BIBLIOTEKA SEJMOWA KONSTYTUCJA STANÓW ZJEDNOCZONYCH AMERYKI Tłumaczenie i wstęp Andrzej Pułło W/ Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2002 KANCELARIA SEJMU Biblioteka Sejmowa REDAKTOR NAUKOWY SERII Leszek Garlicki Opracowanie redakcyjne Teresa Koperska © Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2002 ISBN 83-7059-577-4 KANCELARIA SEJMU Opracowanie techniczne, druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Arkuszy wydawniczych 3,75. Arkuszy drukarskich 4,25 Wydanie pierwsze Warszawa, luty 2002 WSTĘP I. Informacje ogólne. Geneza państwa 1. Stany Zjednoczone Ameryki {United States of America) są jednym z największych państw współczesnego świata, zajmując ogromne obszary kontynentu północnoamerykańskiego między Atlantykiem a Pacyfikiem, a także Alaskę na północy oraz położony daleko na oceanie archipelag Hawajów. Te dwa obszary geograficzne są ostatnimi stanami przyjętymi do struktury federalnej państwa w 1958 i 1959 roku. Wszystkich stanów jest pięćdziesiąt i razem z niewielkim dystryktem federalnym, który jest siedzibą centralnych władz Stanów Zjednoczonych, zajmują obszar o powierzchni 9 372 614 km2, zamieszkany przez ponad 270 min ludzi. Ludność Stanów Zjednoczonych tworzy niezwykłą mozaikę narodowościową, rasową i religijną. Czarnej ludności jest prawie 30 min, Latynosów ponad 20 min, Azjatów ponad 7 min, Indian, Eskimosów i Aleutów prawie 2 min. Połowę ludności stanowią wyznawcy któregoś z kościołów chrześcijańskich. Najwięcej jest katolików (60 min), baptystów (24 min), metodystów (8,5 min), mormonów (4,6 min). Wyznawców judaizmu jest prawie 6 min, islamu 4 min, w tym 1,3 min muzułmanów afroamerykańskich. 2. Główną grupę narodowościową i religijną stanowią od początku historii Stanów Zjednoczonych biali anglosascy protestanci. To oni dali początek stałemu osadnictwu między Florydą a Nową Funlandią, które to tereny po latach rywalizacji mocarstw europejskich zostały uznane za obszary kolonizacji angielskiej w Ameryce. Chociaż już w XVI stuleciu podejmowano pewne próby osadnictwa, to jednak dopiero założenie osady Jamestown w Wirginii w 1607 roku było na tyle szczęśliwe, że od tej daty zwykle liczy się historię Stanów Zjednoczonych. W jej początkach szczególnie ważny był rok 1619, który wyraźnie wzmocnił niespełna dwutysięczną wspólnotę mieszkańców Jamestown. Przypłynął wtedy pierwszy transport kobiet z Anglii - 3 kandydatek na żony, ukonstytuowały się pierwsze władze samorządowe w Ameryce oraz pojawili się pierwsi afrykańscy niewolnicy przywiezieni przez holenderskich kupców. Rok 1619 był ważny dla przyszłych dziejów Stanów Zjednoczonych jeszcze z jednego powodu: rozpoczynała się wtedy historia wędrówki na kontynent amerykański sekty radykalnych purytanów, nazywanych separatystami, wypędzonych z Anglii na kontynent, a teraz uciekających przed prześladowaniami do Nowego Świata. Opuszczali Europę nie dla zysku czy poprawy bytu materialnego, jak to było w Wirginii, ale po to, by znaleźć nową ojczyznę i stworzyć lepsze społeczeństwo. Wylądowali w Ameryce w grudniu 1620 roku, a przed zejściem na ląd podpisali niezwykły dokument, od nazwy statku zatytułowany „Mayflower Compact". Ojcowie-pielgrzymi - jak ich nazwano w historiografii amerykańskiej - postanowili w nim „połączyć się umową w jedno ciało polityczne, które dla swojego przetrwania i lepszych rządów (...) stanowić będzie sprawiedliwe i równe prawa (...) dla dobra ogółu". Założona przez nich osada Plymouth po kilku latach stała się częścią kolonii zatoki Massachusetts, a „Mayflower Compact" bywa czasami nazywany pierwszą amerykańską konstytucją. W ciągu niewielu lat od założenia Plymouth osadnictwo angielskie zaczęło rozwijać się bardzo gwałtownie, o czym w burzliwych czasach panowania drugiego ze Stuartów decydowały już nie tylko czyste względy religijne i materialne. Szukali za oceanem schronienia przeciwnicy panującej dynastii, panującej religii i panującego porządku społecznego. Na przykład purytanie rozwijali osadnictwo w Massachusetts, angielscy katolicy założyli Maryland, przegrani rojaliści w czasach rządów Cromwella - Nową Karolinę, kwakrowie - Pensylwanię. Zaczęli napływać także osadnicy z innych krajów Europy: Holendrzy, Niemcy, Szkoci, Irlandczycy, Skandynawowie. Rozpoczął się proces asymilacji i tworzenia nowego społeczeństwa, długi czas rozwijającego się w znacznej separacji pomiędzy poszczególnymi koloniami. Na początku XVIII stulecia ukształtowała się struktura trzynastu kolonii, które w przyszłości miały utworzyć Stany Zjednoczone: cztery kolonie na północy (Massachusetts, New Hampshire, Connecticut i Rhode Island), cztery kolonie „środkowe" (Nowy Jork, New Jersey, Pensylwania i Delaware) oraz pięć kolonii na południu (Maryland, 4 Wirginia, Karolina Północna, Karolina Południowa i Georgia). Aż do czasu wybuchu wojny o niepodległość kolonie zawierały jedynie doraźne układy przewidujące współdziałanie na różnym polu, ale były to porozumienia sporadyczne, mające na celu tylko czasowe współdziałanie i nigdy nie objęły wszystkich kolonii. Impulsem do podejmowania takich działań były w XVIII wieku wojny, jakie toczyła Anglia z Francją i Hiszpanią, a także wspólne działania przeciwko Indianom. Prowadziło to do wzrastania poczucia wspólnego interesu, chociaż warunki historyczne i geograficzne nie pozwalały jeszcze na myślenie o zjednoczeniu kolonii. Kolonie powstawały w różnym czasie i z różnych pobudek. Jedne były zakładane przez spółki handlowe, inne były królewskimi nadaniami ziemi, jeszcze inne powstawały przez oderwanie od kolonii macierzystej. Kolonie różniły się pod względem obszaru, zaludnienia, religii, interesów ekonomicznych. Koloniści czuli się silnie przywiązani do swoich instytucji samorządowych, a to przeszkadzało w przyjęciu myśli o utworzeniu odległych władz centralnych. Jeszcze na kilka lat przed wojną o niepodległość, większość mieszkańców przyszłych Stanów Zjednoczonych uważała siebie za obywateli angielskich i była w pełni lojalna wobec własnej kolonii i wobec Korony. Występowały jednak pewne czynniki sprzyjające zjednoczeniu: w koloniach od początku do końca ich historii dominowały język i instytucje angielskie. Wszystkie kolonie, niezależnie od tego, czy były one królewskimi, prywatnymi lub praktycznie autonomicznymi obszarami, jak Rhode Island i Connecticut, posiadały pewne wspólne właściwości ustrojowe. 3. Przełomowym momentem dla angielskich kolonii w Ameryce był rok 1763, kończący wojnę, którą w Europie nazwano siedmioletnią, a która w Ameryce przyniosła ogromne powiększenie imperium brytyjskiego. To oczywiście zmuszało do przeorganizowania systemu kolonialnego, między innymi dla zapewnienia większych korzyści ekonomicznych. Tymczasem przywykłe do pewnej niezależności kolonie znajdowały się w tej fazie rozwoju, w której domagały się zwiększenia swobód, a nie ich uszczuplenia. Już w 1763 roku parlament angielski uchwalił kilka ustaw ograniczających kolonie w ich przywilejach ekonomicznych i politycznych, nie licząc się z rozpowszechnionym w Ameryce hasłem „no taxation without representation". Rozwinął się dosyć żywiołowy ruch oporu, 5 który doprowadził w 1765 roku do pierwszego zebrania się przedstawicieli kolonii amerykańskich, do tzw. Kongresu „stemplowego". Rozwój wydarzeń doprowadził po dziewięciu latach do prawdziwej wojny, której owocem była najpierw doniosła Deklaracja Niepodległości (1776), a później niewiele mniej sławne Artykuły Konfederacji (1777). Artykuły Konfederacji w istocie wyrażały tylko to, co już osiągnięto wspólnym działaniem. Zapisywano w nich, że poszczególne państwa tworzą „ligę przyjaźni dla celów wspólnej obrony, zabezpieczenia wolności oraz wspólnego i ogólnego dobra" (art. III), a „każde państwo (w tradycyjnym, ale niedokładnym tłumaczeniu „stan" -A.P.) zatrzymuje swoją suwerenność, wolność i niepodległość oraz wszelką władzę, jurysdykcję i prawa, które nie zostały wyraźnie przekazane zjednoczonym państwom, w Kongresie zebranym" (art. II). Kongres Konfederacji był jedynym organem Unii. Posiadał szerokie uprawnienia w zakresie spraw zagranicznych i wojskowych. W zakresie finansów miał co prawda prawo zaciągania pożyczek i określania wydatków Unii, ale samo nakładanie i ściąganie podatków pozostawało w wyłącznych kompetencjach stanów. W Kongresie uchwały zapadały większością głosów reprezentowanych stanów, a nie członków Kongresu. Co ważniejsze, praktyczne znaczenie decyzji Kongresu zależało od dobrej woli stanów, ponieważ sam Kongres nie dysponował żadnymi środkami przymusu wobec stanów. I to była największa słabość konfederacji, ujawniona z całą mocą po zakończeniu wojny. Bywa, że Artykuły Konfederacji nazywa się pierwszą konstytucją Stanów Zjednoczonych. W rzeczywistości nie były pierwszą, ponieważ każdy ze stanów miał swoją własną konstytucję; nie były też konstytucją, bo Unia nie była państwem, a jedynie ich związkiem pozbawionym własnych organów władzy wykonawczej i sądowej. Charakter związku dobrze wyrażało używane często w Artykułach określenie „zjednoczone państwa, w Kongresie zebrane" („the united states, in Congress assembled"), pisane z małej litery. II. Uchwalenie konstytucji 1. Artykuły Konfederacji, choć deklarowały powołanie „wieczystej Unii", to jednak wyraźnie zostały uchwalone na potrzeby toczącej się 6 wojny. Gdy tylko zawarto pokój w Paryżu w 1783 roku, poszczególne byłe kolonie zaczęły myśleć o swoich odrębnych interesach. Każde z nowych państw zaczęło osobno realizować wspólnie wywalczoną niepodległość. Rozpoczął się okres chaosu, nie wolny od niebezpieczeństwa zbrojnej interwencji mocarstw europejskich, tumultów społecznych, wzajemnej wrogości. Gospodarka i handel znalazły się w stanie depresji, panował zamęt w taryfach celnych, rosły długi, pieniędzy nie było nawet na utrzymanie zaledwie kilkusetosobowej armii. Nastąpił okres waśni, sporów granicznych, wojen celnych, niezależnej polityki zagranicznej. W tej krytycznej sytuacji, osłabiającej nawet zaufanie społeczne do idei niepodległości i republikanizmu, rozwinął się ruch na rzecz rewizji Artykułów Konfederacji. Za jego początek uważa się zwykle spotkanie przedstawicieli Wirginii i Marylandu w 1785 roku, szukających porozumienia w sprawach międzystanowego handlu. W roku następnym już dziewięć stanów wybrało przedstawicieli na podobną konferencję w Annapolis. Wprawdzie przybyli na nią tylko przedstawiciele pięciu, ale - co najważniejsze - postanowiono wówczas przedstawić wszystkim trzynastu parlamentom stanowym i Kongresowi Konfederacji sugestię zwołania w maju 1787 roku w Filadelfii zebrania przedstawicieli wszystkich państw dla rozważenia sytuacji i przedstawienia projektu zmian Artykułów, koniecznych dla uratowania konfederacji. Kongres najpierw zignorował propozycję, ale w lutym 1787 roku już ją rekomendował stanom, co pozostawało w wyraźnym związku z zaostrzeniem sytuacji społecznej, czego wyrazem była tzw. rebelia Shaysa w Massachusetts, gdzie jesienią 1786 roku zdesperowani farmerzy wystąpili zbrojnie przeciwko decyzjom legislatury stanowej i doprowadzili do zamknięcia sądów. Pewien wpływ na zmianę stanowiska Kongresu miało też to, że nie czekając na jego decyzję, w Wirginii delegatem na taki zjazd wybrano samego G. Washingtona. Kongresowi nie pozostawało już nic innego, jak tylko zgodzić się na zwołanie konwencji w miejscu i czasie wcześniej przez kogo innego zaproponowanym. Cel zebrania został wyraźnie przez Kongres określony. Konwencja miała wyłącznie zaproponować poprawki do obowiązujących formalnie Artykułów Konfederacji, które mogły stać się prawem dopiero po uchwaleniu ich przez Kongres i zatwierdzeniu przez stany. Miała więc 7 być konwencja ciałem jedynie opiniodawczym. Delegatów wybierały parlamenty stanowe w liczbie przez siebie ustalonej, z tym że na konwencji miano głosować stanami. Konwencja miała się zebrać w drugi poniedziałek maja, ale okazało się, że na ten dzień przybyli tylko delegaci Wirginii i Pensylwanii. Z rozpoczęciem obrad czekano do 25 maja, kiedy obecni już byli przedstawiciele większości stanów. Na przewodniczącego wybrano jednomyślnie G. Washingtona. Właściwe obrady rozpoczęły się 28 maja i trwały do 17 września tego samego roku. 2. Prace konwencji rozpoczęły się od podjęcia ogromnie ważnej uchwały, którą odrzucono instrukcje Kongresu i zdecydowano, że zamiast proponować zmiany Artykułów Konfederacji przygotuje się zupełnie nową konstytucję. Podstawą tych prac stał się przygotowany wcześniej tzw. plan Wirginii, którego przyjęcie ujawniło zamiar stworzenia silnego rządu centralnego. Diametralnie różnym był projekt znany pod nazwą New Jersey Plan, który wyrażał interesy małych stanów obawiających się zmajoryzowania w nowym związku. Wbrew wcześniej przyjętej uchwale plan ten był w istocie tylko serią poprawek do Artykułów Konfederacji. Zyskał niewystarczające poparcie i stosunkowo wcześnie delegaci zgodzili się, że musi istnieć rząd centralny, który sprawowałby władzę bezpośrednio, a nie wyłącznie poprzez stany. Bardziej spornym problemem była kwestia struktury takiego rządu, zwłaszcza organizacji i sposobu wybierania samej egzekutywy. Niczego nie rozstrzygnięto od razu, nawet zasada jednoosobowego urzędu prezydenta została przesądzona dopiero po wielu dyskusjach. Początkowo nikt nawet nie przewidywał ostatecznie przyjętego sposobu wybierania prezydenta, ponieważ niemal powszechne było poparcie dla wyborów egzekutywy przez Kongres. W ostatnich dniach obrad przyjęto jednakże bardziej skomplikowany sposób wyboru prezydenta przez elektorów zebranych w poszczególnych stanach, co było kompromisem wobec pojawienia się dobrze umotywowanych głosów za powszechną elekcją. Kompromis ten wyrażał się też w tym, że wyboru miał jednak dokonywać Kongres w wypadku, gdyby żaden z kandydatów na prezydenta i osobno na wiceprezydenta nie uzyskał bezwzględnej liczby głosów wyznaczonych elektorów. 8 Z pewnością nie był to najtrudniejszy kompromis zawarty na konwencji, ponieważ te największe wiązały się z konfliktem interesów między Południem a Północą, co widać między innymi w przyjętych ostatecznie zasadach obliczania reprezentacji stanów w Kongresie i wysokości pochodzących ze stanów podatków bezpośrednich. Kompromisu wymagało też przyznanie Kongresowi prawa regulowania handlu zagranicznego i międzystanowego. Obawiano się, że te uprawnienia mogłyby w przyszłości być skierowane przeciwko handlowi niewolnikami i dlatego w konstytucji znalazł się przepis nie pozwalający na zniesienie niewolnictwa do 1808 roku. Ceną za to była także zgoda na powierzenie prezydentowi prawa zawierania traktatów, ograniczonego jednak koniecznością zatwierdzania ich w Senacie, w którym - co było rezultatem jeszcze innego kompromisu - każdy stan bez względu na liczbę ludności był jednakowo reprezentowany. W pracach konwencji uczestniczyło pięćdziesięciu pięciu delegatów z dwunastu stanów. Zabrakło przedstawicieli najmniejszego - Rho-de Island. Pod tekstem konstytucji podpisy złożyło trzydziestu dziewięciu delegatów. Pozostali albo wcześniej opuścili konwencję, nie zgadzając się z przyjętym kierunkiem prac, albo odmówili podpisania ostatecznie uchwalonego dokumentu. Przewidując tę sytuację, autorzy konstytucji umieścili na końcu tekstu, w ostatnim dniu obrad, formułę o .jednomyślnej zgodzie reprezentowanych stanów", co było tylko wybiegiem ukrywającym brak rzeczywistej jednomyślności, mogącym pomóc w trudnym procesie ratyfikacji. Postanowiono, w tym samym artykule konstytucji, że wejdzie ona w życie dopiero po przyjęciu przez konwencje konstytucyjne co najmniej dziewięciu stanów i tam tylko będzie obowiązywać. 3. Los konstytucji w debacie ratyfikacyjnej był bardzo niepewny. Jak podają historycy, zaledwie w trzech stanach można było liczyć na sukces, aż w sześciu zdecydowaną przewagę mieli jej przeciwnicy, zarzucający konstytucji nadmierne wzmocnienie rządu centralnego i pogwałcenie instrukcji Kongresu Konfederacji. Konstytucja w istocie przekształcała Unię z ligi (związku) państw w jedno państwo o kompetencjach jego organów nieporównywalnie większych od jedynie „perswazyjnych" uprawnień dotychczasowego Kongresu. 9 Obawiano się silnej władzy centralnej, która w tak wielkim i zróżnicowanym kulturowo, religijnie, narodowościowo kraju mogłaby doprowadzić do przekreślenia demokratycznych zdobyczy rewolucji i ograniczenia wolności. Obawy wydawały się być tym bardziej zasadne, że konstytucja wbrew ukształtowanej już w Ameryce tradycji nie zawierała karty praw obywatelskich. Tłumaczenie, że jest to niepotrzebne, bo gwarantem praw jednostki będą rządy stanowe, niewielu przekonywało. Ostra i publiczna dyskusja w sprawie przyjęcia konstytucji od razu podzieliła jej uczestników na federalistów, czyli zwolenników konstytucji, i antyfederalistów, przeciwników tak znacznego wzmocnienia organów Unii. W miarę upływu czasu rosły jednak szanse przyjęcia konstytucji, między innymi za sprawą znakomitych esejów politycznych Hamiltona, Madisona i Jaya („The Federalist"). Już po roku konstytucję ratyfikowało dziewięć stanów, a zanim zakończono przygotowania do powołania nowych władz dołączyły do nich bardzo ważne Wirginia i Nowy Jork. Wybory do pierwszego Kongresu odbyły się na początku 1789 roku. George Washington złożył prezydencką przysięgę 30 kwietnia na balkonie nowojorskiego magistratu, który był pierwszą siedzibą Kongresu. W następnym roku stolicę przeniesiono do Filadelfii i zadecydowano o budowie specjalnego dystryktu federalnego na pograniczu Wirginii i Marylandu. Już po ukonstytuowaniu się organów nowego państwa konstytucję ratyfikowały Karolina Północna i Rhode Island. Wszystkie trzynaście byłych kolonii, tworzących dotąd niewiele wymagający związek, znalazło się w granicach jednego państwa, którego zasady i instytucje konstytucyjne miały wywrzeć ogromny wpływ na doświadczenia ustrojowe innych państw. III. Ogólna charakterystyka konstytucji 1. Z oczywistych powodów konstytucja Stanów Zjednoczonych różni się wyraźnie od podobnych dokumentów czasów bardziej współczesnych. Nawet na pierwszy rzut oka wydaje się być nadmiernie treściwa. Niektórzy mierzą to liczbą artykułów, ale akurat w tym 10 przypadku nie jest to zbyt szczęśliwe. Ściśle rzecz biorąc, artykułów jest zaledwie siedem i niektóre z nich dzielą się na tzw. sekcje (ang. section). Sekcje są jednak bardzo różnej objętości, a niektóre z nich są wielokrotnie dłuższe od trzech ostatnich artykułów. Większość sekcji i niektóre z artykułów ich nie znających dzielą się na nienumerowane ustępy, które w tej bardzo niedoskonałej systematyce wydają się być rzeczywistymi artykułami. Żaden z formalnych siedmiu artykułów konstytucji, czyli jej faktycznych rozdziałów, nie ma swojego tytułu, co dodatkowo źle wpływa na czytelność tekstu, podobnie jak i to, że uchwalane poprawki do konstytucji nie są wprowadzane do oryginalnego tekstu konstytucji. Ten pozostaje ciągle ten sam i tylko znajomość wszystkich poprawek pozwala ocenić, które fragmenty konstytucji i w jakim zakresie zostały faktycznie zmienione. 2. Ze wszystkich siedmiu artykułów zdecydowanie najdłuższy jest artykuł I, dłuższy od wszystkich pozostałych razem wziętych. Nic dziwnego, że jest podzielony na dziesięć sekcji. Wyjątkowa objętość tego artykułu wzięła się stąd, że regulowano w nim nie tylko problematykę kongresową, z wymagającą specjalnej uwagi zasadą dwuizbowości, ale i najważniejszą w tej konstytucji zasadę federaliz-mu, wymagającą starannego odróżnienia władztwa centralnego od praw samych stanów. Połączenie tego wszystkiego razem było możliwe dlatego, że tylko Kongresowi powierzono stanowiące kompetencje federacji, uznając prezydenta Stanów Zjednoczonych wyłącznie za organ ściśle rozumianej władzy wykonawczej. Pod hasłem praw Kongresu zapisano więc pełen zakres zadań rządu centralnego i chociaż starano się w nim umieścić tylko to, co rzeczywiście konieczne, aby nowa Unia stała się jednym państwem, to jednak zajęło to aż osiemnaście ustępów sekcji ósmej, oczywiście najdłuższej i chyba najważniejszej w całej konstytucji. Następne dwie sekcje również ściśle wiążą się z zasadą federalizmu, formułując pewne ograniczenia w wykonywaniu praw Unii i stanów. Artykuł II poświęcony jest prezydenturze, III - sądom, zwłaszcza Sądowi Najwyższemu, IV - ponownie federalizmowi, traktując ogólnie o przyjmowaniu nowych stanów do Unii i wzajemnych stosunkach między nimi, V - trybowi zmiany konstytucji. W artykule VI naj- 11 ważniejsze jest sformułowanie tzw. klauzuli supremacyjnej, zapewniającej pierwszeństwo prawu federalnemu, a w artykule VII znajduje się już tylko jedno zdanie o koniecznej dla wejścia w życie konstytucji ratyfikacji w stanach. Nie trudno zauważyć, analizując tekst konstytucji, że wiele jej postanowień jest wyłącznie następstwem przyjęcia zasady federalizmu, a wiele innych zostało ukształtowanych tak, a nie inaczej, też tylko za sprawą przyjęcia tej niezwykłej w tamtych czasach federalnej formuły państwa. To był główny cel twórców konstytucji, wskazany już w pierwszych słowach preambuły jako dążenie do „stworzenia doskonalszej Unii". 3. Posługiwanie się w konstytucji i języku współczesnym słowem „Unia", tym samym jakim nazywano związek pod rządami Artykułów Konfederacji, nie powinno wprowadzać w błąd co do rozumienia natury obu systemów. Stara Unia była czymś niewiele ściślejszym niż liga przyjaźni, nowa była już jednym państwem z silną egzekutywą, wspólnym skarbem i armią. Nadal posługiwano się słowem Unia i było tego kilka powodów. Dwieście lat temu nie odróżniano państw unitarnych od tych o strukturze federalnej. Mimo że znano te słowa, to jednak przymiotnik „federalny" odnoszono tylko do struktury, którą my dzisiaj nazywamy konfederacją. To był poważny problem twórców konstytucji i dlatego w felietonach „Federalisty" w 1787 roku można było przeczytać, że „konstytucja nie jest w istocie ani unitarną, ani federalną, lecz ma cechy jednej i drugiej". W praktyce najwygodniej było korzystać z określeń znanych Artykułom Konfederacji, ponieważ pozwalały one ukryć nieco charakter nowego związku, którego utworzenie było pogwałceniem woli Kongresu Konfederacji. Wszakże zamiast reformować stary związek stworzono zupełnie nową formułę jednego państwa i o jej zatwierdzenie zwrócono się wprost do wyborców. W tej sytuacji używanie starej terminologii miało przekonywać, że chodzi tylko o udoskonalenie Unii, bo taki kierunek zmian mógł bardziej liczyć na poparcie w debacie ratyfikacyjnej. 4. Mimo, że posługiwano się językiem czasów konfederacji, to jednak stworzono nową strukturę, która z każdą epoką stawała się coraz atrakcyjniejszą alternatywą ustrojową w świecie. Ten sukces twórców 12 konstytucji nie jest oczywiście ich jedynym wielkim osiągnięciem, bo niemal za równe rangą można uznać szczęśliwe przez nich rozwinięcie idei podziału władzy. Wcześniejsze z nią doświadczenia przynosiły same niepowodzenia. Tym razem stworzono system rządów, który stał się jednym z dwóch podstawowych modeli państwa demokratycznego. Oczywiście mowa jest o ustroju prezydenckim. I wreszcie podkreślić też trzeba to, że autorzy konstytucji doceniali zawsze znaczenie niezależnej władzy sądowej i samorządu terytorialnego, co może nie najwyraźniej zostało zapisane w konstytucji, ale co tkwi u podstaw całej filozofii amerykańskiego konstytucjonalizmu. Bezsprzecznie część dorobku konwencji była kontynuacją lub pozostawała w związku z konstytucyjnymi eksperymentami wyzwolonych kolonii. Dla samej idei federalizmu najważniejsze pożytki płynęły z doświadczeń okresu obowiązywania Artykułów Konfederacji. Swoje znaczenie miała też znajomość prawa i instytucji ustrojowych Wielkiej Brytanii. Te ostatnie, podobnie jak Artykuły Konfederacji, pełniły raczej funkcję pewnego wzorca negatywnego. Przykładów pozytywnych nie było gdzie szukać i dlatego można z przekonaniem twierdzić, że wiele rozwiązań konstytucji 1787 roku miało charakter oryginalny, żeby nie powiedzieć odkrywczy. Oceniając efekty pracy konwencji nie można nie zauważyć, że obradowała ona niecałe cztery miesiące, co wydaje się dzisiaj zupełnie nieprawdopodobne, zwłaszcza że w tym czasie trzeba było pogodzić diametralnie różne interesy i zawrzeć kilka wielkich kompromisów. Konstytucja weszła jednak w życie i choć kilkakrotnie ujawniły się w niebezpieczny sposób jej słabości, to jednak upływ czasu działał tylko na jej korzyść. Rosło zwłaszcza przekonanie o doskonałości jej zasad naczelnych, federalizmu i podziału władzy, uzupełnionych trzecią zasadą - kontroli sądowej. Wszystkie inne zasady i instytucje są już tylko tłem i mają co najwyżej charakter drugorzędny. IV. Poprawki do konstytucji 1. Jedną z najbardziej charakterystycznych cech amerykańskiej konstytucji jest jej niezwykła stabilność, wynikająca przede wszystkim z przyjętego trybu dokonywania w niej zmian. Nie można zmienić 13 konstytucji bez zgody aż trzech czwartych stanów. Szczególną cechą procedury zmiany konstytucji jest też to, że wykorzystywana do tego jest w praktyce wyłącznie forma poprawek, nie odnoszonych wprost, ani nie wprowadzanych bezpośrednio do pierwotnego tekstu konstytucji. Żadna z poprawek nie wskazuje zmienianego przepisu konstytucji lub uzupełnianego jej fragmentu. Zgodnie z artykułem V konstytucji, procedura uchwalania poprawek do konstytucji obejmuje najpierw stadium ich zgłaszania, a potem ratyfikowania. Prawo zgłaszania przysługuje albo obu izbom Kongresu większością dwóch trzecich głosów, albo konwencji konstytucyjnej zwołanej przez Kongres na żądanie dwóch trzecich legis-latur stanowych. W praktyce wszystkie obowiązujące dzisiaj poprawki inicjowane były w tej pierwszej procedurze. Stadium nazywane ratyfikacyjnym także może wykorzystywać dwie różne procedury. Poprawki mogą być przyjmowane albo przez trzy czwarte wszystkich parlamentów stanowych, albo przez specjalne konwencje także trzech czwartych stanów. O wyborze procedury decyduje sam Kongres. Tylko raz, w 1933 roku, przyjęto procedurę konwencji stanowych dla uchylenia poprawki, którą w 1919 roku wprowadzono prohibicję na terenie całych Stanów Zjednoczonych. Przepis artykułu V konstytucji jest bardzo ogólny i nie wynika z niego - na przykład - czy w tej procedurze prezydent może zastosować weto, jak należy liczyć większość dwóch trzecich, czy stan może zmienić uchwałę, którąjuż ratyfikował poprawkę, czy można w stanach uzupełniać procedurę ratyfikacyjną instytucją referendum, czy Kongres może -jak to uczynił po raz pierwszy w 1917 roku - wyznaczyć termin na dokonanie ratyfikacji przez wymaganą liczbę stanów, i wreszcie, czy można- tak jak w poprawce XIII i kilku innych - upoważnić Kongres do zapewnienia wejścia w życie poprawki „odpowiednim ustawodawstwem". Odpowiedź na to ostatnie pytanie jest najbardziej złożona i wymaga uwzględnienia całkiem sporego orzecznictwa Sądu Najwyższego. 2. W całej historii Stanów Zjednoczonych przyjęto zaledwie dwadzieścia siedem poprawek, a jeśli będziemy pamiętać, że pierwsze dziesięć poprawek można traktować jako integralną część konstytucji, a dwie inne nie mają żadnego znaczenia, bo wprowadzały i odwoływały prohibicję, to okaże się, że konstytucję uzupełniano lub zmieniano 14 zaledwie piętnaście razy. Wymowa tego będzie jeszcze wyraźniejsza jeśli zauważymy, że składanych Kongresowi propozycji poprawek było ponad dziewięć tysięcy. Zaledwie w trzydziestu kilku przypadkach Kongres przedstawiał poprawki stanom do ratyfikacji. Pierwsze dziesięć poprawek uchwalił Kongres już w 1789 roku, czyli w pierwszym roku istnienia państwa, jeszcze zanim ostatnie stany ratyfikowały konstytucję. Ich uchwalenie było koniecznością z uwagi na to, że wiele konwencji stanowych ratyfikowało konstytucję pod warunkiem niezwłocznego jej uzupełnienia kartą praw obywatelskich, znaną konstytucjom stanowym. W tak przyjętych poprawkach gwarantowano aż dwadzieścia trzy prawa i wolności, z czego dwanaście dotyczyło postępowania karnego, na przykład zakazywało stosowania kar okrutnych. Wśród innych praw wymieniono prawo do posiadania i noszenia broni, wolność słowa, prawo do wnoszenia petycji do władz państwowych. Jedną z najbardziej charakterystycznych cech praktyki uchwalania poprawek jest to, że przyjmowano je z bardzo różną częstotliwością. Względnie szybko przyjęto poprawki XI i XII, ale na następne trzeba było czekać ponad sześćdziesiąt lat, kiedy to w latach 1865-1870 przyjęto trzy poprawki związane z zakończeniem wojny secesyjnej i zniesieniem niewolnictwa. Później nastąpił ponownie dłuższy okres przerwy, aż do 1913 roku, kiedy to pozwolono na nakładanie podatków federalnych w sposób nie krępowany liczbą ludności poszczególnych stanów, co było jednym z większych anachronizmów konstytucji. W XX wieku przyjęto więcej poprawek niż w stuleciu wcześniejszym i robiono to ze średnią częstotliwością jednej zmiany na dziesięć lat, chociaż i tutaj widoczny jest wpływ pewnych wydarzeń historycznych na intensywność i efektywność wysiłków nowelizacyjnych. Myślimy o I wojnie światowej, długiej prezydenturze F.D. Roosevelta, czy zabójstwie Kennedy'ego. Jeśli nie liczyć poprawek prohibicyjnych i pierwszej poprawki w XX wieku (XVI z 1913 r.), to niemal wszystkie dotyczyły spraw wyborczych i kadencyjnych. V. Zasada federalizmu 1. Konstytucja amerykańska, inaczej niż wiele innych konstytucji związkowych, nie wskazuje z nazwy podmiotów federacji. Nie można 15 było tego zrobić, ponieważ nowe państwo powstało z przekształcenia konfederacji i nie wiadomo było, ile jej państw członkowskich ratyfikuje konstytucję. Każde wyliczenie byłoby zresztą bardzo niepraktyczne w świetle najważniejszej na przyszłość uchwały Kongresu Konfederacji: Northwest Ordinance z 1787 roku. Zadecydowano w niej, że wszystkie nowo kolonizowane tereny, nazywane terytoriami, poddane będą bezpośrednio władzy Kongresu, który może im przyznać statut nowych stanów po spełnieniu pewnych warunków. Aż trzydzieści jeden stanów narodziło się z terytoriów, pięć utworzono przez odłączenie od stanów wcześniej istniejących, jeden powstał bezpośrednio w wyniku aneksji niepodległego państwa. Istnienie rządów stanowych ze swoimi konstytucjami, stolicami i często odrębnym prawem jest tylko zewnętrznym przejawem istnienia państwa federalnego. Jego istota tkwi głównie w konstytucyjnym rozdzieleniu władzy między dwoma poziomami struktury federalnej, oczywiście z pewnymi gwarancjami jego niezmienności. Sposób dzielenia władzy oparty jest albo na regule domniemania kompetencji rządów lokalnych, albo rządu centralnego. W Stanach Zjednoczonych przyjęto to pierwsze rozwiązanie, co oznacza, że kompetencje nie przydzielone w konstytucji federacji należą do samych stanów. Konstytucja amerykańska wylicza prawa federacji przede wszystkim we wspomnianym już wcześniej katalogu zawartym w art. I sec. 8. Jak wiele innych fragmentów ustawy zasadniczej, tak i ten nie jest najdoskonalej zredagowany. Nie wynika z niego wprost, które kompetencje mają charakter uprawnień wyłącznych Unii, a które są kompetencjami wspólnymi. Wiele niejasności tkwi także w ostatniej klauzuli tej sekcji, stanowiącej o prawie Kongresu do wydawania wszelkich ustaw niezbędnych do realizacji wcześniej wymienionych kompetencji. Aby obraz był bardziej skomplikowany, to o pewnych prawach federacji stanowią ponadto inne przepisy konstytucji. 2. Zakres władzy federacji, widziany wyłącznie przez pryzmat konstytucji, nie jest zbyt obszerny. Ogromne jest natomiast pole odpowiedzialności stanów. Jeszcze w końcu XIX wieku Woodrow Wilson pisał, iż prawie całe ustawodawstwo należy do stanów. Jednak dwadzieścia lat później, właśnie w okresie prezydentury W. Wilsona, sytuacja dość radykalnie zaczęła się zmieniać. Wpływ na to miał 16 rozwój gospodarczy państwa, znaczne wzmocnienie jego pozycji na arenie międzynarodowej, I wojna światowa, wielki kryzys ekonomiczny. Wzrostowi władzy Unii towarzyszyła zaledwie jedna zmiana konstytucji, dokonana XVI poprawką, pozwalającą na nakładanie federalnych podatków dochodowych. Dzięki niej znacznie wzrosły dochody rządu centralnego i w pewnym momencie zaczęły rosnąć szybciej niż dochody stanów. Pozwoliło to na wprowadzenie federalnych subsydiów, z reguły na określonych jednostronnie przez Kongres warunkach. Prowadziło to często do wkraczania rządu federalnego w kompetencje należące w całości i od zawsze do stanów. W procesie rozszerzania władzy Unii poważną rolę odgrywała wykładnia pewnych wyłącznych jej kompetencji, takich jak prowadzenie wojen i polityki zagranicznej. Co ciekawsze jednak, w podobnym stopniu wykorzystane zostały klauzule nakładania podatków oraz regulowania handlu, należące już do zakresu kompetencji wspólnych obu rządów. Realizacji konstytucyjnego podziału kompetencji Unii i stanów służyć miał pewien ważny przepis z artykułu VI, uznający konstytucję federalną, ustawy i traktaty zawarte przez Stany Zjednoczone za „najwyższe prawo kraju". Niektórzy ten fragment konstytucji uważają za najważniejszy w całym dokumencie. Jednak i tutaj pojawiły się poważne problemy interpretacyjne, będące dobrą ilustracją niewielkiej precyzji w sformułowaniach tego dokumentu. Nie wskazano, kto ma decydować o sporach kompetencyjnych. Niejasne też było, czy umowy międzynarodowe muszą szanować konstytucyjny podział władzy między federacją a stanami. Kiedy w klauzuli supremacyjnej mowa jest o ustawach, to żąda się wyraźnie, aby były one zgodne z konstytucją, ale tego warunku nie ma, gdy mowa jest o traktatach. Dopiero w 1920 roku Sąd Najwyższy dostarczył w tej kwestii wyraźnej odpowiedzi, odrzucając pogląd o sprzeczności z konstytucją umowy międzynarodowej naruszającej zakres kompetencji zarezerwowanych stanom. 3. Amerykański federalizm przez długi czas rozumiano jako strukturę dwóch systemów rządów, znajdujących się na równym poziomie. „Rządy stanowe są w zakresie swoich kompetencji całkowicie suwerenne, tak jak rząd federalny w zakresie swoich" - pisał 17 prezydent James Monroe w 1822 roku dodając, że rząd federalny zaczyna się tam, gdzie kończą się rządy stanowe. Uważano kiedyś powszechnie, iż celem konstytucji było utrzymanie pełnej niezależności dwóch rodzajów rządów. Problem jest jednak w tym, że konstytucja nie przeprowadziła w sposób doskonały czy nawet tylko staranny podziału kompetencji między Unią a stanami. Zresztą to co mogło być wystarczające w epoce dyliżansu, z pewnością stało się anachroniczne sto, czy sto pięćdziesiąt lat później. Z konieczności, w pewnym momencie przestano traktować strukturę federalną jako istnienie dwóch niezależnych obszarów funkcjonowania władzy publicznej. Zaczęto podkreślać znaczenie współpracy, a po konstytucyjnej rewolucji okresu wielkiego kryzysu, kiedy to również Sąd Najwyższy zmienił poglądy w tej kwestii, zaczęto mówić o istnieniu zupełnie nowych wartości w idei federalizmu. Jakby dla usprawiedliwienia tego zaczęto nazywać nową doktrynę federalizmem kooperatywnym, zrywając z przeszłością identyfikowaną hasłem federalizmu dualistycznego. VI. Zasada podziału władzy 1. Od początku prac konwencji zgadzano się, że system rządów musi być oparty na zasadzie podziału władzy. Cel taki zdradzały już pierwsze rozstrzygnięcia dotyczące struktury i sposobu powoływania władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wyraźnym tego potwierdzeniem było przyjęcie po dwóch miesiącach obrad specjalnej uchwały afirmującej podział władz. Stwierdzono w niej, iż trzy władze powinny być „odrębne i niezależne", z możliwymi do uczynienia, ale wyraźnie określonymi wyjątkami. W ten sposób potwierdzono formalnie dążenie do połączenia podziału władz z ideą hamulców. Przyjęto zatem w konstytucji federalnej rozwiązanie bardzo bliskie nauce Monteskiusza, a odrzucono starszą i rewolucyjną formułę separacji, znaną na przykład konstytucji Wirginii z 1776 roku i kilku innym. Najdoskonalszym wyrazem intencji twórców konstytucji była myśl, wyrażona już wcześniej podczas prac nad konstytucją Massachusetts w 1778 roku w słowach: „Każda władza powinna być niezależna, ale także tak zrównoważona, aby była zdolna do posługiwania się takimi 18 hamulcami wobec pozostałych, które pozwolą uchronić ją od zależności lub połączenia z inną". Zasada podziału władzy wyraża się, ściśle rzecz biorąc, tylko w postulacie niezależności. To co jest jej ograniczeniem, dopuszczającym pewne instrumenty oddziaływania jednego podmiotu władzy na drugi, jest już - historycznie na to patrząc - przyjęciem innej zasady, nazywanej zasadą rządów zrównoważonych, lub prościej równoważenia władz. Pamiętając o tym, Amerykanie odróżniają podział władzy jako zasadę naczelną od tzw. systemem „hamulców i równowagi" (checks and balances), wprowadzającego do struktury rządów dodatkowo element równoważenia. Mówi się o systemie, a nie o zasadzie, nie tylko w celu podkreślenia jego drugorzędnego charakteru, ale także dlatego, że słowo system w każdym języku oznacza całość uporządkowaną, konkretną, zamkniętą, a w tym wypadku dokładnie i do końca opisaną w konstytucji. W swej treści poszczególne instytucje systemu „hamulców i równowagi" są co najwyżej instrumentami wpływu na drugą władzę, a nie współdziałania czy współpracy. Na dodatek ten wpływ nigdy nie jest wkraczaniem w sam proces sprawowania drugiej władzy. Nawet najdalej idący hamulec, jakim jest weto prezydenta, możliwy jest do zastosowania już po uchwaleniu ustawy w Kongresie. 2. W konstytucji nigdzie nie znajdziemy wyraźnej deklaracji przyjęcia zasad podziału i równoważenia władz. Przyjmuje się, że najbliższe wyrażenia tej pierwszej są początkowe słowa trzech pierwszych artykułów zestawione razem. Jeśli chodzi o drugą ideę, to te intencje twórców konstytucji wyraża cała konstrukcja systemu „hamulców i równowagi". Tworzy ją zaledwie kilka instytucji wpływu jednej władzy na drugą. I tak, prezydent wobec Kongresu dysponuje prawem weta, prawem kierowania orędzi, zwoływania sesji nadzwyczajnych oraz odraczania obrad w wyjątkowych okolicznościach. Z kolei Kongres może obalić weto prezydenta, zastosować procedurę impeachmen-tu, a Senat ma prawo zatwierdzania traktatów i prezydenckich nominacji. Kongres ma też w pewnych wyjątkowych okolicznościach prawo wyboru prezydenta. Niektóre z wymienionych instytucji nie mają dzisiaj już żadnego praktycznego znaczenia i w ten sposób cały konstytucyjny system 19 „hamulców i równowagi" opiera się na instytucjach: weta, z możliwością jego odrzucenia, orędzi, impeachmentu i na senackich uprawnieniach w sprawach międzynarodowych i nominacyjnych. W praktyce system hamulców jest jednak nieco bardziej złożony. Po pierwsze, obejmuje także sądy, których prawo niestosowania aktów władzy Kongresu lub prezydenta, jeśli są one sprzeczne z konstytucją, jest najbardziej drastycznym i dalekosiężnym środkiem oddziaływania w całym systemie. Po drugie, niezwykle ważną role pełnią w nim rozbudowane poza konstytucyjne granice kompetencje kontrolne Kongresu, z prawem powoływania komisji śledczych na czele. Po trzecie, za istotny hamulec uznać należy kongresowe prawo uchwalania kredytów budżetowych, które, choć mogłoby mieścić się w tradycyjnie rozumianym prawie wydawania ustaw, to jednak ze względu na sposób jego wykonywania, rekompensujący uzyskany przez prezydenta w praktyce wpływ na sprawy ustawodawcze, ma szczególne znaczenie dla równoważenia władz. - W systemie hamulców szczególną role odgrywają instytucje łagodzące stan separacji funkcjonalnej: weto, orędzia, zatwierdzanie traktatów i nominacji. Praktyka ich stosowania, nieco odmienna od wyobrażeń twórców konstytucji, stała się podstawą ewolucji całego systemu rządów. Inne jest natomiast znaczenie hamulców naruszających separację organizacyjną i funkcjonalną. Nie mają już praktycznego znaczenia prezydenckie prawo zwoływania i rozwiązywania parlamentu oraz prawo Kongresu dokonywania wyboru prezydenta w wyjątkowych sytuacjach. Również współczesne znaczenie prawa wiceprezydenta przewodniczenia w Senacie jest daleko mniejsze od zakładanego przez twórców konstytucji. 3. Instytucje systemu „hamulców i równowagi" w zasadniczy sposób kształtują system rządów Stanów Zjednoczonych, nazwany kiedyś ustrojem prezydenckim. Uzasadnienie wyboru tej nazwy nie jest tak proste, jakby mogło się to wydawać. Ma przede wszystkim związek z tym, iż twórcy konstytucji kształtowali ustrój państwa często na zasadzie przeciwstawienia ustrojowi Anglii, który nazwany został parlamentarnym. Łatwo przyszło ten nowy ustrój nazywać prezydenckim. Z pewnością ważne też jest to, że konstytucja Stanów Zjednoczonych przyznaje prezydentowi całą władzę wykonawczą, niemal 20 nie dostrzegając wiceprezydenta i sekretarzy, oraz nie znając gabinetu, nie mówiąc już o premierze. Jeśli do tego dodamy, że konstytucja czyni z prezydenta naczelnego wodza, a praktyka każe traktować go jako przywódcę zwycięskiej partii, to stanie się jasne, że wszystko to sprawia wrażenie ogromnej władzy głowy państwa, a to z kolei faworyzuje właśnie określenie ustroju jako prezydencki. Wrażenie, o którym mowa, może wynikać tylko z powierzchownej znajomości ustroju Stanów Zjednoczonych. Jest poza wszelką dyskusją, iż idea równoważenia władz sprawdziła się w praktyce i jest wykorzystywana we wszystkich sytuacjach konfliktowych w systemie rządów, głównie za sprawą Sądu Najwyższego. Żaden organ nie może dominować nad innymi, a dzięki specyfice ustroju federalnego czy też systemu partyjnego i wyborczego możliwości oddziaływania prezydenta na decyzje Kongresu są bardzo ograniczone. Tworzy to nawet sytuację, w której pozycja prezydenta może być daleko trudniejsza i słabsza niż niejednego premiera czy głowy państwa gdzie indziej. Nie mnożąc argumentów tłumaczących nazwanie systemu rządów Stanów Zjednoczonych prezydenckim, przedstawmy najważniejsze jego cechy zebrane razem: 1) naczelną zasadą organizacyjną jest zasada podziału władzy żądająca stanu separacji między trzema władzami, tak organizacyjnej i personalnej, jak i funkcjonalnej; 2) w aspekcie organizacyjnym przyjęcie zasady podziału władzy wyraża się odrzuceniem instytucji politycznej odpowiedzialności egzekutywy przed parlamentem i możliwości rozwiązania parlamentu przez egzekutywę; 3) w aspekcie personalnym zasada podziału władzy oznacza zakaz łączenia mandatów i stanowisk w parlamencie i aparacie władzy wykonawczej oraz niezależne od Kongresu wybory głowy państwa; 4) w aspekcie funkcjonalnym konsekwencją przyjęcia zasady podziału władzy jest, między innymi, brak prawa inicjatywy ustawodawczej po stronie egzekutywy; 5) utrzymaniu niezależności władz w praktyce służyć mają instytucje systemu „hamulców i równowagi", choć naruszające stan separacji, to jednak zarazem chroniące przed zdominowaniem jednej władzy przez drugą; 21 6) idea równowagi widoczna jest też w strukturze legislatywy i egzekutywy: pierwsza, z natury silniejsza, jest podzielona na dwie równorzędne izby, druga, z natury słabsza, jest wzmocniona przez zlikwidowanie kolegialności i stworzenie jednoosobowego urzędu prezydenta (brak gabinetu i premiera). Te cechy systemu rządów tworzą model ustrojowy niezwykle trudny do utrzymania w demokratycznym reżimie sprawowania władzy. W Stanach Zjednoczonych było to jednak możliwe dzięki federalnej formule państwa i wprowadzeniu do systemu „hamulców i równowagi" prawa „kontroli sądowej" (judicial review). Poza tym wyjątkowe znaczenie dla funkcjonowania systemu rządów ma unikalny system partyjny z niezależnymi od siebie wyborami Izby Reprezentantów, Senatu i prezydenta, powoływanymi na różne kadencje, odpowiednio dwóch, sześciu i czterech lat. VII. Wybory i system partyjny 1. W Stanach Zjednoczonych nie można mówić o jednym powszechnym systemie wyborczym. Każdy stan z osobna reguluje sam kwestie wiążące się z wyłanianiem własnych organów. Ta reguła nie odnosi się już do wyborów na szczeblu federalnym. Konstytucja 1787 roku określiła tylko kwalifikacje kandydatów do Kongresu i Białego Domu (bierne prawo wyborcze), ponieważ te sprawy muszą być regulowane jednolicie. Inaczej już wygląda sprawa z czynnym prawem wyborczym, ponieważ sformułowano w konstytucji ogólną zasadę, że „w każdym stanie wyborcy powinni odpowiadać takim samym wymaganiom prawa wyborczego, jak wyborcy liczniejszej izby legislatury stanowej". Powtórzono ją w poprawce XVII, która znosiła wybory senatorów przez parlamenty stanowe, odnosząc także do nich zasady powszechności i bezpośredniości wyborów. Zmiany czynnego prawa wyborczego są możliwe tylko w trybie zmiany konstytucji. W ten sposób likwidowano w skali całej federacji cenzusy rasy (poprawka XV) i płci (poprawka XIX), podatek wyborczy (poprawka XIV) oraz stanowiono, że granica wieku wyborcy nie może być nigdzie wyższa niż osiemnaście lat (poprawka XXVI). 22 Inaczej nieco wygląda sprawa postępowania wyborczego. Chociaż regułą jest pozostawienie tych kwestii decyzjom samych stanów, to jednak konstytucja pozwala w tym zakresie na ustawodawczą ingerencję Kongresu dotyczącą czasu i sposobu wyborów senatorów i członków Izby Reprezentantów. Kongres nie korzystał z tych kompetencji zbyt często. Po raz pierwszy zdarzyło się to w 1842 roku, gdy między innymi zakazywał wyborów członków Izby Reprezentantów bez dzielenia stanu na okręgi wyborcze. Później, w 1870 roku, uczynił z przestępstw przeciwko wyborom kategorię przestępstw federalnych. 2. Wybory prezydenta, formalnie, nawet i dzisiaj są wyborami pośrednimi. Postanowiono w konstytucji, że prezydent i wiceprezydent będą wybierani przez elektorów wybranych w trybie, jaki przyjmie każda z legislatur stanowych. Każdy stan miał wybierać tylu elektorów, ilu reprezentantów miał w obu izbach Kongresu razem, to znaczy co najmniej trzech. Elektorzy mieli się zbierać w swoich stanach i tam oddawać głosy, a wyniki głosowania miały być przesyłane przewodniczącemu Senatu Stanów Zjednoczonych, który otwierał listy w obecności dwóch izb zebranych razem. Osoba, która po zsumowaniu głosów ze wszystkich stanów miała ich najwięcej zostawała prezydentem, pod warunkiem, że liczba głosów była jednocześnie bezwzględną większością liczby wyznaczonych elektorów (a nie głosów, jakie oddawali, bo tych było dwa razy więcej). Przewidziano też sytuację, w której dwóch kandydatów uzyskałoby jednakową liczbę głosów. Wyboru miała wówczas dokonywać Izba Reprezentantów. Podobne zasady, choć z pewnymi zmianami, wchodzić miały w rachubę przy wyborze wiceprezydenta. Ten tryb wyboru prezydenta i wiceprezydenta zupełnie lekceważył ich polityczne afiliacje, czyniąc bardzo prawdopodobnym to, że wiceprezydentem będzie główny przeciwnik polityczny prezydenta. Sprawdziło się to już w wyborach 1796 roku, kiedy prezydentem został federalista John Adams, a wiceprezydentem przywódca stronnictwa przeciwnego Jefferson. Bardzo wcześnie, bo już w następnych wyborach ujawniła się jeszcze jedna wada obmyślonego na konwencji sposobu wybierania prezydenta. Otóż w 1800 roku dwaj kandydaci, Jefferson i Burr, otrzymali jednakową liczbę głosów elektorskich. Wybierała w tej sytuacji sama Izba Reprezentantów i trzeba było jej na to aż trzydzieści sześć głosowań. 23 Jak widać, dość było powodów, aby jak najszybciej zmienić konstytucję w odnośnym fragmencie. Już w 1804 roku weszła w życie XII poprawka, która, między innymi, zamiast jednej listy kolegium elektorskiego, wprowadzała dwie, na prezydenta i na wiceprezydenta. Jeśli chodzi o sam proces wybierania prezydenta, to odnosi się do niego jeszcze poprawka ???I, która do kolegium elektorskiego włączała dodatkowo elektorów wybieranych w dystrykcie federalnym (Washington D.C.). Jego reprezentacja jest tam taka, jak najmniejszego stanu -trzech elektorów. 3. Wybory n