Wydzia� Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego seria: podr�czniki i materia�y dydaktyczne Hubert Izdebski Micha� Kulesza Administracja publiczna zagadnienia og�lne wydanie 2 LIBER Warszawa 1999 Rada Programowa serii: Gra�yna Ba�truszajtys (przewodnicz�ca), Jan B�eszy�ski, Zdzis�aw Galicki, Jacek Lang, Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wo�odkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz) (c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999 ISBN 83-7206-031-2 Wydanie II poprzednie wydania: I LIBER 1998 Spis tre�ci ' Wprowadzenie ...................................................................................................... 9 1. Uwagi wst�pne ........................................................................................ .. 9 2. Nauka o administracji publicznej ............................................................ 11 3. Uk�ad i tre�� ksi��ki ................................................................................ 15 Rozdzia� I Wst�pne uwagi o ustroju pa�stwowym i o administracji publicznej .............. 17 Rozdzia� II Kszta�towanie si� najwa�niejszych narodowych e modeli administracji publicznej ..............................................,....................... 25 1. Zagadnienia og�lne ................................................................................. 25 2. Model angielski ....................................................................................... 28 3. Model francuski....................................................................................... 34 4. Model niemiecki ...................................................................................... 40 5. Model szwedzki.....................................................................................,. 45 6. Model ameryka�ski ...................................................:............................. 47 7. Hiszpania........,........................................................................................ 51 Rozdzia� III Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33 Wydawca: LIBER sp. z o.o. 00-325 Warszawa ul. Krakowskie Przedmie�cie 24 tel. (0-22) 826-30-91 fax (0-22) 696-20-16 witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: [email protected] Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce................................ 57 1. O trudno�ciach w nawi�zywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej.. 57 2. Ksztaktowanie si� administracji II Rzeczypospolitej............................... 58 3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej................................ 60 4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwi�za� radzieckich po 1944 r.................................................................................................. 64 5. Lata osiemdziesi�te - powracanie do dawniejszych rozwi�za� i adaptacja instytucji zachodnich............................................................. 68 6. Projekty kompleksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdro�enie (1989-1999).................................................. 69 Rozdzia� IV Administracja publiczna-poj�cia i problemy podstawowe........................... 79 l. Definicja administracji publicznej. Poj�cie interesu publicznego........... 79 2. Funkcje administracji publicznej............................................................. 85 3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej ........................ 102 Rozdzia� V Problemy organizacji administracji centralnej .............................................. 1 15 1. Zagadnienia og�lne ............................................................................... 115 2. Sk�ad i funkcja Rady Ministr�w............................................................ 117 3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rz�du i Rady Ministr�w....... 129 4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej............................. 134 5. Zasady organizacji ministerstw............................................................. 140 6. Wzory obce a rozwi�zania w�asne w organizacji rz�du i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej ............................. 149 Rozdzia� VI Problemy organizacji administracji terytorialnej .......................................... 153 1. Zagadnienia og�lne ............................................................................... 153 2. Podzia� terytorialny (administracyjny) .................................................. 161 3. Administracja rz�dowa a samorz�d terytorialny ................................... 168 4. Organizacja administracji rz�dowej ...................................................... 174 5. Organizacja samorz�du terytorialnego - uwagi por�wnawcze ............. 176 6. Niekt�re dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce.......... 180 7. Samorz�d terytorialny w Polsce - stan obecny ..................................... 186 Rozdzia� VII Kadry administracji....................................................................................... 207 1. Zagadnienia og�lne ............................................................................... 207 2. Pracownicy administracji rz�dowej....................................................... 210 3. Pracownicy samorz�du terytorialnego................................................... 221 Rozdzia� VIII Administracja a prawo .................................................................................. 223 1. Zagadnienia og�lne - "demokratyczne pa�stwo prawne"..................... 223 2. �r�d�a prawa administracyjnego ........................................................... 226 3. S�dowa kontrola legalno�ci akt�w administracyjnych.......................... 231 4. Inne instytucje kontroli legalno�ci dzia�ania administracji ................... 235 Rozdzia� IX Administracja a etyka.................................................................................... 239 1. Uwagi og�lne......................................................................................... 239 2. Administracja a standardy �ycia publicznego ....................................... 241 3. Administracja a zasady etyki zawodowej urz�dnik�w.......................... 243 Rozdzia� X Administracja publiczna a spo�ecze�stwo obywatelskie.............................. 247 1. Poj�cie spo�ecze�stwa obywatelskiego ................................................. 247 2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej - organizacje pozarz�dowe.................................................................... 249 3. Wsp�praca w�adz publicznych z organizacjami pozarz�dowymi ........ 251 Rozdzia� XI Zagadnienie reform administracyjnych. Transformacja ustrojowa po 1989 roku......................................................... 257 1. Uwagi wst�pne ...................................................................................... 257 2. Poj�cia og�lne i uwagi metodologiczne ................................................ 258 3. Og�lne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce ... 265 Rozdzia� XII Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej ................................ 273 1. Ga��� nauki czy kompilacja ustale� wiedzy potocznej?........................ 273 2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji - Polityka administracyjna .................................................................... 278 Rozdzia� ko�cowy Ujednolicenie rozwi�za� w dziedzinie administracji publicznej a odr�bno�ci narodowe ................................................................ 285 1. Zagadnienia og�lne. Wsp�praca mi�dzynarodowa w dziedzinie administracji..................................................................... 285 2. Wyzwania ekonomiki ............................................................................ 292 3.Wyzwania techniki i nauk o zarz�dzaniu .............................................. 296 4. Rozw�j instytucji demokratycznych...................................................... 298 5. Zako�czenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej ......... 302 Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnie� por�wnawczych administracji publicznej......................................................305 Wprowadzenie 1. Uwagi wst�pne "For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best". Powy�szy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przet�umaczony przez Karola Estreichera w spos�b nast�puj�cy: O rz�d�w kszta�ty g�upcy si� sporz�, chc�c mie� racj�, Najlepszy, co najlepsz� ma administracj�, odzwierciedla, cho� mo�e w spos�b nieco przesadny, prawid�owo��, kt�r� zauwa�amy dzi� o wiele bardziej, ni� by�o to mo�liwe w osiemnastowiecznej Anglii. W�a�ciwe rozstrzygni�cie kwestii ustroju pa�stwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania pa�stwa, jak i praw i interes�w obywatela. Jednak�e najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukszta�towane organy konstytucyjne nie mog� skutecznie dzia�a� bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki stanowi przede wszystkim administracja, zesp� organ�w i urz�dnik�w, z kt�rymi obywatel styka si� stale, i jak wynika z do�wiadcze� historycznych, styka si� na og� w coraz wi�kszym stopniu. Z tego powodu, nie neguj�c w �aden spos�b znaczenia, jakie dla naszego pa�stwa - ch�tnie nazywanego Trzeci� Rzecz�pospolit� - mog� mie� rozstrzygni�cia konstytucyjne (kt�rych dokonano ju� w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie spos�b nie doceni� roli, jak� powinna odgrywa� administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i wyposa�ona. Pierwotny zarys du�ej cz�ci niniejszej ksi��ki powsta� w ramach wyk�ad�w Huberta Izdebskiego z dziedziny administracji por�wnawczej, wyg�aszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej ksi��ki (1998 r.) zosta� on uzupe�niony istotnymi fragmentami opracowania Micha�a Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na potrze 1) Oparta na tych wyk�adach ksi��ka pt. Wsp�czesne modele administracji publicznej autorstwa Huberta Izdebskiego ukaza�a si� w 1993 r. w ramach serii wydawanej przez Pe�nomocnika Rz�du do spraw Reformy Administracji Publicznej (Urz�d Rady Ministr�w). by prac rz�dowych 2, materia�ami z jego wyk�ad�w z zakresu nauki o administracji publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, r�wnie� z wcze�niejszego okresu3. W obecnym, drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupe�nie�, wynikaj�cych tak z faktu przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykaj�cej podstaw polskiej administracji publicznej, jak i innych do�wiadcze� funkcjonowania administracji. Ksi��ka stawia sobie za zadanie ukaza� podstawowe problemy i modele rozwi�za� z dziedziny administracji publicznej we wsp�czesnym �wiecie i - na tym tle - w Polsce. Nie by�a jednak - i nie jest - przewidziana na u�ytek wy��cznie dydaktyczny. Zreszt� opracowania, na kt�rych oparte by�o pierwsze wydanie ksi��ki, powsta�y w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reform� administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego by� rezultatem potrzeb zwi�zanych z pracami Zespo�u ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powo�anego pod przewodnictwem senatora Jerzego St�pnia przez Prezesa Rady Ministr�w w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pe�nomocnika Rady Ministr�w ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Micha�a Kuleszy (1992-1994). Z kolei opracowanie Za�o�enia i kierunki reformy administracji publicznej, kt�re Micha� Kulesza przygotowa� w 1993 r., by�o w znacznym stopniu podsumowaniem wcze�niejszych prac, prowadzonych przez autora w ramach zespo��w doradczych na potrzeby kolejnych rz�d�w po 1989 r., a rozpocz�tych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej ksi��ki - jak pisali�my we wst�pie - by�o r�wnie� "adresowane do tych, kt�rzy pracuj� nad ukszta�towaniem administracji Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunk�w i potrzeb Polski prze�omu XX i XXI wieku, oraz podejmuj� w tym zakresie rozstrzygni�cia". Autorom podr�cznik�w akademickich niecz�sto przytrafia si�, �e praktyka spe�nia ich teoretyczne postulaty. Tymczasem los zdarzy�, �e w 1998 r. obaj autorzy mieli dan� szans� praktycznego uczestnictwa w pracach nad przebudow� administracji polskiej: Micha� Kulesza by� Pe�nomocnikiem Rz�du ds. Reform Ustrojowych Pa�stwa, za� Hubert Izdebski - cz�onkiem Rady ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministr�w. Gdy wi�c pierwsze wydanie tej ksi��ki rozchodzi�o si� w�r�d Czytelnik�w, autorzy stan�li wobec szczeg�lnego wyzwania: musieli w praktyce stwierdzi� s�uszno�� swoich podr�cznikowych tez, wi�cej - wprowadzi� je w �ycie. Obecne wydanie ksi��ki uwzgl�dnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale te� i szczeg�lne do�wiadczenia zwi�zane z wdra�aniem w �ycie reformy administracyjnej. Kszta�tuj�c administracj� Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz �ci�lej zwi�zanej z systemem organizacji demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest cz�onkiem Rady Europy, od 1996 r. - cz�onkiem OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyj�cia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego czas, lecz nie sama jego zasa 2 Pe�nomocnik Rz�du ds. Reformy Administracji Publicznej Za�o�enia i kierunki reformy administracji publicznej URM 1993, tak�e opubl. [w:] Samorz�d Terytorialny 1995/1-2. 3 Zosta�y one zaznaczone we w�a�ciwych miejscach. da), nie powinno si� w �aden spos�b zaniedbywa� do�wiadcze� obcych. Uwzgl�dniaj�c w�asn� sytuacj�, potrzeby zarz�dzania i do�wiadczenia, nie przejmuj�c wi�c do�wiadcze� obcych bezkrytycznie, nale�y je jak najlepiej pozna� - jako istotny materia� do refleksji nad po��danym kszta�tem naszej wci�� postkomunistycznej administracji dzia�aj�cej w ramach jednocz�cej si� Europy. Ju� z g�r� sto lat temu zdawano sobie spraw� z podstawowych cech i kierunk�w rozwoju administracji publicznej. W wydanym w �875 r., pod redakcj� Maurice Blocka, drugim wydaniu Dictionnaire de l'administration francaise, stawiaj�cym sobie za cel tak�e por�wnanie administracji francuskiej z "administracj� g��wnych pa�stw cywilizowanych", mo�na odnale�� nast�puj�ce stwierdzenia: "[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zw�aszcza zasady, kt�rym ona odpowiada, znajduje si� w okre�lonych stosunkach zar�wno z form� rz�du, jak i miejscowymi zwyczajami; po wt�re, ten sam cel mo�e by� osi�gni�ty r�nymi drogami, a drogi te wyznacza rozw�j historyczny ka�dego kraju. Doda� za� trzeba, �e skoro cywilizacja zmierza do zacierania r�nic w�a�ciwych r�nym krajom Europy, organizacja administracyjna tych kraj�w coraz bardziej si� do siebie upodabnia [...]". Stwierdzenia te, zw�aszcza ostatnie z nich, obecnie wydaj� si� znacznie bardziej adekwatne ni� w chwili ich formu�owania. Mo�na je uzna�, w rezultacie, za podstawowe za�o�enia ksi��ki. 2. Nauka o administracji publicznej Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public administration, u nas wyst�puj�cej na og� pod zbyt szerok� nazw� n a u k i a d m i n i s t r a c j i ) istotny jest kontekst doktryn pa�stwowych i politycznych, cho� ona sama zajmuje si� administracj� publiczn� per se, a nie tym�e jej kontekstem. To w�a�nie bowiem administracja publiczna, w swojej praktycznej, codziennej pracy, sprosta� musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede wszystkim oczekiwaniom spo�ecznym i pa�stwowym. Musi by� zatem odpowiednio do tego zbudowana i wyposa�ona. Nauka o administracji publicznej jest wi�c dziedzin� praktyczn�. Jej twierdzenia i oceny maj� sens realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca i czasu - rzeczywisto�ci pa�stwowej, gospodarczej i politycznej. Tak te� zreszt� i nauka o administracji powstawa�a i historycznie narasta�a. "Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w og�le" (czyli w rozleg�ym przekroju dziej�w i stron �wiata), sprowadzaj� si� do tezy, zawsze aktualnej, �e administracja publiczna - jej ustr�j i funkcjonowanie - powinna opiera� si� na zasadzie racjonalno�ci. Tyle �e kryteria tej programowej racjonalno�ci s� historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o administracji publicznej sw�j najpe�niejszy wyraz znajduje dopiero w uj�ciu historycznym i por�wnawczym, kt�re pokazuje zwi�zek urz�dze� administracyjnych z ich otoczeniem spo�ecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wi��e si� ona z dwoma, dopiero stopniowo wyodr�bniaj�cymi si� dyscyplinami: histori� administracji (kt�rej zarys, jako jeden z pierwszych, przedstawi� Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje ju� pi�tego wydania) oraz "administracj� por�wnawcz�" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informacj� bibliograficzn� na ko�cu ksi��ki). W ramach nauk administracyjnych, do kt�rych nale�y nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela si� trzy ga��zie: nauk� prawa administracyjnego oraz nauk� administracji i nauk� polityki administracyjnej. Zachodz� mi�dzy nimi �cis�e zwi�zki, ale jest i zasadnicza r�nica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, kt�ra nale�y do rodziny nauk prawnych, jest �wiat n o r m i ich wyk�adni, a tak�e stosunk�w prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmuje si� administracj� rzeczywist�, jaka jest, a wi�c "�wiatem realnym" (�wiatem fakt�w spo�ecznych i odno�nych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozosta�e dziedziny maj� charakter nauk pomocniczych, dostarczaj�c materia�u i do refleksji, i do legislacji. Z takim te� podej�ciem traktowane jest om�wienie zagadnie� administracji publicznej, prezentowane w niniejszej ksi��ce. Jest to, rzec mo�na, "nauka administracji dla prawnik�w". Na studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozleg�a i r�norodna, musi by� z natury rzeczy podawana wybi�rczo - tak, by przede wszystkim s�u�y�a lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zw�aszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego), a tak�e pa�stwa. Natomiast na studiach administracyjnych podr�cznik niniejszy, niezale�nie od powy�szego, b�dzie z pewno�ci� przydatny jako og�lne wprowadzenie w materi� wielu dziedzin nauk spo�ecznych i prawnych odnosz�cych si� do zarz�dzania sprawami publicznymi. Trzeba podkre�li�, �e z wielu mo�liwych podej�� do administracji publicznej autorzy niniejszego podr�cznika wybrali to, kt�re traktuje administracj� jako zjawisko polityczne i pa�stwowe, z silnym uwzgl�dnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji ma�y nacisk k�adzie si� w pracy na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, kt�re - cho� zawsze obecne w dyskusjach o urz�dzeniu pa�stwa - tu musia�y ust�pi� czynnikom wa�niejszym, decyduj�cym bowiem o ustroju ; publicznym. Nie mo�na by�o natomiast nie uwzgl�dni� faktu, �e administracja publiczna funkcjonuje w okre�lonym kontek�cie spo�ecznym. Fakt ten, co wi�cej, znalaz� dodatkowe odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdzia�u o miejscu administracji publicznej w ramach spo�ecze�stwa obywatelskiego. ' Nauka administracji zajmuje si� wi�c administracj� publiczn� jako tak�. Za� z kolei przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczno�ci dzia�alno�ci publicznej, a wi�c zagadnienie metod i narz�dzi osi�gania cel�w pa�stwowych (komunalnych itp.) przez administracj� publiczn�. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia si� ca�a optyka zjawisk - zar�wno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a tak�e zastana rzeczywisto�� spo�eczna, rozwa�ane s� i oceniane z punktu widzenia przydatno�ci (korzystno�ci) w toku osi�gania tych cel�w, a wi�c traktuje si� je jako uwarunkowania dzia�alno�ci prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego. Na marginesie warto zauwa�y�, �e taki sam zwi�zek, jak mi�dzy nauk� prawa administracyjnego a nauk� o administracji publicznej (nauk� administracji) czy nauk� polityki administracyjnej, zachodzi r�wnie� np. mi�dzy nauk� prawa karnego a kryminalistyk� i kryminologi�, mi�dzy nauk� prawa pracy i ubezpiecze� spo�ecznych a nauk� polityki spo�ecznej czy mi�dzy nauk� prawa finansowego a nauk� o finansach publicznych. Jest oczywiste, �e nauki prawne, a tak�e prawodawstwo, korzystaj� z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych dziedzinach pokrewnych przedmiotowo. Szczeg�lnie wa�nym w�tkiem nauki o administracji jest ten, kt�ry poszukuje kryteri�w sprawno�ci dzia�ania administracji publicznej, traktuj�c j� jako "organizacj�". Cho� w�tek ten - jak wspomniano - w niewielkim tylko stopniu zosta� uwzgl�dniony w niniejszej ksi��ce, warto podkre�li�, �e przy takim podej�ciu administracja jawi si� jako jedno z wa�kich p�l zainteresowania teorii organizacji i zarz�dzania. Ale naukowych punkt�w spojrzenia na administracj� publiczn� jest o wiele wi�cej, tyle w istocie, ile nauk spo�ecznych, kt�re chc� si� ni� interesowa�, z psychologi�, socjologi� i politologi�, z ekonomi� i nauk� o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz doktryn� i histori� ustroj�w pa�stwowych na czele. Bli�ej o niekt�rych spo�r�d dylemat�w poznawczych nauki administracji b�dzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej ksi��ki, bowiem trudno je przedstawia� bez wcze�niejszego om�wienia materii przedmiotu. Administracja musi by� wi�c zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalno�� administracji publicznej nie jest tak prosta, jak racjonalno�� przedsi�biorstwa przemys�owego lub handlowego - gdzie chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem pa�stwa i instytucjonaln� osnow� jego suwerenno�ci. Zatem obok "zwyk�ej" racjonalno�ci, tej, kt�rej naucza teoria organizacji i kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustr�j administracyjny pa�stwa �ci�le odpowiada� jego interesom - wsp�czesnym i przysz�ym. Nie nale�y przez to relatywizowa� poj�cia racjonalno�ci, lecz jedynie stwierdzi�, �e w odniesieniu do administracji publicznej poj�cie to musi by� oparte na dog��bnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji jako systemu organizacyjnego. Cho� wi�c wiele si� - i s�usznie - czyni, by administracja by�a apolityczn� s�u�b� pa�stwu, to ona sama, dzia�aj�c w sferze interesu publicznego i b�d�c zjawiskiem publicznym, a wi�c jej kszta�t i cechy, s� problemem politycznym i sta�ym wyzwaniem dla polityk�w. Dlatego s�dzimy, �e w�a�nie kwestia generalnego kszta�tu polskiej administracji publicznej i zasad jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie prze�omowym dla pa�stwa, najwa�niejsza. Istotna jest zw�aszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodno�ci mi�dzy nowym ustrojem spo�ecznym i gospodarczym Polski, do kt�rego zmierzamy, a og�lnymi cechami ustroju administracyjnego. Cho� nasz obecny ustr�j administracyjny, w swoim og�lnym zarysie, odpowiada ju� temu za�o�eniu, to wiele istotnych jego element�w nadal pochodzi z lat siedemdziesi�tych; by�y wtedy, i jeszcze wcze�niej, budowane dla zupe�nie innych potrzeb. Tak�e znaczna cz�� kadr administracyjnych - a wi�c umys�owo�� ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma si� przesz�o�ci, nie rozumiej�c zmian. Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski po�wi�camy w niniejszym podr�czniku wiele uwagi. Z pewno�ci� w przysz�o�ci proporcje podr�cznika ulegn� zmianie, gdy uporamy si� z tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uwa�amy, r�wnie� w sferze dydaktyki, za najwa�niejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscyplin� stosowan�, praktyczn�. Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywo�a� ju� we wprowadzeniu pogl�du, kt�ry o materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauk� o rz�dzeniu", wyrazi� tw�rca nowoczesnego konserwatyzmu, okre�lanego jako konserwatyzm ewolucyjny - ostrze�enia, kt�rego w �aden spos�b nie mog� zignorowa� teoretycy i reformatorzy administracji publicznej. Tw�rc� tym by� Edmund Burke (1729-1797), angielski my�liciel i dzia�acz polityczny, reformator angielskiej administracji, przeciwnik rewolucji francuskiej jako, jego zdaniem, niszcz�cej dotychczasowy porz�dek zamiast wprowadzania reform wynikaj�cych z potrzeb epoki, a pogl�d ten, o nast�puj�cej tre�ci wyrazi� on w Refleksjach o rewolucji we Francji i o debatach pewnych towarzystw londy�skich zwi�zanych z tym wydarzeniem z 1790 roku: "[...] Nauki o konstruowaniu, odnawianiu czy reformowaniu pa�stwa nie mo�na przyswoi� sobie (podobnie jak �adnej innej nauki eksperymentalnej) a priori. Tak�e nied�ugie do�wiadczenie nie wprowadzi nas w t� praktyczn� nauk�, bo rzeczywiste skutki przedsi�wzi�� spo�ecznych nie zawsze s� bezpo�rednie; co�, co na pierwszy rzut oka wydaje si� szkodliwe, mo�e w przysz�o�ci wyda� doskona�e owoce, a do owej doskona�o�ci mog� przyczyni� si� niepomy�lne pocz�tkowo rezultaty. Zdarzaj� si� tak�e sytuacje odwrotne: bardzo wiarygodne projekty, zrazu obiecuj�ce, maj� cz�sto haniebne i ubolewania godne konsekwencje [...] Nauka o rz�dzeniu jest nauk� praktyczn� i ma s�u�y� praktycznym celom, wymaga do�wiadczenia i to wi�kszego ni� to, jakie w ci�gu ca�ego �ycia mo�e zyska� nawet najm�drzejsza i najbardziej spostrzegawcza osoba [...]". W rezultacie, w dziedzinie nauki o administracji publicznej - i w dziedzinie kszta�towania administracji publicznej - podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne do�wiadczenie danego autora czy dzia�acza (cho� jest ono oczywi�cie wa�ne), ile znajomo�� do�wiadcze� ze sfery administracji publicznej zar�wno w�asnego kraju, jak i innych kraj�w. Niniejsza ksi��ka b�dzie po�wi�cona w znacznym stopniu wszystkim tym ostatnim do�wiadczeniom, aczkolwiek autorzy staraj� si� w niej wykorzysta� r�wnie�, dane im w ci�gu ostatnich lat, do�wiadczenia osobiste. 3, Uk�ad i tre�� ksi��ki Ksi��ka sk�ada si� - nie licz�c niniejszego wprowadzenia ani rozdzia�u ko�cowego - z dwunastu rozdzia��w. Pierwszy (zawieraj�cy wst�pne uwagi o ustroju pa�stwowym i o administracji publicznej) i przedostatni (poza ko�cowym) dotycz� og�lnych kwestii nauki o administracji publicznej. Rozdzia�y drugi i trzeci dotycz� materii na poz�r czysto historycznej - ukazuj�, odpowiednio, tradycje najwa�niejszych obcych modeli administracji publicznej oraz nowoczesne polskie tradycje administracyjne. Jest to materia na poz�r tylko historyczna, bowiem-�adna administracja - jak i w og�le �adne instytucje publiczne - nie mo�e si� prawid�owo ukszta�towa� w oderwaniu od tradycji historycznych danego kraju lub regionu (w znaczeniu grupy kraj�w). Wszelkie przeszczepy nie uwzgl�dniaj�ce tego faktu s� pr�dzej czy p�niej odrzucane. Kolejne rozdzia�y - po wprowadzeniu terminologicznym wraz z analiz� funkcji i podmiotowej strony wykonywania funkcji administracji - maj� za przedmiot podstawowe problemy wsp�czesnej administracji publicznej, a mianowicie: problemy organizacji administracji centralnej i jej agend terenowych, ze szczeg�lnym uwzgl�dnieniem zagadnie� koordynacji jej dzia�ania, a tak�e problemy roli i organizacji samorz�du terytorialnego. W rozdzia�ach tych uwzgl�dniono wielk� reform� administracyjn� z 1998 r. i inne zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce w ostatnim okresie. Dalsze rozdzia�y omawiaj� problematyk� kadr, bez kt�rych administracja pozostaje tylko poj�ciem czysto abstrakcyjnym, problematyk� prawa w funkcjonowaniu administracji, stanowi�c� istotny element wsp�czesnej konstrukcji "pa�stwa prawnego" oraz dostrzegan� w szerszym kontek�cie dopiero od niedawna, problematyk� zwi�zk�w administracji publicznej ze sfer� etyki. W nast�pnym rozdziale, dodanym w drugim wydaniu ksi��ki, om�wiono zagadnienie spo�ecznego t�a funkcjonowania administracji publicznej - kwesti� spo�ecze�stwa obywatelskiego. W kolejnym rozdziale przedstawiono og�lniejsz� problematyk� reformy administracji publicznej. Jak ju� wspomniano, ksi��k� ko�czy rozdzia� po�wi�cony metodologicznym problemom nauki o administracji publicznej oraz rozdzia� dotycz�cy wyzwa� przysz�o�ci, jakie stoj� przed administracj� w nadchodz�cym czasie i w warunkach globalnej gospodarki oraz nowych technik informacyjnych. Na koniec tych wst�pnych uwag autorzy pozostawili sobie przyjemno�� z�o�enia najserdeczniejszego podzi�kowania wielu osobom i instytucjom, bez kt�rych �yczliwej pomocy ta ksi��ka nie mog�aby powsta�. Warszawa, w sierpniu 1999 r. Rozdzia� I Wst�pne uwagi o ustroju pa�stwowym i o administracji publicznej Kanon fundament�w ustrojowych wsp�czesnego pa�stwa, postulowany jeszcze w osiemnastowiecznych doktrynach O�wiecenia, wyrasta z zasady suwerenno�ci narodu. Zasada ta - to przeciwie�stwo wcze�niejszej monarchii absolutnej, w kt�rej pe�ni� w�adzy skupia� monarcha; zarazem jest ona przeciwna podstawom p�niejszego pa�stwa radzieckiego, w kt�rym suwerenem mia� by� "lud pracuj�cy miast i wsi", sprawuj�cy w�adz� za po�rednictwem swojej si�y przewodniej, to jest partii komunistycznej. W my�li o suwerenno�ci narodu tkwi� bowiem od zarania postulat demokracji politycznej, cho� d�ugo trwa�o zanim obj�a ona wszystkich. Jak g�osi� p�norenesansowy polski filozof Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] w naszej rzeczypospolitej cives tylko szlachcicy s�, bo tym tylko przyst�p do wyliczonych urz�d�w dano [...]"4. Z zasad� suwerenno�ci narodu z��czona jest nierozdzielnie idea pa�stwa prawa, przeciwstawiaj�ca pa�stwo policyjne, oparte na arbitralno�ci w�adzy, w�a�nie rz�dom prawa, pod kt�rymi to rz�dami "poddany staje si� obywatelem". Idea pa�stwa prawa oznacza wi�c przede wszystkim, �e prawo jest wi���ce r�wnie� dla w�adzy, za� obywatelowi przyznaje si� gwarancje poszanowania jego praw i ochrony przed samowol� w�adzy. W�adza jest wi�c zawsze ograniczona, nawet gdy jest demokratycznie legitymizowana przez wol� obywatelsk�. Z t� kwesti� z kolei wi��e si� trzeci spo�r�d o�wieceniowych idea��w: liberalny postulat wolno�ci jednostki, kt�rego spe�nienie, poza ustanowieniem gwarancji procesowych, prowadzi do konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolno�ci cz�owieka i obywatela. Nieraz (a dzi� coraz cz�ciej) idzie si� dalej jeszcze i gwarancji dla autonomii jednostki poszukuje si� poza pa�stwowym porz�dkiem prawnym, niekiedy za� i wbrew niemu (w Paktach Praw Cz�owieka Organizacji Narod�w Zjednoczonych, a zw�aszcza w Europejskiej Konwencji Praw Cz�owieka), albo i nawet poza granicami wyznaczonymi przez pozytywizm prawniczy - w tym, co jest prawem naturalnym (ius). R�wnocze�nie w�a�nie to konstytucja wyznacza zasady sprawowania w�adzy publicznej, wi���c nimi r�wnie� tych, kt�rzy zwyci�yli w wyborczej walce 4 Komentarze do trzeciej ksi�gi Polityki Arystotelesa (1605) - cyt. za: Obywatel - odrodzenie poj�cia, B. Markiewicz [red.], Warszawa 1989, s. 132. o polityczn� w�adz� w pa�stwie. Ma to chroni� nie tylko przegranych, ale ca�y demokratyczny porz�dek spo�eczny przed despotyzmem wi�kszo�ci. S�u�y temu zw�aszcza podzia� w�adz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i r�wnowa�enia si� w�adz. Podzia� w�adz, sformu�owany po raz pierwszy w konstytucji Stan�w Zjednoczonych Ameryki z 1787 r., francuskiej Deklaracji Praw Cz�owieka i Obywatela z 1789 r. i polskiej Ustawie Rz�dowej z 3 maja 1791 r., stanowi dzi� kanon konstytucjonalizmu. Z pa�stw demokratycznych mo�e go nie przyjmowa� jedynie Szwajcaria, ale tylko dzi�ki wielowiekowej tradycji praktykowania innego systemu, kt�ry daje si� po��czy� z demokracj�, mianowicie systemu "rz�d�w zgromadzenia", to jest formalnego podporz�dkowania organu wykonawczego organowi ustawodawczemu. System "rz�d�w zgromadzenia", nale�y to podkre�li�, mo�e formalnie wyst�pi� tak�e w ustroju w istocie niedemokratycznym; w postaci "jednolito�ci w�adzy pa�stwowej" stanowi� przecie� doktrynaln� podstaw� ustroju radzieckiego. Rewolucja Francuska nada�a my�li o�wieceniowej wymiar praktyczny, inicjuj�c rozw�j pa�stw i instytucji publicznych, zmierzaj�cy do urzeczywistnienia tych za�o�e�. Ale rozw�j doktryn pa�stwowych nie toczy si� prost� drog�, tak samo jak zreszt� i rzeczywisto�� polityczna oraz gospodarcza. Zanim pa�stwo liberalno-demokratyczne zd��y�o naprawd� zaistnie� w Europie, powojenny kryzys gospodarczy i niesprawno�� demokracji parlamentarnej przynios�y krytyk� tego ustroju i zanegowanie jego podstaw. W wielu krajach nast�pi� nawr�t do my�lenia autorytarnego, a idea�y demokracji i wolno�ci po�wi�cono na o�tarzu silnego pa�stwa kierowanego przez wybitn� jednostk� - dyktatora. Do jawnego zaprzeczenia zasadom demokratycznego pa�stwa prawnego, skrajnego unice- ; stwienia praw jednostki i wolno�ci politycznych dosz�o w pa�stwach dyktatorskich typu faszystowskiego, spo�r�d kt�rych najbardziej wynaturzony by� nazizm niemiecki (hitleryzm). Upadek pa�stw Osi przyni�s� w Europie Zachodniej rych�� odbudow� ustroj�w demokratycznych. Inny typ dyktatury zrodzi�a rewolucja pa�dziernikowa 1917 r. w Rosji, a stalinizm po drugiej wojnie zapanowa� w wielu krajach, r�wnie� w Polsce. Mimo wielu r�nic, faszyzm i stalinizm wykazuj� znaczne podobie�stwa, w�a�ciwe wszystkim re�imom totalitarnym. Do cech tych re�im�w nale�y zawsze totalizm w�adzy, a wi�c brak ogranicze� jej zakresu, skrajny centralizm czyli skupienie uprawnie� w�adzy w jednym r�ku, a tak�e monolityczny charakter w�adzy czyli brak przyzwolenia na pogl�dy politycznie odmienne. Pa�stwo totalitarne zmierza do ca�kowitego podporz�dkowania w�adzy �ycia spo�ecznego i �ycia jednostki, likwiduj�c wszelkie przejawy y kontroli nad dzia�alno�ci� w�adzy przez czynniki od niej niezale�ne. Nast�puje likwidacja niezawis�o�ci s�downictwa, prasy, Ko�cio�a, samorz�du, wolno�ci politycznych, zwi�zk�w zawodowych itp. Obowi�zuje jedna ideologia, a aparat pa�stwowy jest silnie spleciony z aparatem partyjnym. Partia jest masowa i opiera si�''. na dyscyplinie wewn�trznej. Rozbudowany jest aparat przymusu, a w�adza opiera si� na terrorze fizycznym i psychologicznym. Stalinizm doda� do tego programowe wyzucie jednostki z maj�tku - nacjonalizacj� w�asno�ci prywatnej. W pa�stwach bloku radzieckiego nat�enie totalitaryzmu by�o zr�nicowane, przy czym wprowadzanie w tych pa�stwach nowego ustroju ��czy�o si� zawsze z utrat� przez nie suwerenno�ci pa�stwowej, jako �e by� on narzucany si��, z zewn�trz. W Polsce o stalinizmie w czystej postaci mo�na m�wi� odno�nie do okresu 1948-1956: istniej�c od pocz�tku "Polski Ludowej" ujawni� si� z ca�� si�� gdy wzmog�a si� "zimna wojna", a ko�czy go symbolicznie Pa�dziernik. 1 cho� p�niej system totalitarny s�ab� w Polsce coraz bardziej, w rozwodnionej postaci dotrwa� do ko�ca PRL, utrzymuj�c wi�kszo�� podstawowych kryteri�w. Niekt�re z cech istotnych poprzedniego systemu, do kt�rych nale�y zw�aszcza dominacja pa�stwowej w�asno�ci �rodk�w produkcji w gospodarce i silnie scentralizowany system w�adzy administracyjnej, przetrwa�y u nas prze�om 1989 roku. Mimo reformy decentralizacyjnej 1998 r. odnajdujemy je i dzisiaj. Co wi�cej, maj� si� w najlepsze, cho� ju� nie wygl�daj� - w innym otoczeniu - tak gro�nie. Czasem uzyska�y now� legitymizacj�, now� posta�, now� nazw�. Ale przecie� nie zosta�y usuni�te i s� wci�� obecne w wielu segmentach administracji i jej mechanizmach. W rozmaitych okresach cywilizacji wsp�czesnej ustr�j o takim kszta�cie miewa� ju� precedensy w wielu krajach, prowadz�c do wytwarzania si� nowych oligarchii i ich d�ugotrwa�ych rz�d�w. Dlatego te� trzeba pami�ta�, �e Jesie� 1989 r., kt�ra przynosz�c rozpad imperium, obudzi�a nadzieje narod�w Europy �rodkowej i Wschodniej, nie jest niczyim darem. I chocia� obecnie znowu zapanowa� w wi�kszo�ci z tych kraj�w radosny duch demokracji, wolno�ci jednostki, pa�stwa prawa, to prze�om dopiero jest zapocz�tkowany, a pisz�c t� histori� nie znamy jej ko�ca. Dlatego warto tu przywo�a� jeszcze jeden istotny w�tek doktrynalny, odnosz�cy si� do podstawowych zasad organizacji �ycia zbiorowego, zawarty w katolickiej nauce spo�ecznej. Te trzy podstawowe zasady to: dobro wsp�lne, solidaryzm spo�eczny i zasada pomocniczo�ci. Bez tych warto�ci demokracja, stanowi�ca dzi� bez w�tpienia form� pa�stwa najbardziej odpowiadaj�c� godno�ci cz�owieka, jest zaledwie pust� regu�� proceduraln�. Pa�stwo powinno by� tylko pomocnicze, to znaczy nie mo�e od ludzi, rodzin, mniejszych wsp�lnot i zbiorowo�ci przejmowa� ca�ej odpowiedzialno�ci za warunki �ycia indywidualnego i zbiorowego. To osoba ludzka jest wolna, ale wolno��, by by�a godna, wymaga dzielno�ci we w�asnych sprawach i poczucia odpowiedzialno�ci, r�wnie� za los wsp�lny; inaczej nie da si� sprosta� spo�ecznym i gospodarczym wyzwaniom jutra. Przy takim widzeniu zasad �ycia zbiorowego i po�o�enia jednostki, spo�eczna nauka Ko�cio�a Katolickiego (bliska zreszt� spo�ecznemu nauczaniu niekt�rych ko�cio��w reformowanych) stoi w zasadniczym sporze filozoficznym z doktryn� liberalnej demokracji, a pora�ki tej ostatniej powoduj�, �e to w katolickiej nauce spo�ecznej poszukuje si� dzi� coraz cz�ciej odpowiedzi na praktyczne pytania, kt�re niesie indywidualizm, wynikaj�ce dla spo�ecze�stw europejskich ze wsp�czesnych wyzwa� wobec pa�stwa, wobec dobra wsp�lnego i wobec spo�ecznej sp�jno�ci. W�tek ten - zw�aszcza zasada pomocniczo�ci - do niedawna by� u nas zupe�nie nieobecny w �yciu zbiorowym, ale tak�e w podr�cznikach akademickich, poza podr�cznikami historii doktryn politycznych i prawnych. Przecie� - jak si� dla wielu okaza�o zupe�nie niespodziewanie - jest istotny na tyle, i� leg� u podstaw ustrojowych cywilizacji europejskiej. Zasada pomocniczo�ci obecna jest dzi� m.in. w Europejskiej Karcie Samorz�du Lokalnego, o kt�rej b�dzie mowa w dalszych partiach ksi��ki, w Traktacie z Maastricht, w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec, a tak�e w naszej Konstytucji z 1997 roku. Reforma terytorialna 1998 r. wnios�a t� zasad� tak�e do polskiego ustroju administracyjnego. W tych og�lnie nakre�lonych granicach doktrynalnych i ustrojowych, kt�re wsp�lne s� wszystkim wsp�czesnym pa�stwom cywilizowanym, wykonuje przypisane jej zadania administracja publiczna. Administracja towarzyszy w�adzy od zarania dziej�w. Ju� tw�rca polskiej historiografii Joachim Lelewel zauwa�y�, �e "[...] s�dy, wojskowo��, prawodawstwo, administracja koncentrowa�y si� we w�adzy kr�lewskiej [...]". W rozwini�tych cywilizacjach nast�puje r�wnie� i rozw�j administracji, a wraz z upadkiem cywilizacyjnym post�puje jej degeneracja, zar�wno w sferze spe�nianych funkcji, jak i w odniesieniu do aparatu. Administracja publiczna, jak� znamy dzisiaj - uregulowana prawnie i dzia�aj�ca w spos�b sformalizowany, szeroko rozbudowana co do przedmiotu dzia�ania, a w konsekwencji r�wnie� i organizacyjnie, ukszta�towana hierarchicznie z zarysowan� silnie specjalizacj� i ci�g�ymi problemami wewn�trznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym - w Europie pojawi�a si� szerzej i rozwija�a dopiero od czas�w monarchii absolutnej. Stale by�a jednak obecna w Ko�ciele katolickim, a tak�e, co warto pami�ta�, w miastach, od kiedy tylko by�y one samorz�dnymi gminami. Jak podkre�la� wspominany ju� Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] miasto jest zjednoczone towarzystwo ludzkie przez natur� i ustawy, maj�c w�adz� uczestnictwa rady, s�d�w i urz�d�w, kt�re b�d�c jednymi prawy powik�ani, wszelkiego tak duchownych, jak i �wieckich rzeczy dostatku u�ywa. Jest tedy miasto zjednoczone towarzystwo ludzi, bo rozr�nienie i rozproszenie ludzi nie mo�e stanowi� miasta [...]". Termin "administracja" pochodzi od �aci�skiego s�owa ministrare, oznaczaj�cego "s�u�y�" (ad w istocie tylko wzmacnia ten s�u�ebny sens). Administracja publiczna jest s�ug� ustroju i aparatem wykonawczym w�adzy politycznej. W demokratycznym pa�stwie prawnym jest s�ug� prawa - w tym sensie, uprzednio wspomnianym, �e prawu podlega i prawa musi przestrzega� (zasada praworz�dno�ci), ale tak�e i dlatego, i� ca�a w istocie rzeczy dzia�alno�� administracji publicznej polega na wy k o n y w a n i u prawa, skoro ca�a na prawie si� opiera. W tym te� - w odniesieniu do administracji publicznej - le�y istota podzia�u w�adz. Do zada� w�adzy wykonawczej i do podleg�ej jej administracji publicznej nale�y bowiem wykonywanie prawa, tak jak do legislatywy nale�y stanowienie go. Tu jednak od razu nale�y z naciskiem zwr�ci� uwag� na uboczny i negatywny efekt traktowania administracji jedynie jako "urz�dzenia do stosowania prawa". Mo�na rzec nawet, �e jest to zapewne rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady pa�stwa prawnego, kt�re wzmocni�a jeszcze doktryna pozytywizmu prawniczego. "Stosowanie prawa" (administracyjnego) cz�sto oznacza dzi� bowiem, w przyj�tym szeroko rozumieniu, zaledwie konkretyzacj� ustawy, czy to w drodze stanowienia przepis�w administracyjnych, czy poprzez wydawanie akt�w indywidualnych (decyzji administracyjnych, a jak m�wiono przed wojn�- orzecze� i zarz�dze�) i podejmowania innych w�adczych czynno�ci administracyjnych. Tymczasem - r�wnie� od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i dawniej, polega nie tylko na wykonawczym "stosowaniu" prawa administracyjnego, lecz tak�e na samodzielnym, tw�rczym dzia�aniu w ramach prawa i na jego podstawie (a wi�c - "przestrzegaj�c prawo"), i to w zakresie daleko nieraz wykraczaj�cym poza obszar obj�ty prawem administracyjnym. Administracja publiczna jest bowiem dzia�alno�ci� organizatorsk� w�adzy wykonawczej, prowadzon� w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i pozwalaj� posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa i do jego granic. Waga takiego spojrzenia na wsp�czesn� administracj� publiczn� wymaga szczeg�lnego podkre�lenia. Chodzi bowiem o zauwa�enie podstawowej r�nicy mi�dzy po�o�eniem w�adzy wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej w�adzy pa�stwowej (gdzie Sejm by� de iure "najwy�szym" organem w�adzy pa�stwowej, w zwi�zku z czym podlega�a mu Rada Ministr�w wraz z ca�� administracj�) a nowym, konstytucyjnym u�o�eniem w�adz naczelnych pa�stwa, opartym na zasadzie podzia�u w�adz. Obecnie rz�d nie "podlega" parlamentowi w dawnym znaczeniu formalnej podleg�o�ci. Ka�dy z trzech g��wnych segment�w w�adzy pa�stwowej jest samodzielny w wype�nianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie te� odpowiada za rezultaty swojej dzia�alno�ci: parlament stanowi prawa, w�adza wykonawcza (rz�d wraz z administracj� publiczn�) prowadzi w tych ramach samodzieln� dzia�alno�� na rzecz interesu publicznego, za� s�dy orzekaj�, czy prawo jest przestrzegane (r�wnie� przez administracj�). Przy tym demokratyczne pa�stwo prawne, o kt�rym mowa w naszej konstytucji (�ci�lej - konstytucjach) od 1989 r., staje si� dzisiaj coraz bardziej pa�stwem obywatelskim, to jest r�wnie� zdecentralizowanym, w kt�rym o tym, co jest interesem publicznym, rozstrzyga si� nie tylko w centrum w�adzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz r�wnie� w skali lokalnej i regionalnej. W Polsce takie warunki ustrojowe i prawne zaistnia�y od 1 stycznia 1999 r.; teraz nale�y uczyni� wiele, by reforma ta sta�a si� �ywym sk�adnikiem nowej doktryny pa�stwowej oraz pocz�tkiem nowych mechanizm�w i zwyczaj�w w �yciu politycznym. Ten ostatni w�tek jest istotny. Ponowne rozbudzenie demokracji lokalnej i regionalnej stanowi wa�ne znami� ustroj�w pa�stwowych drugiej po�owy XX wieku. Wsp�cze�nie jest to efekt poszukiwa� nowej to�samo�ci spo�ecznej w zunifikowanym �wiecie. W du�ej mierze rozbudzenie to stanowi jednak tak�e uboczny skutek doktryny i praktyki pa�stwa dobrobytu, kt�re przyj�o na siebie wiele obowi�zk�w (jak si� okaza�o nazbyt wiele), a zatem - i nowej odpowiedzialno�ci przed spo�ecze�stwem za ich w�a�ciwe wype�nienie. Z powy�szych powod�w wynika nowa atrakcyjno�� wspomnianej zasady pomocniczo�ci. Decentralizacja nie tylko bowiem u�atwia dostosowanie dzia�a� administracji publicznej do potrzeb lokalnych i regionalnych, ale i pozwala rozszerzy� obywatelsk� kontrol� nad wydatkami publicznymi i ich celowo�ci�. Zreszt� r�wnie� i tu rozumienie "interesu publicznego" zmienia si�: oczywisty jest, chocia� wcale nie prosty, rachunek koszt�w i zwi�zek mi�dzy og�lnym dobrobytem spo�ecze�stwa i obci��eniami podatkowymi, kt�re ponosz� obywatele, a mo�liwym zakresem �wiadcze� socjalnych i us�ug zbiorowych, dostarczanych przez sektor publiczny (administracja �wiadcz�ca). "Pa�stwo socjalne", kt�re zbyt optymistycznie przyj�o rozliczne obowi�zki wobec jednostki i zbiorowo�ci, dzi� w wielu krajach stoi na granicy za�amania. Tre�� funkcji administracji publicznej, decyduj�ca o istocie jej charakteru i o zakresie dzia�ania, zmienia si� w toku historii, gdy� zale�y od wielu czynnik�w, zw�aszcza politycznych i gospodarczych. Odpowiednio do tego jak szerzej albo w spos�b w�ski - wyznaczony jest przedmiot interesu publicznego, a wi�c r�wnie� zasi�g zada� i odpowiedzialno�ci administracji publicznej, z wi�kszym te� albo i skromniej zakre�lonym wp�ywem obywateli na jej dzia�alno�� mamy do czynienia. Tak czy inaczej administracja publiczna (jako system) stoi zawsze na stra�y interes�w pa�stwowych. Co najmniej wi�c oznacza to, �e administracja publiczna (cywilna i wojskowa, rz�dowa i samorz�dowa) odpowiada praktycznie za porz�dek publiczny, a tak�e za stan bezpiecze�stwa pa�stwa, �ycia zbiorowego i obywateli. T� funkcj� administracja publiczna musi spe�nia� w ka�dym nowoczesnym pa�stwie, cho� spos�b jej wykonywania (a tak�e sam kszta�t administracji) inny by� w pa�stwie absolutnym, inny w liberalnym, jeszcze inny jest w krajach praktycznie realizuj�cych doktryn� pa�stwa dobrobytu, inny by� pa�stwach faszystowskich, w ustroju stalinowskim czy pa�stwach "realnego socjalizmu", a inny powinien by� w krajach postkomunistycznych, odbudowuj�cych demokracj� i gospodark� rynkow�. Budowa administracji publicznej musi zatem dobrze odpowiada� zar�wno sytuacji pa�stwa w zmieniaj�cym si� kontek�cie historycznym, w danej sytuacji wewn�trznej i mi�dzynarodowej, jak i panuj�cej doktrynie pa�stwowej. Przez prawie p� wieku nauczano u nas student�w prawa, �e prawo jest "instrumentem polityki". Nauczano r�wnie�, �e pa�stwo jest aparatem przymusu (ucisku). Tak rzeczywi�cie by�o przez te p� wieku, bo Polska nie by�a w pe�ni; suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenno�ci pa�stwo mo�e by� dobrem wsp�lnym wszystkich obywateli, a administracja - s�u�b� publiczn�, nie za� instrumentem ucisku. Ona sama za� - administracja publiczna, to znaczy: ludzie, administracji, ich do�wiadczenie, wiedza i zaanga�owanie w sprawy interesu publicznego, stanowi� szczeg�lnie cenny kapita� ka�dego pa�stwa. To powinno tkwi� g��boko w �wiadomo�ci obywateli, za� do obowi�zk�w elit politycznych nale�y dba�o�� o ten kapita� i pomna�anie go. Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako dzia�alno�� organizatorska i wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji w�adzy pa�stwowej - wyst�powa� musia�a we wszystkich znanych z historii pa�stwach. Niekoniecznie jednak to samo mo�na powiedzie� o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powo�anego dla prowadzenia takiej dzia�alno�ci. Aparat administracji, zw�aszcza wsp�czesnego nam typu - zawodowy, oparty na pionowym i poziomym podziale pracy oraz zwi�zanej z nim specjalizacji, zbudowany, przynajmniej cz�ciowo, hierarchicznie, funkcjonuj�cy na podstawie sformalizowanych, generalnych regu� post�powania - kszta�towa� si� stopniowo i w postaci bliskiej ju� wsp�czesnej nie pojawi� si� wcze�niej ni� w wiekach XVII i XVIII, czyli - og�lnie rzecz bior�c - w epoce O�wiecenia. Korzeni wsp�czesnej administracji publicznej nale�y zatem poszukiwa� w instytucjach owego czasu, co odnosi si� tak�e w du�ej mierze do zr�nicowania dzisiejszych narodowych modeli administracji. Rozdzia� II Kszta�towanie si� najwa�niejszych narodowych modeli administracji publicznej Zagadnienia og�lne Kszta�towanie si� wsp�czesnych modeli administracji publicznej przebiega�o w r�nych warunkach politycznych i spo�eczno-ekonomicznych. R�nice, kt�re do dzisiaj rysuj� si� pomi�dzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikaj� w znacznej mierze z r�nic, jakie dzieli�y te kraje ju� w dobie kszta�tuj�cego si� i rozwini�tego O�wiecenia, to jest w XVII i XVIII wieku - i kt�re pozostawi�y wci�� zauwa�alne r�nice mi�dzy nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co okre�la si� jako kultura administracyjna; zar�wno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna ��cz� si� �ci�le z problematyk� og�lnej kultury w�a�ciwej danemu spo�ecze�stwu5. Podstawowa r�nica charakterystyczna dla doby O�wiecenia da si� sprowadzi� do podstawowej zasady ustroju politycznego. Administracja publiczna dzia�a�a zatem jako aparat wykonawczy b�d� w ustroju monarchii absolutnej, gdzie w�adza monarchy nie by�a ograniczona przez �aden inny organ pa�stwowy, w szczeg�lno�ci reprezentuj�cy czynnik spo�eczny, b�d� te� w ramach republiki w �wczesnym rozumieniu, to jest ustroju, w kt�rym czynnik spo�eczny, w szczeg�lno�ci reprezentowany przez cia�o parlamentarne, wywiera� odczuwalny wp�yw na rz�dy. Monarchia absolutna - kt�ra w dobie O�wiecenia stara�a si� wzi�� na siebie odpowiedzialno�� za wszelkie sprawy spo�ecze�stwa, staj�c si�, jak okre�li� to ju� w po�owie XVII stulecia jeden z jej najwybitniejszych teoretyk�w, Tomasz Hobbes, odpowiednikiem biblijnego potwora Lewiatana - wi�za�a si� na og� z tym typem kultury, kt�ry nazywa si� biurokratycznym, w przeciwie�stwie do typu przedsi�biorczego, w�a�ciwego pierwszym krajom kapitalistycznym (Holandia, Anglia) oraz typu partycypacyjnego, kt�rego cechy mo�emy odnale�� w polsko-litewskiej Rzeczypospolitej Obojga Narod�w. Ustr�j typu monarchii absolutnej przewa�a� na kontynencie europejskim w XVII i XVIII wieku. Tradycje monarchii absolutnej istotnie zatem zawa�y�y na kszta�cie instytucji publicznych Francji, Niemiec czy Hiszpanii. 5 Poj�cia te rozwija B. Guy Peters (Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s. 64 i nast.). Osiemnastowieczne "republiki", b�d�ce w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami, stanowi�y zjawisko do�� wyj�tkowe, a do tego by�y one bardzo zr�nicowane. Obok republ