeczne są z Konstytucją lub ustawą. O odmowie rejestracji lub zakazie takiego zrzeszenia orzeka sąd. W artykule 59 zaś Konstytucja wskazuje, że "zapewnia się wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców" (ust. 1) oraz że "zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe". Dochowanie wspomnianych wolności jest obowiązkiem państwa, skoro w myśl art. 12 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji". Wyjątki od wolności zrzeszania się wynikają z konstytucyjnego zakazu istnienia organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa (art. 13). To konstytucyjne zapewnienie prawa zrzeszania się oznacza nie tylko dopuszczalność swobody zrzeszania się obywateli, ale wiąże się również z określeniem szczegółowych ram prawnych realizacji tego prawa, a zwłaszcza stwarzających mechanizm gwarancji jego dochowywania w praktyce. Sama Konstytucja wskazuje (art. 58, ust. 3), że ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami. Stąd pojawiają się ustawowe regulacje prawne normujące różne formy organizacyjne zrzeszeń. Administracyjnoprawna sytuacja poszczególnych rodzajów zrzeszeń jest zróżnicowana. Na podstawie Konstytucji i na podstawie regulacji ustawowych można wskazać na ich zasadnicze cechy jako wspólnej kategorii. Wydaje się, że w szczególności warto tu podkreślić takie cechy: 1) zrzeszenie jest trwałym związkiem osób połączonych chęcią (dążeniem) współdziałania i rozwijania aktywności w określonych dziedzinach życia spo- łecznego, politycznego, gospodarczego, kulturalnego itd.; 2) zrzeszenie jest związkiem dobrowolnym. Konsekwencją tej podstawowej zasady członkostwa jest wyrażany w różny sposób zakaz zmuszania obywateli do wstępowania lub niewstępowania do zrzeszeń, a także do występowania lub pozostawania w zrzeszeniach; 3) zrzeszenie ma określony status prawny i określoną postać organizacyj- ną wynikające z przepisów prawa. Forma organizacyjna normowana jest w przepisach na ogół tylko ogólnie, ramowo, natomiast szczegółowo kształtują ją zazwyczaj akty zrzeszenia, np. statut; 4) zrzeszenie powołane jest do trwałego realizowania określonych celów. Cele te powinny mieścić się w generalnie określonych przez Konstytucję kierunkach aktywności obywatelskiej. Równocześnie Konstytucja zakazuje istnienia i tworzenia zrzeszeń o określonych celach, programach i działalności. Obowiązujące prawo przewiduje różne rodzaje zrzeszeń. Występują wśród nich zrzeszenia realizujące cele gospodarcze, w tym również cele zarobkowe, jak np. spółdzielnie, oraz zrzeszenia o charakterze niegospodarczym. W ramach tych zrzeszeń o celach niegospodarczych podstawowe znaczenie posiadają takie typy zrzeszeń, jak stowarzyszenia, organizacje o charak- terze stowarzyszeń, działające na podstawie szczególnych przepisów, partie polityczne, związki wyznaniowe czy związki zawodowe. Obok zrzeszeń, współdziałanie obywateli i aktywność społeczna przejawiać się mogą w sposób mniej trwały. W tym zakresie podstawową formą podlegającą regulacji administracyjnoprawnej jest instytucja zgromadzeń. Poniżej przedstawione zostaną krótko unormowania dotyczące głównych form zrzeszania się obywateli oraz zgromadzeń jako zasadniczej niestałej formy przejawiania się aktywności obywatelskiej. 1. PRAWO O STOWARZYSZENIACH Można powiedzieć, iż stowarzyszenia stanowią najbardziej rozpowszech- nioną i przez to podstawową formę zrzeszania się obywateli. Byt prawny stowarzyszeń reguluje ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzysze- niach (Dz.U. nr 20, poz. 104; zm. Dz.U. z 1990 r. nr l4, poz. 86; Dz.U. z 1997 r. nr 121, poz. 769; Dz.U. z 1998 r. nr 106, poz. 688, art. 57). Przepisom ustawy nie podlegają: a) organizacje społeczne działające na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, b) kościoły oraz inne związki wyznaniowe oraz ich osoby prawne, c) organizacje religijne, których sytuacja prawna jest uregulowana usta wami o stosunku państwa do kościołów i innych związków wyznaniowych, d) komitety powstające w celu przygotowania wyborów do Sejmu i Senatu oraz do organów samorządu terytorialnego, jeżeli są one przeprowadzane na podstawie ustaw lub zarządzeń władz, e) partie polityczne. Dla organizacji i funkcjonowania wskazanych zrzeszeń ramy prawne wytyczają odrębne przepisy. W ślad za Konstytucją ustawa zawiera zasadę wolności zrzeszania się obywateli w stowarzyszeniach. Realizacja prawa swobodnego zrzeszania się w stowarzyszenia nie może naruszać Konstytucji i porządku prawnego okreś- lonego w ustawach. Równocześnie prawo to może podlegać ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego albo ochrony praw i wolności innych osób. Według ustawy stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o charakterze niezarobkowym, samodzielnie określającym swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne i opierającym swą działalność na pracy społecznej swych członków. Stowarzyszenie ma prawo uchwalać akty wewnętrzne dotyczące jego działalności, a także zatrudniać pracowników do prowadzenia swych spraw. Respektując prawo swobodnego zrzeszania się w stowarzyszenia, ustawa zakazuje zmuszania kogokolwiek do udziału w stowarzyszeniu lub ograniczania prawa do wystąpienia ze stowarzyszenia. Nikt też nie może ponosić żadnych ujemnych następstw z powodu przynależności do stowarzyszenia lub pozostawania poza nim. Ponadto ustawa zawiera zakaz tworzenia stowarzyszeń przyjmujących zasadę bezwzględnego posłuszeństwa ich członków wobec władz stowarzyszeń. Zakaz ten istnieje niezależnie od wspomnianego wcześniej konstytucyjnego zakazu dotyczącego zrzeszeń określonego rodzaju. Członkami stowarzyszenia mogą być w zasadzie tylko osoby fizyczne; przepisy przewidują szczególne członkostwo osób prawnych, a mianowicie jedynie w charakterze członków wspierających. Prawo tworzenia i uczestniczenia w stowarzyszeniach przysługuje obywa- telom polskim mającym pełną zdolność do czynności prawnych oraz nie pozbawionym praw publicznych. Małoletni w wieku od 16 do 18 lat mogą należeć do stowarzyszeń, nie mogą jednak wchodzić w skład ich zarządów. Małoletni poniżej 16 lat mogą należeć - za zgodą przedstawicieli ustawowych - do stowarzyszeń według zasad określonych w ich statutach, z tym że nie posiadają prawa głosu na walnych zebraniach członków ani też czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do władz stowarzyszeń. Ograniczenia te nie znajdują zastosowania w stosunku do stowarzyszeń zrzeszających wyłącznie małoletnich. Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa zrzeszania się w stowarzyszenia z niewielkimi ograniczeniami. Otóż cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania (osiedlenia) w Polsce (posiadający tzw. kartę stałego pobytu w Polsce) mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach na zasadach przewidzianych dla obywateli polskich. Mogą więc oni zarówno tworzyć stowarzyszenia, jak i wstępować do stowarzyszeń już istniejących. Natomiast cudzoziemcy nie mający miejsca zamieszkania na terytorium RP mogą jedynie wstępować do stowarzyszeń, i tylko wtedy, gdy statuty tych stowarzyszeń przewidują taką możliwość. Cudzoziemcy ci nie mają zaś prawa tworzyć stowarzyszeń (ani też uczestniczyć w ich tworzeniu). Należy dodać, iż wspomniane ograniczenia dotyczące cudzoziemców odnoszą się do stowarzyszeń krajowych. Na terytorium Polski mogą być tworzone jednak na podstawie ustawy - stowarzyszenia międzynarodowe, w tworzeniu których mogą uczestniczyć cudzoziemcy. Przepisy ustawy przewidują też pewne ograniczenia w zakresie zrzeszania się w stowarzyszenia niektórych osób i kategorii zawodowych, np. w służbie czynnej, funkcjonariuszy Policji. Prawo o stowarzyszeniach przewiduje dwie formy (rodzaje) stowarzyszeń; a mianowicie stowarzyszenia oraz stowarzyszenia zwykłe. Pierwszy rodzaj stowarzyszeń - nie nazwany przez przepisy - można określić jako stowa- rzyszenia właściwe (rejestrowe), drugi zaś rodzaj - to stowarzyszenia o formie uproszczonej. Stowarzyszenie (właściwe, rejestrowe) może być utworzone przez co naj- mniej 15 osób. Stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (co odnosi się do stowarzyszeń zwykłych). Osoby pragnące założyć stowarzyszenie uchwalają statut stowarzyszenia i wybierają komitet założycielski. Przepisy ustawy określają, co powinien zawierać statut. Komitet założycielski składa następnie do sądu rejestrowego (jest nim sąd okręgowy) wniosek o rejestrację stowarzyszenia wraz ze statutem, listą założycieli (zawierającą imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli), protokołem z wyboru komitetu założycielskiego oraz informacją o adresie tymczasowej siedziby stowarzyszenia. Sąd rejestrowy po przeprowadzeniu rozprawy orzeka w formie postano- wienia o zarejestrowaniu lub odmowie zarejestrowania stowarzyszenia. Posta- nowienie o zarejestrowaniu wydawane jest po stwierdzeniu, że statut stowa- rzyszenia i jego założyciele spełniają wymagania przewidziane ustawą. Jeżeli sąd stwierdzi, iż stowarzyszenie nie spełnia warunków określonych w ustawie - odmawia zarejestrowania. Jak więc widać tworzenie stowarzyszeń nie jest reglamentowane poprzez instytucję zezwolenia, lecz oparte jest na systemie rejestracji sądowej. Sąd rejestrowy jest też kontrolerem dochowywania przez osoby tworzące stowarzyszenie wymogów ustawowych. Stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Władze stowarzyszenia określane są w statucie. Ustawa jednak przewidu- je, że najwyższą władzą jest walne zebranie członków (lub też zebranie delegatów). Ponadto każde stowarzyszenie obowiązane jest posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej (komisję rewizyjną czy inny organ tego typu). Stowarzyszenie może posiadać swój majątek, który powstaje ze składek członkowskich, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności i z mają- tku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie może także otrzymać dotacje zgodnie z zasadami określonymi przez przepisy o finansach publicznych. Stowarzyszenie może też prowadzić działalność gospodarczą według ogól- nych zasad określonych odrębnymi przepisami. Jednakże dochód z tej dzia- łalności służyć może wyłącznie realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Prawo o stowarzyszeniach określa zasady nadzoru nad stowarzyszeniami, przewidując nadzór administracyjny oraz nadzór sądowy. Nadzór admini- stracyjny sprawują: a) wojewoda, właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, b) starosta właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad pozostałymi stowarzyszeniami (jako tzw. organy nadzorujące). Wojewoda i starosta w wykonywaniu nadzoru mają prawo: - żądać dostarczania przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym ter- minie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów), - żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień. W razie niezastosowania się stowarzyszenia do wspomnianych wymagań, sąd na wniosek wojewody może nałożyć na stowarzyszenie grzywnę w wysokości jednorazowo nie wyższej niż 5000 zł. W razie stwierdzenia przez organ nadzorujący, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu może on - w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości: wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie środków nadzoru sądowego. O ile wojewoda i starosta w ramach nadzoru sprawdzają i oceniają działalność stowarzyszenia, o tyle zasadnicze instrumenty nadzoru restrykcyjnego i weryfikacyjnego wobec stowarzyszenia znajdują się w gestii sądu rejestrowego, który działa na wniosek wojewody lub prokuratora. Środkami nadzoru sądowego są: - udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia, - uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały władz stowarzyszenia, rozwiązanie stowarzyszenia. Rozwiązanie stowarzyszenia znajduje zastosowanie, jeżeli działalność stowarzyszenia wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa lub postano- wień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z pra- wem lub statutem. Zastosowanie tego środka jest dotkliwą restrykcją i dlatego sąd rozpoznając wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia może podjąć próbę naprawy uchybień i - zawieszając postępowanie - zobowiązać władze do usunięcia nieprawidłowości w oznaczonym terminie. Wówczas sąd podejmuje zawieszone postępowanie dopiero po bezskutecznym upływie terminu. Do rozwiązania stowarzyszenia może dojść w innych jeszcze okolicznoś- ciach. Mianowicie sąd na wniosek wojewody lub starosty wydaje postanowienie o rozwiązaniu stowarzyszenia jeśli: a) liczba członków stowarzyszenia zmniejszyła się poniżej liczby człon- ków wymaganych do jego założenia, b) stowarzyszenie nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie dłuższym niż rok. Przepisy ustawy przewidują możliwość tworzenia związków stowarzyszeń. Związek stowarzyszeń mogą założyć co najmniej trzy stowarzyszenia; założy- cielami i członkami związku mogą być również inne osoby prawne. Drugi rodzaj stowarzyszeń, stowarzyszenie zwykłe, jest uproszczoną formą i nie posiada osobowości prawnej. Założyć je mogą co najmniej trzy osoby, które uchwalają regulamin działalności, określając nazwę, cel, teren i środki działania stowarzyszenia, a także przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe nie podlega rejestracji. Założyciele mają natomiast obowiązek poinformowania na piśmie wojewodę lub starostę właściwego ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, o jego powstaniu. Poza tym uproszczonym sposobem utworzenia, stowarzyszenie zwykłe w odróżnieniu od stowarzyszenia - nie może powoływać terenowych jednostek organizacyjnych i łączyć się w związki stowarzyszeń, prowadzić działalności gospodarczej oraz przyjmować darowizn, spadków i zapisów i otrzymywać dotacji, a także korzystać z ofiarności publicznej. Środki na swoją działalność stowarzyszenie zwykłe uzyskuje ze składek członkowskich. Prawo o stowarzyszeniach nie przewiduje znanego z poprzedniej regulacji prawnej rodzaju stowarzyszeń, a mianowicie stowarzyszeń wyższej uży- teczności. Obok stowarzyszeń tworzonych i funkcjonujących na podstawie omawianej ustawy, mamy do czynienia ze zrzeszeniami, odpowiadającymi charakterowi prawnemu stowarzyszeń, ale działającymi na podstawie odrębnych regulacji prawnych. Do takich organizacji należy np. Polski Czerwony Krzyż czy Polski Związek Łowiecki. Ten ostatni utworzony został przez ustawę z 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. nr 147, poz. 713 z późn. zm.). Ustawa określa Polski Związek Łowiecki jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, które czynnie uczestniczą w ochronie i rozwoju populacji zwierząt łownych oraz działają na rzecz ochrony przyrody. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną i działa na podstawie ustawy oraz statutu nadanego w drodze rozporządzenia przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Innym przykładem zrzeszeń działających na podstawie odrębnych przepisów są kluby sportowe i związki sportowe funkcjonujące na podstawie ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz.U. nr 25, poz. 113 z późn. zm.). Kluby sportowe mogą być tworzone w formie stowarzyszeń kultury fizycznej oraz spółek akcyjnych, zwanych sportowymi spółkami akcyjnymi. Kluby nie uczestniczące we współzawodnictwie sportowym mogą być tworzone również w innych formach organizacyjnych. Kluby sportowe w liczbie co najmniej trzech mogą łączyć się w związki sportowe. Do stowarzyszeń kultury sportowej i związków sportowych znajdują zastosowanie przepisy Prawa o stowarzyszeniach, ze zmianami wynikającymi z cytowanej ustawy. Oddzielną kategorią zrzeszeń są związki zawodowe, działające na pod- stawie ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 55, poz. 234 z późn. zm.), a także związki pracodawców, które mogą być tworzone w oparciu o ustawę z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. nr 55, poz. 235). 2. PRAWO O PARTIACH POLITYCZNYCH Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo swobodnego zrzeszania się nie tylko w stowarzyszeniach, ale także w partiach politycznych. Zgodnie z art. 11 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa". Można powiedzieć, że przytoczona formuła stanowi konstytucyjną definicję partii politycznej. Konstytucja proklamuje zasadę jawności finansowania partii politycznych. Do partii politycznych odnoszą się też konstytucyjne zakazy tworzenia i funkcjonowania określonych zrzeszeń i organizacji. Skonkretyzowaniu postaw prawnych partii politycznych wytyczonych ge- neralnie w Konstytucji poświęcona jest regulacja ustawy z 26 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. nr 98, poz. 603; zm.: Dz.U. z 1998 r. nr 106, poz. 668). Ustawa definiuje partię polityczną jako dobrowolną organizację występu- jącą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ). Dobrowolność członkostwa w partii politycznej oznacza dobrowolne wstępowanie do partii, jak i prawo każdego członka do wystąpienia z niej (art. 10). Prawo tworzenia i członkostwa w partii politycznej przysługuje obywate- lom Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat. Prawa powoływania w Polsce partii politycznych oraz uczestniczenia w partiach nie mają cudzo- ziemcy, choćby posiadali stałe miejsce zamieszkania w Polsce. Ponadto od- rębne ustawy mogą przewidywać zakazy przynależności do partii politycznych pewnych kategorii osób (np. w związku z zajmowaniem określonego stanowiska, wykonywania zawodu). Działalność partii politycznej opiera się na pracy społecznej członków, przy czym partia może do prowadzenia swoich spraw zatrudniać pracowników. Partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani też zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań, nie mogą też posiadać swoich jednostek organizacyjnych w zakładach pracy. Partie polityczne kształtować mają swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności poprzez jawność struktur, powoływanie organów partii w drodze wyborów i podejmowanie uchwał większością głosów. Struktura partii, zasady działania, jak również cele partii określa statut partii. Statut jest nader ważnym dokumentem dla organizacji i funkcjonowania partii politycznej, stąd też ustawa dość precyzyjnie wskazuje na niezbędną jego treść (art. 9). Według ustawy, uchwalenie statutu powierzone jest zgromadzeniu ogólnemu członków partii bądź też zgromadzeniu ich demokratycznie wybranych przedstawicieli. Tryb powoływania partii politycznej do życia oparty jest na zasadzie zgłoszenia do ewidencji partii politycznych prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie. W zgłoszeniu powinno być zawarte określenie nazwy, skrótu nazwy oraz siedziby partii, a także imiona, nazwiska i adresy osób wchodzą- cych w skład organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych. Trzy osoby spośród tego kręgu osób dokonują zgłoszenia do ewidencji. Do zgłoszenia należy dołączyć statut partii oraz wykaz, zawierający na- zwiska, imiona, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL oraz włas- noręczne podpisy popierających zgłoszenie co najmniej 1000 obywateli pol- skich, którzy ukończyli 18 lat i mają pełną zdolność do czynności prawnych. W ten sposób ustawa nie wymaga do utworzenia partii politycznej - w sensie inicjatywy i działań organizatorskich - zaangażowania określonej liczby osób, ustala natomiast wymóg poparcia dla idei utworzenia partii co naj- mniej 1000 osób (pełnoletnich obywateli polskich). To poparcie ma charakter kreatywny, gdyż brak wykazu tysiąca osób popierających zgłoszenie partii do ewidencji uniemożliwia skuteczny prawnie wpis do ewidencji. Jeżeli wspomniany wymóg jest spełniony oraz zgłoszenie jest zgodne z przepisami prawa, sąd dokonuje wpisu partii politycznej do ewidencji. Jeżeli natomiast zgłoszenie dokonane zostało z naruszeniem wspomnianych reguł (art. 11 ust. 2-6 ustawy), sąd wzywa zgłaszających do usunięcia stwierdzonych wad w wyznaczonym terminie. W przypadku nieusunięcia tych wad w terminie i w sposób wskazany przez sąd, sąd wydaje postanowienie o odmowie wpisu partii do ewidencji; postanowienie to jest zaskarżalne (art. 13). Powstanie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją deklarowanych celów lub zasad działania partii (określonych w statucie lub programie partii) powoduje, że sąd zawiesza postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji i występuje z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności celów partii z Konstytucją (art. 14 ust. 1 ). Jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o sprzeczności celów partii z Konstytucją, sąd odmawia wpisu do ewidencji, a postanowienie w tym przedmiocie nie podlega zaskar- żeniu (art. 14 ust. 4). Z chwilą wpisania do ewidencji partia polityczna nabywa osobowość prawną i może korzystać z praw wynikających z ustaw. Należy podkreślić, że ewidencja partii politycznych wraz z tekstami statutów jest jawna i każdemu przysługuje prawo otrzymania odpłatnie uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów partii (art. 18). Ustawa przewiduje możliwość likwidacji partii politycznej. Ma to miejsce na skutek: a) rozwiązania partii mocą uchwały uprawnionego statutowego organu partii, b) postanowienia sądu o wykreśleniu partii z ewidencji. W pierwszym przypadku, tj. samorozwiązania się partii, właściwy organ przesyła sądowi uchwałę w przedmiocie rozwiązania partii oraz o wyznaczeniu jej likwidatora (jeżeli partia nie ustanowi likwidatora - wyznacza go sąd). Po zakończeniu likwidacji sąd wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji (postanowienie nie podlega zaskarżeniu). W drugim przypadku likwidacja partii jest następstwem zastosowania wobec partii restrykcji nadzorczych. Partie polityczne są jednym z zasadniczych elementów demokratycznego ustroju politycznego oraz mechanizmu sprawowania władzy w Państwie. W związku z tym nadzór państwowy nad nimi jest znacznie ograniczony. Gwarantować ma on swobodę działania partii politycznych do granicy, jaką jest kolizja z zasadniczymi interesami Państwa. W świetle ustawy nadzór jest bardzo złożony i dotyczy w zasadzie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej. Organem orzekającym w tej materii jest Trybunał Konstytucyjny, działający m.in. na wniosek sądu. Do sądu należy też podejmowanie w przypadkach określonych w ustawie działań kontrolnych wobec partii politycznej oraz mających na celu skorygowanie dokonanych przez nią naruszeń prawa. Sankcją jest tutaj postanowienie o wykreśleniu partii z ewidencji. I tak: a) w przypadku, gdy partia polityczna nie wypełnia obowiązku zawiado- mienia sądu o zmianie swojego statutu, adresu siedziby oraz zmianach w składzie organów uprawnionych do reprezentowania partii, sąd wzywa do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia danych w wyznaczonym terminie. Sąd może też badać, czy dochowany został tryb wyboru organów partii. W razie bezskutecznego upływu terminu sąd wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji (art. 20); b) w sytuacji wprowadzenia przez partię do statutu zmian niezgodnych z ustawą sąd może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją celów i zasad działania partii (art. 21). Jeżeli Trybunał wyda orzeczenie o sprzeczności celów lub zasad działania partii z Konstytucją, sąd wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji; c) w razie niezłożenia przez partię sądowi informacji o źródłach finan- sowania partii w roku poprzednim, sąd wzywa właściwy organ partii do złożenia informacji w terminie 3 miesięcy, a po bezskutecznym upływie tego terminu - wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji. Uprawomocnione postanowienie o wykreśleniu wpisu z ewidencji daje podstawę do zarządzenia likwidacji partii i wyznaczenia likwidatora. Partie polityczne mogą posiadać majątek, który powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z majątku, a także z ofiarności publicznej i działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą partie polityczne mogą prowadzić wyłącznie w formie spółdzielni i udziału w spółkach, z wyjątkiem spółek z udziałem Skarbu Państwa, gminnych, powiatowych lub wojewódzkich osób prawnych lub podmiotów zagranicznych. Partiom politycznym nie mogą być przekazywane środki pieniężne, a także rzeczy ruchome i zbywalne prawa majątkowe pochodzące: 1) z budżetu państwa, z wyłączeniem dotacji związanej z wyborami do Sejmu i Senatu, 2) od Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych, 3) od jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i gminnych, powiatowych lub wojewódzkich osób prawnych, 4) od państwowych jednostek organizacyjnych, a także pomiotów gos- podarczych z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i gminnych, powiatowych lub wojewódzkich osób prawnych, 5) od podmiotów korzystających z dotacji Skarbu Państwa w okresie ostatnich 2 lat licząc od początku roku kalendarzowego, w którym przekaza- nie miałoby nastąpić. Partie polityczne nie mogą też korzystać z jakiegokolwiek wsparcia rze- czowego i pomocy finansowej od osób zagranicznych w rozumieniu prawa dewizowego oraz osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych. Za naruszenie wskazanych zakazów dotyczących finansowania partii, partia polityczna traci prawo do dotacji związanej z wyborami, a korzyści majątkowe uzyskane w wyniku naruszenia zakazu podlegają w całości prze- padkowi na rzecz Skarbu Państwa. 3. PRAWO O GWARANCJACH WOLNOŚCI SUMIENIA I WYZNANIA W myśl art. 53 Konstytucji, zapewnia się każdemu wolność sumienia i religii. Wolność sumienia i religii obejmuje swobodę wyznawania lub przyj- mowania według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi osobami, publicznie lub prywatnie swojej religii przez uprawianie kultu, modlitw, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wol- ność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują. Wolność sumienia i religii oznacza też jednak równocześnie, że nikt nie może być zmuszany do uczestniczenia ani nieuczestniczenia w praktykach religijnych oraz że nikt nie może być obowiązany przez organy władzy pub- licznej do ujawnienia swego światopoglądu, przekonań religijnych lub wy- znania (art. 53 ust. 6 i 7 Konstytucji). Konstytucyjne zasady dotyczące swobody sumienia i wyznania rozwija ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania (Dz.U. nr 29, poz. 155 z późn. zm.). W świetle ustawy korzystanie z wolności sumienia i wyznania przejawiać się może w różnych formach. Wskazać tu można: a) zrzeszanie się obejmujące tworzenie kościołów i innych związków wy- znaniowych oraz należenie do nich, a także zrzeszanie się w organizacjach świeckich w celu realizacji zadań wynikających z wyznawanej religii lub przekonań w sprawach religii; b) wyrażanie religii lub przekonań religijnych, co oznacza m.in. uczest- niczenie w czynnościach i obrzędach religijnych zgodnie z zasadami przyjętego wyznania, głoszenie religii i przekonań, wychowywanie dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami w sprawach religii, zachowywanie milczenia w sprawach swojej religii i przekonań, utrzymywanie kontaktów ze swoimi współwyznawcami. W myśl Konstytucji (art. 53 ust. 4), religia Kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej może być przedmiotem nauczania w szkole, przy czym nie może być naruszona wolność sumienia i religii innych osób; c) podejmowanie innych czynności i działań związanych z wyrażaniem religii i praktykami religijnymi, jak np. wytwarzanie i nabywanie przed- miotów potrzebnych do celów kultu i praktyk religijnych czy wytwarzanie i nabywanie (i posiadanie) artykułów potrzebnych do przestrzegania reguł religijnych; d) otrzymanie pochówku zgodnego z zasadami religijnymi lub z przeko- naniami w sprawach religii. Respektowanie zasady wolności sumienia i wyznania oznacza także, że osoby wierzące wszystkich wyznań oraz niewierzący mają równe prawa w życiu państwowym, politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturalnym oraz że nikt nie może być ani dyskryminowany, ani też uprzywilejowany z powodu religii lub przekonań w sprawach religii. Wolność sumienia i wyznania należy do podstawowych praw i wolności obywatelskich. Uzewnętrznianie indywidualnie lub zbiorowo swojej religii lub przekonań może podlegać jedynie ograniczeniom ustawowym koniecznym dla ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Ponadto korzystanie z wolności sumienia i wyznania nie może prowadzić do uchylania się od obowiązków publicznych nałożonych przez ustawy. Ze względu na przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne obywatele mogą występować o skierowanie ich do służby zastępczej, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o powszechnym obowiązku obrony. Cudzoziemcy przebywający na terytorium RP korzystają z wolności sumienia i wyznania na równi z obywatelami polskimi. Jak już wyżej powiedziano, jedną z głównych form realizacji wolności sumienia i wyznania jest zrzeszanie się obywateli w kościołach i związkach wyznaniowych. Zgodnie z ustawą, kościoły i inne związki wyznaniowe są niezależne od państwa przy wykonywaniu swoich funkcji religijnych oraz podlegają ochronie prawnej w granicach określonych w ustawach. Kościoły i inne związki wyznaniowe korzystają na zasadach równouprawnienia ze swobody pełnienia funkcji religijnych. Wypełniając funkcje religijne kościoły i inne związki wyznaniowe mogą w szczególności: 1) określać doktrynę religijną, dogmaty i zasady wiary oraz liturgię, 2) organizować i publicznie sprawować kult, 3) udzielać posług religijnych oraz organizować obrzędy i zgromadzenia religijne, 4) rządzić się w swoich sprawach własnym prawem, swobodnie wykonywać władzę duchowną oraz zarządzać swoimi sprawami, a także ustanawiać, kształcić i zatrudniać duchownych, 5) realizować inwestycje sakralne i inne inwestycje kościelne, 6) nabywać, posiadać i zbywać majątek ruchomy i nieruchomy oraz zarządzać nim, zbierać składki i otrzymywać darowizny, spadki i inne świad- czenia od osób fizycznych i prawnych, 7) nauczać religii i głosić ją, za pomocą prasy, książek oraz filmów i środków audiowizualnych, 8) korzystać ze środków masowego przekazywania, 9) prowadzić działalność oświatowo-wychowawczą i charytatywno- opiekuńczą, 10) tworzyć i prowadzić zakony i diakonaty, 11 ) powoływać krajowe organizacje międzykościelne i należeć do między- narodowych organizacji wyznaniowych i międzywyznaniowych. Za wypełnianie funkcji religijnych nie uznaje się oddziaływania poprzez badania i eksperymenty psychologiczne. Kościoły i inne związki wyznaniowe mają prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych, co nie narusza przepi- sów dotyczących cmentarzy i chowania zmarłych. Kościoły oraz związki wyznaniowe mają prawo zakładać oraz prowadzić szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze, jak również szkoły wyższe. Działalność kościołów i związków wyznaniowych nie może naruszać przepisów ogólnie obowiązujących ustaw chroniących bezpieczeństwo pub- liczne, porządek, zdrowie lub moralność publiczną albo podstawowe prawa i wolności innych osób. Tworzenie kościołów i związków wyznaniowych odbywa się w drodze złożenia ministrowi właściwemu do spraw wyznań deklaracji o utworzeniu kościoła lub innego związku wyznaniowego oraz wniosku o wpis do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Prawo złożenia deklaracji, czyli ustanowienia kościoła (związku wyznaniowego), przysługuje co najmniej 100 obywatelom polskim posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych. W deklaracji tej zawarte być powinny: informacja o podstawowych założeniach doktrynalnych wyznania, lista osób zgłaszających (imię, nazwisko, data urodzenia, miejsce zamieszkania oraz podpisy), adres tymczasowej siedziby kościoła i jego statut. W trakcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru organ rejestrowy może żądać od wnioskodawców wyjaśnień treści wniosku, a także zwracać się do odpowiednich organów państwowych o sprawdzanie prawdziwości zawartych we wniosku danych. Jeżeli organ rejestrowy w trakcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru stwierdzi braki lub uchybienia w treści wniosku, wyznacza dwumiesięczny termin ich uzupełnienia, a po upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie wpisu do rejestru. Jeżeli wniosek zawiera postanowienia pozostające w sprzeczności z prze- pisami ustaw chroniącymi bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie, moralność publiczną, władzę rodzicielską albo podstawowe prawa i wolności innych osób, organ rejestrowy wydaje decyzję o odmowie wpisu do rejestru. Decyzje powinny być wydane w terminie trzech miesięcy od daty wszczęcia postępowania o wpis do rejestru. Od decyzji tych przysługuje prawo skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające wpis do rejestru, organ rejestrowy wydaje, w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia deklaracji, decyzję o wpisie do rejestru. Z chwilą wpisu do rejestru kościół lub inny związek wyznaniowy uzyskuje, jako całość, osobowość prawną oraz korzysta ze wszystkich uprawnień i podlega obowiązkom określonym w ustawach. Wy- kreśleniu z rejestru podlega: 1 ) kościół lub inny związek wyznaniowy, którego sytuacja prawna i ma- jątkowa została uregulowana w odrębnej ustawie, 2) kościół lub inny związek wyznaniowy, który zawiadomił organ rejes- trowy o zaprzestaniu swojej działalności, 3) kościół lub inny związek wyznaniowy, który utracił cechy warunkujące uzyskanie wpisu o rejestru; dotyczy to w szczególności kościoła lub innego związku wyznaniowego, który w ciągu 3 lat nie odpowiedział na żądanie organu rejestrowego i nie zaktualizował wpisów do rejestru. Wykreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw wyznań religijnych, a od decyzji przysługuje prawo skargi do NSA. Organ rejestrowy lub prokurator może wystąpić do sądu okręgowego o stwierdzenie niezgodności działania kościoła lub innego związku wyznanio- wego z przepisami prawa, chroniącymi bezpieczeństwo publiczne, porządek, zdrowie lub moralność publiczną, władzę rodzicielską lub podstawowe prawa lub wolności innych osób. W razie stwierdzenia prawomocnym wyrokiem sądu, że działalność kościoła lub innego związku wyznaniowego rażąco narusza prawo lub postanowienia statutu, organ rejestrowy wykreśli z rejestru ten kościół lub inny związek wyznaniowy. Omówione wyżej przepisy dotyczące kościołów i związków wyznaniowych odnoszą się w istocie do kościołów spoza podstawowych wyznań i religii praktykowanych w Polsce. Unormowania prawne dotyczące tych głównych kościołów mają formę odrębnych ustawowych regulacji, które poświęcone są określeniu zasad stosunku państwa do tych kościołów oraz ustaleniu sytuacji prawnej i majątkowej tychże kościołów. Taką regulacją jest np. ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154 z późn. zm.) czy ustawa z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. nr 66, poz. 287 z późn. zm.), ustawy z 20 lutego 1997 r. o: - stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, - stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Mariawitów w Polsce, - stosunku Państwa do Kościoła Starokatolickiego Mariawitów w RP, - stosunku Państwa do Kościoła Zielonoświątkowego w RP (Dz.U. nr 41, poz. 251- 254). 4. PRAWO O ZGROMADZENIACH Bardzo ważną formą aktywności społecznej, polegającą na krótkotrwałym niestałym zrzeszaniu się w. celu wyrażenia określonych poglądów, zama- nifestowania określonej postawy, poparcia itd., jest zgromadzenie. Konstytucja przyznaje każdemu wolność organizowania pokojowych zgro- madzeń i uczestnictwa w nich, zaś ramy prawne realizowania tego prawa określa ustawa z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.). Ustawa definiuje zgromadzenie jako zgrupowanie co najmniej 15 osób, o charakterze pokojowym, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Przepisy ustawy nie dotyczą zgromadzeń: a) organizowanych przez organy państwa lub samorządu terytorialnego, b) odbywanych w ramach działalności Kościoła katolickiego, innych kościołów i związków wyznaniowych, c) związanych z wyborami władz państwowych i samorządowych. Wolność zgromadzania się podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy i w zakresie niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Ze swobody pokojowego zgromadzania się - przy uwzględnieniu wspomnianych możliwości ograniczeń - korzystać może każdy; oznacza to, że każdy może uczestniczyć w zgromadzeniu. W zgromadzeniu uczestniczyć jednak nie mogą osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia. Natomiast organizatorami zgromadzeń mogą być osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne, inne organizacje, a także grupy osób (także posiadających, jak można sądzić, pełną zdolność do czynności prawnych). Deklarując zasadę wolności zgromadzeń ustawa przewiduje sprawowanie ze strony organów administracji nadzoru nad zgromadzeniami, zwłaszcza zgromadzeniami publicznymi. Zgromadzeniem publicznym jest zgromadzenie organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nie określonych imiennie osób. Funkcje nadzorcze dotyczące zgromadzeń należą do organów gminy (i według ustawy są one zadaniami zleconymi gminie ze sfery administracji rządowej). Zorganizowanie zgromadzenia publicznego wymaga uprzedniego zawiado- mienia organu gminy właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Rada gminy może określić miejsca, w których organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga zawiadomienia. 3eżeli zgromadzenie organizowane jest w pobliżu siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych, organ gminy zawiadamia właściwego komendanta policji oraz ministerstwo właściwe do spraw zagranicznych. Zawiadomienie o organizowaniu zgromadzenia publicznego organ gminy powinien otrzymać nie później niż 3 dni, a najwcześniej - 30 dni przed datą zgromadzenia. Zawiadomienie powinno zawierać m.in.: 1) podstawowe dane organizatora (imię, nazwisko lub nazwę, datę uro- dzenia, adres), 2) cel zgromadzenia i jego program, 3) miejsce i datę zgromadzenia, planowany czas trwania i przewidywaną liczbę uczestników, a także projektowaną trasę ewentualnego przejścia, 4) wskazanie planowanych środków służących zapewnieniu spokoju i po- rządku zgromadzenia. _ Organ gminy (wójt, burmistrz) ma obowiązek zakazać odbycia zgroma- dzenia, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Decyzja o zakazie zgromadzenia powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. Od decyzji zakazującej przysługuje odwołanie do wojewody, które wnieść należy w terminie 3 dni od doręczenia decyzji. Decyzję odwoławczą doręcza się organizatorowi w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Decyzja odwoławcza może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepisy ustawy regulują organizację przebiegu zgromadzenia publicznego. Zgromadzenie to powinno mieć swojego przewodniczącego, którym jest organizator lub osoba, której powierzy on obowiązki przewodniczącego, bądź też osoba, którą za zgodą organizatora wybiorą uczestnicy zgromadzenia. Przewodniczący nie tylko odpowiada za sprawny pod względem technicznym i organizacyjnym przebieg zgromadzenia, lecz także za przebieg zgodny z przepisami prawa. W tym zakresie przewodniczący ma odpowiednie środki prawne. Ma on prawo żądać opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która swoim zachowaniem narusza przepisy ustawy albo uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie. W razie niepodporządkowania się, przewodniczący może zwrócić się o pomoc do policji lub straży miejskiej. Przewodniczący ma też kompetencję (i obowiązek) rozwiązania zgromadzenia, jeżeli jego uczestnicy nie podporządkowują się jego zarządzeniom wydanym w wykonaniu obowiązków albo gdy przebieg zgromadzenia sprzeciwia się ustawie lub narusza przepisy ustaw karnych. Rozwiązanie zgromadzenia oznacza, że jego uczestnicy mają obowiązek opuścić miejsce, w którym odbywało się zgromadzenie. Rozwiązanie zgromadzenia może też być efektem interwencji nadzorczej. Otóż organ gminy może delegować na zgromadzenie swego przedstawiciela (przedstawicieli), który w określonych sytuacjach może zastosować środek restrykcyjny w postaci rozwiązania zgromadzenia. Rozwiązanie zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy może mieć mianowicie miejsce wówczas, gdy jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach, albo gdy narusza przepisy ustawy bądź przepisy ustaw karnych, a przewodniczący uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia wzbrania się to uczynić. Rozwiązanie zgromadzenia następuje w drodze ustnej decyzji, poprzedzo- nej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu w obecności zgroma- dzonych; decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Następ- nie decyzję tę w formie pisemnej dostarcza się organizatorowi w terminie 24 godzin od jej podjęcia. Organizator, a także uczestnik zgromadzenia mają prawo do odwołania się od decyzji w sprawie rozwiązania zgromadzenia do wojewody w terminie 3 dni od dnia rozwiązania zgromadzenia. Decyzja odwoławcza doręczana jest odwołującemu się w ciągu 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Na decyzję ostateczną w sprawie rozwiązania zgromadzenia może być złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. ROZDZIAŁ XX ADMINISTRACYJNOPRAWNA REGULACJA ZAPEWNIENIA BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU PUBLICZNEGO Zapewnienie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego należy do sfery zadań administracji publicznej i administracja ponosi odpowiedzialność za odpowiedni stan tych dziedzin w praktyce dnia codziennego. Problematyka, o której mowa, jest więc przedmiotem regulacji administracyjnoprawnej, która ma szeroki zasięg merytoryczny. W ramach tej regulacji znajdują się unormowania określające reguły postępowania dotyczące bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, nakładające określone obowiązki zachowań, ustalające organy właściwe w sprawach z tego zakresu i instrumenty ich działania itd. Tworzą one w sumie administracyjnoprawny reżim zapewnienia odpowiedniego stopnia owego bezpieczeństwa, spokoju i porządku. Uzupełniany jest on unormowaniami przepisów porządkowych stanowionych przez organy lokalne w zakresie nie uregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących w skali całego kraju. W pewnym stopniu rozległość sfery regulacji administracyjnoprawnej w dziedzinie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego wyznaczana jest przez pojmowanie tych kategorii. W tym zakresie możliwe jest np. ujęcie wąskie utożsamiające bezpieczeństwo, spokój i porządek z ochroną dóbr podstawowych, jak życie czy zdrowie, przed zagrożeniami. Obok tego jednak do tej sfery zaliczać też można np. zapewnienie porządku w obejściu gospodarskim na wsi. Podobnie rzecz ma się w stosunku do administracyjnoprawnej regulacji zwalczania klęsk żywiołowych. Ta materia obejmuje reżim administracyjny dotyczący stanów nadzwyczajnych, szczególnych, jak np. powódź czy pożar, w których występuje bardzo wysoki stopień zagrożenia prawnie chronionych dóbr. To uzasadnia i jednocześnie stwarza konieczność wprowadzenia od- powiedniej regulacji administracyjnoprawnej dającej podstawy prawne dla odpowiedniego reagowania przez administrację publiczną w celu uniknięcia lub zwalczenia wspomnianych zagrożeń. W świetle Konstytucji jednym z moż- liwych instrumentów w tym zakresie jest stan klęski żywiołowej. Jest to obok stanu wojennego i stanu wyjątkowego nadzwyczajny stan wprowadzony na podstawie Konstytucji w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeśli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony na całym terytorium państwa lub jego części w celu zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Stan klęski żywiołowej może wprowadzić Rada Ministrów na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Różnorodność dóbr narażonych na zagrożenia, jak i okoliczności oraz rozmiary tych zagrożeń sprawiają, że w odniesieniu do tej sfery regulacja prawna jest szeroka i obejmuje unormowaniami wiele szczegółowych dziedzin, jak np. zwalczanie klęsk żywiołowych, zwalczanie chorób zakaźnych, zapobieganie klęskom ekologicznym i ich zwalczanie. W dalszych uwagach przedmiotem analizy będą tylko podstawowe regulacje prawne dotyczące tej rozległej sfery reżimu administracyjnoprawnego w dziedzinie zapewnienia bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego oraz zwalczania klęsk żywiołowych. 1. REGULACJA ZAPEWNIENIA BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU PUBLICZNEGO Omawiając regulację prawną odnoszącą się do zapewnienia bezpieczeństwa, porządku publicznego i spokoju publicznego, trzeba zwrócić uwagę na treść kategorii, o których tu mowa. Jak dotychczas kategorie te nie są definiowane przez prawo pozytywne, a w doktrynie omawia się tę problematykę odnosząc ją do określonych dziedzin prawa. Ramy znaczeniowe zarówno pojęcia "bezpieczeństwo publiczne", jak i kategorii "porządku (i spokoju) publicznego" zdają się być szczególnie rozciągliwe. W literaturze z zakresu prawa administracyjnego, jak też np. karnego, podkreśla się, iż mamy tu do czynienia z pojęciami niedookreślonymi, a przez to trudnymi do zdefiniowania. W wyjaśnieniu tych kategorii doktryna nawiązuje w dużej mierze po prostu do intuicyjnego ich pojmowania w mowie potocznej. Pod wyrazami bezpieczeństwo, spokój i porządek publiczny ogólnie rozumie się pewne dodatnie stany panujące w organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód tak przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków' . Gdy chodzi o "bezpieczeństwo publiczne", to w treści tego pojęcia na plan pierwszy wysuwa się element zagrożenia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra (jak życie, zdrowie, mienie), a ściślej biorąc jego brak. Patrząc nieco szerzej, można stwierdzić, że "bezpieczeństwo publiczne" oznacza taki stan, w którym ogółowi obywateli nie oznaczonemu indywidualnie, jak również innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo (zagrożenie określonych dóbr) oraz nie zagraża zakłócenie normalnego przebiegu życia społecznego i toku funkcjonowania instytucji i urządzeń publicznych. Z kolei pojęcia "porządek publiczny" i "spokój publiczny" kojarzyć można ze stanem obejmującym pewien ład w sferze życia publicznego, polegający na przestrzeganiu zasad współżycia społecznego, respektowaniu istniejących i powszechnie akceptowanych norm zachowania się w kontaktach społecznych i przy korzystaniu z urządzeń publicznych itp. Innymi słowy, chodzi tu o stan dotykający nie oznaczonego kręgu podmiotów, który zapewnia normalne i bez nagłych przeszkód funkcjonowanie życia społecznego w różnych dziedzinach. Zapewnienie bezpieczeństwa oraz spokoju i porządku publicznego należy do zadań wielu organów administracji publicznej, tak z systemu administracji rządowej, jak i samorządowej. Część z nich odgrywa jednak w tym zakresie rolę podstawową; są one bowiem specjalnie powołane do realizacji zadań z dziedziny bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tę administrację w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego tworzą w szczególności minister właściwy do spraw wewnętrznych, Policja, Urząd Ochrony Państwa. Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania tej administracji stanowią w pierwszym rzędzie ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa f Dz.U. nr 30, poz. 180 z późn. zm.). Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem administracji rzą- dowej realizującym politykę państwa w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony granicy państwa i kontroli ruchu granicznego oraz ochrony przeciwpożarowej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działal- nością Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej oraz podejmuje rozstrzygnięcia w zakresie powierzania tym instytucjom zadań w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa oraz bez- pieczeństwa i porządku publicznego w razie wątpliwości dotyczących ich właściwości. Minister właściwy do spraw wewnętrznych ponadto koordynuje działania porządkowo-ochronne oraz czynności ratownicze w razie klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu pub- licznemu, koordynuje działania w zakresie ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, wspiera działalność naukową i społeczną, podejmowaną na rzecz przeciwdziałania przestępczości i zjawiskom kryminogennym itd. Zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wy- konują też, na zasadach określonych w ustawach, wojewodowie oraz przewo- dniczący zarządu gminy lub powiatu sprawujący władzę administracji ogólnej, jak również organy gminy, powiatu i samorządu województwa w ramach ich zadań. Podstawową instytucją służącą zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego w praktyce jest Policja. Według ustawy Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku .publicznego. Nazwa "policja" przysługuje wyłącznie wskazanej formacji (i w tym kontekście trzeba ją odróżnić od "policji administracyjnych" oznaczających organy wykonujące funkcje reglamentacyjne i regulatywne, polegające na wydawaniu nakazów, zakazów, zezwoleń itp., jak policja sani- tarna, policja celna, skarbowa, budowlana itd.). Do zasadniczych zadań Policji należy m.in.: - ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, - ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, - wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, - kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach pub- licznych. Policja składa się ze służby kryminalnej, prewencyjnej oraz wspomagają- cej działalność Policji w zakresie organizacyjnym, logistycznym i technicz- nym. W skład Policji wchodzi także policja sądowa służąca ochronie po- mieszczeń sądów i ich działalności, jak również oddziały prewencji i pod- oddziały antyterrorystyczne. Za zgodą ministra właściwego do spraw wewnę- trznych Komendant Główny Policji może w uzasadnionych przypadkach tworzyć inne jeszcze rodzaje służb. Na czele Policji stoi Komendant Główny Policji. Jest on centralnym organem administracji rządowej w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komendanta Głównego Policji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra. Układ organizacyjny administracji terenowej właściwej w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest dość złożony i oparty na zasadzie zespolenia administracji w urzędzie wojewody, a na szczeblu powiatowym - pod zwierzchnictwem starosty. W konsekwencji w myśl ustawy (art. 6) organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa i utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego są: a) wojewoda, realizujący zadania przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji, działającego w imieniu wojewody, b) komendant wojewódzki Policji, wówczas gdy działa w imieniu własnym w sprawach: wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo- śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń oraz wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, c) komendant powiatowy (miejski) Policji, d) komendant komisariatu Policji. Właściwość terytorialna wojewody, komendanta wojewódzkiego Policji oraz komendanta powiatowego Policji obejmuje odpowiednie jednostki podziału terytorialnego Państwa. Komendanta wojewódzkiego Policji powołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego złożony za zgodą wojewody. Komendanta wojewódzkiego powołuje się spośród oficerów Policji wytypowanych w drodze konkursu. Odwołanie komendanta wojewódzkiego może być dokonane w każdym czasie, niezwłocznie lub w oznaczonym terminie, przez ministra właściwego do spraw administracji po zasięgnięciu opinii wojewody. Komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje komendant wo- jewódzki w porozumieniu ze starostą, a w razie braku takiego porozumienia osobę na stanowisko komendanta powiatowego wskazuje wojewoda (a powołania dokonuje komendant wojewódzki). Komendanta powiatowego powołuje się spośród oficerów Policji wyłonionych w drodze konkursu. Odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego dokonuje - w warunkach takich samych jak w przypadku komendanta wojewódzkiego - komendant wojewódzki po zasięgnięciu opinii starosty. O ile komendant wojewódzki Policji działa w ramach administracji ze- spolonej organizacyjnie i kompetencyjnie w urzędzie wojewody (z możliwością jednak działania w pewnych sferach we własnym imieniu), o tyle komendant powiatowy działa w ramach zespolenia w administracji powiatowej zawsze we własnym imieniu, a jedynie pod zwierzchnictwem starosty. Związanie Policji z administracją samorządową przejawia się również w płaszczyźnie funkcjonalnej. Komendanci Policji składają roczne sprawozdania ze swej działalności, a także informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom miast), a także radom powiatów i radom gmin. (Komendanci wojewódzcy przedkładają sprawozdania i informacje wojewodom.) W razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpiecznego zakłócenia porządku publicznego, sprawozdania i informacje składane są na każde żądanie uprawnionych organów (art. 10 ust. 1 ). Rada powiatu (miasta) oraz rada gminy na podstawie tych sprawozdań i informacji może określić w drodze uchwały istotne dla wspólnoty samo- rządowej zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Uchwała nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonywania zadań przez Policję (art. 10 ust. 3-4). Przewodniczący zarządu gminy lub powiatu może ponadto żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym żądanie to nie może dotyczyć czynności operacyjno- rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Żądanie to nie może także dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję (art. 11 ust. 1 -2). Przewodniczący zarządu gminy lub powiatu ponoszą wyłączną odpowiedzialność za treść żądania, właściwy komendant zaś, jeżeli nie jest w stanie wykonać żądania, przedkłada sprawę niezwłocznie komendantowi wyższego stopnia. Jeśli chodzi o szczebel najniższy w strukturze Policji, tj. szczebel komisariatu, to komendanta powołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza, prezydenta) lub wójtów. To opiniowanie nie jest niezbędne dla komendantów komisariatów specjalistycznych, którymi mogą być komisariaty kolejowe, wodne, lotnicze i inne (art. 8). W świetle ustawy o Policji, może być ustanowiony jeszcze jeden element w strukturze organizacyjnej Policji, a mianowicie rewiry dzielnicowe, tworzone na zasadach określonych przez Komendanta Głównego, przez komendan- tów powiatowych Policji. Na czele rewiru stoi kierownik, którego mianuje i zwalnia ze stanowiska komendant powiatowy (miejski), po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta), chyba że do wyrażenia tej opinii upoważniony został organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy. Do zadań kierownika rewiru należy w szczególności: 1) rozpoznawanie zagrożeń i przeciwdziałanie przyczynom ich powstawania, 2) inicjowanie i organizowanie działań społeczności lokalnych mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz innym zjawiskom kryminogennym, 3) wykonywanie czynności administracyjno-porządkowych oraz innych nie cierpiących zwłoki czynności związanych z zawiadomieniem o przestępstwie i zabezpieczeniem miejsca zdarzenia. Uzupełnieniem działania formacji Policji są w pewnym zakresie straże gminne (miejskie). Podstawę prawną dla tych straży stanowi ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. nr 123, poz. 779). Straż gminna (miejska) jest samorządową umundurowaną formacją utworzoną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełniającą służebną rolę wobec społeczności lokalnej oraz wykonującą swe zadania z poszanowaniem godności i praw obywateli. Straż gminną tworzy rada gminy po zasięgnięciu opinii właściwego tery- torialnie komendanta wojewódzkiego Policji (w miastach jest to straż miej- ska). Rada gminy może też - po powiadomieniu komendanta wojewódzkiego Policji -- rozwiązać straż gminną. Straż jest jednostką organizacyjną gminy, finansowaną z budżetu gminy (miasta). Strażą kieruje komendant powoływany i odwoływany przez zarząd gminy po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódz- kiego Policji; wójt (burmistrz, prezydent) jest przełożonym Komendanta Straży (art. 6). Nadzór nad działalnością straży sprawuje zarząd gminy, a w zakresie fachowym - Komendant Główny Policji poprzez właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (art. 9). Bardzo ważnym segmentem administracji bezpieczeństwa i porządku pub- licznego jest ochrona bezpieczeństwa Państwa. W tej dziedzinie ustanowiony jest Szef Urzędu Ochrony Państwa, będący wyodrębnionym od Policji cen- tralnym organem administracji, którego celem jest ochrona bezpieczeństwa Państwa i jego porządku konstytucyjnego. UOP jest aparatem pracy Szefa UOP. Do Urzędu Ochrony Państwa należy w szczególności: - rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom godzącym w bezpieczeń- stwo, obronność, niezależność, całość i międzynarodową pozycję państwa, - zapobieganie i wykrywanie przestępstw szpiegostwa i terroryzmu oraz innych przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa, a także ściganie ich sprawców, - rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom godzącym w podstawy ekonomiczne państwa i ściganie ich sprawców, - zapobieganie i wykrywanie przestępstw o zasięgu i charakterze mię- dzynarodowym, a zwłaszcza związanym z nielegalnym wytwarzaniem i handlem bronią i amunicją, środkami narkotycznymi, materiałami jądrowymi i promieniotwórczymi, - rozpoznawanie i przeciwdziałanie naruszeniom tajemnicy państwowej. Urząd przygotowuje też informacje i analizy istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa dla najwyższych organów władzy i administracji. W terenie funkcjonują delegatury Urzędu, tworzone przez ministra właś- ciwego do spraw wewnętrznych, który też określa ich zakres działania i właściwość terytorialną. W realizacji przypisanych zadań Urząd Ochrony Państwa wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w celu zapobiegania, rozpoznawania i wykrywania przestępstw, a także czynności operacyjno-rozpoznawcze, w celu uzyskania informacji istotnych dla ochrony bezpieczeństwa państwa. Nadzór nad działalnością UOP sprawuje Prezes Rady Ministrów, a Szef UOP podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Przy Radzie Ministrów działa Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, będące organem opiniodawczo-doradczym w sprawach programowania nadzoru i koordynowania działań UOP i Wojskowych Służb Informacyjnych oraz podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa działań Policji, Straży Granicznej i Żandarmerii Wojskowej. 2. REGULACJA OCHRONY PRZECIWPOŻAROWEJ Pożar, uwzględniając miejsce wystąpienia lub rozmiary, niewątpliwie na- leży do zjawisk stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia większej liczby osób. Dlatego też ochrona przeciwpożarowa należy do zadań administracji publicznej i podlega odrębnej regulacji prawnej. Regulacja ta zawarta jest w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. nr 81, poz. 351 z późn. zm.). Z ustawą tą korespondują przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 88, poz. 400 z późn. zm.), normujące organizację i funkcjonowanie państwowej służby administracyjnej w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W myśl ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: a) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski ży- wiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, b) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru i innego zagrożenia, c) prowadzenie działań ratowniczych. Dla realizacji ochrony przeciwpożarowej ustawa wprowadza w zakresie zapobiegania pożarom, klęskom żywiołowym i innym miejscowym zagrożeniom określone obowiązki i zakazy odnoszące się do osób i instytucji. Osoby fizyczne, prawne, organizacje i instytucje korzystające ze środowiska, budynków, obiektów i terenów mają obowiązek zabezpieczyć je przed pożarem, klęską żywiołową i innym miejscowym zagrożeniem, właściciel zaś (lub za- rządca) budynku lub obiektu i terenu ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Oprócz wskazanego generalnego obowiązku ustawa formułuje inne jeszcze bardziej szczegółowe dyspozycje pod adresem różnych podmiotów; np. właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynku, obiektu lub terenu obowiązani są: a) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, b) wyposażyć budynek, obiekt lub teren w sprzęt pożarniczy i ratowniczy, . c) zapewnić osobom możliwość ewakuacji, d) przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratow- niczej, e) założyć urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe. Uwzględnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej jest ustawowym obowiązkiem w szczególności: - właściwych urzędów, instytucji podmiotów gospodarczych i osób fi- zycznych przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu, - autorów dokumentacji technicznej przy jej sporządzaniu, - wytwórców i użytkowników maszyn, urządzeń i innych wyrobów im- portowanych. Dochowanie wymagań przeciwpożarowych jest warunkiem rozpoczęcia eksploatacji nowej, przebudowanej lub wyremontowanej budowli, obiektu, terenu, maszyny, urządzenia lub instalacji. Instytucją powołaną do realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa poża- rowego jest Państwowa Straż Pożarna, której organizację i funkcjonowanie normuje wspomniana wyżej ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Straż Pożarna jest zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formacją, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami (art. 1 ust. 1 ustawy). Na czele Państwowej Straży Pożarnej stoi Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, będący centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo- gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 9 ust. 1 ). Komendanta Głównego powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra. Struktura terenowa Państwowej Straży Pożarnej zbudowana jest na po- dobnych zasadach co struktura terenowa Policji, tj. na gruncie zespolenia administracji na szczeblu wojewódzkim i zwierzchnictwa starosty nad jednos- tkami Straży na stopniu powiatowym. Zgodnie z ustawą, zadania i kompetencje Państwowej Straży Pożarnej na obszarze województwa wykonują: l) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jako kierownika straży wchodzącej w skład zespolonej adminis- tracji rządowej w województwie (komendant działa w imieniu wojewody i wykonuje zadania i kompetencje określone w ustawach); 2) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, działający we własnym imieniu i pozostający pod zwierzchnictwem starosty. Komendanta wojewódzkiego Straży Pożarnej powołuje, spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej, minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego PSP, złożony po uzyskaniu zgody wojewody, odwołuje zaś tenże minister po zasięgnięciu opinii wojewody (art. 12 ust. 1 i 3). Z kolei komendanta powiatowego Straży powołuje spośród oficerów PSP komendant wojewódzki w porozumieniu ze starostą, a odwołuje tenże komendant po zasięgnięciu opinii starosty (art. 13 ust. I -2). Rada powiatu przynajmniej raz na rok rozpatruje informacje komendanta powiatowego Straży o stanie bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej oraz o zagrożeniach pożarowych powiatu (miasta na prawach powiatu). Na polecenie starosty informację taką właściwy komendant jest obowiązany składać w każdym czasie. Rada powiatu (miasta) na podstawie tych informacji może określić w drodze uchwały istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego. W przypadku bezpośredniego zagrożenia wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia, przewodniczący zarządu gminy lub powiatu może wydać komendantowi powiatowemu (miejskiemu) PSP polecenie w zakresie właściwości Straży, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia (art. 14 ust. 1 - 3). Zarówno uchwała, jak i polecenie nie mogą dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani też określać sposobu wykonania zadania przez Państwową Straż Pożarną. Jeżeli komendant powiatowy nie jest w stanie wykonać polecenia, przedkłada niezwłocznie sprawę komendantowi wojewódzkiemu Straży (art. 14 ust. 4-7). Bieżące, operacyjne zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej wykonują - oprócz jednostek organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej - inne jeszcze jednostki ochrony przeciwpożarowej, do których należą: zakładowa straż pożarna, zakładowa służba ratownicza, ochotnicza straż pożarna oraz inne jednostki ratownicze. 3. ADMINISTRACYJNOPRAWNA REGULACJA DOTYCZĄCA ZWALCZANIA KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH Zwalczanie klęsk żywiołowych normują przede wszystkim przepisy dekretu z 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 23, poz. 93 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 37, poz. 158). Klęskami żywiołowymi w rozumieniu tych przepisów są wszelkie zdarzenia żywiołowe zagrażające bezpieczeństwu życia lub mienia większej liczby osób albo mogące wywołać poważne zakłócenia gospodarki narodowej, w szczególności w komunikacji miejskiej, dla których zwalczania konieczna jest zorganizowana akcja społeczna. Istotnym elementem kategorii klęski żywiołowej jest więc tak duża siła i rozmiary oddziaływania żywiołu, że dla ich opanowania i zwalczania konieczne jest podjęcie nadzwyczajnych środków działania. Pojęcie klęski żywiołowej nie obejmuje zjawisk o charakterze stałym, z którymi walka może być prowadzona w sposób systematyczny i rutynowy. Omawiana regulacja dotyczy nie tylko zwalczania klęsk żywiołowych, ale odnosi się także do zwalczania katastrof, czyli zdarzeń, które nie są skutkiem oddziaływania żywiołów, ale zagrażają bezpieczeństwu życia lub mienia oraz gospodarce narodowej. Zwalczeniem klęsk żywiołowych kierują terenowe organy administracji publicznej właściwe ze względu na obszar zagrożony lub dotknięty klęską. Organy te mają kompetencje do wprowadzenia w drodze przepisów prawa miejscowego obowiązku świadczeń osobistych i rzeczowych w celu przeciw- działania sytuacji klęski żywiołowej lub katastrofy. Wprowadzenie obowiązku świadczeń może nastąpić jedynie wówczas, gdy środki, którymi organ ten dysponuje, okazują się niewystarczające dla zwalczania klęski lub katastrofy. Wprowadzenie obowiązku świadczeń w jakichkolwiek innych okolicznościach jest niedopuszczalne. Obowiązek świadczeń na rzecz zwalczania klęski żywiołowej może polegać m.in. na udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom, udostępnieniu pomieszczenia poszkodowanym na czas niezbędny dla udzielenia pierwszej pomocy i schronienia; przyjęciu na przechowanie i pilnowanie mienia poszkodowanych; pełnieniu warty, wykonywaniu określonych robót; dostarczeniu niezbędnych urządzeń, narzędzi, środków przewozowych itp. na rzecz akcji ratowniczej. Od obowiązku pełnienia wart i wykonywania określonych robót zwolnione są niektóre kategorie osób (jak np. osoby ułomne, chore, kobiety w ciąży). Ze względu na interes publiczny lub wyjątkowo ważny interes danej osoby, osoba ta może być zwolniona przez organ administracji od wspomnianych obowiązków (zwolnienie następuje tu w drodze decyzji administracyjnej). Realizacja wprowadzonych obowiązków świadczeń następuje po powołaniu osób do wykonywania obowiązku świadczeń. Powołanie może nastąpić bądź w formie zarządzenia ogłoszonego w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, bądź w formie wezwania skierowanego do określonej osoby. Akty te wchodzą w życie od razu i podlegają natychmiastowemu wykonaniu, bezpośrednio po ich ogłoszeniu. Powołanie do świadczeń indywidualizuje i konkretyzuje obowiązki ustalone aktem normatywnym poprzez wskazanie określonych podmiotów oraz miejsca realizacji obowiązków. 4. REGLAMENTACJA POSIADANIA BRONI I UŻYWANIA MATERIAŁÓW WYBUCHOWYCH Posiadanie i używanie broni oraz używanie materiałów wybuchowych podlega reglamentacji administracyjnoprawnej. Normuje ją przede wszystkim ustawa z 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. nr 6, poz. 43 z późn. zm.), a także rozporządzenia wykonawcze normujące szczegółowo takie zagadnienia, jak m.in. warunki sprzedaży broni i amunicji oraz nadzoru nad ich obrotem, rozciągnięcie przepisów ustawy na poszczególne rodzaje broni białej, wydawanie pozwoleń na broń. Według ustawy, broń oznacza broń palną krótką oraz broń sportową i myśliwską, amunicja zaś amunicję do' tej właśnie broni. Reglamentacji na równi z bronią podlegają pistolety, rewolwery i inne przedmioty służące do miotania chemicznymi środkami obezwładniającymi oraz odstrzeliwania amunicji alarmowej i sygnałowej, przedmioty przeznaczone do obezwładniania osób za pomocą ładunków elektrycznych, kusze oraz określone rodzaje broni białej, jak nunczaki i kastety czy ostrza ukryte w przedmiotach nie mających wyglądu broni. Broń można posiadać wyłącznie na podstawie pozwolenia organów Policji. Pozwolenie na broń uprawnia do nabycia, posiadania i noszenia tylko broni określonej w pozwoleniu. Pozwolenie może zawierać zakaz noszenia broni, na którą wydane zostało pozwolenie, i uprawniać jedynie do posiada- nia i przechowywania danej broni w pomieszczeniach oznaczonych w po- zwoleniu. Pozwolenie wydaje się, jeżeli okoliczności faktyczne, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń, uzasadniają wydanie takiego pozwolenia. Organ wydający pozwolenie może sprawdzić, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie jest zaznajomiona z przepisami dotyczącymi obchodzenia się z daną bronią. Pozwolenie na broń nie może być wydane: - osobom małoletnim (do lat 18), - chorym psychicznie oraz osobom znanym jako narkomani lub nałogowi alkoholicy, - osobom nie posiadającym stałego miejsca zamieszkania lub ustalonego źródła utrzymania, - osobom, co do których istnieje obawa, że użyją broni w celach sprzecz- nych z interesem państwa lub porządku publicznego. Pozwolenie na broń ważne jest na obszarze całego państwa i uprawnia ono osobę, której zostało wydane, do posiadania amunicji do tej broni. Pozwolenie na broń - uprawniające do nabycia, posiadania i noszenia broni określonego rodzaju oraz przechowywania jej w pomieszczeniach ozna- czonych w tym pozwoleniu - wydaje komendant wojewódzki Policji. Pozwolenie na broń sportową działającą na zasadzie sprężonego powietrza oraz na broń białą wydaje komendant powiatowy Policji. Przepisy wykonawcze określają szczegółowo treść pozwolenia na broń. Organ Policji, który wydał pozwolenie, może je cofnąć w każdym czasie, jeśli odpadły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie pozwolenia. Jeżeli zostanie ujawnione, że osoba, której wydano pozwolenie, należy do jednej z kategorii osób, którym nie wydaje się pozwolenia, organ Policji ma obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń. W przypadku gdy zwłoka grozi niebezpieczeństwem, każdy organ Policji może odebrać pozwolenie i przejąć broń do depozytu, zawiadamiając o tym niezwłocznie organ, który wydał pozwolenie. Na osobie, która uzyskała pozwolenie na broń, ciążą określone obowiązki w związku z tym pozwoleniem. Osoba posiadająca pozwolenie obowiązana jest w razie zmiany miejsca zamieszkania zawiadomić o tym na piśmie organ, który wydał pozwolenie. Broń i amunicja nie mogą być odstępowane do czasowego użytku, z wyjątkiem broni myśliwskiej lub sportowej, których odstąpienie możliwe jest jednak tylko osobom posiadającym ważne pozwolenie na tego rodzaju broń. Broń i amunicja nie mogą być oddawane w zastaw. W przypadku utraty broni należy o tym zawiadomić bezzwłocznie organ Policji. Oddzielnego zezwolenia komendanta wojewódzkiego Policji wymaga wywóz broni i amunicji do niej za granicę. Z kolei przywóz broni z zagranicy może nastąpić na podstawie zaświadczenia właściwego urzędu konsularnego, które zastępuje tymczasowe pozwolenie na broń. Reglamentacji administracyjnoprawnej w postaci określonych nakazów i szczególnych wymogów podlega handel bronią oraz amunicją. Broń może być sprzedawana wyłącznie osobom posiadającym ważne pozwolenie na broń. Fakt zakupu i sprzedaży każdej sztuki broni i amunicji ewidencjonuje się niezwłocznie w księdze zakupu i sprzedaży. Sprzedający zawiadamia ponadto organ Policji, który wydał pozwolenie, o sprzedaży każdej sztuki broni. Kontrola przestrzegania przepisów dotyczących warunków sprzedaży broni i amunicji należy do organów Policji. Gdy chodzi o materiały wybuchowe, to według ustawy są nimi ciała stałe, ciekłe lub gazowe, które pod działaniem bodźców fizycznych lub chemicznych zdolne są do przemiany wybuchowej, a w jej wyniku do niszczycielskiego oddziaływania na otoczenie. Nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych możliwe jest tylko do celów przemysłowych oraz eksploatacji rolnej i leśnej i wymaga pozwolenia. Pozwolenia takie wydają podporządkowanym sobie jednostkom organizacyjnym właściwi ministrowie. Poza wskazanymi przypadkami nabywanie, przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych jest zakazane. Jedynie w przypadkach zasługujących na wyjątkowe uwzględnienie komendant wojewódzki Policji może zezwolić na nabycie i użycie materiałów wybuchowych na warunkach określonych w zezwoleniu. Rozdział XXI ADMINISTRACJA OBRONY KRAJU I SPRAW ZAGRANICZNYCH 1. WPROWADZENIE DO SPRAW ADMINISTRACJI OBRONY KRAJU Obrona kraju jest podstawowym zadaniem państwa, realizowanym przy pomocy wszystkich organów państwowych, instytucji publicznych, organizacji społecznych oraz każdego obywatela. Gros zadań należy jednak do organów władzy wykonawczej - Prezydenta RP, Rady Ministrów oraz ogólnych i specjalnych organów administracji rządowej. Wymienione organy wykonują te zadania - bardzo różnorodne i realizowane w różnych formach - przy pomocy organów doradczych, wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych i wydzielonych "służb", powiązanych ze sobą w różny sposób pod względem rzeczowym, organizacyjnym, funkcjonalnym, odpowiednio do przyjętej doktryny wojennej. Współcześnie obronę dzieli się na wojskową, tj. przy użyciu Sił Zbroj- nych, i cywilną. Przez Siły Zbrojne rozumie się swoistą, złożoną organizację obejmującą wszystkie rodzaje wojsk, umożliwiającą osiąganie przypisanych celów. Siły Zbrojne dysponują jednolitym systemem mobilizacji i uzupełnień, wyposażenia i uzbrojenia, służby wojskowej oraz dowodzenia wojskiem. Zależnie od środowiska geograficznego, w którym Siłom Zbrojnym przychodzi wykonywać samodzielnie zadania operacyjne, dzieli się je na wojska lądowe, lotnicze i obrony powietrznej oraz marynarkę wojenną. W każdej z części Sił Zbrojnych wyróżnia się z kolei związki, oddziały i pododdziały wydzielone według specyfiki uzbrojenia, wyposażenia technicznego itp., oraz formacje wojskowe składające się z oddziałów i pododdziałów przeznaczonych do zaopatrywania i obsługi oraz ochrony porządku (na przykład: służba zdrowia, służba żywnościowa, służby techniczne, żandarmeria wojskowa). Wojska lądowe są podstawowym rodzajem Sił Zbrojnych przeznaczonym do prowadzenia walki na lądzie. Wraz z pozostałymi rodzajami wojsk mogą prowadzić działania zaczepne, opanowywać i utrzymywać ważne obszary, odpierać uderzenia lądowe, morskie i powietrzne oraz nie dopuszczać do wtargnięcia wojsk przeciwnika na własne terytorium. W ich skład wchodzą wojska zmechanizowane, pancerne, powietrzno-desantowe, rakietowe i artyleria, a także wojska specjalne, do których zalicza się między innymi wojska inżynieryjne, chemiczne, łączności i komunikacji. Ponadto wojska lądowe są obsługiwane przez poszczególne rodzaje służb, na przykład: służby techniczne (czołgowo-samochodowe, uzbrojenia, elektroniki), służby kwatermistrzowskie (służba zdrowia, zakwaterowania, żywnościowa, materiałów pędnych i smarów). Wojska lotnicze są przeznaczone do wywalczenia i utrzymania panowania w powietrzu, niszczenia potencjału nieprzyjaciela, wsparcia działań oraz osłony innych wojsk przed uderzeniami z powietrza oraz zapewnienia potrzeb w zakresie transportu. Ze względu na charakter wykonywanych działań dzieli się je zazwyczaj na lotnictwo bojowe i pomocnicze. W skład lotnictwa bojowego wchodzi: lotnictwo bombowe, myśliwsko-bombowe, myśliwskie, rozpoznawcze, wojsk lądowych. W skład lotnictwa pomocniczego natomiast z reguły wchodzi: lotnictwo transportowe, łącznikowe i sanitarne. Wojska obrony przeciwlotniczej są przeznaczone do obrony obiektów administracyjno-politycznych, gospodarczych, zgrupowań wojsk lądowych oraz ludności cywilnej na obszarze kraju przed atakami nieprzyjaciela z po- wietrza. Do ich zadań należy zawiadamianie zainteresowanych jednostek organizacyjnych o zbliżającym się ataku przeciwnika oraz niedopuszczenie jego samolotów do wykonania uderzenia. W ich skład mogą wchodzić: wojska rakietowe i artyleria OP, lotnictwo myśliwskie OP, wojska radiotechniczne, łączności, chemiczne. Marynarka wojenna jest przeznaczona do prowadzenia działań na morzu oraz w strefie brzegowej. Do jej głównych zadań należy: niszczenie ważnych obiektów gospodarczych i wojskowych przeciwnika, niszczenie jego sił mor- skich, obrona własnych baz i tras komunikacyjnych, desantowanie wojsk. W jej skład wchodzą następujące rodzaje wojsk: wojska nawodne i podwodne, obrony wybrzeża, lotnictwo morskie, służby specjalne (np. hydrograficzne, łączności), piechota morska. 2. ZARYS STANU PRAWNEGO Podstawowe cele, zadania i niezbędne działania dotyczące przygotowania i uruchomienia obrony wojskowej i cywilnej są określone w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w ustawie z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1992 r. nr 4, poz. 16 z późn. zm.), w ustawie z 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz.U.nr 29, poz. 154 z późn. zm.), a także w kilku innych ustawach regulujących sprawy związane z obroną kraju, niekiedy tylko pośrednio. Między innymi można tu wymienić: - ustawę z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczy- pospolitej Polskiej (Dz.U. nr 86, poz. 433; zm. Dz.U. nr 141, poz. 692; z 1996 r. nr 106, poz. 496; z 1997 r. nr 6, poz. 31, nr 80, poz. 506, nr 106, poz. 678; z 1998 r. nr 106, poz. 668); - ustawę z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. nr 8, poz. 31); - ustawę z 4 września 1997 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. nr 141, poz. 944); - ustawę z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz.U. z 1996 r. nr 10, poz. 56 z późn. zm.); - ustawę z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. nr 78, poz. 462 z późn. zm.), która m.in. określa zasady współdziałania Straży Granicznej z Wojskami Lotniczymi i Obrony Powietrznej oraz Marynarką Wojenną w zakresie ochrony granicy państwowej; - ustawę z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. nr 78, poz. 461 z późn. zm.), która m.in. określa warunki wykonywania lotów w przestrzeni RP przez własne i obce statki powietrzne; - ustawę z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej (Dz.U. nr 32, poz. 131 z późn. zm.), która m.in. określa przepływ okrętów wojennych obcych państw przez polskie morze terytorialne oraz warunki ich wejścia na polskie morskie wody wewnętrzne; - ustawę z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.), która określa tworzenie, organizację i kon- trolowanie zakładów opieki zdrowotnej utrzymywanych przez Ministra Obrony Narodowej. W szczegółach sposób obrony, jej zakres, środki, a także niezbędne działania w okresie pokoju określają akty normatywne wydawane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i specjalnej, a także organy niższe, w tym wykonujące zadania dowódców okręgów wojskowych i rodzajów sił zbrojnych. Regulują one np. działania związane z rezerwami osobowymi, służbą wojskową, służbą zastępczą, służbą w obronie cywilnej, powszechną samoobroną ludności, świadczeniami na rzecz obrony itp. W wojsku dużą rolę odgrywają także różnego rodzaju regulaminy służby, postępowania w określonych sytuacjach, korzystania z obiektów, sprzętu itp. Poszczególne ustawy, akty normatywne i regulaminy są z reguły realizo- wane za pomocą aktów administracyjnych mających charakter decyzji ad- ministracyjnych bądź poleceń służbowych; te ostatnie - jeżeli są adresowane do żołnierzy - noszą nazwę rozkazu. 3. ORGANY WŁAŚCIWE W SPRAWACH OBRONY ORAZ ICH ZADANIA Poza Sejmem, który jako organ władzy ustawodawczej jest właściwy we wszystkich sprawach publicznych, a więc także w sprawach obrony kraju, organami powołanymi do wykonywania zadań z tego zakresu są: - Prezydent RP, - Komitet Obrony Kraju, - Rada Ministrów, - Minister Obrony Narodowej oraz minister właściwy do spraw wew- nętrznych, - naczelni dowódcy określonych wojsk, np. Naczelny Dowódca Wojsk Lądowych, - dowódcy okręgów wojskowych, - szefowie sztabów wojewódzkich, - komendanci wojskowych komend uzupełnień, - wojewódzkie komitety obrony, - wojewodowie, - starostowie, - wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast. Wymienione organy wykonują swoje zadania i kompetencje przy pomocy różnych organów i jednostek pomocniczych lub doradczych: Rady Bezpie- czeństwa Narodowego, Komitetu do Spraw Obronnych Rady Ministrów, Ministerstwa Obrony Narodowej oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Szefa Sztabu Generalnego, wojewódzkich inspektoratów obrony cywilnej, sekretariatów wojewódzkich komitetów obrony itp. Prezydent RP stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2 Konstytucji). Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych. W czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej. Mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony (art. 134 ust. 3 Konstytucji). Na wniosek Ministra Obrony Narodowej nadaje stopnie wojskowe. Na czas wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, na wniosek Prezesa Rady Ministrów. W tym samym trybie może odwołać Dowódcę Sił Zbrojnych. W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent może, na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny na części lub na całym terytorium państwa. Organem właściwym w sprawach obronności jest też Komitet Obrony Kraju, utworzony przez ustawę z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1992 r. nr 4, poz. 16 z późn. zm.). Do zadań Komitetu w szczególności należy: 1) ustalanie generalnych założeń obrony Rzeczypospolitej Polskiej, 2) rozpatrywanie głównych zagadnień dotyczących obronności i bezpie- czeństwa państwa oraz wytyczanie kierunków działania w tej dziedzinie, 3) sprawowanie funkcji administratora (sic!) w sprawach bezpieczeństwa i obronności państwa w czasie obowiązywania stanu wyjątkowego lub stanu wojennego, 4) ustalanie założeń organizacyjnych Sił Zbrojnych, obrony cywilnej i jednostek zmilitaryzowanych, 5) ustalanie, nadzorowanie i kontrolowanie wykonywania zadań związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa, wykonywanych przez ministrów, wojewodów i wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast), podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, a także innych zadań związanych z obronnością kraju. Komitet Obrony Kraju jest organem kolegialnym. Składa się z przewod- niczącego, zastępców przewodniczącego, członków oraz sekretarza. Przewod- niczącym z mocy ustawy jest Prezydent RP. Przewodniczący kieruje pracami Komitetu oraz wydaje zarządzenia w sprawach należących do zakresu działania Komitetu. Nadto, w porozumieniu z Radą Ministrów, określa on zasady i tryb działania Komitetu, powoływania i odwoływania członków i sekretarza oraz prezydium Komitetu, a także zadania i uprawnienia osób wchodzących w skład Komitetu. Z mocy ustawy o powszechnym obowiązku obrony Minister Obrony Narodowej jest zastępcą przewodniczącego do spraw Sił Zbrojnych i planowania strategiczno-obronnego. Komitet Obrony Kraju wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego; którym kieruje sekretarz Komitetu Obrony Kraju. Jego organizację oraz zakres działania określa Prezydent RP. Jest ono utrzymywane przez Kancelarię Prezydenta RP. W województwach organami właściwymi w sprawach obronności są wojewódzkie komitety obrony, działające w zakresie ustalonym przez Komitet Obrony Kraju i zgodnie z jego wytycznymi. Przewodniczącym komitetu wojewódzkiego jest z mocy prawa wojewoda. Komitet Obrony Kraju może również powoływać swoich pełnomocników dla poszczególnych obszarów kraju lub określonych dziedzin administracji i gospodarki narodowej. Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa oraz sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju. Określa też corocznie liczbę obywateli powołanych do czynnej służby wojskowej (art. 146 ust. 4 Konstytucji). Prezes Rady Ministrów przedkłada wniosek Prezydentowi RP w sprawie zarządzenia powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Polski. Minister Obrony Narodowej wykonuje zadania określone w Konstytucji i w ustawach: pośredniczy w wykonywaniu przez Prezydenta RP zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju, przedkłada Prezydentowi RP wnioski o nadanie stopni wojskowych, kieruje w czasie pokoju Siłami Zbrojnymi, przygotowuje założenia obronne państwa i realizuje ustalenia Rady Ministrów w zakresie obrony państwa, odpowiada za rozwój, szkolenie i przygotowanie wojska do obrony. Ponadto kieruje administracją wojskową i sprawuje ogólny nadzór nad realizacją zadań obronnych przez organy administracji państwowej, instytucje państwowe, podmioty gospodarcze oraz organizacje społeczne. Do jego zakresu działania należą zatem zarówno sprawy operacyjno-obronne, jak i ogólnoadministracyjne, a więc sprawy osobowe, socjalno-bytowe żołnierzy i ich rodzin, oświatowo-wychowawcze, związane z zaopatrzeniem materiałowym i technicznym wojska, szkoleniem, organizacją badań i wdrażaniem ich wyników, utrzymaniem rezerw osobowych itd. Terenowymi organami w sprawach operacyjno-obronnych i administracyjno- wojskowych są dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowi komendanci uzupełnień. Minister Obrony Narodowej został w ustawie o powszechnym obowiązku obrony upoważniony do tworzenia, znoszenia lub przekształcania wyżej wymienionych organów, a także do określania zakresu ich działania i siedziby oraz terytorialnego zasięgu działania. Szczególne zadania w zakresie obronności kraju wykonują wydzielone służby wojskowe: Wojskowe Służby Informacyjne oraz Żandarmeria Wojskowa. Służby Informacyjne mają przeciwdziałać wszelkim zagrożeniom godzącym w obronność oraz naruszaniu tajemnicy państwowej w zakresie obronności, Żandarmeria Wojskowa zaś ma między innymi zapewnić przestrzeganie dyscypliny wojskowej oraz przepisów porządkowych i administracyjnych, zapobiegać popełnianiu przestępstw i wykroczeń, wykrywać przestępstwa i wykroczenia oraz ścigać ich sprawców. Centralnym organem administracji państwowej w sprawach obrony cywilnej jest Szef Obrony Cywilnej Kraju, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Do zakresu i działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju należy: 1) przygotowywanie projektów założeń i zasad działania obrony cywilnej, 2) ustalanie ogólnych zasad realizacji zadań obrony cywilnej, 3) koordynowanie określonych przedsięwzięć i kontrola realizacji przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego zadań obrony cywilnej, 4) sprawowanie nadzoru nad odbywaniem zasadniczej służby w obronie cywilnej. W województwie szefem obrony cywilnej jest wojewoda, zaś w powiatach i w gminach odpowiednio starosta, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organy powiatu i gminy wykonują zadania w zakresie obrony cywilnej kraju jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zakresu działania szefów obrony cywilnej należy kierowanie i koordynowanie przedsięwzięć związanych z obroną cywilną, wykonywanych przez instytucje państwowe, podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne, gospodarcze i społecz- ne, działające na ich terenie. 4. ŚWIADCZENIA NA RZECZ OBRONY KRAJU Świadczenia na rzecz obrony kraju dzieli się na świadczenia osobiste i rzeczowe oraz wykonywane w czasie pokoju albo w czasie mobilizacji i wojny. Nadto wyróżnia się świadczenia szczególne. Świadczenia osobiste w czasie pokoju polegają na wykonywaniu różnego rodzaju prac doraźnych na rzecz przygotowania obrony państwa. Obowiązek świadczeń osobistych może obejmować również obowiązek użycia posiadanych narzędzi prostych, a w stosunku do osób wykonujących świadczenia polegające na doręczaniu dokumentów powołania do czynnej służby wojskowej oraz wezwań do wykonywania świadczeń, zwanych kurierami - także posiadanych środków transportowych. Obowiązek takich świadczeń jest nałożony na osoby posiadające obywatelstwo polskie, które ukończyły szesnaście, a nie przekroczyły sześćdziesięciu lat. Czas wykonywania świadczeń osobistych nie może przekraczać jednorazowo dwunastu godzin, a w stosunku do kurierów oraz osób dostarczających i obsługujących przedmioty świadczeń rzeczowych - czterdziestu ośmiu godzin. Nałożenie obowiązku wykonania świadczeń osobistych może nastąpić najwyżej trzy razy w roku. Obowiązek wykonania świadczenia osobistego nakłada wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień lub właściwego organu obrony cywilnej. Decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania świadczenia osobistego doręcza się osobie zobowiązanej i wnioskodawcy na piśmie wraz z uzasadnieniem, na czternaście dni przed terminem stawienia się do wykonania świadczenia. Od decyzji osobie zobowiązanej oraz wnioskodawcy przysługuje odwołanie do wojewody w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Złożenie odwołania nie wstrzymuje jednak wykonania decyzji; z mocy ustawy ma ona rygor natychmiastowej wykonalności. Za wykonanie świadczenia osobistego przysługuje ryczałt godzinowy albo należność za opuszczony czas pracy, bezpłatne wyżywienie i zwrot kosztów przejazdu. Zakład pracy jest obowiązany zwolnić (albo usprawiedliwić nie- obecność w pracy) pracownika na czas niezbędny do wykonywania świadczenia osobistego. Osobom, które zachorowały lub doznały uszczerbku na zdrowiu, przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania ze świadczeń publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju polegają na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości. i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony państwa. Obowiązek świadczeń rzeczowych obciąża urzędy i instytucje państwowe oraz podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne. Także i te świadczenia podlegają ograniczeniu pod względem czasu i częstotliwości. Czas wykonywania świadczeń rzeczowych nie może przekraczać jednorazowo w przypadku pobrania przedmiotu świadczenia w celu sprawdzenia gotowości mobilizacyjnej Sił Zbrojnych - czterdziestu ośmiu godzin, a w związku z ćwiczeniami wojskowymi - siedmiu dni, natomiast w związku z ćwiczeniami w obronie cywilnej lub ćwiczeniami praktycznymi w zakresie powszechnej samoobrony - dwudziestu czterech godzin. Nałożenie obowiązku świadczenia rzeczowego może nastąpić najwyżej trzy razy w roku, z wyjątkiem świadczenia związanego z ćwiczeniami wojskowymi, które mogą być nałożone tylko raz w roku. Decyzję o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych wydaje wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień lub właściwego organu obrony cywilnej. Od decyzji przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub rzeczy ru- chomej oraz wnioskodawcy odwołanie do wojewody, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Posiadacz nieruchomości lub rzeczy ruchomej może być - na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień lub właściwego organu obrony cywilnej - wezwany przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) do wykonania świadczenia wskazanego w wyżej wymienionej decyzji. Wezwanie to ma rygor natychmiastowej wykonalności. Posiadacze zobowiązani do świadczenia rzeczowego mają obowiązek in- formować wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) o rozporządzeniu nieru- chomością lub rzeczą ruchomą. Natomiast terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego są obowiązane, na żądanie wojskowych komendantów uzupełnień lub właściwych organów obrony cywilnej, informować ich o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych mogących być przedmiotem świadczeń rzeczowych. Za używanie przedmiotu świadczenia rzeczowego przysługuje jego posia- daczowi ryczałt w wysokości odpowiadającej szkodzie poniesionej wskutek jego dostarczenia oraz stawce jego amortyzacji. W razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny osoby podlegające obo- wiązkowi świadczeń osobistych mogą być w każdym czasie powołane do wykonania różnego rodzaju prac doraźnych na rzecz Sił Zbrojnych, obrony cywilnej lub państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania dla potrzeb obrony państwa. Jednorazowo czas wykonywania świadczeń osobistych nie może przekroczyć 7 dni. W tym samym czasie urzędy i instytucje państwowe, podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne, organizacje społeczne oraz osoby fizyczne mogą być zobowiązane do oddania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych do używania przez Siły Zbrojne, formacje obrony cywilnej lub państwowe jednostki organizacyjne wykonujące zadania dla potrzeb obrony państwa. W tym wypadku obowiązek świadczeń osobistych także nakłada wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Terenowe organy administracji rządowej, instytucje państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz podmioty gospodarcze i inne jednostki or- ganizacyjne mogą być nadto zobowiązane do świadczeń szczególnych. Chodzi tutaj o możliwość zobowiązania wymienionych organów i jednostek organi- zacyjnych do odpłatnego dostosowania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych, a także wznoszonych obiektów budowlanych oraz wytwarzanych rzeczy ruchomych, do potrzeb obrony państwa, ale w sposób nie zmieniający ich właściwości i przeznaczenia, oraz do gromadzenia, przechowywania i konserwacji przedmiotów niezbędnych do wykonania wyżej wymienionych czynności. 5. OCHRONA GRANICY PAŃSTWOWEJ Granicą państwową jest powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielającą terytorium państwa polskiego od terytorium innych państw i od morza pełnego. Granica państwowa rozgranicza również przestrzeń powietrzną, wody i wnętrze ziemi. Przebieg granicy państwowej na lądzie oraz rozgraniczenie morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego z państwami sąsiednimi są określone w umowach międzynarodowych. Na lądzie i na morzu granicę utrwala się za pomocą znaków granicznych, których położenie, kształt, wymiary i kolor są określane w umowach między- narodowych. Sposób ochrony granicy określa ustawa z 12 października 1990 r. 0 ochronie granicy państwowej (Dz.U. nr 78, poz. 461 z późn. zm.). Zastąpiła ona dekret z 23 marca 1956 r. o ochronie granic państwowych (Dz.U. nr 9, poz. 51 z późn. zm.). Ustanowiła ona szczególne przepisy prawne obowiązujące na tzw. pograniczu oraz związane z przekraczaniem granicy państwowej. W pograniczu wyróżnia się tzw. pas drogi granicznej oraz strefę nad- graniczną. Pasem drogi granicznej jest obszar o szerokości 15 metrów, licząc w głąb kraju od linii granicy państwowej lub od brzegu wód granicznych albo brzegu morskiego. Wojewoda może, jeżeli jest to konieczne ze względu na potrzebę ochrony granicy, wprowadzić zakaz przebywania na niektórych odcinkach pasa drogi granicznej. Zakaz taki nie może jednak dotyczyć właścicieli lub użytkowników gruntów położonych w pasie drogi granicznej. Nie może on też być ustanowiony na oznakowanych szlakach turystycznych, brzegu morskim i w kąpieliskach. Na gruntach położonych w pasie drogi granicznej Straż Graniczna może dokonywać czynności związanych z oznakowaniem i ochroną granicy oraz budową urządzeń służących tej ochronie. Właściciele i użytkownicy tych gruntów są obowiązani do umożliwienia wykonywania tych czynności. Za szkody wyrządzone tymi czynnościami właścicielowi przysługuje odszkodowanie według zasad prawa cywilnego. Z kolei właściciele i użytkownicy gruntów i lasów przylegających do granicy państwowej (lub do brzegu rzek granicznych) są obowiązani do odpłatnego oczyszczania tych gruntów i lasów z drzew i krzewów oraz innych zarośli na szerokość ustaloną w umowach międzynarodowych, w zakresie uzgodnionym z właściwym organem ochrony granicy. Strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy państwa, a także gmin sąsiednich, gdy szerokość obszaru gmin przyległych bezpośrednio wynosi mniej niż 15 km. W strefie nadgranicznej obowiązują szczególne zasady korzystania z wód granicznych oraz uprawiania turystyki, ustalone przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przekraczanie granicy państwowej powinno odbywać się w miejscach do tego przeznaczonych, tj. w otwartych dla ruchu granicznego przejściach granicznych, i na podstawie dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy. Przejścia takie ustala się w umowach międzynarodowych, a w przypadku przejść morskich i stałych lotniczych - w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z właściwym ministrem, może zarządzić czasowe zamknięcie określonych przejść granicznych lub ograniczyć ruch przez te przejścia, ze względu na bezpieczeństwo państwa, zapewnienie porządku publicznego i ochronę życia lub zdrowia ludzi, a także możliwość rozszerzenia się epidemii choroby zwierząt. Z drugiej strony, jest on uprawniony do otwierania dodatkowych przejść lotniczych na czas określony. Osoby przekraczające granicę państwową są obowiązane poddać się kon- troli granicznej oraz udzielić wyjaśnień związanych z przekroczeniem granicy. W razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary powinny one udostępnić do przejrzenia swoje przedmioty, bagaże i środki transportu, a także poddać się kontroli osobistej. Zadania związane z ochroną granicy należą do zakresu działania ministra właściwego w sprawach wewnętrznych oraz obrony narodowej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych odpowiada za ochronę granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz za kontrolę ruchu granicznego w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Swoje zadania wykonuje on przy pomocy Komendanta Głównego Straży Granicznej. Komendant jest centralnym organem administracji państwowej w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego. Z mocy ustawy o Straży Granicznej jest on przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej. Terenowymi organami Straży Granicznej są: komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Służby Granicznej. Minister Obrony Narodowej odpowiada za ochronę granicy państwowej w przestrzeni powietrznej RP. Zadania związane z ochroną tej granicy należą bowiem z mocy ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. nr 78, poz. 462 z późn. zm.) do wojsk lotniczych i obrony powietrznej kraju. W tym zakresie dowódcy tych wojsk bezpośrednio podlegają Ministrowi Obrony Narodowej. W razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny Straż Graniczna staje się z mocy prawa częścią Sił Zbrojnych RP, podległą mini- strowi właściwemu do spraw obrony narodowej. 6. ADMINISTRACJA SPRAW ZAGRANICZNYCH Administracja spraw zagranicznych obejmuje sprawy stanowiące przedmiot stosunków międzynarodowych, a więc takich, w których występują podmioty zagraniczne; mogą to być organy państwa obcego, jego obywatele, organy i członkowie organizacji międzynarodowych, a także obywatele polscy przebywający na terytorium państwa obcego. Administrację tę wykonują różne organy i instytucje. Nad całością czuwa Prezydent RP oraz minister właściwy do spraw zagranicznych. Do Prezydenta RP należy mianowanie i odwoływanie przedstawicieli RP w innych państwach, ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw. Z zasady Prezydent nie może wykonywać swoich kompetencji samodzielnie. Na przykład ratyfikacja i wypowiedzenie umów międzynarodowych dotyczących granic państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie wymaga upoważnienia wyrażonego w ustawie. Większość aktów urzędowych Prezydenta wymaga też dla ich ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Prezydent w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem (art. 133 ust. 3 Konstytucji). Do Rady Ministrów należy prowadzenie polityki zagranicznej. Nowa Konstytucja powierza też Radzie Ministrów sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Do zakresu działania Rady Ministrów należy też zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji oraz zatwierdzanie i wypowiadanie innych umów międzynarodowych. Do zakresu działania ministra właściwego do spraw zagranicznych należą wszystkie sprawy zagraniczne i międzynarodowe, z wyjątkiem tych, które są zastrzeżone do właściwości innych organów państwowych: Sejmu, Prezydenta, Rady Ministrów lub innych organów i instytucji państwowych. W szczególności do jego zakresu działania należy: opracowywanie zasad realizacji polityki zagranicznej przyjętej przez Radę Ministrów, reprezentowanie i ochrona za granicą interesów Polski, jej obywateli oraz polskich osób prawnych, przygotowywanie umów i traktatów międzynarodowych, przygotowywanie wniosków o ratyfikację umów międzynarodowych, występowanie do Prezydenta z wnioskami o mianowanie i odwoływanie ambasadorów i posłów RP, przygotowywanie wniosków dla Prezydenta dotyczących przyjęcia listów uwierzytelniających albo odwołujących ambasadorów i posłów państw obcych, mianowanie konsulów RP oraz występowanie do Prezydenta o wystawienie im listów komisyjnych, udzielanie zezwoleń (exequatur) na działalność konsulów państw obcych w Polsce. Nadto do jego zakresu działania należy prowadzenie polityki kadrowej i obsadzanie stanowisk urzędniczych w podległych jednostkach organizacyjnych w kraju 1 za granicą. Swoje zadania wykonuje on przy pomocy Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz stałych misji dyplomatycznych, misji i przedstawicielstw w or- ganizacjach międzynarodowych, misji specjalnych, urzędów konsularnych, przedstawicielstw handlowych, ośrodków kulturalnych itp. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych wyróżnia się trzy typy jednostek organizacyjnych: polityczno-terytorialne, funkcjonalne i administracyjne. Jednostki polityczno-terytorialne obejmują państwa położone na określonym obszarze geograficznym i politycznym. Do ich zakresu działania należy utrzymywanie z tymi państwami stosunków społeczno-politycznych, utrzy- mywanie i kierowanie naszych placówek zagranicznych, w tym głównie misji przedstawicielskich i urzędów konsularnych, a także utrzymywanie w Polsce kontaktów z przedstawicielstwami dyplomatycznymi państw tego obszaru. Przykładem może być Departament Europy, Departament Afryki, Azji, Australii i Oceanii, Departament Ameryki Północnej i Południowej. Jednostki funkcjonalne koordynują i realizują zadania w zakresie określonych dziedzin stosunków międzynarodowych: informacji, kultury, współpracy z organizacjami międzynarodowymi, spraw ekonomicznych, handlowych, konsularnych, protokołu dyplomatycznego itp. Do tego typu jednostek należy lei utworzony w lipcu 1993 r. Departament Badań Strategicznych -- Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. Jednostki administracyjne zapewniają właściwe funkcjonowanie resortu spraw zagranicznych. Mają charakter służb technicz- nych, pomocniczych i usługowych. Stałe misje dyplomatyczne, tj. ambasady i poselstwa, reprezentują pań- stwo w ich stosunkach z państwami przyjmującymi. Misja dysponuje własnymi środkami finansowymi, ruchomym majątkiem i nieruchomościami; nie posiada jednak osobowości prawnej w prawie wewnętrznym państwa przyjmującego. W misji istnieją wyspecjalizowane zespoły (działy) zajmujące się kulturą, prasą, gospodarką i handlem, nauką, techniką, wojskiem, konsulatami itp. Oprócz tego wyodrębnione są jednostki organizacyjne zajmujące się administracją i techniczną obsługą misji oraz jej szefa. Szef misji oraz jej członkowie korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych określonych w umowach międzynarodowych. Zazwyczaj mają oni rangę ambasadora, posła, charge d'affaires, radcy, sekretarza albo attache prasowego, handlowego, wojskowego itp. Na czele misji stoi szef misji dyplomatycznej; posiada on ogólne pełnomocnictwo do reprezentowania państwa (Prezydenta i Rządu) i jest akredytowany przy najwyższym organie państwa przyjmującego. Urzędy konsularne są swoistymi urzędami administracyjnymi, zatrudniającymi pracowników państwa wysyłającego, do wykonywania niektórych jego zadań z zakresu sądownictwa i administracji publicznej na terenie pań- stwa przyjmującego. Na czele urzędu stoi konsul, który według polskiego ustawodawstwa jest organem administracji państwowej. Do urzędów konsu- larnych należy ochrona interesów gospodarczych Polski, opieka nad obywa- telami polskimi, czuwanie nad wykonywaniem umów z Polską i utrzymywanie stosunków z Polonią. Wykonując zadania opieki nad obywatelami polskimi urzędy konsularne między innymi uczestniczą w postępowaniu przed sądem lub organem administracji państwowej prowadzonym w sprawach obywateli, zapewniają ochronę prawną osobom zatrzymanym, przebywającym w areszcie lub w inny sposób pozbawionym wolności, uczestniczą w postępowaniu spadkowym otwartym po śmierci obywatela polskiego, udzielają zapomóg i pożyczek, przyjmują do depozytu dokumenty, środki płatnicze oraz przedmioty wartościowe, legalizują dokumenty urzędowe, wydają paszporty i wizy oraz pełnią funkcje urzędu stanu cywilnego: przyjmujący oświadczenia o wstąpieniu w związek małżeński obywateli polskich, wydają zaświadczenia o zdolności prawnej do zawarcia małżeństwa, zgłaszają w urzędzie stanu cywilnego w kraju fakt urodzenia, zgonu za granicą albo na polskim statku morskim, okręcie, w samolocie itp.