Leszek Garlicki POLSKIE PRAWO KONSTYTUCYJNE zarys wyk�adu wydanie 3 SPIS TRE�CI KU NOWEJ KONSTYTUCJI I. Konstytucje mi�dzywojenne II. Okres Polski Ludowej III. Pocz�tki III Rzeczypospolitej IV. Ma�a Konstytucja KONSTYTUCJA I INNE �R�D�A PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I. Istota i poj�cie konstytucji II. Cechy konstytucji jako ustawy zasadniczej III. Obowi�zywanie konstytucji IV. Konstytucja a inne �r�d�a prawa konstytucyjnego ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ I. Poj�cie zasad ustroju II. Zasada suwerenno�ci Narodu III. Zasada niepodleg�o�ci i suwerenno�ci Pa�stwa IV. Zasada demokratycznego pa�stwa prawnego. V. Zasada hierarchicznego systemu �r�de� prawa VI. Zasada spo�ecze�stwa obywatelskiego VII. Zasada podzia�u w�adz VIII. Zasada spo�ecznej gospodarki rynkowej IX. Zasada przyrodzonej godno�ci cz�owieka KONSTYTUCYJNY STATUS JEDNOSTKI I. Prawa cz�owieka i ich ewolucja II. Konstytucja z 1997 r. - zasady przewodnie statusu jednostki III. Podmioty praw i wolno�ci IV. Adresaci praw i wolno�ci V. Ograniczenia praw i wolno�ci VI. System praw i wolno�ci w Konstytucji z 1997 roku VII. Ochrona praw i wolno�ci VIII. Konstytucyjne obowi�zki jednostki WYBORY I PRAWO WYBORCZE I. Poj�cia og�lne II. Podstawowe zasady prawa wyborczego III. Organizacja wybor�w REFERENDUM I. Poj�cia og�lne II. Referendum w Konstytucji z 1997 roku III. Referendum og�lnokrajowe (art. 125 Konstytucji PARLAMENT. STRUKTURA, SK�AD I ORGANIZACJA I. Wprowadzenie II. Struktura parlamentu: zasada dwuizbowo�ci III. Struktura parlamentu: Zgromadzenie Narodowe IV. Kadencja i spos�b funkcjonowania V. Organizacja wewn�trzna VI. Status prawny pos��w i senator�w PARLAMENT. FUNKCJE I. Wprowadzenie II. Funkcja ustawodawcza III. Funkcja kontrolna PREZYDENT I. Pozycja ustrojowa II. Wybory Prezydenta i jego mandat III. Kontrasygnata i prerogatywy IV. Kompetencje prezydenta RADA MINISTR�W I ADMINISTRACJA RZ�DOWA I. Wprowadzenie II. Powo�ywanie i odpowiedzialno�� Rady Ministr�w III. Sk�ad i organizacja rz�du IV. Zakres dzia�ania Rady Ministr�w V. Prezes Rady Ministr�w VI. Minister SAMORZ�D TERYTORIALNY I. Istota samorz�du terytorialnego II. Ustr�j jednostek samorz�du terytorialnego III. Zakres dzia�ania i zadania jednostek samorz�du terytorialnego IV. Nadz�r nad dzia�alno�ci� samorz�du terytorialnego FINANSE PUBLICZNE, RADIOFONIA 1 TELEWIZJA, KONTROLA PA�STWOWA I. Finanse publiczne II. Radiofonia i telewizja III. Kontrola pa�stwowa W�ADZA S�DOWNICZA. S�DY I. Wprowadzenie II. Struktura s�d�w III. Krajowa Rada S�downictwa IV. S�dziowie V. Konstytucyjne zasady dzia�ania s�d�w W�ADZA S�DOWNICZA. TRYBUNA� KONSTYTUCYJNY I. Wprowadzenie II. Pozycja ustrojowa i sk�ad Trybuna�u Konstytucyjnego III. Funkcje Trybuna�u Konstytucyjnego W�ADZA S�DOWNICZA. TRYBUNA� STANU I. Odpowiedzialno�� konstytucyjna II. Trybuna� Stanu III. Zakres odpowiedzialno�ci konstytucyjnej IV. Post�powanie RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH I. Istota instytucji II. Pozycja ustrojowa Rzecznika III. Zakres i formy dzia�ania Rzecznika STANY NADZWYCZAJNE I. Istota instytucji II. Konstytucyjna regulacja stan�w nadzwyczajnych III. Ustawowa regulacja stan�w nadzwyczajnych KU NOWEJ KONSTYTUCJI Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., kt�ra od niedawna stanowi podstawowy dokument ustrojowy naszego kraju, powinna by� postrzegana na tle polskiej tradycji konstytucyjnej. Niezale�nie bowiem od bie��cych kompromis�w ideologicznych i politycznych - kt�re w tre�ci tej konstytucji znalaz�y odzwierciedlenie - w wielu kwestiach nawi�zuje ona (akceptuj�co lub neguj�co) do wcze�niej ukszta�towanych pogl�d�w, praktyk i instytucji. I. Konstytucje mi�dzywojenne 1. Punktem wyj�cia w rozwoju wsp�czesnego polskiego konstytucjonalizmu by�a Konstytucja z 17 marca 1921 r., zwana popularnie Konstytucj� marcow�. Opiera�a si� ona na typowych dla system�w demokratycznych zasadach: suwerenno�ci narodu, podzia�u w�adz i zagwarantowaniu praw obywatelskich. Wprowadza�a parlamentarny system rz�d�w, a zasady relacji mi�dzy legislatyw� a egzekutyw� kszta�towa�a w nawi�zaniu do instytucji III Republiki Francuskiej. Oznacza� to musia�o wyra�ne zwichni�cie r�wnowagi mi�dzy w�adzami, bo model III Republiki - tak jak uformowa�a go praktyka ustrojowa - charakteryzowa� si� bardzo siln� pozycj� parlamentu, daleko posuni�t� zale�no�ci� rz�du od Izby Deputowanych (tak we Francji okre�lano w�wczas pierwsz� izb� parlamentu) i pozostawieniem raczej ceremonialnego miejsca prezydentowi Republiki. Dla tw�rc�w Konstytucji marcowej by� to model atrakcyjny, bo wszystkie w�a�ciwie partie reprezentowane w Sejmie obawia�y si� silnej osobowo�ci J�zefa Pi�sudskiego, kt�rego postrzegano jako najbardziej prawdopodobnego kandydata na urz�d prezydenta. Konstytucja marcowa nada�a parlamentowi struktur� dwuizbow�, z tym �e Sejm (licz�cy 444 pos��w wybieranych w pi�cioprzymiotnikowych wyborach) zyska� wyra�n� przewag� nad Senatem ( 111 senator�w tak�e wybieranych w pi�cioprzymiotnikowych wyborach). Rola Senatu ogranicza�a si� do uczestniczenia w procedurze uchwalania ustaw, natomiast Sejm - poza ostatecznym g�osem w sprawach ustawodawstwa - dysponowa� te� szerokim zakresem uprawnie� kontrolnych wobec Rz�du i m�g� - w ka�dym czasie - wyrazi� wotum nieufno�ci zar�wno ca�emu gabinetowi, jak i poszczeg�lnym ministrom. Rozwi�zanie parlamentu mog�o nast�pi� tylko na mocy uchwa�y Sejmu, natomiast prezydent m�g� dokona� rozwi�zania tylko za zgod� Senatu. Prezydent by� wybierany prze Zgromadzenie Narodowe (tzn. Sejm i Senat dzia�aj�ce wsp�lnie), nie ponosi� za swoj� dzia�alno�� odpowiedzialno�ci parlamentarnej, natomiast - w razie naruszenia Konstytucji lub pope�nienia przest�pstwa - m�g� zosta� poci�gni�ty do odpowiedzialno�ci konstytucyjnej przed Trybuna�em Stanu. Rz�d by� powo�ywany przez prezydenta, ale musia� cieszy� si� zaufaniem wi�kszo�ci sejmowej, jako �e ponosi� przed Sejmem odpowiedzialno�� polityczn� i to zar�wno o solidarnym, jak i indywidualnym charakterze. By� to wi�c system o skrajnie parlamentarnym charakterze, a jego prawid�o we funkcjonowanie by�o uzale�nione od istnienia w Sejmie stabilnej wi�kszo�� zdolnej do udzielania poparcia istniej�cemu Rz�dowi. Brak takiej wi�kszo�ci musia� prowadzi� do kryzysu parlamentarnego, bo rz�d nie mia� mo�liwo�ci dzia�ania bez poparcia Sejmu, a pozycja prezydenta by�a zbyt s�aba, by mog�y funkcjonowa� tzw. gabinety prezydenckie. W praktyce szybko okaza�o si�, �e Sejm nie by� zdolny do wy�onienia stabilnej wi�kszo�ci. Efektem tego by�y cz�ste upadki gabinet�w, trudno�ci w tworzeniu koalicji partyjnych w Sejmie i v uchwalaniu ustaw. W spos�b zdecydowanie negatywny rzutowa�o to na autorytet Parlamentu i partii politycznych steruj�cych jego dzia�aniami. U�atwi�o to Pi�sudskiemu zdobycie poparcia spo�ecznego dla dokonania zamachu stanu i przej�ci. w�adzy w maj u 1926 r. 2. Konstytucyjnym wyrazem tych wydarze� by�a tzw. nowela sierpniowa (2 sierpnia 1926 r.) wprowadzaj�ca zmiany do Konstytucji marcowej. Wzmocni�; ona pozycj� prezydenta przyznaj�c mu mi�dzy innymi samodzielne prawo rozwi�zania Sejmu oraz (z upowa�nienia parlamentu i za zgod� rz�du) prawo wydawania rozporz�dze� z moc� ustawy. Ograniczeniom uleg�y te� mo�liwo�ci wyra�enia przez Sejm wotum nieufno�ci rz�dowi i ministrom, cho� sama zasada parlamentarnej odpowiedzialno�ci rz�du zosta�a zachowana. Faktyczny mechanizm w�adzy przesun�� si� jednak poza schemat za�o�ony konstytucyjnie, gdy� g�os decyduj�cy nale�a� do J�zefa Pi�sudskiego, mimo �e odm�wi� on przyj�cia urz�du prezydenta. Koniec lat dwudziestych to okres sta�ego konfliktu Pi�sudskiego z parlamentem (gdzie wi�kszo�� zachowa�y partie opozycyjne wobec obozu sanacyjnego); nierzadko dochodzi�o przy tym do dzia�ania obok istniej�cych rozwi�za� konstytucyjnych, a nawet do ich wyra�nego naruszania. Dopiero po tzw. wyborach brzeskich (1930 r.) sanacja uzyska�a wi�kszo�� w obu izbach i to pozwoli�o jej na doprowadzenie do uchwalenia nowej konstytucji (przy czym te nie w pe�ni przestrzegano regu� procedury sejmowej). 3. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 r. opiera�a si� na zupe�nie innych za�o�eniach ideologicznych ni� jej poprzedniczka z 1921 r. Wyra�a�a ona zdecydowani autorytarn� form� rz�d�w, cho� uj�t� w formy nowego porz�dku konstytucyjne go. Pierwsze miejsce w pa�stwie przyznawa�a prezydentowi wybieranemu prze Zgromadzenie Elektor�w (kt�rych wi�kszo�� by�a wy�aniania przez Sejm i Senat). Je�eli jednak ust�puj�cy prezydent wskaza� innego kandydata, to rozstrzygni�cie zapada�o w g�osowaniu powszechnym. Na wypadek wojny prezydent m�g� mianowa� swojego nast�pc� - rozwi�zanie to pozwoli�o na utrzymanie konstytucyjnej ci�g�o�ci w�adzy po 1939 r. Prezydent nie ponosi� odpowiedzialno�ci parlamentarnej ani konstytucyjnej. Powo�ywa� rz�d i m�g� dokonywa� zmian w jego sk�adzie (jednak rz�d ponosi� tak�e odpowiedzialno�� polityczn� wobec Sejmu). Prezydent m�g� w ka�dym czasie rozwi�za� Sejm i Senat, przyznane mu te� zosta�y do�� szerokie kompetencje w zakresie stanowienia prawa. O s�abo�ci parlamentu przes�dzi� te� system wyborczy, bo ordynacje wyborcze faktycznie pozbawi�y opozycj� szans na zg�oszenie swoich kandydat�w. Konstytucja kwietniowa pisana by�a z my�l� o silnej prezydenturze i wi�zano j� oczywi�cie z osob� J�zefa Pi�sudskiego. Przyj�to j� jednak zbyt p�no, bo Marsza�ek zmar� w maju 1935 r. Zabrak�o tym samym osoby zdolnej do wype�nienia nowych zada� konstytucyjnych, a samej konstytucji dane by�y tylko cztery lata funkcjonowania w niepodleg�ej Polsce. II. Okres Polski Ludowej 4. Po II wojnie �wiatowej na ziemiach polskich ukszta�towa� si� nowy system w�adzy faktycznej, kt�ra niezale�nie od braku legitymacji konstytucyjnej czy politycznej, okre�li�a nowy porz�dek ustrojowy. Po okresie rozwi�za� tymczasowych (gdy tzw. Krajowa Rada Narodowa proklamowa�a si� jako tymczasowy parlament), po uznaniu nowej w�adzy przez mocarstwa zachodnie i po przeprowadzeniu (w�tpliwych co do swej rzetelno�ci) wybor�w parlamentarnych, w lutym 1947 r., ukonstytuowa� si� tzw. Sejm Ustawodawczy, kt�ry niemal od razu, tj. 19 lutego 1947 r. przyj�� tzw. Ma�� Konstytucj�. W swej tre�ci nawi�zywa�a ona do Konstytucji marcowej, formu�uj�c, mi�dzy innymi, zasad� podzia�u w�adz. Jednoizbowy Sejm by� organem ustawodawczym (ale dopuszczono te� dekrety z moc� ustawy wydawane przez rz�d i wymagaj�ce akceptacji najpierw Rady Pa�stwa, a potem Sejmu), wybiera� Prezydenta, m�g� wyrazi� wotum nieufno�ci rz�dowi i ministrom. Nowym organem by�a Rada Pa�stwa (z�o�ona z Prezydenta, Marsza�ka i wicemarsza�ka Sejmu, prezesa Najwy�szej Izby Kontroli oraz innych os�b), kt�ra w pewnych sytuacjach mog�a dzia�a� w zast�pstwie Sejmu. Budowa organ�w centralnych odpowiada�a wi�c modelowi parlamentarno-gabinetowemu, ale by�o to podobie�stwo czysto formalne. System parlamentarny nie mo�e bowiem dzia�a� bez opozycji, a ta zosta�a ostatecznie zlikwidowana ju� w ko�cu 1947 r. W rzeczywisto�ci politycznej postanowienia konstytucyjne stanowi�y tylko fasad� ukrywaj�c� realny system sprawowania w�adzy, podporz�dkowany zasadzie kierowniczej roli partii (PPR, a potem PZPR) i ograniczaj�cy suwerenno�� Polski na rzecz ZSRR. Pr�by - fasadowego cho�by - nawi�zywania do demokratycznych rozwi�za� Konstytucji marcowej zako�czy�y si� na prze�omie 1948 i 1949 roku. Gdy za� w pocz�tku lat pi��dziesi�tych przyst�piono do prac nad now� konstytucj�, by�o ju� oczywiste, �e podstawowym wzorem dla jej tw�rc�w ma by� radziecka konstytucja z 1936 r., w miar� wiernie kopiowana przez niemal wszystkie pa�stwa regionu. 5. Konstytucja z 22 lipca 1952 r. powsta�a w najgorszym chyba okresie powojennej historii Polski, okre�lanym potem enigmatycznym poj�ciem "okresu b��d�w i wypacze�". Od razu by�o oczywiste, �e nowa konstytucja nie b�dzie stosowana w praktyce, a jej sformu�owania b�d� mie� czysto deklaratywny charakter, ukrywaj�cy �wczesn� rzeczywisto�� epoki stalinizmu. Konstytucja z 1952 r. zrywa�a z koncepcjami Konstytucji marcowej, odrzucaj�c zasad� podzia�u w�adz i organizuj�c system centralnych organ�w pa�stwa wok� tzw. zasady jednolito�ci (jedno�ci) w�adzy pa�stwowej. Okre�la�a ona Sejm jako najwy�szy organ w�adzy pa�stwowej i przewidywa�a jednostronne podporz�dkowanie Sejmowi pozosta�ych typ�w organ�w pa�stwa, a wi�c administracji, s�downictwa i prokuratury. Zniesiono urz�d prezydenta, natomiast nowy kszta�t nadano Radzie Pa�stwa (wybieranej przez Sejm spo�r�d pos��w), kt�ra - z jednej strony - przej�a niekt�re kompetencje g�owy pa�stwa, a - z drugiej strony - zyska�a tzw. kompetencje zast�pcze wobec Sejmu, kt�re pozwala�y jej dzia�a� zamiast Sejmu w wielu podstawowych sprawach, a zw�aszcza w dziedzinie ustawodawstwa. Rz�d by� powo�ywany przez Sejm, kt�ry w ka�dym czasie m�g� odwo�ywa� poszczeg�lnych ministr�w i powo�ywa� na ich miejsce nowych, podobne uprawnienie przys�ugiwa�o te� Radzie Pa�stwa w okresie mi�dzy sesjami Sejmu. Nie istnia� Trybuna� Konstytucyjny ani Trybuna� Stanu, S�d Najwy�szy mia� by� powo�ywany przez Rad� Pa�stwa na okres 5 lat. Konstytucja proklamowa�a liczne prawa i wolno�ci obywateli, daj�c - zgodnie z �wczesn� doktryn� - wyra�ne pierwsze�stwo prawom socjalnym i ekonomicznym, a wolno�ci osobiste i polityczne traktuj�c w bardziej skr�towy spos�b. Nie sformu�owano �adnych instytucjonalnych gwarancji praw i wolno�ci, nie przewidziano tak�e s�dowej procedury ochrony przed ich naruszeniami. Raz jeszcze trzeba podkre�li�, �e konstytucja, w za�o�eniu jej tw�rc�w, mia�a by� dokumentem o charakterze przede wszystkim politycznym, bardzo s�abo natomiast wyra�ono jej rol� prawn� jako najwy�szego aktu obowi�zuj�cego prawa. Wspomnia�em ju�, �e nie istnia�y procedury chroni�ce prawn� nadrz�dno�� konstytucji, sam tekst by� napisany j�zykiem lakonicznym, og�lnikowym i wieloznacznym, co pozostawi�o daleko id�c� swobod� w jego interpretacji. 6. Praktyka konstytucyjna ca�kowicie zdeprecjonowa�a rol� i znaczenie tego dokumentu. Prawa i wolno�ci jednostki realnie nie istnia�y, brak by�o niezawis�ych s�d�w zdolnych do wymuszenia ich przestrzegania przez policj� czy organy administracji pa�stwowej. Nie istnia�a opozycja, a rzeczywisty mechanizm w�adzy wyra�any by� zasad� kierowniczej roli partii i wszechw�adzy rz�dowych resort�w gospodarczych. Rola Sejmu zosta�a sprowadzona niemal do zera: zbiera� si� dwukrotnie w roku na kilkudniowe sesje, a reszt� jego kompetencji wykonywa�a "zast�pczo" Rada Pa�stwa. Obraz ten uleg� pewnym przekszta�ceniom po tzw. Pa�dzierniku, gdy na prze�omie lat 1956 i 1957 kierownictwo partii znalaz�o si� w r�kach grupy odcinaj�cej si� od stalinowskich metod rz�dzenia. Zarysowa�y si� pewne elementy praworz�dno�ci i usta�y najbardziej drastyczne praktyki aparatu bezpiecze�stwa, ale nie zmieni�o to istoty systemu, kt�ry nadal oparty by� na zasadzie kierowniczej roli partii i wykluczeniu pluralizmu politycznego. W funkcjonowaniu aparatu pa�stwowego zasadniczemu ograniczeniu uleg�a rola Rady Pa�stwa, co troch� wzmocni�o pozycj� Sejmu, kt�ry zbiera� si� teraz na kilkumiesi�czne sesje i praktycznie monopolizowa� funkcj� ustawodawcz�. Nie mia�o to wi�kszego znaczenia politycznego (cho� nie mo�na zapomina� o istnieniu w Sejmie kilkuosobowej reprezentacji zwi�zanej z Ko�cio�em), ale stabilizowa�o praktyk� funkcjonowania parlamentu, nierzadko nawi�zuj�c� do mechanizm�w z okresu dwudziestolecia mi�dzywojennego. Zmian zasadniczych nie przynios�o tak�e nast�pne dwudziestolecie, cho� stopniowo zmienia�y si� ekipy polityczne, a system rz�d�w ulega� post�puj�cej erozji. W lutym 1976 r. dokonana zosta�a rewizja Konstytucji z 1952 r., co trzeba by�o traktowa� jako pewien program minimum, gdy� jednocze�nie zrezygnowano z uchwalania nowej konstytucji, wy�amuj�c si� w ten spos�b z typowego w skali obozu trendu. Nowela lutowa przeformu�owa�a podstawowe zasady ustroju, okre�laj�c PRL jako "pa�stwo socjalistyczne", konstytucjonalizuj�c - nienormowan� dot�d prawnie - zasad� "przewodniej roli PZPR w budowie socjalizmu" i okre�laj�c "przyja�� i wsp�prac�" z ZSRR jako jedn� z podstaw polityki zagranicznej. Na nowo napisano wiele postanowie� o prawach i wolno�ciach obywateli, co jednak nie przyczyni�o si� do nadania im wi�kszej precyzji ani te� nie utworzy�o systemu instytucjonalnych gwarancji ich ochrony. Najmniejsze zmiany zasz�y w postanowieniach dotycz�cych naczelnych organ�w pa�stwowych, po raz pierwszy dostrze�ono te� potrzeb� ochrony konstytucji przed naruszeniami i po- wierzono - skromne zreszt� - kompetencje Radzie Pa�stwa. 7. Dopiero wydarzenia lata 1980 r. przynios�y zasadnicz� reorientacj� my�lenia konstytucyjnego. W oparciu o koncepcj� pluralizmu politycznego i roli konstytucji jako dokumentu - z jednej strony - ograniczaj�cego swobod� dzia�ania rz�dz�cych, a - z drugiej strony - ustalaj�cego pewne regu�y gry mi�dzy w�adz� a opozycj� formu�owa� zacz�to szereg nowych idei i postulat�w. Nie znalaz�o to wprawdzie niemal �adnego odzwierciedlenia w przepisach konstytucyjnych (dopiero w marcu 1982 r. - a wi�c ju� w stanie wojennym - wprowadzono do Konstytucji przepisy o Trybunale Konstytucyjnym i Trybunale Stanu), ale do�� wyra�nie uzmys�owi�o, i� "konstytucjonalizm socjalistyczny" wyczerpa� ju� swoje mo�liwo�ci. Okres lat osiemdziesi�tych trzeba dzi� postrzega� jako okres post�puj�cej erozji systemu, kt�remu ani stan wojenny, ani p�niej podejmowane pr�by dialogu z opozycj� nie mog�y ju� pom�c. W p�aszczy�nie konstytucyjnych relacji mi�dzy Sejmem, Rad� Pa�stwa i rz�dem nie by�o to jeszcze widoczne (pierwszym przyk�adem by�o doprowadzenie do dymisji gabinetu Messnera jesieni� 1988 r.). Natomiast niespodziewanemu rozwojowi uleg� system instytucjonalnych gwarancji konstytucyjno�ci i legalno�ci: od 1980 r. istnia� ju� Naczelny S�d Administracyjny, w 1985 r. utworzono ostatecznie Trybuna� Konstytucyjny, a w 1987 r. urz�d Rzecznika Praw Obywatelskich. Orzecznictwo tych s�d�w i aktywno�� Rzecznika zacz�y nadawa� nowe znaczenie prawnej roli konstytucji. Cho� nie by�o to w stanie zagrozi� systemowi rz�d�w, jednak torowa�o drog� nowym koncepcjom i ideom, w efekcie czego Polska wyra�nie wyprzedzi�a inne pa�stwa "obozu socjalistycznego". Zasadniczy cios systemowi nada�a jednak pogarszaj�ca si� sytuacja gospodarcza i rosn�ca aktywno�� (nielegalnej) Solidarno�ci wspieranej przez grupy opozycyjnych intelektualist�w. Doprowadzi�o to ostatecznie wiosn� 1989 r. do tzw. Okr�g�ego Sto�u - rozm�w kt�re mia�y wypracowa� pewien modus vivendi mi�dzy w�adz� a opozycj�. W aspekcie politycznym rozmowy te przynios�y trzy zasadnicze ustalenia. Po pierwsze - postanowiono przywr�ci� Solidarno�� do legalnego istnienia nie tylko w charakterze zwi�zku zawodowego, ale i ruchu politycznego. Po drugie - postanowiono przeprowadzi� przyspieszone wybory parlamen- tarne, kt�re mia�y otworzy� Solidarno�ci szans� zdobycia wi�kszo�ci w Senacie (przy tej okazji przywr�cono te� dwuizbowo�� parlamentu) i zapewni� jej ograniczon� reprezentacj� w Sejmie. Prawo wyborcze nadawa�o w pe�ni demokratyczny charakter wyborom do Senatu, natomiast z g�ry przewidywa�o podzia� mandat�w w Sejmie (65% dla dotychczasowego uk�adu politycznego i 35% dla Solidarno�ci - dlatego Sejm ten okre�lano mianem "Sejmu kontraktowego"). Po trzecie - postanowiono dokona� zmian w Konstytucji z 1952 r., jak m.in. ponowne pojawienie si� urz�du prezydenta i to o bardzo powa�nych kompetencjach. Koncepcja utrzymania rz�d�w za cen� ust�pstw na rzecz opozycji nie powiod�a si�. Wybory parlamentarne z czerwca 1989 r. przynios�y druzgoc�c� politycznie pora�k� dawnego uk�adu politycznego, a wi�kszo�� czo�owych polityk�w PZPR znalaz�a si� poza Sejmem. Nowy parlament dokona� wprawdzie - zgodnie z wiosennymi ustaleniami - wyboru gen. Wojciecha Jaruzelskiego na stanowisko Prezydenta, ale ju� po sze�ciu tygodniach powsta� rz�d Tadeusza Mazowieckiego, co oznacza�o otwarcie nowej epoki w dziejach Polski. III. Pocz�tki III Rzeczypospolitej 8. Konstytucyjnym wyrazem porozumienia Okr�g�ego Sto�u by�a tzw. no- wela kwietniowa (7 kwietnia 1989 r.) odzwierciedlaj�ca kompromis zawarty przez polityk�w. Jej rozwi�zania nie uk�ada�y si� jednak w logiczny schemat maj�cy na celu wprowadzenie nowego, demokratycznego systemu rz�d�w, lecz stanowi�y wypadkow� sprzecznych d��e� i oczekiwa� obu stron. O ile na p�aszczy�nie politycznej strona spo�eczna uzyska�a istotne koncesje (wybory i udzia� w nich Solidarno�ci), to w p�aszczy�nie konstytucyjnej musia�a za to zap�aci�. Na tym tle nale�y postrzega� utworzenie urz�du prezydenta i wyposa�enie go v szereg kompetencji pozwalaj�cych na ograniczenie roli parlamentu. Niezmieniony zosta� przepis konstytucji okre�laj�cy Sejm jako "najwy�szy organ w�adzy pa�stwowej", jednak nowela kwietniowa znacznie os�abi�a pozycj� Sejmu. Przede wszystkim powr�cono do dwuizbowej struktury parlamentu tj. powo�ano do �ycia Senat, kt�ry sk�ada� si� ze 100 senator�w, wybieranych po trzech w wojew�dztwach sto�ecznym i katowickim i po dw�ch w pozosta�ych czterdziestu siedmiu wojew�dztwach. By�o to rozwi�zanie nadreprezentuj�ce wojew�dztwa rolnicze i wyra�a�o nadziej� strony rz�dowej, �e uda si� jej w ten spos�b zdoby� wi�cej mandat�w senatorskich (przypomnijmy jednak, �e w wyborach czerwcowych Solidarno�� uzyska�a 99 mandat�w). Kompetencje Senatu ogranicza�y si� niemal wy��cznie do udzia�u w ustawodawstwie. Ustawa musia�a zosta� najpierw uchwalona przez Sejm (Senat by� jednym z podmiot�w posiadaj�cych prawo inicjatywy ustawodawczej), nast�pnie podlega�a rozpatrzeniu przez Senat, kt�ry m�g� zaproponowa� poprawki do ustawy lub odrzucenie jej w ca�o�ci. Te propozycje Senatu rozpatrywa� nast�pnie Sejm, kt�ry m�g� je odrzuci� wi�kszo�ci� dw�ch trzecich g�os�w. Sejm i Senat - dzia�aj�ce jako Zgromadzenie Narodowe - dokonywa�y wy- boru prezydenta na sze�cioletni� kadencj�. Zgromadzenie mog�o te� (wi�kszo�ci� dw�ch trzecich g�os�w) postawi� prezydenta w stan oskar�enia przed Trybuna�em Stanu oraz (wi�kszo�ci� trzech pi�tych g�os�w) uzna� trwa�� niezdolno�� prezydenta do sprawowania urz�du ze wzgl�du na stan zdrowia. Oskar�enie przed Trybuna�em Stanu mog�o dotyczy� naruszenia konstytucji lub ustaw (odpowiedzialno�� konstytucyjna) i doprowadzi� do skazania na utrat� urz�du. Prezydent nie ponosi� natomiast odpowiedzialno�ci politycznej przed parlamentem, gdy� nie istnia�a mo�liwo�� jego odwo�ania przez parlament przed up�ywem kadencji. Nowy art. 32 ust. 2 Konstytucji wskazywa�, �e �prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na stra�y suwerenno�ci i bezpiecze�stwa pa�stwa, nienaruszalno�ci i niepodzielno�ci jego terytorium oraz przestrzegania mi�dzypa�stwowych sojuszy politycznych i wojskowych". Nie by�o jasne, czy przepis ten okre�la tylko cele, kt�rymi prezydent powinien si� kierowa� przy wykonywaniu swoich kompetencji okre�lonych w innych postanowieniach konstytucyjnych, czy te� wyra�a tak�e samoistne kompetencje prezydenta. Gdyby przyj�� t� drug� interpretacj� (a nieprecyzyjno�� sformu�owa� art. 32 tego nie wyklucza�a), to prezydent stawa� si� piastunem bardzo silnych i nieokre�lonych pe�nomocnictw. Prezydent otrzyma� te� szereg wyra�nie uj�tych kompetencji, m.in. w zakresie obronno�ci i bezpiecze�stwa pa�stwa. Prezydentowi przyznano znacz�ce �rodki oddzia�ywania na parlament. Po pierwsze - prezydent podpisywa� wszystkie ustawy przyj�te przez Sejm i Senat, m�g� te� zg�osi� weto wobec ustawy (kt�re mog�o by� odrzucone przez Sejm wi�kszo�ci� dw�ch trzecich g�os�w), m�g� te� - przed z�o�eniem podpisu zwr�ci� si� do Trybuna�u Konstytucyjnego o orzeczenie, czy ustawa jest zgodna z konstytucj�. Zniesiono natomiast instytucj� dekret�w z moc� ustawy, a tym samym prezydent nie m�g� przejmowa� ustawodawczej funkcji parlamentu. Po drugie - prezydent mia� mo�liwo�� rozwi�zania Sejmu (co oznacza�o te� rozwi�zanie Senatu), jednak tylko w trzech sytuacjach: je�eli Sejm przez trzy miesi�ce nie powo�a rz�du, je�eli przez trzy miesi�ce nie uchwali ustawy bud�etowej, je�eli podejmie ustaw� lub uchwa��, kt�ra uniemo�liwi prezydentowi wykonywanie jego konstytucyjnych uprawnie� okre�lonych w art. 32 ust. 2. Ta ostatnia przes�anka by�a na tyle nieokre�lona, �e dawa�a prezydentowi bardzo siln� pozycj� w razie ewentualnego konfliktu z Sejmem. Tak jak poprzednio, rz�d i poszczeg�lni ministrowie byli powo�ywani przez Sejm, ale prezydent uzyska� wy��czne prawo przedstawiania kandydata na premiera. Natomiast powo�ywanie ministr�w mog�o nast�powa� tylko na wniosek premiera uzgodniony z prezydentem. Sejm mia� mo�liwo�� odm�wienia powo�ania takich kandydat�w, ale nie m�g� zg�osi� kandydat�w w�asnych, a przed�u�aj�cy si� konflikt nad tworzeniem rz�du m�g� prowadzi� po trzech miesi�cach do rozwi�zania Sejmu. Sejm m�g� w ka�dym czasie odwo�a� zar�wno ca�� Rad� Ministr�w, jak i jej poszczeg�lnych cz�onk�w, zachowana wi�c zosta�a zasada politycznej odpowiedzialno�ci rz�du przed Sejmem. Prawa odwo�ywania ministr�w nie mia� natomiast prezydent; raz powo�any gabinet musia� by� przez prezydenta tolerowany. Pewne uzale�nienie prezydenta od rz�du wynika�o z wymogu, by wa�niejsze akty prawne prezydenta by�y kontrasygnowane przez premiera. Zakres tych akt�w mia�a okre�li� odr�bna ustawa, a poniewa� nie dosz�o do jej uchwalenia, instytucja kontrasygnaty pozosta�a "na papierze". Nowela kwietniowa wprowadzi�a system rz�d�w stanowi�cy szczeg�lne przemieszanie dawnej koncepcji jednolito�ci w�adzy pa�stwowej z elementami prezydencjalizmu (w niekt�rych sformu�owaniach nowela kwietniowa przypomi- na�a nieco francusk� konstytucj� V Republiki z 1958 r.). Powi�zanie noweli z dawnym tekstem Konstytucji z 1952 r. musia�o doprowadzi� do wewn�trznych sprzeczno�ci. W wielu fragmentach nowe rozwi�zania mo�na by�o oceni� jako antyparlamentarne, a nawet - potencjalnie - antydemokratyczne, gdy� prezydentowi powierzono powa�ne kompetencje, uj�te w tak nieprecyzyjny spos�b, �e pozwala�o mu to na ich wykorzystanie w ka�dym w�a�ciwie kierunku. Takie by�o jednak za�o�enie autor�w noweli kwietniowej, kt�rzy postrzegali prezydentur� jako ostatni� gwarancj� zachowania istniej�cego systemu w�adzy i pragn�li pozostawi� prezydentowi mo�liwo�� przekre�lenia ustale� Okr�g�ego Sto�u. 9. Praktyka konstytucyjna posz�a jednak w zupe�nie innym kierunku. Prezydentem zosta� wprawdzie gen. Wojciech Jaruzelski, ale nie podejmowa� on pr�b wykorzystywania swoich szerokich kompetencji i lojalnie akceptowa� zachodz�ce przemiany polityczne, kt�rych symbolem by� rz�d Tadeusza Mazowieckiego. Do�� szybko doprowadzi�o to do parlamentaryzacji systemu: o�rodkiem podejmowania decyzji politycznych sta� si� rz�d dzia�aj�cy w porozumieniu z klubami wi�kszo�ci parlamentarnej, a rola prezydenta ograniczy�a si� do skromnych tylko rozmiar�w. Model faktyczny istotnie rozmija� si� wi�c z modelem zak�adanym 'przez tw�rc�w noweli kwietniowej, a niebezpiecze�stwa mog�ce wynika� z tego modelu nie potwierdzi�y si� w nowej rzeczywisto�ci ustrojowej. Ju� jesieni� 1989 r. oczywista sta�a si� potrzeba uchwalenia nowej konstytucji. Obie izby parlamentu powo�a�y specjalne komisje maj�ce przygotowa� projekt, jednocze�nie zdawano sobie spraw�, �e pewne zmiany musz� by� dokonane natychmiast, bez czekania na zako�czenie prac nad pe�n� form� konstytucji. Da�o to pocz�tek dwutorowo�ci prac konstytucyjnych, z jednej strony - przygotowywano now� konstytucj� (a mia�o to zabra� ponad 7 lat), z drugiej - dokonywano cz�stkowych zmian w Konstytucji obowi�zuj�cej. Taka by�a geneza tzw. noweli grudniowej (29 grudnia 1989 r.), kt�ra ca�kowicie przeredagowa�a pierwszy rozdzia� Konstytucji, usuwaj�c z niego zasady kierowniczej roli partii oraz przyja�ni ze Zwi�zkiem Radzieckim, a zapisuj�c nowe podstawowe zasady ustroju politycznego. Znaczenie wiod�ce przypada�o nowemu art. 1 okre�laj�cemu Polsk� jako demokratyczne pa�stwo prawne, urzeczywistniaj�ce zasady sprawiedliwo�ci spo�ecznej; bardzo wa�ne by�y te� postanowienia o pluralizmie politycznym (art. 4), swobodzie dzia�alno�ci gospodarczej (art. 6) i ochronie w�asno�ci (art. 7). Dawne przepisy konstytucyjne zyska�y w ten spos�b nowe podstawy aksjologiczne, co szybko znalaz�o stosowne rozwini�cie w orzecznictwie Trybuna�u Konstytucyjnego i innych organ�w s�dowych. W marcu 1990 r. dokonano kolejnej nowelizacji konstytucji, wprowadzaj�c nowe postanowienia o ustroju w�adzy lokalnej i reaktywuj�c system samorz�du terytorialnego. 10. Rozw�j sytuacji politycznej stworzy� latem 1990 r. okoliczno�ci, dzi�ki kt�rym gen. Wojciech Jaruzelski zadeklarowa� gotowo�� ust�pienia z urz�du prezydenta. Poniewa� nie widziano sensu w utrzymywaniu kompetencji Zgromadzenia Narodowego do dokonywania wyboru prezydenta, nowela konstytucyjna z dnia 27 wrze�nia 1990 r. wprowadzi�a tryb powo�ywania prezydenta w g�osowaniu powszechnym i skr�ci�a kadencj� prezydenta do lat 5. W grudniu 1990 r. na urz�d prezydenta zosta� wybrany Lech Wa��sa. W ci�gu nast�pnego roku dojrzewa�a koncepcja przyspieszenia wybor�w parlamentarnych - pami�tamy, �e wybory z 1989 r. mia�y charakter w pe�ni demokratyczny tylko w odniesieniu do Senatu, natomiast w Sejmie by� z g�ry okre�lony podzia� mandat�w mi�dzy poszczeg�lne ugrupowania. Jesieni� 1991 r. Sejm podj�� uchwa�� o samorozwi�zaniu si�. Wybory przynios�y parlamentowi legitymacj� demokratyczn�, ale doprowadzi�y do bardzo silnego rozbicia Sejmu, przez co nie by�o mo�liwe ukszta�towanie stabilnej wi�kszo�ci popieraj�cej rz�d. Gabinet Jana Olszewskiego, utworzony w grudniu 1991 r. w oparciu o bardzo chwiejn� koalicj� kilku ugrupowa�, do�� szybko znalaz� si� w konflikcie z prezydentem Wa��s�. Doprowadzi�o to do odwo�ania tego rz�du przez Sejm (czerwiec 1992 r.), dopiero jednak pod koniec lipca uda�o si� uformowa� nowy gabinet pod kierownictwem Hanny Suchockiej. Przy tej okazji wyra�nie ujawni�y si� luki i wady obowi�zuj�cych uregulowa� konstytucyjnych, co przekona�o polityk�w do podj�cia szerszej reformy obowi�zuj�cej Konstytucji. Prace nad now� Konstytucj� toczy�y si� w parlamencie od 1989 r., ale przed wyborami 1991 r. uda�o si� wypracowa� jedynie projekty, przy czym zarysowa�y si� znaczne rozbie�no�ci mi�dzy izbami - ostatecznie w ka�dej z nich powsta� odr�bny projekt. Nie uda�o si� wi�c uchwali� nowej Konstytucji w dniu 3 maja 1991 r., jak to pierwotnie zamierzano. Po wyborach 1991 r. postanowiono prace konstytucyjne uporz�dkowa�, czego efektem by�a ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powierzy�a ona uchwalenie nowej Konstytucji Zgromadzeniu Narodowemu (co mia�o zapobiec sporom mi�dzy izbami); projekt mia�a wypracowa� Komisja Konstytucyjna z�o�ona z 46 pos��w i 10 senator�w, a Konstytucja uchwalona przez Zgromadzenie wymaga�a jeszcze potwierdzenia w referendum. Jak wiadomo odby�o si� ono dopiero wiosn� 1997 r. Przewlekanie si� prac nad now� konstytucj� doprowadzi�o do pojawienia si� idei uchwalenia aktu tymczasowo reguluj�cego kwestie wymagaj�ce najpilniejszego uporz�dkowania, a wi�c stosunki mi�dzy parlamentem, prezydentem a rz�dem. Pierwsze projekty wniesiono na jesieni 1991 r., a rok p�niej pojawi�a si� ustawa konstytucyjna z dnia 17 pa�dziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach mi�dzy w�adz� ustawodawcz� i wykonawcz� Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorz�dzie terytorialnym, zwana popularnie Ma�� Konstytucj�. IV. Ma�a Konstytucja 11. Ustawa konstytucyjna z 17 pa�dziernika 1992 r. by�a w za�o�eniu aktem tymczasowym i niepe�nym. Regulowa�a ona zagadnienia w�adzy ustawodawczej (rozdz. 2), w�adzy wykonawczej (rozdz. 3 i 4) oraz samorz�du terytorialnego (rozdz. 5). W pozosta�ych kwestiach utrzymywa�a obowi�zywanie dawnych przepis�w konstytucyjnych, cho� jednocze�nie deklarowa�a, �e traci moc Konstytucja z 22 lipca 1952 r. (art. 77). Poza zakresem Ma�ej Konstytucji pozosta�y tak istotne kwestie, jak: og�lne zasady ustroju (Ma�a Konstytucja po�wi�ci�a im wprawdzie dwa przepisy rozdz. 1, ale zasadnicz� rol� mia�y nadal pe�ni� postanowienia rozdz. 1 dawnej Konstytucji, kt�rych tre�� ustalono nowel� grudniow� z 1989 r.); prawa i wolno�ci obywateli (tu nadal obowi�zywa� tekst z 1952 r. i 1976 r., co zupe�nie nie odpowiada�o nowemu pojmowaniu tych zagadnie�); ustr�j w�adzy s�downiczej, w tym Trybuna�u Konstytucyjnego i Trybuna�u Stanu; tryb zmiany konstytucji (ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. okre�la�a tylko tryb uchwalania nowej Konstytucji, a nie dotyczy�a sposobu zmiany obecnych przepis�w). Tym samym postanowienia Ma�ej Konstytucji musia�y wsp�istnie� z utrzymanymi w mocy dawnymi przepisami konstytucyjnymi, co stwarza�o do�� skomplikowan� sytuacj� prawn�. 12. Relacje mi�dzy legislatyw� a egzekutyw� podporz�dkowano zasadzie podzia�u w�adz (art. 1 Ma�ej Konstytucji), tym samym oderwano si� od zasady jednolito�ci w�adzy pa�stwowej, a Sejm utraci� dawn� pozycj� najwy�szego organu w�adzy pa�stwowej. Pozostawiono zasad� dwuizbowo�ci parlamentu, przy czym koncepcja i pozycja Senatu nie uleg�y zmianom. Nadal wi�c Sejm liczy� 460 pos��w i pochodzi� z powszechnych i r�wnych wybor�w, a Senat liczy� 100 senator�w i pochodzi� z wybor�w powszechnych, z tym �e senatorowie byli wybierani po dw�ch z ka�dego wojew�dztwa (a w wojew�dztwie sto�ecznym i katowickim - po trzech). Nadal te� Sejm pozostawa� izb� znacznie silniejsz�, bo obok funkcji ustawodawczej sprawowa� kontrol� nad dzia�alno�ci� rz�du, uczestniczy� w jego powo�ywaniu i m�g� egzekwowa� jego odpowiedzialno��, a tak�e powo�ywa� szereg innych organ�w pa�stwa. Kompetencje Senatu ogranicza�y si� niemal wy��cznie do udzia�u w ustawodawstwie: Senat rozpatrywa� ka�d� ustaw� uchwalon� przez Sejm, m�g� do niej zaproponowa� poprawki lub wnie�� o jej odrzucenie (propozycje te mog�y zosta� odrzucone przez Sejm bezwzgl�dn� wi�kszo�ci� g�os�w, ale je�li takiej wi�kszo�ci zabrak�o, to uznawa�o si� je za przyj�te). By� to jeden z przyk�ad�w tzw. racjonalizacji systemu - Sejm m�g� narzuci� sw� wol� Senatowi, ale pod warunkiem zbudowania bezwzgl�dnej wi�kszo�ci. Je�li nie uda�o si� stworzy� takiej wi�kszo�ci, to - jak gdyby "za kar�" - Sejm musia� ust�pi� przed wol� Senatu. Parlament przesta� by� jednak wy��cznym ustawodawc�. Cho� nie powr�cono do instytucji dekret�w z moc� ustawy (prezydent nadal pozbawiony by� prawa stanowienia akt�w o mocy ustawy), to wprowadzono rozporz�dzenia z moc� ustawy, wydawane przez rz�d i podpisywane przez prezydenta. Mog�y one by� wydawane tylko w ramach og�lnej delegacji udzielonej w ustawie, wi�c musia�y si� opiera� na przyzwoleniu parlamentu. W praktyce parlament nigdy nie udzieli� takiego przyzwolenia. 13. Najwi�cej trudno�ci sprawia�o tw�rcom Ma�ej Konstytucji okre�lenie pozycji i kompetencji prezydenta. Z jednej strony, by�o oczywiste, �e w konstytucji nie powinny pozosta� antyparlamentarne akcenty noweli kwietniowej, zw�aszcza �e uk�ad polityczny, kt�remu mia�y one s�u�y� przeszed� ju� do historii. Z drugiej, strony rozbicie polityczne Sejmu (a wi�c jego s�abo��) i silna osobowo�� Lecha Wa��sy utrudnia�y wprowadzanie ogranicze� dotychczasowej pozycji g�owy pa�stwa. Zachowany zosta� model kompromisowy - pozbawiony wewn�trznej sp�j- no�ci. Utrzymano zasad� wyboru prezydenta przez nar�d (co jest rozwi�zaniem typowym dla systemu prezydenckiego); prezydent zachowa� te� szczeg�ln� pozycj� w zakresie obronno�ci i bezpiecze�stwa pa�stwa. Art. 28 ust. 2 Ma�ej Konstytucji wskazywa�, �e prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na stra�y suwerenno�ci i bezpiecze�stwa pa�stwa, nienaruszalno�ci i niepodzielno�ci jego terytorium oraz przestrzegania um�w mi�dzynarodowych. By�a to formu�a bardzo zbli�ona do dawnego art. 32 ust. 2 Konstytucji i pozostawiaj�ca podobne w�tpliwo�ci interpretacyjne. Dalsze postanowienia Ma�ej Konstytucji przyznawa�y prezydentowi sprawowanie og�lnego kierownictwa w dziedzinie stosunk�w zagranicznych (art. 32 ust. 1 ) oraz zewn�trznego i wewn�trznego bezpiecze�stwa pa�stwa (art. 34), co te� by�o dalekie od precyzji i kry�o w sobie zapowied� konflikt�w kompetencyjnych z rz�dem. Prezydent zachowa� swe uprawnienia w procesie ustawodawczym, a zw�aszcza - przed podpisaniem ustawy - mo�liwo�� z�o�enia weta wobec ustawy przyj�tej przez parlament lub te� skierowania tej ustawy do Trybuna�u Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodno�ci z konstytucj�. Zachowa� tak�e prawo rozwi�zania Sejmu (co oznacza�o jednoczesne rozwi�zanie Senatu), ale tylko w trzech sytuacjach: je�eli w ci�gu trzech miesi�cy nie zostanie uchwalona ustawa bud�etowa (art. 21 ust. 4), je�eli nie powiod� si� kolejne stadia tworzenia rz�du (art. 62), je�eli Sejm wyrazi rz�dowi tzw. niekonstruktywne wotum nieufno�ci (art. 66 ust. 5). Odpad�a wi�c og�lna przes�anka uchwalenia ustawy lub uchwa�y uniemo�liwiaj�cej prezydentowi wykonywanie jego konstytucyjnych uprawnie�, o kt�rych mowa w art. 32 ust. 2 (dawny art. 30 ust. 2 Konstytucji), co oznacza�o os�abienie roli prezydenta. Ma�a Konstytucja dopuszcza�a bowiem rozwi�zanie Sejmu tylko w sytuacjach, gdy nie by� on w stanie realizowa� swych zada� konstytucyjnych (uchwalanie bud�etu, tworzenie rz�du), a wi�c Sejm, w kt�rym istnia�a stabilna - nawet wroga prezydentowi - wi�kszo��, nie m�g� zosta� rozwi�zany. By� to kolejny przejaw racjonalizacji stosunk�w mi�dzy organami naczelnymi. Prezydent bra� aktywny udzia� w powo�ywaniu rz�du (o czym ni�ej), natomiast nie dysponowa� niemal �adnymi kompetencjami wobec rz�du ju� istniej�cego. Ma�a Konstytucja nie wprowadzi�a odpowiedzialno�ci rz�du przed prezydentem, nie da�a te� g�owie pa�stwa prawnych mo�liwo�ci kierowania dzia�aniami rz�du, a wi�c zast�powania premiera. W tym zakresie nie przyj�to w Polsce rozwi�za� w�a�ciwych systemowi prezydenckiemu. Ograniczone by�y te� uprawnienia prezydenta wobec w�adzy s�downiczej. Powo�ywa� on s�dzi�w, ale zawsze na wniosek Krajowej Rady S�downiczej, powo�ywa� b�d� bra� udzia� w powo�ywaniu kierownictwa S�du Najwy�szego i Naczelnego S�du Administracyjnego, wykonywa� prawo �aski. Tak jak we wszystkich systemach opartych na zasadzie podzia�u w�adz, prezydent ponosi� tylko odpowiedzialno�� konstytucyjn�: w razie naruszenia konstytucji lub ustawy m�g� zosta� przez Zgromadzenie Narodowe - wi�kszo�ci� dw�ch trzecich g�os�w - postawiony w stan oskar�enia przed Trybuna�em Stanu, kt�ry m�g� orzec o pozbawieniu prezydenta urz�du. Prezydent nie ponosi� odpowiedzialno�ci parlamentarnej (nie m�g� zosta� odwo�any przez parlament ze stanowiska z powod�w politycznych), natomiast Ma�a Konstytucja urealni�a instytucj� kontrasygnaty, wprowadzaj�c jej generalny wym�g dla wa�no�ci wszystkich akt�w prawnych prezydenta (art. 46) i okre�laj�c wyj�tki od tego wymogu (art. 47). Poniewa� udzielenie kontrasygnaty nale�y do premiera lub odpowiedniego ministra, zyskiwali oni mo�liwo�� kontrolowania decyzji prezydenta, zw�aszcza �e za udzielenie kontrasygnaty premier lub minister m�g� by� poci�gni�ty do odpowiedzialno�ci parlamentarnej. 14. Rz�d (Rada Ministr�w) okre�lony zosta� jako organ prowadz�cy polityk� wewn�trzn� i zagraniczn�, kieruj�cy ca�o�ci� administracji rz�dowej i podejmuj�cy decyzje we wszystkich sprawach polityki pa�stwa, kt�re nie zosta�y zastrze�one dla prezydenta lub innego organu administracji pa�stwowej b�d� samorz�du (art. 51 i art. 52 ust. 1 MK). W ramach w�adzy wykonawczej domniemanie kompetencji dzia�a�o wi�c na rzecz rz�du, a nie prezydenta. Rada Ministr�w sk�ada�a si� z premiera, wicepremier�w i ministr�w, a tak�e z innych os�b, je�eli wynik�o to z ustaw szczeg�lnych. Dzia�a�a na zasadzie kolegialno�ci, ale szczeg�lna pozycja przypada�a premierowi, kt�ry kierowa� jej pracami oraz koordynowa� i kontrolowa� prac� poszczeg�lnych ministr�w. Ten obraz zak��cony by� jednak, z jednej strony - koalicyjnym charakterem kolejnych gabinet�w, co wi�za�o ministr�w nie tyle z premierem, co z kierownictwem ugrupowania politycznego, do kt�rego przynale�eli, a z drugiej strony - rol� prezydenta, zw�aszcza wobec tzw. resort�w prezydenckich. Proces tworzenia rz�du zaczyna� si� zawsze po wyborach parlamentarnych, a tak�e gdy dosz�o do dymisji rz�du z innej przyczyny (art. 64 i art. 22 ust. 3 MK). Mia� on charakter bardzo skomplikowany i obejmowa� kolejne stadia, z kt�rych ka�de nast�pne traktowane by�o jako rezerwowe wobec poprzedniego. W pierwszym podstawowym stadium inicjatywa nale�a�a do prezydenta. Desygnowa� on premiera i na jego wniosek powo�ywa� pe�ny sk�ad rz�du, nast�pnie rz�d ten musia� przedstawi� Sejmowi sw�j program dzia�ania i uzyska� wotum zaufania wyra�one przez Sejm bezwzgl�dn� wi�kszo�ci� g�os�w. Je�eli nie dosz�o do powo�ania rz�du przez prezydenta lub nie uzyska� on sejmowego wotum zaufania, otwiera�o si� stadium nast�pne, w kt�rym Sejm m�g� (w ci�gu 21 dni) samodzielnie dokona� wyboru nowego rz�du, przy czym konieczne by�o uzyskanie bezwzgl�dnej wi�kszo�ci g�os�w. Prezydent nie mia� w tym stadium prawa decyzji, ale wyb�r trzech ministr�w - Ministra Obrony Narodowej, Ministra Spraw Zagranicznych i Ministra Spraw Wewn�trznych - wymaga� zasi�gni�cia jego opinii. Je�eli to stadium tak�e nie przynios�o efektu, to prawo powo�ania rz�du wraca�o do prezydenta, a dla uzyskania wotum zaufania wystarcza�a ju� tylko zwyk�a wi�kszo�� g�os�w w Sejmie. W razie niepowodzenia tego stadium, Sejm m�g� (tak jak w stadium drugim) dokona� samodzielnie wyboru nowego rz�du zwyk�� wi�kszo�ci� g�os�w. Je�eli to si� nie powiod�o przed prezydentem otwiera�a si� alternatywa: rozwi�za� Sejm i po wyborach zacz�� ca�� procedur� od pocz�tku albo samodzielnie powo�a� tzw. rz�d prezydencki. Rz�d taki musia� w ci�gu sze�ciu miesi�cy uzyska� wotum zaufania od Sejmu lub by� zast�pionym przez rz�d wybrany przez Sejm, je�li tak si� nie sta�o, to prezydent musia� rozwi�za� Sejm. By� to mechanizm bardzo z�o�ony i nigdy nie wypr�bowano jego pe�nego dzia�ania w praktyce. Zauwa�y� jednak trzeba, �e - stosownie do koncepcji zracjonalizowanego parlamentaryzmu - Sejm, w kt�rym istnia�a stabilna wi�kszo��, by� w stanie narzuci� prezydentowi sw�j sk�ad Rady Ministr�w. Rola prezydenta wzrasta�a, gdy chciano dokona� zmiany w sk�adzie urz�duj�cego gabinetu. Powo�anie lub odwo�anie ministra nale�a�o bowiem do prezydenta, z tym �e m�g� on dzia�a� tylko na wniosek premiera. Konflikt mi�dzy prezydentem lub premierem m�g� wi�c uniemo�liwi� dokonanie zmian w sk�adzie rz�du. Sejm nie bra� udzia�u w podejmowaniu tych decyzji, je�eli jednak wyrazi� ministrowi wotum nieufno�ci, to prezydent musia� odwo�a� takiego ministra. Rada Ministr�w i jej poszczeg�lni cz�onkowie ponosili odpowiedzialno�� polityczn� wobec Sejmu - izba mog�a im wyrazi� (bezwzgl�dn� wi�kszo�ci� g�os�w) wotum nieufno�ci, co oznacza�o obowi�zek podania si� do dymisji. O ile jednak wyra�enie wotum nieufno�ci pojedynczemu ministrowi zawsze skutkowa�o jego odej�ciem, to w odniesieniu do Rady Ministr�w obowi�zek przyj�cia jej dymisji przez prezydenta pojawia� si� tylko w wypadku uchwalenia przez Sejm tzw. konstruktywnego wotum nieufno�ci, tzn. jednoczesnego wyra�enia wotum nieufno�ci urz�duj�cemu gabinetowi i wyboru nowego premiera. W�wczas Sejm mia� 21 dni na wyb�r ca�ego rz�du, a prezydent musia� rz�d taki powo�a�. Je�eli natomiast Sejm wyrazi� Radzie Ministr�w tzw. zwyk�e (niekonstruktywne) wotum nieufno�ci, tzn. nie po��czy� tego wotum nieufno�ci z wyborem nowego premiera, to prezydentowi pozostawa� wyb�r mi�dzy przyj�ciem dymisji rz�du a rozwi�zaniem Sejmu. 15. Ma�a Konstytucja zerwa�a z antyparlamentarnymi rozwi�zaniami noweli kwietniowej, umieszczaj�c urz�d prezydenta w wyra�niejszych ramach konstytucyjnych. Przyj�a te� szereg uregulowa� typowych dla modelu parlamentarnego (przede wszystkim odpowiedzialno�� rz�du wobec parlamentu i udzia� parlamentu w tworzeniu rz�du), stawiaj�c Sejm na pierwszym miejscu w systemie podzia�u w�adzy. Warunkiem by�o jednak istnienie w Sejmie silnej i stabilnej wi�kszo�ci - w�wczas m�g� on narzuca� swe stanowisko zar�wno Senatowi, jak i prezydentowi, oraz utworzy� rz�d odpowiadaj�cy jego preferencjom. Gdy za� takiej wi�kszo�ci zabrak�o, rola Sejmu ulega�a ograniczeniu na rzecz pozosta�ych organ�w, a rz�d stawa� si� w wi�kszej mierze zale�ny od prezydenta. By� to wi�c system tzw. parlamentaryzmu zracjonalizowanego, przypominaj�cy w niekt�rych fragmentach rozwi�zania Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. Trzeba jednak podkre�li�, �e nie by� to system podporz�dkowany tylko jednej koncepcji modelowej. Powszechne wybory prezydenta i niekt�re jego kompetencje (zw�aszcza z zakresu polityki zagranicznej, bezpiecze�stwa i obronno�ci pa�stwa) przypomina�y raczej system prezydencki, a spos�b sprawowania urz�du przez Lecha Wa��s� zdecydowanie umacnia� to wra�enie. W rezultacie prezydent uzyska� pewne kompetencje nie przewidywane w tek�cie Ma�ej Konstytucji. Najwa�niejsze by�o zdobycie faktycznego wp�ywu na obsad� trzech kluczowych ministerstw: MON, MSZ i MSW, kt�re w znacznym stopniu pozostawa�y poza dyspozycj� premiera i wi�kszo�ci sejmowej (st�d te� pojawi�o si� w praktyce okre�lenie - resorty prezydenckie). 16. W pocz�tkowym okresie obowi�zywania Ma�ej Konstytucji nie brako- wa�o konflikt�w pomi�dzy prezydentem, rz�dem i Sejmem, a faktyczne funkcjo- nowanie nowych regulacji nie zawsze odpowiada�o nadziejom ich tw�rc�w. Ma�a Konstytucja zacz�a obowi�zywa� podczas funkcjonowania s�abego i rozbitego wewn�trznie Sejmu, jaki ukszta�towa� si� po wyborach z 1991 r. Nie mo�e wi�c dziwi� fakt, �e ani sejmowa koalicja, ani popierany przez ni� gabinet Hanny Suchockiej nie by�y w stanie przeciwstawi� si� tendencji umacniania urz�du prezydenta. W maju 1993 r. Sejm wyrazi� rz�dowi (niekonstruktywne) wotum nieufno�ci - efektem by�o rozwi�zanie Sejmu, a nowe wybory (wrzesie� 1993 r.), przeprowadzone w oparciu o now� ordynacj� wyborcz�, przynios�y jasny uk�ad si� w Sejmie, wyra�aj�cy si� powstaniem koalicji SLD - PSL. Wydawa�o si� to zmienia� sytuacj� prezydenta, gdy� powsta�a stabilna wi�kszo�� sejmowa, preferowana na tle zracjonalizowanego parlamentaryzmu. W praktyce okaza�o si� to jednak bardziej skomplikowane i problem prezydentury silniejszej - ni� mog�o to wynika� z litery Ma�ej Konstytucji - pozostawa� nierozwi�zany a� do przegrania wybor�w prezydenckich przez Lecha Wa��s� w ko�cu 1995 r. Nowy prezydent nie widzia� potrzeby wchodzenia w konflikty z wi�kszo�ci� SLD - PSL - w rezultacie wiele kompetencji g�owy pa�stwa pozostawa�o u�pionych w ostatnich dw�ch latach kadencji. Ostateczny kszta�t prezydentury Aleksandra Kwa�niewskiego zacz�� si� kszta�towa� po wyborach parlamentarnych we wrze�niu 1997 r., ale ju� pod rz�dem nowej Konstytucji. Na tym tle postrzega� nale�y kolejne zmiany Ma�ej Konstytucji - w 1995 r. dwukrotnie nowelizowano postanowienia dotycz�ce rozwi�zania Sejmu, precyzuj�c zwi�zane z tym kwestie proceduralne (najwa�niejsze by�o wprowadzenie zasady, w my�l kt�rej rozwi�zane izby dzia�aj� a� do ukonstytuowania si� nowego parlamentu, co zapewnia�o ci�g�o�� istnienia tego organu). Natomiast nowela z 21 czerwca 1996 r. - dokonana w ramach tzw. Reformy Centrum - umocni�a stanowisko premiera w ramach rz�du i jego organ�w. 17. Przez ca�y okres kadencji 1993-1997 toczy�y si� - cho� w bardzo r�nym tempie - prace nad przygotowaniem nowej konstytucji, tak jak przewidywa�a to ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. Pierwszym ich etapem by�o zg�aszanie projekt�w przez podmioty uprawnione. Ustawa konstytucyjna z 1992 r. dawa�a prawo inicjatywy prezydentowi oraz grupom 56 cz�onk�w Zgromadzenia Narodowego, nowela z 22 kwietnia 1994 r. rozszerzy�a to prawo na grup� co najmniej 500 000 wyborc�w (jako form� inicjatywy ludowej) oraz uzna�a, �e pod obrady trafi� te� musz� projekty zg�oszone w poprzedniej kadencji. Chodzi�o o nadanie wi�kszej reprezentatywno�ci pracom Komisji Konstytucyjnej, bo w wyniku wybor�w z wrze�nia 1993 r. opozycja w znacznym stopniu straci�a mo�liwo�� wnoszenia projekt�w sygnowanych przez grup� 56 pos��w i senator�w. Ostatecznie do Zgromadzenia Narodowego wp�yn�o siedem projekt�w kon- stytucji wniesionych przez: 1) Komisj� Konstytucyjn� Senatu I kadencji (projekt sygnowa�a - jeszcze w kadencji 1991-1993 - grupa 56 pos��w i senator�w), 2) Polskie Stronnictwo Ludowe i Uni� Pracy, 3) Konfederacj� Polski Niepodleg�ej, 4) Uni� Wolno�ci, 5) Sojusz Lewicy Demokratycznej, 6) prezydenta Lecha Wa��s�, 7) NSZZ Solidarno�� i ugrupowania centroprawicowe (tzw. projekt obywatelski wniesiony w drodze inicjatywy ludowej). We wrze�niu 1994 r. odby�o si� w Zgromadzeniu Narodowym pierwsze czytanie tych projekt�w, nast�pnie wszystkie projekty trafi�y do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (przypomnijmy, �e sk�ada�a si� ona z 46 pos��w i 10 senator�w) w celu przygotowania jednolitego projektu. Nie skorzystano z mo�liwo�ci przeprowadzenia tzw. referendum przedkonstytucyjnego (art. 2c ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. dopuszcza� poddanie pod referendum zas