Marek Wąsowicz Historia ustroju państw Zachodu zarys wykładu wydanie 1 LIBER Warszawa 1998 Rada Programowa: prof. dr hab. Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca), prof. dr hab. Jan Błeszyński, prof. dr hab. Zdzisław Galicki, prof. dr hab. Jacek Lang, prof. dr hab. Genowefa Rejman, prof. dr hab. Piotr Winczorek, prof. dr hab. Witold Wołodkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz) © Copyright by Marek Wąsowicz, Warszawa 1998 ISBN 83-7206-011-8 Wydanie I Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33 Wydawca: LIBER sp. z o.o. 00-325 Warszawa ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel./fax (0-22) 826-30-91 witryna internetowa: http://www.Hber.com.pl adres e-mail: Hber@liber.com.p Spis treści Wstęp.............................................................................................................11 I. PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej 1. Uwagi wstępne.......................................................................................17 2. Źródła władzy w tzw. despotiach wschodnich i państwach greckich... 17 3. Działalność prawodawcza......................................................................19 4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................20 5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................21 Ustrój starożytnego Rzymu 1. Uwagi wstępne.......................................................................................23 2. Źródła władzy w państwie rzymskim.....................................................24 3. Działalność prawodawcza......................................................................26 4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................27 5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................30 PODSUMOWANIE..............................................................................................31 II. PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE Wprowadzenie Ustrój państwa Franków 1. Uwagi wstępne.......................................................................................37 2. Źródła władzy........................................................................................38 3. Władza prawodawcza............................................................................41 4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................43 5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................46 Ustrój Francji do schyłku XV wieku 1. Uwagi wstępne.......................................................................................48 2. Rola władzy królewskiej........................................................................48 A. Problem sukcesji tronu.....................................................................49 B. Umacnianie pozycji króla jako ośrodka władzy..............................51 I Spis treści 3. Zarząd centralny: udział kurii królewskiej w rządach...........................53 4. Stany Generalne.....................................................................................54 5. Zarząd lokalny........................................................................................57 Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku 1. Uwagi wstępne.......................................................................................59 2. Władza królewska..................................................................................61 A. Podstawy władzy króla do XIII w....................................................61 B. Ograniczenie władzy królewskiej w XIII-XV w...............................63 C. Zasady sukcesji tronu.......................................................................64 3. Parlament...............................................................................................65 A. Powstanie Parlamentu.....................................................................65 B. Skład Parlamentu.............................................................................66 C. Uprawnienia Parlamentu.................................................................67 4. Organy centralne państwa......................................................................69 5. Zarząd lokalny........................................................................................70 6. Sądownictwo..........................................................................................71 Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (od początków X w. do 1806 r.) 1. Uwagi wstępne.......................................................................................73 2. Władza królewska..................................................................................76 3. Zarząd centralny i lokalny......................................................................78 4. Sejm Rzeszy...........................................................................................79 5. Sąd Kameralny Rzeszy..........................................................................81 ó.Ustrój władztw terytorialnych.................................................................81 A. Uwagi wstępne.................................................................................81 B. Zakres władzy książąt terytorialnych...............................................82 C. Zarząd centralny i lokalny...............................................................83 D. Sejmy krajowe..................................................................................83 Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do polowy XVII wieku 1. Uwagi wstępne.......................................................................................85 2. Władza książęca.....................................................................................87 3. Zarząd centralny państwa.......................................................................89 4. Sobór Ziemski........................................................................................90 5. Zarząd lokalny........................................................................................91 Podsumowanie..............................................................................................92 • _______.___________________Spis treści III. PAŃSTWO PUBLICZNE A. PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH Wprowadzenie Ustrój Francji w okresie xvi-xvm wieku 1. Uwagi wstępne.................................................................................................99 2. Władza królewska..........................................................................................100 3. System organów centralnych..........................................................................101 4. Administracja lokalna....................................................................................104 5. Sądownictwo..................................................................................................105 Ustrój Anglii w okresie rządów Tudorów i Stuartów (XV-XVII w.) 1. Uwagi wstępne...............................................................................................107 2. Władza królewska..........................................................................................108 3. Organizacja zarządu państwa.........................................................................109 4. Parlament........................................................................................................110 B. Państwo publiczne w dobie Oświecenia Wprowadzenie Ustrój państwa pruskiego 1. Uwagi wstępne...............................................................................................115 2. Władza królewska..........................................................................................115 3. Organizacja zarządu centralnego...................................................................116 4. Zarząd lokalny................................................................................................117 5. Sądownictwo..................................................................................................118 Ustrój państwa Habsburgów 1. Uwagi wstępne...............................................................................................119 2. Władza cesarska.............................................................................................120 3. Zarząd centralny.............................................................................................121 4. Zarząd lokalny................................................................................................122 Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku 1. Uwagi wstępne...............................................................................................123 2. Władza cesarska.............................................................................................123 3. Zarząd centralny.............................................................................................124 4. Zarząd lokalny................................................................................................125 PODSUMOWANIE............................................................................................ 127 8 Spis treści IV. PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 1. Geneza konstytucjonalizmu.................................................................131 2. Charakterystyka europejskiego konstytucjonalizmu XIX wieku.........133 3. Podstawowe rozstrzygnięcia konstytucji.............................................135 A. Zasada suwerenności, reprezentacji i podziału władz...................136 B. Struktura parlamentu.....................................................................137 C. Relacja: władza ustawodawcza — władza wykonawcza...............137 D. Prawa wyborcze.............................................................................138 Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 1. Uwagi wstępne.....................................................................................140 2. Przemiany ustrojowe XVII wieku........................................................142 A. Konflikt monarchii z Parlamentem (1625-1649)...........................142 B. Okres Republiki (1649-1660)........................................................144 C. Restauracja Stuartów i chwalebna rewolucja (1660-1688)..........145 3. Ukształtowanie się systemu parlamentarno-gabinetowego (XVIII-XIX w.)................................147 4. Demokratyzacja systemu parlamentarnego w XIX-XX wieku...........152 A. Reformy prawa wyborczego...........................................................152 B. Reforma Izby Lordów.....................................................................154 5. Zarząd centralny państwa.....................................................................155 6. Reformy administracji lokalnej i sądownictwa...................................156 7. Znaczenie ustroju Anglii dla europejskiego konstytucjonalizmu.......157 Stany Zjednoczone Ameryki 1. Uwagi wstępne.....................................................................................158 2. Deklaracja Niepodległości...................................................................160 3. Konstytucja 1787 r. i praktyka konstytucyjna XIX-XX wieku...........161 A. Ogólna charakterystyka konstytucji............................................... 161 B. Władza ustawodawcza...................................................................162 C. Władza wykonawcza—prezydent.................................................165 D. Administracja federalna................................................................167 E. Władza sądowa...............................................................................168 F. Prawa obywatelskie.......................................................................170 4. Ustrój stanów.......................................................................................171 5. Cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego........................................172 Spis treści 9 Francja początków konstytucjonalizmu 1. Uwagi wstępne.....................................................................................174 2. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela.............................................175 3. Konstytucja z 3 września 1791 r..........................................................177 4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793, 1795)...............................178 A. Konstytucja jakobińska 1793 r.......................................................178 B. Dyktatura jakobińska.....................................................................179 C. Konstytucja 1795 r.........................................................................180 5. Konstytucja 1799 r. i system rządów napoleońskich...........................181 6. Reformy zarządu terytorialnego...........................................................183 A. Reformy Konstytuanty.................................................................... 183 B. Reforma napoleońska.....................................................................184 7. Reforma sądownictwa..........................................................................186 8. Stosunki państwo — Kościół...............................................................187 Francja konstytucyjna 1. Uwagi wstępne.....................................................................................189 2. Konstytucje monarchiczne...................................................................190 A. Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII..............................................190 B. Karta Konstytucyjna z 1830 r........................................................194 3. Konstytucje republikańskie..................................................................196 A. Konstytucja II Republiki z 1848 r..................................................196 B. Konstytucja III Republiki z 1875 r.................................................197 C. Konstytucje Francji po II wojnie światowej..................................202 4. Konstytucja cesarska z 1852 r..............................................................204 5. Organizacja zarządu państwa...............................................................205 6. Stosunki państwo — Kościół...............................................................207 FORMY PAŃSTWOWOŚCI NIEMIECKIEJ W XIX I XX WIEKU 1. Uwagi wstępne.....................................................................................208 2. Związek Reński (1806-1813)..............................................................208 3. Związek Niemiecki (1815-1866).........................................................210 4. Związek Północno-Niemiecki (1867-1871)........................................212 5. II Rzesza Niemiecka (1871-1918).......................................................213 6. Republika Weimarska (1919-1933)....................................................216 7. Okres tzw. Trzeciej Rzeszy (1933-1945)............................................220 8. Niemcy po II wojnie światowej...........................................................221 Państwo pruskie w XIX-XX wieku 1. Uwagi wstępne.....................................................................................224 2. Reformy Steina-Herdenberga...............................................................224 3. Konstytucyjna monarchia pruska (1850-1918)...................................226 A. Konstytucja z 1850 r......................................................................226 B. Reforma administracji terytorialnej i wprowadzenie samorządu.. 228 10 Spis treści Państwo Habsburgów w XIX-XX wieku 1. Uwagi wstępne.....................................................................................229 2. Kształtowanie się systemu konstytucyjnego (1848-1866)..................229 3. Okres konstytucyjny (1867-1918).......................................................230 Ustrój Rosji w XIX i XX wieku 1. Uwagi wstępne.....................................................................................233 2. Organizacja państwa rosyjskiego w XIX wieku..................................234 3. Okres konstytucyjny (1906-1917).......................................................238 4. Okres Republiki (1917)........................................................................239 5. Państwo radzieckie (1917-1991).........................................................240 podsumowanie............................................................................................243 Zakończenie...............................................................................................245 Indeks...........................................................................................................247 ? Wstęp Od absolwentów uniwersyteckich wydziałów prawa wymagać trzeba orientacji w systemach ustrojowych współczesnego świata. Jest to wiedza niezbędna dla wykształconego prawnika, który powinien rozumieć funkcjonowanie instytucji państwa. Dotyczy to w szczególności modelu ustrojowego wypracowanego w naszym kręgu cywilizacyjnym, czyli liberalnej demokracji opartej na prawach obywatelskich, zasadzie suwerenności ludu i podziale władzy. Ten standard ustrojowy stanowi dzisiaj wyróżnik państw zaliczających się do cywilizacji tzw. Zachodu i odróżnia nas od innych cywilizacji, takich jak np. cywilizacja islamu czy Chin. Wiedza na temat zachodniego modelu ustrojowego wymaga jednak również pewnej znajomości historii instytucji. Ustrojowy standard cywilizacji Zachodu jest bowiem wynikiem długiej i złożonej ewolucji, której początków upatrywać należy jeszcze w starożytności. Polska od początków swych dziejów przynależała do kultury Zachodu. Odważna decyzja Mieszka I uczyniła z nas aktywnych uczestników europejskich przekształceń. Dzisiaj, w dobie ważnego procesu formalnej integracji z Unią Europejską, znajomość drogi, jaką przeszła Europa i jej cywilizacja w zakresie form ustrojowych wydaje się niezbędnym elementem wykształcenia współczesnego Polaka. Celem tego podręcznika jest więc zaprezentowanie w syntetycznej formie procesu kształtowania się ustrojowych podstaw dzisiejszych państw zachodnich. Zakres terytorialny podręcznika obejmuje najważniejsze kraje zaliczane do cywilizacji Zachodu, których rozwój w decydującym stopniu zaważył na przyjętych formułach ustrojowych. Omówimy więc starożytne państwa położone w basenie Morza Śródziemnego, potem dzieje państwa Franków, by następnie skupić uwagę na tych państwach, które wyłoniły się z monarchii frankońskiej, jak Francja i Niemcy. Sporo uwagi poświęcić trzeba będzie także Anglii, gdyż jej doświadczenia ustrojowe okazały się niezwykle atrakcyjne dla państw kontynentalnych, oraz Stanom Zjednoczonym Ameryki, które wyrosły na gruncie europejskiej wizji państwa, a dzisiaj stanowią mocno oddziaływający przykład liberalnej demokracji. Ważnym uzupełnieniem wykładu jest prezentacja ustroju Rosji, którą trudno zaliczyć do państw Zachodu. Położenie Polski na styku dwóch kultur, jej stałe kontakty, najpierw z Rusią, potem z Rosją, fakt pozostawania części ziem polskich pod bezpośrednim panowaniem Rosji w XIX w. i całego państwa w latach 12 Wstąp 1945-89 pod kontrolą Związku Radzieckiego wskazują na potrzebę uwzględnienia w wykładzie także i tego wątku. Dotychczas używane podręczniki z powszechnej historii państwa posługują się zazwyczaj bardzo szeroko rozumianym terminem państwa, obejmując nim nie tylko strukturę organów państwa ale także organizację społeczeństwa, czyli tzw. ustrój społeczny, i dodając jeszcze niekiedy informacje na temat ustroju ekonomicznego. Jest to w pewnym stopniu pozostałość pojmowania państwa jako instytucji ogarniającej i regulującej całość życia swych obywateli. Zakres przedmiotowy tego podręcznika ogranicza się do instytucji ściśle ustrojowych, pominięto więc w nim celowo wszystkie kwestie, które dotyczą społeczeństwa i jego struktury. Wiedza na ten temat może stać się przedmiotem odrębnego wykładu. Wyeliminowano także niemal całkowicie wszystkie informacje dotyczące ogólnej historii, wydarzeń politycznych, itp., założono bowiem, że elementarną wiedzę w tym zakresie każdy student uniwersyteckich studiów prawa wynosić powinien ze szkoły średniej. Cechą liberalnego państwa, rozumianego jako wykonywanie władzy publicznej, jest określenie granic, poza które nie powinno ono ingerować w życie obywateli i lokalnych społeczności. Wykład historyczny powinien pokazywać jak daleko sięgała ta ingerencja w różnych epokach i w jaki sposób państwo jej dokonywało, a jednocześnie prezentować, w perspektywie historycznej, jak skonstruowane były i jak działały instytucje ustrojowe samego państwa, czyli mówiąc inaczej, w jaki sposób sprawowana była władza w danej społeczności. Antoni Peretiatkowicz, wybitny polski konstytucjonalista, definiował państwo jako trwały związek ludzi stale osiadłych na pewnej przestrzeni, pod władzą najwyższą. Odnosząc się do tej definicji można powiedzieć, że ewolucja struktury tej najwyższej władzy, jej uprawnień i ograniczeń, stanowi przedmiot niniejszego podręcznika. Państwo można traktować jako formę organizowania się społeczeństwa. Każda organizacja zakłada istnienie pewnej struktury, zaś jej najważniejszy element stanowi władza. Istotą państwa jest więc władza, czyli prawo wydawania decyzji określających zachowanie się ludzi oraz możliwość ich egzekwowania. Skuteczność decyzji zależy w ogromnym stopniu od autorytetu, jakim cieszy się podejmujący decyzję. Dlatego istotne jest, w jaki sposób legitymizowana jest władza, jakie są jej podstawy. Przyglądając się historii ustrojów państw cywilizacji Zachodu można zaobserwować interesującą ewolucję podstaw, na jakich budowana była władza państwa i autorytet jego urzędników. W starożytności dominowały uzasadnienia religijne, w początkach średniowiecza tytułem stało się patrimonium (czyli dziedziczenie państwa jak prywatnej własności). Z czasem zasada patrymonialna wyparta została przez teorie odwołujące się do dobra publicznego, którym miała kierować się władza. Wiek Oświecenia umocnił przekonanie o publicznym charakterze państwa, a jednocześnie przyniósł próbę poszukiwania racjonalnych uzasadnień dla władzy monarszej, co w rezultacie przyniosło ideologizację pań- Wstęp 13 stwa. Wreszcie od schyłku XVIII w. poczynając podstawą władzy stał się konstytucjonalizm, czyli rodzaj umowy między władzą i społeczeństwem. Materia wykładu została zatem podzielona na cztery części i obejmuje państwo starożytne, państwo patrymonialno-lenne, państwo publiczne (w okresie początków epoki nowożytnej oraz w wieku Rozumu) oraz państwo konstytucyjne. /. PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej 1. Uwagi wstępne 1. Początków ewolucji ustrojów państw Zachodu upatrywać na- Despotia ipoleis leży w formach państwowych ukształtowanych w starożytności w Jako PołIstawowc -. .. .... -T. formy ustrojowe basenie Morza Śródziemnego i jego najbliższym otoczeniu. Poczyna- staro?ytności jąc od III tysiąclecia p.n.e. na terenach tych osiedlały się różne ludy rozwijając swoje organizacje państwowe. Przybierały' one postać bądź wielkich terytorialnie organizmów, bądź niewielkich państewek, obejmujących miasto z okolicami. Pierwsze miały charakter lądowy i podstawową rolę odgrywała w nich uprawa roli, drugie, położone nad samym morzem lub w jego bezpośrednim pobliżu, związane były przede wszystkim z handlem morskim. Obie wykształciły specyficzne formy ustrojowe: despotię i polis. Trudno nazwać je rozwiązaniami modelowymi dla późniejszych państw, dlatego trzeba wyraźnie powiedzieć, że nie ma bezpośredniego związku między demokracją ateńską a dzisiejszym ustrojem parlamentarnym, czy też despotia Egiptu a np. monarchią absolutną francuskich Burbonów. Jednocześnie należy jednak zauważyć, że dwoistość doświadczeń ustrojowych starożytności w zasadniczy sposób zaważyła na przyjmowanych w późniejszych epokach w Europie uzasadnieniach źródeł władzy i wynikających z tego sposobach organizowania państwa. 2. Źródła władzy w tzw. despotiach wschodnich i państwach greckich 2. Władza w wielkich państwach Egiptu i Bliskiego Wschodu Tcokratyczny miała kilka podstaw legitymizacji. Przede wszystkim władza miała charaktcrwładzy charakter teokratyczny. Król był bogiem lub też łączyły go z bogiem ważne więzy, które czyniły z panującego osobę wymagającą bezwzględnego posłuszeństwa. W Egipcie faraon był jednocześnie bogiem. Cary rytuał, właściwy dla boskiego kultu, stał się więc zarazem kultem związanym z władzą państwową. Faraon nie był jednak jedy- 18 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI nym bogiem, stąd możliwość kolizji jego decyzji z decyzjami uzasadnianymi wolą innych bogów: z tego wynikało np. ważne znaczenie kapłanów boga Amona-Ra. Początkowo również władcy panujący na terenie Mezopotamii byli traktowani jak bogowie. Z czasem jednak pozbawieni zostali boskiego atrybutu stając się swego rodzaju zastępcami bogów na ziemi. Właściwym władcą pozostawał bóg, natomiast król (lugal) był jego osobistym przedstawicielem. Podobnie przedstawiała się sytuacja w Persji, gdzie król uważał się za obrońcę religii Ahury-Mazdy, boga nieba i ziemi. Elementy 3. Teokratyczny charakter władzy łączył się w państwach staro- magiczne ^yfnych z elementami magicznymi. Magiczny rytuał towarzyszący władzy miał dodatkowo zwiększać jej autorytet, budzić respekt i strach oraz podkreślać jej nadprzyrodzony charakter, nieziemską siłę i moc pozwalającą sterować zjawiskami przyrody. Funkcja organizatorska władzy Znaczcnie sukcesów militarnych Władza w polis jako wykonywanie Draez7udri7unkcji publicznych 4. Legitymizacja władzy wynikała także z jej funkcji organizatorskiej. Jednym z głównych zadań władzy państwowej w Egipcie i krajach Bliskiego Wschodu było uporanie się z problemami wodnymi. Ujarzmienie Nilu i wykorzystanie jego wód dla naodnienia~upraw-nych pól miało zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania całego państwa. Podobnie strategiczną rolę pełniło opanowanie wylewów Tygrysu i Eufratu. Skuteczność działania władzy w tym zakresie stawała się więc dodatkowym źródłem jej akceptacji. O znaczeniu „problemów wodnych" dla antycznych społeczeństw może świadczyć stała obecność w nich mitu potopu (epos o Gilgameszu, czy biblijny potop). 5. Uzasadnieniem władzy były także jej sukcesy militarne. Każde zwycięstwo na polu bitwy stanowiło dowód poparcia dla władcy ze strony boga, było także dowodem wyższości boga zwycięzców nad bogiem pokonanych. Ważną rolę odgrywały podboje, będące wypełnianiem swego rodzaju obowiązku szerzenia religii. Tak było np. w Persji, gdzie religię Ahura-Mazdy traktowano jako uniwersalną widząc w osobie władcy jej orędownika i propagatora. 6. Znamienna ewolucja w zakresie postrzegania źródeł władzy dokonała się w polis greckiej. Początkowo i tutaj władza koncentrowała się w osobie króla (basileusa), szybko jednak (od schyłku VIII w.p.n.e.) stracił on znaczenie na rzecz archontów (rady starszych), stając się tylko dostojnikiem religijnym. Jednocześnie, pod wpływem filozofii, dawne pojęcie władzy jako pochodzącej od bogów z Olimpu (co widać jeszcze wyraźnie w dziełach Homera) zaczęło być zastępowane pojęciem wyspecjalizowanych funkcji publicznych, nadawa- Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej 19 - nych w wyniku dyskusji i decyzji ludzi. Bogowie przestali być zatem protektorami władcy, stali się natomiast opiekunami wolnej społeczności. Decyzje państwowe nie były już dyktatem bogów, zaczęły natomiast wynikać z ucierania się argumentów. 7. Krąg osób włączonych w podejmowanie takiej publicznej de- Rozszerzanie baty był początkowo niewielki. W polis arystokratycznej czy oligar- J*rcg" °. chicznej decydująca była przynależność do znakomitych rodów lub 0 zakresje w|ajzy odpowiedni status majątkowy. W większości poleis greckich ewolucja ich ustroju poszła jednak w kierunku stopniowej demokratyzacji, tzn. dopuszczania coraz szerszego grona osób do praw politycznych. W polis ateńskiej zasadnicze znaczenie w tym procesie miało ustawodawstwo Solona. Przeprowadzona przez niego reforma (594 p.n.e.) spowodowała rozszerzenie praw politycznych, pozostawiając jedynie najuboższych poza życiem publicznym. Do demokratyzacji ustroju Aten przyczyniły się również — co może wydawać się paradoksalne — rządy tyranów {tyrranos jako synonim władzy królewskiej, bo termin basileus był już zajęty dla urzędnika ds. kultu religijnego). Tyrani (Pizystrat i Hippiasz, 544-514 p.n.e.) rządzili z pomocą ludu („tyran faworyzuje i psuje lud", pisał poeta Teognis) i często z korzyścią dla najuboższych, prowadząc w ten sposób do upodmiotowienia ateńskiego ludu. Ostateczna demokratyzacja życia politycznego w Atenach dokonała się w czasach Peryklesa (V w. p.n.e.), gdy po reformach Kleistenesa (506 p.n.e.) wszyscy wolni obywatele ateńscy płcTmęskiej uzyskali dostęp do działalności publicznej. 3. Działalność prawodawcza 8. W Egipcie i państwach Bliskiego Wschodu prawo traktowane Prawo jako było jako dzieło bogów. W Egipcie rozkazy faraona miały moc obja- woIa boSow wionej woli boga, obowiązywały więc jako nakazy boże. Bezgraniczne posłuszeństwo obowiązujące wobec bogów przenosiło się na ich wolę, czyli prawo. W państwach Mezopotamii rola władcy ograniczała się do przekazywania poddanym rozstrzygnięć bogów, do zapisywania ich woli. Taki charakter miały najstarsze zbiory praw, takie jak kodeks Urukaginy (ok. 2400 p.n.e.), kodeks Ur-Nammu (ok. 2050 p.n.e.), kodeks Lipit-Usztara (1870 p.n.e.) czy najsłynniejszy tzw. kodeks Hammurabiego (ok. 1700 p.n.e.), w którym zarówno we wstępie jak na zakończenie władca zaznaczał, że ogłoszone prawa podyk-Jował mu bóg Marduk. System prawa w Egipcie i państwach Bliskiego Wschodu charakteryzował się wielkim konserwatyzmem; prawo 20 Prawo jako dzido ludzi że Stanowienie prawa w polis ateńskiej Zasada ścisłego >odporządkowania urzędników władcy ___________PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI_________________ zmieniało się bardzo powoli, dominowało bowiem przekonanie, boskie prawo jest doskonałe i w zasadzie niezmienne. 9. W polis greckiej traktowanie władzy jako działania ludzi prowadziło do uznania także działalności prawodawczej jako obszaru aktywności obywatelskiej. Wolny Grek, jak mówiono, słucha tylko prawa, które sam współtworzy. „Prawo jest królem dla wszystkich" pisał poeta Pindar. Takiemu podejściu do prawa sprzyjało również to, że prawo pozytywne sprowadzało się w ujęciu Greków do prawa stanowionego, czyli ustawodawstwa danej polis. Nie bez wpływu było także to, że w języku greckim słowo nomos oznaczało zarazem prawo w ogóle jak i ustawę, stąd Grekom obce były rozważania, które prowadzili potem Rzymianie, czy prawo (ins) jest tylko zbiorem obowiązujących ustaw (leges) czy też obejmuje jeszcze coś ponadto. 10. Działalność prawodawczą wykonywali wolni obywatele polis. W Atenach gromadzili się oni w ramach tzw. Eklezji, tj. zgromadzenia na agorze. W Eklezji, w okresie demokratycznym, udział brali wszyscy obywatele, którzy ukończyli 18 lat. Eklezja zbierała się często, nie rzadziej niż 10 razy w roku, niekiedy nawet do 30 razy w roku. Zgromadzenie mogło podejmować decyzje, gdy przybyło na nie minimum 6000 uprawnionych (kworum). Zasadą działania Eklezji była wolność dyskusji i równość: każdy obywatel mógł zabrać głos, zgłaszać wnioski, przedstawiać argumenty. Stanowienie prawa odbywało się w praktyce w specjalnie powoływanych komisjach. Eklezja stwierdzała w drodze uchwały potrzebę ustanowienia nowego prawa i przekazywała stosowne wnioski komisji. Po dyskusji komisja podejmowała w wyniku głosowania decyzję. Choć formalnie Eklezja powinna była zatwierdzać stanowisko komisji, w praktyce rozstrzygnięcia komisji stawały się obowiązującym prawem. 4. Organizacja państwa, struktura jego władz 11. W Egipcie i państwach Bliskiego Wschodii^obowiązywała zasada centralizmu. Państwo zarządzane było przez urzędników podporządkowanych monarsze. W Egipcie niektóre funkcje faraona, np. w zakresie wymiaru sprawiedliwości, finansów czy kontroli nad armią, przejmowali wezyrowie oraz inni wyżsi urzędnicy, rekrutujący się często spośród kapłanów. Zakres ich kompetencji zawsze formalnie zależał od woli faraona, ale niekiedy uzyskiwali oni sporą niezależność. Kraj dzielił się na okręgi zwane nomami, na czele których stali nomarchowie, posiadający bardzo rozległe uprawnienia (w tym także wojskowe). W państwach Mezopotamii ważną rolę odgrywali Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej 21 intendenci, urzędnicy państwowi wynagradzani nadaniami ziemskimi, które szybko przybrały charakter nadań dziedzicznych. W Persji administracja lokalna znalazła się w rękach satrapów, którzy posradałi Iźeróką władzę cywilną i wojskową, ale podlegali jednocześnie kontroli specjalnych inspektorów. Formalnie scentralizowany system zarządu państw Bliskiego Wschodu w praktyce korygowany był przez czynnik odległości i problemów z przepływem informacji. W efekcie władze lokalne musiały być wyposażone w dość rozległy zakres funkcji, a kontrola ich działań ze strony władcy i urzędników centralnych była utrudniona. 12. Inaczej ukształtowała się organizacja polis greckiej. W Ate- Sprawowanie nach funkcję władzy wykonawczej sprawowała Rada Pięciuset, czyli ur2f J ° _B^~~-L~r^~~ j j t • '-ju * r / • i ?"• i wiązek publiczny. ^Sme\ wybierana w drodze losowania spośród obywateli ateńskich, struktura urzędów którzy ukończyli 30 lat. Rada Pięciuset odbywała codzienne posie- w Atenach dzenia, pracowała w sposób jawny, a jej członkowie ponosili odpowiedzialność przed Eklezją. Rada wyłaniała z siebie komisje wykonawcze (najczęściej 50-osobowe), które zajmowały się poszczególnymi, szczegółowymi zagadnieniami, a następnie referowały je na posiedzeniach plenarnych. Niezależnie od Bule w Atenach funkcjonowali także liczni urzędnicy. Byli wybierani przez Eklezję w drodze losowania na krótką, zaledwie roczną kadencję, i pobierali wynagrodzenie za swoją pracę. Inaczej wyglądała sytuacja urzędu stratega i urzędników finansowych. Tych wybierano spośród imiennie wskazanych kandydatów, funkcje swe sprawowali nieodpłatnie i ponosili materialną odpowiedzialność całym swoim majątkiem. Cechą charakterystyczną Aten był brak hierarchii urzędów: wszyscy (z wyjątkiem urzędów wojskowych) odpowiadali przed Eklezją, która poddawała ich stałej kontroli (do 9 razy rocznie). Ograniczenie czasu wykonywania funkcji do jednej rocznej kadencji nie stosowało się do urzędu stratega (czyli wyższego urzędnika wojskowego); stratedzy (było ich 10) mogli sprawować urząd wielokrotnie. 5. Wymiar sprawiedliwości 13. Dla Egiptu i państw Bliskiego Wschodu charakterystyczne Połączenie było połączenie władzy administracyjnej z sądowniczą. Wynikało to z adm'nistracJ'z przekonania, że źródłem sprawiedliwości jest władca i że jego wola KróTnaiwyższym objawia się poprzez orzeczenia powołanych przez niego urzędników, sędzią W Egipcie wymiar sprawiedliwości sprawowali nomarchowie, na szczeblu centralnym funkcję tę pełnili wezyrowie, przy czym zawsze istniała możliwość wywołania dowolnej sprawy w dowolnym jej sta- 22 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI Sądownictwo ludowe w Atenach dium (zasada ewokacji) przed oblicze faraona. W Mezopotamii wymiar sprawiedliwości miał początkowo charakter religijny; był on bowiem traktowany jako odczytywanie woli bogów, dlatego też miejscem sądu były świątynie a kapłani odgrywali szczególną rolę w ferowaniu wyroków. Od czasów Hammurabiego mamy do czynienia z laicyzacją sądownictwa, co podobnie jak w Egipcie, prowadziło do połączenia władzy administracyjnej z władzą sądowniczą. Funkcje sądowe przejęli więc naczelnicy okręgów i inni miejscowi urzędnicy, orzekając z pomocą asesorów (kolegialność sądów). Król pozostawał najwyższym sędzią, mógł zatem orzekać w ostatniej instancji, a także jako pierwsza instancja gdy sąd zwlekał z rozpoznaniem sprawy lub odmówił rozstrzygnięcia. 14. W polis greckiej początkowo wymiar sprawiedliwości sprawowany był przez basileusa z udziałem gerontów, zazwyczaj na zgromadzeniach ludowych. W Atenach wraz z demokratyzowaniem się ustroju polis funkcje sądowe przejęła tzw. Heliaia, składająca się z 6000 obywateli ateńskich, wyłonionych przez Eklezją. W konkretnych sprawach Heliaia obradowała w mniejszym składzie, zazwyczaj 501 osób (czasami mniej), w sprawach drobnych rozstrzygnięcia powierzano diaitetom. W sprawach o rozlew krwi funkcje sądowe zachował areopag (archonci), natomiast drobniejszymi sprawami karnymi zajmowali się efaci. Nadzorowanie wykonania kar, jak również nadzór nad więzieniami sprawowało Kolegium Jedenastu. Szczególnym rodzajem sądu był tzw. ostracyzm, czyli sąd skorupkowy. Miał on na celu nie dopuścić do pojawienia się dyktatury: zebrani na Eklezji obywatele ateńscy wypisywali na specjalnych tabliczkach (skorupkach) imię tego obywatela, który w ich przekonaniu zagrażał demokracji w polis. Jeżeli czyjeś imię pojawiało się dostatecznie często, to obywatel ten był zmuszany do opuszczenia Aten (na okres 5-10 lat). ? Ustrój starożytnego Rzymu 7 rr 1. Uwagi wstępne , 15. Ustrój starożytnego Rzymu zasługuje na odrębne potrakto- Formy państwa wanie przede wszystkim z uwagi na wpływ, jaki cesarstwo rzymskie nymsiae?0 wywarło na kształtowanie się późniejszych państw europejskich. Początki państwa rzymskiego są podobne do ustroju greckich poleis. Rzym rozwijał się więc początkowo jako państwo-miasto {civitas), potem jednakże stopniowo powiększał swe terytorium podporządkowując swym wpływom Półwysep Apeniński, północne wybrzeże Afryki, a następnie Półwysep Iberyjski, wreszcie praktycznie cały basen Morza Śródziemnego, a z czasem tereny położone na północ od Alp. Rozwój terytorialny państwa wymuszał zmiany w systemie wła-ćfzy i organizacji zarządzania państwem. Początkowa monarchia, podobna do rządów greckiego basileusa, przekształciła się w system przedstawicielski w ramach civitas arystokratycznej a potem oligar-ctiicznej, następnie system republikański przeobraził się powoli w system cesarski. Występowanie różnych form państwa w historii Rzymu czyniło z niego dodatkowo atrakcyjny punkt odniesienia dla wielu reform i programów ustrojowych na terenie średniowiecznej i nowożytnej Europy. 16. Początki państwa rzymskiego nie są jasne, nawet data zało- Pierwotny podział żenią miasta Rzym nie jest pewna. Przyjmowany tradycyjnie rok 753 na PatrycJuszy • i j ji j l • ?_ • r» • plebejuszy p.n.e. ma znaczenie legendarne, prawdopodobnie bowiem Rzym po-WitaŁpóźniąJ w wyniku opanowania ujścia Tybru przez Etrusków w VII—VI w.p.n.e. Wiadomo, że w r. 575 p.n.e. miasto już istniało. Brak informacji na temat początkowego okresu państwa rzymskiego powoduje, że nie można w pełni wytłumaczyć genezy podstawowego podziału ^gołecznego, jaki ukształtował się w Rzymie u schyłku monarchii. Podział ten, będący prąwHnpnHp^pię rezultatem reform Serwiu-sza Tuliusza, jednego z ostatnich królów Rzymu, ma istotne znaczenie, gdyż w dużym stopniu zaważył na późniejszej ewolucji ustrojowej Rzymu. W momencie wypędzenia z Rzymu ostatniego władcy, 24 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI Lud rzymski depozytariuszem władzy państwowej Kryzys instytucji republikańskiej cfoitas Tarkwiniusza Pysznego (509 p.n.e.), społeczność Rzymu dzieliła się na dwie zasadnicze grupy: patrycjuszy i plebejuszy. Władza znalazła się całkowicie w rękach patrycjuszy, którzy zmonopolizowali wszystkie ważniejsze urzędy i instytucje w państwie. Walka plebejuszy o uzyskanie praw politycznych stanie się więc motorem zmian ustrojowych Rzymu. 2. Źródła władzy w państwie rzymskim 17. Istotne jest to, że od samego niemal początku istnienia państwa rzymskiego (a więc także w jego okresie monarchicznym) lud rzymski postrzegany był jako depozytariusz władzy państwowej. To przeświadczenie ułatwiało plebejuszom walkę o szerszy dostęp do urzędów i większą kontrolę nad tworzeniem i stosowaniem prawa. Na początku VI w.p.n.e. patrycjusze opanowali zgromadzenia kurialne, Senat i najważniejsze urzędy w państwie (konsulów, cenzorów, kwestorów i pretorów). Plebejusze natomiast uczestniczyli w zgromadzeniach centurialnych, których znaczenie nie było jednak duże. Stopniowo wszakże plebejusze uzyskiwali wpływ na niektóre organy państwa. Od r. 494 p.n.e. mieli własny urząd trybuna ludowego, z czasem własne zgromadzenia ludowe {concilia plebis), których znaczenie systematycznie rosło. Od r. 287 p.n.e. uchwały zgromadzeń plebej-skich obowiązywały cały lud rzymski (lex Hortensia). Od r. 367 p.n.e. plebejusze uzyskali dostęp do urzędu konsula, z czasem do innych urzędów, co z kolei otworzyło im drogę do Senatu, w którym zasiadali najważniejsi urzędnicy. 18. Wejście przedstawicieli plebejuszy do Senatu zatrzymało proces demokratyzowania się civitas rzymskiej i zwiększyło, a następnie umocniło pozycję Senatu jako głównego organu państwa. Znaczenie zgromadzeń plebejskich natomiast malało, zwłaszcza po nieudanych próbach reform braci Grakchów (połowa II wieku p.n.e.). Szybki rozwój terytorialny Rzymu w II wieku p.n.e. wymusił przeprowadzenie reform wojskowych (reforma Mariusza, konsula w latach 107 i 104-100 p.n.e.), te zaś uczyniły z armii ważną siłę polityczną, która wkrótce zaczęła odgrywać ważną rolę w życiu państwa i wpływać na jego ewolucję ustrojową. Rosło bowiem znaczenie wodzów, wśród których nie brakowało wielkich indywidualności (Sulla, Pompejusz, Cezar, Marek Antoniusz, Oktawian), zaś sama armia stała się dla wielu drogą szybkiej kariery (w przyszłości prowadzącej niekiedy ludzi niskiego stanu do tronu cesarskiego). Ambicje wodzów w połączeniu z coraz wyraźniejszą niesprawnością dotychczasowego Ustrój starożytnego Rzymu 25 systemu prowadziły do przekazywania większych kompetencji w ręce jednego człowieka, z zachowaniem wszakże republikańskich formuł sprawowania władzy. Tak_w_ykształcił się w Rzymie pryncypat (r. 27 p.n.e.). 19. Princeps skoncentrował w swoim ręku władzę trybuna ludo- Kształtowanie wego, cenzora, prokonsula (czyli władzę w prowincjach rzymskich) s|Csys'emu oraz najwyższego kapłana (pontifex mcocimuś). Uprawnienia te nadawał princepsowi na określony czas Senat, formalnie zatem Rzym zachował republikański charakter. Praktycznie jednak okres pryncypatu jest czasem stopniowego kształtowania się ustroju cesarskiego. Malało znaczenie Senatu, jako organu reprezentującego suwerena,-zani=_ kły całkowicie zgromadzenia ludowe. Władza princepsa w coraz większym stopniu nabierała boskiego charakteru (od czasów Aurelia-na, t.j. od III w.n.e., ubóstwienia dokonywano już za życia cesarza) i stawała się samoistnym źródłem prawa i kompetencji urzędników. Ten proces trwał przeszło dwa stulecia a zakończyły go reformy cesarza Dioklecjana (284-305 n.e.), które ostatecznie nadały państwu kształt cesarstwa z cesarzem sprawującym władzę z woli bogów (tzw. dominat). Szybkie włączenie w orbitę władzy religii chrześcijańskiej (czasy Konstantyna Wielkiego, 306-337 n.e.) nadało cesarstwu rzymskiemu szczególny charakter i zaważyło na jego dalszych losach i historycznym znaczeniu. 20. Skumulowaniu całej władzy w ręku cesarza nie towarzyszyło Elekcyjność tronu określenie reguł sukcesji tronu. Początkowo, formalnie rzecz biorąc, ccsarskic8° cesarza (princepsa) powoływał Senat. W praktyce mamy jednak do czynienia z dynastiami (jak np. dynastia julijsko-klaudyjska, Sewerów, Antoniów, itd.), niekiedy poprzez adopcję jako sposób wskazania następcy. Z czasem decydujące znaczenie uzyskało wojsko, które wynosiło zwycięskich wodzów na tron cesarski, oraz pretorianie, czyli gwardia cesarska, która także mogła faktycznie decydować o obsadzie tronu. Brak jasnego określenia reguł sukcesji tronu, osłabiający w istotny sposób władzę cesarską, brał się w dużym stopniu z utrzymującej się długo w państwie rzymskim fikcji, iż to lud jest depozytariuszem władzy publicznej (a więc Senat, ale także żołnierze, zgromadzeni na polu obozowym, wyrażali wolę ludu). 26 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI 3. Działalność prawodawcza Ustawa XII tablic 21. Prawo rzymskie miało pierwotnie charakter prawa zwycza- jowego i jego źródła były bardzo rozproszone. Znajomość prawa miała w tej sytuacji charakter wiedzy szczególnej, dostępnej nielicznym członkom społeczności. Stąd wzięła się presja plebejuszy do uczynienia z prawa narzędzia znanego szerszemu ogółowi. Pod ich wpływem powołano specjalną komisję dziesięciu, która wyposażona została w szerokie kompetencje, przyznawane wcześniej konsulom i trybunowi ludowemu. Wynikiem pracy komisji stała się słynna ustawa XII tablic, zawierająca regulacje dawnego ius civile (zwanego także ius Quirilum). Działalność 22. Po przekształceniu się monarchii w republikę i pojawieniu się pretorów: urZędów publicznych działalność prawodawcza odbywała się w dwo-ius honorarium ... ,.„... .... . jaki sposób. Z jednej strony prawo rozwijało się poprzez działalność pretorów, którzy wraz z objęciem urzędu przedstawiali w wydawanych edyktach zasady, według których mieli rozstrzygać spory, co dało początek tzw. ius honorarium, z drugiej strony zaś tworzeniem prawa zajął się Senat, a także, w mniejszym stopniu, zgromadzenia ludowe. Działalność 23. W okresie republikańskim szczególne znaczenie uzyskał Se- Scnatu: nat ktory za czasow Juliusza Cezara (I w.p.n.e.) liczył blisko 900 senatus consulla . , ; . ł . . J członków. W Senacie zasiadali przedstawiciele rodów arystokratycznych, z czasem, poprzez kariery urzędnicze, dostęp do niego uzyskali także przedstawiciele plebsu. Od IV w.p.n.e. (lex Ovinia) skład Senatu ustalali na okres 5 lat cenzorzy, z tym, że regułą było powoływanie po upływie kadencji dotychczasowych senatorów (chyba że utracili prawo do zasiadania w Senacie) oraz niektórych urzędników. Senat zwoływał konsul lub pretor (potem uprawnienie takie uzyskał także trybun ludowy), który przewodniczył później posiedzeniu. On też inicjował procedurę ustawodawczą. Senat w głosowaniu zajmował stanowisko wobec projektu {senatus auctoritas). Po zatwierdzeniu go przez przewodniczącego urzędnika wola Senatu przybierała formę senatus consultum, stając się obowiązującym prawem. Senat zatwierdzał także projekty ustaw głosowane w tzw. komicjach comitia tri-buta z inicjatywy pretora lub trybuna ludowego. Zgromadzenia ludowe nigdy nie rozwinęły szerzej swych kompetencji ustawodawczych, choć od czasów lex Hortensia (287 p.n.e.) ich uchwały miały obowiązywać cały lud rzymski. Ustrój starożytnego Rzymu 27 24. Wraz z rozwojem pryncypatu uprawnienia prawodawcze Se- Działalność natu stawały się coraz bardziej symboliczne, władza._pxawodawcza Prfwodawcza przeszła bowiem faktycznie w ręce princepsa. Skumulowanie w jego osobie uprawnień cenzora i trybuna ludowego dało mu możliwość kształtowania składu Senatu, inicjowania procedury ustawodawczej oraz prawo weta wobec uchwał Senatu (uprawnienie trybuna ludowego). Formalnie prawo nadal stanowił Senat, w praktyce akceptował on wszystkie wnioski cesarza odczytywane przez kwestora. W III w.n.e. uprawnienia prawodawcze Senatu przeszły w całości na cesarza, zaś sam Senat zanikł jako odrębna instytucja. Od czasów Hadriana, który polecił wybitnemu prawnikowi Salviusowi Iulianusowi zebranie wszystkich edyktów pretorskich w jeden zbiór, tzw. Edictum Safoia-num, także edykty pretorskie przestały być źródłem prawa. 25. Niezależnie od uprawnień wynikających z formalnie piasto- Konstytucje wanych urzędów, princeps uzyskał także z czasem własne uprawnię- ccsars c nia ustawodawcze. Wydawał edykty, regulujące zwłaszcza sprawy z zakresu^prawa. sądowego i działania magistratury, mandaty, zawierające instrukcje, także procesowe, dekrety, w drodze których cesarz rozstrzyga! spory sądowe (od III w.n.e. wiązały one sędziów na przyszłość) oraz reskrypty, zawierające odpowiedzi na zgłaszane pytania i wątpliwości prawne. 2 czasem wszystkie te formy decyzji cesarskich zaczęto nazywać konstytucjami cesarskimi. 4. Organizacja państwa, struktura jego władz 26. Państwo rzymskie miało przez wiele stuleci nieuporządko- Elekcyjność, waną strukturę. Wraz z kolejnymi podbojami powiększało się znacz- , ^wr^rchii i\6 vv\e, ?s.iks n^ ś\a.& ta tym zmiany w zakresie dów zaliczyć należy urząd konsula, cenzora, pretora, kwestora i trybuna ludowego. Urzędy te były sprawowane czasowo, przy czym najważniejszy z nich, urząd konsula, powierzano dwóm osobom, co miało chronić przed niebezpieczeństwem tyranii. Nie istniała jednak żadna hierarchia między tymi urzędami, wszystkie piastowane były z woli Senatu i ludu rzymskiego. W szczególnej sytuacji znajdowali się prokonsuIowie, którzy sprawowali władzę w podbitych nowych prowincjach, gdyż kumulowali oni na tych terenach całą władzę urzędniczą (uprawnienia te wynikały z prerogatyw wodzowskich). Ustrój starożytnego Rzymu 27 24. Wraz z rozwojem pryncypatu uprawnienia prawodawcze Se- Działalność natu stawały się coraz bardziej symboliczne, władza prawodawcza Prawodawcza ;? ;J. ... . . „. ^^ . princepsa przeszła bowiem taktycznie w ręce princepsa. Skumulowanie w jego osobie uprawnień cenzora i trybuna ludowego dało mu możliwość kształtowania składu Senatu, inicjowania procedury ustawodawczej oraz prawo weta wobec uchwał Senatu (uprawnienie trybuna ludowego). Formalnie prawo nadal stanowił Senat, w praktyce akceptował on wszystkie wnioski cesarza odczytywane przez kwestora. W III w.n.e. uprawnienia prawodawcze Senatu przeszły w całości na cesarza, zaś sam Senat zanikł jako odrębna instytucja. Od czasów Hadriana, który polecił wybitnemu prawnikowi Salviusowi Iulianusowi zebranie wszystkich edyktów pretorskich w jeden zbiór, tzw. Edictum Sahia-num, także edykty pretorskie przestały być źródłem prawa. 25. Niezależnie od uprawnień wynikających z formalnie piasto- Konstytucje wanych urzędów, princeps uzyskał także z czasem własne uprawnię- ccsarsklc nia ustawodawcze. Wydawał edykty, regulujące zwłaszcza sprawy z zakresuj>rawa. sądowego i działania magistratury, mandaty, zawierające instrukcje, także procesowe, dekrety, w drodze których cesarz rozstrzygał spory sądowe (od III w.n.e. wiązały one sędziów na przyszłość) oraz reskrypty, zawierające odpowiedzi na zgłaszane pytania i wątpliwości prawne. Z czasem wszystkie te formy decyzji cesarskich zaczęto nazywać konstytucjami cesarskimi. 4. Organizacja państwa, struktura jego władz 26. Państwo rzymskie miało przez wiele stuleci nieuporządko- Elekcyjność, waną strukturę. Wraz z kolejnymi podbojami powiększało się znacz- todencyjnosć . x , ^ i • . i j • i • i brak hierarchii nie terytorium państwa, ale nie szły w siad za tym zmiany w zakresie urzcjow zarządzania. Rzym pozostawał w sensie organizacyjnym dawną civi-tas z kilkoma ważnymi urzędami i bez kadry urzędniczej zdolnej wy-'konywać systematycznie polecenia władzy. Do najważniejszych urzędów zaliczyć należy urząd konsula, cenzora, pretora, kwestora i trybuna ludowego. Urzędy te były sprawowane czasowo, przy czym najważniejszy z nich, urząd konsula, powierzano dwóm osobom, co miało chronić przed niebezpieczeństwem tyranii. Nie istniała jednak żadna hierarchia między tymi urzędami, wszystkie piastowane były z woli Senatu i ludu rzymskiego. W szczególnej sytuacji znajdowali się prokonsulowie, którzy sprawowali władzę w podbitych nowych prowincjach, gdyż kumulowali oni na tych terenach całą władzę urzędniczą (uprawnienia te wynikały z prerogatyw wodzowskich). 28 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI Rozbudowa 27. Sytuacja ta zaczęła ulegać stopniowej zmianie w okresie orpusu pryncypatu. z jednej strony część najważniejszych urzędów została Znaczenie zasady kupiona w ręku princepsa, z drugiej zaś powoli rozbudowywała się fachowości struktura niższych urzędów. Urzędników tych traktowano jako man-datariuszy władzy cesarskiej, działających na zasadzie otrzymywanych od cesarza pełnomocnictw. Zanikła więc zasada kolegialności i rocznego sprawowania urzędu, charakterystyczna dla wcześniejszych czasów, rozwinęła się natomiast zasada fachowości (nabierało znaczenia prawnicze wykształcenie i posiadana praktyka). Na szczeblu centralnym szczególną rolę zaczął odgrywać urząd prefekta pretorianów; okresowo mógł on sprawować niemałą władzę, jak choćby Sejan za rządów Tyberiusza. Od czasów Aleksandra Sewera (III w.n.e.) rozporządzenia wydawane przez prefekta pretorianów uzyskały moc ogólnie obowiązującą. Dla uniknięcia niebezpieczeństw związanych z dużą władzą prefekta, cesarze zaczęli mianować dwóch prefektów. Ponieważ prefekt sprawował także w zastępstwie cesarza sądownictwo, zaczęto powoływać na to stanowisko także wybitnych prawników (prefektami byli m.in. Papinian, Ulpian czy Paulus). Od czasów Hadriana (II w.n.e.) rosło znaczenie rady cesarskiej, jako organu przybocznego i zarazem doradczego. Rada, składająca się z osób powoływanych przez cesarza, zajmowała się jednak głównie sprawami cywilnymi i karnymi oraz ustawodawczymi. Przewodniczył jej często, pod nieobecność cesarza, prefekt pretorianów. Nadal brakowało więc urzędów i organów centralnych (poza cesarzem), których kompetencje administracyjne rozciągałyby się na prowincje. Centralizm 28. Zasadniczą reformę przeprowadzono dopiero za czasów Dio- i biurokratyzm klecjana (284-305). Oznaczała ona rozdzielenie władzy cywilnej i jako podstawy . \ ,-, A\ a • administracji wojskowej, co pozwoliło na uporządkowanie systemu zarządzania państwem na szczeblu zarówno centralnym jak lokalnym. Podstawowymi zasadami, na jakich zbudowano system administracji państwa, stały się centralizm i biurokratyzm, co oznaczało oparcie się na fachowych, przygotowanych do sprawowania funkcji i mianowanych urzędnikach, a jednocześnie wprowadzenie systemu hierarchicznego, powiązanego z nowych podziałem administracyjnym państwa. Warto zauważyć przy okazji, że administracja czasów dominatu zaczęła obejmować w znacznie szerszym niż dotychczas stopniu sfery życia związane z użytecznością publiczną, takie jak aprowizacja kraju, komunikacja i nadzór nad drogami, poczta. Reforma Dioklecjana pozwoliła zachować ciągłość organizacji państwowej, uniezależniając w znacznym stopniu działanie urzędów od zawirowań i ciągłych zmian na tronie cesarskim. System scentralizowanej i zbiurokratyzowanej administracji przejęło potem cesarstwo Ustrój starożytnego Rzymu 29 wschodniorzymskie (Bizancjum), a kilkanaście wieków później stał się on wzorem dla administracji państwa absolutnego. 29. OrganerjLcentralnym stał się św. Konsystorz, w skład którego Święty Konsystorz ^chodzili najwyżsi urzędnicy, zwani niekiedy komesami, stojący na iakoorgan czele najważniejszych służb państwa (jak skarbowość, poczta czy sądownictwo). Św. Konsystorz miał charakter najwyższej rady cesarskiej i sądu najwyższego. 30. Na szczeblu lokalnym dawny, źle funkcjonujący podział Czterostopniowy dwustopniowy (prowincje, okręgi) zastąpiono podziałem czterostop- zarz1" lokalliy niowym. Bezpośrednie zarządzanie ponad stoma prowincjami okazało się nieskuteczne, i dlatego powołano jednostki pośrednie: diecezje z wikariuszami--tta czele (było ich 12) oraz cztery prefektury. Czterostopniowy podział (okręg-prowincja-diecezja-prefektura), wprowadzony za czasów Dioklecjana i Konstantyna, wywarł później wpływ na strukturę kościelną oraz organizację państwa frankońskiego. Stojący jia czele prowincji prezesi (zwani także sędziami) byli urzędnikami powoływanymi i odwoływanymi przez cesarza, który zmieniał ich często, aby nie wiązali się zbyt mocno z miejscowymi elitami. Okręg (ciiulas) obejmował miasto z otaczającym je terytorium. Za czasów pryncypatu w okręgach funkcjonował samorząd wykonujący, pod nadzorem państwa, niektóre zadania publiczne. W okresie dominatu samorząd ten uległ rozkładowi a miastem kierowali duowirowie. Słabą stroną administracji późnego cesarstwa była skarbowość. Mimo prób zreformowania tej służby przez Dioklecjana, nie udało się zbudować sprawnego systemu ściągania podatków i finansowania rosnących zadań państwa. 31. Zasadnicze znaczenie dla dalszych losów państwa rzymskie- Tetrarchia go miał dokonany przez Dioklecjana podział władzy między czterech ' Podzial a . , _ . _ , . .-———----------r—-i . na wschodnio- i jaiiujących (tzw. tetrarchia). Podział ten, w zamierzeniu pomysło- zac„odniorzyniskie dawcy, miał uporządkować reguły sukcesji, niejdotrwał jednak nawet do końca rządów Dioklecjana i ostatecznie zapoczątkował definitywny rozpad cesarstwa na wschodniorzymskie i zachodniorzymskie (395 r.). Rywalizacja między tymi dwoma państwami wypełniła ostatnie lata Cesarstwa Zachodniorzymskiego, a potem znalazła swoiste przedłużenie w czasach gdy idea cesarstwa odrodziła się w Europie (w monarchii frankońskiej, a następnie w państwie niemieckim). 30 PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI 5. Wymiar sprawiedliwości Sądy pretorskie Sądownictwo cesarskie Związanie władzy sądowej z wykonawczą 32. W okresie republikańskim władza sądowa w Rzymie wykonywana była początkowo przede wszystkim przez konsulów, z czasem na znaczeniu zyskali pretorzy (praetor urbanus od 367 p.n.e., dla spraw między obywatelami rzymskimi oraz praetor peregnnus od 242 p.n.e. dla spraw między cudzoziemcami oraz między cudzoziemcami i obywatelami rzymskimi). W sprawach najwyższej wagi (decydujących o wolności i majątku) orzekał pretor, w pozostałych pretor przeprowadzał jedynie postępowanie in wre, mające na celu stwierdzenie charakteru roszczenia i ustalenie czy podlega ono ochronie prawa. Spór rozstrzygał natomiast prywatny sędzia (iudex), powoływany przez pretora. Niekiedy w sprawach zwłaszcza o własność gruntową czy spadkowych orzekały tzw. sądy centumwiralne, działające w małych zespołach. 33. W czasach pryncypatu, obok dawnych sądów, pojawiają się sądy nadzwyczajne (cognitio extra ordinem) wykonywane przez cesarza lub umocowanych przez niego urzędników (konsulowie, pretorzy). W ramach wymiaru sprawiedliwości na znaczeniu zyskują prefekt pretorianów i prefekt miasta, działający jako instancja odwoławcza. Coraz wyraźniej władza sądowa wiąże się z władzą wykonawczą. 34. Do ujednolicenia struktury wymiaru sprawiedliwości doszło w okresie dominatu. Upowszechnił się wtedy proces kognicyjny, wypierając wcześniejszy proces formułkowy. Jednocześnie w związku z przeprowadzoną reformą podziału administracyjnego państwa, regułą stała się wieloinstancyjność postępowania sądowego. Hierarchia sądowa, nie oddzielona od władzy wykonawczej, pokrywała się z hierarchią zarządu lokalnego państwa. Od wyroku duowirów w mieście można więc było apelować do prezesa prowincji, od prezesa prowincji do wikariusza w diecezji, od wikariusza do prefekta prefektury, zaś od prefekta do cesarza. Niezależnie od sądownictwa powszechnego funkcjonowały systemy sądów specjalnych; specjalna jurysdykcja dotyczyła spraw wojskowych i skarbowych. PODSUMOWANIE 1. Państwo w starożytności występowało w dwóch podstawowych formach: niewielkiej pod względem obszaru polis (civitas) i dużej terytorialnie despotii. 2. W polis (civitas) wykształciło się przekonanie, że władza ma swe umocowanie w woli ludu, stąd znaczenie rozmaitych zgromadzeń ludowych i powierzanie przez nie ograniczonej przedmiotowo i czasowo władzy wybieranym urzędnikom. W despotii, gdzie władza miała swe boskie źródło, władca nie podlegał nikomu i sprawował rządy jednoosobowo. 3. Znamienna ewolucję przeszło państwo rzymskie. Z niewielkiej civitas stało się imperium władającym całym basenem Morza Śródziemnego. Elementy charakterystyczne dla ustroju civitas przetrwały jednak do późniejszych czasów, gdy republika zaczęła się przekształcać w cesarstwo. Znalazło to swój wyraz w specyficznej konstrukcji ustrojowej pryncypatu, będącego próbą kontynuacji instytucji republikańskich w ramach umacniającego się systemu jedynowładztwa. 4. Cechą państwa rzymskiego był stosunkowo słabo rozbudowany aparat administracyjny, a także powiązanie władzy wykonawczej z władzą wojskową i sądową. //. PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE ? : ? ? Wprowadzenie ? 35. Cechą charakterystyczną początków średniowiecza jest po- Zasada patrymonialna jawienie się państwa patrymonialnego (od łac. patrimonium, czyli dziedzictwo), postrzeganego jako łup zwycięskiego wodza. W konsekwencji państwo traktowane było jak własność prywatna króla i jego rodu, co z jednej strony oznaczało niekwestionowane prawo dynastii do rządzenia, z drugiej jednak stało się przyczyną podziałów państwa i rozdysponowywania jego ziem między wiernych sojuszników króla. Pojawienie się tego typu konstrukcji było w dużym stopniu skutkiem tego, że najważniejsze państwa Europy Zachodniej, a przede wszystkim państwo Franków (potem także państwo angielskie), powstały w wyniku podboju. Choć potem najeźdźcy zasymilowali się całkowicie z miejscową ludnością, traktowanie władzy jak zdobyczy utrzymało się jeszcze wiele stuleci. 36. Drugą cechą europejskiego państwa wczesnego średniowie- Ustrój lenny cza było pojawienie się w nim struktury lennej, czyli zazwyczaj dość skomplikowanego układu osobistych zależności, wspartych nadaniami ziemskimi, i wyznaczających wzajemne prawa i obowiązki. System kuny, mający swoje źródła w patrymonialnym charakterze państwa, stał się na kilka stuleci sposobem organizacji państwa i egzekwowania władzy, i zachował swą skuteczność nawet w okresie, gdy władzę monarszą zaczęto już traktować jako dobro publiczne. Taka sytuacja panowała we Francji i Anglii do schyłku XV w., i to mimo występujących tam zgromadzeń stanowych. Szczególnym przypadkiem okazała się Rzesza Niemiecka, która —jako całość — zachowała aż do swego końca charakter głęboko zdecentralizowanej monarchii lennej. 37. Traktowaliie władzy, sposób jej wykonywania i organizowa- Prywatno-prawnc niajako przedłużenia zasady patrymonialnej i osobistych zależności asPekty wlatlzy . , . . i j i . ' , w średniowieczu między seniorem i wasalem powodowało, ze ganstwo wczesnośredniowieczne miało do pewnego stopnia charakter prywatno-prawny. Z tego względu niektórzy historycy zastanawiają się, czy można mówić o istnieniu państwa w średniowiecznej Europie. Jeśli jednak przyjmiemy, że państwem określać będziemy każdą formę organizacji społeczeństwa (nawet opartą na prywatnych umowach), to średnio- 36 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE wieczna struktura lenna ma oczywiście charakter państwa. Należy przy tym pamiętać, że wynikające z umowy uprawnienia wasala oznaczały sprawowanie przez niego funkcji publicznych wobec mieszkańców terytorium lenna, zaś na szczeblu centralnym ogólny charakter władzy królewskiej (także w aspekcie publicznym) wynikał z namaszczenia, jakiego udzielał monarchom Kościół. Jest także charakterystyczne, że na dworach królewskich bardzo szybko zaczęły się pojawiać doktryny podkreślające szczególny charakter monarchy jako strażnika ładu, pokoju i dobra ogólnego. 38. W podręcznikach zwykło się wyodrębniać monarchię stanową jako specjalną formę państwa średniowiecznego, traktując przy tym jako jej wyróżnik występowanie przedstawicielstwa stanowego. 'Trzeba jednak zauważyć, że z punktu widzenia ustroju państwa samo pojawienie się reprezentacji stanowej nie oznacza jeszcze faktycznego włączenia się stanów w rządzenie państwem. We Francji Stany Generalne okazały się słabe i nigdy nie zagroziły władzy królewskiej. W Anglii rola Parlamentu jako współuczestnika procesu ustawodawczego ugruntowała się dopiero w XV w., przedtem natomiast stanowił on raczej narzędzie sporu baronów królestwa z monarchą. W Rzeszy Niemieckiej natomiast Sejm zachował przez cały czas charakter zjazdu bezpośrednich wasali cesarskich i nigdy nie stał się przedstawicielstwem stanowym (w sensie stanów społecznych). Problem tzw. monarchii stanowej 'Xi fjur * .o- I Sili -' -,'? mną ayła*ifitwfc> ff«vflł*M«*."Wvvi.« u M-Oóii *{-'•*'> {Mi • "... ..\.sobx^v , oh x<', i-',rjvtt> ' ri..., urza^V\żsxa, zwana Yztaa_ Gmm ^House oj Commonś), gru-hrabstwa i miasta powa|a przedstawicieli hrabstw i miast. Od XIV w. ustaliła się zasada, że obradują oni razem i wspólnie podejmują uchwały. Zarówno hrabstwa, jak i miasta wysyłały na obrady Parlamentu po 2 posłów. Wzorowy Parlament: 1295 r. emy >\v i (art. Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku 67 Hrabstw było 37, natomiast miast, które do XV w. uzyskały taki przywilej — 112. Liczebną przewagę miast równoważyła zasada powierzania funkcji speakera, czyli przewodniczącego izby, przedstawi- ^0 f. pochodzili Z wyborów. Oóowązy- wał w nich wysoki cenzus majątkowy i konieczność posiadania dóbr ziemskich na terenie danego hrabstwa. Do uzyskania czynnego prawa wyborczego nie było natomiast konieczne rekrutowanie się ze stanu szlacheckiego. Przedstawicielem hrabstwa w izbie mógł być jednak tylko szlachcic. System wyborczy, określony w ustawie z 1429 r. obowiązywał aż do 1832 r. W miastach również obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, reguły wyborcze nie były jednak jasne, stąd zdarzało się, że wybranymi posłami miejskimi zostawali synowie moż-nowładców. Dość wcześnie, bo już w XV w. zaczęła się upowszech-fl/ać w Anglii idea mandatu wolnego, zakładająca, że poseł głosuje według swobodnego uznania i nie jest skrępowany instrukcjami swych wyborców. ? C. Uprawnienia Parlamentu 109. Uprawnienia Parlamentu obejmowały najpierw sprawy po- Uprawnienia datkowe, z czasem pojawiły się kompetencje ustawodawcze. Ważną po a owe rolę odgrywały także uprawnienia sądowe obu izb. Od 1297 roku bez zgody Parlamentu nie można było nakładać podatków bezpośrednich (statutum de tallagio non concedendo), od 1395 — wszelkie podatki uchwalały „gminy za radą i zgodą panów". Parlament uchwalał zazwyczaj podatki na krótki okres czasu, stąd konieczność częstego zwoływania izb. Pojawiły się także ze strony Parlamentu próby uzyskania kontroli nad uchwalonymi podatkami, co w dalszej przyszłości prowadzić będzie do uchwalania i kontrolowania budżetu państwa (od XVIII w.). 110. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Parlamentu miało uzyska- Ukształtowanie się nie przez niego uprawnień ustawodawczych. Był to wynik dłuższej uPrawnien ewolucji, zakończonej w XV wieku. Od tego czasu Parlament nie aw° awczyc tylko uczestniczył w procesie stanowienia prawa, ale miał także możliwość samodzielnego inicjowania procedury legislacyjnej. Surogatem inicjatywy ustawodawczej Parlamentu było początkowo prawo wnoszenia petycji do króla z wnioskiem o wydanie konkretnego prawa. Do początków XV w. jednak król zachowywał możliwość korygowania treści petycji, w rezultacie czego projekt przygotowywany przez kancelarię królewską mógł odbiegać o tego, czego domagali się członkowie izb. Przedmiotem obrad i głosowań w izbach Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku 61 Hrabstw było 37, natomiast miast, które do XV w. uzyskały taki przywilej — 112. Liczebną przewagę miast równoważyła zasada powierzania funkcji speakera, czyli przewodniczącego izby, przedstawicielowi rycerstwa. Przedstawiciele hrabstw najpierw wyznaczani byli przez szeryfów, potem, od 1429 r. pochodzili z wyborów. Obowiązywał w nich wysoki cenzus majątkowy i konieczność posiadania dóbr ziemskich na terenie danego hrabstwa. Do uzyskania czynnego prawa wyborczego nie było natomiast konieczne rekrutowanie się ze stanu szlacheckiego. Przedstawicielem hrabstwa w izbie mógł być jednak tylko szlachcic. System wyborczy, określony w ustawie z 1429 r. obowiązywał aż do 1832 r. W miastach również obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, reguły wyborcze nie były jednak jasne, stąd zdarzało się, że wybranymi posłami miejskimi zostawali synowie moż-nowładców. Dość wcześnie, bo już w XV w. zaczęła się upowszechniać w Anglii idea mandatu wolnego, zakładająca, że poseł głosuje według swobodnego uznania i nie jest skrępowany instrukcjami swych wyborców. ? C. Uprawnienia Parlamentu 109. Uprawnienia Parlamentu obejmowały najpierw sprawy po- Uprawnienia datkowe, z czasem pojawiły się kompetencje ustawodawcze. Ważną Podatkowe rolę odgrywały także uprawnienia sądowe obu izb. Od 1297 roku bez zgody Parlamentu nie można było nakładać podatków bezpośrednich {statutum de tallagio non concedendo), od 1395 — wszelkie podatki uchwalały „gminy za radą i zgodą panów". Parlament uchwalał zazwyczaj podatki na krótki okres czasu, stąd konieczność częstego zwoływania izb. Pojawiły się także ze strony Parlamentu próby uzyskania kontroli nad uchwalonymi podatkami, co w dalszej przyszłości prowadzić będzie do uchwalania i kontrolowania budżetu państwa (od XVIII w.). 110. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Parlamentu miało uzyska- Ukształtowanie się nie przez niego uprawnień ustawodawczych. Był to wynik dłuższej uPrawn]ien ewolucji, zakończonej w XV wieku. Od tego czasu Parlament nie tylko uczestniczył w procesie stanowienia prawa, ale miał także możliwość samodzielnego inicjowania procedury legislacyjnej. Surogatem inicjatywy ustawodawczej Parlamentu było początkowo prawo wnoszenia petycji do króla z wnioskiem o wydanie konkretnego prawa. Do początków XV w. jednak król zachowywał możliwość korygowania treści petycji, w rezultacie czego projekt przygotowywany przez kancelarię królewską mógł odbiegać o tego, czego domagali się członkowie izb. Przedmiotem obrad i głosowań w izbach ustawodawczych - 68 PAŃSTWO PATRYMON1ALNO-LENNE stawał się zaś projekt królewski. Od 1414 r. obowiązywać zaczęła zasada, w myśl której król nie mógł zmieniać treści petycji, od poło-i wy zaś XV w. redagowaniem treści projektu zajęła się sama Izba Gmin. W ten sposób dawne prawo petycji zamieniło się w samodzielną inicjatywę ustawodawczą Parlamentu. Inicjatywą taką dysponował poza tym król, który mógł przedstawiać Parlamentowi własne pro-1 jekty do dyskusji. Projekt ustawy, czyli bili, musiał być uchwalony przez obie izby I i następnie przestawiony królowi do zatwierdzenia. Król albo akceptował projekt (stosując formułę le roi le veut — król tego chce), albo odmawiał swej aprobaty (wtedy stosowano formułę le roi s'avisera\ — król zastanowi się). Dopiero po zatwierdzeniu projektu przez kró-j la, czyli po nadaniu sankcji królewskiej, projekt stawał się obowiązującą ustawą (act). Uprawnienia. m. w dziedzinie sądownictwa rolę wiodącą odgrywała Izba] są owe Lontów Przede wszystkim izba wyższa zachowała wyłączne prawo] sądzenia parów Anglii. Była to kontynuacja dawnego sądu lennego, czyli tzw. iudicium parium (sąd równych). Uprawnienie to Izba Lor-j dów utrzymała aż do 1948 roku. Innym ważnym uprawnieniem Izby Lordów było sprawowanie funkcji sądu najwyższego. Choć z Kurii! Królewskiej wyodrębniły się bardziej wyspecjalizowane sądy, izba wyższa, jako zgromadzenie wasali królewskich wywodzące się wprost z Curia Regis, stała się najwyższą instancją sądową, do której w określonych przypadkach można było kierować odwołania. Tę kompeten- ] cję Izba Lordów formalnie utrzymała do dzisiaj, choć teraz wykonują ] ją specjalnie w tym celu powoływani sędziowie-lordowie {Law \ Lords). Wspólną kompetencją sądową obu izb stał się, poczynając odj 1376 r. tzw. impeachment. Było to oskarżenie, formułowane przez Izbę Gmin przeciwko osobom, którym zarzucano nadużycie władzy, j Sprawę wniesioną przez izbę niższą rozpoznawała Izba Lordów, i jej orzeczenie było ostateczne. Impeachment stał się ważnym narzędziem kontroli Parlamentu nad władzą wykonawczą; można było w tym trybie usunąć niewygodnego urzędnika królewskiego. Z czasem z] instytucji impeachmentu wykształci się instytucja odpowiedzialności! konstytucyjnej (karnej) wyższych urzędników państwowych. Dodatkowym narzędziem, jakim dysponował Parlament, była możliwość uchwalenia ustawy, zwanej act of atteinder, na mocy której, bez ja-j kiegokolwiek postępowania, można było skazać urzędnika na karę śmierci lub wygnania. Tą procedurą posługiwali się niekiedy królowie, by z pomocą Parlamentu pozbyć się niewygodnego urzędnika1 (np. Henryk VIII). Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku 69 4. Organy centralne państwa 112. Organizacja zarządu centralnego w Anglii nie odbiegała od Urzędy rozwiązań, stosowanych na kontynencie. I tutaj więc, podobnie jak w dwors ie innych monarchiach europejskich, urzędy centralne powierzane były dygnitarzom nadwornym. Wśród nich najważniejszą rolę zaczął odgrywać kanclerz, sprawujący nadzór nad pieczęcią królewską i kierujący kancelarią króla. Kanclerz kontrolował wszystkie dokumenty wychodzące w kancelarii mając w ten sposób możliwość wpływania na ich treść. Przewodniczył także sądowi kanclerskiemu, który odegrał ogromną rolę w kształtowaniu porządku prawnego Anglii. Obok kanclerza do ważniejszych urzędników zaliczyć można cześnika (but-tler), komornika (chamberlaiń), konetabla (constabl). Do XIII w. ważnym urzędnikiem był wielki justycjariusz; urząd ten jednak został zlikwidowany, a jego kompetencje przejął przede wszystkim kanclerz. 113. Urzędnicy nadworni tworzyli Radę Królewską, która stano- Kuria wiła część Kurii Królewskiej (Curia Regis). Kuria Królewska, w której Krolewska obok urzędników zasiadali także bezpośredni wasale królewscy, wykonywała funkcje doradcze, sprawowała poza tym sądownictwo w sprawach parów Anglii i jako instancja odwoławcza. Z czasem urzędy nadworne stały się tytularne, natomiast realne funkcje administracyjne przejmować zaczęli urzędnicy kancelarii królewskiej, wśród których nie brakowało prawników. W rezultacie tego procesu z Kurii Królewskiej zaczęły się wyodrębniać bardziej wyspecjalizowane służby. 114. Najwcześniej usamodzielniły się służby fiskalne. Już na po- Wyspecjalizowane czątku XII w. pojawił się Exchequer jako najwyższy organ skarbowy i organy wy|o"ione związany z nim Sąd Exchequeru. Niedługo potem z Kurii Królewskiej wyodrębniły się dwa ważne sądy, Sąd Spraw Pospolitych (Common Pleas, zajmujący się sprawami cywilnymi) i Sąd Ławy Królewskiej (Kiug's Bench, zajmujący się sprawami karnymi), które łącznie z Sądem Exchequeru zaczęto nazywać sądami westminsterskimi. Funkcję centralnego organu zarządu państwem sprawować zaczęła natomiast tzw. Rada Ściślejsza, grupująca przede wszystkim prawników. W pierwszej połowie XV w. królowie zaczęli wprowadzać do Rady Śti- ŚlejSZąj przedstawicieli Izby Lordów. Był to tzw. eksperyment lanca- sterski, będący próbą rozciągnięcia kontroli Parlamentu nad bieżącą działalnością służb królewskich. Stanowiło to dowód kryzysu, w jakim znalazła się władza królewska w tym czasie. Eksperyment lancasterski nie trwał jednak długo. Po 1485 r., po objęciu rządów przez Tudorów, wpływ Parlamentu na władzę wykonawczą istotnie zmalał. 70 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE 5. Zarząd lokalny Szeryfowie Sędziowie pokoju ? ? 115. Cechą charakterystyczną angielskiego zarządu lokalnego są obecne w nim od samego początku elementy samorządowe. Od czasów podboju normandzkiego Anglia dzieliła się na hrabstwa, na czele których stali hrabiowie (earls). Hrabstwa nadawane były w dziedziczne lenna, ale tytuł hrabiego nie dawał realnej władzy. Tę w imieniu króla sprawowali wicehrabiowie, zwani szeryfami. Szeryf był urzędnikiem królewskim, mianowanym przez króla i opłacanym z części dochodów, jakie zbierał na terenie danego hrabstwa. Przysługiwały mu początkowo bardzo szerokie kompetencje w zakresie sądownictwa, skarbowości, wojskowości i spraw policyjno-porządkowych. Od XV w. król powoływał szeryfów spośród osiadłego w danym hrabstwie rycerstwa. W ten sposób szeiyf stał się przedstawicielem króla i zarazem miejscowej szlachty. Zadania publiczne na szczeblu lokalnym były więc wykonywane w znacznym stopniu przy pomocy urzędników wywodzących się z danego terenu. Nie byli oni co praw-1 da wybierani przez miejscową ludność (król zachował bowiem prawo nominacji), ale w istotnej mierze reprezentowali miejscowe interesy. 116. Samorządowy charakter angielskiej administracji lokalnej j uległ wzmocnieniu, gdy funkcje szeiyfa przejmować zaczęli sędziowie pokoju (justices of the peace). Wywodzili się oni z wprowadzonych w XII w. strażników pokoju, którzy kierowali do szeryfów sprawy o charakterze porządkowym. Od XIV w. urząd strażnika pokoju przekształcił się w samodzielny urząd sędziego pokoju, któremu zaczęły podlegać sprawy porządkowe i administracyjne oraz wymiar i sprawiedliwości w drobnych sprawach karnych. Wkrótce w rękach i sędziów pokoju znalazła się niemal cała administracja hrabstwa. Sę-1 dziowie pokoju, w liczbie ośmiu dla każdego hrabstwa, powoływani byli od XV w. spośród osób osiadłych w danym hrabstwie i posiada- j jących odpowiedni majątek. W ten sposób urząd ten znalazł się wj rękach zamożnej szlachty lokalnej. W tym samym okresie niektóre funkcje administracyjne zaczęły przejmować parafie, tworząc tym samym struktury samorządowe na niższym szczeblu. Z organizacją hrabstwa powiązana została także organizacja służby wojskowej. Od 1285 r. obowiązek służby wojskowej ciążył na wszystkich wolnych mieszkańcach hrabstwa od 15 do 60 roku życia. Samorządowy charakter miała także struktura organów miejskich w tych miastach, które posiadały stosowny przywilej. Na czele władz miejskich stał pochodzący z wyborów mer (rnayor). Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku 71 6. Sądownictwo 117. Sądownictwo w Anglii zachowało cały czas charakter są- Dominująca dów królewskich. W przeciwieństwie do Europy kontynentalnej, rola S3dów . . , , . ., . . .. ?, ,J królewskich gdzie uprawnienia sądowe w drodze przywilejów i immunitetów uległy decentralizacji, w Anglii — dzięki specyficznym cechom systemu lennego, o czym była mowa wyżej — królom udało się utrzymać władzę sądową w swoich rękach. Sądownictwo królewskie zyskało przy tym szybko taki autorytet, że pojawiające się gdzieniegdzie sądy sprawowane przez baronów ulegały po krótkim czasie likwidacji nie mogąc sprostać konkurencji sądów królewskich. westminsterskie 118. Stabilizację struktury sądów królewskich określił w 1295 r. tzw. Statut Westminsterski. Na szczeblu centralnym funkcjonowało więc pięć sądów: Izba Lordów, jako sąd apelacyjny i sąd dla parów Anglii, Sąd Spraw Pospolitych (dla spraw cywilnych), wyodrębniony z kurii królewskiej w XII w., Sąd Ławy Królewskiej (sprawy karne), wyodrębniony z kurii z XIII w., Sąd Exchequeru (sprawy skarbowe) oraz Sąd Kanclerski. Ten ostatni funkcjonował poza Westminsterem, stosował procedurę mniej sformalizowaną od tej, której wymagało prawo powszechne {common law) i orzekał na podstawie zasady słuszności (equity), korygując w ten sposób sztywne normy prawa powszechnego. 119. Na szczeblu lokalnym wymiar sprawiedliwości sprawowali Sędziowie delegowani sędziowie koronni (Courts of Assize), z których każdy deleS0Wani działał w określonym okręgu sądowym (w tym celu podzielono Anglię w XIV w. na sześć okręgów). Sędziowie koronni wykonywali swe funkcje w sposób objazdowy, orzekając w sprawach cywilnych i karnych. W zakresie tych ostatnich konkurowali z sędziami pokoju. W drobnych sprawach bieżących, obok sędziów pokoju i szeryfów, występowali sędziowie miejscy, również mianowani przez króla. W ten sposób nie wykształciło się w Anglii oddzielne sądownictwo dla szlachty i mieszczaństwa, zaś sądownictwo patrymonialne, sprawowane przez panów feudalnych wobec chłopstwa, zostało zredukowane niemal do zera. Stopniowo ograniczano także sądownictwo kościelne. Można powiedzieć, że system sądów królewskich w połączeniu z systemem sądów pokoju doprowadził do całkowitego zaniku innych sądów lokalnych. 120. Cechą charakterystyczną sądownictwa angielskiego było Ława pojawienie się w nim przedstawicieli ludu w postaci sędziów przysię- Przys'f8'ych głych. Brali oni udział w procesie obok królewskich sędziów zawo- 72 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE dowych i sędziów pokoju. Wybierano ich w hrabstwach spośród zamożnych posiadaczy ziemskich, cieszących się nieposzlakowaną opinią. Ich udział w procesie był dowodem silnej pozycji lokalnego samorządu, stanowił jednak zarazem swoistą kontynuację dawnego ludowego sprawowania sądów. W toku ewolucji sądów przysięgłych wykształciły się do XVI w. dwie podstawowe formy: ława orzekająca i dla spraw karnych, rozstrzygająca o winie oskarżonego (karę wymierzał na podstawie przepisów sędzia zawodowy), oraz ława dla spraw cywilnych, ustalająca stan faktyczny (do którego następnie sędziowie zawodowi dobierali właściwe przepisy). Oprócz tego funkcjonowała także tzw. wielka ława, która decydowała o postawieniu w stan oskarżenia. Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (od początków X w. do 1806 r.) /. Uwagi wstępne 121. Państwo niemieckie ukształtowało się na terenach, które w Specyficzny wyniku traktatu z Verdun (r. 843) przypadły Ludwikowi Niemieckie- clian|kter państwa mu. Z czasem w granicach tego państwa znalazła się także znaczna część działu Lotara (dzisiejsza Belgia i Holandia, część Alzacji i Lotaryngii, prawie cała Szwajcaria). Państwo niemieckie stanowiło więc obszar bardzo zróżnicowany geograficznie i gospodarczo a w konsekwencji trudny do rządzenia. Na północy dominował handel morski, ludność terenów wschodnich penetrowała ziemie Słowiańszczyzny, południe Niemiec wiązało się z Italią i Bizancjum, z kolei ziemie zachodnie, zwłaszcza Lotaryngia, pozostawały pod wyraźnym wpływem Francji. Państwu brakowało także wyraźnego centrum, jakim np. we Francji stała się domena rodowa Kapetyngów (okolice Paryża i Orleanu). Elekcyjność tronu spowodowała, że w okresie do XIII w. państwem rządzili przedstawiciele trzech rodów: dynastii saskiej, potem salickiej (frankońskiej), wreszcie szwabskiej. 122. Paradoksalnie władzę królewską w Niemczech osłabiała ko- Znaczenie korony rona cesarska, którą uzyskiwali władcy niemieccy poczynając od Ot- cesarskieJ tona I w 962 roku. Ich zaangażowanie w odbudowę wielkiego imperium, którego stolicą miał stać się Rzym, spowodowało, że znaczną część energii i czasu przeznaczali na próbę opanowania Italii. Uniemożliwiało im to w rezultacie prowadzenie stałej i konsekwentnej polityki wewnątrz kraju, a to z kolei prowadziło do umacniania się pozycji niemieckiego możnowładztwa. Polityka włoska niemieckich cesarzy prowadziła także w sposób nieunikniony do konfliktu z papie-stwem (przedmiotem sporu była uniwersalna władza nad światem), i ze sporu tego władcy niemieccy wyszli w XIII w. mocno osłabieni. Pretensje do godności cesarskiej antagonizowały także cesarzy niemieckich z Bizancjum, którego władcy uważali się za właściwych kontynuatorów rzymskiego imperium. Ostatecznie królowie niemieccy musieli zrezygnować ze swych ambitnych planów przewodzenia 1 74 PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE światu, co znalazło odzwierciedlenie w ich tytulaturze: od XV tytuł ten brzmiał „Cesarz rzymski narodu niemieckiego" (Rómisch Kaiser der Deutschen Nalioń). Wielkie bezkrólewie: 1250-1273 123. Ważną cezurą w dziejach państwa niemieckiego stało tzw. \ wielkie bezkrólewie w latach 1250-1273. Po wygaśnięciu dynastii Hohenstaufów zwaśnione rody długo nie mogły uzgodnić kandydat! na tron królewski. Ostatecznie w 1273 r. królem został Rudolf Habs-j burg. Okres bezkrólewia doprowadził do takiego umocnienia się księstw lokalnych, zwanych władztwami terytorialnymi, że zjednoczenie kraju pod berłem cesarza okazało się już niemożliwe. Ponadto \ kolejni cesarze, wywodzący się z różnych rodów (Wittelsbachów, ] Luxemburgów, Habsburgów), większą uwagę przywiązywali do po-j większania własnych rodowych domen niż do odbudowywania zjed-j noczonego państwa. Pojawienie sie wladztw terytorialnych 124. Decydujące dla kierunku rozwoju państwa niemieckiego było pojawienie się rosnącej liczby władztw terytorialnych, cieszących się w dużym stopniu niezależnością wobec cesarza, choć często powstających za przyzwoleniem cesarskim. W początkowym okresie (do XII w.) księstw szczepowych było stosunkowo niewiele i ich władcy, na wzór dawnej monarchii frankońskiej, sprawowali rządy jako urzędnicy królewscy. Potem jednak księstwa te przekształciły się w dziedziczne posiadłości, w coraz większym stopniu zagrażając władzy królewskiej, zwłaszcza gdy w wyniku polityki dynastycznej dochodziło do połączenia kilku księstw w rękach tego samego rodu. W 1180 r. cesarz Fryderyk I Hohenstauf pokonał poważnego konkurenta do tronu, Henryka Welfa, księcia saskiego i bawarskiego, jednak zwycięstwo to nie stało się okazją do trwałego umocnienia władzy cesarza w Niemczech. Zgodnie z zasadą tzw. przymusu lennego, obowiązującego na terenie Niemiec (a polegającego na tym, że ziemie, które uzyskały status lenna, miały zachowywać taki charakter), dobra odebrane Henrykowi Welfowi nie zasiliły domeny królewskiej, lecz uległy podziałowi i dostały się w ręce dotychczasowych wasali Welfów, którzy tym samym uzyskali status bezpośrednich lenników królewskich. Z czasem ten proces usamodzielniania się wasali książąt szczepowych objął całe terytorium państwa, osiągając apogeum w okresie wielkiego bezkrólewia. Nowi władcy terytorialni, wywodzący się przede wszystkim z szeregów hrabiów, uzyskiwali przywileje i immunitety od cesarza, niekiedy zaś także tytuły książęce. Proces wydzielania kolejnych władztw terytorialnych nie zakończył się w XIII wieku. Kolejne przywileje cesarskie, wyłączające dobra spod jurysdykcji hrabiów, stwarzały okazję do powstawania nowych, nie- Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.) 75 kiedy bardzo drobnych władztw terytorialnych. Podobną samodzielność zdobywali także wójtowie zarządzający częściami domeny królewskiej: ich urząd stał się dziedziczny, a oni sami przekształcili się w dziedzicznych panów zarządzanych przez siebie terytoriów. 125. Władcami terytorialnymi stali się także wyżsi duchowni (ar- Księstwa cybiskupi, biskupi i opaci). Cesarze, decydujący do końca XI w. o ducnowne obsadzie stanowisk duchownych, popierali początkowo tworzenie przez wyższych duchownych księstw terytorialnych. Wbrew oczekiwaniom władców, książęta duchowni szybko uniezależnili się od monarchy zachowując jednak posiadane terytoria co pozwoliło niektórym z nich odgrywać potem ważną rolę w funkcjonowaniu instytucji Rzeszy. Dużą samodzielność uzyskały także niektóre miasta, które w drodze przywilejów uzyskiwały status wolnych miast Rzeszy. 126. Skomplikowane reguły dziedziczenia lenn, w połączeniu ze Utrwalenie się wspomnianą wyżej zasadą przymusu lennego, prowadziły do dalszych rozblcia teryt°-j . ,, . JV, . . . , , ,, , ... ,,„, rialnego Rzeszy podziałów terytorialnych, w rezultacie których doszło juz w XIII w. do całkowitego rozbicia terytorialnego Rzeszy. Rozbicie to, usankcjonowane potem postanowieniami pokoju westfalskiego, kończącego w 1648 r. wojnę 30-letnią, okazało się trwałe aż do powstania w 1871 r. II Rzeszy. Wcześniejsze próby zorganizowania na nowo — po formalnym rozwiązaniu w 1806 r. I Rzeszy — bardziej skutecznych centralnych struktur państwa (Związek Reński z 1806 r., Związek Niemiecki z 1815 r.) okazały się bezowocne. 127. Władza cesarska na terenie Niemiec stała się więc od XV w. Organy wspólne czysto formalna, struktura państwa była słabo rozwinięta, wspólnych Rzeszy organów Rzeszy było zaledwie kilka, a ich znaczenie — niewielkie. Obok instytucji cesarza do organów wspólnych dla całej Rzeszy można jeszcze zaliczyć Sejm Rzeszy (Reichstag), o niewielkich uprawnieniach, oraz Sąd Kameralny Rzeszy {Reichskammergericht), pełniący rolę sądu najwyższego. 128. Spośród wielu władztw terytorialnych kilka uzyskało szcze- Najważniejsze gólne znaczenie, stając się w istocie samodzielnymi podmiotami sto- wladztwa i - -a j l A ? . • ? , ,- . terytorialne: sunkow międzynarodowych. Do najważniejszych zaliczyć trzeba te- Ąustrja Saksonia rytorium Austrii, Saksonii i Brandenburgii. Brandenburgia Austria, powstała z istniejącej jeszcze za czasów karolińskich marchii wschodniej (Ósterreich), stała się w 1282 r., po wojnie Rudolfa I z linii habsburskiej, z królem czeskim Przemysłem Ottokarem, dziedziczną domeną Habsburgów (wywodzących się z terenów Pala-tynatu Renu). Potem Habsburgowie przyłączyli do swej domeny Ka-ryntię, Tyrol i Styrię, skupiając w swoich rękach terytoria zwane nie- 76 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE mieckimi krajami alpejskimi. Domena ta, ze stolicą w Wiedniu, stalą się podstawą potęgi, znaczenia i prestiżu dynastii habsburskiej. Saksonia, która w 1423 r. przypadła Wettynom, powstała z ziem] dawnego księstwa saskiego oraz opanowanej potem przez Wettynów Turyngii. Margrabstwo brandenburskie wywodziło się z utworzonej w X: w. marchii północnej. Jej obszar, za czasów rządów rodu Askańczy- \ ków, powiększył się o obszary zdobyte na Słowianach między Łabą i Odrą, potem o część Ziemi Lubuskiej. Po krótkich rządach Wittelsba-chów i Luxemburgów, w 1415 r. Brandenburgia przypadła ostatecznie w udziale Hohenzollernom, którzy systematycznie powiększali później terytorium swego władania. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Brandenburgii (stosunkowo niedużego i położonego na peryferiach państwa obszaru) miało zaliczenie margrabiów brandenburskich do grona książąt-elektorów, wybierających króla niemieckiego. Liczne przywileje, które otrzymali książęta-elektorzy, w tym niepodzielność domeny elektorskiej i dziedziczenie godności elektorskiej w linii męskiej w porządku primogenitury, spowodowały, że kraj ten uniknął wewnętrznych podziałów i stał się szybko ważnym i aktywnym uczestnikiem polityki międzynarodowej. O ostatecznej, mocarstwowej pozycji Brandenburgii zadecydowało przejęcie w 1618 r., za zgodą Polski, przez linię brandenburską Prus Książęcych, gdzie dotychczas rządziła inna linia Hohenzollernów. 2. Władza królewska Elekcyjność 129. Władza królewska była w Niemczech, po wygaśnięciu dy- tronu naS{jj Karolingów, elekcyjna. O wyborze decydowali wielcy feudało-wie, którzy w 919 r. powołali na tron księcia saskiego Henryka. W przeciwieństwie do Francji, gdzie Kapetyngom, też przecież powołanym w drodze elekcji, udało się w ciągu dwóch stuleci doprowadzić do utrwalenia zasady dziedziczności tronu, reguły sukcesji w Niemczech nie uległy zmianie. Elekcja ta jednak była zbliżona do desygna-cji, gdyż uznawano prawo rodziny do tronu i wskazywano następcę w ramach rządzącego rodu. Sytuacja komplikowała się w przypadku braku męskich potomków i braku dalszych męskich krewnych, gdy trzeba było szukać następców po kądzieli. W ten sposób doszło do powołania na tron nowych dynastii, salickiej a potem szwabskiej. Próby określenia 130. Okres wielkiego bezkrólewia (1250-1273) utrwalił osta- regul elekcji teczme elekcyjność tronu, zarazem jednak wykazał konieczność uregulowania zasad elekcji. Kilkakrotne nieudane elekcje przeprowadza- Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X\v. do 1806 r.) 11 ne w tym czasie, wybór niekiedy dwóch konkurujących ze sobą pretendentów i wynikające stąd walki, wszystko to powodowało, że już w XIII w. zaczęły się pojawiać propozycje uporządkowania sposobu wyboru króla. Należy do nich np. Zwierciadło Saskie (1220-1235), w którym znalazła się teza o wyborze niemieckiego króla przez siedmiu najważniejszych feudałów. Elekcyjność tronu i uniezależnienie objęcia pełnej władzy od zgody papieża, potwierdzała ustawa Licet Iuris z 1338 r., wydana przez cesarza Ludwika Bawarczyka. 131. Ostatecznie zasady elekcji określone zostały w dokumencie z'ota Bu|la zwanym Złotą Bullą, wydanym w 1356 r. przez cesarza Karola IV, który był jednocześnie królem czeskim. Złota Bulla, nawiązując do Zwierciadła Saskiego, ustanawiała siedmiu elektorów, zwanych ksią-żętami-elektorami (Kurfiirslen). Zaliczyła do nich czterech książąt świeckich (króla czeskiego, księcia saskiego, margrabiego brandenburskiego i palatyna Renu) oraz trzech książąt duchownych (arcybiskupów Moguncji, Kolonii i Trewiru). Wybór (zwykłą większością głosów) miał być dokonywany we Frankfurcie nad Menem, a zgromadzeniu przewodniczyć miał arcybiskup Moguncji. Skład grona elektorskiego wywołał gwałtowne sprzeciwy, gdyż zabrakło w nim potężnych książąt Bawarii i Austrii (rywalizujących z Karolem IV Luxemburgiem), znalazło się zaś miejsce dla króla czeskiego i spokrewnionego z Luxemburgami margrabiego brandenburskiego. Złota Bulla utrzymała się jednak w mocy i na jej podstawie wybierano króla niemieckiego do końca 1 Rzeszy (w XVII w. liczba elektorów zamknęła się ostatecznie na ośmiu). Od 1438 r. na cesarza wybierano zawsze przedstawiciela rodu Habsburgów. 132. Władza królewska, choć elekcyjna, była do końca XII w. Uprawnienia stosunkowo mocna. Król był najwyższym wodzem, sprawował króla zwierzchnictwo lenne nad całą strukturą lenną, piastował także funkcję najwyższego sędziego. Ekonomiczną podstawą władzy królewskiej było posiadanie własnych dóbr rodowych, a także liczne regalia (jak np. prawo bicia monety, popieranie opłat targowych, celnych, regale górnicze, itd.). Z sądowych uprawnień króla wynikało ogłaszanie tzw. landfiy-dów, czyli pokojów ziemskich. Była to próba zwiększenia bezpieczeństwa w kraju i ograniczenia samowoli w egzekwowaniu sprawiedliwości, polegająca na zakazie prowadzenia wojen prywatnych. Towarzyszyło temu zakładanie sądów orzekających za naruszenie land-frydów. Najbardziej znany był landfryd Fryderyka II Hohenstaufa, w którym dopuszczał wypowiedzenie wojny prywatnej tylko w drodze procedury sądowej. 78 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE Kapitulacje wyborcze 133. Stopniowo jednak, z przyczyn, o których była już mowa wyżej, pozycja monarchy słabła, zyskiwali natomiast na znaczeniu poszczególni władcy terytorialni. Od czasów elekcji Karola V (1519 r). wyborowi na cesarza towarzyszyło zaprzysięganie przez wybranego tzw. kapitulacji wyborczych, przygotowanych przez elektorów. Stanowiły one dodatkowe ograniczenie władzy królewskiej (przypominały polskie pacta convenla). Można więc powiedzieć, że od XVI w. władza cesarza jako króla niemieckiego była już czysto tytularna. O pozycji Habsburgów, jako cesarzy, nie decydowały uprawnienia, jakie posiadali w Rzeszy, lecz własna dziedziczna domena i kolejne terytorialne zdobycze, włączane do tej domeny (Czechy, Węgry). 3. Zarząd centralny i lokalny Urzędy 134. Organizacja państwa niemieckiego w początkowym okresie nadworne prZypomjna|a organizację państwa francuskiego. Zarząd centralny był więc sprawowany przez urzędników nadwornych, których urzędy wywodziły się jeszcze z czasów karolińskich. Byli to kanclerz, cze-śnik, marszałek, palatyn. Urzędy te jednak uległy stopniowej feudali-zacji, przekształcając się w lenna. I tak przykładowo tytuł cześnika przysługiwał królowi czeskiemu, komornika — margrabiemu brandenburskiemu, marszałka — księciu saskiemu, kanclerza — arcybiskupowi Moguncji. Królowie zmuszeni byli więc powoływać nowe urzędy nadworne, które przejmowały funkcje dotychczasowych sfeu-dalizowanych urzędów. Przykładowo, urząd kanclerza, który stał się lennem arcybiskupa Moguncji, zastąpiony został urzędem kancler nadwornego, który sprawował kierownictwo nad kancelarią królewsk zaś arcybiskupa, dla odróżnienia, zaczęto tytułować arcykanclerzen Rzeszy. Rada Nadworna 135. od XIV w. pojawiła się Rada Nadworna (Ho/rat) składając się z nowych urzędników nadwornych. Dominowali w niej kancler nadworny i ochmistrz, mając do pomocy radców i sekretarzy. Brak stałej siedziby dworu królewskiego powodował, że kancelaria królewska wędrowała razem z władcą. Nie sprzyjało to usprawnianiu działania ani umacnianiu uprawnień, nie dawało także niezbędnej dla organów zarządu stabilizacji. Sytuacja ta nie zmieniła się po okresie wielkiego bezkrólewia, gdyż wobec dość częstych zmian dynastii, Rada Nadworna urzędowała w Wiedniu, potem w Monachium, wreszcie w Pradze. W rezultacie zarząd centralny Rzeszy uległ pod koniec XV w. kompletnemu rozkładowi. Próbę reformy zarządu podjął cesarz Maksymilian w 1495 r., ale z ambitnych planów niewiele udało się zreali- ? Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.) 79 zować. Na odnotowanie zasługuje jedynie utworzenie w 1495 r. Sądu Kameralnego Rzeszy, jako sądu najwyższego. W XVIII w. sprawy Rzeszy przejął austriacki kanclerz nadworny. 136. Zarząd lokalny, wykonywany przez hrabiów i margrabiów, Feudalizacja bardzo szybko znalazł się w stanie rozkładu i postępującej feudaliza- zarz3du lokalnego cji. Wobec pogłębiającej się od schyłku XII w. decentralizacji, władcy niemieccy nie mieli praktycznie możliwości zorganizowania sprawnej administracji lokalnej. Mieli z tym także poważne problemy we własnej domenie, gdzie urząd królewskiego wójta, jak wspomniano już wyżej, uległ feudalizacji. Sfeudalizował się również powołany przez Ottona I lokalny urząd palatyna. W Saksonii przejął go sam książę saski, w księstwie lotaryńskim zaś palatyn uzyskał pozycję księcia terytorialnego (palatyn Renu). Miastami zarządzali burgra-biowie, ale miasta szybko wyzwalały się spod ich władzy. Przykładowo burgrabstwo norymberskie uzyskali w 1195 r. Hohenzollernowie, którzy w 1415 r., po otrzymaniu marchii brandenburskiej, sprzedali burgrabstwo miastu. 4. Sejm Rzeszy 137. Organem centralnym zachowującym długo pewne znaczenie Hoftag jako zjazd w państwie niemieckim był Hoftag. Hoftag, podobnie jak francuska wasal1 krola Curia Regis, wywodził się z frankońskich placita. W jego skład wchodzili początkowo urzędnicy dworscy i urzędnicy terytorialni w randze hrabiów, książąt i margrabiów. Wobec sfeudalizowania urzędów dworskich i lokalnych Hoftag przekształcił się dość szybko w zjazd wasali królewskich. O jego składzie decydował władca, wzywając (na zasadzie egzekwowania lennego obowiązku rady) poszczególnych wielmożów. Choć o zwołaniu Hoftagu decydował wyłącznie król, od XII w. częste zwoływanie zjazdu wasali uważano za obowiązek monarchy. Od końca XII w. ustala się zasada, że w Hoftagu uczestniczą wszyscy książęta Rzeszy. W ten sposób dawny wasalny obowiązek zaczyna się przekształcać w prawo książąt Rzeszy do zasiadania w Hoftagu. Towarzyszy temu możliwość wysyłania przedstawicieli przez książąt, znika więc kłopotliwy wcześniej obowiązek osobistego stawania na rozkaz władcy. Poczynając od drugiej połowy XIII w. na zjazdy Hoftagu zaczynają być także zapraszani przedstawiciele miast cesarskich. W XIV w. staje się to już regułą. Od chwili wydania Złotej Bulli (1356 r.) zarysował się w Hoftagu podział książąt na dwie kategorie: książąt-elektorów i pozostałych książąt. 80 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE Reichstag: skład i zasady działania Uprawnienia Hoftagu i Reichsłagu 138. W ten sposób od początku XV w. możemy już mówić o kształceniu się Sejmu Rzeszy (nazwa Reichstag zaczęła być używai u schyłku XV stulecia), składającego się z trzech kolegiów: kolegiu książąt-elektorów, kolegium pozostałych książąt Rzeszy i kolegi miast cesarskich. W kolegium książąt Rzeszy znaleźli się ksią; świeccy i duchowni z głosami wirylnymi (łącznie 94) oraz liczna pa panów Rzeszy (hrabiowie, prałaci w liczbie 141), podległych pośrednio cesarzowi, którzy dysponowali łącznie 6 głosami. W o dach Sejmu, ale bez prawa głosu, mogli także uczestniczyć wo rycerze Rzeszy, dla których bezpośrednim zwierzchnikiem pozo wał cesarz (było ich około 1,5 tysiąca). Kolegium miast (w liczbie 5 dzieliło się na dwie ławy: reńską i szwabską. W okresie przerw między sesjami Sejmu działała tzw. Deputacja, brana przez Sejm i uprawniona do podejmowania uchwał. Od 1663 r. Sejm Rzeszy funkcjonował jako Sejm nieustający z siedzibą w Ratyzbonie. Uczestniczyli w nim posłowie poszczególnych władców terytorialnych. Na podjęcie uchwały przez Sejm potrzebna była zgoda wszystkich trzech kolegiów. Uchwały takie, po ich akceptacji przez ces ogłaszano jako reces cesarski (Reichsabschied). Akceptacja cesai była także niezbędna w przypadku uchwał podjętych przez Deputację. Można ogólnie powiedzieć, że Sejm Rzeszy grupował wszystkich bezpośrednich wasali cesarza, natomiast brakowało w nim przedstawicieli szlachty krajowej i miast krajowych. Uczestników Sejmu nazywano niekiedy stanami Rzeszy (Reichsstande). Taki skład Sejmu Rzeszy powoduje, że organ ten przybierał charakter ciała federali-stycznego, w którym reprezentowane były nie stany społeczne (jak we Francji), lecz poszczególne terytoria Rzeszy. 139. Pierwotne uprawnienia Hoftagu były czysto doradcze. Z chwilą jednak, gdy utracił on charakter zjazdu wasali królewskich wzywanych do udzielenia rady królowi, pojawiły się sprawy, w któ- i rych monarcha musiał uzyskać akceptację Sejmu. Należały do nich 1 początkowo: wyrażenie zgody na podjęcie przez króla wyprawy do i Rzymu na koronację, powołanie książąt Rzeszy na wyprawę wojenną, nałożenie ogólnopaństwowych podatków. Hoftag nie miał natomiast bieżących uprawnień ustawodawczych i w tym zakresie spełniał tylko i rolę doradczą: prawo stanowił cesarz. Uprawnienia Sejmu Rzeszy zostały rozbudowane w XVI-XVlIj w. Odtąd miał on podejmować decyzje we wszystkich najważniejszych kwestiach dotyczących całej Rzeszy. Do Sejmu Rzeszy należało więc ustawodawstwo w sprawach Rzeszy, decyzje o wojnie i pokoju, zawieranie traktatów międzynarodowych, uchwa\anie podatków, sprawy wojska. Sąd Kameralny Rzeszy " Kamera'"eso 140. Sąd Kameralny Rzeszy powstał w 1495 r. jako trybunał dla Skład całej Rzeszy. Powołanie tego sądu oznaczało istotne ograniczenie 'kompetencje władzy sądowej cesarza. Do właściwości Sądu Kameralnego Rzeszy należało rozpatrywanie w pierwszej instancji spraw między władcami terytorialnymi, między poddanymi różnych władców oraz w zakresie sfcarg o charakterze cywi/no-prawnym przeciwko władcom terytorialnym (sprawy karne przeciwko władcom terytorialnym rozpatrywała Rada Nadworna Rzeszy), natomiast jako instancja odwoławcza sąd ten rozpoznawał apelacje od wyroków sądów władców terytorialnych, jeżeli wartość przedmiotu sporu przekraczała 400 talarów. Cesarz powotywai przewodniczącego sądu oraz początkowo mianował asesorów w liczbie od 16 do 50 z listy przygotowanej przez stany. Potem kandydatów przedstawiały sądowi stany bezpośrednio, przez co cesarz utracił niemal całkowicie wpływ na sąd. Połowa asesorów miała tyć pochodzema sz\ac\\eckve%o, potowa zaś — \e%\tymo-wać s\ę doktoratem z prawa. 141. Działalność Sądu Kameralnego Rzeszy jako instancji od- Znaczenie Sądu woławczej nie miała zastosowania wobec tych terytoriów, których Kameralneg0 władcom przysługiwał przywilej de non appellando. Przywilej ten, oznaczający zakaz apelowania od sądu władcy terytorialnego, uzyskali w Złotej Bulli książęta-elektorzy, potem jednak stopniowo otrzymywali go także inni książęta Rzeszy. W rezultacie znaczenie Sądu Kameralnego Rzeszy jako sądu odwoławczego systematycznie malało. Sąd Kameralny Rzeszy posługiwał się ustawami Rzeszy oraz v. prawem powszechnym, czyli prawem rzymskim. Ponieważ na jego orzeczeniach opierały się inne sądy, przyczynił się tym samym do recepcji prawa rzymskiego w Niemczech. 6. Ustroi właaztw terytorialnych A. Uwagi wstępne 142. Cechą charakterystyczną państwa niemieckiego było poją- Usamodzielnienie wienie się po upadku księstw szczepowych pod koniec XII w. licz- sif wladztw nych terytoriów, które osiągnęły z czasem daleko idącą samodziel- terytorialnycn ność, praktycznie oznaczającą niemal suwerenność. Królom niemieckim pozostały pewne formalne uprawnienia, oparte na zwierzchnie- 82 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE twie lennym, brakowało natomiast, jak o tym była wyżej mowa, sprawnych instytucji centralnych, za pomocą których można by było owe uprawnienia egzekwować. Tę samodzielną pozycję książąt terytorialnych zwykło się nazywać władztwem terytorialnym (Landesho-heit). W rezultacie Rzesza Niemiecka stanowiła swego rodzaju konfederację niezależnych w praktyce państw, ze słabą, raczej formalną, centralną władzą cesarza. Władcy terytorialni rządzili początkowo z udziałem zgromadzeń stanowych, stopniowo jednak ich władza umacniała się kosztem słabnącej pozycji sejmów stanowych. Ewolu- I cja ustroju większości księstw terytorialnych będzie zatem prowadzić ku formom państwa absolutnego. Wyjątkiem była Meklemburgia, I która ustrój stanowy zachowała aż do 1918 roku. B. Zakres władzy książąt terytorialnych Przywileje 143. Szczególną pozycję władców terytorialnych, którą wywal- ] 1220,1232 r. CZyij sobie oni drogą immunitetów, dziedziczenia lenn w ciągu XII w,| egzekwowania przymusu lennego, a także przeprowadzania przez Hoftag (a więc za zgodą przybyłych feudałów) wielu królewskich! decyzji, gruntowały przywileje z 1220 i 1232 r. Pierwszy dotyczył książąt duchownych, drugi — wszystkich książąt Rzeszy. W przywi-' lejach tych cesarz zrzekł się wykonywania niektórych regaliów terenach księstw oraz prawa zakładania miast na ich terenie. Poz lało to na istotne wzmocnienie pozycji gospodarczej księstw, dujące znaczenie dla usamodzielnienia się księstw miała jednak mc liwość sprawowania przez ich władców najwyższego sądownict bez prawa odwoływania się do sądownictwa cesarskiego. Funkę sądowa bowiem była postrzegana w średniowieczu jako główny ati but władzy publicznej. Przywileje 144. Najwcześniej uprawnienie takie uzyskali książęta-elektor książąt-elektorów Nadała je im Złota Bulla w 1356 r. Obok postanowień dotyczący elekcji króla niemieckiego, bulla przyznała elektorom przywilej non appellando (zakaz apelacji do sądu cesarskiego) i de non evoca do (zakaz wywoływania sprawy przed sąd cesarski). Poza tym w 1 cesarz zrzekł się na rzecz elektorów wszystkich regaliów (łącznie; menniczym, celnym i górniczym), oraz zagwarantował eJektori dziedziczenie godności elektorskiej w linii męskiej i niepodzielne terytoriów elektorskich. W ten sposób książęta-elektorzy uzysk pełne zwierzchnictwo nad swoimi terytoriami. . Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.) 83 145. Stopniowo podobne przywileje otrzymali inni książęta. Uzyskanie pełnej Książę austriacki Rudolf, pominięty w Złotej Bulli, już w 1359 r. władzy przez przedstawił sfałszowany dokument, potwierdzający jego tytuł arcy-księcia oraz uprawnienia szersze niż te, które otrzymali elektorzy. Cesarz Karol IV nie uznał tego dokumentu, ale w 1453 r. Fryderyk III "absburg zatwierdził falsyfikat. W XVI w. Habsburgowie objęli tron ki i z tej racji uzyskali uprawnienia e/ektorskie. Przełomowe zna-enie miał dokument pokoju westfalskiego z 1648 r., kończącego wojnę 30-letnią. Na jego podstawie książęta Rzeszy uzyskali praktycznie pełną samodzielność (jedyne ograniczenia, jakie traktat nałożył na nich to zakaz prowadzenia polityki godzącej w interes cesarza, w pokój panujący w Rzeszy i w porządek powstały po wojnie 30-letniej). Wcześniej, w 1555 r. pokój augsburski dał władcom terytorialnym pełną swobodę w wyborze religii w myśl zasady cuius regio eius religio (czyja władza, tego religia). C. Zarząd centralny i lokalny 146. Władcy terytorialni posiadali własne organy centralne i wła- Ewolucja zarządu sny zarząd lokalny swych włości. Zarząd centralny władztw sprawo- ^,"*™ ™^' wali urzędnicy dworscy tworzący, podobnie jak to było w innych nadwornycn państwach ówczesnej Europy, radę nadworną z kanclerzem i ochmi- do fachowej s»d-strzem dworu na czele. Zarząd ten stopniowo rozbudowywał się i ministracji pojawiali się w nim coraz liczniej fachowi urzędnicy. W XVII-XVIII w. administracja księstw terytorialnych była już zorganizowana na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. Organizacja zarządu lokalnego różniła się w zależności od obszaru księstwa. Wykonywali go najczęściej specjalni urzędnicy (amtmdnner), którzy zastąpili dotychczasowych wójtów. Szczególną pozycję zachowały w księstwach miasta ; (tzw. miasta krajowe), które cieszyły się zazwyczaj sporą niezależnością i posiadały w ramach samorządu miejskiego własne organy (niekiedy także prawodawcze). D. Sejmy krajowe 147. Cechą charakterystyczną władztw terytorialnych było po- Skład wszechne (od końca XIII w.) występowanie w nich zgromadzeń stanowych. Nosiły one nazwę landtagów, czyli sejmów krajowych, i gromadziły początkowo przedstawicieli szlachty i duchowieństwa, do których rychło dołączyli reprezentanci miast. Sporadycznie w landta- gach uczestniczyli także wolni chłopi (np. w Tyrolu). Uchwały landtagów zapadały na zasadzie zgody wszystkich stanów, przy czym każdy stan obradował oddzielnie (jeżeli tworzył odrębne kolegium; w 84 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE niektórych księstwach np. stan duchowny obradował wspólnie stanem szlacheckim). Uprawnienia 148. Kompetencje landtagów były bardzo zróżnicowane i za- landtagow ZWyCzaj wynikały ze specjalnych umów zawieranych z książętami. Do najważniejszych należały uprawnienia finansowe. Sejmy krajowe uchwalały podatki (zgodnie z zasadą, że nakładanie nowych podatków wymagało zgody osób posiadających immunitet podatkowy), przy czym uchwałom takim towarzyszyło zwykle zastrzeżenie ich ściągania i administrowania nimi przez stany, co musiało prowadzić do, znanego nam już z terenu Francji, dualizmu zarządu skarbowego. Częścią dochodów książęcych (z własnej domeny i regaliów) zawiadywały więc służby dworskie, natomiast dochodami pochodzącymi z podatków — organy powołane przez sejmy stanowe. Sejmy krajowe uczestniczyły także aktywnie w prawodawstwie, przy czym w zależności od pozycji jaką sobie wywalczył dany sejm krajowy, oznaczało to albo wyrażanie zgody na ogłoszenie nowych praw przez księcia, albo też tylko doradzanie księciu w tym zakresie i składanie stosownych petycji. Sejmy wyrażały także zgodę na prowadzenie wojny, miały również pewien wpływ na obsadę głównych urzędów w księstwie. W takich krajach jak Austria, władcy unikali zwoływania jednego generalnego sejmu krajowego i uchwały podatkowe przeprowadzali na sejmach poszczególnych krajów austriackich (jak np. w Austrii Dolnej, Styrii czy Tyrolu). Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do połowy XVII wieku /. Uwagi wstępne 149. Przyjęcie przez księcia Włodzimierza Wielkiego w 988 r. Początki państwa chrztu w porządku bizantyjskim spowodowało, że po wielkiej schi- ruskie80 zmie 1054 r. Ruś Kijowska znalazła się ostatecznie w kręgu religii prawosławnej i kultury politycznej związanej z Bizancjum. Miało to ogromne znaczenie dla kształtowania się ustroju tych ziem, poddało bowiem instytucje państwa stałym wpływom wschodnim. Państwo ruskie powstało prawdopodobnie pod koniec VIII wieku. Dyskusyjny do dzisiaj jest udział w tym procesie plemion nor-mańskich. Przyjęło się uważać, że założycielem rządzącej dynastii Rurykowiczów był legendarny Ruryk, wódz normańskiego plemienia Waregów. Pierwszym historycznym władcą Rusi był Oleg (879-912), za panowania którego doszło do połączenia ziem Nowogrodu z państwem kijowskim. Kolejni książęta (Igor, Swiętosław) rozwijali stosunki handlowe z Bizancjum i zapewniali obronę przed Pieczyngami i Chazarami. O znaczeniu państwa kijowskiego może świadczyć to, że [ za czasów Włodzimierza (980-1015) i Jarosława (1015-1054) Rury-kowicze wchodzili w związki małżeńskie z dynastiami panującymi w Bizancjum, ale także w Anglii, Francji i Polsce. Po śmierci Jarosława Mądrego (r. 1054) nastąpił podział państwa między pięciu synów. Podziały państwa kijowskiego występowały już wcześniej (np. za czasów Świętosława), miały jednak dotychczas charakter przejściowy. Jarosław Mądry, chcąc zapobiec walkom o tron wielkoksiążęcy, postanowił uregulować zasady następstwa tronu kijowskiego. Pozostawiony przez niego testament nie uchronił jednak państwa przed podziałami. Próby jednoczenia ziem podejmowano w ciągu XII i na początku XIII w. Częściowe zjednoczenie dokonało się za rządów Włodzimierza Monomacha (1113-1125), ale już panowanie jego syna Mścisława (1125-1132) przyniosło ponowne rozbicie feudalne, w wyniku którego ziemiami ruskimi rządziło 70 książąt. Kolejne próby zjednoczeniowe, podejmowane między innymi przez Andrzeja Bo- i 86 PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE Zwierzchnictwo mongolskie Zjednoczenie ziem pod egidą księstwa moskiewskiego golubskiego, zostały przerwane przez najazdy Mongolskie. Klęska w bitwie nad Kałką w 1223 r. poddała ziemie ruskie panowaniu mongolskiemu na przeciąg ponad dwustu lat. Miało to zasadnicze znaczenie dla dalszego rozwoju państwowości tego obszaru. 150. Mongołowie nie sprawowali bezpośrednio władzy nad podbitymi obszarami, lecz posługiwali się władcami lokalnymi, których upoważniali i zobowiązywali do zaprowadzenia porządku, pilnowania lojalności wobec mongolskich chanów i zbierania należnego trybutu. Uprawnienia te — dające zwierzchnictwo nad książętami ruskimi —j wiązały się z instytucjąyor/yA:w. Jarłyk dostał się w ręce książąt wło-dzimierskich, którzy tym samym wysunęli się na czoło ruskich książąt, co oznaczało zarazem definitywny upadek Kijowa jako ośrodka dawnej państwowości. Jednocześnie — w ramach generalnego podporządkowania ziem ruskich Mongołom — coraz mocniej występowały tendencje integracyjne. Na początku XIV w. dominowały cztery wielkie księstwa: twerskie, riazańskie, włodzimierskie i moskiewskie. W i 1323 r. Iwan Kalita, książę moskiewski, objął księstwo włodzimierskie i związany z nim jarłyk. Odtąd ośrodkiem integrującym ziemie; rosyjskie stało się Księstwo Moskiewskie. Moskwa stała się też metropolią Kościoła prawosławnego (przeniesioną z Włodzimierza nad Klaźmą). Prestiż władców moskiewskich wzrósł zwłaszcza po zwycięstwie odniesionym nad Mongołami w bitwie na Kulikowym Polu w 1380 roku. Na ostateczne zrzucenie mongolskiej zwierzchności trzeba było jednak czekać jeszcze do 1480 r., gdy Iwan III Srogi, wielki książę moskiewski, zaprzestał płacenia Mongołom trybutu. Na ostateczne wyzwolenie się spod mongolskiego panowania wpływ] miały także podziały w Złotej Ordzie i pojawienie się chanatów krym-; skiego, kazańskiego i astrachańskiego. Obszary te staną się w przyszłości terenem ekspansji terytorialnej Rosji (w XVI w.). 151. Zrzucenie zwierzchnictwa mongolskiego umocniło defini- {yy^jg pOZyCję książąt moskiewskich jako jednoczycieli ziem. W 1478 r. wcielono do państwa moskiewskiego Nowogród, w 1483 r. —: Twer, w 1510 r. — Psków. Część dawnych ziem ruskich, z Kijowem, znalazła się pod panowaniem Wielkiego Księstwa Litewskiego i odj 1569 r. weszła w skład Rzeczypospolitej Obojga Narodów. O ziemie te Rosja będzie walczyć przez cały XVII i XVIII w. stopniowo włączając je do swego terytorium w wyniku traktatów zawieranych z Rzecząpospolitą (pokój w Andruszowie w 1667 r. traktat Grzymuł-towskiego z 1686 r.), a potem dwóch pierwszych rozbiorów. .i Ustrój Rusi KijowskienjlosildnpnłnW?, XVII wieku 87 2. Władza książęca 152. W Wielkim Księstwie Kijowskim władza książęca miała Zasady charakter patrymomalny. Księstwo traktowane było jak własność rodu nas*e .urykowiczów, którzy jako jedyni mogli rościć sobie prawo do wiej- tronu Msiążęcego tronu. Zasady następstwa wewnątrz rodu nie były jednak uregulowane, co musiało prowadzić do częstych wojen między pretendentami. Ostatecznie wykształciły się trzy zasady następstwa tronu. W 1054 r. Jarosław Mądry wpisał do swego testamentu zasadę senioratu. Polegała ona tym, że po śmierci dotychczasowego władcy tron w Kijowie obejmować miał najstarszy przedstawiciel dynastii. Jarosław przydzielił jednocześnie swym synom mniejsze księstwa i ustalił regułę przemieszczania się książąt w przypadku opróżnienia tronu kijowskiego: najstarszy przedstawicie/ dynastii zasiadał w Kijowie, natomiast pozostali przesuwali się w ustalonym porządku przejmując kolejne księstwo. Postanowienia testamentu Jarosława okazały się praktycznie niewykonalne i zjazd Jarosławiczów w Lube-czu w 1097 r. ustalił, że każdy z książąt dzierży swoje księstwo jak ojcowiznę, a więc tytułem dziedzicznym. Reguła ta nie miała się odnosić do tronu kijowskiego. Warto też odnotować występowanie zasady elekcji tronu. Pojawiała się ona sporadycznie, ale np. w Nowogrodzie czy Pskowie stała się obowiązującą regułą. Zasada ojcowizny będzie obowiązywała także na terenach jednoczącego się państwa rosyjskiego, w szczególności w Wielkim Księstwie Moskiewskim. Kres położy jej wygaśnięcie dynastii Rurykowiczów w 1598 r. i konieczność dokonania wyboru nowego władcy Rosji. 153. Władza książęca była początkowo bardzo szeroka. Książę Uprawnienia pełnił funkcję najwyższego wodza, sędziego, administratora i ustawo- ksi?cia dawcy. Nie wykształciła się natomiast na Rusi struktura lenna w takim stopniu jak to miało miejsce na zachodzie Europy. Rozbicie feudalne przyniosło kryzys władzy centralnej. Po 1132 r. książęta przestali uznawać zwierzchnictwo księcia kijowskiego. 154. Odbudowywanie prestiżu władzy książęcej zaczęło się do- Odbudowywanie konywać w XIV w. wraz z procesem stopniowej integracji ziem ru- Prest|ZU wladzy . ? • ? * • • KS1 li/CCC | skich. Na plan pierwszy wysunął się tutaj, jak już wspomniano wyżej, książę moskiewski. Oprócz sukcesów militarnych, na wzrost znaczenia władców Moskwy wpływ miało także przeniesienie siedziby metropolii Kościoła do Moskwy oraz przede wszystkim uznanie Moskwy przez książąt moskiewskich za Trzeci Rzym (co m.in. wynikać miało z małżeństwa zawartego w 1472 r. przez Iwana III z Zoe Paleolog, PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE potomkinią ostatniego cesarza Bizancjum). W ten sposób władcy Moskwy zaczęli świadomie nawiązywać do tradycji bizantyjskiej, co znajdowało wyraz w ceremoniale dworskim i wyraźnym nasyceniu władzy elementami religijnymi. Sprzyjała temu Cerkiew Prawosławna, wspierając władzę książąt i podporządkowując się jej. Od 1547 rj wielki książę moskiewski zaczął nosić tytuł cara Rosji. Stanowiło to odpowiednik tytułu królewskiego i było dowodem formalnego, a także faktycznego, skupienia całej władzy nad dawnymi i przyszłymi terenami Rosji w rękach książąt moskiewskich. Przełom XV i XVI w. przyniósł także pojawienie się konstrukcji Świętej Rusi. Choć różniła się ona od występujących wcześniej na Zachodzie konstrukcji państwa jako dobra publicznego (miała bo-wiem przede wszystkim charakter mistyczno-religijny), stanowiła jednak ważny atut w umacnianiu władzy carskiej nadając jej nadprzyrodzoną legitymację i wywyższając ją w sposób nie podlegający dyskusji ponad wszelkie inne organy państwa. Szczególny kter władzy Iwana Groźnego 155. Szczególny charakter nosiła władza Iwana IV Groźnego. 1 ona, zwłaszcza po rozbiciu opozycji bojarów, w praktyce nieograniczona, co wynikało zarówno z cech charakteru samego władcy, gotowego stosować brutalne metody rządzenia i nie znoszącego jakiegokolwiek sprzeciwu czy krytyki, jak i z poparcia udzielonego mu przez rosyjskie dwońaństwo (czyli drobną szlachtę próbującą przeciwstawiać się wpływom wielkich bojarów). Istrumentem rządzenia za czasów Iwana IV stała się tzw. oprycznina, czyli zasada wysiedla- j nia bojarów i nadawania ich ziem (tytułem czasowym) lojalnym poplecznikom cara, rekrutującym się z szeregów drobnej szlachty lub niekiedy nawet zwykłego ludu. Tzw. oprycznicy stanowili narzędzie represji carskich i cechowało ich szczególne okrucieństwo. Ważnymi zapleczem władzy Iwana IV były także tzw. pułki strzeleckie, czyli wyćwiczona armia, której żołnierze mieszkali wraz z rodzinami fl specjalnych osadach w pobliżu Moskwy. Oficerami w pułkach mogli być tylko dworianie. Ogromna władza Iwana IV nie miała jednak podstaw prawn> toteż po jego śmierci, a zwłaszcza po zgonie jego syna Fiodora, ostś niego Rurykowicza na tronie Rosji, władza carska pogrążyła się głębokim kryzysie, który w znacznym stopniu podważył jej dotyc czasowy autorytet. Dopiero wybór przez Sobór Ziemski w 161 M/chała Romanowa, założyciela nowej dynastii, pozwolił na niowe restaurowanie rangi władzy carskiej. Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do połowy XVII wieku 89 3. Zarząd centralny państwa 156. W Wielkim Księstwie Kijowskim zarząd państwa zorgani- Urzędy zowany byt podobnie do innych europejskich monarchii. Sprawami dworskie państwa kierowali więc urzędnicy dworu książęcego, jak dworecki (odpowiednik frankońskiego majordomusa), wojewoda (dowodzący drużyną książęcą), koniuszy, cześnik czy miecznik. Malało natomiast znaczenie dawnych wieców, gromadzących wolną ludność księstwa, choć w niektórych księstwach zachowały one dłużej swą rolę, np. decydując o pokoju i wojnie lub dokonując wyboru księcia (jak w Nowogrodzie). Pewne znaczenie zachowały także zjazdy feudałów, zwoływane przez książąt dla rozstrzygania najważniejszych spraw państwa. Ze zjazdów tych wykształciła się z czasem Duma Bojarska stanowiąca odpowiednik zachodnioeuropejskiej Curia Regis. 157. Proces jednoczenia ziem, „zbieranych" przez księstwo mo- Duma Bojarska skiewskie, wymagał przebudowy zarządu państwa. Pojawiła się w xPuty nim Duma Bojarska jako stały organ doradczy przy księciu, w skład którego wchodzili członkowie rodziny książęcej oraz duchowni i bojarzy zarządzający tzw. putami (patrz niżej). W XVI w. Duma Bojarska zaczęła tracić swój arystokratyczny charakter, bowiem do jej składu car powoływał przedstawicieli drobniejszej szlachty (dworiań-stwa), a niekiedy także ważniejszych urzędników zarządu centralnego, czyli diaków. Wzrosła liczebność Dumy: w czasach Iwana IV liczyła ona 30 członków, w połowie XVII w. było ich już ponad 150. Oprócz funkcji doradczych Duma miała również uprawnienia sądowe, jako instancja odwoławcza i sąd pierwszej instancji w sprawach politycznych. W XVII w. doprowadziło to do wyodrębnienia się z Dumy osobnego sądu. 158. Od XV w. zaczęto także tworzyć odrębne organy centralne Prikazyiako państwa, powołane do załatwiania określonych spraw. Najwcześniej organycentralne pojawiły się wspomniane wyżej puty, czyli jednostki o kompetencjach terytorialno-rzeczowych z bojarami na czele. Rychło puty zastąpione zostały prikazami, którymi kierowali bojarzy z pomocą diaków i poddiaków. W XVI wieku prikazy miały już wyraźnie charakter organów centralnych, których zakres kompetencji określony został rzeczowo (np. prikaz skarbowy, prikaz dworski, czy prikaz do spraw stosunków zagranicznych). Z czasem liczba prikazów rosła, osiągając w XVII w. liczbę niemal pięćdziesięciu, przy czym tworzono je w sposób dość chaotyczny i powierzano im bardzo zróżnicowany zakres spraw (np. powołano w XVI w. prikaz aptekarski, zaś sprawy wojskowe oddano 90 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE Ustrój Nowogrodu i Pskowa kilku prikazom, jak np. prikazowi artyleryjskiemu, czy pńkazowi dla wojsk cudzoziemskich), co pociągało za sobą nierównomierny rozdział kompetencji. W XVI w. zaczęto wyodrębniać także prikazy w oparciu o kryterium terytorialne, zajmujące się zarządem określonego obszaru, np. prikaz kazański czy prikaz syberyjski. Prikazy zorganizowane były na sposób biurokratyczny. Kierujący nimi bojarzy coraz częściej sprawowali tę funkcję nominalnie, zaś faktyczne przewodnictwo wprikazach przejmowali diakowie. 159. Szczególny charakter miał zarząd w tzw. republikach feudalnych, do których zaliczyć trzeba "Nowogród i Psków. Republiki te nie uległy podbojowi przez Mongołów, a terytorialnie nie ustępowały innym księstwom (Nowogród władał terenami aż po Ural). Najwyższym organem w Nowogrodzie i Pskowie był wiec mający kompetencje sądowe, administracyjne i prawodawcze. Wiec wybierał księcia, jako zaprzysiężonego umową wodza oraz posadnika, czyli właściwego urzędnika kierującego bieżącymi sprawami miasta. Ważną rolę odgrywała także Rada Panów, licząca do 300 osób, w której obok bojarów znaleźli się przedstawiciele miejskiego patrycjatu. 4. Sobór Ziemski Skład Soboru 160. Sobór Ziemski został zwołany po raz pierwszy w 1549 r. Ziemskiego przez jwana IV. Podobnie jak zwołaniu Trzech Stanów w 1302 r. przez Filipa IV we Francji, zwołaniu Soboru przyświecały motywy polityczne: w toczącej się wówczas batalii o przełamanie oporu wielkich bojarów, car poszukiwał poparcia w innych grupach społecznych. W skład Soboru Ziemskiego weszli więc, obok Dumy Bojs skiej, najwyżsi dostojnicy duchowni, zgromadzeni w tzw. Swięt] Soborze, oraz przedstawiciele dworiaństwa, ludności miejskiej ipu. ków strzeleckich. W 1613r. w obradach Soboru brali udział także" •Htewii,', *m,s przedstawiciele chłopów. Reprezentanci miast i szlachty b^V\ Kompetencje Soboru Ziemskiego wiatach. Sobór Ziemski zwoływał car lub, w okresie bezkrólewia, Duma Bojarska. Każda część Soboru obradowała odrębnie i podejmowała osobno uchwały, które nie były dla cara wiążące. 161. Formalnie rzecz biorąc Sobór był organem doradczym. Jednak w okresie schyłku rządów Rurykowiczów, w czasach Wielkiej Smuty (1605-1613) i potem, aż do ugruntowania się pozycji Romano-wów na tronie carskim, Sobór Ziemski odgrywa\ ważną. ro\ę w funkcjonowaniu państwa, \3c\\wa\a\ podatki, decydować o wojnie i pokoju, stanowił prawo. Uchwalone przez Sobór w 1649 r. tzw. Sobornoje Uło-\ 90 PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE Ustrój Nowogrodu i Pskowa Skład Soboru Ziemskiego Kompetencje Soboru Ziemskiego kilku prikazom, jak np. prikazowi artyleryjskiemu, czy prikazowi dla wojsk cudzoziemskich), co pociągało za sobą nierównomierny rozdział kompetencji. W XVI w. zaczęto wyodrębniać także prikazy w oparciu o kryterium terytorialne, zajmujące się zarządem określonego obszaru, np. prikaz kazański czy prikaz syberyjski. Prikazy zorganizowane były na sposób biurokratyczny. Kierujący nimi bojarzy coraz częściej sprawowali tę funkcję nominalnie, zaś faktyczne przewodnictwo wprikazach przejmowali diakowie. 159. Szczególny charakter miał zarząd w tzw. republikach feudalnych, do których zaliczyć trzeba Nowogród i Psków. Republiki te nie uległy podbojowi przez Mongołów, a terytorialnie nie ustępowały innym księstwom (Nowogród władał terenami aż po Ural). Najwyższym organem w Nowogrodzie i Pskowie był wiec mający kompetencje sądowe, administracyjne i prawodawcze. Wiec wybierał księcia, jako zaprzysiężonego umową wodza oraz posadnika, czyli właściwego urzędnika kierującego bieżącymi sprawami miasta. Ważną rolę odgrywała także Rada Panów, licząca do 300 osób, w której obok bojarów znaleźli się przedstawiciele miejskiego patrycjatu. 4. Sobór Ziemski 160. Sobór Ziemski został zwołany po raz pierwszy w 1549 r. przez Iwana IV. Podobnie jak zwołaniu Trzech Stanów w 1302 r. przez Filipa IV we Francji, zwołaniu Soboru przyświecały motywy polityczne: w toczącej się wówczas batalii o przełamanie oporu wielkich bojarów, car poszukiwał poparcia w innych grupach społecznych. W skład Soboru Ziemskiego weszli więc, obok Dumy Bojarskiej, najwyżsi dostojnicy duchowni, zgromadzeni w tzw. Świętym Soborze, oraz przedstawiciele dworiaństwa, ludności miejskiej i pułków strzeleckich. W 1613 r. w obradach Soboru brali udział także przedstawiciele chłopów. Reprezentanci miast i szlachty byli początkowo powoływani przez cara, od XVII w. wybierano ich już w powiatach. Sobór Ziemski zwoływał car lub, w okresie bezkrólewia, Duma Bojarska. Każda część Soboru obradowała odrębnie i podejmowała osobno uchwały, które nie były dla cara wiążące. 161. Formalnie rzecz biorąc Sobór był organem doradczym. Jednak w okresie schyłku rządów Rurykowiczów, w czasach Wielkiej Smuty (1605-1613) i potem, aż do ugruntowania się pozycji Romano-wów na tronie carskim, Sobór Ziemski odgrywał ważną rolę w funkcjonowaniu państwa. Uchwalał podatki, decydował o wojnie i pokoju, stanowił prawo. Uchwalone przez Sobór w 1649 r. tzw. Sobornoje Uło- Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do polowy XVII wieku 91 żenię, stanowiło stojącą na wysokim poziomie techniki legislacyjnej unifikację, obejmującą niemal wszystkie dziedziny prawa i pozostawało w mocy aż do pierwszej połowy XIX wieku. Sobór Ziemski dokonywał też kilkakrotnie wyboru cara (wybór Borysa Godunowa w 1598 r., Michała Romanowa w 1613 r., Aleksego w 1645 r.). W drugiej połowie XVII w., wobec umacniania się Romanowów na tronie, znaczenie Soboru zaczęło maleć. Od 1685 r. przestał być zwoływany. 5. Zarząd lokalny 162. W okresie supremacji Wielkiego Księstwa Kijowskiego za- Posadaicy lokalny w miastach wykonywali tzw. posadnicy, natomiast w 'wotostiele egach ziemskich — wołostiele. Spełniali oni funkcje sądowe, wojskowe i skarbowe, a zakresem kompetencji jak i stopniem zależności od księcia przypominali angielskich szeryfów czy polskich kasztelanów. W okresie „zbierania" ziem przez księstwo moskiewskie, wołostiele tracili owoli na znaczeniu, gdyż ich rolę przejmowały puty z bojarami put-li na czele. Po pojawieniu się na szczeblu centralnym prikazów z ojarami na czele, zarząd lokalny powierzany był przez książąt moskiewskich specjalnym namiestnikom, którzy wykonywali swe uprawnienia w powiatach, na jakie zaczęto dzielić państwo. Urząd ten został jednak zniesiony przez Iwana IV, a przeprowadzona przez cara reforma oparła zarząd lokalny na samorządzie. 163. Samorząd lokalny wykonywany był za pomocą instytucji tzw. Samorząd samorządu gubnego (guba — okręg) i samorządu ziemskiego. Samo- Subny » ziemski rząd gubny spełniał przede wszystkim funkcje sądowe, zwłaszcza w zakresie ścigania i karania sprawców rozbojów. Organem samorządu była gubna izba, w skład której wchodzili starosta gubny, gubny diak i przysięgli, których wybierali chłopi. Starostę i diaka wybierała cała ludność powiatu, przy czym starostę wybierano spośród szlachty. Samorząd ziemski miał uprawnienia skarbowe i policyjne oraz sądowe w odniesieniu do ludności miejskiej i chłopów nie podlegających sądownictwu panów feudalnych. Organem samorządu była izba ziemska ze starostą ziemskim, diakiem ziemskim oraz przysięgłymi wybieranymi przez ludność. System samorządu, wprowadzony przez Iwana IV, już na początku XVII w. zszedł na dalszy plan wobec pojawienia się nowych urzędni-; ków prowincjonalnych, mianowicie wojewodów, którzy skumulowali w swym ręku uprawnienia wojskowe i cywilne. Wojewodowie podporządkowali sobie samorząd gubny i ziemski. Przy ich boku pojawiły się kancelarie, zorganizowane na wzór prikazów z fachowymi urzędnikami, co nadało tym urzędom charakter biurokratyczny. PODSUMOWANIE ? 1. Państwo patrymonialno-lenne traktowane było jak własność (dziedzictwo) panującego rodu (patrimonium). Konsekwencją takiego podejścia był początkowo brak uregulowania zasad następstwa tronu w ramach dynastii (państwo Franków). Z czasem o wyborze króla zaczęli decydować wielmoże (zgodnie z regułą, wprowadzoną przez Karola Wielkiego, że każdy musiał sobie wybrać swojego seniora). Elekcja w odniesieniu do tronu cesarskiego utrzymała się w Niemczech do końca I Rzeszy, natomiast we Francji, w połączeniu z zasadą desygnacji (wskazania następcy przez panującego króla), doprowadziła do utrwalenia się dziedziczności tronu. 2. Charakterystyczną strukturą państw Zachodu była struktura lenna, zbudowana na osobistych więzach łączących seniora z wasalami (wasalstwo), wspartych nadaniami ziemskimi (beneficium). W niektórych państwach Zachodu struktura lenna była bardzo rozwinięta (Francja, Niemcy), co utrudniało sprawowanie przez władcę zwierzchnictwa lennego, w innych (jak Anglia) król zachował kontrolę nad całym systemem lennym. System lenny mógł więc stanowić podstawę organizacji państwa (państwo Franków, Anglia), mógł jednak także stać się czynnikiem decentralizującym (Francja, Niemcy). We Francji królowie zdołali ostatecznie posłużyć się zwierzchnictwem lennym jako instrumentem umacniania swej władzy, w Niemczech natomiast rozbicie lenne doprowadziło do faktycznego usamodzielnienia się poszczególnych terytoriów i utrzymało się w takiej postaci aż do końca I Rzeszy, tj. do początków XIX wieku. 3. Cechą charakterystyczną państwa lennego było przemieszanie elementów publicznoprawnych z elementami prywatnoprawnymi. W drodze przywilejów i. immunitetów królowie przekazali swym lennikom znaczną część uprawnień publicznych (np. w zakresie sądownictwa), które wykonywane były z racji posiadanego lenna i związanych z nim obowiązków wasala (a więc tytułu wynikającego z umowy lennej). Łączenie władania lennem z funkcjami publicznymi (urzędami) prowadziło do tzw. feudalizacji urzędów, czyli trwałego związania urzędu z lennem (co w konsekwencji oznaczało dziedziczenie urzędów). 4. Zarząd państwa na szczeblu centralnym sprawowany był początkowo z pomocą zgromadzonej na wiecu ludności (wojowników), z czasem węższej grupy wielmożów, tworzących tzw. placita {Hoftag w Niemczech). Zplacita wyłoniły się potem inne organy centralne (rada królewska, izba obrachunkowa, sądy centralne). Ważną rolę odgrywali także urzędnicy dworscy. Na szczeblu terytorialnym władzę sprawowali początkowo wyposażeni w przywileje i immunitety lokalni książęta i hrabiowie. W Anglii ich znaczenie ograniczał szeryf jako przedstawiciel króla hrabstwie, we Francji z czasem ograniczeniu władzy hrabiów służyć będzie tworzenie równoległej struktury urzędów komisarycznych z baliwami. ///. PAŃSTWO PUBLICZNE A. Państwo publiczne w początkach czasów nowożytnych Wprowadzenie 164. Przełom średniowiecza i czasów nowożytnych przyniósł Nowe zadania zprzestrzenienie się idei państwa traktowanego jako dobro publicz- monarc y ne. Dobrym przykładem gruntowania się tej idei jest teoria statutowa, głoszona w XV w. przez francuskich legistów. Kwestionowali oni patrymonialny charakter państwa i podkreślali, że królestwo, jako dobro ogólne, ma swój statut, który król winien respektować. Sprawowanie władzy przestało być postrzegane jako konsekwencja „posiadania" państwa i realizowania zwierzchnictwa lennego, zaczęło natomiast stawać się obowiązkiem władcy. Zadania, które stawały przed monarchą zwiększyły się w sposób zasadniczy. Król przestał być tylko wodzem i sędzią, stał się administratorem i prawodawcą. Inaczej mówiąc w pojęciu władzy czynnik panowania i dominacji ustępuje miejsca organizowaniu i zarządzaniu. W rezultacie władca musiał stawać się bardziej aktywnym legislatorem, bowiem realizowanie tych nowych funkcji, wykonywanych w imię dobra publicznego, wymagało aktywnego kształtowania stosunków prawnych, a to oznaczało nie tylko umiejętne posługiwanie się dotychczasowym prawem, ale przede wszystkim tworzenie nowego. Nie bez powodu działający w XVI w. francuski prawnik, Jean Bodin, do istoty suwerenności państwowej zaliczył stanowienie prawa. Stanowienie prawa mogło być kompetencją nie tylko króla. W Anglii w dużym stopniu dziedzinę tę przejął Parlament. 165. Państwo publiczne oznacza także odejście od zdecentrali- Centralizacja zowanej struktury władzy. Funkcja rządzenia, dotychczas ściśle po- Panstwa wiązana z władztwem lennym i będąca najczęściej rezultatem otrzymanego przywileju lub immunitetu, zaczyna znajdować swe umocowanie w woli suwerena. Już u schyłku średniowiecza rozwija się teoria uznająca państwo za fikcyjną osobę prawną, która musi mieć swojego reprezentanta. Jest nim król, gdy chodzi o całe państwo, mogą być posłowie, gdy chodzi o reprezentację stanów lub terytoriów. Istotne jest to, że państwo i monarchę zaczęto traktować jako odrębne instytucje. 98 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH ? Doskonalenie fachowego aparatu zarządzającego Znaczenie tzw. 166. Niemałą rolę w tym procesie odegrało także powstawanie monarchii tzw monarchii narodowych, przeciwstawiających się Cesarstwu narodowych . . . . . ,. ^ . . . J _ Niemieckiemu i uniwersalistycznym ambicjom cesarzy. Cesarstwo, będące spuścizną dawnego imperium rzymskiego, funkcjonowało jako odrębny byt publiczno-prawny. Skuteczność walki o pełną niezależność od cesarza zależała więc nie tylko od gestów podkreślających zerwanie lennych więzów z cesarzem, ale przede wszystkim od umiejętnego podkreślania, że rządzona monarchia jest równorzędna Cesarstwu. Tego typu argumentacja prowadziła do konkluzji, że mi narchia, tak jak Cesarstwo, ma publiczny charakter. 167. Rozbudowywanie funkcji organizacyjnych i zarządzających państwa pociągało za sobą konieczność przebudowania jego słu; administracyjnych. Państwo publiczne charakteryzowało się więc doskonaleniem aparatu zarządzającego, pojawieniem się w nim fachowych urzędników wypierających dawnych wielmożów, oraz organizowaniem pracy tych służb na sposób biurokratyczny, a więc z zachowaniem hierarchicznego podporządkowania i bardziej szczegółowego określania zakresu kompetencji poszczególnych stanowisk. Dobrym przykładem takiej ewolucji aparatu urzędniczego stała się Francja XVI-XVIII stulecia. ? ? Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku ?/. Uwagi wstępne ? 168. Okres XVI-XVIII stulecia dzieli się w dziejach Francji na wyraźne dwie fazy. Cezurą są lata 1648-52, czyli wydarzenia związa-z tzw. frondą (nieudanym buntem książąt Francji wspieranych ez paryskie mieszczaństwo). Okres do 1648 r. to czas, w którym dza królewska we Francji podejmuje skuteczną walkę o pełnię vładzy najpierw ze Stanami Generalnymi, a następnie wielką arystokracją. Proces systematycznego umacniania władzy rozpoczął się wraz z rządami Ludwika XI (1461-1483). Tendencji tej nie przerwał krótki epizod związany ze Stanami Generalnymi, zwołanymi w 1484 roku. Próba reformy państwa i wzmocnienia pozycji Stanów zakończyła się (podobnie jak wcześniej) niepowodzeniem. Rządy kolejnych Walezjuszy (Karol VIII, Ludwik XII, Franciszek I) były dość mocne i to mimo trudności, w jakie popadł Franciszek I po klęsce pod Pawią w 1525 roku. Okres wojen religijnych (1555-1589) charakteryzowały próby osłabienia władzy króla. Potężne rody magnackie dążyły do umocnienia swej pozycji, niektóre z nich zgłaszały nawet pretensje do tronu (Gwizjusze). Groźna była także próba nadawania apanaży dla członków królewskiego rodu, gdyż mogło to prowadzić do powtórnej decentralizacji państwa. Trudności te opanował Henryk IV, który —jako pierwszy Burbon — objął rządy po tragicznej śmierci Henryka III, ostatniego Walezjusza. Opozycja magnacka była jednak nadal silna i dała o sobie znać w okresie rządów Ludwika XIII. Królowi z pomocą kardynała Richelieu udało się zneutralizować wpfywy arystokracji, jednak za czasów małoletniości Ludwika XIV, książęta Francji znowu podnieśli bunt. Z tej próby sił zwycięsko wyszedł król, wspierany przez kardynała Mazariniego. W 1661 r. Ludwik XIV, po śmierci Mazariniego, objął samodzielnie rządy w państwie eliminując definitywnie wielką arystokrację z udziału we władzy. Umacnianie władzy królewskiej: zwycięska rywalizacja ze Stanami Generalnymi i wielką arystokracją 100 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH Kryzys państwa 169. Długie panowanie Ludwika XIV (1643-1715) to okres or-1 w XVIII wieku ganizowania absolutnego państwa, rozbudowywania aparatu urzędnw czego i rozwijania fiskalizmu państwowego. Rządy Ludwika XVI (1715-1773) stanowiły kontynuację tej polityki, ale zarazem ozna-j czały pogłębienie kryzysu finansowego państwa. Przyczynił się do tego nieudany eksperyment Johna Lawa, szkockiego finansisty zarzą-j dzającego skarbem w czasach rządów Filipa Orleańskiego, regenta! podczas małoletniości Ludwika XV. Z finansowych kłopotów francu-j skiej monarchii absolutnej nie udało się już wybrnąć. Próby podej-j mowane przez Ludwika XVI okazały się nieskuteczne. Konieczna] była bardziej zasadnicza reforma państwa, a tej król nie miał odwagi} przeprowadzić. Zwołane ostatecznie w 1789 roku Stany Generalnej przekształciły się w Konstytuantę i rozpoczęły z królem zwycięską] walkę o władzę w państwie. 2. Władza królewska Umocnienie 170, Definitywne wyeliminowanie Stanów Generalnych z życia] wadzy roew- politycznego Francji dało królowi pełnię władzy w państwie. System dwuwładzy, który — mimo słabości przedstawicielstwa stanów — ] funkcjonował jednak w poprzednim okresie, został zastąpiony syste-1 mem władzy jednej osoby. Centralizacji władzy sprzyjała nowa id ologia, wypracowana przez legistów i rozwijana przez następne kolenia prawników (takich, jak np. Jean Bodin). W myśl tej dokt monarcha stał się uosobieniem suwerenności państwowej, zaś istotę suwerenności zaczęto uważać funkcję prawodawczą. Król się więc przede wszystkim legislatorem, choć nie przestał oczywiścif być jednocześnie sędzią i naczelnym wodzem. Rosło znaczenie fun cji administracyjnych, wykonywanych przez władcę. Rządzenie jem zaczęło być pojmowane jako swego rodzaju obowiązek mona chy, wymagający dobrego przygotowania i przyzwoitych kwalifikacji, Zmieniały się więc zadania monarchy: nie tylko wojował i sądził, alt także zarządzał, administrował. Nie bez powodu Ludwik XIV zat łował swe pamiętniki „Rozważania o rzemiośle królewskim". Stosunki między 171. Umocnieniu władzy królewskiej sprzyjało także uzależnienie ] Kościołem ^cioła ^ monarchy. Na mocy układu z Bolonii z 1516 r., zawartego mię Franciszkiem I i papieżem Leonem X, król uzyskał decydujący głos w | układ w Bolonii sadzie biskupstw. Papież mógł co prawda zakwestionować nominacje 1 lewskie, ale w praktyce tego nie robił. W zamian kler francuski miał | daniny papieżowi, ale jednocześnie prawo do ściągania takich danin kleru uzyskał także król. W okresie obowiązywania edyktu nantejskiego ? (1598-1685) król był również głową kościoła kalwińskiego (hugenotów). Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku 101 172. Na systematyczny wzrost znaczenia władzy monarszej wpływ Upadek znaczenia miał także powolny upadek znaczenia wielkiej arystokracji. Stopniowo arystokracJ' eliminowano ją z życia politycznego, pozostawiając jeszcze przez jakiś czas funkcje kościelne i wojskowe, ale i te z czasem zostały podporządkowane królowi. Rosła rola szlachty urzędniczej (noblesse de robe), wypierającej dawną szlachtę (noblesse d'epee): w połowie XVII wieku już prawie 4 tys. urzędów dawało szlachectwo, choć niekiedy dopiero po kilku pokoleniach. Od czasów Ludwika XIV arystokracja przebywała w bezpośrednim otoczeniu króla, na dworze w Wersalu. Pędziła dworskie życie pod czujną kontrolą władcy. 173. Władza króla we Francji podlegała jednak pewnym ograni- Ograniczenia władz; czeniom. Po pierwsze, funkcjonowały tzw. prawa fundamentalne mo- królewsk|eJ: prawa ... , ,,. , .. J , . .. . . , . . fundamentalne narcnii, do których zaliczano reguły sukcesji tronu, niepodzielność j Drawo remonstraci domeny królewskiej, potem także wymóg, by król był katolikiem, parlamentów Istota tych praw polegała na tym, że nawet król, choć obdarzony przymiotem władzy suwerennej, nie mógł tych praw zmienić. Po drugie, ograniczeniem uprawnień królewskich stały się kompetencje parlamentów (pod koniec monarchii absolutnej było ich we Francji 16, choć bez wątpienia najważniejsze znaczenie i największy zasięg miał Parlament paryski). Otóż parlamenty we Francji wywalczyły sobie prawo tzw. remonstracji, czyli odesłania ordonansu królowi w celu dokonania w nim niezbędnych poprawek. Prawo to wzięło się z praktyki rejestrowania przez Parlament nowych ordonansów królewskich. Praktyka ta miała początkowo funkcję wyłącznie informacyjną, chodziło bowiem o to, by przez fakt rejestracji ordonansu uczynić publicznym fakt jego wydania. Z czasem parlamenty zaczęły wykorzystywać to formalne uprawnienie do kontrolowania merytorycznej zawartości aktów królewskich. Ostateczny głos należał do króla, który mógł przybyć osobiście do Parlamentu i tam, zasiadając na tzw. łożu sprawiedliwości (/// de justice) podyktować sędziom tekst nowego prawa. W drugiej połowie XVIII wieku parlamenty uczyniły z prawa remonstracji narzędzie walki z władzą królewską. Usiłowały nawet (bez powodzenia) doprowadzić do tego, by prawo remonstracji uznać za kolejne prawo fundamentalne monarchii. 13. System organów centralnych 174. Król wykonywał swe uprawnienia przy pomocy rozbudo- Znaczenie wującego się aparatu urzędniczego. Silna władza królewska potrze- d bowała dobrze zorganizowanych służb państwa, działających w sposób możliwie jednolity. Dlatego cechą administracji państwa absolut- 102 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH nego stał się centralizm, jasno określający zasady podporządkowania poszczególnych urzędników oraz biurokratyzm, który oznaczał wprowadzanie pragmatyk służbowych i wymaganie odpowiednich kompetencji od służb państwowych. Wprowadzanie tych zasad we Francji i było utrudnione istnieniem wielkiej liczby urzędów nieusuwalnych, i przypisanych konkretnym rodom. Sytuację komplikowała także,l wprowadzona za czasów Henryka IV na dużą skalę możliwość kupo-1 wania niektórych urzędów. Praktyka ta, wynikająca z potrzeb finan-ł sowych monarchii, ułatwiała dostęp do urzędów ludziom niekompe-ł tentnym i niekiedy przypadkowym. W połowie XVII wieku, kiedw monarchia francuska przystąpiła do porządkowania spraw zarząduB państwa, trzeba było na większą skalę sięgnąć po tzw. urzędników* komisarycznych, którzy wykonywali określone zadania na podstawie™ odrębnego upoważnienia królewskiego (commission). Posługiwanie* się urzędnikami komisarycznymi pozwalało neutralizować znaczenie* dawnych urzędów, które w ten sposób stawały się coraz bardziej i urzędami tytularnymi. Urzędy kolegialne: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów 175. Na szczeblu centralnym państwa główną rolę odgrywała Rada Królewska, będąca kontynuacją dawnej Curia Regis. Jej skład ustalił się ostatecznie za czasów Ludwika XIV, gdy przestali być za-j praszani do udziału w niej książęta krwi i parowie Francji. Z Rady ; Królewskiej wyłoniły się 4 rady: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów i Rada Stron Procesowych. W XVIII wieku przez jakiś czas ] funkcjonowała także Rada do spraw handlowych, która miała funkcje wyłącznie doradcze. Rada Stanu (zwana niekiedy Tajną Radą lub Wysoką Radą) roz-1 patrywała sprawy zagraniczne, zawieranie przymierzy, wypowiadanie I wojen, a także sprawy wewnętrzne o szczególnej wadze. Jej skład był najczęściej 7-osobowy: wchodzili do niej sekretarze stanu, kontroler i finansów, kanclerz. Radzie przewodniczył król. Rada Depesz (Sprawozdań) zajmowa\a się sprawarm adYiumsto- • cji wewnętrznej. Orzekała w sprawach spornych z zakresu administracji bądź jako instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów, bądź jako pierwsza instancja. W jej skład wchodzili sekretarze stanu, i kanclerz oraz powoływani przez króla radcowie, w sumie 10-12 osób. \ Rada Finansów ustalała wysokość należnych podatków oraz dokonywała ich repartycji na poszczególne okręgi. Wypowiadała się] także w zakresie podatków pośrednich. Miała poza tym pewne; uprawnienia sądowe jako instancja odwoławcza od podatkowychj rozstrzygnięć intendentów. Główną rolę odgrywał w radzie generalny, kontroler finansów, poza nim w radzie zasiadali kanclerz i radcov 102 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH . Urzędy kolegialne: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów nego stał się centralizm, jasno określający zasady podporządkowania poszczególnych urzędników oraz biurokratyzm, który oznaczał wprowadzanie pragmatyk służbowych i wymaganie odpowiednich kompetencji od służb państwowych. Wprowadzanie tych zasad we Francji było utrudnione istnieniem wielkiej liczby urzędów nieusuwalnych, przypisanych konkretnym rodom. Sytuację komplikowała także, wprowadzona za czasów Henryka IV na dużą skalę możliwość kupowania niektórych urzędów. Praktyka ta, wynikająca z potrzeb finansowych monarchii, ułatwiała dostęp do urzędów ludziom niekompetentnym i niekiedy przypadkowym. W połowie XVII wieku, kiedy monarchia francuska przystąpiła do porządkowania spraw zarządu państwa, trzeba było na większą skalę sięgnąć po tzw. urzędników komisarycznych, którzy wykonywali określone zadania na podstawie, odrębnego upoważnienia królewskiego (commission). Posługiwanie się urzędnikami komisarycznymi pozwalało neutralizować znaczenie dawnych urzędów, które w ten sposób stawały się coraz bardziej urzędami tytularnymi. 175. Na szczeblu centralnym państwa główną rolę odgrywała Rada Królewska, będąca kontynuacją dawnej Curia Regis. Jej skład ustalił się ostatecznie za czasów Ludwika XIV, gdy przestali być za- j praszani do udziału w niej książęta krwi i parowie Francji. Z Rady Królewskiej wyłoniły się 4 rady: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów i Rada Stron Procesowych. W XVIII wieku przez jakiś czas funkcjonowała także Rada do spraw handlowych, która miała funkcje wyłącznie doradcze. Rada Stanu (zwana niekiedy Tajną Radą lub Wysoką Radą) roz-1 patrywała sprawy zagraniczne, zawieranie przymierzy, wypowiadanie wojen, a także sprawy wewnętrzne o szczególnej wadze. Jej skład był najczęściej 7-osobowy: wchodzili do niej sekretarze stanu, kontroler finansów, kanclerz. Radzie przewodniczył król. Rada Depesz (Sprawozdań) zajmowała się sprawami administra- i cji wewnętrznej. Orzekała w sprawach spornych z zakresu administracji bądź jako instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów, bądź jako pierwsza instancja. W jej skład wchodzili sekretarze stanu, kanclerz oraz powoływani przez króla radcowie, w sumie 10-12 osób. Rada Finansów ustalała wysokość należnych podatków oraz do- \ konywała ich repartycji na poszczególne okręgi. Wypowiadała siej także w zakresie podatków pośrednich. Miała poza tym pewne uprawnienia sądowe jako instancja odwoławcza od podatkowych rozstrzygnięć intendentów. Główną rolę odgrywał w radzie generalny kontroler finansów, poza nim w radzie zasiadali kanclerz i radcowie, i Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku W wymienionych trzech radach król mógł wydawać postanowienia (tzw. postanowienia w radzie, arrets de conseil), które nie podlegały rejestracji w Parlamencie. 176. Rada Stron Procesowych (zwana także Radą Prywatną) była Rada Stron zede wszystkim sądem kasacyjnym i orzekała w przypadku naru- Procesowych jako :nia prawa materialnego, błędnej wykładni prawa lub uchybienia °rgan sądowy przep,som formalnym. W takim przypadku rada nie podejmowała merytorycznego rozstrzygnięcia lecz przekazywała sprawę właściwe-iu sądów.. Rada rozpoznawała również spory kompetencyjne między poszczególnymi sądami i urzędami. Radzie Stron Procesowych prze- ogólnymi sądami i urzędami. Radzie Stron Procesowych prze-iczył kanclerz, a poza nim zasiadali w niej sekretarze stanu oraz rc lV'. ?F!r(?C.Z or8anów kolegialnych w aparacie administracji Urzędy u,^, Kancierz, a poza mm zas.adali w niej sekretarze stanu 0 radców, rekrutujących się ze szlachty rodowej i urzędniczej duchowieństwa J oraz 177. Oprócz organów kolegialnych w aparacie administracji Urzędy centralnej działali także ważni urzędnicy jako organy jednoosobowe Jedn<>°sobowe: Zaliczyć do nich należy kanclerza, generalnego kontrolera finansów kanclerz (sekretarzy stanu. Inne dawne urzędy, jak konetabl, czy admirał stra-cify znaczenie. Kanclerz był tradycyjnym, wywodzącym się jeszcze z czasów średniowiecza, urzędnikiem dworskim zawiadującym kancelarią. W okresie monarchii absolutnej kanclerz formalnie przewodni-czył wszystkim sądom, natomiast kontrola wychodzących z kancelarii pism traktowana była jako funkcja dodatkowa, specjalnie zlecana kanclerzowi. Zdarzało się więc, że królowie powierzali tę funkcję t innym osobom. 178. Od czasów Henryka IV pojawił się urząd zawiadujący fi- Generalny musami monarchii i dbający o jej dochody. Urzędem tym był nadin- kontroler finansów tendent finansów. Jego pozycja i uprawnienia systematycznie rosły, | i Ludwik XIV, obawiając się zbyt dużej samodzielności nadinten-denta, zlikwidował ten urząd tworząc w to miejsce urząd generalnego kontrolera finansów. Generalny kontroler finansów sprawował kierownictwo nad administracją skarbową, zajmował się przemysłem, handlem, komunikacją, rolnictwem. Pełnił więc rolę swoistego ministra gospodarki państwa. Pierwszym generalnym kontrolerem finansów, mianowanym przez Ludwika XIV, był Jean-Baptiste Colbert. 179. Sekretarze stanu wywodzili się z dawnych urzędników kan- Sekretarze celarii królewskiej. Wraz z komplikowaniem się zadań kancelarii stanu pojawiła się potrzeba zlecania konkretnych funkcji poszczególnym urzędnikom, gdyż kanclerz nie był w stanie wypełnić sam wszystkich obowiązków. Z czasem niektórzy z nich otrzymywali stałe pełnomocnictwa do kierowania określonym działem kancelarii. Ponieważ jednocześnie słabła rola kanclerza jako kierownika kancelarii, owi umo- 104 PAŃSTWO PUBLICZNE WPOCZĄ TKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH cowani urzędnicy stawali się samodzielnymi kierownikami państwowych agend. Byli całkowicie zależni od króla, który mógł ich odwołać w każdej chwili. Ich liczba zmieniała się, ale ostatecznie wykrystalizowały się cztery urzędy sekretarzy stanu. Każdy sekretarz stanu zajmował się określoną dziedziną spraw (sprawy marynarki i kolonii, wojny, sprawy zagraniczne oraz sprawy dworu królewskiego i wy-] znań), a jednocześnie nadzorował działanie administracji na określonej części obszaru państwa. Ich zakres kompetencji opierał się więc na kryterium rzeczowo-terytorialnym. 4. Administracja lokalna intendenci 180. W początkowym okresie monarchii absolutnej pojawił si(. ewscy na szczeblu lokalnym urząd gubernatora. Wykonywał on swe funkcje na obszarze prowincji, obejmującej kilka baliwatów. Baliw, będąc podstawowym urzędnikiem lokalnym w dobie monarchii stanowe zaczął tracić swe znaczenie i jego kompetencje ograniczyły się z cz sem do funkcji sądowych. Gubernatorzy rekrutowali się jednak z i regów miejscowej arystokracji, dlatego dość szybko królowie zaczęli ograniczać ich rolę. W czasach Ludwika XIV gubernatorzy przeby wali na dworze w Wersalu i musieli otrzymywać specjalne zezwolę nie od króla na udanie się do własnej prowincji. Ich zadania przejęli natomiast urzędnicy komisaryczni, zwani intendentami królewskir Do kompetencji intendentów należały sprawy szeroko rozumiane administracji, w tym także sprawy skarbowe. W ramach okręgóv zwanych generalites, zajmowali się oni między innymi ściąganien podatków, wydawali orzeczenia w sprawach administracyjnych (v tym dotyczących porządku publicznego) i podatkowych. Od ich roz strzygnięć można się było odwoływać do Rady Depesz lub Finansów. Intendenci (w liczbie 30) podlegali bezpośrednio królowi i byli pr niego mianowani i odwoływani. W praktyce kontrolę nad ich działs niami sprawowały odpowiednie rady królewskie. Ich pomocnikami^ działającymi na niższym szczeblu byli tzw. subdelegaci. Początki admini- 181. System administracji lokalnej, opartej na urzędach inte stracji zespolonej < u ę(v ii Kf , Ul I 1 UftDl s, ii,| 5. Sądownictwo 206. Sądownictwo zachowało w Prusach charakter stanowy. Skomplikowana była tez początkowo kwestia podporządkowania sądownictwu cesarskiemu, realizowanemu od 1495 r. przez Sąd Kameralny Rzeszy. Na mocy Złotej Bulli elektor brandenburski uzyskał przywilej de non evocando i non appelando, co oznaczało wyłączenie spod sądownictwa cesarskiego, ale przywilej ten dotyczył wyłącznie^ Brandenburgii. Pełną władzę sądową na wszystkich swoich ti riach Hohenzollernowie uzyskali dopiero w 1746 roku. Pod konie XVIII w. powstał sąd najwyższy w Berlinie dla całego państwa pr skiego. Pełne uporządkowanie i ujednolicenie systemu sądowego Prusach nastąpiło jednak dopiero na początku XIX wieku. Fryderyk Wielki starał się objąć ściślejszą kontrolą sądownict patrymonialne. Zobowiązał więc panów feudalnych do powoływania] fachowych sędziów i zapewnił możliwość odwoływania się od orze-j czeń sądów patrymonialnych do sądów królewskich. u>i ,<'śh\.m vr. mir n{ ;<>-;u ^-'j ^.u.i. ?- **-' -t TT X '• ' , TT U U Ustrój państwa Habsburgów 1. Uwagi wstępne Habsburgów 207. W skład państwa Habsburgów wchodziły kraje Dolnej i Rozwój teryto-Górnej Austrii, Tyrol i Styria oraz od 1526 r. tzw. kraje korony św. l^* Wacława, obejmujące Czechy wraz z Morawami, i kraje korony św. Stefana, czyli Węgry, Chorwacja, Słowenia, Siedmiogród i Słowacja. Tereny te, mimo wielkiego zróżnicowania tworzyły zwarte terytorium ze stolicą w Wiedniu. W XVIII wieku obszar państwa habsburskiego powiększył się o tereny zabrane Polsce w drodze rozbiorów. Prestiż monarchii związany był przede wszystkim z pozycją rządzącej dynastii. Habsburgowie od 1439 r. nieprzerwanie wybierani byli na tron cesarski i choć od XVII w. godność ta nie miała realnego znaczenia, dodawała niewątpliwie splendoru. W XVI w. sięgnęli po władzę w Hiszpanii i sprawowali ją tam do początku XVIII stulecia, kiedy to tron hiszpański wywalczyli Burbonowie. 208. Dla rozwoju monarchii habsburskiej zasadnicze znaczenie Znaczenie reform miał okres rządów Marii Teresy (1740-1780) i jej syna Józefa II Jozefinsklch (1765-1790), który przez 15 lat współrządził z matką. To wtedy przeprowadzono w Austrii szereg ważnych reform pozwalających uporządkować i usprawnić organizację państwa. Reformy te inspirowane były filozofią Oświecenia. Do najważniejszych zaliczyć trzeba reformy wiejskie, polegające na ograniczeniu poddaństwa, wprowadzeniu elementów samorządności i rozciągnięciu nadzoru państwa nad tą sferą, reformę polegającą na zwiększeniu ingerencji państwa w sprawy wyznaniowe (ograniczenie kontaktów kleru z papiestwem, kasacja zakonów), wreszcie ambitny program kodyfikacyjny, który przyniósł kilka bardzo ważnych kodeksów (jak kodeks józefiński z 1784 r. dotyczący prawa cywilnego czy tzw. Józefina, czyli wydany w 1787 r. kodeks karny). 120 PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA Sankcja Pragmatyczna Eliminacja zgromadzeń stanowych 2. Władza cesarska Dziedziczne prawa Habsburgów 209. W krajach Austrii Habsburgowie sprawowali dziedziczne rządy. Ich prawa miały jednak początkowo charakter praw patrymo-nialnych, co oznaczało podział spadku pomiędzy synów zmarłego' panującego. Az do początku XVII w. prowincje te ulegały w związku z tym stałym podziałom. Od XVII w. utrwalił się podział na trzy księstwa: Górnej i Dolnej Austrii ze stolicą w Wiedniu oraz księstwa Tyrolu i Styrii. Górna i Dolna Austria przypadała zawsze w udziale najstarszemu z Habsburgów, który zostawał jednocześnie cesarzem, znaczenie Tyrolu i Styrii i ich władców było więc raczej drugorzędne. Wj Czechach i na Węgrzech bardzo silne były tradycje elekcyjności.' Tamtejsze zgromadzenia stanowe bardzo długo broniły się przed uznaniem dziedzicznych praw Habsburgów do tronu. 210. Ostatecznie kwestie dziedziczenia korony habsburskiej. określiła tzw. Sankcja Pragmatyczna, wydana w 1713 r. przez cesarza i Karola VI. W myśl tego dokumentu, obowiązującego zresztą az dOj 1918 r., monarchia habsburska miała stanowić niepodzielną całość,! dziedziczoną w linii męskiej w porządku primogenitury. W przypadku wygaśnięcia linii męskiej prawo dziedziczenia przechodziło na ko-i biety. W ten sposób po śmierci Karola VI w 1740 r. tron objęła jego córka Maria Teresa, która poślubiła księcia lotaryńskiego Franciszka (Franciszek został cesarzem w 1745 r.). Dynastia rządząca Austrią i po XX w. nosi więc nazwę dynastii habsbursko-lotaryńskiej. 211. Zasadnicze znaczenie dla umocnienia władzy cesarskie miało wyeliminowanie zgromadzeń stanowych. Sprawa ta była pros sza na obszarze niemieckich krajów alpejskich, znacznie trudniej na-] tomiast przebiegała w Czechach i na Węgrzech. W krajach austria kich zgromadzenia stanowe były juz od początku XV w. systematyc nie pozbawiane uprawnień i w drugiej połowie XVII w. przestały' odgrywać jakąkolwiek rolę. W Czechach przez cały XVI w. nie uda wało się Habsburgom ograniczyć w istotny sposób znaczenia sejmótl krajowych. Przełom nastąpił dopiero po klęsce powstania czeskiego1 bitwie pod Białą Górą w 1620 r., które pozbawiło Czechy jakiejkc wiek odrębności. Wprowadzone przez Ferdynanda II w 1627 r. nowel prawo ziemskie wyeliminowało całkowicie wspólny sejm dla Czech,! Moraw i Śląska, zaś poszczególnym sejmom tych krajów przyznało! trzeciorzędne uprawnienia. Można powiedzieć, że od 1620 r. krajej korony św. Wacława rządzone były przez Habsburgów w sposób , solutny. Ustrój państwa Habsburgów 121 212. Inaczej sprawa się miała z Sejmem węgierskim. Węgrzy byli Znaczenie Sejmu bardzo przywiązani do swego parlamentu, który, podobnie jak parlament wCg'erskleg° angielski czy polski, miał dwuizbową strukturę i szerokie kompetencje, z uprawnieniami ustawodawczymi i podatkowymi oraz wyborem króla włącznie. W parlamencie tym były reprezentowane ponadto trzy stany (szlachta, duchowieństwo i przedstawiciele miast królewskich) oraz szlachta Chorwacji, Słowenii i Siedmiogrodu. Walka z węgierskim parlamentem nie przyniosła więc Habsburgom sukcesu. Ostatecznie Węgrzy zdołali utrzymać swoją odrębność, a jedynym ustępstwem z ich strony ało się zaakceptowanie zasad Sankcji Pragmatycznej. Oznaczało to, Habsburgowie władali odtąd państwem węgierskim nie na zasadzie elekcji, lecz z tytułu dziedzicznych praw. S. Zarząd centralny 213. Proces tworzenia jednolitej administracji centralnej przebiegał Tworzenie monarchii habsburskiej powoli i nigdy nie został konsekwentnie do- i"Jnp'|tei owadzony do końca. Najbardziej zdecydowanym reformatorem okazał a minlS racjl ąj Józef II. Za jego czasów zarząd centralny państwa został zorgani-vany w postaci kilku kolegialnych organów, spełniających funkcję doradczą; głos rozstrzygający należał oczywiście do cesarza. 214. Podstawowe znaczenie miała tzw. Zjednoczona Kancelaria Kolegialne organy Nadworna, która powstała w miejsce kilku mniejszych organów o centralne podobnym charakterze (jak kancelarie dla krajów austriackich, kancelarie czeska, siedmiogrodzka, włoska i niderlandzka). Kancelaria zajmowała się sprawami wewnętrznymi z wyłączeniem kwestii skarbowych i sądowych. Sprawy węgierskie prowadziła odrębna kancelaria, a przez pewien czas (zaraz po pierwszym rozbiorze Polski) działała też specjalna Kancelaria Nadworna Galicyjska. Sprawami zagranicznymi zajmowała się Kancelaria Stanu, na czele której stał kanclerz. Przez pewien czas, za rządów Marii Teresy, resort spraw zagranicznych kierowany był przez kanclerza jednoosobowo. Sprawami wojskowymi i skarbowymi zajmowały się odpowiednio Nadworna Rada Wojskowa i Nadworna Izba Skarbowa: oba kolegia ściśle podporządkowane cesarzowi. Najwyższa Izba Sprawiedliwości natomiast pełniła funkcję sądu najwyższego. Pod wpływem teorii merkantylizmu, zakładającej bardziej aktywną rolę państwa w gospodarce, powstawały także specjalne kolegia gospodarcze. Wszystkie wymienione organy kolegialne biurokratyzowały się dość szybko, co, mimo fachowego personelu, powodowało niesprawność działania i powolność w załatwianiu spraw. 122 PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA Podział terytorialny: gubernie i cyrkuły 4. Zarząd lokalny 215. Struktura zarządu lokalnego ustaliła się ostatecznie w XVIII Państwo podzielono na gubernie na czele z gubernatorami, którzy zostali podporządkowani Zjednoczonej Kancelarii Nadwornej Gubernatorzy zastąpili wcześniejsze lokalne organy kolegialne. Wy konywali swe funkcje z pomocą podległych im radców gubermalnych Gubernie pokrywały się mniej więcej z historycznymi obśzara krajów, które weszły w skład monarchii habsburskiej. Gubernie dzieliły się na cyrkuły (Kreise) ze starostami na czeli {Kreishauptmanri), którzy sprawowali nadzór nad miastami i dominiami. Elementy 216. Ordynacja Józefa II z 1783 r. ujednoliciła ustrój miasti samorządu w \yprowa(jzjja wydziały miejskie (które zastąpiły dawne rady miejskie/ miastach i na wsi F ,. 3 . • . •. . u •. ix, oraz wybierany przez wydział magistrat z burmistrzem na czele. Ma gistrat miał uprawnienia sądowe i administracyjne. Elementy samorządu pojawiły się także na szczeblu własności! dominialnej. Chłopi zorganizowani w gromady mogli przedstawiaćl panu feudalnemu kandydata na wójta. Nadzór nad samorządem gro-j madzkim i stosunkami między panem feudalnym i chłopami w ramach j dominium sprawował starosta. i na wsi ? ? • Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku ? 1 /. Uwagi wstępne 217. Trudno zaliczyć bez zastrzeżeń Rosję XVIII w. do monarchii oświeconych. I tam jednak pojawiły się w XVIII stuleciu pewne reformy, których podstawą stało się poszukiwanie racjonalnych zasad funkcjonowania państwa. Z tego względu (a nie z powodu oświeceniowej retoryki Katarzyny II, którą posługiwała się ona przede wszystkim w korespondencji z zachodnimi filozofami lub władcami) warto poświęcić nieco miejsca państwu rosyjskiemu. Po zwycięskiej wojnie północnej i pokoju w Nystadt z 1721 r. Rosja stała się mocarstwem mającym wpływ na wydarzenia europejskie. Podporządkowanie sobie Rzeczypospolitej, a potem kolejne rozbiory, pozwoliły Rosji na nawiązanie bezpośredniego kontaktu z państwami Europy. Coraz ściślejsze kontakty z państwami Europy Środkowej (Prusy, Austria) powodowały, że władcy rosyjscy interesowali się rozwiązaniami ustrojowymi wprowadzanymi w tych krajach, i nawiązując do tych doświadczeń próbowali doskonalić własne instytucje. Zasadnicze znaczenie dla porządkowania spraw zarządu państwa miał okres rządów Piotra I (1689-1725). 2. Władza cesarska 218. W 1721 r. Piotr I Wielki przyjął tytuł imperatora Wszech Rosji, czyli cesarza. Tytuł cesarski dobrze oddawał niezwykle szeroki zakres uprawnień monarchy. Cesarz rosyjski sprawował w istocie władzę absolutną nie podlegając niczyjej kontroli. Wszystkie organy w państwie pełniły rolę doradczą, źródłem bowiem wszelkich decyzji i praw był sam cesarz. Cesarz stanął także na czele Kościoła prawosławnego, znosząc patriarchat i tworząc dla kierowania sprawami cerkwi specjalne kolegium, podporządkowane bezpośrednio sobie, czyli tzw. Święty Synod. Podporządkowanie kościoła państwu wystąpiło w Rosji w znacznie głębszej formie niż miało to miejsce w pań- Rosja jako państwo oddziaływujące na politykę europejską Absolutny charakter władzy carskiej 124 PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA Problem następstwa tronu Centralizm i biurokratyzm podstawą zarządu państwa Senat Rządzący stwach absolutnych Rzeszy Niemieckiej po 1555 r., czy w Austrii doby reform józefińskich. 219. Nie uregulowana pozostawała jednak kwestia następstwa tronu. Zgodnie z ukazem Piotra I z 1722 r. prawo wyznaczenia na-i stępcy przysługiwało wyłącznie władcy, przy czym nie był on w tym zakresie skrępowany jakimikolwiek ograniczeniami. Dopiero Paweł I w 1797 r. uregulował w drodze specjalnego statutu porządek następstwa, wprowadzając dziedziczność tronu na zasadzie primogenitury z I pierwszeństwem linii męskiej. Piotr 1 zmarł nie wskazując następcy, co stało się przyczyną kilku przewrotów pałacowych. Częste zmiany \ na tronie cesarskim (6 cesarzy lub cesarzowych w latach 1725-1763) i powoływanie nań przez grupy dygnitarzy i oficerów osób pozostających w różnym stopniu pokrewieństwa z Piotrem I, nie osłabiły jednak w żadnym stopniu władzy cesarskiej jako takiej. Miała ona już na tyle okrzepłe podstawy organizacyjne i ideologiczne, że czyniło to z I niej trwałą instytucję, niezależną od danego, niekiedy przelotnego układu politycznego i cech charakteru konkretnego władcy. 3. Zarząd centralny 220. Zasadniczą reformę zarządu centralnego przeprowadził w I Rosji Piotr I jeszcze na początku XVIII wieku. Zarząd ten miał być oparty, podobnie jak w innych krajach europejskich podejmujących w i tym okresie reformy, na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. 221. W 1711 r. powołany został Senat Rządzący, złożony pierwot- ] nie z 9 osób, potem składający się z prezesów powołanych w 1718 r. j kolegiów. Senat Rządzący był organem doradczym, miał jednak dość ] szerokie kompetencje. Sprawował zarząd finansami, nadzór nad administracją i sądownictwem, będąc zarazem najwyższą instancją sądową. Miał także kontrolować wykonywanie ustaw oraz, przejściowo (podczas nieobecności cesarza) stanowić nowe prawa. Tak szerokie uprawnienia Senatu nie utrzymały się długo. Ostatecznie po 1722 r. pozostały mu kompetencje sądowe, jako sądu odwoławczego od wyroków kolegiów mających uprawnienia sądowe, oraz jako wyłączna instancja w sprawach o przestępstwa polityczne. Wyroki Senatu zawsze miały charakter ostateczny. Poza tym Senat nadal kontrolował funkcjonowanie organów administracji centralnej (zadanie to wykonywał powstały przy Senacie urząd fiskałd). Definitywnie utracił natomiast Senat prawa ustawodawcze. Katarzyna II podzieliła Senat na 6 departamentów z i oberprokuratorem przy każdym departamencie i rozszerzyła uprawnie- Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku 125 nia sądowe Senatu, które były realizowane poprzez orzeczenia poszczególnych departamentów, a nie Senatu in gremio. 222. Kontrolą wykonywania ustaw, w tym także kontrolą dzia- Prokuratura łalności Senatu, zajął się powołany w 1722 r. urząd Prokuratury. Stojący na jej czele generał-prokurator podlegał bezpośrednio cesarzowi, zwoływał posiedzenia Senatu, miał prawo sprzeciwu wobec jego decyzji, sprawował kontrolę nad administracją i sądownictwem w całym kraju, stając się swego rodzaju „okiem cesarza". 223. Sprawy administracji centralnej powierzone zostały powo- Kolegia jako łanym w 1718 r. kolegiom. Zastąpiły one wcześniejsze prikazy, z tym or8ai)y resortowe i&prikazy utrzymały się w tych działach administracji, dla których nie rorzono kolegiów. Początkowo kolegiów było 10, potem ich liczba systematycznie rosła. Obowiązywał rzeczowy podział kompetencji, nie zawsze jednak konsekwentnie realizowany. Szczególną pozycję miary tzw. wyższe kolegia (spraw zagranicznych, wojskowości i marynarki), które podlegały bezpośrednio cesarzowi. Nad pozostałymi kolegiami nadzór sprawować miał Senat Rządzący. Pewne reformy w strukturze kolegiów przeprowadziła Katarzyna II, która pozbawiła także Senat Rządzący kontroli nad nimi, a znaczną część ich kompetencji przekazała organom zarządu lokalnego. Kolegia dysponowały własnymi kancelariami z fachowym personelem a na ich czele stali prezesi, którzy nie mieli jednak z tego tytułu specjalnych uprawnień. Decyzje kolegiów zapadały w drodze głosowań. Taki model administracji resortowej, podobny zresztą do ówczesnych rozwiązań francuskich, pruskich i austriackich, utrzymał się w Rosji do początku XIX w., gdy kolegia zastąpiono urzędami ministrów. 4. Zarząd lokalny 224. Ważne zmiany dokonały się także w organizacji zarządu lo- Podział kalnego monarchii rosyjskiej. Piotr I przeprowadził w tym zakresie terytonalljy ? ., ,.,,;?, ? . na gubernie, szereg reform, w wyniku których zlikwidowano ostatecznie samorząd pro;^jncje gubny i podzielono kraj na 8 guberni. Ich liczba szybko wzrosła do i dystrykty 20. Na czele guberni stał gubernator podlegający bezpośrednio Senatowi Rządzącemu. Jego kompetencje ujęte były bardzo szeroko i obejmowały zarówno sprawy administracyjne i skarbowe jak wojskowe i sądowe. Gubernie dzieliły się na prowincje z wojewodami, zaś najniższą jednostka zarządu stał się dystrykt z komisarzem ziemskim. Wszystkie te organy obowiązywała zasada hierarchicznego podporządkowania. 126 PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA Reforma 225. System zarządu lokalnego zmodyfikowała w 1775 r. Katarzyny II Katarzyna \\ Zwiększyła ilość guberni do 51 i podzieliła je na powiaty. Kilka guberni łączono w większe okręgi pod władzą generał-gubernatorów. Jednostki takie powstawały zwłaszcza na terenach przygranicznych. Guberniami zarządzali gubernatorzy, powoływani z szeregów szlachty, w powiatach organem władzy był isprawnik, wybierany przez szlachtę. Gubernator stał na czele zarządu gubernialne-go i podlegały mu takie organy jak izba skarbowa (bezpośrednio jednak podporządkowana wicegubernatorom) czy urząd opieki społecznej, sprawujący zarząd nad szkołami, szpitalami i przytułkami. Izby sądowe, cywilna i karna, pozostawały poza władzą gubernatora, gdyż Katarzyna odebrała gubernatorom uprawnienia wojskowe i sądowe. Isprawnik wraz z dwoma asesorami tworzył niższy sąd ziemski, który był organem policji administracyjnej. Samorząd 226. W 1785 r. Katarzyna utworzyła samorząd szlachecki. Jego szlachecki organamj byfy zgromadzenia szlachty na szczeblu guberni i powiatu z wybieralnymi gubernialnymi i powiatowymi marszałkami szlachty. ' PODSUMOWANIE 1. Państwo publiczne traktowane było jako dobro wspólne. Na jego czele stał zazwyczaj monarcha postrzegany jednak już niejako właściciel państwa lecz jego „pierwszy sługa". Jako suweren stanowił prawo, sprawował wymiar sprawiedliwości, zarządzał państwem. Wśród funkcji władcy na plan pierwszy zaczęła się wysuwać funkcja organizatorska. 2. Rosnące zadania monarchii wymuszały rozbudowę jej służb administracyjnych. W szeregach tych służb pojawiali się w coraz większym stopniu fachowcy, rekrutujący się także ze stanu mieszczańskiego. Organy centralne przyjmowały najczęściej charakter ciał kolegialnych, gdyż formalnie biorąc ich rola ; sprowadzała się do doradzania królowi. Nadal funkcjonowały niektóre dawne urzędy (jak np. urząd kanclerza), powstawały również nowe (sekretarze stanu we Francji i w Anglii). 3. Rozbudowujące się zadania monarchy prowadziły do ograniczania roli zgromadzeń stanowych. We Francji i w większości krajów niemieckich straciły one znaczenie rezygnując z kompetencji podatkowych. Wyjątek stanowiła Anglia, gdzie Parlament utrzymał swą pozycję, mimo wzmocnienia władzy królewskiej. 4. W okresie Oświecenia państwo publiczne zyskało dodatkowe uzasadnie-łnie w filozofii racjonalizmu, charakteryzującej tę epokę. Jedną z ważniejszych kategorii Oświecenia było szczęście. Państwo miało ułatwiać swym mieszkańcom jego osiągnięcie. Wypełnienie tego zadania oznaczało zwiększenie funkcji pań-[stwa. Zadaniem władcy stało się racjonalne zorganizowanie państwa, co prowadziło do dalszej rozbudowy jego administracji, kształtowanej na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. ' ? IV. PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 131 ? Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu li. Geneza konstytucjonalizmu 227. Charakterystyczną cechą ustrojów państwowych samego schyłku XVIII i początku XIX stulecia było pojawienie się konstytucji jako ustawy zasadniczej, określającej podstawowe zasady, na jakich zbudowane mają być organy państwa, określone ich kompetencje i wzajemne relacje oraz uprawnienia wobec obywateli. 228. Tradycja praw fundamentalnych była w Europie długa. Wywodziły się one z przywilejów stanowych, terytorialnych i grupowych. Do najważniejszych tego typu dokumentów zaliczyć trzeba angielską Wielką Kartę Wolności z 1215 r., niemiecką Złotą Bullę z 1356 r. i podobnie zatytułowany węgierski dokument z 1222 r., prawa fundamentalne we Francji, polskie Artykuły Henrykowskie z 1573 r. czy szwedzki Regirungsform z 1634 roku. Nie bez znaczenia były także doświadczenia państw Rzeszy Niemieckiej, w których kompe- ncje sejmów krajowych wynikały często z umów zawieranych z rtadcą. Tradycje umów były także bardzo żywe w koloniach angiel-kich. Ich organizacja opierała się na umowie, która powinna być awarta przez wszystkich członków wspólnoty. Tak wyglądały umo-[wy osiedleńcze, np. umowa „ojców-pielgrzymów" z Myflower w 1620 r, czy uchwalony w 1639 r. przez wszystkich mieszkańców no-j założonej kolonii Connecticut akt normujący ustrój kolonii (tzw. Fondamental Orders). Dokument ten w 1662 r. potwierdził Karol II, i owiązywał on jako konstytucja stanowa aż do 1818 r. 229. Ogromne znaczenie dla rozwoju idei konstytucjonalizmu niała teoria umowy społecznej. Zdaniem takich autorów jak Tomasz Hobbes (1588-1679), John Locke (1632-1701) czy Jan Jakub Rous-seau (1712-1778), u podstaw organizacji społeczeństwa leży umowa, którą zwarli między sobą jej członkowie, określając zasady funkcjonowania grupy, prawa jednostek, uprawnienia władzy. Umowa ta stanowi także podstawę dla wykonywania władzy publicznej, jest jej Konstytucjonalizm jako cecha ustrojów przełomu XVIII i XIX w. Tradycje konstytucjonalizmu Podstawy doktrynalne konstytucjonalizmu: teoria umowy, prawo natury, podział władz 132 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Znaczenie doświadczeń ustrojowych Anglii Racjonalizm jako filozoficzna podstawa ustroju państwa samoistnym źródłem. Sama teoria umowy nie przesądzała jeszcze kto jest suwerenem w państwie. W ujęciu Hobbesa stawał się nim abso lutny monarcha, w koncepcji Rousseau — lud. Samuel Puffendc (1632-1690), który uważał, że umowa społeczna składa się z trz faz, zakładał, że faza druga (po zorganizowaniu się w społeczeństwo) | polega na przygotowaniu zasad rządzenia (a więc uchwaleniu konstytucji) i poprzedza kolejną fazę polegającą na powierzeniu określonym osobom lub instytucjom władzy. Teoria Puffendorfa odegrała wielką rolę w kształtowaniu się konstytucjonalizmu amerykańskiego. Ważną podstawą konstytucjonalizmu stała się teoria praw natury. 1 Zakładała ona, że podmiotowe prawa ludzkie nie wynikają z nadania jakiejkolwiek władzy państwowej, nie są też wynikiem monarszego j przywileju, lecz biorą się z natury rzeczy i przysługują każdemu człowiekowi z chwilą urodzenia. Prekursorem nowożytnego prav natury i koncepcji praw podmiotowych był holenderski prawnik Hug Grocjusz (1585-1646). Dla kształtowania się idei konstytucjonalizmu ważne znaczenie miała także koncepcja równoważenia władz państwowych, sformuło wana przez Monteskiusza (1689-1755) w dziele „O duchu praw"j znana pod nazwą teorii podziału władz. Monteskiusz uważał, że dobrze zorganizowanym państwie, a za takie traktował monarchię ograniczoną, władza ustawodawcza powinna być oddzielona od wła dzy wykonawczej. Stanowienie prawa i jego wykonywanie stanov bowiem dwie odrębne funkcje. Skoncentrowanie obu w jednych kach musi prowadzić do rządów tyrańskich, rozdzielenie ich nat< miast — staje się gwarancją ustroju umiarkowanego. 230. Szczególną rolę w rozwoju idei konstytucjonalizmu miał] doświadczenia ustrojowe Anglii. Anglia nie miała formalnie kons tucji (nie ma jej do dzisiaj), ale wykształcony w drodze trwające blisko 150 lat ewolucji system rządów parlamentarnych okazał się nadzwyczaj atrakcyjnym modelem dla innych państw europejskie Do modelu angielskiego odwoływała się też wspomniana wyżej teoria Monteskiusza, którą zresztą zapożyczył on od J.Locke'a. Wiele ko stytucji europejskich w XIX w. będzie próbowało recypować angie skie rozwiązania ustrojowe (od francuskiej Karty Konstytucyjnej 1814 r. poczynając). 231. Filozofia wieku Oświecenia sprzyjała poszukiwaniu ra nalnych podstaw organizacji państwa. Uważano, że w miejsce dav nych zasad religijnych, konstytucja powinna stać się źródłem wiedz reguł postępowania. Dominował organistyczny pogląd na ś chciano więc zorganizować społeczeństwo i państwo w sposób up Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 133 rządkowany, zgodny z nakazami Rozumu. Doceniano też znaczenie prawa w realizacji tego zamysłu. Dlatego idea konstytucji stała się i pod koniec XVIII w. w gronie światłych ludzi naczelną, niemal po-[ wszechnie w Europie akceptowaną ideą polityczną. Nie jest więc przypadkiem, że zwołane w 1789 r. francuskie Stany Generalne przekształciły się szybko w Konstytuantę i przystąpiły do opracowywania konstytucji dla reformowanej monarchii. Nie jest też przypadkiem, że wyzwolone spod angielskiej dominacji kolonie amerykańskie posta-nowiry oprzeć swą niezależność na konstytucji. t Charakterystyka europejskiego konstytucjonalizmu XIX wieku 232. W krajach Europy, poza Anglią gdzie praktyka rządów par- Rozwój lamentarnych utrwaliła się jeszcze w XVIII w. i Francją czasów Re- instytucjonalizmu |wolucji, konstytucjonalizm zadomowił się na dobre w pierwszej po- wXIXw< łowię XIX wieku. Początkowo działo się to pod wpływem Napoleona, który podbijanym krajom narzucał konstytucje. Po Kongresie Wie-ńskim w 1815 r. na drogę konstytucjonalizmu wkroczyły kraje 'Związku Niemieckiego. W latach 1815-1830 na 86 jednostek państwowych w Europie (wliczając w to Królestwo Polskie, Wyspy Joń-skie znajdujące się pod protektoratem Wielkiej Brytanii, czy kantony vajcarskie) 57 posiadało konstytucje. Trzeba jednak pamiętać, że y główne mocarstwa Europy Środkowo-Wschodniej, Rosja, Austria i Prusy nie miały konstytucji. Monarchie te ewoluowały stopniowo w ! kierunku monarchii konsultatywnej z organami doradczymi o charak-[ terze quasi-reprezentacyjnym. Prusy stały się monarchią konstytucyj-[nąw 1850 r., Austria — w 1867r., natomiast Rosja dopiero na początku XX w. (r. 1906). Ogólnie można powiedzieć, że w 1830 r. w monarchiach absolutnych mieszkało łącznie 83 min poddanych, na-i tomiast w pozostałych państwach — 78 min ludności. Od połowy \ XIX w. ta proporcja będzie się zmieniać zdecydowanie na korzyść 1 monarchii konstytucyjnych, coraz więcej zatem ludzi będzie żyło w Europie pod rządami przepisów konstytucji. 233. Konstytucje monarchiczne pierwszej połowy XIX w. można Konstytucje podzielić na te, które opierały się explicite lub domyślnie na zasadzie monarchlczne suwerenności ludu, oraz te, które strukturę władz państwowych budowały na tzw. zasadzie monarchicznej (Monarchisches Prinzip). Zasada suwerenności ludu, zapisana w konstytucjach, przekładała się z punktu widzenia organizacji organów państwa na regułę oznaczają-jcąw praktyce podporządkowanie wszystkich organów państwowych przepisom prawa lub konstytucji. Mówiąc inaczej, uprawnienia tych 134 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE organów wynikały z konstytucji. Na zasadzie suwerenności ludu, wyrażonej wprost, oparły się np. konstytucje Norwegii z 1814 r., czy Hiszpanii z 1812 r. (konstytucja ta obowiązywała do 1814 r., a potem! przywrócono ją na okres lat 1820-23). Do tej ostatniej nawiązywałaś konstytucja Portugalii z 1822 r., Neapolu z 1820r. czy Piemontu zj 1821 roku. Po roku 1830 zasadę suwerenności ludu wyraziła expresis\ verbis konstytucja Belgii z 1831 r., natomiast w sposób dorozumiany (co stało się zresztą przedmiotem licznych kontrowersji) — konstytu-' ej a monarchii lipcowej z 1830 r. Teoria „czwartej władzy 234. Próbowano także pogodzić zasadę suwerenności ludu z za- suwerenności władzy monarszej. Taką próbę stanowiła konstytu-] cja Portugalii z 1826r., która mówiła, że reprezentantem suwerena] (czyli ludu) sąKortezy i król. Teoretycznym uzasadnieniem tych próbj stała się doktryna czwartej władzy, czyli władzy monarszej. Jak pisa-j no wówczas, władza ta stanowi „sklepienie całej organizacji politycz-1 nej, a należy wyłącznie do króla jako zwierzchnika narodu, by mógł on nieprzerwanie czuwać nad zachowaniem niezależności, równowagi \ i harmonii innych władz publicznych". Zasada monarchiczna 235. Zasada monarchiczna legła u podstaw większości konstytu-' cji europejskich XIX w. W jej ukształtowaniu ogromną rolę odegrali Napoleon Bonaparte jako Cesarz Francuzów, i Aleksander I, car Rosji. Pierwszy, jako autor (lub pomysłodawca) konstytucji, nadawa-< nych krajom włączanym do tzw. Wielkiego Cesarstwa, drugi, jako inspirator Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII z 1814 r. We wszystkich tych aktach konstytucyjnych pojawiała się szczególna rola władcy, który nadawał państwu konstytucję. Przez akt nadania monarcha co prawda sam ograniczał swą władzę, ale jednocześnie to on decydował o zakresie tego ograniczenia. Ostatecznie konstytucjonalizm pierwszej połowy XIX w. związał się w ogromnym stopniu z monarchią ograniczoną, w której władca zmuszony był uzyskiwać zgodę parlamentu (często nie posiadającego nawet inicjatywy ustawodawczej) na ustawy z zakresu podatków oraz prawa karnego i cywilnego, natomiast w pozostałym zakresie dysponował władzą praktycznie nieograniczoną, nawet jeśli jego ministrowie ponosić mogli odpowie-. dzialność konstytucyjną (konstytucja Wirtembergii z 1814 r., Badenii z 1818 r, czy Wielkiego Księstwa Hesji z 1820 r.). Konstytucjonalizm 236. Drugim ważnym nurtem, chronologicznie nawet nieco wcze- j republikański Mniejszym od konstytucjonalizmu monarchicznego, był konstytucjom-] lizm republikański. Pierwszym jego wyrazem była konstytucja Stanowi Zjednoczonych z 1787 r., a następnie konstytucje czasów Rewolucjij Francuskiej (.1193, 1195, 1199). Do tego nurtu nawiążą potem: konsty- Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 135 tucja II Republiki we Francji (1848) oraz pochodząca z tego samego roku konstytucja Konfederacji Szwajcarskiej. Najbardziej oddziarywa-jącym przykładem, obok konstytucji amerykańskiej, stała się konstytucja III Republiki (1875), do której modelu ustrojowego nawiązywały vstające po I wojnie liczne republiki europejskie. 237. Konstytucja Stanów Zjednoczonych i konstytucja III Re- Republika publiki wyznaczyły dwa podstawowe modele ustroju republikań- Prezydencka skiego: republikę zwaną tradycyjnie prezydencką i republikę parla-mentarno-gabinetową. W republice prezydenckiej szczególną pozycję otrzymywał prezydent, pochodzący z powszechnych wyborów i posiadający zazwyczaj szeroką władzę wykonawczą, nie podlegającą politycznej kontroli parlamentu. Parlament zachowywał za to pełnię władzy ustawodawczej (choć niekiedy korygowanej przez weto prezydenckie), nie mógł być rozwiązywany przez głowę państwa, miał natomiast możliwość pociągania prezydenta i jego ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej. 238. Funkcjonowanie republiki parlamentarno-gabinetowej opie- Republika rało się na instytucji politycznej (parlamentarnej) odpowiedzialności Parlamentarn°-ministrów. Władzę wykonawczą sprawował prezydent, wybierany przez parlament, oraz rada ministrów, która musiała cieszyć się zaufaniem większości parlamentarnej. Utrata tego poparcia, np. w drodze głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności, pociągała za sobą konieczność ustąpienia rządu lub poszczególnych ministrów. Wyraźna przewaga władzy ustawodawczej w tym systemie korygowana była uprawnieniem głowy państwa do rozwiązania parlamentu. Konstytucje republikańskie przewidywały zazwyczaj znacznie szerszy niż w konstytucjach monarchicznych udział społeczeństwa w wyborach. Niektóre z nich formalnie wprowadzały nawet powszechność prawa wyborczego, którą jednak ograniczały potem bardziej szczegółowe regulacje. -gabinetowa i 3. Podstawowe rozstrzygnięcia konstytucji 239. Do podstawowych problemów, które miała rozstrzygać kon- Katalog stytucia, zaliczyć trzeba: wskazanie kto jest suwerenem w państwie, P°dstawowycłl ,. , • • . ? . , ,., , • tZ • • i ? rozstrzygnięć czyli gdzie znajduje się zrodło suwerenności państwowej, jak mają konstytucjj wyglądać relacje między najważniejszymi instytucjami państwa, w szczególności między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz jaką odpowiedzialność ponoszą ministrowie za wykonywane funkcje. Pierwszorzędne znaczenie miało także określenie jakimi uprawnieniami będzie dysponować obywatel, i w jaki sposób zostanie zabezpieczony przed niekorzystnymi dla niego działaniami państwa (czyli 136 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE w jaki sposób obywatel będzie mógł uczestniczyć w życiu publicznym i sprawować ważne urzędy). Konstytucja określać powinna także zasady, na jakich obywatele mogą wybierać swych przedstawicieli do ciał ustawodawczych. A. Zasada suwerenności, reprezentacji i podziału władz Podmiot i istota 240. Konstytucja musiała rozstrzygnąć problem suwerenności. suwerenności powszecnnje przyjmowano, że suwerenność jest istotą państwa i kompetencje wszelkich jego organów wynikają z woli suwerena. Akceptowano także pogląd, głoszony jeszcze przez J.Bodina, francuskiego prawnika z XVI w. a powtórzony przez J.J.Rousseau, że esenc suwerenności jest stanowienie prawa. Konstytucja musiała więc strzygnąć kto jest suwerenem i jaki sposób będzie swą suwerenne realizować. Konstytucjonalizm europejski wskazywał na lud lub monarchę jako na suwerena. Uznaniu suwerenności ludu towar szyło wprowadzenie zasady reprezentacji: suwerenny lud wykonj swe uprawnienia na pośrednictwem przedstawicieli, których wybien i umocowywał do działań, przede wszystkim ustawodawczych (zasad demokracji przedstawicielskiej). Podział władz 241. Konstytucja musiała także określić, za pomocą jakiego podstawą (jzaju organów ma być wykonywana władza państwowa. Wzorując s państwa na Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. konstytucjona lizm europejski przyjął jako regułę zasadę podziału władz. Dlateg niemal wszystkie konstytucje zawierają przepis stwierdzający, władza publiczna realizowana jest poprzez organy ustawodawcz (parlament), wykonawcze (głowa państwa i rząd) oraz sądowe (nii zawiśli sędziowie). W przypadku uznania monarchy za suweren realizował on także swą szczególną pozycję w państwie z porno organów ustawodawczych, ministrów i administracji oraz niezav słych sądów. Inaczej mówiąc, również w przypadku suwerenności monarchy monteskiuszowski podział władz stawał się sposobem jej 1 wykonywania. Sposób uchwale- 242. Problem źródeł suwerenności przekładał się na sposób ma konstytucji ucnwalania konstytucji. Tam gdzie uznawano zasadę suwerenności ludu konstytucję uchwalał parlament, z tym, że niekiedy była onaj zatwierdzana przez całą ludność w referendum. Tam natomiast, gdzie suwerenem pozostawał monarcha, konstytucja była oktrojowa czy/i nadawana przez króla (jak swego rodzaju przywilej). Zdar: się też formuły mieszane, gdy konstytucję nadawał król wspólnie | izbami par/amentu (formuła zastosowana w konstytucji monar lipcowej z 1830 r.). Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 137 B. Struktura parlamentu 243. Konstytucjonalizm europejski zna parlamenty jedno- i Uzasadnienie dwuizbowe. Dwuizbowość (bikameralizm) pojawiła się w drodze blkameralizmu recepcji modelu angielskiego i początkowo dobrze służyła realizowaniu aspiracji politycznych wielkiej arystokracji w okresie społecznych transformacji XIX wieku i stopniowej demokratyzacji systemów politycznych. Z czasem, gdy zwyciężyła idea republikanizmu, dwuizbowość zaczęto bronić koniecznością stworzenia izby refleksji, namysłu, która by moderowała zbyt radykalne pomysły izby niższej, rekrutującej się z coraz szerszych mas społeczeństwa. Specjalną rolę ma do odegrania druga izba w państwie federalnym (związkowym): staje się tam ona reprezentacją poszczególnych krajów tworzących federację. 244. W zależności od funkcji, jaką miała spełniać izba wyższa Sklad ny był jej skład. W parlamencie monarchicznym dominuje — na y w>'ższeJ cy dożywotnich lub dziedzicznych nominacji królewskich — arystokracja. W parlamencie republikańskim izba wyższa ma charakter reprezentacyjny i pochodzi z wyborów, zazwyczaj bardziej cenzusowych niż izba niższa. W parlamencie federalnym izbę wyższą tworzą wyznaczeni lub wybrani przedstawiciele poszczególnych krajów (stanów) związkowych. C. Relacja: władza ustawodawcza — władza wykonawcza 245. Problem relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą sprowadzał się do dwóch zagadnień: współdziałania w procedurze legislacyjnej oraz kwestii odpowiedzialności ministrów przed parlamentem. W tej pierwszej sprawie chodziło o ustalenie, komu przysługuje inicjatywa ustawodawcza (głowie państwa, parlamentowi czy też jednocześnie i parlamentowi i głowie państwa oraz ministrom), oraz w jaki sposób głowa państwa mogłaby wpływać na kształt stanowio-ego prawa (kwestia sankcji królewskiej czyli zgody króla na uchwalone prawo, lub weta zawieszającego czyli wezwania izb do powtórnego rozpatrzenia ustawy). Udział władzy wykonawczej w toku ustawodawczym 246. W drugiej sprawie konstytucja powinna rozstrzygnąć jakiego rodzaju odpowiedzialność ponosić mają ministrowie i w jakim trybie będzie ona egzekwowana. W grę wchodziły dwa rodzaje odpowiedzialności: konstytucyjna, czyli prawna (za naruszenie prawa przy wykonywaniu obowiązków), egzekwowana w drodze impeachmentu (izba niższa oskarża, izba wyższa sądzi) lub przed specjalnym trybunałem (wtedy parlament oskarża), oraz polityczna (za prowadzoną politykę i jej zgodność z wolą większości parlamentu), egzekwowana Rodzaje odpowiedzialności ministrów 138 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE przez parlament w drodze głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności lub przez głowę państwa. D. Prawa wyborcze Ograniczenia powszechności wyborów Sposoby ograniczania równości prawa wyborczego 247. W zakresie praw wyborczych wykształciło się pięć charakteryzujących je cech (nazywanych niekiedy przymiotnikami prawa wyborczego): powszechność, równość, bezpośredniość, tajność i proporcjonalność. Powszechność bywała ograniczana rozmaitymi cenzusami. Do najczęściej stosowanych należał cenzus majątkowy, oznaczający, że prawa wyborcze otrzymywały osoby płacące określony podatek (lub osiągające określony roczny dochód). Innym stosowa-j nym szeroko cenzusem była granica wieku, uprawniająca do uczestnictwa w wyborach. Im bardziej demokratyczny system wyborczy, tym niższa granica wieku. Współcześnie w państwach zachodnie dominuje granica 18 lat. Przez długi czas praw wyborczych nie mia kobiety. Najwcześniej uzyskały je w niektórych stanach Stanów Zje noczonych (np. w Woyoming — 1867), w Anglii — po I woju światowej, we Francji — dopiero w 1946 r. Z innych cenzusów og niczających powszechność wymienić można cenzus domicylu, czyli konieczność zamieszkiwania w danym okręgu przez określony C2 by uzyskać prawa wyborcze. Szczególny charakter miały niektóre cenzusy stosowane zwłaszcza na południu Stanów Zjednoczonych. Wymagano tam od wyborców znajomości tekstu konstytucji, niekiedy zaś dodatkowo jeszcze umiejętności jej interpretowania. Ograniczenia te wymierzone były w ludność murzyńską, wśród której znajomość pisania i czytania była bardzo nikła. 248. Ważne znaczenie ma równość prawa wyborczego. Oznacza ona, że waga każdego głosu jest taka sama. Równość ograniczana była w dwojaki sposób: albo poprzez taką geometrię lub arytmetykę wyborczą, która prowadziła do tego, że tę samą ilość posłów wybierała różna ilość wyborców, albo poprzez przyznanie niektórym wyborcom prawa kilkakrotnego głosowania. Przykładem pierwszeg ograniczenia są tzw. wybory kurialne, polegające na tym, że wybo ców dzieli się na grupy i każda grupa dokonuje odrębnie wyborów do parlamentu, przy czym proporcja miedzy liczbą wyborców a liczbą wybranych posłów jest dla każdej grupy odmienna. Przykładem dru-j giego ograniczenia są tzw. wybory pluralne. Proporcjonalność znajduje zastosowanie w przypadku występowania systemu wielopartyjnego i występuje w systemach wyborczych I przewidujących wielomandatowe okręgi wyborcze. Liczba mandatów, j zdobytych przez daną partię w okręgu pozostaje w proporcji do uzy- j skanych przez nią głosów. Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu 139 249. Wśród państw konstytucyjnych szczególną rolę odgrywała Francja, Anglia i Francja, która na przestrzeni ostatnich 200 lat miała aż 15 konstytucji. Stany zJednoczone Niektóre z nich stały się modelem dla innych państw. Ważna rola ^° przypadła w udziale Anglii, której model ustrojowy niezwykle silnie oddziaływał na polityków i filozofów kontynentalnych. Trzeba także zwrócić uwagę na specyficzne cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego, który czerpał pełną garścią z doświadczeń europejskich, a potem sam stał się wzorem dla niektórych europejskich państw. ? Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 1. Uwagi wstępne Brak konstytucji 250. Anglia nie posiada konstytucji w sensie formalnym. Funk-1 pisanej cjonowanje jej instytucji reguluje wiele ustaw, uchwalonych na prze-strzeni wieków i obrosłych tradycją oraz rozmaitymi precedensami. Kilka z tych ustaw traktowanych jest w Anglii w sposób szczególny. I Wytyczyły one bowiem kierunek rozwoju ustrojowego państwa, do-prowadzając go do stanu obecnego. Są to niektóre postanowienia Wielkiej Karty Wolności (1215), Petycja Praw (1628), Ustawy z 1641 r., Habeas Corpus Act (1679), Bili o Prawach (1689), Ustawa Sukcesyjna (1701). Formalnie rzecz ujmując, nie różnią się one od innych ustaw uchwalanych przez Parlament; w szczególności niej przysługuje im żadna szczególna ochrona i inny trudniejszy tryb ich zmieniania. Ze względu jednak na długotrwałą tradycję traktowane są jako fundamentalne akty państwowości angielskiej. Mimo braku konstytucji w rozumieniu kontynentalnym, instytu-cje angielskie stały się swego rodzaju ustrojowym standardem lub punktem odniesienia, który próbowały wcielać lub do którego naw/ą-ł zywafy konstytucje europejskie. Także doktryna konstytucyjna w« ogromnym stopniu nawiązywała i nawiązuje do tradycji parlamentar-B nych Anglii. Podstawowe cechy konstytucjonalizmu, jak określenie* relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz wprowadzę-? nie systemu gwarancji obywatelskich wykształciły się właśnie na gruncie angielskim. Dlatego trzeba przyjrzeć się dokładniej ewolucji państwa angielskiego na przestrzeni XVII-XX wieku. Ewolucyjne 251. Mimo pozornie wyraźnych cezur, jakimi wydaje się na kształtowanie się prZykfaci tew. pierwsza rewolucja angielska czy potem chwalebna i instytucji ustroju rewojucja; ustrój Anglii nie poddaje się łatwo penodyzacji. Wydarzę- j nia XVII w. nie doprowadziły wbrew pozorom do radykalnych prze- I kształceń ustrojowych. Można powiedzieć, że jedynie zapoczątkowały 1 ewolucji, doprowadzi* do pojawienia się podstaw systemu państwa _______Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku____________1? parlamentarnego w Anglii. System ten zaczął jednak funkcjonować dopiero w XIX wieku. W XVII wieku, w trakcie długotrwałego, przybierającego momentami dramatyczny charakter, konfliktu między Parlamentem a królem kształtowały się ich wzajemne kompetencje i relacje. Okres wieku XVIII aż po połowę XIX stulecia doprowadził do przejęcia rządów z rąk króla przez gabinet i przekształcenia rządu w instrument wykonawczy Parlamentu. Przełom XIX i XX wieku to ; demokratyzacji całego systemu i przełomowych zmian w prawie orczym. 252. Trzeba także zwrócić uwagę na zmiany terytorialne państwa Rozwój angielskiego. Objęcie rządów w 1603 r. przez dynastię Stuartów terytoria'n)' oznaczało unię personalną ze Szkocją. Sprzyjało to, mimo wielu konfliktów, powolnemu łączeniu obu państw. Zjednoczenie nastąpiło na mocy ustawy z 1707 r.. Od tego momentu oficjalna nazwa państwa brzmiała Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, a w Parlamencie w Londynie pojawili się lordowie i posłowie szkoccy. Kolejnym, tym razem bardzo kłopotliwym nabytkiem terytorialnym Anglii stała się Irlandia. Podbita jeszcze w XII w., była przez wiele stuleci terenem bezustannych konfliktów i powstań tłumionych krwawo przez Angli-[ ków (jak np. ekspedycja Cromwella w 1649 r.). W 1800 r. zawarto z i Irlandią formalną unię, na mocy której stała się ona częścią Zjedno-; czonego Królestwa i przestała być traktowana jak podbite terytorium. Do Parlamentu angielskiego weszli lordowie i posłowie z Irlandii. Nie zaspokoiło to jednak niepodległościowych aspiracji Irlandczyków. Po I I wojnie światowej Anglia uznała ostatecznie w 1921 r. niepodległość republikańskiej Irlandii, która pozostała jednak w ramach brytyjskiej Wspólnoty Narodów. Po II wojnie światowej Irlandia wystąpiła ze Wspólnoty Narodów, ale wtedy część wyspy opowiedziała się za dalszym związkiem z monarchią brytyjską i odłączyła się od Republiki Irlandzkiej (Irlandia Północna, czyli Ulster). 253. W ciągu XVII-XIX stulecia Anglia stała się potężnym mo- Wspólnota carstwem kolonialnym. W przeciwieństwie do innych krajów koło- Narodów nialnych Anglicy szybko zaczęli wprowadzać tam samorząd, stopniowo wyposażając niektóre z tych terytoriów w coraz większą polityczną samodzielność (status dominiów, uzyskały w drugiej połowie XIX w. Kanada, Australia, Afryka Południowa). Po I wojnie światowej, w 1926 r., proklamowano powstanie Brytyjskiej Wspólnoty Narodów, grupującej byłe kolonie angielskie jako praktycznie niezależne państwa, których jedynym związkiem ze Zjednoczonym Królestwem było uznawanie zwierzchnictwa brytyjskiego monarchy. W 1949 r. Brytyjska Wspólnota Narodów została przekształcona we Wspólnotę 142 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Narodów, czyli związek równorzędnych państw z monarchą ytyjł skim jako głową Wspólnoty. Najważniejszymi więzami, łączącymi państwa Wspólnoty, stały się stosunki handlowe oraz system prawnj! common law. Wiele z państw wchodzących w skład Wspólnotjl przejmowało także od Anglii pewne rozwiązania ustrojowe (jak np. dwuizbowy parlament, czy kształt systemu parlamentarnego). 2. Przemiany ustrojowe XVII wieku A. Konflikt monarchii z Parlamentem (1625-1649) Przyczyny 254. Konflikt między królem i Parlamentem narastał już za rzą- Jakuba mCarolTl dÓW Jakuba l (1603-1625), który rzadko zwoływał Parlament (4 razy z Parlamentem w czasie całego panowania) i próbował bez jego zgody ściągać rozmaite opłaty na rzecz korony. Oprócz sporów wokół kompetencji podatkowo-ustawowych Parlamentu, przedmiotem konfliktu stały się także kwestie religijne. W Anglii dużą popularność uzyskała odmiana kalwinizmu, zwana purytanizmem. Jakub I odmówił jednak pur>ta-nom możliwości legalnego wyznawania ich religii. Prześladowania dotknęły także katolików. W rezultacie jedyną uznawaną przez państwo religią stał się anglikanizm, z królem jako głową Kościoła. W Izbie Gmin zasiadało wielu zwolenników purytanizmu (zwłaszcza wśród posłów z miast), stąd postawa króla musiała prowadzić do zaostrzenia konfliktu. Krytykę wywoływała także działalność królewskich sądów specjalnych, Sądu Izby Gwiaździstej i Sądu Wysokiej Komisji, które zaczęły być na szeroką skalę wykorzystywane do walki z opozycją. Z chwilą wstąpienia na tron Karola I (1625-1649) konflikt z Parlamentem przybrał postać otwartej konfrontacji. Karol I usiłował wprowadzić rządy absolutne na wzór kontynentalny, co musiałoby i ',>nsot'< prowadzić do marginalizacji Parlamentu. Parlament grupowałjedn, • "-" lk przedstawicieli miast i tzw. nowej szlachty (new gentry) zaintert wanycii w przełamaniu dominacji wie/kich landlordów oraz Kościoła anglikańskiego, a tym samym posiadał niemałe zaplecze społeczne oraz ekonomiczne. lUi^.- Petycja Prawa 255. W 1628 r. Karol I, zmuszony trudną sytuacją finansową, zwołał Parlament, by uzyskać jego zgodę na podatki. Parlament przyznał mu pomoc finansową, ale pod warunkiem przyjęcia przez króla uchwalonej przez siebie Petycji Prawa (Petition of Right), w której domagał się respektowania zakazu więzienia kogokolwiek bez wyro-j ku sądowego oraz uznania wyłącznej właściwości Parlamentu Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 143 uchwalania wszelkich podatków i opłat. Petycji Prawa towarzyszyła tzw. deklaracja Elliota, w której izba stwierdzała, że „zdrajcą wolności Anglii i jej wrogiem jest każdy kto doradza królowi nowe podatki i podatki takie płaci". Karol I petycję zatwierdził, ale już w 1629 r. rozwiązał Parlament i nie zwoływał go przez następnych 11 lat. W prowadzeniu takiej polityki podtrzymywał go główny doradca królewski Tomasz Wentworth, hrabia Strafford. 256. W 1640 r., po klęsce w wojnie ze Szkocją, potrzeby finanso- Skazanie hrabiego we monarchii zmusiły Karola I ponownie do zwołania Parlamentu. Strafforda: Przeszedł on do historii jako tzw. Długi Parlament, gdyż formalnie ob- <|zja|nośCj Drawnej ował aż do 1660 roku. Parlament ten, w którym zdecydowaną wiek- ministrów szość uzyskali przeciwnicy absolutnych rządów królewskich, postanowił wykorzystać trudną sytuację króla i umocnić swoją pozycję. Jeszcze w 1640 r. uznano hrabiego Strafforda za odpowiedzialnego za postępowanie króla i wszczęto przeciw niemu procedurę impeachmentu. Wobec niepewnych dowodów Izba Gmin wycofała się z impeachmentu i doprowadziła do skazania i ścięcia Strafforda w drodze act of atteinder. Wydarzenie to oznaczało początek kształtowania się zasady, zgodnie z [ za działania króla odpowiadają jego ministrowie. 257. Na początku 1641 r. Parlament przyjął kilka bardzo waż- Ustawy 1641 r. nych ustaw, które miały uniezależnić go od władzy królewskiej. Należały do nich ustawa zakazująca królowi rozwiązania Parlamentu bez jego własnej zgody, ustawa o trzechleciu {Triennial Act) zobowiązu-ąca króla do zwołania Parlamentu najpóźniej w ciągu 3 lat od ostatniej sesji rozwiązanego Parlamentu (z umocowaniem kanclerza do vołania Parlamentu, gdyby król nie dotrzymał terminu) oraz ustawy znoszące Sąd Izby Gwiaździstej i Sąd Wysokiej Komisji. Parlament I usiłował także wymóc na królu powoływanie na doradców wyłącznie osób cieszących się poparciem Parlamentu. Postulat ten zawarty był w tzw. Wielkiej Remonstracji, uchwale przyjętej pod koniec 1641 r. i zawierającej spis nadużyć królewskich. Karol I odmówił zatwierdzenia tej uchwały i nie zgodził się na propozycję Parlamentu, co do odpowiedniego dobierania sobie doradców, uważając to za zamach na uprawnienia królewskie. Podjął jednocześnie próbę postawienia w stan oskarżenia najbardziej aktywnych posłów Izby Gmin. 258. Na początku 1642 r. konfrontacja między królem i Izbą Okres tzw. Gmin przerodziła się w wojnę domową. Armia Parlamentu, zorgani- WielkieJ Rebelii zowana i dowodzona przez Olivera Cromwella, pokonała wojska królewskie. Król został uwięziony, a następnie osądzony i skazany na karę śmierci. Ścięto go w styczniu 1649 roku. 19 maja 1649 r. Izba Gmin ogłosiła Anglię republiką. 144 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE B. Okres Republiki (1649-1660) Przejściowy 259. Instytucje ustrojowe republiki nie odegrały większej roli wj charakter njstorjj państwa angielskiego. Republika powstała jako efekt nie-republiki •?• .,,.. ^ . .-, przejednanej postawy króla i jego otoczenia, co prowadziło do rady- kalizowania nastrojów wśród opozycji. Nie miała natomiast poważ-; nego doktrynalnego uzasadnienia, ani też, jak się rychło okazało, większego politycznego zaplecza. Wobec rozbudzonych aspiracji drobnomieszczaństwa, które wyrażały się zwłaszcza w ruchu tzw.J lewellerów, zarówno bogate mieszczaństwo, jak i drobna szlacht chętnie poparły dyktaturę wojskową by po dziesięciu latach zwrócić się ponownie ku monarchii. Zamach stanu Cromwella 260. Po ścięciu króla Parlament, z którego usunięto wcześnie wszystkich prezbiteriańskich posłów reprezentujących bardziej chowawczą postawę (tzw. czystka Pride'a z grudnia 1648 r.), przek zał władzę wykonawczą Radzie Stanu, całkowicie podporządkowanej Parlamentowi, a następnie zniósł Izbę Lordów. Jedynym formalnie samodzielnym organem władzy miał być więc Parlament (zwany czasów wspomnianej czystki, Parlamentem Kadłubowym). W 1653 r. Cromwell, będący tylko członkiem Rady Stanu, dokonał wojskowego i zamachu stanu, rozwiązał Parlament i przejął pełnię władzy. W grudniu 1653 r. ogłoszony został tzw. Instrument Rządzenia (The Insti ment of Governmeni), jedyna w dziejach Anglii spisana konstytucja. Instrument 261. Instrument Rządzenia powierzał władzę wykonawczą Rządzenia jowj Protektorowi, którym miał być oczywiście Cromwell, oraz dzie Stanu, powoływanej dożywotnio przez Lorda Protektora. Władz ustawodawcza spoczywała w jednoizbowym Parlamencie, przy cz Lordowi Protektorowi przysługiwać miało weto zawieszające wob uchwalonych przez Parlament ustaw i prawo rozwiązywania izby. praktyce rządy dyktatorskie sprawował Cromwell, który w ciągu 5 lat i swej dyktatury dwukrotnie rozwiązywał Parlament rządząc przez dłuższy czas bez izby. W 1658 r. odrzucił propozycję swoich oficerów przyjęcia korony królewskiej, ale zmienił konstytucję ustanawiając j dziedziczny urząd Lorda Protektora i wprowadzając Izbę Lordów. Restauracja monarchii 262. Po śmierci Cromwella w 1658 r. władzę przejął jego Ryszard. Nie posiadał on jednak ani potrzebnego autorytetu, ani koniecznych umiejętności, i szybko zrezygnował ze stanowiska. Władzę przejęli wyżsi oficerowie. Jeden z nich, generał Monk, opowiedział się po stronie monarchii, do której powrotu zaczęło się tymczasem skłaniać coraz więcej osób, widząc w niej instytucję, na której opierały się podstawowe prawne zasady funkcjonowania państwa. W. Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 145 1660 r. zebrał się ponownie Długi Parlament w pełnym składzie (obejmującym posłów Parlamentu Kadłubowego oraz tych relegowanych w drodze czystki Pride'a), podjął uchwałę o rozpisaniu nowych borów i rozwiązał się. W ten sposób formalnie nawiązano do okre-sprzed 1649 r. Nowo wybrany Parlament uchwalił przywrócenie monarchii i powołał na tron angielski Karola II Stuarta, syna ściętego ola I. Z. Restauracja Stuartów i chwalebna rewolucja (1660-1688) 263. Okres restauracji Stuartów był czasem rywalizacji między Rywalizacja siennikami silnej władzy królewskiej i zwolennikami mocnej po- mifdzy królem .. „ , „ ... • ,,,,,, i Parlamentem zycji Parlamentu. Rywalizacja ta nie przybrała jednak tak dramatycznego charakteru jak w czasach rządów Karola I. Karol II (1660-1685) uznał Petycję Prawa z 1628 r. oraz ustawy z 1641 r. i zwoływał Parlament zgodnie z ich postanowieniami. Uważał jednak, że poszanowanie uprawnień Parlamentu nie powinno osłabiać władzy króla, który miał pozostawać decydującym czynnikiem w rządzeniu pań- vem. Na tej podstawie Stuartowie formułowali pogląd, iź król nie nusi być związany prawem stanowionym przez Parlament. Praktycznym wyrazem takiego stanowiska było częste korzystanie przez Stu-tówz instytucji dyspensy i suspensy. Dyspensa oznaczała uchylenie owiązywania jakiegoś przepisu wobec konkretnej osoby lub kon- etnego przypadku, suspensa natomiast polegała na całkowitym zawieszeniu mocy ustawy. Zwolennicy silnej władzy Parlamentu dążyli : kolei do rozszerzenia uprawnień Izby Gmin kosztem władzy królew-kiej i Izby Lordów. 264. W ten sposób w łonie Parlamentu pojawiły się dwa stron- Torysi i wigowie ? nictwa polityczne: torysów, będących zwolennikami przewagi króla, i a stronnlctwa . , , .. , j . .. n , c, . . . w Parlamencie vigow, zwolenników dominacji Parlamentu. Stronnictwa te staną się 'przyszłości partiami politycznymi, co doprowadzi do wykształcenia charakterystycznego dla Anglii systemu dwupartyjnego. Torysi dą ugrupowaniem konserwatywnym, reprezentującym ziemiaństwo, vigowie natomiast, jako rzecznicy interesów przemysłu i handlu, staną się partią liberalna. Do końca I wojny światowej oba ugrupowania będą na zmianę rządzić Anglią. 265. Karol II zręcznie lawirował między dwoma stronnictwami Habeas wykazując pewne skłonności ugodowe. Ich przejawem było podpisa- CorPusAct nie przez króla w 1679 r. ustawy Habeas Corpus Act. Zakazywała ona aresztowania i skazania kogokolwiek bez przeprowadzonego postępowania sądowego. Określała jednocześnie procedury skutecznie chroniące przed samowolą urzędników królewskich. Habeas Corpus 146 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Act stał się w ten sposób jedną z podstawowych gwarancji praw jednostki, podnosił także znaczenie sądów stawiając ich orzeczenia ponad wolą królewską. Ustawa z 1679 r. stała się w zakresie gwarancji praw obywatelskich wzorem dla XVIII-wiecznego konstytucjonalizmu. Chwalebna 266. Po objęciu tronu przez Jakuba II (1685-1688), brata Karola rewolucja r napięcie między Parlamentem i królem gwałtownie wzrosło. Jakub II był gorliwym katolikiem i większość Parlamentu zaczęła obawiać się przywrócenia religii katolickiej jako religii panującej. Mogło to \ oznaczać zwrócenie Kościołowi sekularyzowanych wcześniej dóbr, a \ to zagrażało stanowi posiadania znacznej części ziemiaństwa i mieszczaństwa. W 1688 r. doszło do porozumienia między wigami i tor sami. Parlament złożył z tronu Jakuba II i zaproponował objęcie dów córce Jakuba, Marii, i jej mężowi Wilhelmowi Orańskiemu, miestnikowi Holandii, którzy byli protestantami. Opuszczony pr wojsko Jakub II schronił się we Francji, a Wilhelm i Maria bez pr szkód objęli tron angielski. W ten sposób dokonała się chwalebn rewolucja, która definitywnie położyła kres królewskim ambicje budowania absolutnego państwa i zapoczątkowała proces kształtowa nia się monarchii parlamentarnej. Początek 267. Rewolucja 1688 r. przyniosła ugruntowanie pozycji Izby współpracy króla Qm\n Skończył się okres jej bezustannej rywalizacji z monarch z Parlamentem , . , ,- • r, . zaczął natomiast czas bliższej współpracy. Uzyskane zwycięst trzeba było jednak przełożyć na zmiany prawne. Wprowadzone wj ciągu kilku lat — stały się punktem wyjścia do dalszych ewolucyjnych zmian ustrojowych. Ustawa 268. W 1689 r. Parlament uchwalił dwie ważne ustawy: Bili o o Tolerancji wacn j (jstaWę o Tolerancji Religijnej. Ustawa o Tolerancji Religijnej (Toleration Act) przyznawała swobodę wyznania wszystkim religiom protestanckim. W praktyce stosowano ją także do katolików, którzy mieli jednak biernych praw wyborczych: od członków Izby Gmin gano bowiem złożenia deklaracji potępiającej katolicki dogmat o przeistoczeniu, co odsuwało katolików od kandydowania do izby. Bili o Prawach 269. Bili o Prawach (Bili of Rights) wymieniał w 13 punktach nadużycia władzy, jakich dopuścili się ostatni Stuartowie i formułował nowe zasady prawne, które miały zapobiec podobnym przypadkom w przyszłości. Generalnie rozszerzał on prawa Parlamentu ograniczając jednocześnie władzę króla. W szczególności uznano za nielegalne wykonywanie przez króla prawa suspensy oraz ograniczono znacznie stosowanie prawa dyspensy, nakładanie jakichkolwiek datków uzależniono od zgody Parlamentu, potwierdzono immunitet Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 147 poselski w zakresie swobody wypowiedzi, wreszcie sformułowano pod adresem monarchy obowiązek częstego zwoływania Parlamentu. W 1694 r. określono czas trwania kadencji Parlamentu na 3 lata, potem ustawa z 1716 r. przedłużyła kadencję do 7 lat (w 1911 — skrócono ja do 5 lat). Bili o Prawach regulował także zasady sukcesji tro-I nu wskazując, że po Wilhelmie i Marii tron objąć miała siostra Marii, Anna, a po jej śmierci — dziedzice Wilhelma. Do kwestii sukcesji tronu powrócono po kilku latach w Ustawie Sukcesyjnej (1701). 270. Ustawa Sukcesyjna (The Act of Settlement) określiła ewen- Ustawa | tualną sukcesję dynastii hanowerskiej i ustaliła dalsze zasady sukcesji SukcesyJna nu. Zasadnicze znaczenie miały jednak inne postanowienia tej ustawy. Wprowadziła ona regułę kontrasygnowania decyzji królewskich przez odpowiedniego ministra, członka Tajnej Rady. Zasada ontrasygnaty potwierdzała związanie monarchy prawem. Król miał : prawnie nieodpowiedzialny, ale odpowiedzialność za jego działa-i przejmował kontrasygnujący minister. Odpowiedzialność ministra ekwowana miała być w ramach procedury impeachmentu. Ustawa kcesyjna odbierała w związku z tym królowi prawo ułaskawienia ninistra skazanego w tym trybie. Poza tym Ustawa Sukcesyjna tworzyła podstawy niezawisłości sędziowskiej, dopuszczając odwołanie sędziego wyłącznie na żądanie obu izb Parlamentu. Postanowienia Ustawy Sukcesyjnej przyczyniły się w ogromnym stopniu do ałtowania się rządów parlamentarnych w Anglii. Z innych ważnych ustaw końca XVII w. wymienić trzeba także awę znoszącą cenzurę (1695), co umożliwiło swobodne prezento-anie poglądów i przekonań. Warto również zauważyć, że rewolucja r. ukształtowała definitywnie przekonanie, iż Izba Gmin jest eprezentacją narodową, to znaczy, że każdy poseł reprezentuje nie yle swój okręg, lecz cały naród. ii. Ukształtowanie się systemu parlamentarno-gabinetowego (XVIII-XIX w.) 271. Przejęcie w 1714 r. rządów przez dynastię Welfów, elekto- Powstanie rów hanowerskich, stworzyło sprzyjające warunki do ukształtowania 8abinetu się rządów parlamentarnych, pozwalających Parlamentowi całkowicie kontrolować władzę wykonawczą i nie osłabiać jednocześnie jej sprawności. Udało się to dzięki powstaniu instytucji gabinetu kierowanego przez premiera, który przejął od króla funkcje rządzenia, i wykształceniu się zasady odpowiedzialności politycznej ministrów i całego gabinetu. 148 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Przejmowanie pełni władzy wykonawczej przez rząd ? Od czasów średniowiecza władza wykonawcza należała do króla, I który wykonywał ją z pomocą urzędników dworskich, takich jak 1 kanclerz czy sekretarze stanu. Dygnitarze ci, z czasem nazywani mini-1 strami, pełnili jedynie funkcje doradcze. Jedynym uprawnionym do 1 podejmowania decyzji był bowiem król. Od czasów Henryka VIII I najważniejsi dygnitarze wchodzili w skład tzw. Tajnej Rady, która 1 wyłoniła się z dawnej Rady Królewskiej. Liczba członków Tajnej | Rady systematycznie rosła i w drugiej połowie XVII w. Rada stała się ciałem niezdolnym do funkcjonowania. Ostatni Stuartowie zaczęli więc powoływać spośród członków Rady mniejsze grono ministróv Spotykali się oni w gabinecie królewskim i dlatego w odniesieniu tych ministrów zaczęła funkcjonować nazwa „gabinet". Posiedzenion gabinetu przewodniczył zawsze król. Wilhelm Orański, dla zapewnię nia sobie jedności poglądów swych ministrów, zaczął powoływać gabinetu członków partii posiadającej większość w Izbie Gmin. W i sposób działalność gabinetu mogła liczyć na poparcie Parlamentu, rządów królowej Anny (1702-1714), podczas wojny o sukcesję hiszpańską, książę Marlborough otrzymał na pewien czas królewskie uprawnienia w zakresie polityki zagranicznej i spraw wojskowych Był to pierwowzór instytucji premiera. 272. Kiedy w 1714 r. tron objęli książęta hanowerscy, Jerzy I, i potem Jerzy II, słabo zorientowani w sprawach angielskich i kiepsko znający język angielski, przestali przewodniczyć posiedzeniom gabinetu i przekazali te funkcje jednemu z ministrów, którym był najczęściej Pierwszy Lord Skarbu, zwany odtąd premierem. Pozycja premie- j ra uległa ugruntowaniu i zarazem istotnemu wzmocnieniu dzięki Ro bertowi Walpole'owi, politykowi wigów, który sprawował ten ur przez 21 lat (1721-1742). Walpole wprowadził także zasadę, członkowie gabinetu muszą być jednocześnie posłami w Izbie Gr zapewniało to jeszcze ściślejszą współpracę między gabinetem a PjI lamentem. Utrwalającą się praktykę przejmowania władzy wykonacz przez rząd próbował zmienić Jerzy III. W latach 1761-1782 rządził* z pomocą ministrów, których powoływał spoza Parlamentu, przek pując członków Izby Gmin dla uzyskania potrzebnego poparcia. 1783 r. Parlament zmusił jednak rząd do ustąpienia, przekreślając ten sposób królewskie nadzieje na odzyskanie pełni władzy. Funkcję premiera objął William Pitt Młodszy. Długi okres sprawowania pr: niego urzędu premiera (1783-1801 i 1804-1806) pozwolił odrest rować znaczenie tego stanowiska (choć początkowo Pitt powc ministrów nie zważając na układ sił w Izbie Gmin). Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 149 Ostatecznie więc z końcem XVIII w. gabinet z premierem na czele przejął pełnię władzy wykonawczej w państwie, zastępując w tym zakresie króla. Jednocześnie kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej ministrów, egzekwowana przez Parlament. Pojawienie się tej zasady pozostawało w ścisłym związku z zasadą nieodpowiedzialności króla. 273. Zasada nieodpowiedzialności króla znana była od dawna i Wykształcenie się znajdowała wyraz w sformułowaniu „król nie może czynić źle". Po- odPowiet|zialności wodowało to, że Parlament bywał bezsilny wobec działających w mjnjstr^w imieniu króla ministrów, których monarcha osłaniał mocą swego autorytetu. Jednocześnie jednak już od średniowiecza wszystkie akty królewskie wymagały potwierdzenia swej autentyczności podpisem (kontrasygnatą) kanclerza lub innego wyższego urzędnika. W XVII wieku, w okresie konfliktu króla z Parlamentem, wykształciło się przekonanie, że minister doradzający królowi ponosi odpowiedzialność za decyzje królewskie. W ten sposób na przełomie XVII i XVIII wieku zaczęto nadawać kontrasygnacie inne znaczenie, co wiązało się z potwierdzoną w Ustawie Sukcesyjnej zasadą nieodpowiedzialności króla z jednoczesnym związaniem go uchwalonym przez Parlament prawem. Król zatem mógł naruszyć prawo, nie ponosił jednak odpowiedzialności; tę przejmował na siebie minister kontrasygnując decyzje króla. Prowadziło to do tego, że ponoszący odpowiedzialność minister mógł odmówić swego podpisu na decyzji króla, a król nie miał możliwości zmuszenia go do złożenia takiego podpisu. Realna władza przechodziła zatem na ministrów, władza królewska natomiast zaczęła stopniowo nabierać charakteru reprezentacyjnego. Ostateczny rezultat tego procesu dobrze oddaje znane angielskie powiedzenie, że „król panuje, ale nie rządzi". Gabinet rządził jednak w imieniu nieodpowiedzialnego króla, przejmował więc na siebie pełną odpowiedzialność. Środki egzekwowania tej odpowiedzialności, jakimi dysponował Parlament, były dla ministrów bardzo niebezpieczne. W grę wchodził bowiem impe-achment względnie act of atteinder: w obu przypadkach stanowiło to poważne zagrożenie dla ministrów, czego dowodem było skazanie hr. Strafforda na karę śmierci. Uruchomienie tych procedur przez Parlament było jednak możliwe tylko wtedy, gdy można było zarzucić ministrowi popełnienie przestępstwa. Parlament poszukiwał więc innych środków, pozwalających na bieżąco kontrolować politykę prowadzoną przez rząd. Takim instrumentem okazała się instytucja interpelacji, czyli pytań poselskich zadawanych królewskim urzędnikom. Uznanie odpowiedzi za niezadowalającą mogło pociągać za sobą utratę zaufania izby. Podobnie było rozumiane odrzucenie projektu ustawy wno- 150 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE szonej przez rząd. W takich przypadkach król zmieniał ministrów zgodnie z wolą Parlamentu. Ponieważ ministrowie, zgodnie z praktyką utrwaloną podczas rządów Walpole'a, rekrutowali się spośród członków izby, Parlament uzyskał możliwość decydowania o składzie rządu (co postulowano już bezskutecznie w 1641 r.). Solidarna 274. W ciągu XVIII w. ukształtowała się zasada solidarnej od-i odpowiedzialność powjecjzjalności ministrów. Wyrosła ona z kilku przesłanek. Uzależ-ministrów . . . . i t» i ? nieme ministrów od Parlamentu oznaczało dla nich niebezpieczeństwo uruchomienia procedury impeachmentu. Solidarna odpowiedzialność ministrów pozwalała na rozmycie odpowiedzialności: całyj gabinet brał bowiem odpowiedzialność za postępowanie każdego z] ministrów. Za czasów premierostwa Walpole'a przestrzegano konsekwentnie, by rząd prezentował jednolite poglądy. Walpole usuwał z rządu ministrów kontestujących jego politykę, gdyż uważał, że gabinet jako całość odpowiada za nią. Zmuszony do dymisji w 1742r.j złożył ją z całym gabinetem. Zasada solidarnej odpowiedzialności ministrów została sformułowana już w 1711 r., ale uznaną regułą (mimo precedensu Walpole'a) stała się dopiero pod koniec XVIII w. (dymisja gabinetu lorda Northa w 1782 r.). Stopniowo także ustalił się] zwyczaj, że gabinet ustępował z chwilą utraty poparcia większości wj Parlamencie. W takim przypadku jednak król mógł rozwiązać Izbę] Gmin i zarządzić nowe wybory. Po raz pierwszy nastąpiło to 1784 r., gdy gabinet Pitta Młodszego spotkał się z opozycją w Izbie Gmin; nowe wybory przyniosły korzystną dla rządu większość. Mc gło się jednak zdarzyć, że większość nowej Izby Gmin okazywała się nieprzychylna rządowi: wtedy rząd ustępował (jak w 1834 i 1844 r.). Ukształtowanie się politycznej, solidarnej odpowiedzialności gabine w drodze wniosków o wotum nieufności, spowodowało, że wychc z użycia impeachment jako dotychczasowe narzędzie jej egzekwov nia. Od 1806 r. procedura ta nie była już wszczynana. Odpowiedzią ność karną ministrowie ponoszą wyłącznie przed zwykłymi sądami. Mechanizm 275. Do początku XIX wieku ustaliły się więc w Anglii pods, rządów wowe mechanizmy rządów parlamentarno-eabinetowych, które parlamentarno- . ,,..,,.. . -gabinetowych generalnych zarysach obowiązują do dzisiaj. Oparły się one na istnieniu gabinetu odpowiedzialnego prawnie, politycznie i solidarnie przed Parlamentem i na zasadzie nieodpowiedzialności króla, która doprm wadziła do odsunięcia monarchy od bezpośredniego wykonywania władzy. Działalność gabinetu wymagała większości w Izbie Grał 'g^jT \\Vrata. Vj^\e^ vjv^s,zoś>c\ \ pixeg\oso-wame pTzez Azbę wotum nieufności (nawet wobec \edwe^o ttv\w\sta^ ^QC\^ Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 151 szóści parlamentarnej, czemu sprzyjało przyjęcie zasady, że mini-trowie gabinetu muszą rekrutować się z posłów Izby. Król utracił realną możliwość decydowania o składzie gabinetu. Koniecz-powoływania ministrów spośród większości parlamentarnej owodowała, że monarcha desygnował na premiera przywódcę par-, która miała większość w Izbie Gmin, a następnie powoływał rząd r składzie przedstawionym mu przez premiera. Wszystko to powo-vało, że rząd stał się całkowicie podporządkowany Parlamentowi, ekształcąjąc się z organu przybocznego króla (wywodził się przecież z sekcji Tajnej Rady) w organ wykonawczy Izby Gmin. 276. Mimo tak silnego związania rządu z Parlamentem, władza Stabilny charakter wykonawcza okazała się sprawna i stabilna. Wynikało to przede wladzy wszystkim z zachowania przez króla prawa rozwiązywania Izby Gmin i rozpisywania przedterminowych wyborów. Z uprawnienia tego królowie angielscy korzystali jednak dość rzadko, najczęściej wtedy, gdy rządzący gabinet tracił poparcie większości parlamentarnej. Zdarzały się jednak przypadki, gdy monarcha rozwiązywał izbę w momencie korzystnym dla rządzącego gabinetu, po to, by wykorzystując poli- czną koniunkturę przedłużyć jego funkcjonowanie (o nową kaden- ; izby); w takich przypadkach król działał na wniosek premiera. Drugim czynnikiem stabilizującym funkcjonowanie władzy rzą- vej było ukształtowanie się w Anglii systemu dwupartyjnego. Wy- dził się on, jak wspomniano już wyżej, z dawnego podziału na ugrupowania torysów i wigów, które w XIX w. działały już jak partie polityczne. Dwupartyjny układ Parlamentu zachował się także w XX w., gdy w miejsce tracącej popularność partii liberalnej pojawiła się, jako konkurencja dla konserwatystów, Partia Pracy (Labour Party) o programie socjaldemokratycznym. W okresie międzywojennym przez pewien czas żadna z partii nie uzyskiwała większości w Parlamencie, ostatecznie jednak od 1935 r. powrócił system dwupartyjny. Zachowaniu dwupartyjnego systemu sprzyja wyborczy system większościowy, który preferuje duże ugrupowania (w jednomandatowych okręgach wygrywa ten, kto uzyska zwykłą większość głosów, co w skali kraju może prowadzić do sytuacji, w której partia zdobywająca większość głosów nie uzyskuje większości mandatów). Faktyczny system dwupartyjny (mniejsze partie są obecne w Izbie Gmin, ale ich rola jest marginalna) powoduje, że gabinet wyłaniany z większości parlamentarnej posiadał zazwyczaj poparcie przez cały okres kadencji Izby Gmin. 277. Władza ustawodawcza znalazła się całkowicie w rękach R°|a rządu w Parlamentu. Jedynym formalnym jej ograniczeniem jest prawo sankcji Procesie tworzenia ustaw, przysługujące monarsze. Po raz ostatni jednak z prawa odmo- sankcji skorzystała królowa Anna w 1707r. i od tego czasu nie prawa I 152 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE zdarzył się ani jeden przypadek odmowy. W ten sposób drogą deM etudo (czyli przez zaniechanie) królowie angielscy utracili prawo odmowy udzielenia sankcji ustawy uchwalonej przez Parlament. Trzeba jednak pamiętać, że głos decydujący w procesie ustawodawczym ma gabinet, którego premier jest jednocześnie szefem większości parlamentarnej. To dlatego niektórzy wskazują, że mimo całkowitej kontroli Parlamentu nad władzą wykonawczą, i mimo przyznania Parlamentowi całkowitej władzy ustawodawczej, faktyczna pełna władza, łącznie z możliwością kształtowania prawa, znajduje się w] rękach gabinetu i premiera. Warto także wspomnieć o praktyce delegowania przez Parlament prawa wydawania aktów normatywnych organom władzy wykonawczej. Formalnie akty takie przybierają postać ordonansów wydawanych przez króla w Tajnej Radzie (która stanowi pozostałość po dawnym XVII-wiecznym organie, składa sięl członków gabinetu oraz zapraszanych przez króla osób, i nie posiada dzisiaj żadnej władzy). Faktycznie o ich wydaniu decydują ministra- ] wie gabinetu, którzy kontrasygnują ordonanse. ? 4. Demokratyzacja systemu parlamentarnego w XIX-XX wieku. A. Reformy prawa wyborczego Przestarzały 278. Paradoksalnie Anglia, do której instytucji, jako modelowego charakter prawa rozwjązania, nawiązywały państwa europejskie wchodzące na drogę ZY Ol"ńf^o konstytucjonalizmu, stała się na początku XIX w. przykładem pań- i zarządu pansiwa -1 -* t ....... na początku stwa o archaicznym już składzie Parlamentu i nie odpowiadającej XIX w. potrzebom strukturze zarządu. Krótki okres absolutyzmu i jego bardzo szczególny charakter spowodowały, że nie przeprowadzono w Anglii reform typowych dla monarchii oświeconych. Organy zarządu lokalnego i sądownictwa pozostawały w kształcie niezmienionym od czasów średniowiecza. Jednocześnie Anglia ąrzeżYwała w druęjei, tjołowie XVIII w. I pierwszej XIX stulecia bardzo szybki rozwój gospodarczy. Powstawały nowe ośrodki miejskie, rosła zamożność społeczeństwa, tymczasem system wyborczy, nie zmieniany od czasów średniowiecza, nie uwzględniał tych zasadniczych społecznych przemian. Prawo wyborcze, ograniczone wysokim cenzusem majątkowym, przysługiwało ok. 3% społeczeństwa, a głos decydujący w hrabstwach mieli nadal las dlordowie. Co więcej, mimo utrwalania się zasady reprezentacji narodowej, Izba Gmin miała nadal charakter przedstawicielstwa korporacji terytorialnych, prawo zasiadania w niej przysługiwało bowiem hrabstwom i miastom, i to tylko tym miastom, które uzyskały taki Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 153 przywilej do końca XIV wieku. W rezultacie w parlamencie reprezentowane były miasta, które lata świetności miały już dawno za sobą ilbo w ogóle przestały istnieć (tzw. zgniłe miasta — rotten boroughs), akowało w nim natomiast nowo powstałych ośrodków, prężnie rozwijających się w XVIII i XIX w. (jak np. Manchester). Wobec oporu Izby Lordów, reformy prawa wyborczego przeprowadzano w Anglii stopniowo i zakończono je dopiero po I wojnie światowej. 279. Pierwszą poważną reformę prawa wyborczego przeprowa- Reforma dzono w 1832 roku. Nosi ona nazwę reformy Greya. Polegała na odebraniu praw wyborczych zgniłym miastom (liczącym mniej niż 2000 lieszkańców) i przyznania ich nowym miastom, dotychczas nieobec-w Izbie Gmin. Obniżono także nieco cenzus majątkowy w wyni-czego liczba wyborców wzrosła z 3% do 5% społeczeństwa. Nadal jednak czynne prawo wyborcze traktowane było nie jako prawo obywatelskie lecz jako przywilej (Jranchise) miast i hrabstw. Przeprowadzenie reformy, zwłaszcza w zakresie odebrania praw niektórym miastom, napotkało na opór Izby Lordów. Dopiero groźba króla, że powoła nowych lordów, tak aby uzyskać pożądaną większość, spowodowała, że izba wyższa zmieniła stanowisko. Reformę 1832 r. poprzedziła ustawa z 1829 r. dopuszczająca katolików do zasiadania w Izbie Gmin i obejmowania urzędów państwowych. W 1859 r. podobne uprawnienia uzyskała ludność wyznania żydowskiego. 280. Na kolejną reformę prawa wyborczego trzeba było czekać Reforma f do 1867 roku. Polegała ona na obniżeniu cenzusu majątkowego, Disraele8° głównie w odniesieniu do ludności miejskiej i oznaczała kilkakrotny wzrost liczby wyborców. W 1872 r. reformę tę (zwaną reformą Disra-elego) uzupełniono ustawą wprowadzająca tajne głosowanie. 281. Zasadnicze znaczenie miała reforma Gladstone'a, przepro- Reforma wadzona w latach 1884-1885. W jej wyniku zerwano ze średnio- Gladstone^a: wieczną zasadą traktowania prawa wyborczego jako przywileju hrab- Jj™^", stwa lub miasta, i uznano, że prawo wyborcze jest prawem podmio- towym towym jednostki. Izba Gmin przestała więc być reprezentacją korporacji terytorialnych i stała się przedstawicielstwem całego społeczeństwa. W konsekwencji tego wprowadzono okręgi wyborcze, w zasadzie równe i jednomandatowe. Powstało ich ponad 600. Istotnie obniżono także cenzus majątkowy: prawo wyborcze uzyskali wszyscy mężczyźni, będący właścicielami domów i lokatorzy płacący określoną wysokość komornego. Pozwoliło to zwiększyć liczbę wyborców do ponad 8 min (a więc prawie czterokrotnie). 154 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Reforma 282. Ostatnią dużą reformą prawa wyborczego była reformat Lloyd George'a: Ljoycj George'a z 1918 r. Znosiła ona cenzus majątkowy i przyzna-powszechność , , , . , , , , .. Z\ prawa wyborczego wała Prawa wyborcze wszystkim mężczyznom, którzy ukończyli 2 rok życia. Kobietom przyznano prawa wyborcze po ukończeniu 30 lat i pod warunkiem posiadania mieszkania, za które one same lub ich! mężowie płacili określony czynsz. W 1928 r. zrównano prawa wybór- ] cze mężczyzn i kobiet. Wybory p uraine 283. Nadal jednak obowiązywał system pluralny, który polegał na tym, że niektórzy wyborcy mieli możliwość kilkakrotnego oddawania głosu. Była to pozostałość dawnego systemu korporacyjnego. I tak np. można było głosować w miejscu swego zamieszkania, w miejscu siedziby własnego przedsiębiorstwa i w siedzibie uniwersytetu, w którym się studiowało. System wyborów pluralnych został zniesiony dopiero w 1948 roku. B. Reforma Izby Lordów Pogłębianie się rozbieżności 284. Izba Lordów zachowała swój arystokratyczny charakter. Pomimo tego, że już w XIX wieku jej szeregi zaczęła powiększać w ! między Izbą Gmin . , J . , . „ . , i izbą Lordów coraz większym stopniu arystokracja finansowa, izba wyższa niej przestała być ciałem konserwatywnym, niechętnym zmianom i refor- j mom proponowanym przez Izbę Gmin. Stopniowe demokratyzowanie i się izby niższej, co oznaczało utratę przez landlordów możliwości ] kontrolowania jej składu, prowadziło do coraz wyraźniejszej różnicy i zdań między dwiema izbami. Pojawił się nawet u schyłku XIX wieku projekt likwidacji izby wyższej w myśl tezy, że jedyną reprezentacją narodową jest Izba Gmin. Mimo tych kontrowersji Izba Lordów zachowała przez cały XIX w. swoją dotychczasową pozycję. Ustawa z 1911 r.: ograniczenie uprawnień ustawodawczych Izby Lordów 285. Zasadnicza zmiana nastąpiła w wyniku ustawy z 1911 r. (tzw. Parliament Act). Ustawa ta pozbawiła Izbę Lordów znacznej części jej ustawodawczych uprawnień. Odtąd izba wyższa miała tylko prawo proponowania poprawek w dyskusji nad projektami ustaw oraz prawo weta zawieszającego, pozwalającego sprzeciwić się ustawie uchwalonej przez Izbę Gmin przez 3 kolejne sesje w ciągu 2 lat. W 1949 r. weto Izby Lordów uległo dalszemu osłabieniu: jej sprzeciw zachowywał ważność tylko przez 2 sesje w ciągu 1 roku, przy czym weto to nie przysługiwało izbie w stosunku do ustaw finansowych {money bills). W tym zakresie Izba Lordów mogła tylko zgłaszać poprawki, ale głos decydujący należał wyłącznie do izby niższej. Ograniczenie uprawnień Izby Lordów imPeachmentu, gdyż procedura ta w drodze desuetudo wyszła z użycia. W 286. Izba Lordów utraciła także większość swoich uprawnień sądo-Przestała być sądem rozpoznającym sprawy wnoszone w trybie 1 Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 155 1948 r. lordowie utracili przywilej podlegania sądowi równych i w ten sposób Izba Lordów przestała być sądem parów. Nadal jednak zachowała formalnie biorąc rolę sądu najwyższego. Wykonująjąjednak, w imieniu Izby, specjalnie powoływani przez monarchę, niedziedziczni Iordo-vie-sędziowie (Law Lords). 287. Izba Lordów liczy dziś około 1000 osób. Wśród nich jest Obecne znaczenie awie 900 lordów dziedzicznych, przy czym ponad połowa z nich Izby Lordow wywodzi się z nominacji dokonywanych już w XX wieku. Od 1958 r. prawo do dożywotniej godności lorda przyznane zostało także kobietom. Izba Lordów, mimo braku istotnych uprawnień, nadal cieszy się dużym autorytetem, czego dowodem może być uwzględnianie wielu ej poprawek w procesie ustawodawczym przez Izbę Gmin. . Zarząd centralny państwa 288. System zarządu centralnego w Anglii był i jest bardzo Gabinet i rząd skomplikowany. Brak reform w duchu oświeceniowym spowodował, że system ten stanowi układ nawarstwiających się w ciągu stuleci instytucji o wzajemnie krzyżujących się kompetencjach, przy czym tradycja ma dla ich funkcjonowania zasadnicze znaczenie. Główną rolę w systemie władzy wykonawczej odgrywa gabinet, wywodzący się, jak wspomniano już poprzednio, z Tajnej Rady. Gabinet tworzą ministrowie powoływani przez króla na wniosek premiera, wywodzący się z szeregów rządzącej większości parlamentarnej. Ministrowie ci ponoszą odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem w sposób solidarny i wchodzą także do Tajnej Rady, powoływanej przez króla. Kierują określonymi agendami państwowymi i posiadają tradycyjne nazwy, jak np. Kanclerz Exchequeru, zajmujący się finansami, czy Sekretarz Stanu, kierujący sprawami zagranicznymi. Premier tradycyjnie nosi tytuł Pierwszego Lorda Skarbu (choć nie zajmuje się sprawami finansowymi). Bezpośrednim zapleczem gabinetu jest grono ministrów, nazywanych w Anglii łącznie rządem. Są oni powoływani przez króla lub przez premiera, ich liczba wynosi obecnie około 100. Specyficzną cechą tak rozumianego rządu jest występowanie wewnętrznej hierarchii, co prowadzi do wyróżniania w nim ministrów właściwych i podporządkowanych im „młodszych" ministrów (najczęściej sekretarzy parlamentarnych reprezentujących właściwych ministrów w izbach parlamentu). 289. Funkcje organów resortowych spełniają rozmaite instytucje, Rodzaje organów które powstawały w wyniku długiej ewolucji. Najwcześniej pojawiły resortowych: [się urzędy kierowane przez sekretarzy stanu. Do schyłku XVIII w. ^ś 156 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE było dwóch takich sekretarzy, po 1782 r. liczba ich systematycznie rosła. Każdy z nich miał powierzony sobie urząd (office) jak Home Office (sprawy wewnętrzne), Foreign Office (sprawy zagraniczne) czy War Office (sprawy wojny). Jednocześnie od XVII w. powstawały kolegialne organy 7ax7Ą&\i centralnego jak Board of Trade (minister- j stwo handlu) czy Board of Treasury (ministerstwo skarbu) z dygnitarzami o różnych tytułach na czele. W XX w. pojawiły się minister- j stwa z ministrami na czele. W efekcie funkcje resortowe wykonują] urzędy centralne o nazwach office (urząd), board (rada) i ministry (ministerstwo). Funkcje administracyjne wykonuje korpus urzędniczy j (Civil Service), hierarchicznie zorganizowany i politycznie nieodpo-wiedzialny. Pozwala to na prowadzenie spraw administracji państwa! przez fachowych urzędników, wykonujących swe obowiązki nieza- j leżnie od zmieniających się gabinetów. Reforma 1888 r.: wprowadzenie rad hrabstw Kontrola państwa nad działalnością samorządów - 6. Reformy administracji lokalnej i sądownictwa 290. System zarządu lokalnego i sądownictwa, jak wspomniano wyżej, ukształtowany w średniowieczu, nie ulegał zmianom aż do I drugiej połowy XIX wieku. Administracja lokalna miała charakter samorządowy i niefachowy. W hrabstwach zarząd lokalny znalazł się w rękach sędziów pokoju, we wsiach rządzili landlordowie i proboszczowie. Brakowało kompetentnych urzędników, fachowej biurokracji, i Reformy XIX w. zmierzały w Anglii w kierunku unowocześnienia instytucji samorządowych. Najwcześniej zreformowano samorząd miejski, ustanawiając w 1835 r. obieralne rady miejskie. W 1888 r. przeprowadzono reformę samorządu w hrabstwach. W jej wyniku pozbawiono sędziów pokoju uprawnień administracyjnych (pozostawiono im sprawy sądowe) i przekazano je wybieralnym radom hrabstw. Zmieniono przy okazji podział na hrabstwa, wprowadzając w miejsce dawnych, historycznie ukształtowanych jednostek, tzw. i hrabstwa administracyjne. W 1894r. ustanowiono samorządowe or-j gany niższych szczebli (rady wiejskie, parafialne). 291. Cechą charakterystyczną administracji lokalnej była zasada odpowiedzialności urzędników wyłącznie przed wyborcami. Nie ukształtował się tu zatem system hierarchicznej odpowiedzialności. Za naruszenie prawa urzędnicy odpowiadali przed sądami powszechnymi. Kontrolę państwa nad działalnością samorządów spełniało początkowo powołane w 1871 r. Ministerstwo Spraw Samorządowych (Local Government Board). Po jego likwidacji w 1919 r. kontrola ta została rozdzielona pomiędzy organy wyspecjalizowane branżowo. T Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku 157 Coraz częściej także ustawy parlamentu czy rozporządzenia ministrów dotyczyły działalności samorządów. Rosnąca zależność od władzy centralnej wynikała też ze względów ekonomicznych: samorządy musiały ubiegać się o dotacje budżetowe dla sfinansowania swych zadań, zaś rząd udzielając dotacji celowych zaczął określać kierunki działania samorządów. 292. System sądownictwa doczekał się gruntownej reformy w Likwidacja sądów latach 1873-1875. Zlikwidowano wtedy liczne sądy najwyższe, jak w«tminsterskich Sąd Ławy Królewskiej, Sąd Exchequeru, Sąd Spraw Pospolitych oraz Sąd Kanclerski, i utworzono w to miejsce jeden Sąd Najwyższy w Londynie (Supreme Court). Zniesiono tym samym także na szczeblu najwyższym podział na sądy stosujące common law i sądy stosujące eąuity law. Na szczeblu niższym to ujednolicenie dokonało się już w 1846 r. gdy powołano jednolity system sądów w hrabstwach (County Courts). Na najniższym szczeblu nadal działały sądy pokoju. Sprawowane przez miejscowych sędziów pokoju rozstrzygały blisko 90% spraw karnych i większość drobniejszych spraw cywilnych. 7. Znaczenie ustroju Anglii dla europejskiego konstytucjonalizmu 293. Ustrój Anglii miał wielki wpływ na rozwój europejskich państw konstytucyjnych. Zasada równości wobec prawa, ugruntowana w Anglii pod koniec XVII w., stała się jednym z haseł rewolucyjnych zmian na kontynencie u schyłku XVIII w., zaś zasada podziału władzy, wzorowana na angielskich instytucjach i upowszechniona przez Monteskiusza, została zaliczona do kanonów konstytucjonalizmu. Szczególną uwagę twórców konstytucji liberalnych zwracały te rozwiązania ustrojowe Anglii, które pozwalały ograniczyć władzę królewską i rozbudować uprawnienia legislatywy. Czerpiąc wzór z Anglii państwa kontynentalne tworzyły dwuizbowe parlamenty o bardziej zachowawczej izbie wyższej. Na modelu angielskim oparto także system rządów parlamentarno-gabinetowych, dostrzegając w odpowiedzialności parlamentarnej ministrów najlepszą gwarancję demokracji. Równość wobec prawa, podział władz, odpowiedzialność parlamentarna jako wzór dla konstytucjonalizmu europejskiego Stany Zjednoczone Ameryki ' Znaczenie konsty- utjon.li/.mu amerykanskiego Powstanie Stanów Zjednoczonych Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii 1. Uwagi wstępne 294. Konstytucjonalizm amerykański wyrósł z koncepcji euro- pejskjggo Oświecenia, a jednocześnie wywarł duży wpływ na kształ-towanie się idei konstytucji w wielu państwach Europy. Ten wpływ zaznaczył się już pod koniec XVIII w., gdy świeżo uchwalona konstytucja Stanów Zjednoczonych stanowiła inspirację dla twórców konstytucji francuskiej 1791 r., czy polskiej Konstytucji 3 Maja. Rola, jaką spełniły Stany Zjednoczone w procesie kształtowania się liberalnej demokracji i znaczenie, jakie dzisiaj odgrywają w świecie, uzasadniają konieczność bliższego przyjrzenia się zasadom ustrojowym tego państwa. 295. Stany Zjednoczone powstały w wyniku wojny o niepodległość prowadzonej przez angielskie kolonie z metropolią. Konflikt, mający początkowo charakter sporu o wielkość podatków i innych świadczeń ściąganych przez metropolię, przerodził się z czasem w żądanie posiadania własnych przedstawicieli w Parlamencie w Londynie, decydującym o ciężarach podatkowych. W 1775 r. konflikt ten przekształcił się w regularne działania zbrojne. Zwołany do Filadelfii II Kongres Kontynentalny, grupujący przedstawicieli wszystkich 13 kolonii, uchwalił 4 lipca 1776 r. Deklarację Niepodległości, dokument, w którym kolonie wyraziły wolę zerwania więzów z monarchią angielską. Wojna o niepodległość trwała 8 lat i zakończyła się w 1783 r. pokojem paryskim, w którym Anglia uznała niezależność swoich byłych kolonii. 296. W okresie wojny poszczególne kolonie pozostawały ze sobą w luźnym związku. Wspólna była armia dowodzona przez Jerzego Waszyngtona, brakowało natomiast wspólnych instytucji. Była to konsekwencja sytuacji panującej przed rozpoczęciem wojny: między koloniami nie istniała formalnie żadna łączność, każda oddzielnie pod\eg,a\a metropoWi \ każda na swój sposób kszta\towa\ą__sx>ie we- Stany Zjednoczone Ameryki 159 wnętrzne struktury, choć przyjmowane rozwiązania były do siebie 'zBfiźbne (gubernator jako organ wykonawczy i zgromadzenia ogólne JuFrady przy gubernatorze jako organy opiniodawcze). Zgodnie z zaleceniami II Kongresu poszczególne kolonie uchwalały swoje wła-sne konstytucje, poprzedzane często deklaracjami praw. Wspólną ćećTfą tych dokumentów było oparcie ich na doktrynie umowy społecznej, teorii podziału władz i uznaniu naturalnych praw człowieka. Organizowanie swoich własnych państwowych struktur spowodowało jettrfak, że z chwilą zakończenia wojny, byłe kolonie tworzyły samo-dzieTne państwa, czyli stany, połączone tylko luźnym związkiem kon-federacyjnym. Wyrazem formalnym tej sytuacji stały się Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii, przygotowane przez Beniamina Fran-kfinajeszcze w 1777 r., i ratyfikowane przez wszystkie stany w 1781 roku. Zwołany w tym samym roku Kongres Konfederacji nadał nowemu^ organizmowi nazwę Stanów Zjednoczonych Ameryki. Artykuły określały Stany Zjednoczone jako konfederację, czyli związek samodzielnych państw. Wspólnym organem konfedejrflcjjj^ył Kon^res^który stanowi! ciało uchwałodawcze o niezbyt szerokich uprawnieniach. Konfederacja nie miała natomiast organów wykonawczych. Jako cele konfederacji wymieniano wspólną obronę, zabezpieczenie swobód obywatelskich, prowadzenie polityki zagranicznej i sprawy wojska. i jej uchwalenie 297. Przyjęty system stał się od razu przedmiotem krytyki. Zgła- Prace nad szano zastrzeżenia do słabej pozycji Kongresu, najwięcej jednak wątpliwości wzbudził brak władzy wykonawczej, który powodował, że nawet te nieliczne uchwały Kongresu nie miały należytej egzekucji. •W 1786 r. postanowiono zwołać specjalny Konwent, który miał przygotować dokumenty, zmierzające do przystosowania ustroju państwa do potrzeb Konfederacji. Jednym z głównych propagatorów idei zwołania Konwentu i przygotowania nowej konstytucji był Aleksander Hamilton, który na łamach pisma „The Continentalist" zamieszczał artykuły krytykujące dotychczasowy stan rzeczy. Konwent zebrał się w maju 1787 r. pod przewodnictwem Jerzego Waszyngtona. W toku prac zarysowały się dwa konkurencyjne stanowiska. Pierwsze, reprezentowane przez Hamiltona, polegało na wzmocnieniu władz federalnych i wyposażeniu ich w realne uprawnienia kosztem dotychczasowej pozycji poszczególnych stanów. Hamilton proponował silną władzę wykonawczą, myślał nawet o wprowadzeniu instytucji dożywotniego prezydenta. W drugim stanowisku dominowało przekonanie o konieczności utrzymania zdecentralizowanej formuły państwa i wyposażenia z kolei Kongresu w poważniejsze kompetencje, tak by lepiej reprezentował interesy poszczególnych stanów. Zwolennikiem takiego podejścia był Tomasz Jefferson. Wkrótce pojawiły się kon- 160 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE cepcje pośrednie, próbujące pogodzić dwa skrajne stanowiska. Znalazły one wyraz w projekcie przygotowanym przez Jamesa Madisona i] przestawionym przez delegację stanu Wirginia. Głównym przedmiotem dyskusji w Konwencie był zakres uprawnień stanów i ich równej pozycji w związku, zakres władzy wykonawczej oraz kwestia równo~ wagi władz i mechanizmów ją gwarantujących. Konwent przyjął konstytucję 17 września 1787 roku. Podpisali ją przedstawiciele trzynastu stanów. Miała ona wejść w życie po ratyfika- \ cji przez specjalne konwenty w co najmniej dziewięciu stanach. Nastąpiło to (z dużymi oporami, niejednokrotnie minimalną większością głosów) w ciągu I788r., co pozwoliło jesienią tegoż roku dokonać j wyboru pierwszego prezydenta (został nim Jerzy Waszyngton) i izb Kongresu. Ostatni stan ratyfikował konstytucję dopiero w 1790 roku. 2. Deklaracja Niepodległości Deklaracja 298. Uchwalona przez II Kongres Kontynentalny 4 lipca 1776 r.l ^manifest DeklaracJa Niepodległości jest, obok francuskiej Deklaracji Prawj niezależności kolonii Człowieka i Obywatela, jednym z najważniejszych dokumentów epoki i dokument epoki Oświecenia. Ma ona podwójny charakter. Dla Amerykanów jest przede ', wszystkim dokumentem zrywającym więzy z Wielką Brytanią, ogłaszającym niepodległość kolonii, i stanowiącym tym samym początek ] amerykańskiej państwowości (święto narodowe Stanów Zjednoczonych I przypada właśnie 4 lipca). Deklaracja Niepodległości ma jednak rów- 1 nież ogólnoludzki wymiar jako dokument zawierający podstawowe tezy i dotyczące ludzkich praw i obowiązków państwa. Autorem tekstu Deklaracji był Tomasz Jefferson. Ogromny wpływ na treść Deklaracji miała także broszura Tomasza Paine'a („Zdrowv 1 Rozsądek" z początku 1776 r.), w której przeciwstawiał on dobre społeczeństwo złemu rządowi („Społeczeństwo jest w każdym okresie błogosławieństwem, rządy natomiast są nawet w najlepszej formie jedynie złem koniecznym...") i stwierdzał, że społeczeństwo może odrzucić złą władzę i ustanowić nową, która jednak wymagać będzie skrępowania, by także nie zaczęła działać na szkodę społeczeństwa. Treść Deklaracji 299. Deklaracja Niepodległości składa się z wyraźnych trzech Niepodległości ści w części pierwszej mówi się o przyrodzonych prawach li kich zaliczając do nich prawo do życia, do wolności i do poszukiwania szczęścia zaznaczając przy tym, że wszyscy ludzie stworzeń, zostali jako równi sobie. Dla zabezpieczenia wspomnianych praw ustanowiona została władza państwowa, która czerpie swe uprawnienia 2 zgody rządzonych. Jeśli więc władza państwowa nie realizuje wspo- Stany Zjednoczone Ameryki 161 mnianych celów, ludzie „mają prawo, a nawet obowiązek obalenia lakiego rządu i ustanowienia nowych gwarancji dla ich przyszłego bezpieczeństwa". W części drugiej Deklaracji następuje długie wyliczenie wszystkich nadużyć króla angielskiego wobec kolonii i ich Juclności, w trzeciej natomiast następuje ogłoszenie zerwania wszelkich więzów z Wielką Brytanią i ustanowienia kolonii wolnymi i niezależnymi państwami, które mają „pełną władzę prowadzenia wojny, zawierania pokoju, wchodzenia w sojusze, prowadzenia handlu i czynienia tego wszystkiego, czego mogą dokonywać i czego dokonują va niepodległe". 3. Konstytucja 1787 r. i praktyka konstytucyjna XIX-XX wieku )gólna charakterystyka konstytucji 300. Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest pierwszą w dzie- Konstytucja jako ^ spisaną konstytucją, zawierającą całość podstawowych norm aktnadrzCdny regulujących ustrój państwa. Szczególny charakter tej konstytucji awiera się także w tym, że nadała ona normom konstytucyjnym spe-| cjalny walor stawiając je ponad zwykłymi ustawami. Uczyniło to z konstytucji nadrzędny akt prawny, do którego treści powinny być [ dostosowane wszystkie normy niższego rzędu. Nadrzędność konstytu-f cjTwyrnka częściowo z tzw. klauzuli supremacyjnej, zawartej w art. i VI konstytucji, częściowo zaś z praktyki przyjętej przez federalny Sąd | Najwyższy, który bada zgodność ustaw z konstytucją. Szczególny f charakter konstytucji podkreśla także specjalna procedura, prowadzą-f cej do jej zmiany. Rewizji konstytucji nie można dokonać w drodze f zwykłej procedury ustawodawczej, potrzebna jest do tego kwalifiko-Fwańlf większość dwóch trzecich w obu izbach oraz ratyfikacja przez co najmniej trzy czwarte stanów. Uchwalone zmiany nie prowadzą do korekty głównego tekstu, lecz umieszczane są na zakończenie konstytucji jako kolejne poprawki. Do dnia dzisiejszego przyjęto w tym [ trybie tylko 26 poprawek. Z tych względów konstytucja_Stanów Zjednoczonych uchodzi za konstytucję sztywną, nie poddającą się łatwo ?mianom. 301. Konstytucja amerykańska wprowadziła federalną strukturę Federalny państwa. W przeciwieństwie do Artykułów Konfederacji z 1781 r., charakter państwa które tworzyły związek niezależnych państw, konstytucja 1787 r. stworzyła nowe państwo, składające się z mniejszych jednostek państwowych, czyli tzw. państwo związkowe (federalne). Państwa wchodzące w skład federacji, czyli stany, zachowały prawo do własnej 162 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE konstytucji, własnego ustawodawstwa, własnych organów ustawodawczych, wykonawczych i sądowych. Ważną kwestią stało się w tej sytuacji rozgraniczenie uprawnień federacji i stanów. Był to, jak już wspomniano wyżej, jeden z trudniejszych problemów, który rozwiązać musieli twórcy konstytucji. Sprawę tę regulują pkt. 8 i 10 art. I' konstytucji. W pierwszym z nich wymienione zostały enumeratywnie uprawnienia Kongresu, co miało oznaczać, że we wszelkich ma riach, nie wspomnianych w tym punkcie, kompetencje przysługują legislatywom stanowym. Drugi ze wspomnianych punktów zawiera; kolei wyliczenie spraw, które są wyłączone spod uprawnień poszcz gólnych stanów. Generalnie można powiedzieć, że do spraw wspólnych federacji należą: sprawy zagraniczne, siły zbrojne (lądowe, morskie, powietrzne), sprawy naturalizacji (czyli obywatelstwa Stanóv Zjednoczonych), handlu zagranicznego (w tym cła, waluta, poczta), sprawy skarbowe. W ciągu XIX i XX w., w drodze praktyki konstytucyjnej, lista spraw wspólnych ulegać będzie systematycznemu rozsze- j rzaniu, kosztem uprawnień stanowych. O zwierzchnim charakterze federacji wobec stanów świadczy] również wspomniana już poprzednio klauzula supremacyjna. Stwierdza ona, że ustawy federalne mają wyższą moc od ustaw stanowych i są wiążące dla sędziów wszystkich stanów „bez względu na ich ja kolwiek sprzeczność z konstytucją czy ustawami stanowymi". 302. Fundamentem konstytucji amerykańskiej jest zasada po- fa^fa wjacjz. Konstytucja, nawiązując do koncepcji Locke'a i Monte-skiusza, ustanawia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądową, i j określa wzajemne relacje między nimi. Zamiarem twórców konstytucji było zapewnienie równowagi między władzami poprzez ich ścisłe rozgraniczenie i wprowadzenie wzajemnych hamulców. Zasada podziału wladzpodstawą ustroju B. Władza ustawodawcza Skład i sposób 303. Władza ustawodawcza należy do Kongresu, składającego wyboru Izby się z dwóch izb: Izby Reprezentantów i Senatu. Izba Reprezentantów Reprezentantów wybierana jest na 2 lata. Liczy obecnie 435 członków, przy czym warunkiem wyboru jest ukończenie 25 lat i posiadanie od co najmniej 7 lat obywatelstwa amerykańskiego. Pierwotnie członków izby niższej wybierano w stosunku 1 do 30 tys. mieszkańców. Potem ta proporcja systematycznie rosła. W XX w. kilkakrotnie próbowano zwiększyć liczbę członków Izby Reprezentantów, ale żadnego z projektów nie udało się przegłosować w Kongresie. Zasady czynnego prawa -borczego zostały uregulowane w ustawodawstwa stanowym. P^ dowało to początkowo duże różnice w prawach wyborczych pos Stany Zjednoczone Ameryki 163 gólnych stanów, z tym że generalnie rzecz biorąc zmiany w prawie wyborczym szły w kierunku jego demokratyzacji. Pierwotnie obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, w pierwszej połowie XDCw. dość powszechnie zaczęto przyznawać prawa wyborcze osadnikom i farmerom. Od 1870 r. prawa wyborcze, na mocy poprawki do konstytucji, zostały zagwarantowane także ludności murzyńskiej. Kobiety w liielforych stanach uzyskiwały prawa wyborcze już w drugiej połowie XIX w., poprawka XIX z 1920 r. przyznała im prawa wyborcze w ałych Stanach Zjednoczonych. W niektórych stanach, zwłaszcza na dniu, utrzymywały się aż po lata 60-te XX w. rozmaite ograni- enia powszechności prawa wyborczego. Należały do nich np. cen-domicylu (najczęściej 2-letni), umiejętność czytania i pisania, lajomość konstytucji i umiejętność tłumaczenia jej przepisów, ata taksy wyborczej. Ujednolicanie prawa wyborczego dokony- ilósię dzięki ustawodawstwu federalnemu, poprawkom do konsty- icji a przede wszystkim — orzecznictwu Sądu Najwyższego. Nadal jednak istnieją między stanami różnice w tym zakresie. 304. Senat składa się dzisiaj ze 100 senatorów, po 2 z każdego Skład i sposób iu. Są oni wybierani na 6 lat, przy czym co 2 lata wymianie ulega wyboru Senafu 3na~ trzecia senatorów. Początkowo senatorów wybierały legislatywy stanowe. Od 1913 r., na mocy XVII poprawki do konstytucji, wy-li są oni w wyborach powszechnych przez ludność danego stanu. Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 30 lat i co najmniej 9 lat są obywatelami Stanów Zjednoczonych. Izba Kongresu ma zatem charakter typowej izby wyższej państwa federalnego i składa się z przedstawicieli wszystkich stanów. Twórcy konstytucji przyjęli zasadę równej reprezentacji, co powoduje, że oszczególni senatorowie reprezentują bardzo różne liczby wybor-WwTNadaje to także Senatowi konserwatywny charakter, jest on bo-viem zdominowany przez senatorów pochodzących ze słabiej zaludnionych, mniej zindustrializowanych stanów. Senatowi przewodniczy, jjfź prawa głosu, wiceprezydent. 305. Główną funkcją Kongresu jest stanowienie ustaw. Specyfi- Funkcja ustawo-ką amerykańskiego ustawodawstwa jest możliwość wydawania tzw. dawcza Kongresu ustaw prywatnych, dotyczących konkretnych osób i konkretnych spraw. Na początku XX w. ilość ustaw prywatnych, wydawanych [przez Kongres przekraczała dość wyraźnie liczbę ustaw publicznych. W drugiej połowie naszego stulecia ta proporcja uległa zmianie, ale nadal ustawodawstwo prywatne zajmuje wiele czasu w działalności obu izb Kongresu. 164 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Procedura impeachmentu Inicjatywa ustawodawcza należy do obu izb. Nie ma jej natomiast prezydent. Wykształciła się jednak zasada, w myśl której~prezy-dent, wygłaszając na początku każdego roku orędzie o stanie Unii, przedstawia katalog pożądanych inicjatyw ustawodawczych, które następnie są realizowane przez kongresmenów, wywodzących się z partii prezydenta. W ten sposób władza wykonawcza pośrednio uzyskała wpływ na inicjatywę ustawodawczą. W zakresie projektów ustaw podatkowych inicjatywa przysługuje wyłącznie Izbie Reprezentantów. Obie izby mają tę samą pozycję w toku ustawodawczym. Zgoda obydwu jest więc konieczna, by ustawę można było przedstawić prezydentowi do podpisu. W przypadku pojawienia się rozbieżności między izbami tworzone są wspólne komisje, które rozpatrują projekty i uzgadniają kompromisowe zapisy. Ustawy przyjmowane są zwykłą większością głosów. Kwalifikowana większość dwóch trzecich wymagana jest w obu izbach przy powtórnym głosowaniu nad ustawą zwróconą przez prezydenta (tzn. w przypadku weta prezydenckiego) oraz przy rekomendowaniu stanom poprawek do konsty-tucji. 306. Ważną kompetencją Kongresu jest stosowanie procedury impeachmentu. Konstytucja przewiduje, że wyższym urzędnikom federalnym, w tym prezydentowi i wiceprezydentowi, Izba Reprezentantów może postawić zarzut popełnienia zdrady, przekupstwa lub dopuszczenia się innej ciężkiej zbrodni lub przewinienia. Rozpatrywanie takich zarzutów i orzekanie o winie należy do Senatu, przy czym wyrok skazujący wymaga większości dwóch trzecich obecnych senatorów. Głosowanie odbywa się jawnie, każdy senator wywołany do głosu przedstawia swe stanowisko wraz z uzasadnieniem. W przypadku, gdy procedura dotyczy prezydenta, Senatowi przewodniczy prezes Sądu Najwyższego. Wyrok w sprawie wniesionej w trybie impeachmentu opiewać może wyłącznie na usunięcie z urzędu i utratę prawa do zajmowania w przyszłości jakiegokolwiek urzędu federalnego; nie wyklucza to jednak możliwości odpowiadania za popełnione przestępstwa przed zwykłym sądem. W stosunku do decyzji Senatu podjętych w trybie impeachmentu prezydentowi nie przysługuje prawo łaski. Zakres czynów, podlegających impeachmentowi nie jest precyzyjnie określony, niejasna jest zwłaszcza kategoria „przewinień", która nie odpowiada żadnym instytucjom prawa karnego. To dlatego prezydent Gerald Ford, jeszcze jako kongresmen, mówił, że podstawą wszczęcia procedury impeachmentu może być to wszystko, co izba uzna za wystarczające. Procedura impeachmentu była w historii Stanów Zjednoczonych już kilkakrotnie wszczynana. Raz jeden, zaraz po wojnie secesyjnej, Stany Zjednoczone Ameryki 165 dotyczyła nawet urzędującego prezydenta (Andrew Johnsona): zabrakło wówczas jednego głosu w Senacie do wydania wyroku skazującego. Kilkakrotnie natomiast z powodzeniem uruchamiano tę procedurę wobec sędziów federalnych. Z procedurą impeachmentu związane było teżrchoć nie bezpośrednio, ustąpienie ze stanowiska w 1974 r. prezydenta Richarda Nixona, który — po ujawnieniu wszystkich dowodów w tzw. aferze Watergate — zdecydował się na ten krok wobec nieuchronnej groźby wszczęcia procedury przez Izbę Reprezentantów. 307. Szczególne uprawnienia posiada Senat. Większością dwóch Szczególne trzecich wyraża on zgodę na zawieranie traktatów międzynarodo- uPrawnienia - T I • 1 ' • • • U A ' Se"atU wycn, zwykłą większością — na mianowanie ambasadorów oraz nominacje prezydenta na wszystkie wyższe stanowiska federalne, w tym TaKzelia stanowiska sędziów Sądu Najwyższego i członków gabinetu. W takich przypadkach prezydent wskazuje swego kandydata i dopiero po uzyskaniu zgody Senatu dokonuje nominacji. Senat rozpatruje wnioski prezydenta na posiedzeniach komisji wzywając niejednokrotnie kandydata na szczegółowe przesłuchania. Zasada wyrażania zgody przez Senat na nominacje prezydenckie zmusza prezydenta do poszu-lawania poparcia wśród senatorów i daje izbie wyższej ważne narzę-Idzie wpływania na politykę głowy państwa. Przyjęte w konstytucji rozwiązanie było rezultatem kompromisu między zwolennikami pełnego powierzenia nominacji Senatowi a zwolennikami samodzielnego obsadzania stanowisk przez prezydenta. W trakcie swej kadencji Senat rozpatruje dzisiaj kilkadziesiąt tysięcy nominacji. C. Władza wykonawcza — prezydent 308. Władzę wykonawczą konstytucja powierzyła prezydentowi, Sposób wyboru wybieranemu na okres 4 lat w wyborach pośrednich. Ciałem upraw- Prezydenta nionym do wyboru prezydenta jest kolegium elektorów. Każdy stan posiada tylu elektorów ile ma łącznie miejsc w Kongresie. W sumie jest więc dzisiaj 538 elektorów (435 + 100 + 3 osoby z dystryktu Columbia, w którym położony jest Waszyngton). Początkowo elektorów powoływały zgromadzenia stanowe, ale już w pierwszej połowie XIX i w. przyjął się zwyczaj powoływania elektorów w drodze wyborów, w ramach ordynacji obowiązującej w wyborach do parlamentu. Ponieważ kandydaci na prezydenta znani są przed wyborami i pozostają związani zjedna z dwóch partii, wybór elektora z danej partii oznacza w praktyce oddanie głosu na konkretnego kandydata. Stąd, mimo formalnie pośredniego charakteru wyborów prezydenckich, w praktyce są one bezpośrednie. Formalna procedura wyboru prezydenta przez elektorów (bezwzględną większością głosów) odbywa się od pewnego czasu drogą korespondencyjną. Gdy żaden z kandydatów nie może 166 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE osiągnąć wymaganej większości w kolegium elektorskim, wyboru! prezydenta może dokonać Izba Reprezentantów, przy czym_głosowa"-nie odbywa się wtedy stanami. W takim trybie został wybrany na prezydenta Tomasz Jefferson w 1800 r. czy John Adams junior w 1824 roku. Jednocześnie z wyborem prezydenta dokonuje się wyboru wiceprezydenta, który — oprócz przewodniczenia Senatowi — nie ma właściwie żadnych samodzielnych uprawnień. John Adams senior, prezydent w latach 1796-1800, mówił, ze jest to „najmniej znacząca funkcja, jaką ludzka pomysłowość zdołała wynaleźć". Jednak w przypadku śmierci, rezygnacji lub złożenia ze stanowiska urzędującego prezydenta, wiceprezydent obejmuje z mocy prawa najwyższy urząd w państwie. Takie przypadki zdarzyły się kilkakrotnie w historii Stanów Zjednoczonych. W drugiej połowie naszego stulecia, Lyndon Johnson objął prezydenturę po zabójstwie prezydenta Kennedy'ego, zaś w 1974 r. Gerald Ford został prezydentem na skutek rezygnacji Nixona (nawiasem mówiąc Ford został mianowany na stanowisko wiceprezydenta za zgodą Kongresu przez Nixona po ustąpieniu z powodu nadużyć podatkowych wiceprezydenta Spiro Agnew). Prezydentem może ^zostać osoba mająca ukończone 35 lat, urodzona w Stanach_Zjednoczo-nych i mieszkająca tam od co najmniej 14 lat. Konstytucja nie rozstrzygała pierwotnie ile kadencji mogła ta sama osoba sprawować urząd prezydenta. Waszyngton, wybrany po raz trzeci, odmówił przyjęcia funkcji i w ten sposób ustaliła się praktyka konstytucyjna ograniczająca sprawowanie urzędu prezydenta do dwóch kadencji. Praktykę tę naruszył Franklin D. Roosewelt, który — z powodu wojny — wybierany był na prezydenta az czterokrotnie (zmarł na początku czwartej kadencji w 1945 r.). W 1947 r. przyjęto XXII po- ' prawkę do konstytucji, w której zapisano, że ta sama osoba może pełnić urząd prezydenta najwyżej przez dwie kadencje. Uprawnienia 309. Konstytucja przyznaje prezydentowi bardzo szerokie prezydenta Uprawnienia. Jest on głównodowodzącym armii, za zgodą Senatu obsadza urzędy, mianuje sędziów Sądu Najwyższego, ambasadorów, kieruje wszystkimi sprawami administracyjnymi federacji, prowadzi politykę zagraniczną. Kompetencje prezydenta ulegały rozszerzeniu w okresie wojen (wojny secesyjnej, II wojny światowej), ważną rolę odgrywali oni także w czasach kryzysów gospodarczych (Franklin Roosewelt i jego polityka Nowego Ładu, oznaczająca rozbudowany program interwencjonizmu państwa w dziedzinie gospodarki). Od czasów II wojny światowej i uzyskania przez Stany Zjednoczone statusu światowego mocarstwa, rysuje się wyraźny_jraost_maczenia teoria tzw. kompetencji domniemanych {impliedpower), według któ| Stany Zjednoczone Ameryki 167 rej prezydentowi przysługują nie tylko uprawnienia pozytywnie wyliczone w konstytucji, ale również takie, które wynikają bezpośrednio z ań i funkcji głowy państwa. 310. Prezydentowi przysługuje także weto zawieszające wobec Prezydenckie weto ustaw uchwalonych przez Kongres. W ciągu 10 dni od przesiania mu ustawy prezydent może zwrócić ją Kongresowi do ponownego rozpatrzenia. Do uchylenia prezydenckiego weta potrzebna jest większość dwóch trzecich w obu izbach. Weto prezydenta okazało się w prakty- I ce konstytucyjnej bardzo skutecznym narzędziem. Nawet bowiem skłóconemu z Kongresem prezydentowi nietrudno zdobyć poparcie ponad jednej trzeciej członków przynajmniej jednej z izb, a to wystarcza, by Kongresowi nie udało się uchylić weta. Swoisty rekord pobił w tym zakresie F.Roosewelt, który zawetował 635 ustaw i tylko w 9 przypadkach poniósł porażkę. Nawet jednak tak skonfliktowany z Kongresem prezydent jak R. Nixon, na 43 przypadki założenia weta, tytko w 5 został zmuszony do podpisania ustawy. Prezydenci posługiwali się także tzw. wetem kieszonkowym (pocket veto), które mogło [ być jeszcze bardziej skuteczne od zwykłego weta. Przyjmuje się mianowicie, że jeśli Kongres odraczając swoje obrady uniemożliwia pre- ? zydentowi zwrócenie zawetowanego projektu, to nie staje się on ustawą i co więcej Kongres nie może już takiego weta obalić. Weto kieszonkowe stosowane było dość rzadko, a najgłośniejsze przypadki jego użycia wiążą się z prezydenturą Nixona. ID. Administracja federalna 311. Prezydent wykonuje swe uprawnienia z pomocą mianowa- System łupów nych przez siebie urzędników federalnych. Do ich powołania potrzeb- nTbyla zgoda Senatu, ustaliła jednak się praktyka, że przy odwoływaniu urzędników prezydent nie jest niczym skrępowany. Od czasów prezydentury Andrew Jacksona (1829-1837) pojawiła się zasada, że w przypadku objęcia prezydentury przez przedstawiciela konkurencyjnej partii, obsada wszystkich urzędów federalnych ulega wymianie. Był to tzw. system łupów. 312. Pierwsze regulacje prawne dotyczące organizacji zarządu Organy centralnego państwa pochodzą jeszcze z 1789 r. Powołano wtedy tzw. resortowe departamenty, będące odpowiednikami europejskich ministerstw. Liczba departamentów systematycznie rosła: początkowo były tylko trzy (Departament Stanu, zajmujący się sprawami zagranicznymi, Departament Skarbu i Departament Wojny), w połowie XX wieku już dziesięć. Na czele departamentów stoją sekretarze (wyjątkiem jest Adwokat Generalny — Attomey-General — kierujący departamentem sprawiedli- 168 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE wości i Generalny Poczmistrz — Postmaster-General — stojący na] czele Departamentu Poczty, którzy zachowali dawne tytuły). SekretaTzy powołuje (za zgodą Senatu) i odwołuje prezydent. Są oni tylko przed nim odpowiedzialni i nie mogą być członkami żadnej z izb Kongresu, i Nie ponoszą zatem odpowiedzialności parlamentarnej. Brak gabinetu: 313. Sekretarze mają status doradców prezydenta. Nie tworzą sekretarzejako wjcc koieg^^ego cja^ fafrę mogjoby podejmować samodzielne prezydenta decyzje. Zebraniom sekretarzy przewodniczy zawsze prezydent i on decyduje, kto w takich spotkaniach bierze udział. Pierwszy prezydent, i J. Waszyngton, próbował gabinetowi ministrów nadać bardziej trwały charakter, jego następcy jednak nie kontynuowali tych prób. Prezydent nie jest związany opiniami swych ministrów i ostateczne decyzje podejmuje samodzielnie. Znane jest podsumowanie przez prezydenta Lincolna dyskusji, w której spotkał się ze sprzeciwem wszystkich i swoich sekretarzy: „Sześć głosów przeciw, jeden głos za, głosy za i przeważają". Sekretarze kierują poszczególnymi resortami w ściśle określonym zakresie, co wynika z zasady, że cała władza wykonawcza ] znajduje się w rękach prezydenta, zaś ministrowie zastępują go w i takim stopniu, w jakim nie jest on w stanie osobiście kierować wszystkimi sprawami Unii. W 1939 r. zorganizowano przy boku prezydenta Biuro Wykonawcze, w skład którego weszły z czasem Biuro Białego Domu (czyli gabinet osobisty prezydenta), Biuro Budżetowe, Biuro Doradców Ekonomicznych, Krajowa Rada Bezpieczeństwa i podlegająca jej Centralna Agencja Wywiadowcza. E. Władza sądowa Struktura 314. Konstytucja niewiele miejsca poświęca strukturze sądow- 1 kompetencje njctwa Ustanawiła jedynie federalny Sąd Najwyższy natomiast orga- sądów federalnych . ."" r*"**-^ . . , ? ...... ., T, mzację niższych instancji sądownictwa federalnego pozostawiła Kongresowi do uregulowania w drodze zwykłego ustawodawstwa. Określiła jednak zakres spraw, które należeć mają do sądów federalnych: ! są to wszystkie sprawy wynikające z konstytucji, ustaw federalnych i traktatów międzynarodowych, spory między stanami oraz między stanem i obywatelem innego stanu, między obywatelami różnych j stanów i między obywatelami różnych państw. W-sprawach dotyczą-cych obcych dyplomatów oraz gdy jedną ze stron sporu jest stan, sądem pierwszej instancji jest Sąd Najwyższy. We wszystkich pozostałych Sąd Najwyższy orzeka jako instancja apelacyjna. Ustawa z 1797 r. wprowadziła trójszczeblową strukturę sądów federalnych. Sądami najniższej instancjTsąsądy obwodowe (Districń Courts), rozpoznające w składzie jednoosobowym sprawy karne i Stany Zjednoczone Ameryki 169 cywilne. Sądów tych powołano początkowo 13, obecnie ich liczba zbliża się do 100. Orzeka w nich przeszło 300 sędziów. Drugą instan-, cją~są sądy apelacyjne (Courts of Appeals), utworzone w 1891 r. w liczbie 11. Orzekają one w trzyosobowych składach w sprawach apela-[ cyjnych od orzeczeń sądów obwodowych oraz jako pierwsza instancja I w poważniejszych sprawach. Na tym szczeblu orzeka około 90 sędziów. Naczelne miejsce w systemie sądownictwa zajmuje Sąd Najwyż-i szy. Składa się on z przewodniczącego i 9 sędziów (początkowo było I idri)), mianowanych za zgodą Senatu przez prezydenta. Sędziowie Sądu Najwyższego (podobnie jak inni sędziowie federalni) piastują swe urzędy dożywotnio, a usunięci mogą być tylko w trybie procedury" impeachmentu. Mogą dobrowolnie przejść na emeryturę w wieku lat 70, ale rzadko korzystają z tej możliwości. Nadaje to Sądowi Najwyższemu konserwatywny charakter. To dlatego zwykło się mawiać, że „sędziowie Sądu Najwyższego nigdy nie przechodzą na emeryturę, a umierają rzadko". Wykształciły się także federalne sądy specjalne, orzekające w sprawach skarbowych, patentowych, celnych; od ich orzeczeń można "się odwoływać do sądów apelacyjnych. 315. Obok sądownictwa federalnego istnieje także sądownictwo Sądownictwo stanowe, regulowane w konstytucjach i ustawach stanowych. Jest ono stanowe [jfreguły dwu- lub trzyinstancyjne, ze stanowym Sądem Najwyższym na czele. Na szczeblu najniższym orzekają sędziowie pokoju, wyższą jńśtancją są sądy obwodowe oraz sądy apelacyjne. Sądy stanowe rozstrzygają ostatecznie wszystkie sprawy, które nie zostały zastrzeżone dla sądów federalnych. W przeciwieństwie do sędziów federalnych, którzy pochodzą z nominacji, sędziowie stanowi są w większości wybierani (choć niekiedy przez stanowe legislatywy) i nie wymaga się od nich (z nielicznymi wyjątkami) znajomości prawa. Konstytucja przewiduje, że wszystkie sprawy karne, zarówno przed sądami federalnymi jak i stanowymi, toczyć się powinny z udziałem ławy przysięgłych. Ława przysięgłych może także występować we wszystkich sprawach cywilnych, w których wartość przedmiotu sporu przekracza 20 dolarów. W Stanach Zjednoczonych nie wykształciło się odrębne sądownictwo administracyjne. W.e wszystkich sprawach wynikających z decyzji administracyjnych właściwe są więc sądy powszechne. 316. Specyficzną cechą sądownictwa amerykańskiego jest moż- Badanie liwość badania przez sądy zgodności aktów prawnych z konstytucją. Z8odn°ści ustaw Sędziowie federalni badają zgodność ustaw federalnych z konstytucją federalną, sędziowie stanowi — zgodność ustaw stanowych z kon- z konstytucją 170 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE stytucją stanową. Szczególną rolę w badaniu konstytucyjności ustaw spełnia federalny Sąd Najwyższy, do którego sprawy te trafiają w trybie odwoławczym (od orzeczeń sądów federalnych lub od rozstrzygnięć najwyższych sądów stanowych, gdy stroną w sprawie staje się stan). Prawo badania zgodności ustaw z konstytucją nie wynika z j przepisów konstytucyjnych. Stworzył je słynny precedensowy wyrok] wydany przez Sąd Najwyższy w 1803 r. w sprawie Marbury-Madison, ] uzasadniony przez przewodniczącego sędziego Johna Marshalla. Zda-: niem Sądu Najwyższego ustawa sprzeczna z konstytucją nie jest prawem, nie może zatem obowiązywać. Sąd_Naj.wyższy, który orzeka w i konkretnej sprawie, nie może uchylić ustaw sprzecznych ^konstytucją, natomiast może rozpoznając konkretny kazus uznać przepisy sprzeczne z konstytucją za nieobowiązujące i nie zastosować ich do rozstrzygnięcia. Praktyczny skutek jest ten sam, gdyż ustawy, której Sąd Najwyższy zarzucił sprzeczność z konstytucją, nie będą stosować żadne sądy federalne ani stanowe. Badanie zgodności ustaw z konstytucją czyni z Sądu Najwyższego realną trzecią władzę w państwie, i daje mu możliwość przeciwstawiania się Kongresowi i prezydentowi, a niekiedy nawet paraliżowania ich polityki. Taka sytuacja wystąpiła w okresie wdrażania polityki New Dealu przez prezydenta Ro-osewelta, gdy Sąd Najwyższy uznał wiele aktów prezydenckich i ustaw Kongresu za niezgodne z konstytucją. Otwarty katalog praw obywatelskich F. Prawa obywatelskie 317. Pierwotny tekst konstytucji nie zawierał przepisów dotyczą-cych praw obywatelskich. Już jednak w trakcie ratyfikacji konstytucji w poszczególnych stanach zgłaszano postulat uzupełnienia jej tekstu o zapisy odwołujące się do Deklaracji Niepodległości i Deklaracji Praw, zamieszczanych w niektórych konstytucjach stanowych (jak np. j w konstytucji Wirginii z 1776 r.). Pierwszy konstytucyjny Kongres, j który zebrał się w 1789 r., przystąpił od razu do odpowiedniej nowe- i lizacji konstytucji. Efektem tych działań było dziesięć pierwszych poprawek do konstytucji, ratyfikowanych ostatecznie w 1791 r., które stanowią swoisty katalog podstawowych praw obywatelskich (tzw. j Bili o/Rights). Poprawki zapewniały wolność sumienia, wolność sło- 1 wa i prasy, prawo gromadzenia się, gwarantowały własność prywatną oraz ochronę praw oskarżonego w procesie karnym. Twórcy poprawek świadomi byli tego, że uchwalony katalog praw nie jest pełny, dlatego w IX poprawce zapisali, że wyliczenie określoay-ch_praw w j konstytucji „nie będzie rozumiane jako zaprzeczenie lub ograniczenie innych praw zachowanych przez naród". T Stany Zjednoczone Ameryki 171 318. Pierwsza poprawka do konstytucji zabraniała ustanawiania Gwarancje przez Kongres jakiejkolwiek religii panującej oraz wprowadzania wolności religijnej zaKazu praktykowania jakiejkolwiek religii. Przepis ten doprowadził do wykształcenia się w Stanach Zjednoczonych faktycznego rozdziału Kościoła od państwa. Państwo miało mieć świecki charakter, natomiast związki wyznaniowe uzyskały pełną swobodę działania w ramach wyznaczonych przez prawo. Aby uczestniczyć w obrocie prawnym musiały jednak przybrać formę organizacyjną akceptowaną przez przepisy prawa (stowarzyszenia, fundacje). Ustawodawstwo stanowe zaczęło uwzględniać I poprawkę dopiero po uchwaleniu XIV poprawki z 1868 r., która zabraniała stanom uchwalania jakichkolwiek ustaw ograniczających prawa obywatelskie; odnosiło się to także do ograniczeń z powodów religijnych. Aż do II wojny światowej zachowały się "Jednak w konstytucjach niektórych stanów (zwłaszcza na południu) przepisy ograniczające prawa ateistów (Arkansas, Południowa Karolina). Szczegółowe przepisy dotyczące kwestii wyznaniowych zawiera ustawodawstwo stanowe. I. Ustrój stanów 319. Wszystkie stany posiadają własne konstytucje uchwalone Władza przez stanowe legislatywy. Konstytucje te wprowadzają system rzą- ustawodawcza dów zbliżony do sytemu ustanowionego przez konstytucję federalną. We wszystkich stanach (z wyjątkiem Nebraski) występują dwuizbowe -parlamenty (zwane najczęściej Legislatywami lub Zgromadzeniami Ogólnymi), składające się z Senatu i Izby Reprezentantów (Delega-Jów). Głównym uprawnieniem legislatyw jest stanowienie ustaw w sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji federacji. Niektóre konstytucje stanowe przewidują także formy demokracji bezpośredniej, takie jak zgłaszanie przez określoną liczbę obywateli projektów zmian ustaw czy konstytucji (tzw. inicjatywa ludowa) czy zatwierdzanie w drodze referendum nowelizacji konstytucji. Szczególną instytucją jest tzw. recall, czyli możliwość usunięcia deputowanego lub urzędnika (a także sędziego) przez głosowanie powszechne. Procedurę tę wprowadziło 12 konstytucji stanowych, ale stosowana jest ona bardzo rzadko (choć w 1921 r. odwołano w tym trybie gubernatora stanu Oregon). 320. Władza wykonawcza należy do gubernatora, wybieranego Władza najczęściej na 4 lata w wyborach bezpośrednich. Gubernator dyspo- wyK°nawcza: nuje szerokimi uprawnieniami, porównywalnymi z uprawnieniami prezydenta. Z wyjątkiem Północnej Karoliny dysponuje też prawem weta zawieszającego wobec ustaw uchwalonych przez stanowe legi- gubernator 172 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE . --- slatywy. Trzeba jednak pamiętać, że wiele urzędów stanowych obsa-j i* *" •'i'*'iic: dzanych jest nie w drodze nominacji gubernatora, lecz w drodze borów dokonywanych przez społeczeństwo, co powoduje, że urzędni-1 cy ci są mniej zależni od gubernatora. i Organizację zarządu lokalnego reguluje ustawodawstwo stano- i ™ we. Organy lokalne mają zazwyczaj charakter samorządowy. Urzęd-: nicy lokalni są wybierani w wyborach powszechnych w danym okrę-j gu. Jednostkami podziału terytorialnego są gminy (township) i hrab-: _stwa (county). 'fefrtiin &&W] Ę 5. Cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego Konstytucja jako 321. Konstytucjonalizm amerykański zbudowany został na kilku ograniczenie waznyCh przesłankach, które w zasadniczy sposób wpłynęły na jego kształt. Twórcy konstytucji Stanów Zjednoczonych wyszli z założe-- nia, że cała państwowość opiera się na wypływającej z woli ludu kon- { stytucji. Państwo zatem „wynika" z konstytucji, jest przedmiotem umowy, która je tworzy. To między innymi dlatego właśnie konstytucja (a nie państwo jak we Francji) jest w Stanach Zjednoczonych obiektem ogromnego szacunku. Dla „ojców założycieli" było oczywi-*A»'tucJ| ucieczkę Ludwika XVI i rosnącą nieufność do króla. Ostatecznie konstytucja wprowadziła ustrój monarchii konstytucyjnej. Suwerenność stała się atrybutem narodu, który wykonywał swe suwerenne prawa [ wyłącznie przez przedstawicieli: Ciało Ustawodawcze i króla. 331. Konstytucja wprowadzała zasadę podziału władz. Władzę Władza ustawodawczą powierzała jednoizbowemu Ciału Ustawodawczemu, "sti«wodawcza: , _. , ,,, .. ,. , Ciało Ustawodawcze | wybieranemu na okres 2 lat. Królowi nie przysługiwało prawo rozwiązania izby. W trakcie prac nad konstytucją rozważano poważnie r dwuizbową strukturę parlamentu, odwołując się do propozycji Mon-teskiusza i przykładu angielskiego, ale ostatecznie odrzucono ten pomysł w obawie przed tworzeniem odrębnej reprezentacji arystokracji. Ciało Ustawodawcze liczyło 745 deputowanych, wybieranych w wy-| borach pośrednich. Czynne prawo wyborcze przysługiwało tzw. oby-i watelom czynnym, to znaczy mężczyznom, którzy ukończyli 25 lat i [ opłacali stosowny podatek. Członkowie Ciała Ustawodawczego mogli ! być ponownie wybrani dopiero po upływie 2-letniej przerwy. Inicjatywa ustawodawcza należała wyłącznie do Ciała Ustawodawczego; król mógł tylko zaproponować parlamentowi zajęcie się jakąś sprawą. Ciało Ustawodawcze uchwalało (w trzech czytaniach) dekrety i przedstawiało je królowi do zatwierdzenia. Dopiero po zatwierdzeniu przez króla dekret stawał się ustawą. Król mógł odmówić swej zgody [ a jego weto miało charakter zawieszający. Jeżeli dwie kolejne legi-slatury, następujące po tej, która dekret uchwaliła, przedstawiły go królowi w takiej samej redakcji, monarcha zmuszony był dekret za-\ twierdzić. 332. Władzę wykonawczą powierzono królowi, który nosił tytuł Władza Króla Francuzów. Tron francuski miał być dziedziczny, według reguł wykonawcza: .... T, . . m i i i -i -i • 7 i • król i ministrowie prawa salickiego. Konstytucja określała osobę króla jako nietykalną i świętą. Jednocześnie jednak król został związany obowiązującym prawem. Art. 55 wyraźnie stanowił, że „nie ma we Francji autorytetu wyższego ponad ustawę". W konsekwencji król miał zaprzysięgać przestrzeganie konstytucji i wszystkich ustaw, uchwalonych przez Konstytuantę w latach 1789-91. Niezłożenie przysięgi przez króla lub jej złamanie pociągało za sobą abdykację. Wszystkie decyzje królewskie wymagały kontrasygnaty właściwego ministra, który ponosił z tego tytułu pełną odpowiedzialność konstytucyjną (prawną). Mini- 178 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE strów powoływał i odwoływał król, przy czym nie mogli oni być jed- ^ nocześnie członkami Ciała Ustawodawczego. Konstytucja nie znała odpowiedzialności politycznej ministrów. Odpowiedzialność prawną ministrów egzekwował Najwyższy Trybunał Narodowy działając na wniosek Ciała Ustawodawczego, które formułowało oskarżenie. Władza sądowa: 333. władzę sądową sprawować mieli wybierani przez ludność sędziowie. Konstytucja gwarantowała sędziom pełną niezawisłość i elekcyjni sędziowie niezależność od władzy wykonawczej. Znaczenie konstytucji 1791 r. 334. Konstytucja 1791 r. obowiązywała krótko, formalnie do 22 września 1792 r. gdy zniesiono monarchię i ogłoszono Francję republiką, faktycznie zaś do 10 sierpnia 1792 r., gdy aresztowano Ludwika XVI. Konstytucja ta stała się w latach 1814-1830 wzorem dla europejskich kręgów liberalnych, które chciały pogodzić ustrój monarchiczny z doktryną liberalną i prawami obywatelskimi. Bezpośrednio do konstytucji 1791 r. nawiązała konstytucja Norwegii z 1814 roku. Konstytucja 1793 r. jako projekt ustroju 4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793,1795) Ciało Prawodawcze jako depozytariusz całej władzy A. Konstytucja jakobińska 1793 r. 335. Konstytucja z 24 czerwca 1793 r. uchwalona przez Konwent nigdy nie weszła w życie. Rządzący faktycznie Francją Komitet Ocalenia Publicznego (opanowany przez jakobinów) uważał, że w okresie wojny z antyrewolucyjną koalicją potrzebny jest reżim dyktatorski i czas na wprowadzanie konstytucji nastąpi po zakończeniu wojny. Po upadku jakobinów w lipcu 1794 r. uznano jednak, że ich konstytucja była zbyt demokratyczna i przygotowano nową ustawę konstytucyjną, którą Konwent uchwalił 22 sierpnia 1795 r. (5 Fructidora roku III wg. kalendarza rewolucyjnego). 336. Konstytucja jakobińska odrzuciła monteskiuszowski podział władz (choć jej twórcy dostrzegali jednak konieczność wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji państwa: prawodawczej, wykonawczej i sądowej). Cała władza miała spoczywać w jednoizbowym Ciele Prawodawczym, wybieranym na ÓKies \ tÓvto -n ^oo™Sft poweSn-nych, równych, bezpośrednich i jawnych. Prawa wyborcze mieli posiadać mężczyźni po ukończeniu 21 roku życia. Funkcje wykonawcze powierzono Radzie Wykonawczej (liczącej 24 członków), wybieraną przez Ciało na okres 2 lat i całkowicie mu podporządkowanej. 178 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE strów powoływał i odwoływał król, przy czym nie mogli oni być jednocześnie członkami Ciała Ustawodawczego. Konstytucja nie znała odpowiedzialności politycznej ministrów. Odpowiedzialność prawną ministrów egzekwował Najwyższy Trybunał Narodowy działając na wniosek Ciała Ustawodawczego, które formułowało oskarżenie. Władza sądowa: 333. Władzę sądową sprawować mieli wybierani przez ludność elekcyjni sędziowie Sęjziowje Konstytucja gwarantowała sędziom pełną niezawisłość i j niezależność od władzy wykonawczej. Znaczenie 334. Konstytucja 1791 r. obowiązywała krótko, formalnie do 22 konstytucji l 91 r. wrze^nja 1792 r, gdy zniesiono monarchię i ogłoszono Francję republiką, faktycznie zaś do 10 sierpnia 1792 r., gdy aresztowano Ludwika XVI. Konstytucja ta stała się w latach 1814-1830 wzorem dla europejskich kręgów liberalnych, które chciały pogodzić ustrój monarchiczny z doktryną liberalną i prawami obywatelskimi. Bezpośrednio do konstytucji 1791 r. nawiązała konstytucja Norwegii z 1814 roku. 4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793,1795) A. Konstytucja jakobińska 1793 r. Konstytucja 335. Konstytucja z 24 czerwca 1793 r. uchwalona przez Konwent 1793 r. jako njgjy nie weszła w życie. Rządzący faktycznie Francją Komitet Oca-projekt ustroju ,.„,,. , • 1 . • ' x . ? . 1 • lenia Publicznego (opanowany przez jakobinow) uważał, ze w okresie wojny z antyrewolucyjną koalicją potrzebny jest reżim dyktatorski i czas na wprowadzanie konstytucji nastąpi po zakończeniu wojny. Po upadku jakobinow w lipcu 1794r. uznano jednak, że ich konstytucja była zbyt demokratyczna i przygotowano nową ustawę konstytucyjną, którą Konwent uchwalił 22 sierpnia 1795 r. (5 Fructidora roku III wg. kalendarza rewolucyjnego). Ciało Prawodaw- 336. Konstytucja jakobińska odrzuciła monteskiuszowski podział cze jako depozyta- wjacjz (cnoć jej twórcy dostrzegali jednak konieczność wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji państwa: prawodawczej, wykonawczej i sądowej). Cała władza miała spoczywać w jednoizbowym Ciele Prawodawczym, wybieranym na okres 1 roku w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i jawnych. Prawa wyborcze mieli posiadać mężczyźni po ukończeniu 21 roku życia. Funkcje wykonawcze powierzono Radzie Wykonawczej (liczącej 24 członków), wybieranej przez Ciało na okres 2 lat i całkowicie mu podporządkowanej. Francja początków konstytucjonalizmu 179 337. Ważną rolę konstytucja przyznawała tzw. zgromadzeniom pierwiastkowym. Ich powołanie było próbą pogodzenia bliskich jako-binom ideałów demokracji bezpośredniej (głoszonych przez JJ.Rousseau) z koniecznością oparcia się na zasadzie reprezentacji, którą wymuszała choćby wielkość państwa. Zgromadzenia pierwiastkowe miały uczestniczyć w procedurze tworzenia ustaw. Projekty ustaw uchwalone przez Ciało Prawodawcze stawały się ustawami dopiero wówczas, gdy zaakceptowała je odpowiednia liczba zgromadzeń pierwiastkowych, które mogły też zażądać głosowania powszechnego (referendum) nad projektem. Prawa stanowione wyłącznie przez Ciało Prawodawcze nosiły nazwę dekretów. Warto także zwrócić uwagę na art. 1 konstytucji, który zawierał słynną formułę, powtarzaną potem przez wszystkie francuskie konstytucje republikańskie (z wyjątkiem konstytucji III Republiki z uwagi na to, że tworzyły ją trzy odrębne ustawy): „Republika Francuska jest jedna i niepodzielna". Elementy demokracji bezpośredniej: zgromadzenia pierwiatkowe B. Dyktatura jakobińska 338. Okres rządów jakobińskich (2 VI 1793 - 27 VII 1794), obok wspomnianej wyżej konstytucji, która pozostała jednak tylko dokumentem programowym, przyniósł także ważne doświadczenia w zakresie teorii rządu rewolucyjnego. Konieczność podjęcia walki dla obrony Francji i jej nowych instytucji przed obcą interwencją, oraz potrzeba zmobilizowania całego społeczeństwa do tej walki, zmusiły jakobinów do sięgnięcia po środki nadzwyczajne. Faktyczna władza przeszła na wybrany przez Konwent Komitet Ocalenia Publicznego, który na wielką skalę stosował środki terroru. Jego narzędziem stały się Komitet Bezpieczeństwa Publicznego oraz Trybunał Rewolucyjny. Skuteczność działania Komitetu Ocalenia Publicznego opierała się na działających na terenie całego kraju klubach jakobinów. W ten sposób praktycznie realizowała się dyktatura partii jakobińskiej. 339. Jeden z głównych polityków jakobińskich, Maksymilian Robespierre, sformułował teorię rządu rewolucyjnego. Twierdził on, że konieczność ocalenia ojczyzny i narodu wymaga zawieszenia zasad i praw konstytucyjnych, i usprawiedliwia posługiwanie się przez rząd terrorem. Dowodził przy tym, że stanowi to efekt dostosowania się demokracji do nadzwyczajnych potrzeb kraju. Stosowany przez jakobinów terror oznaczał nie tylko fizyczną eliminację wrogów ojczyzny i przeciwników politycznych jakobinów, ale także konfiskaty majątków i kontrybucje finansowe na rzecz „Republiki w potrzebie". Struktura władzy w czasie dyktatury jakobińskiej Teoria rządu rewolucyjnego 180 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE " k b Znaczenie 340. Dyktatura jakobinów trwała stosunkowo krótko (14 miesięcy), ale odegrała ważną rolę w późniejszych dziejach Francji, a także całej Europy. Widmo jakobinizmu, kojarzonego w XIX w. przede wszystkim z wywłaszczeniami i konfiskatą majątków, jako skutku dopuszczenia ludu do rządów, hamowało reformowanie prawa wyborczego Obawiano się, ze w powszechnych wyborach do głosu dojdzie lud, a wraz z nim odżyją jakobińskie metody rządów oznaczające zawieszenie konstytucji i stosowanie terroru. Jednocześnie jednak okres dyktatury jakobińskiej i teoria rządu rewolucyjnego, sformułowana przez Robespierre'a, stały się źródłem inspiracji dla XIX-wiecznych rewolucjonistów i przygotowywały grunt pod wystąpienia Komuny Paryskiej w 1871 r. Do koncepcji jakobińskiego rządu rewolucyjnego nawiązywała także bolszewicka teoria dyktatury proletariatu. C. Konstytucja 1795 r. Władza 341. Konstytucja 1795 r., uchwalona po odsunięciu jakobinów ustawodawcza w QCj w|acjzy j usunięciu ich z Konwentu, została zatwierdzona w drodze 1795 r • referendum ludowego. Jej celem było ograniczenie praw drobno-f*b dwuizbowy mieszczaństwa i wprowadzenie mechanizmów zapewniających pań-l-nii parlament stwu większą stabilizację. Konstytucja wprowadzała po raz pierwszy we Francji dwuizbowy parlament, składający się z Rady Pięciuset i v i Rady Starszych. Obie izby wybierane były na okres 3 lat (co roku ••"?-' •• wymieniała się jedna trzecia składu) w wyborach pośrednich, w któ-'"' * rych obowiązywał cenzus majątkowy i podwyższony cenzus wieku. W przypadku biernego prawa wyborczego do Rady Pięciuset wynosił on 30 lat, zaś do Rady Starszych — 40 lat, przy czym dodatkowo wymagano, by członkowie Rady Starszych byli obywatelami żonatymi lub wdowcami. Dolną granicą wieku, uprawniającą do udziału w zgromadzeniach wybierających posłów, było ukończenie 25 lat. Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała wyłącznie Radzie Pięciuset. Rada Starszych mogła uchwaloną ustawę albo zatwierdzić, albo odrzucić, nie mogła natomiast wprowadzać do niej poprawek. Rada Pięciuset po upływie roku mogła ponownie uchwalić te samą ustawę i przedstawić ją Radzie Starszych. Dyrektoriat 342. Władzę wykonawczą powierzono Dyrektoriatowi, składają- jako władza cemu sję z pięciu dyrektorów (stąd wzięła się stosowana często nazwa wykonawcza konstytucji dyrektorialnej). Wybierała ich na okres 5 lat Rada Starszych spośród 10 kandydatów (cenzus wieku: 40 lat) przedstawionych przez Radę Pięciuset, przy czym co roku wymieniał się jeden dyrektor. Dyrektorzy nie ponosili odpowiedzialności politycznej i nie mogli być odwołani przez izby. Byli jednak odpowiedzialni prawnie i w Francja początków konstytucjonalizmu 181 razie naruszenia prawa odpowiadali przed Najwyższym Trybunałem. \ Dyrektorzy nie mieli inicjatywy ustawodawczej i nie mogli rozwiązać parlamentu. Jako kolektywna głowa władzy wykonawczej powoływali ministrów, którzy nie tworzyli jednak rady ministrów i pozostawali zwykłymi urzędnikami. 343. Konstytucja dyrektorialna funkcjonowała źle. Ścisły podział Funkcjonowanie władzy między rady i dyrektorów okazał się w praktyce nieżyciowy i konsty*ucJ'*79S r-utrudniał działanie organów państwa. Nie sprawdził się też pomysł powołania zbiorowej głowy państwa w osobach pięciu Dyrektorów. Konflikty w łonie Dyrektoriatu paraliżowały jego działanie, utrudniały nominacje ministerialne i sprawowanie kontroli nad ministrami. Wobec stałego wewnętrznego zagrożenia jakobinizmem, a jednocześnie niebezpieczeństwa powrotu Burbonów i reakcji monarchicznej, oparciem dla rządów stawała się coraz wyraźniej armia. Ostatecznie rządy w państwie w drodze zamachu stanu przejął w 1799 r. generał Napoleon Bonaparte i narzucił Francji nową konstytucję i nowy system rządów. 5. Konstytucja 1799 r. i system rządów napoleońskich 344. Nową konstytucję, proklamowaną przez Napoleona 13 Plebiscyt jako grudnia 1799 r. (22 Frimaire'a roku VIII), zatwierdził w drodze plebi- leg'tynacja scytu ogół obywateli. W ten sposób zachowano formalnie zasadę su- W zy ap° werenności ludu, który wypowiedział się w kwestii ustroju państwa. Wszystkie późniejsze zmiany konstytucji, łącznie z tą, która wprowadzała w istocie cesarstwo, były potwierdzane w taki sam sposób. Pozwalało to Napoleonowi utrzymywać, że jego władza jest kontynuacją rewolucyjnych przemian, zapoczątkowanych w 1789 r., ale jednocześnie osłabiało jego pozycję międzynarodową, gdyż taka legitymizacja władzy dla europejskich władców wydawała się wysoce wątpliwa. 345. Ustrój władz państwowych, wprowadzony przez konstytucję System list | konsularną, był bardzo skomplikowany i okazał się nadzwyczaj nie- zaufama trwały. Iluzoryczna okazała się powszechność głosowania. Formalnie prawo głosu przysługiwało wszystkim obywatelom po ukończeniu 21 roku życia. System wyborczy oparty jednak został na tzw. listach zaufania: z jednej dziesiątej obywateli uprawnionych w okręgu do głosowania powstawała lista okręgowa, jedna dziesiąta z listy okręgowej tworzyła listę departamentalną, zaś z jednej dziesiątej listy departamentalnej powstawała lista narodowa. Nominacji ważniejszych urzędników dokonywał pierwszy konsul z list okręgowych i departamentalnych, natomiast z listy narodowej Senat wybierał 182 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Rozdzielenie władzy ustawodawczej między cztery organy członków zgromadzeń ustawodawczych oraz konsulów i sędziów sądu kasacyjnego (który stanowił najwyższą instancję). W ten sposób decydujące wybory i nominacje znalazły się poza kontrolą wyborców. 346. Władza ustawodawcza została rozdzielona między 4 organy. Rada Stanu, powoływana przez pierwszego konsula (potem cesarza) opracowywała projekty ustawodawcze. Inicjatywę w tym zakresie miał wyłącznie pierwszy konsul. Składający się ze 100 osób Trybunat przeprowadzał dyskusję nad projektem i w razie aprobaty przedstawiał go (wraz z przedstawicielem Rady Stanu) Ciału Ustawodawczemu, które z kolei głosowało nad projektem, nie mając prawa podejmowania nad nim dyskusji. Tak więc funkcja dyskutowania ustawy i głosowania nad nią zostały w konstytucji konsularnej rozdzielone. Trybunat w 1807 r. został rozwiązany, gdyż na jego forum ujawniały się opozycyjne nastroje. Zgodność uchwalonej ustawy z konstytucją badał Senat Zachowawczy, składający się z 80 dożywotnich członków, powołanych przez pierwszego konsula (potem Senatowi przysługiwało prawo kooptacji, czyli możliwość uzupełniania składu własną uchwałą). Senat miał także prawo zmieniania konstytucji w drodze senatus-consulta, przy czym takie zmiany musiały być poddane plebiscytowi. W tym właśnie trybie dokonano dwóch ważnych zmian w konstytucji: w 1802 r. wprowadzono instytucję dożywotniego konsula, zaś w 1804 — Napoleon został ogłoszony Cesarzem Francuzów. 347. Władza wykonawcza spoczywała całkowicie w rękach trzech konsulów, z których głos rozstrzygający przypadał pierwszemu konsulowi (został nim oczywiście Napoleon), podczas gdy pozostałym przysługiwał tylko głos doradczy (stąd konstytucję tę nazywano konsularną). Konsulów na 10 lat wybierał Senat i byli oni nieusuwalni. Pierwszy konsul mianował i odwoływał członków Rady Stanu, ministrów, ambasadorów, oficerów, członków władz lokalnych (np. prefektów), sędziów, przy czym ci ostatni byli nieusuwalni. Ministrowie odpowiadali przed pierwszym konsulem i była to tylko odpowiedzialność prawna (przed Najwyższym Trybunałem wyłanianym z sądu kasacyjnego). Nie tworzyli jednak rady ministrów. Władza wykonawcza (tj. pierwszy konsul i ministrowie) mogła wydawać zarządzenia potrzebne dla wykonania ustaw. W 1804 r. wszystkie uprawnienia pierwszego konsula przeszły na cesarza, a urzędy dwóch pozostałych konsulów zostały zniesione. Władza wykonawcza: pierwszy konsul, cesarz System napoleoński: bonapartyzm 348. Konstytucja konsularna zapewniała zdecydowaną przewagę władzy wykonawczej, którą sprawował niemal całkowicie pierwszy konsul, potem cesarz. Władza ustawodawcza została rozproszona i pozbawiona uprawnień kontrolnych a ogół obywateli — odsunięty od . A Francja początków konstytucjonalizmu 183 realnego wpływu na skład organów przedstawicielskich. W efekcie konstytucja konsularna nie realizowała zasady podziału władzy koncentrując ją w całości w ręku cesarza. System napoleoński oznaczał więc faktyczne wprowadzenie rządów jednoosobowych, przy zachowaniu pozorów ustroju republikańskiego. System ten, nazywany niekiedy cezaryzmem lub bonapartyzmem, miał swoich zwolenników np. na terenie Ameryki Łacińskiej (Simon Bolivar). Powróci też do niego Francja w 1852 r., gdy powstanie II Cesarstwo. 349. Okres Rewolucji nie rozwinął we Francji instytucji demokratycznych. Konstytucjonalizm tego okresu cechowały rozwiązania skomplikowane i nie zdające praktycznego egzaminu. Postulowana w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela równowaga władz była ciągle naruszana. Wynikało to z dominacji Ciała Ustawodawczego (jak w konstytucji jakobińskiej), albo z faktycznej dyktatury jednostki (jak w czasach napoleońskich). Niekiedy władza przybierała postać dwóch działających obok siebie struktur, co okazywało się także niekorzystne dla funkcjonowania państwa (jak w okresie Dyrektoriatu). W efekcie wprowadzane w tym okresie konstytucje okazały się nietrwałe i nie wywarły większego wpływu ani na rozwój konstytucjonalizmu francuskiego, ani europejskiego. Proces gruntowania się instytucji parlamentarnych zacznie się we Francji dopiero w czasach monarchii lipcowej (1830-1848), a dojrzały kształt osiągną one w III Republice, a więc po 1875 roku. . Ograniczony zasięg wpływów wczesnego konstytucjonalizmu francuskiego 6. Reformy zarządu terytorialnego A. Reformy Konstytuanty 350. Lata 1789-1814 przyniosły Francji szereg bardzo istotnych Nowy podział reform, z których do najważniejszych zaliczyć trzeba reformę podziału terytorialny: terytorialnego państwa i towarzyszące jej zmiany organów zarządu lokalnego. Już w 1789 r. Konstytuanta dokonała reformy podziału terytorialnego państwa tworząc 83 departamenty. Programowo starano się zerwać z tradycyjnym, historycznie uwarunkowanym podziałem, i jako kryterium brano względy geograficzne i gospodarcze. Wprowadzono także nowe nazwy dla powstałych jednostek nie nawiązujące do nazw historycznych. Obszar departamentu starano się tak wytyczyć, aby z najodleglejszego zakątka można było dojechać do stolicy departamentu i wrócić z niej w ciągu jednego dnia. To dlatego stolicami nowych departamentów czyniono miasta (niekiedy bez wielkiej tradycji) położone centralnie. Reforma 1789 r. przewidywała czterostopniowy podział 83 departamenty 184 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE lokaTnych Stu ł r kraju. Departamenty dzieliły się więc na dystrykty, dystrykty — na kantony, a kantony — na gminy wiejskie i miejskie. \L>r.&4 • 351. Władze wszystkich stopni podziału terytorialnego miały charakter samorządowy i pochodziły z wyborów. W cenzusowych wyborach wybierano rady municypalne, dystryktowe i departamental-ne, a te ze swego grona wybierały mera (w gminie) i dyrektoriaty w dystryktach i departamentach. W początkowym okresie w organach tych brakowało czynnika urzędniczego, fachowego. Brak przygoto-f,,i^u,.Ht,s^> wania do pełnienia odpowiedzialnych funkcji oraz brak kontroli ze strony organów wyższego stopnia, spowodowały, ze wprowadzony przez Konstytuantę system zarządu lokalnego nie zdał egzaminu. Już w czasach Konwentu, a potem w okresie Dyrektoriatu wprowadzono do samorządu terytorialnego czynnik fachowy w osobach urzędników. Nie poprawiło to jednak w sposób dostateczny funkcjonowania lokalnej administracji. Zasadniczej zmiany dokonał dopiero Napoleon przeprowadzając w 1800 r. gruntowną reformę zarządu terytorialnego. i. kswi .tvV» Mjf'» nĄ B. Reforma napoleońska Nowy podział terytorialny: pozostawił departament, 352. Z dawnego systemu, wprowadzonego w 1789 r., Napoleon 0 podział na departamenty. Cała reszta uległa zasadni- okręg, gmina czym zmianom. Podział terytorialny miał byc trójszczeblowy. Departamenty miały się dzielić na okręgi (arrondissements), zaś okręgi — ] na gminy. Kantony utrzymały się tylko jako okręgi administracji sądowej i skarbowej. Pozostałe uprawnienia administracyjne kantonów miały przejść na gminy. 353. Zarząd terytorialny zorganizowany został przez Napoleona na zasadzie centralizmu i biurokratyzmu, a więc z zachowaniem hierarchicznego podporządkowania i z powierzeniem funkcji urzędnikom odpowiedzialnym przed swoimi zwierzchnikami i przez nich odwoływanym. Oznaczało to całkowite zerwanie z systemem wybieralnych i kolegialnych organów samorządu lokalnego wprowadzonym przez Konstytuantę. 354. Na czele departamentu postawiony został prefekt, okręgiem kierował podprefekt, zaś na czele gminy stał mer. Prefektowi podlegały wszystkie działy administracji z wyjątkiem sądownictwa, wojska, poczty i szkolnictwa wyższego i średniego. Urząd prefekta nawiązywał do przedrewolucyjnego urzędu intendenta królewskiego. W zakresie administracji ogólnej prefekt podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, w sprawach policyjnych — ministrowi policji, w pozostałych sprawach — odpowiednim ministrom resortowym. Prefekt był urzędnikiem politycznym, mógł być w każdej chwili odwołany i poważniejsze zmiany Wprowadzenie zasad centralizmu i biurokratyzmu Prefekt, podprefekt, mer jako organy administracji lokalnej Francja początków konstytucjonalizmu 185 rządowe bardzo często oznaczały także wymianę prefektów. Natomiast niższy personel urzędniczy miał charakter ściśle fachowy i nie zmieniał się nawet po poważnych zawirowaniach politycznych w kraju. To nadawało administracji państwa niezbędną ciągłość. Uprawnienia podprefekta były bardzo skromne. Nazywany był kiem prefekta" lub „skrzynką na listy", co podkreślać miało jego liesamodzielny charakter; podprefekt bowiem w niewielu sprawach lógł podejmować samodzielnie decyzje i jego rola sprowadzała się przede wszystkim do opiniowania kierowanych do prefekta podań. W wykonywaniu swych obowiązków był ściśle podporządkowany prefektowi. Mer, wybierany przez mieszkańców gminy, załatwiał sprawy bieżące administracji gminnej. 355. Przy boku prefekta, podprefekta i mera działały rady depar- Ograniczona rola tamentalne, okręgowe i gminne. Ich członkowie pochodzili z nomina- rad dePartamen-cji (prefekt mianował członków rady okręgowej i gminnej, pierwszy wyciu gminnych konsul — rady departamentalnej), zaś funkcje rady były wyłącznie doradcze. Ponadto zbierały się one rzadko, najczęściej raz w roku. Trudno więc potraktować je jako organy samorządu terytorialnego. W drugiej połowie XIX w. znaczenie rad wzrosło, zaś od 1831 r. ich członkowie byli już wybierani. Wprowadzony przez Napoleona centralistyczny system zarządu terytorialnego utrzymał się we Francji w zasadniczym zrębie do dnia dzisiejszego. Przeciwstawiany samorządowemu modelowi angielskiemu, miał wielu swoich naśladowców w Europie. Do rozwiązań napoleońskich nawiązywały np. Prusy. 356. Ważną rolę w stworzonym przez Napoleona systemie admi- Rada Stanu nistracji państwa odgrywała Rada Stanu. Utworzona w 1799 r., wy- j^c ^ wodziła się z Rady Prywatnej i działała jako ciało doradcze przy a(jmjnjstracyjny pierwszym konsulu oraz jako najwyższy sąd administracyjny. Do jej zadań z dziedziny administracji (o udziale w procesie ustawodawczym była już mowa wyżej) należało przygotowywanie opinii dla pierwszego konsula, obligatoryjne wypowiadanie się co do rozporządzeń wykonawczych, przygotowywanych przez pierwszego konsula i ministrów oraz pełnienie roli trybunału administracyjnego. W tym ostatnim zakresie Rada Stanu działała jako sąd II instancji, rozpoznający odwołania od rad prefekturalnych i niektórych orzeczeń ministrów. Wyodrębnienie sądownictwa administracyjnego było konsekwencją rozdzielenia władzy wykonawczej i sądowniczej, a poza tym miało zapewniać jednostce ochronę w przypadku nadużyć ze strony organów władzy. W ramach Rady Stanu zaczęło się rozwijać prawo administracyjne i nauka prawa administracyjnego, kontynentalne 186 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE prawo cywilne bowiem, w przeciwieństwie do systemu anglosaskiego, nie znajdowało zastosowania w dziedzinie administracji. Wprowadzenie sądownictwa powszechnego 7. Reforma sądownictwa Oddzielenie sądownictwa od administracji 357. Ważne reformy dokonały się także w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Konstytuanta wprowadziła jednolity system sądownictwa powszechnego, z wyodrębnieniem sądów cywilnych i karnych. Zerwano tym samym ze skomplikowanym systemem sądowym monarchii absolutnej, z elementami sądownictwa stanowego, wielością sądów królewskich, zaniechano także wymiaru sprawiedliwości sprawowanego osobiście przez króla. Jedynie w sprawach małżeńskich kompetencja sądów kościelnych utrzymała się do września 1792 roku. W sprawach cywilnych przewidziano dwuinstancyjność postępowania: sprawy rozpoznawały sądy pokoju i trybunały w dystryktach, a od ich orzeczeń można się było odwołać do trybunału innego dystryktu. W sprawach karnych mniejszej wagi obowiązywały trzy instancje: sąd policji municypalnej, sąd policji poprawczej, działający w kantonie, oraz trybunał w dystrykcie. W sprawach karnych zagrożonych surowymi karami (jak kary na ciele lub kary hańbiące) śledztwo prowadził sędzia pokoju a wyrokował trybunał w dystrykcie, działając z udziałem ławy przysięgłych. Zgodnie z przyjętym przez Konstytuantę modelem angielskim w tym zakresie, najpierw tzw. wielka ława decydowała, czy sprawie należy nadać bieg, a następnie ława orzekająca rozstrzygała o winie oskarżonego. Od wyroku trybunału dystryktu, podjętego w tym trybie, nie przysługiwała apelacja. Nie było natomiast ławy przysięgłych w sprawach cywilnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów procedury lub prawa można było wystąpić z wnioskiem kasacyjnym do specjalnie powołanego Sądu Kasacyjnego. Nie rozpoznawał on spraw merytorycznie, lecz w przypadku potwierdzenia zarzutów uchylał dotychczasowy wyrok i kierował sprawę do innego trybunału dystryktu w celu jej ponownego rozpoznania. Wszystkie stanowiska sędziowskie obsadzane były w drodze wy-borów' Z wyjątkiem sędziów pokoju kandydaci musieli wykazać się kwalifikacjami prawniczymi. Zasada wyboru dotyczyła także sędziów przysięgłych. 358. Konstytuanta przeprowadziła też ścisłe oddzielenie sądownictwa od administracji, co zapewniło sędziom niezawisłość w orzekaniu. Była to zasadnicza zmiana w stosunku do czasów poprzednich, gdy organy administracji lokalnej, jak intendent, czy baliw, wykonywały jednocześnie funkcje sądowe. Oddzielenie sądownictwa od ad- Francja początków konstytucjonalizmu 187 Wprowadzenie przez Napoleona zasady nominacji sędziów i nowej struktury terytorialnej sądów ministracji posunięte zostało jednak tak daleko, iż uznano, że sądy nie mogą ingerować nie tylko w działalność administracji, ale także w jej spory z obywatelami. To dlatego konieczne stało się wprowadzenie we Francji sądownictwa administracyjnego. 359. Istotnych zmian w systemie sądowym wprowadzonym przez Konstytuantę dokonał Napoleon. Przede wszystkim zniósł on obieralność sędziów wprowadzając w to miejsce zasadę nominacji połączoną jednak z nieusuwalnością. Oznaczało to istotne wzmocnienie niezawisłości sędziego, którego można było zwolnić tylko w określonych prawem przypadkach (jak osiągnięcie wieku emerytalnego, czy popełnienie stwierdzonego wyrokiem sądu czynu nie licującego z godnością sędziowską). W drodze wyborów powoływani mieli być nadal tylko sędziowie pokoju i oczywiście sędziowie przysięgli. Ograniczono jednak znaczenie tych ostatnich, likwidując wielką ławę i pozostawiając przysięgłym tylko decydowanie o winie oskarżonego. Napoleon dostosował także strukturę organizacyjną sądownictwa do nowego podziału terytorialnego. Sędziowie pokoju mieli więc działać na szczeblu kantonu, na szczeblu okręgu miał powstać jeden trybunał dla spraw cywilnych. Odwołania kierować należało do jednego z 27 trybunałów apelacyjnych, zaś najwyższą instancją w sprawach cywilnych i karnych pozostawał Trybunał Kasacyjny. 360. Wprowadzony przez Konstytuantę i zmodyfikowany przez Wpływ systemu Napoleona, system sądownictwa we Francji wywarł duży wpływ na słownictwa ,. ,. „ ^.ji- . - jj- •• francuskiego na rozwój sądownictwa w Europie. Oddzielenie sądów od administracji, ? jtraje EUr0DV ustanowienie jednolitych sądów powszechnych i wprowadzenie gwarancji niezawisłości sędziowskiej stało się kanonem organizacyjnym wymiaru sprawiedliwości państw europejskich. Także recepcja instytucji ławy przysięgłych dokonywała się w Europie przede wszystkim w oparciu o model napoleoński (jedna ława orzekająca o winie). 8. Stosunki państwo — Kościół 361. Rewolucja Francuska przyniosła zasadniczą zmianę w sto- Wolność wyznania sunkach wyznaniowych. Przypomnijmy, że Deklaracja Praw Czło- Prawem ludzkim ? i ? r\u * i i , - j e j 4, i obywatelskim wieka i Obywatela czyniła wolność wyznania jednym z fundamentalnych praw ludzkich. W konsekwencji radykalnie musiały się zmienić relacje między państwem i Kościołem katolickim. 362. W lipcu 1790 r. uchwalona została tzw. konstytucja cywilna Konstytucja kleru. Na mocy tej ustawy wprowadzono nowy podział diecezji, do- cyw"nakleru pasowując go do podziału administracyjnego kraju. Biskupów i proboszczów wybierać miały zgromadzenia departamentalne i dystryktu, 188 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE przy czym w elekcji biskupów nie przewidziano żadnego udziału papieża. Oznaczało to zerwanie stosunków z papiestwem. Zlikwidowano wszystkie instytucje kościelne, w tym szkoły prowadzone przez Kościół (majątek kościelny przeszedł na własność państwa już w listopadzie 1789 r., zaś kasatę zakonów przeprowadzono na podstawie dekretu z lutego 1790r.). W listopadzie 1790r. uchwalono ustawę nakładającą na duchowieństwo obowiązek złożenia przysięgi na wierność królowi i wspomnianej wyżej konstytucji cywilnej kleru. Od-1 mowa pociągała za sobą utratę urzędu. Wobec tego, że tylko czterech biskupów i mniej więcej połowa księży złożyła przysięgę, na opróżnionych miejscach pojawili się masowo nowi księża, wybierani według nowych zasad. Doprowadziło to do bardzo głębokiego podziału w Kościele francuskim, którego skutki odczuwalne były jeszcze w połowie XIX wieku. Ukoronowaniem zmian wprowadzanych przez rewolucję w zakresie stosunków wyznaniowych był dekret Konwentu z lutego 1795 r. traktujący o rozdziale Kościoła od państwa. W myśl jego postanowień państwo miało powstrzymać się od materialnego wspierania wszelkich wyznań, symbole religijne powinny były zniknąć z miejsc publicznych a wszystkie religijne ceremonie — odbywać się wyłącznie wewnątrz przeznaczonych na ten cel pomieszczeń. Wszelkie przywileje i szczególne prawa duchownych miały być zlikwidowane, państwo zaś powinno objąć działalność kultową szczególnym nadzorem. Konkordat 1801 r. 363. System rozdziału utrzymał się do r. 1801, gdy Napoleon podpisał z papieżem Piusem VII konkordat. W konkordacie papież zniósł dawny, przedrewolucyjny podział na diecezje, akceptując tym samym podział wprowadzony przez Konstytuantę, pokrywający się mniej więcej z podziałem terytorialnym państwa na departamenty. Nominacji biskupów i arcybiskupów dokonywać miał pierwszy konsul (potem cesarz) zaś papież nadawać miał nominatowi inwestyturę kanoniczną. Był to więc powrót do zasad, określonych jeszcze w konkordacie bo-lońskim z 1516 roku. W sprawie skonfiskowanych Kościołowi dóbr zawarto kompromis: papież uznał za nienaruszalny powstały przez ich sprzedaż stan faktyczny, formalnie jednak nie zrzekł się ich na rzecz państwa francuskiego. Państwo francuskie zobowiązało się natomiast do wypłacania stałych pensji biskupom i proboszczom. Do Kościoła powróciły także świątynie i budynki, które nie zostały jeszcze sprzedane osobom trzecim. W 1802 r. Napoleon dołączył do konkordatu, bez zgody papieża, 77 artykułów ograniczających znacznie autonomię Kościoła. Mimo sprzeciwów papieża, prawo to uznano za część składową kon- VW5 k Francja konstytucyjna H. Uwagi wstępne 364. Upadek Napoleona zakończył pierwszy okres francuskiego Utrwalenie się konstytucjonalizmu. Był to okres prób, pierwszych doświadczeń; konstytucJonaI'-, . . , , . P , ? , , , zmu we Francji wprowadzane konstytucje okazały się nieiunkcjonalne, a praktyka rządów często nie tylko odbiegała od litery konstytucji ale po prostu jej zaprzeczała. Tak było w przypadku tzw. konstytucji konsularnej, republikańskiej w swych podstawach, i praktyki monarchicznych de facto rządów Napoleona. Od 1814 r. konstytucjonalizm stał się już we Francji trwałą podstawą władzy państwowej. Decydujące znaczenie miała tutaj decyzja Ludwika XVIII, który, restaurując monarchię Burbonów i nawiązując w wielu swych działaniach do czasów przed-rewolucyjnych, uznał jednak (namawiany nota bene gorąco przez Aleksandra I, cesarza Rosji), że zasady sprawowanej przez niego władzy powinny być ujęte w formie konstytucji. Dla wszystkich późniejszych rządów, które w mniej lub bardziej otwarty sposób nawiązywały do dorobku rewolucji, było już oczywiste, że legitymizować swą władzę mogą wyłącznie na podstawie aktu konstytucji. 365. Konstytucje Francji XIX i XX w. podzielić można na trzy ro- Trzy rodzaje dzaje: są to konstytucje monarchiczne (1814, 1830), konstytucje repu- konstytucJl blikańskie (1848, 1875, 1946 i 1958) oraz zachowująca specyficzny charakter konstytucja napoleońska (1852), nawiązująca do konstytucji konsularnej z 1799 roku. Większość wymienionych konstytucji odegrała ważną rolę w dziejach europejskiego konstytucjonalizmu, stając się wzorem lub punktem odniesienia dla konstytucji innych państw. Zasadnicze znaczenie miały zwłaszcza konstytucja 1814 r. i akty konstytucyjne 1875 r. stwarzające podstawy III Republiki. W ciągu XIX wieku gruntowały się też zasady funkcjonowania administracji państwa zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Wprowadzony przez Napoleona centralizm uzupełniany był systematycznie elementami samorządowymi. Nowej regulacji, już na początku XX w., doczekały się też stosunki między państwem a Kościołem. 190 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE 2. Konstytucje monarchiczne A. Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII Oktrojowanie 366. Po upadku Napoleona w 1814 r. Senat ogłosił koniec cesar- kLludwika'xviII StWa' uchwalił nowa- konstytucję i wezwał na tron Ludwika XVIII, brata ściętego w 1793 r. Ludwika XVI. Przebywający w Anglii Ludwik XVIII odmówił przyjęcia tronu na warunkach określonych przez Senat i po wylądowaniu we Francji w czerwcu 1814 r. nadał jej (czyli oktrojo-wał) własną konstytucję. Po epizodzie 100 Dni, będącym nieudaną próbą powrotu na tron Napoleona, Ludwik XVIII objął definitywnie rządy we Francji, uznając, że jest to dziewiętnasty rok jego panowania. Powrót Burbonów został zaakceptowany przez wielkie europejskie mocarstwa, które walczyły z Napoleonem, a po jego klęsce przystąpiły na Kongresie Wiedeńskim (1814-1815) do układania nowego porządku w Europie. Podstawową zasadą tego ładu miał być legitymizm, oznaczający powrót dawnych dynastii na europejskie trony. Jednocześnie jednak zdawano sobie sprawę z tego, że powrót starych reżimów, sprzed 1789 r., jest już niemożliwy, gdyż 25 lat porządków wyrosłych z idei, praktyki i dokumentów rewolucji, nie da się całkowicie wyeliminować. Konstytucja nadana przez Ludwika XVIII była więc próbą pogodzenia tych dwóch światów: absolutnej monarchii ancien regime'uz obywatelskim doświadczeniem lat 1789-1814. Nawiązanie do modelu angielskiego 367. Karta Konstytucyjna 1814 r. nawiązywała w wielu rozwiązaniach do modelu angielskiego. Ludwik XVIII spędził wiele lat na emigracji w Anglii i dobrze znał praktykę angielskich rządów. Recypowa-nym instytucjom nadał jednak specjalny charakter, chcąc maksymalnie zwiększyć władzę królewską. Mimo tych różnic karta Ludwika XVIII stała się do pewnego stopnia zapisem angielskiego modelu rządów, który, jak wiadomo, nigdy nie przybrał konstytucyjnej formy. Późniejsza popularność modelu ustrojowego Anglii w Europie wynikała w dużym stopniu ze znaczenia, jakie uzyskała konstytucja 1814 roku. Król 368. Konstytucja Ludwika XVIII nosiła nazwę Karty Konstytu- jakosuweren cyjnej (Charte Constitutionnelle). W ten sposób monarcha chciał nawiązać do dawnych przywilejów nadawanych przez władców i podkreślić zarazem, że konstytucja ta nie wynika z woli suwerennego ludu (dlatego odrzucił konstytucję proponowaną mu przez Senat) lecz jest wyrazem suwerennej decyzji królewskiej. Zarazem jednak nadanie konstytucji oznaczało samoograniczenie się władzy królewskiej, władcy mieli bowiem każdorazowo zaprzysięgać konstytucję zobo- Francja konstytucyjna 191 wiązując się do jej przestrzegania. Suwerenem w państwie był zatem ról, który władzę swą sprawował Dei gratia (z łaski Boga), on dawał konstytucję swym poddanym i tylko on mógł dokonywać w zmian. Jest rzeczą charakterystyczną, że konstytucja nie regulo-kwestii porządku dziedziczenia tronu francuskiego, tak jak czy-to konstytucja 1791 roku. Ludwik XVIII uważał bowiem, że wskazanie następcy tronu jest wewnętrzną sprawą rządzącej dynastii (która w tym zakresie pozostała wierna prawu salickiemu) i nie należy i materii Karty Konstytucyjnej (bo nie stanowi przedmiotu ustępstw strony króla, a tak Ludwik XVIII traktował wydaną przez siebie tę). i parlament 369. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że suwerenem jest Władza ustawo-król, było bardzo szczególne usytuowanie monarchy w ramach funkcji °awcza: kro1 ustawodawczej. Art. 15 Karty stanowił, że władza ustawodawcza jest wykonywana kolektywnie przez króla, Izbę Parów i Izbę Deputowanych Departamentalnych. Inicjatywę ustawodawczą posiadał wyłącznie król, on też nadawał sankcję wszystkim ustawom i ogłaszał je. Proces ustawodawczy zależał więc w ogromnym stopniu od władcy: on go uruchamiał i ostatecznie decydował o wprowadzeniu ustawy w życie. W Karcie próbowano w tym zakresie zachować pozory podziału władz, wyodrębniono więc władzę ustawodawczą i wykonawczą, ale obie powierzono w istocie monarsze, nadając parlamentowi rolę organu konsultacyjnego. Praktyka konstytucyjna poszła jednak w kierunku nadania parlamentowi dużej samodzielności. Była to osobista zasługa Ludwika XVIII, który starał się tak dobierać skład swych ministrów, by cieszyli się oni poparciem obu izb. Tym samym parlament zyskiwał istotnie na znaczeniu i mógł bardziej aktywnie wpływać na legislację. W takim też kierunku poszła interpretacja doktrynalna konstytucji (zwłaszcza Beniamina Constanta, przedstawiciela kierunku liberalnego i deputowanego do izby niższej). 370. Parlament składał się z dwóch izb. Karta stanęła zatem na 'zba Parów gruncie zasady bikameralizmu. Izba wyższa, zwana Izbą Parów, miała ° sk'a?> '"'ii:'"'' •'''"'" A. Konstytucja II Republiki z 1848 r. Uchwalenie 384. II Republikę proklamowano w końcu lutego 1848 roku. W kwietniu przeprowadzono powszechne i bezpośrednie wybory do Zgromadzenia Konstytucyjnego, które przygotowało i uchwaliło we wrześniu nową konstytucję. W Zgromadzeniu przewagę miały ugrupowania umiarkowane i one nadały kształt konstytucji, nawiązując w wielu proponowanych rozwiązaniach do konstytucji Stanów Zjednoczonych. Władza ustawo- 385. Konstytucja 1848 r. powierzała władzę ustawodawczą jed- awcza:je no- nojzbowemu Zgromadzeniu Narodowemu. Liczyło ono 750 deputo-izbowe Zgroma- i-i „i , ,, dzenie Narodowe wanycn> wybieranych na 3 lata w wyborach powszechnych (cenzus wieku — 21 lat), bezpośrednich, równych i tajnych. Inicjatywę ustawodawczą posiadali członkowie izby oraz ministrowie. Władza wykonaw- cza: prezydent i ministrowie 386. Władzę wykonawczą „lud francuski delegował obywatelo- 1 wj ^5^ otrzymuje tytuł Prezydenta Republiki". Powierzenie funkcji głowy państwa prezydentowi było wyraźnym nawiązaniem do kon- I stytucji amerykańskiej. Prezydenta Republiki wybierano na okres 4 lat 1 w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim i tajnym. Konstytucja zabraniała powtórnego wyboru na urząd prezydencki. Ponowne objęcie tego urzędu było możliwe dopiero po upływie czterech lat. Prezy- j dent wyposażony został w dość szerokie uprawnienia. Przede wszyst-kim do niego należało powoływanie i odwoływanie ministrów. Kon- , stytucja nie mówiła nic o odpowiedzialności politycznej ministrów, co w praktyce oznaczało, że ponosili oni taką odpowiedzialność przed prezydentem. Prezydent (i ministrowie) był odpowiedzialny konstytu-cyjnie. Jako szczególny przypadek traktowano próbę rozwiązania parlamentu lub utrudniania jego pracy — działania takie kwalifiko- Francja konstytucyjna 197 Praktyka konstytucyjna: rywalizacja prezydenta ze Zgromadzeniem ne były jako zdrada główna. Odpowiedzialność konstytucyjną eg-kwowano przed Najwyższym Trybunałem, przy czym w stan oskar-enia stawiać miało Zgromadzenie Narodowe. Prezydentowi przysługiwało słabe weto zawieszające wobec ustaw uchwalonych przez Zgromadzenie. Do jego przełamania wystarczyło ponowne uchwalenie ustawy przez Zgromadzenie zwykłą większością. Ważną rolę konstytucja przewidywała dla Rady Stanu. Oprócz prawowania funkcji nadzorczej nad administracją publiczną, miała na opiniować projekty ustaw, przygotowane przez ministrów oraz owstałe z inicjatywy posłów, a także przygotowywać akty wyko-awcze z zakresu administracji publicznej. Radzie Stanu przewodni-ył wiceprezydent, a jej członków powoływało Zgromadzenie. 387. Praktyka konstytucyjna II Republiki obnażyła wszystkie słabości konstytucyjnych rozwiązań i ukazała, że republika nie miała ; jeszcze wielu zwolenników. W wybranym w 1849 r. Zgromadzeniu większość uzyskali monarchiści, którzy dążyli do przywrócenia we Francji monarchii. W 1850 r. Zgromadzenie ograniczyło powszech-)ść głosowania przez wprowadzenie 3-letniego domicylu. Ograniczenie to stało się dokuczliwe zwłaszcza dla migrującej w poszukiwaniu pracy ludności robotniczej. W wyborach prezydenckich zwyciężył Ludwik Napoleon Bonaparte, bratanek Napoleona I. Legenda napoleońska była ciągle bardzo żywa (zwłaszcza na wsi francuskiej, wśród ludności chłopskiej), co pozwoliło Bonapartemu zdecydowanie pokonać innych konkurentów. Jako prezydent Ludwik Napoleon nie dopuścił do wykształcenia się parlamentarnej formuły rządów, kierował bezpośrednio ministrami i uczynił ich politycznie odpowiedzialnymi przed sobą. Jednocześnie zyskiwał sobie szerszą popularność podejmując walkę ze Zgromadzeniem (zwłaszcza zaś ze wspomnianą wyżej zmianą zasad wyborczych). Konstytucja zabraniała powtórnego wyboru na urząd prezydenta. Ludwik Napoleon zdecydował się więc w grudniu 1851 r. na przeprowadzenie zamachu stanu. Rozwiązał Zgromadzenie, uchylił obowiązującą konstytucję, a następnie uzyskał w plebiscycie akceptację dla swych działań i pełnomocnictwa do przygotowania nowej konstytucji. B. Konstytucja III Republiki z 1875 r. 388. Po kapitulacji Napoleona III w 1870 r. pod Sedanem w wojnie Ustanowienie francusko-pruskiej i upadku II Cesarstwa, 4 września 1870 r. ogłoszono rePubliki Jako Francję ponownie republiką. Wybrane na początku 1871 r. Zgromadzę- ™?^ ^^ nie Narodowe miało zdecydować o przyszłym ustroju Francji. Więk- dść w Zgromadzeniu mieli monarchiści, którzy nie uznawali deklara- 198 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE cji z 4 września. Monarchiści byli podzieleni jednak na zwolenników dynastii orleańskiej i tzw. legitymistów, którzy nadal uznawali główną linię Burbonów za jedynych dziedziców korony francuskiej. Każda z tych grup reprezentowała inny program polityczny. Legitymiści chcieli powrotu silnych rządów królewskich, orleaniści natomiast starali się przywrócić system funkcjonujący w okresie monarchii lipcowej. Niemożność uzgodnienia wspólnego stanowiska spowodowała, ze mimo przewagi liczebnej w Zgromadzeniu, zwolennikom monarchii nie udało się doprowadzić do restauracji tej formy rządów. iu ii-*** Ostateczne wprowadzenie ustroju republikańskiego odbyło się w sposób przypadkowy. W 1875 r. w toku dyskusji poseł Wallon postawił wniosek w brzmieniu: „Prezydent Republiki wybierany jest większością głosów przez Senat i Izbę Deputowanych połączone w Zgromadzenie Narodowe". Wniosek przeszedł większością jednego głosu (353 do 352). Ponieważ w przyjętym wniosku znalazło się określenie republikańskiej formy państwa, sposób wyboru prezydenta oraz stwierdzenie dwuizbowej struktury parlamentu, głosowanie to uznaje się za narodziny III Republiki. Za wnioskiem głosowała znaczna część zwolenników linii orleańskiej, traktując republikę jako formę przejściową, przygotowującą instytucjonalny grunt pod przyszłą liberalną monarchię konstytucyjną. Konstytucja jako 389. W ciągu 1875 r. uchwalono konstytucję III Republiki. Nie trzy odrębne mjaja ona formy jednolitego aktu, lecz składała się z trzech ustaw: „0 ustawy organjzacjj w|a(jz publicznych" z 25 lutego 1875, „O organizacji Senatu" z 24 lutego 1875 i „O stosunkach między władzami publicznymi" z 16 lipca 1875. Wszystkie trzy ustawy były dość lakoniczne, co pozwalało na ich elastyczną interpretację, i stało się jednym z powodów funkcjonowania konstytucji III Republiki przez 65 lat praktycz-nie bez zasadniczych zmian. Zwięzłość ustaw konstytucyjnych wynikała także z tego, ze popierający je zwolennicy Orleanów chcieli po szybkim powrocie na tron ograniczyć do minimum zmiany w konsty- v. «»? królem, by wprowadzić angielski model ustrojowy. Władza 390. Konstytucja III Republiki przenosiła, najogólniej mówiąc, UMd«uU^u4. zasady auc,vevsV.\e^ mouaTcuu paramsutarnej na %runt ustroju recuou-kańskiego. Władza ustawodawcza należała do Senatu i Izby Deputo-wanych. Izby te łączyły się w Zgromadzenie Narodowe w trzech przypadkach: dla wyboru prezydenta, dla wyboru dożywotnich senatorów oraz w celu zmiany konstytucji. parlament r. Sźc^ego/ną ro/ę Jtonsfyti/c/a przyzna/a Se/latow/'. . on z 3OO senatorów, w tym 75 dożywotnich (którzy uzupełniali się w ; ________________Francja konstytucyjna____________________ 199 drodze kooptacji) i 225 wybieranych w departamentach. Senatorów wybierano na 9 lat, przy czym co 3 lata zmieniała się jedna trzecia składu. Wyborów dokonywano w kolegiach departamentalnych, w których uczestniczyli przedstawiciele rad departamentalnych, okręgowych i gminnych (municypalnych) oraz deputowani z danego departamentu. Bierne prawo wyborcze przysługiwało po ukończeniu czterdziestego roku życia. Senat miał szerokie kompetencje. Przysługiwała mu inicjatywa ustawodawcza, miał równorzędną z izbą niższą pozycję w procesie uchwalania ustaw, wykonywał też funkcje sądowe (w ramach trybu impeachment, oraz jako sąd dla rozpoznawania zamachów na bezpieczeństwo państwa). Zgoda Senatu potrzebna była też dla rozwiązania Izby Deputowanych przez prezydenta. W 1884 r. usunięto z Senatu senatorów dożywotnich; odtąd wszyscy senatorowie wybierani byli w kolegiach departamentalnych. 392. Izba Deputowanych liczyła 600 deputowanych, wybiera- Izba nych na 4 lata w 4-przymiotnikowych wyborach: bezpośrednich, rów- DePutowanych nych, tajnych i powszechnych z niskim cenzusem wieku — 21 lat, jednak z wykluczeniem kobiet i wojskowych służby czynnej. System wyborczy ulegał kilkakrotnym zmianom w okresie III Republiki: wybory odbywały się albo w okręgach jednomandatowych (z konieczno-; ścią uzyskania bezwzględnej większości w pierwszej turze lub zwykłej w drugiej), albo w okręgach wielomandatowych (i wtedy pojawiał element proporcjonalności, pozwalający rozdzielać mandaty między poszczególne listy wyborcze proporcjonalnie do liczby oddanych na nie głosów; do najczęściej stosowanych systemów rozdziału należy tzw. system d'Hondta). 393. Inicjatywa ustawodawcza należała do obu izb i prezydenta. Tok ustawodawczy: Każda ustawa musiała zostać uchwalona przez obie izby. W przypad- rownorzCdność izb ku rozbieżności projekt wędrował z izby do izby tak długo, aż obie izby wyraziły zgodę na tę sama redakcję (procedura navette). W przypadku ustaw budżetowych prezydent obowiązany był wnosić je najpierw do Izby Deputowanych. Prezydentowi przysługiwało słabe weto zawieszające: mógł zwrócić się do izb o ponowne uchwalenie ustawy. Powtórne przyjęcie jej przez obie izby zmuszało prezydenta do opublikowania ustawy. 394. Władza wykonawcza spoczywała w rękach prezydenta i mi- Władza nistrów. Prezydent wybierany był na okres 7 lat, z możliwością re- wyk°nawcza: elekcji, przez Zgromadzenie Narodowe, czyli połączone izby Senatu i Izby Deputowanych. Kompetencje prezydenta ujęte były bardzo szeroko. Mianował on ministrów i innych urzędników cywilnych, dysponował siłami zbrojnymi, miał prawo łaski, przysługiwała mu inicjaty- 200 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE wa ustawodawcza i weto zawieszające, mógł wreszcie (za zgodą Senatu) rozwiązać Izbę Deputowanych. Prezydent ponosił jedynie odpowiedzialność konstytucyjną i to tylko za zdradę główną. W takim przypadku na wniosek Izby Deputowanych sądzony był przez Senat (impeachment). W intencji twórców konstytucji leżało umocnienie władzy prezydenta. Miała być ona bliska władzy królewskiej. W praktyce, po kryzysie 1877 r. wywołanym rozwiązaniem Izby Deputowanych i ustąpieniu w 1879 r. prezydenta Mac Mahona, zwolennika powrotu monarchii, władza prezydenta straciła całkowicie na znaczeniu. Nadziejom na powrót monarchii kres położyła nowelizacja konstytucji w 1884 roku. Stanowiła ona, że ustrój republikański nie może być przedmiotem rewizji konstytucji oraz, że urzędu prezydenta nie będą obejmować przedstawiciele niegdyś rządzących Francją rodów królewskich. Funkcje prezydenta stały się czysto reprezentacyjne, natomiast na plan pierwszy wysunęły się obie izby. Odpowiedzialność parlamentarna ministrów 395. Wiązało się to ściśle z kwestią odpowiedzialności ministrów. Konstytucja zawierała w tym zakresie bardzo lakoniczny przepis. Powiadała, że ministrowie są solidarnie odpowiedzialni przed obu izbami za ogólną politykę rządu oraz indywidualnie za swe akty osobiste. Nie precyzowała jednak w jakiej formie ta odpowiedzialność powinna być egzekwowana. Na podstawie tego przepisu rozwinęła się jednak we Francji bardzo szeroko instytucja odpowiedzialności parlamentarnej ministrów egzekwowanej za pomocą głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności, i to zarówno w Izbie Deputowanych jak i w Senacie. Wobec słabej pozycji prezydenta, rząd stał się całkowicie zależny od parlamentu. Do głosowania dochodziło najczęściej w wyniku interpelacji poselskich. Ten system całkowitej dominacji władzy ustawodawczej nad wykonawczą, jaki ukształtował się w III Republice (wbrew intencjom twórców konstytucji) w wyniku praktyki konstytucyjnej, nazywany bywa „parlamentaryzmem absolutnym". Odpowiedzialność parlamentarną egzekwował także Senat. Wielokrotnie zdarzało się, że upadek gabinetu spowodowany był właśnie uchwaleniem wotum nieufności przez izbę wyższą. Ministrowie ponosili także odpowiedzialność konstytucyjną, która egzekwowana była w trybie impeachmentu. 396. W Izbie Deputowanych III Republiki dominował system parlamentarnych wjeiOpartyjny. Partie polityczne były jednak słabe organizacyjnie i niezdyscyplinowane. Zawiązywane koalicje okazywały się więc kru- j che i często dochodziło do zmian gabinetów. W okresie 65 lat istnie- j nia III Republiki funkcjonowało 140 rządów, a w okresie międzywo- \ jennym czas trwania jednego gabinetu wynosił średnio 5 miesięcy i. Praktyka rządów Francja konstytucyjna ! dni. Zdarzały się jednak rządy, które upadały już po kilku dniach. ęste zmiany rządów nie wywoływały jednak chaosu w administra-i państwa. W rozmaitych konfiguracjach koalicyjnych uczestniczyli owiem zazwyczaj ci sami politycy. Nie występował we Francji III Republiki wyraźny podział na partie rządzące i opozycję. W rezultacie upadek gabinetu nie prowadził do przejęcia władzy przez opozycję, lecz do tworzenia nowej większości, często z udziałem poprzednio sprawujących władzę polityków (to dlatego znany polityk III Republiki Georges Clemenceau, który doprowadził do upadku wielu rządów, powiadał, że obalał zawsze ten sam gabinet). Trzeba też dodać, że zrywanie koalicji nie groziło rozpisaniem nowych wyborów, nie oznaczało więc bezpośredniej obawy utraty mandatu, a to dlatego, że prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu wygasło w drodze desuetudo (czyli niestosowania). Chociaż formalnie pracami ministrów kierować powinien prezydent, w praktyce na czoło wysunął się emier, czyli jeden z ministrów, któremu powierzano sformowanie gabinetu. Oficjalnie funkcja prezesa Rady Ministrów pojawiła się we Francji u schyłku okresu międzywojennego (w 1934 r.). 397. W latach trzydziestych pozycja rządu uległa istotnemu Wzmocnienie wzmocnieniu. Kryzys gospodarczy i coraz wyraźnieiszy niedowład rzsldu: dekretyz , -i-iii- ii i mocą ustawy parlamentu, jako ciała uchwalającego ustawy, spowodowały, ze rząd został wyposażony w prawo wydawania dekretów z mocą ustawy. W drodze ustawowego upoważnienia, w określonym czasowo i przedmiotowo zakresie rząd uzyskiwał możliwość stanowienia prawa i zmieniania obowiązujących ustaw. Teoretycznie dekrety rządowe powinny być zatwierdzane przez parlament, ale w praktyce często nie respektowano tego wymogu. 398. Konstytucja III Republiki odegrała wielką rolę w historii Znaczenie konsty-konstytucjonalizmu. Stworzyła model republiki parlamentarnej, prze- tucJ'I" RePubllkl ciwstawny republice prezydenckiej, jaka ukształtowała się w Stanach Zjednoczonych. Łączyła funkcję prezydenta, jako republikańskiej ;łowy państwa (zastępując wcześniejsze pomysły rozmaitych kolegialnych ciał w rodzaju Dyrektoriatu, czy nawiązujących do starożyt- ego Rzymu konsulów), z systemem parlamentarnym typu angielskiego, a więc opartym na zasadzie odpowiedzialności politycznej mini- rów przed parlamentem. Atrakcyjność modelu III Republiki ujawniła się po I wojnie światowej, gdy w Europie wiele nowych lub od-adzających się państw poszukiwało wzorów dla swych systemów ustrojowych. Jednym z nich była Rzeczpospolita Polska, która w konstytucji marcowej z 1921 r. nawiązała do ustroju III Republiki. 202 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE C. Konstytucje Francji po II wojnie światowej "„H^fei Koniec 399. Klęska Francji w wojnie z Niemcami w 1940 r. położyła III powstanie kreS m RePublice- 10 ljPca 1940 r- Zgromadzenie Narodowe przelało Wolnego Państwa cała- władz? ustawodawczą i wykonawczą na ostatniego premiera III Francuzów Republiki, bohatera I wojny światowej marszałka Petaina. Wobec zajęcia Paryża przez Niemców Petain przeniósł siedzibę państwa do Vichy. W ten sposób powstało Wolne Państwo Francuzów, formalnie nie okupowane przez Niemców, w praktyce podporządkowane władzom niemieckim. W 1942 r., gdy Niemcy zajęły całe terytorium Francji (łącznie z obszarem Vichy), Petain, sprawujący dotąd rządy osobiste, utworzył stanowisko premiera, powołał na ten urząd Lavala, jawnie kolaborującego z reżimem hitlerowskim, i przelał na niego swoje uprawnienia. Powstanie 400. Jednocześnie w 1940 r. powstał drugi ośrodek władzy, sku- IV Republiki piony wokoj generała de Gaulle'a, który stanął na czele Komitetu Wolnej Francji. Komitet podjął w ramach koalicji antyhitlerowskiej walkę z Niemcami i szybko zyskał uznanie aliantów. W 1944 powstał Rząd Tymczasowy Republiki Francuskiej z gen. de Gaullem na czele. Po wyzwoleniu Paryża w sierpniu 1944r. rząd ten, uznany przez wszystkie nurty ruchu oporu, objął całą władzę ustawodawczą i wykonawczą. Lavala aresztowano i skazano na karę śmierci. W referendum w październiku 1945 r. większość Francuzów opowiedziała się przeciw kontynuowaniu III Republiki, którą kojarzono z klęską 1940 r. i rządami Vichy, i powierzyła wybranej Konstytuancie zadanie przygotowania nowej konstytucji. Pierwszy projekt, poddany pod referendum w maju 1946, został odrzucony, drugi uzyskał w październiku nieznaczną większość. W ten sposób narodziła się IV Republika, r •/.rdiii. System rządów 401. Konstytucja IV Republiki z 27 października 1946 wprowa- parlamentarno- fa^ SyStem rządów stanowiących w dużym stopniu powtórzenie -gabinetowych modelu ffl Republjki. Ze względu na osobę generała de Gaulle'a obawiano się silnej władzy prezydenckiej, dlatego utrzymano supre mację władzy ustawodawczej, podporządkowując jej, w ramach sj temu parlamentarnego, radę ministrów (de Gaulle wycofał się 1 okres 12 lat z życia politycznego). IV Republika rozszerzyła ką wyborców, przyznając prawa wyborcze Vo\>\etom, wprowadza tak; system wyborów proporcjonalnych. Istotna zmiana dotyczyła pozy< izby wyższej. W miejsce Senatu powołano Radę Republiki (izba ni sza przyjęła natomiast nazwę Zgromadzenia Narodowego), wyposa zając ją w słabe weto zawieszające wobec ustaw uchwalonych przez Francja konstytucyjna niższą. W 1954 r. nowelizacja konstytucji przywróciła dawną procedurę navette, skracając jednak czas jej trwania i stanowiąc, że następnie decyzja ustawodawcza przechodziła w ręce wyłącznie ;romadzenia Narodowego. Władza wykonawcza należała do mini-rów oraz wybieranego przez połączone izby na okres 7 lat prezy-nta. Uprawnienia prezydenta były czysto reprezentacyjne (choć osiadał prawo słabego weta zawieszającego). Władzę wykonawczą sprawowała więc Rada Ministrów z premierem na czele, która musiała jednak cieszyć się zaufaniem większości parlamentarnej. W IV Republice funkcjonował system wielopartyjny i wszystkie problemy, znane wcześniej w III Republice, związane z tworzeniem i działaniem koalicji rządowych, wystąpiły w powojennej Francji z całą mocą. Konstytucja przewidywała co prawda możliwość rozwiązania parlamentu (decyzją rządu, ale w formie dekretu prezydenta), opatrywała nak tę ewentualność tyloma warunkami, że tylko raz udało się rządowi wykorzystać to uprawnienie. 402. W 1958 r. w obliczu kryzysu algierskiego i nacisków armii Upadek IV Republika zakończyła swe istnienie. Zgromadzenie Narodowe f RePubllkl powołało na stanowisko premiera generała de Gaulle'a i powierzyło v Republiki mu zadanie opracowania nowej konstytucji, wskazując jedynie, że owy akt konstytucyjny uwzględniać powinien zasadę powszechnych yborów, podziału władzy, odpowiedzialności politycznej rządu oraz niezawisłości sędziowskiej. Projekt konstytucji został zatwierdzony w referendum 28 września 1958 r. i nowa konstytucja weszła w życie 4 października 1958 roku. Obowiązuje ona (po istotnych zmianach do-onanych w 1962 r.) do dzisiaj jako fundament ustroju V Republiki. 403. Konstytucja V Republiki wprowadza system pół- Dominującą prezydencki. Od 1962 r. prezydent Republiki wybierany jest w po- i wszechnych wyborach na okres 7 lat (z możliwością reelekcji), co nadaje mu szczególny — bo pochodzący bezpośrednio od wyborców — mandat do sprawowania władzy. Uprawnienia prezydenta są bardzo szerokie. Powołuje on i odwołuje premiera, mianuje na wszystkie ważne urzędy publiczne, prowadzi politykę zagraniczną państwa, ądza referendum, formalnie przewodniczy posiedzeniom Rady linistrów, może rozwiązać parlament. W sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa może ogłosić stan wyjątkowy. 404. Władza prawodawcza rozdzielona została między parlament Dwuizbowy rząd. Parlament, wybierany w demokratycznych wyborach, jest Par'ament: •i ,ry ? . xt j • o x • j • ? .. Zgromadzeń ie dwuizbowy (Zgromadzenie Narodowe i Senat) i do jego kompetencji Narodowe i Senat należy uchwalanie ustaw (z własnej inicjatywy lub inicjatywy rządu), adencja Zgromadzenia wynosi 5 lat, Senatu — 9 lat (przy czym prezydenta PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Senat ma charakter reprezentacji regionalnej). Konstytucja wylicza materie, które muszą być regulowane w drodze ustawy, wprowadza zatem domniemanie, że wszystkie inne kwestie mogą być rozstrzygane dekretami rządowymi. Odpowiedzialność ministrów: elementy systemu orleańskiego Rada Konstytucyjna: badanie zgodności ustaw z konstytucją Praktyka tzw. cohabitation 405. Konstytucja przewiduje odpowiedzialność parlamentarną \ ministrów, wprowadza jednak wiele warunków i ograniczeń, które ! powodują, że egzekwowanie tej odpowiedzialności jest bardzo utrud- i nione. Ministrowie muszą jednocześnie cieszyć się zaufaniem prezy- 1 denta. Oznacza to wprowadzenie do ustroju republikańskiego ele- 1 mentów tzw. systemu orleańskiego. 406. Ważne miejsce w systemie organów V Republiki zajmuje Rada Konstytucyjna. Bada ona zgodność ustaw z konstytucją, orzeka także o prawidłowości wyborów prezydenta, deputowanych i senato- 1 rów. Jej rozstrzygnięcia mają charakter ostateczny i są wiążące dla 1 wszystkich organów państwa. 407. System konstytucyjny V Republiki jest próbą znalezienia 1 równowagi między władzą wykonawczą i ustawodawczą, i takiego j ułożenia relacji między nimi, by nie groziły one permanentnym kryzy- 1 sem gabinetowym, a jednocześnie dawały rządowi oparcie w pocho- i dzącym z wyborów parlamencie. Nowym doświadczeniem dla syste- I mu konstytucyjnego V Republiki stała się tzw. cohabitation, czyli sytuacja, w której prezydent i większość parlamentarna (a więc rząd) pochodzą z przeciwnych obozów politycznych. 4. Konstytucja cesarska z 1852 r. Powstanie II Cesarstwa imię Napoleona UL 408. II Cesarstwo nie odegrało większej roli w historii konstytucjonalizmu. Jego początki związane są z upadkiem II Republiki i wprowadzeniem dyktatorskich rządów przez Ludwika Napoleona Bonaparte. Po uchyleniu konstytucji 1848 r. Ludwik "Napoleon przedstawi! w styczniu 1852 r. nową konstytucję uzyskując wcześniej w drodze plebiscytu mandat do jej opracowania. Konstytucja 18f nawiązywała w dużym stopniu do konstytucji konsularnej z 1795 tym że na okres 10 lat powierzała Ludwikowi Napoleonowi jako pre zydentowi ogromną władzę w państwie. W listopadzie 1852 r. Sena nadał Ludwikowi Napoleonowi godność dziedzicznego cesarza Fr& cuzów. Po zaakceptowaniu tej decyzji w kolejnym plebiscycie, 2 7SJ2r. Li/dw/Ar Atepo/eo// og/os/7s/e cesarzem przyjmując l UL Francja konstytucyjna 409. W myśl konstytucji 1852, zmodyfikowanej po paru Szerokie liesiącach, głową państwa o bardzo szerokich kompetencjach był uPrawnienia arz. Mianował on i odwoływał ministrów, którzy nie tworzyli abinetu i ponosili odpowiedzialność tylko przed cesarzem. Posiadał yłączną inicjatywę ustawodawczą oraz prawo sankcji ustaw, co awało mu pełną kontrolę nad procesem ustawodawczym. Cesarz niał także prawo wydawania własnych aktów prawnych. 410. Projekty ustaw lub cesarskich ordonansów przygotowywała Ciało ada Stanu. Projekty ustaw dyskutowało następnie i uchwalało Ciało Ustawodawcze> Jstawodawcze. Obok Ciała Ustawodawczego funkcjonował Senat, óry badał zgodność ustaw z konstytucją, miał także uprawnienie do przeprowadzania w niej zmian (podobnie jak Senat Zachowawczy w konstytucji Napoleona I). Członków Rady Stanu i Senatu powoływał , Ciało Ustawodawcze pochodziło natomiast z wyborów (w dużym stopniu demokratycznych). 411. W połowie lat 60-tych podjęto pewne próby reformy ustroju Próby reformy II Cesarstwa. Szły one w kierunku zwiększenia uprawnień Ciała ustroJu Ustawodawczego oraz powołania izby wyższej. Reformy te, nawiązujące do modelu orleańskiego, nie miały już żadnego znaczenia, gdyż przyjęto je w maju 1870 r., czyli na trzy miesiące przed upadkiem II Cesarstwa. 5. Organizacja zarządu państwa administracyjnego 412. Organizacja administracji wprowadzona w 1800 r. przez Fachowy Napoleona zachowała swój zasadniczy kształt po dzień dzisiejszy. cnarakter korpusu Scentralizowany i biurokratycznie urządzony zarząd państwa powodował, że mimo wielu zmian konstytucyjnych w latach 1814-1875, a potem bezustannych zmian rządzących gabinetów w latach 1875-1958, państwo funkcjonowało normalnie i polityczne gry, uprawiane wśród członków izb, nie przenosiły się na korpus urzędniczy, który, z wyjątkiem prefektów, pozostawał apolityczny. 413. Od drugiej połowy XIX w. poczynając, napoleoński system Rozwój samorzą-administracji zaczęto stopniowo uzupełniać organami samorządu te- du terytorialneg° rytorialnego, których uprawnienia systematycznie rosły. Od 1831 r. merowie byli mianowani spośród wybieralnych członków rad gminnych, od 1848 r. mer pochodził już z wyborów. Od 1837 r. gminy zaczęły realizować także zadania własne, co mogło stanowić podstawę rozwoju ich samorządności. Od czasów III Republiki gminy przejmowały także funkcje zlecone administracji. Samodzielność 206 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE ? gmin została ostatecznie ugruntowana w latach 1882 i 1884 ustawą o organizacji gmin. W 1871 r. uznano departament za samorządowy związek terytorialny. Pociągnęło to za sobą rozszerzenie kompetencji rad departamentalnych. Uzyskały one swój organ wykonawczy w postaci komisji departamentalnej, która jednak nie ograniczyła urzędu prefekta. Rady okręgowe i departamentalne, mimo bardziej demokratycznego składu (od 1833 roku pochodziły już z wyborów), nadal zachowały charakter doradczy. Daleko idące zmiany w administracji terytorialnej zapowiadała konstytucja IV Republiki. Motywowano je koniecznością lepszej realizacji zasady suwerenności ludu i przybliżenia obywateli do administracji. Konsekwencją tych zmian było umocnienie pozycji mera, natomiast reform, które miały doprowadzić do decentralizacji nie przeprowadzono. Zrealizowano je dopiero w czasach V Republiki. Zasadnicza zmiana, wprowadzona ustawą z 1972 r., polegała na utworzeniu regionów, grupujących kilka departamentów. Region ma charakter przede wszystkim gospodarczy; powinien przyczyniać się do rozwoju ekonomicznego i społecznego swojego terytorium, jego wprowadzenie nie oznaczało więc uszczuplenia uprawnień prefekta czy mera. Organami regionu są rada regionalna oraz prefekt regionu, przy czym w praktyce dominuje prefekt, a rada regionalna zachowuje rolę opiniodawczą. 414. Przez długi czas specjalną strukturę organizacyjną miał Paryż. Politycy obawiali się przyznania stolicy pełnych uprawnień samorządowych. Wspomnienie rewolucji, które wybuchały właśnie w j stolicy (zwłaszcza zaś Komuny Paryskiej z 1871 r.) spowodowało, że kontrola ze strony rządu nad organami samorządu miejskiego była tutaj szczególnie wnikliwa. Paryż do 1977 r. nie miał swojego mera. Jego funkcje wykonywało dwóch prefektów (Paryża i policji). Dopiero ustawa z 1975 r. (która weszła w życie w 1977 r.) wprowadziła w Paryżu urząd mera, wybieranego przez ludność miasta. 415. Rozwijający się aparat urzędniczy wszędzie wymagał stałego dopływu nowych, dobrze przygotowanych pod względem fachowym kadr. We Francji powołano w tym celu w 1945 r. Narodową Szkołę Administracji (Ecole Nationale d'Administration), której ukończenie otwiera drogę do najwyższych stanowisk w administracji państwowej. Specjalny status Paryża ENA - szkoła kadr administracji Francja konstytucyjna I Stosunki państwo — Kościół 416. Stosunki między państwem i Kościołem katolickim uregu- Próby zmiany vał na całe XIX stulecie konkordat z 1801 roku. Próbę jego zmiany djął już Ludwik XVIII. W swej Karcie Konstytucyjnej nadał religii itolickiej szczególną pozycję, wynosząc ją do rangi religii państwowej, zaś w 1817 r. podpisał z Piusem VII nowy konkordat, uchylający konkordat napoleoński (łącznie z artykułami organicznymi) i przy- I wracający moc prawną układowi z 1516 r. Nowy konkordat nie wszedł jednak nigdy w życie, gdyż nie został ratyfikowany przez parlament. Ścisły związek z Kościołem propagował Karol X w ramach sojuszu tronu z ołtarzem. Jednakże w Karcie Konstytucyjnej 1830 r. ?? nie znalazł się już zapis o religii katolickiej jako państwowej. W monarchii lipcowej nastroje antyklerykalne okazały się mocne i Kościół i znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. Uległa ona poprawie dopiero u schyłku lat czterdziestych, by znowu pogorszyć się w okresie II Republiki. III Republika toczyła długotrwały spór z episkopatem i środowiskami katolickimi, które popierały ideę powrotu monarchii. Ostatecznie z 1905 r. uchwalono ustawę wprowadzającą rozdział Ko- \ ścioła od państwa. 417. Ustawa z 28 grudnia 1905 r. potwierdzała wolność wyzna- Ustawa z 1905 r.: nia i swobodne wykonywanie kultu, zabraniała zarazem państwu fi- rozdzia' Kościoła nansowania jakiegokolwiek Kościoła i wyznania. Pozostawiała organizację Kościołów i związków wyznaniowych ich wewnętrznym regulacjom, zaznaczając jednak, że w świetle prawa publicznego stanowią one tylko stowarzyszenia. Uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym wymagało od związków wyznaniowych podporządkowania się uchwalonej również w 1905 r. ustawie o stowarzyszeniach. Ustawa ta przewidywała możliwość zakładania stowarzyszeń wyznaniowych posiadających osobowość prawną i realizujących cele związane z wykonywaniem kultu. Wprowadzony we Francji ustawą z 1905 r. system rozdziału Kościoła od państwa uznany został potem za klasyczny model europejski, spełniający założenia liberalnej demokracji. Potwierdziły go konstytucje IV i V Republiki, stanowiąc, że Francja jest krajem świeckim. Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 1. Uwagi wstępne Rywalizacja Austrii i Prus o hegemonię w Niemczech . i. U, Federalizm jako podstawa państwa kiej aż m niemieckiego 418. Po rozwiązaniu I Rzeszy Niemieckiej w 1806 r. przez kilka- ?jzjesjąt |at trwały próby zorganizowania na jej miejsce innej struktu- ^ która jednoczyłaby liczne państwa niemieckie. Dążenia te opierały się najpierw na ideach Oświecenia, z koncepcją suwerenności ludu i przyznaniem całej ludności praw obywatelskich, potem zaś na ideologii romantyzmu, która rozbudzała poczucie narodowej tożsamości. Idea zjednoczonych Niemiec stawiała problem ich hegemona. W I Rzeszy była nim dynastia Habsburgów. W XIX wieku walkę o hegemonię toczyły między sobą dwa państwa: monarchia austriacka Habsburgów i państwo pruskie Hohenzollernów. Ostatecznie szala przeważyła na korzyść Prus i właśnie pod ich przewodnictwem doszło do utworzenia II Rzeszy Niemieckiej. Austria znalazła się poza zjednoczonymi Niemcami, zachowując własne zróżnicowane wewnętrznie i wielonarodowościowe państwo. Po I wojnie światowej, ograniczona do Austrii właściwej, pozostała nadal odrębnym państwem. 419, Wszystkie próby reorganizowania państwowości niemiec- zakładały federalną strukturę państwa. Tradycje lokalnych odrębności, mające za sobą niekiedy prawie 1000-letnie trwanie, były wciąż żywe i musiały być respektowane w programach zjednoczeniowych. Stąd dominująca formuła federacyjna. Wyjątkiem okazała się III Rzesza, budująca państwo unitarne. Po II wojnie światowej natomiast powróciła idea państwa federalnego. 2. Związek Reński (1806-1813) Koniec I Rzeszy 420. Związek Reński (Rheinbund) powstał w 1806 r. z inicjatywy | Niemieckiej Napoieona5 po jego zwycięskiej wojnie z Austrią w 1805 r. i rozgromieniu Prus w U06 roku. Formalnie akt powołania związku miał dwojaki charakter. Była to umowa międzynarodowa nakładająca na jej sygnatariuszy określone obowiązki wobec protektora, czyi. Napo- Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 209 ana, a jednocześnie powołująca nową organizację ponadpaństwową, poddaną opiece protektora. Książęta Rzeszy, którzy w lipcu 1806r. podpisali akt konstytuujący powstanie związku, zadeklarowali swe wystąpienie z Rzeszy. Cesarz Franciszek II, który już w 1804 r. przyjął tytuł cesarza Austrii, wydał 6 sierpnia 1806 r. deklarację oznajmiającą koniec Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego i zrzekł się wszystkich swoich uprawnień wynikających z tytułu cesarza Rzeszy. 421. Związek Reński był od strony prawnej związkiem suweren- Związek Reński nych państw, czyli konfederacją, jednocześnie jednak pozostawał Jako konfederacJa formą protektoratu Napoleona, który chciał w ten sposób włączyć te ziemie do Wielkiego Cesarstwa. Przewodniczącym związku, wyposa-; żonym w funkcje wyłącznie reprezentacyjne miał być arcybiskup Moguncji jako prymas niemiecki. Wspólnym organem związku miał [ być Sejm Związkowy (Bundestag) z siedzibą we Frankfurcie nad Me-nem. Sejm miał składać się z dwóch kolegiów: wielkich książąt i królów pod przewodnictwem prymasa oraz pozostałych książąt, pod przewodnictwem księcia Nassau. W rzeczywistości Sejm nie zebrał I się ani razu i niemal żadne postanowienie Aktu Związkowego nie weszło w życie. Jedynym faktycznie działającym organem był protektor Związku Reńskiego czyli Napoleon, który narzucał swe decyzje państwom skonfederowanym. Związek Reński nie obejmował wszystkich państw niemieckich. Przede wszystkim zabrakło w nim Prus i monarchii Habsburgów, które kontynuowały walkę z Napoleonem. Trwałość związku okazała się też iluzoryczna. W 1813 r., po klęsce Napoleona w Rosji, a potem w bitwie pod Lipskiem, większość skonfederowanych państw obróciła się przeciw protektorowi. Wraz z upadkiem Cesarza Francuzów Związek Reński przestał istnieć. 422. W czasie krótkiego istnienia Związku Reńskiego zaszły jed- Proces mediatyzacji nak w Niemczech istotne zmiany. Po pierwsze dokonał się ogromnie terytoriow Rzeszy ważny proces tzw. mediatyzacji terytoriów Rzeszy, polegający na likwidacji większości drobnych terytoriów i ich włączeniu w obręb większych państw niemieckich. W ten sposób w miejsce bez mała 300 terytoriów i wolnych miast Rzeszy pojawiła się grupa dość rozległych i zwartych terytorialnie państw jak Badenia, Bawaria, Hesja, Saksonia czy Wirtembergia. Niektóre z nich uzyskały nawet status królestwa (Bawaria, Wirtembergia). Proces mediatyzacji nie był jednak przeprowadzony do końca i dlatego pozostało kilka wolnych miast Rzeszy, czy też zupełnie miniaturowych księstw (jak Liechtenstein). W państwach Związku Reńskiego zaznaczyły się także wpływy reform francuskich. I choć tylko 4 z nich weszło na drogę konstytucjonalizmu 210 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Powstanie Związku Niemieckiego (niezbyt oryginalnego, będącego raczej recepcją konstytucji napoleońskiej), wiele zapoczątkowało reformy wewnętrzne polegające na likwidacji ustroju cechowego, poddaństwa chłopów, przywilejów szlachty i duchowieństwa, oraz na wprowadzaniu wolności przemysłowej. 3. Związek Niemiecki (1815-1866) 423. Związek Niemiecki powstał w ramach postanowień Kongresu Wiedeńskiego, zamykającego okres wojen napoleońskich i ustalającego nowy porządek w Europie. Rozstrzygnięcie problemu niemieckiego było jednym z zagadnień, które dyskutowano podczas kongresu. Myślano już wtedy o zjednoczeniu terenów niemieckich, ale stanęły temu na przeszkodzie ambicje władców niemieckich, zwłaszcza władców świeżo podniesionych w hierarchii terytoriów Rzeszy, oraz angielska polityka „równowagi europejskiej", którą zjednoczone Niemcy mogłyby naruszyć. Szczegółowe zasady działania związku znalazły się w tzw. Aktach Wiedeńskich z 1820 r. (Wiener Schlufiakte). Związek Niemiecki (Deutscher Bund) miał charakter konfederacji, a więc związku suwerennych państw. W jego skład weszło 35 państw i 4 wolne miasta (Hamburg, Lubeka, Brema i Frankfurt nad Menem). Związek objął wszystkie terytoria dawnej Rzeszy, łącznie z Prusami i Austrią, z tym, że poza związkiem znalazły się te terytoria habsburskie i pruskie, które formalnie do I Rzeszy nie należały, jak Galicja, Węgry, Poznańskie oraz Prusy Zachodnie i Wschodnie. Organy Związku 424. Jedynym organem wspólnym związku było Zgromadzenie Niemieckiego: Związkowe (Bundesversammlung) nazywane Sejmem Związkowym Zgromadzenie .„ , x\ .. • • j . o • r> -M Związkowe Rada (Bundestag). Stanowiło ono nawiązanie do dawnego Sejmu Rzeszy i tak Ściślejsza jak tamten było zjazdem dyplomatycznym przedstawicieli poszczególnych krajów. Liczba przedstawicieli zależała od rangi kraju: królestwa miały po 4 reprezentantów, inne państwa odpowiednio mniej. W sumie w Sejmie Związkowym zasiadało 69 posłów. Jego kompetencje były niewielkie i ograniczały się do zmieniania aktów prawnych dotyczących związku, wypowiadania wojny i zawierania pokoju. Uchwały zebrań plenarnych musiały zapadać jednomyślnie, przy czym nie przewidywano żadnej dyskusji nad przedstawianymi projektami. Sprawy bieżące załatwiano w tzw. Radzie Ściślejszej (Engerer Rat). Rada składała się z 17 umocowanych członków związku, w tym 11 państw dysponowało głosami wirylnymi (jak np. Prusy, Austria, Bawaria, Badenia, Wirtembergia, Saksonia, Hanower), pozostałe dysponowały w sumie 6 głosami. Dawało to przewagę większym państwom związku, gdyż w Radzie Ściślejszej głosowano większością głosów. Radzie przewodniczył przedstawiciel Austrii. Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 211 Organy Związku Niemieckiego nie były zdolne do podejmowania liejszych decyzji. Bardzo szybko stał się on miejscem rywalizacji ustrii i Prus o hegemonię, co skutecznie paraliżowało działalność i organów. Wiele państw skonfederowanych w Związku Niemieckim weszło i drogę konstytucjonalizmu. Należały do nich Bawaria (1818), Balia (1818), Wirtembergia (1819), Hesja (1820), Saksonia (1832), Hanower (1833). Wszystkie te konstytucje nawiązywały do modelu Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII z 1814 roku. Wprowadzały osobiste rządy monarchów, powoływały dwuizbowe parlamenty, z ystokratyczna izbą wyższą i pochodzącą z ograniczonych wyborów [ niższą. Jako monarchie absolutne funkcjonowały natomiast nadal \ustria i Prusy. Konstytucje w tych państwach pojawiły się dopiero 1848 r. (Wiosna Ludów). 425. W walce o hegemonię w związku przewagę zyskały szybko Walka o hegemonię usy. Już w 1833 r. doprowadziły do powstania związku celnego, w Zwi^zku m'Cdzy , , . . . • - . ? • j i v. u i ™ Austrią i Prusami tory łączył je z innymi państwami w jednolity obszar celny. Do viązku celnego przystąpiły z czasem niemal wszystkie państwa Związku Niemieckiego, z wyjątkiem jednak Austrii. Choć Prusy nie dysponowały w ramach związku celnego żadnymi specjalnymi przy-vilejami, faktycznie sprawowały w nim kierownictwo, co pozwalało i na ujednolicanie na terenach niemal całych Niemiec systemu handlowego, monetarnego oraz prawa wekslowego. 426. Ważnym epizodem w procesie jednoczenia ziem niemiec- Parlament kich okazały się wydarzenia 1848 roku. W maju 1848 r. doszło do frankfurcki brania się we Frankfurcie demokratycznie wybranej ogólnonie-nieckiej Konstytuanty. Na forum tego tzw. parlamentu frankfurckie-dyskutowano możliwość nadania Niemcom struktury państwa fe-eralnego z konstytucją opartą na zasadzie suwerenności ludu, z cesa-em o ograniczonej władzy na czele. Propozycja wzbudziła opory niejszych państw, które nie chciały się zgodzić na restaurację cesar-va. Decydujący okazał się jednak spór między zwolennikami pozostawienia Austrii w nowym państwie a przeciwnikami tego rozwiązania dążącymi do powierzenia funkcji cesarza królowi pruskiemu. Ostatecznie zwyciężyło stanowisko tzw. partii małoniemieckiej, ale król pruski Fryderyk Wilhelm IV nie przyjął korony, jako oferowanej mu z woli ludu. W rezultacie parlament frankfurcki nie doprowadził do zjednoczenia Niemiec, pokazał jednak, że Prusy stają się wyraźnym, akceptowanym przez inne państwa niemieckie liderem procesów zjednoczeń iowych. 212 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE 427. spór o przewodnictwo w Związku Niemieckim rozstrzygnął się w ^ro^ze działań wojennych. Wojna prusko-austriacka, do której Wojna 1866 r.: rozważanie jy j p, j Niemieckiego doszło w 1866 r. zakończyła się błyskawicznym sukcesem Prus. Jeszcze przed rozpoczęciem działań wojennych wystąpiły one ze Związku Niemieckiego i zaproponowały państwom niemieckim utworzenie nowego stowarzyszenia. Po klęsce poniesionej z rąk pruskich w bitwie pod Sadową w 1866 r., Austria zgodziła się na rozwiązanie Związku Niemieckiego. Inicjatywa znalazła się całkowicie w rękach pruskich. Prusy jako organizator Związku Pólnocno--Niemieckiego Organy związku: przewodniczący (król pruski), Reichslag i Bundesrat 4. Związek Północno-Niemiecki (1867-1871) 428. Podstawą prawną Związku Północno-Niemieckiego stała się konstytucja z 1 lipca 1867 r. uchwalona przez Sejm składający się z przedstawicieli poszczególnych państw członkowskich i zatwierdzona przez monarchów sfederowanych państw. Ważną rolę przy opracowywaniu konstytucji odegrał Otton Bismarck, premier pruski. Konstytucja ta powoływała do życia państwo związkowe. W przeciwieństwie więc do poprzednich prób zjednoczeniowych, które zatrzymywały się na poziomie konfederacji, czyli luźnego związku państw, Związek Północno-Niemiecki stanowił odrębne państwo, w skład którego wchodziły państwa członkowskie. Znalazły się w nim państwa wchodzące przedtem w skład Związku Niemieckiego, z wyjątkiem Austrii, Bawarii, Wirtembergii i Hesji. Pięć szóstych obszaru związku stanowiło państwo pruskie, podobnie kształtowały się proporcje ludności. 429. Dziedzicznym przewodniczącym związku został król pruski. Władza ustawodawcza powierzona została dwuizbowemu parlamentowi: izba niższa nosiła nazwę Sejmu (Reichsłag), natomiast drugą izbę, czyli Radę Związkową (Bundesrat) tworzyli przedstawiciele rządów państw sfederowanych. Dwuizbowa struktura ciała ustawo-dawczego odpowiadała zatem federalnej strukturze państwa. Sejm Rzeszy pochodził z wyborów powszechnych, bezpośrednich, równych i tajnych. Jego kadencja miała trwać 3 lata. Oprócz stanowienia prawa do jego kompetencji należała także ratyfikacja traktatów międzynarodowych. Rada Związkowa liczyła 43 członków, z czego Prusy miały 17 miejsc, Saksonia — 4, Brunszwik i Meklemburgia po 2, a pozostałe 18 państw po jednym. Raaa akceptowała każdy projekt ustawy zanim trafił on pod obrady Sejmu, pełniła także rolę sądu polubownego w przypadku sporu między państwami członj Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 213 Funkcje wykonawcze należały do Prezydium Rady, powoływa-ego przez Radę. Prezydium mianowało wszystkich urzędników fede-icji i nadzorowało ich pracę. Przygotowywało projekty ustaw, zwo-vało posiedzenia Sejmu, mogło też na wniosek Rady rozwiązać Sejm. Pracom prezydium przewodniczył z urzędu premier pruski. 430. Zakres spraw wspólnych dla związku został szeroko zakre- Zakres kompetencji ony. Należały do nich: wojsko, marynarka, koleje i drogi, poczta, zw|izku vestie monetarne, handel zagraniczny. Wspólne miało być także prawo sądowe (karne, cywilne i handlowe). Szeroki zakres kompetencji związku w połączeniu z dominującą w nim pozycją Prus oznaczał możliwość ujednolicenia spraw niemieckich pod dyktando pruskie i ułatwiał pełne zjednoczenie ziem niemieckich pod egidą Prus. Kilka lat istnienia związku zapoczątkowało rzeczywiście procesy daleko posuniętej integracji politycznej i gospodarczej małych państw niemieckich z Prusami. Oznaczało także definitywne przekreślenie aspiracji Habsburgów do odbudowy Rzeszy niemieckiej. 5. II Rzesza Niemiecka (1871-1918) 431. Po pokonaniu Francji w wojnie 1870 r. król pruski porożu- Powstanie iiiał się z władcami Bawarii, Badenii i Wirtembergii, proponując im u Rzeszy przystąpienie do Związku Północno-Niemieckiego. Na mocy tego orozumienia 1 stycznia 1871 r. proklamowano powstanie II Rzeszy Niemieckiej, zaś 18 stycznia króla pruskiego ogłoszono w Wersalu cesarzem niemieckim. Parę miesięcy później, 16 kwietnia 1871 r.. Sejm nadał nowemu państwu konstytucję. 432. II Rzesza była państwem federalnym. Składała się z 22 H Rzesza jako państw członkowskich i 3 wolnych miast (Lubeka, Brema i Ham- państwo federalne burg). Należały do niej królestwa Prus, Bawarii, Saksonii i Wirtembergii, wielkie księstwa Badenii, Hesji, Sasko-Weimarskie i Olden- burskie oraz 12 mniejszych księstw. W 1911 r. status państwa członkowskiego uzyskała Alzacja z Lotaryngią. Państwa tworzące II Rze-były ogromnie zróżnicowane terytorialnie. Największe z nich, jsy, liczyły blisko 350 tys. km2, najmniejsze, jak księstwa Reuss czy Lippe nieco ponad 300 km2. 433. Konstytucja II Rzeszy z 1871 r. stanowiła w dużej części Król pruski -powtórzenie konstytucji Związku Północno-Niemieckiego z 1867r. cesarzem Wprowadziła jednak do niej kilka istotnych zmian, będących wynikiem zmiany sytuacji po zwycięskiej wojnie z Francja, rozszerzenia federacji o nowe państwa oraz ugruntowania przewodnictwa króla pruskiego w procesie tworzenia Rzeszy. Na czele państwa stanął król 214 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Kanclerz jako organ wykonawczy Rzeszy Reichstag Bundesrat pruski, jako dziedziczny cesarz niemiecki (Deutscher Kaiser). Do uprawnień cesarza należało mianowanie kanclerza i wszystkich urzędników federacji, zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, zwoływanie Sejmu Rzeszy i Rady Związku a także zawieranie traktatów międzynarodowych. Projekty ustaw miały być wnoszone w imieniu cesarza, który przygotowywał i ogłaszał ich ostateczną wersję, nie miał natomiast prawa sankcji ustaw. Był prawnie nieodpowiedzialny i wszystkie jego decyzje wymagały kontrasygnaty kanclerza. Konstytucja nie przesądziła kto był suwerenem w państwie. Uprawnienia cesarza mogą wskazywać na niego, jednakże Bismarck, jako jeden ze współtwórców konstytucji, uważał, że suwerenność tkwi „w całości rządów związkowych" (co mogło sugerować, że źródłem suwerenności federacji jest porozumienie zawarte między królem pruskim, jako przewodniczącym Związku Północno-Niemieckiego i czterema monarchami, na które powołuje się zresztą preambuła konstytucji). 434. Władza wykonawcza należała do kanclerza, który sprawował ją w imieniu cesarza. Kanclerz nie był odpowiedzialny przez Sejmem i wykonywał swoje funkcje samodzielnie. Konstytucja nie przewidywała bowiem istnienia federalnych ministrów. Od końca lat 70-tych zaczęły się tworzyć organy Rzeszy o charakterze ministerialnym. Do 1918 powstało ich 12. Kierowali nimi sekretarze stanu, którzy mieli status urzędników kanclerza, odpowiedzialnych przed nim, i nie tworzyli gabinetu. Do końca II Rzeszy kanclerz pozostał więc jedynym organem wykonawczym Rzeszy. Kanclerzem Rzeszy był najczęściej premier pruski. 435. Władzę ustawodawczą konstytucja powierzyła Sejmowi Rzeszy i Radzie Związku, tworzących jak gdyby dwuizbowy parlament. Do Sejmu Rzeszy {Reichstag) wchodziło 397 posłów wybieranych na okres 3 lat w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych. Prawa wyborcze przysługiwały wszystkim mężczyznom po ukończeniu 25 roku życia. W 1888 r. kadencję Sejmu przedłużono do 5 lat. Oprócz ustawodawstwa do kompetencji Sejmu Rzeszy należało ratyfikowanie umów międzynarodowych i stanowienie budżetu. 436. Rada Związku (Bundesrat) była przedstawicielstwem krajów członkowskich. Zasiadali w niej umocowani przez rządy tych krajów pełnomocnicy. Rada liczyła 58 członków (od 1911 — 61), przy czym Prusy miały w niej 17 miejsc, Bawaria — 6, Saksonia i Wirtembergia — po 4, pozostałe państwa — od 1 do 3, w zależności od znaczenia i wielkości kraju. Formalnie rzecz biorąc Rada Związku nie stanowiła izby parlamentu, lecz była odrębnym organem Rzeszy. Posiadała jednak ważne uprawnienia w zakresie ustawodawstwa, co Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 215 czyniło z niej faktycznie izbę wyższą o składzie charakterystycznym dla państwa federalnego. Obok uprawnień ustawodawczych Rada rozstrzygała spory pomiędzy państwami członkowskimi, współdecydowała z cesarzem o rozwiązaniu Sejmu, miała też prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Radzie przewodniczył z urzędu kanclerz Rzeszy. Sejm i Rada posiadały równorzędne stanowisko w zakresie ustawodawstwa. Obu przysługiwała inicjatywa ustawodawcza i zgoda obu była niezbędna do przedłożenia ustawy cesarzowi do ogłoszenia. 437. Konstytucja rozstrzygała zakres spraw wspólnych dla fede- Rozdział kompe-racji. Zaliczała do nich m.in. politykę zagraniczną, cła, wojsko, mary- tencJ' ^'Cdzy narkę wojenną, podatki ustanawiane na cele wspólne, ustawodawstwo zwj3zkowe w zakresie prawa sądowego (karnego, cywilnego i handlowego), pocztę, transport lądowy i wodny. Sprawy nie wymienione jako wspólne pozostawały w gestii państw członkowskich. Niektóre państwa zachowały jednak, nawet w dziedzinach zastrzeżonych jako wspólne, częściową samodzielność. Przykładowo władcy Badenii, Bawarii i Wirtembergii zachowali w okresie pokoju zwierzchnictwo nad własną armią; Bawaria utrzymała ponadto odrębną pocztę. Organem sądowym federacji był Sąd Rzeszy (Reichsgericht) z siedzibą w Lipsku. Pełnił on funkcje sądu rewizyjnego od orzeczeń sądów krajowych, a także zajmował się wykładnią prawa związkowego i krajowego. 438. Konstytucja II Rzeszy zawierała wiele przepisów ramowych. W tej sytuacji decydująca stała się praktyka konstytucyjna. Zasadnicze znaczenie miały tutaj relacje między poszczególnymi krajami związkowymi, a w szczególności pozycja Prus w federacji. Fakt, iż cesarzem był król pruski a kanclerzem — premier pruskiego rządu, który jednocześnie przewodniczył Radzie Związku, powodował, że II Rzesza zdominowana była przez Prusy i mogła prowadzić wyłącznie taką politykę, która była korzystna dla Prus. Warto także wspomnieć, że każdą propozycję zmiany konstytucji mogło zablokować 14 głosów w Radzie Związku. Ponieważ Prusy posiadały 17 miejsc w Radzie, mogły samodzielnie sprzeciwić się każdej rewizji konstytucji. Znany ówczesny historyk, Heinrich von Treitschke, podsumowując pozycję Prus w federacji nazwał Rzeszę „cesarstwem pruskim narodu niemieckiego". W II Rzeszy nie rozwinęła się instytucja odpowiedzialności politycznej kanclerza czy ministrów. Kanclerz pozostawał odpowiedzialny wyłącznie przed cesarzem, ministrowie zaś — przed kanclerzem. Prowadziło to w praktyce do utrzymania się rządów osobistych cesarza. II Rzesza jako „cesarstwo pruskie narodu niemieckiego" 216 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Tendencje unitar- 439. Wyraźne były też tendencje unitarne. Sprzyjała im w jakimś ne: kodyfikacje sensje SZCzególna pozycja Prus w państwie, ale także przyjęta przez konstytucję zasada supremacji prawa związkowego nad prawem krajowym. Różnice między poszczególnymi krajami związkowymi zacierały się ponadto w wyniku stopniowego rozszerzania kompetencji organów centralnych oraz obejmowania coraz szerszego zakresu spraw ustawami Rzeszy. Duże znaczenie miały również przeprowadzone ogólnoniemieckie kodyfikacje prawa karnego (1871), cywilnego (1900), handlowego (1897) oraz postępowania cywilnego i karnego (1877), dzięki którym udało się zlikwidować trwający od wielu stuleci partykularyzm prawny. Mimo tych tendencji Rzesza pozostała do swego końca państwem federalnym. Poszczególne kraje związkowe zachowały swoje parlamenty, rządy, własną strukturę sądową. Utrzymała się także wielka różnorodność w zakresie administracji lokalnej. 6. Republika Weimarska (1919-1933) Powstanie Republiki Weimarskiej 440. Klęska Rzeszy w I wojnie światowej oraz fala rewolucyj-vystąpień pod koniec 1918 r., doprowadziły do abdykacji cesarza Wilhelma II i zastąpienia ustroju monarchicznego ustrojem republikańskim. Podobne zmiany dokonały się także w poszczególnych krajach byłej Rzeszy: i tam rządzące dotychczas dynastie zostały pozbawione tronu. Powstały w tych warunkach prowizoryczny rząd zwołał do Weimaru Zgromadzenie Narodowe. 5 sierpnia 1919 r. uchwaliło ono nową konstytucję, która stała się podstawą ustrojową j «>S3ł-"o«.' państwa, formalnie nazwanego Rzeszą, w powszechnie zwanego Re-j publiką Weimarską. Ogólna charakte- 441. Konstytucja weimarska czerpała wzory z demokracji parla- rystyka konstytu- mentarnych (zwłaszcza Francji), sięgając zarazem do doświadczeń cji weimars lej ustroj0Wych Stanów Zjednoczonych (pozycja prezydenta, system federalny). Stanęła wyraźnie na gruncie zasady suwerenności ludu, wprowadziła szeroki katalog praw obywatelskich, w tym także praw socjalnych i ekonomicznych, odwoływała się często do elementów! demokracji bezpośredniej (referendum ludowe). Dzięki temu stano-| wiła przykład jednej z najbardziej demokratycznych konstytucji okre su międzywojennego. Federalny charak- 442. Republika Weimarska była federacją (mimo licznych gło- ter Republiki §ów w Zgromadzeniu postulujących unitarny charakter państwa z nadaniem jedynie dawnym krajom związkowym autonomii). W jej 216 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Powstanie Republiki Weimarskiej Tendencje unitar- 439, Wyraźne były też tendencje unitarne. Sprzyjała im w jakimś ne: ko yfikacje sensje szczególna pozycja Prus w państwie, ale także przyjęta przez ogólnoniemieckie . . fe .p J J v . , \ JJY , konstytucję zasada supremacji prawa związkowego nad prawem krajowym. Różnice między poszczególnymi krajami związkowymi zacierały się ponadto w wyniku stopniowego rozszerzania kompetencji organów centralnych oraz obejmowania coraz szerszego zakresu spraw ustawami Rzeszy. Duże znaczenie miały również przeprowadzone ogólnoniemieckie kodyfikacje prawa karnego (1871), cywilnego (1900), handlowego (1897) oraz postępowania cywilnego i karnego (1877), dzięki którym udało się zlikwidować trwający od wielu stuleci partykularyzm prawny. Mimo tych tendencji Rzesza pozostała do swego końca państwem federalnym. Poszczególne kraje związkowe zachowały swoje parlamenty, rządy, własną strukturę sądową. Utrzymała się także wielka różnorodność w zakresie administracji lokalnej. 6. Republika Weimarska (1919-1933) 440. Klęska Rzeszy w I wojnie światowej oraz fala rewolucyjnych wystąpień pod koniec 1918 r., doprowadziły do abdykacji cesarza Wilhelma II i zastąpienia ustroju monarchicznego ustrojem republikańskim. Podobne zmiany dokonały się także w poszczególnych krajach byłej Rzeszy: i tam rządzące dotychczas dynastie zostały pozbawione tronu. Powstały w tych warunkach prowizoryczny rząd zwołał do Weimaru Zgromadzenie Narodowe. 5 sierpnia 1919 r. uchwaliło ono nową konstytucję, która stała się podstawą ustrojową państwa, formalnie nazwanego Rzeszą, w powszechnie zwanego Republiką Weimarską. 441. Konstytucja weimarska czerpała wzory z demokracji parlamentarnych (zwłaszcza Francji), sięgając zarazem do doświadczeń ustrojowych Stanów Zjednoczonych (pozycja prezydenta, system federalny). Stanęła wyraźnie na gruncie zasady suwerenności ludu, wprowadziła szeroki katalog praw obywatelskich, w tym także praw socjalnych i ekonomicznych, odwoływała się często do elementów demokracji bezpośredniej (referendum ludowe). Dzięki temu stanowiła przykład jednej z najbardziej demokratycznych konstytucji okresu międzywojennego. Federalny charak- 442. Republika Weimarska była federacją (mimo licznych gło- ter Republiki gow w Zgromadzeniu postulujących unitarny charakter państwa z Weimarskiej ...... . . . , ........ nadaniem jedynie dawnym krajom związkowym autonomii). W jej skład weszło 21 krajów, w tym 3 wolne miasta (Lubeka, Hamburg i Ogólna charakterystyka konstytucji weimarskiej Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 217 Brema) oraz tak małe organizmy jak Lippe czy Anhalt (co było dowodem utrzymywania się ciągle, mimo XlX-wiecznej mediatyzacji, śladów rozdrobnienia jeszcze z czasów I Rzeszy). 443. Na czele państwa stał prezydent, wybierany na okres 7 lat w Głowa państwa: powszechnych wyborach. Do jego kompetencji należało: mianowanie Prezydent i odwoływanie kanclerza, ministrów oraz innych urzędników Rzeszy, zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, zawieranie umów międzynarodowych i reprezentowanie państwa na zewnątrz. Prezydent nie dysponował prawem weta zawieszającego, mógł natomiast poddać każdą ustawę pod referendum ludowe. Mógł także w określonych w konstytucji przypadkach rozwiązać Sejm Rzeszy. Prezydent wydawał rozporządzenia, które wymagały kontrasygnaty kanclerza lub odpowiedniego ministra. Szczególne uprawnienia przysługiwały prezydentowi w razie „poważnego naruszenia lub zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku w państwie". W takiej sytuacji prezydent miał prawo wydawać rozporządzenia wkraczające w materie ustawowe i zmieniające ustawy. Na wniosek Sejmu Rzeszy prezydent mógł być pociągnięty do odpowiedzialności prawnej przed Najwyższym Trybunałem Państwowym Rzeszy. Konstytucja weimarska dopuszczała także możliwość egzekwowania politycznej odpowiedzialności prezydenta. W przypadku utraty zaufania Sejmu, przegłosowanej większością dwóch trzecich, rozstrzygnięcie sprawy odwołania prezydenta ze stanowiska przekazywano ogółowi obywateli w drodze referendum. 444. Władzę ustawodawczą konstytucja powierzała Sejmowi Rzeszy i w pewnym zakresie Radzie Rzeszy. Sejm pochodził z demokratycznych wyborów, powszechnych, równych, bezpośrednich, tajnych i proporcjonalnych. Wybierano go na okres czterech lat. Prawa wyborcze przyznano także kobietom a cenzus wieku obniżono do dwudziestu lat. Rada Rzeszy była wyrazem federalnej struktury państwa. W jej skład wchodzili delegowani przez rządy krajowe przedstawiciele poszczególnych krajów związkowych w liczbie proporcjonalnej do liczby mieszkańców, z tym, że jeden kraj nie mógł mieć więcej niż 40% miejsc (chodziło tu o ograniczenie roli Prus). 445. Pozycja obu organów w procesie ustawodawczym nie była jednakowa. Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała Sejmowi i rządowi, nie miała jej natomiast Rada Rzeszy. Radzie Rzeszy przysługiwało jedynie prawo weta zawieszającego wobec uchwalonych przez Sejm ustaw, przy czym weto takie Sejm mógł uchylić większością dwóch trzecich głosów. W takiej sytuacji prezydent ogłaszał ustawę. W przypadku braku wymaganej większości prezydent albo rezygno- Wladza ustawodawcza: Sejm i Rada Rzeszy Proces ustawodawczy: elementy demokracji bezpośredniej 218 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Władza wykonawcza: szczególna pozycja kanclerza Organizacja władzy sądowej wał z ustawy, albo poddawał ją pod referendum, co było, jak już wspomniano wyżej, osobistym uprawnieniem prezydenta. Zarządzenie referendum przez prezydenta było natomiast obowiązkowe, gdy z takim żądaniem wystąpiła co najmniej jedna trzecia posłów lub jedna dwudziesta ogółu obywateli uprawnionych do głosowania (tzw. weto ludowe). Wszystkie te regulacje oznaczały, że do systemu ustrojowego Rzeszy włączono w dużym stopniu instytucje demokracji bezpośredniej. 446. Władza wykonawcza należała do ministrów, którzy tworzyli rząd działający pod kierownictwem kanclerza. Do wyłącznych uprawnień kanclerza należało ustalanie wytycznych polityki Rzeszy, które potem realizowali ministrowie, każdy w swoim zakresie. Zastępował on także prezydenta w przypadku wystąpienia przeszkód uniemożliwiających głowie państwa wykonywanie urzędu. Kanclerz i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem. W przypadku utraty zaufania większości parlamentu musieli podać się do dymisji, chyba że prezydent skorzystał z prawa rozwiązania parlamentu i rozpisał nowe wybory. Członkowie rządu byli także odpowiedzialni prawnie. W takim przypadku w stan oskarżenia stawiał ich Sejm Rzeszy, sądził zaś Najwyższy Trybunał Państwowy Rzeszy. 447. W zakresie władzy sądowej na szczeblu federalnym funkcjonowały trzy sądy: Sąd Rzeszy, będący sądem apelacyjnym, Najwyższy Trybunał Państwowy Rzeszy jako sąd rozstrzygający w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta i wyższych urzędników oraz Sąd Administracyjny Rzeszy. Poza tym cała jurysdykcja pozostawiona była sądom krajowym. Nowością było prawo badania przez sądy zgodności ustaw z konstytucją oraz wprowadzenie sądów administracyjnych, działających w sprawach o naruszenie praw obywatelskich przez władzę administracyjną, 448. Konstytucja wymieniała sprawy należące do wyłącznej kompetencji federacji. Należały do nich przykładowo sprawy zagra- Podział kompetencji i kraje?zwiąSow! niczne> sił zbrojnych, systemu monetarnego, ceł, poczty oraz budżetu federacji. Oddzielną grupę spraw stanowiły materie, w których Rzesza mogła wydawać ustawy, lecz jeśli z tego prawa nie skorzystała, uprawnienie to przechodziło na kraje związkowe (m.in. w zakresie prawa karnego i cywilnego, ustawodawstwa dotyczącego stowarzyszeń i zgromadzeń, związków zawodowych, dróg, przemysłu). W pozostałych sprawach kraje związkowe zachowały pełną samodzielność. Konstytucja ustanawiała jednak prymat prawa federalnego nad prawem krajowym, i dlatego ustawy krajowe nie mogły być sprzeczne z ustawodawstwem Rzeszy. Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 219 Poszczególne kraje związkowe posiadały własne konstytucje, tóre wprowadzały urząd prezydenta jako głowy państwa, ustana-viały rządy parlamentarne i tworzyły jednoizbowe parlamenty (z wyjątkiem Prus), wybierane w demokratycznych wyborach. 449. W praktyce konstytucyjnej Republiki Weimarskiej wskazać Trzy okresy w można trzy okresy. Lata 1919-1923 to okres koalicji większościo- dziejach Republiki lt _*j ui - i Weimarskiej wych. Tworzące je partie dysponowały większością parlamentarną, co powodowało, że rola prezydenta sprowadzała się do funkcji mediacyjnych. Już wtedy występowały jednak symptomy kryzysu, gdyż koalicje okazywały się niestabilne, co prowadziło do częstych przesileń rządowych. Drugi okres (1923-1930) charakteryzował się funkcjonowaniem gabinetów mniejszościowych. Po upadku rządu Strese-manna (1923) nastąpił ostateczny rozpad koalicji większościowych w parlamencie. Odtąd (poza kilkoma wyjątkami) kolejno tworzone gabinety nie miały poparcia większości deputowanych i były tylko tolerowane przez parlament. Zwiększało to znaczenie prezydenta, zwłaszcza, gdy urząd ten objął marszałek Hindenburg, monarchista i zwolennik silnych rządów jednostki. W trzecim okresie (1930-1933) mamy do czynienia z gabinetami prezydenckimi. Prezydent powoływał kolejne gabinety składające się z jego zaufanych ludzi bez udziału parlamentu. Rządy te działały nie troszcząc się o poparcie w parlamencie, który teoretycznie mógł uchwalić im wotum nieufności, ale wtedy musiał się liczyć z rozwiązaniem przez prezydenta i rozpisaniem nowych wyborów. W ten sposób cały ciężar rządów przeniósł się na prezydenta, który dodatkowo wykorzystywał nadzwyczajne uprawnienia ustawodawcze, wynikające z konstytucji, i wydawał własne rozporządzenia zastępujące ustawy. 450. Po wygraniu w 1932 r. wyborów przez kierowaną przez Hi- Upadek Republiki tlera partię NSDAP, 31 stycznia 1933 r. Hindenburg powierzył urząd Weimarskiei kanclerza Adolfowi Hitlerowi. Nowo wybrany parlament uchwalił 24 marca 1933 r. ustawę o pełnomocnictwach dla rządu. Przyznawała ona rządowi prawo wydawania ustaw, nawet jeśli ich przepisy odbiegały od norm konstytucji. Wcześniej, w drodze rozporządzenia prezydenta z 28 lutego 1933 r., zawieszono niektóre konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie. Na podstawie ustawy o pełnomocnictwach dla rządu Hitler uzyskał niemal dyktatorską władzę i przystąpił do przebudowywania ustroju państwa. Oznaczało to faktyczny koniec Republiki Weimarskiej, choć formalnie jej konstytucja nadal obowiązywała. 220 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE 7. Okres tzw. Trzeciej Rzeszy (1933-1945) Powstanie systemu 451. w ciągu lat 1933-1934 ustrój państwa został całkowicie III Rzeszy zmjenjony Rolę Sejmu Rzeszy ograniczono do funkcji czysto fasadowych. Już w marcu 1933 r. z życia politycznego zostali wyeliminowani komuniści a ich posłowie pozbawieni mandatów w parlamencie. Potem zdelegalizowano partię socjaldemokratyczną, a w dalszej kolejności zmuszono do samorozwiązania partie prawicowo-centrowe (które wcześniej poparły działania Hitlera). W lipcu 1933 r. została wydana ustawa rządowa zabraniająca, pod groźbą sankcji karnych, tworzenia partii politycznych. W ten sposób jedyną legalną partią polityczną pozostała NSDAP, co stworzyło podstawę do rządów mo-nopartyjnych. 31 lipca 1934 r. rząd wydał ustawę o połączeniu urzędu prezydenta i kanclerza. Po śmierci Hindenburga (1 sierpnia 1934) Hitler zniósł odrębność urzędu prezydenta i przyjął tytuł „wodza i kanclerza Rzeszy" (Fuhrer und Reichskamler). Decyzja Hitlera zatwierdzona została następnie w plebiscycie, który przeprowadzono 19 sierpnia 1934 r.: przy frekwencji przekraczającej 95% blisko 90% głosujących poparło działania Hitlera. III Rzesza stała się państwem unitarnym. Federalna struktura państwa została zlikwidowana ustawą z 30 stycznia 1934 roku. Odtąd dawne kraje związkowe stały się tylko okręgami administracyjnymi, a cała administracja państwa została podporządkowana strukturom terytorialnym NSDAP. W lutym 1934 r. zniesiono Radę Związku. Wcześniej, już w listopadzie 1933 r., w wyniku kolejnych wyborów, Sejm Rzeszy został całkowicie opanowany przez przedstawicieli NSDAP. 452. Pełną władzę w państwie uzyskał Hitler. W oficjalnej doktrynie jego nadzwyczajną pozycję uzasadniano zasadą wodzostwa (Fuhrerprinzip) i wyprowadzano z niej prawo wydawania decyzji, które mają moc powszechnie obowiązującą. Decyzje wodza stawały się więc najwyższym prawem Rzeszy i zastępowały ustawy. Hitler kierował państwem za pośrednictwem trzech kancelarii odpowiadających jego trzem funkcjom. Były to Kancelaria Partii (funkcje wynikające ze stanowiska wodza partii), Kancelaria Rzeszy (funkcje kanclerskie) oraz Kancelaria Prezydialna (funkcje przejęte od urzędu prezydenta). Stworzono ogromny aparat przymusu, oparty na rozbudowanej policji państwowej i sądach nadzwyczajnych. Ustawa z 1937 r. zobowiązywała wszystkich urzędników do składania przysięgi na wierność Hitlerowi (a nie państwu). Zasada ta objęła także sędziów, których traktowano jako urzędników państwo- Pelna władza Hitlera: zasada wodzostwa Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 221 ych. Oznaczało to w praktyce uchylenie niezawisłości sędziowskiej. e funkcjonowały również w praktyce politycznej prawa konstytu-yjne obywateli. Zasada suwerenności ludu została zastąpiona regułą całkowitego podporządkowania jednostki totalitarnemu państwu. Prowadziło to do reglamentacji prawnej bardzo głęboko ingerującej w ycie jednostki. Ustrój III Rzeszy jako zaprzeczenie dorobku europejskiego konstytucjonalizmu 453. Ustrój III Rzeszy stanowił całkowite zaprzeczenie europejskiego dorobku konstytucyjnego. Wszystkie podstawowe zasady konstytucjonalizmu zostały w III Rzeszy złamane. Równowaga władz, system praw obywatelskich, traktowanie ustawy jako normy tworzonej z udziałem ciał przedstawicielskich zostały zastąpione pełną dyktaturą wodza partii, całkowitym podporządkowaniem jednostki państwu i partii oraz ideą woli wodza jako źródła prawa. Dokonało się to co prawda z naruszeniem norm konstytucyjnych, ale za przyzwoleniem społecznym wyrażonym w wyborach, a potem w plebiscycie. Doświadczenie III Rzeszy pokazuje drugą stronę demokracji, tę której tak obawiali się niektórzy filozofowie starożytnej Grecji. 8. Niemcy po II wojnie światowej 454. W wyniku bezwarunkowej kapitulacji, podpisanej 8 maja Podział Niemiec 1945 r., III Rzesza Niemiecka przestała istnieć. Na konferencji w na strefy okupa-i _ , . , ....... . ~ , . _ , cyjne. Bizoma, Poczdamie usta/ono podział Niemiec na 4 streiy okupacyjne. Ce/em jrizonia okupacji nie było całkowite likwidowanie państwa niemieckiego. Chodziło o przeprowadzenie demilitaryzacji i denazyfikacji (czyli zlikwidowania narodowego socjalizmu) tak, by stworzyć podstawy dla przyszłych demokratycznych Niemiec. Konieczna była zatem likwidacja wszystkich struktur III Rzeszy, reorganizacja sądów, wymiana urzędników. W strefach okupacyjnych Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Francji dokonano tego do końca 1946 roku. Już w styczniu 1947 USA i Wielka Brytania postanowiły połączyć obie strefy dla celów gospodarczych (tzw. Bizonia), na początku 1949 dołączyła do nich strefa francuska. W tak powstałej Trizonii zaczęto tworzyć wspólne organy państwowe dla trzech stref. 455. We wrześniu 1949 r. zebrało się, pod kontrolą władz okupa- Powstanie cyjnych, ogólnoniemieckie zgromadzenie narodowe (konstytuanta). RePubllkl Uchwaliło ono 24 maja 1949 r. ustawę zasadniczą, która stała się Njemiec podstawa ustrojową dla utworzonej z zachodnich stref okupacyjnych Republiki Federalnej Niemiec. Państwa zachodnie uchyliły statuty okupacyjne swych stref, zachowując jednak nadzór nad polityką zagraniczną oraz handlem zagranicznym nowego państwa. Miały także 222 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE czuwać nad właściwym wprowadzaniem w życie demokratycznej konstytucji. W tym celu powołano Wysoką Komisje Aliancką. Pełna suwerenność została przyznana RFN w 1955 roku. 456. Wszystkie te procesy nie objęły radzieckiej strefy okupacyjnej. Tam, zwołany w 1947 r., Niemiecki Kongres Ludowy został szybko zdominowany przez partię komunistyczną i pod jej dyktando przeprowadził wybory do nowego Kongresu, który uchwalił w maju 1949 konstytucję. Weszła ona w życie 7 października 1949r. stając się podstawą prawnej odrębności Niemieckiej Republiki Demokratycznej. W ten sposób powstały dwa państwa niemieckie. Powstanie Niemieckiej Republiki Demokratycznej Podstawy ustroju RFN NRD jako państwo partyjne 457. Ustrój RFN oparty został na zasadzie federalizmu, suwerenności ludu i podziału władz. Wprowadzał model tzw. socjalnego państwa prawnego. W skład federacji weszło 10 krajów. Organami przedstawicielskimi były Parlament Federalny (Bundestag) oraz Rada Związku (Bundesrat). Bundestag wybierany był na 4 lata w demokratycznych wyborach. Miał uprawnienia ustawodawcze w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów wspólnych federacji (sprawy zagraniczne, handel zagraniczny, sprawy wojskowe, polityka gospodarcza, socjalna i finansowa). W Radzie Związkowej zasiedli przedstawiciele rządów krajów związkowych. Rada otrzymała uprawnienia ustawodawcze. Konstytucja 1949 r. wprowadziła system kanclerskich rządów parlamentarnych, zapewniający państwu stabilizację polityczną. Uprawnienia prezydenta, wybieranego na 5 lat przez specjalne Zgromadzenie Federalne, były czysto reprezentacyjne. W konstytucji RFN zapisano szeroki katalog praw obywatelskich, nadając im charakter praw naturalnych. Zasada socjalnego państwa prawnego, stanowiąca jedną z naczelnych zasad państwa nałożyła na organy państwa obowiązek budowania państwa sprawiedliwości społecznej poprzez rozbudowany system opieki społecznej. Organy państwa działać mają zgodnie z zasadami praworządności, przy czym zasadzie tej nadaje się znaczenie przede wszystkim materialno-prawne, co oznacza, że tworzenie i wykonywanie prawa odpowiadać powinno katalogowi wartości przyjętemu przez konstytucję. Uwzględnienie przez konstytucję RFN w takim stopniu treści prawno-naturalnych było podyktowane chęcią zabezpieczenia się przed wynaturzeniami, do jakich prowadzić może czysto formalne stosowania przepisów prawa. 458. NRD stała się natomiast państwem partyjnym, zbudowanym ściśle wedle modelu radzieckiego. Powołane organy państwowe (Izba Ludowa, Rada Ministrów, Rada Państwa) miały charakter czysto fasadowy, faktycznie bowiem władzę sprawowała SED (partia komuni- Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku 223 styczna) i jej główny organ, Biuro Polityczne. Wielką rolę w funkcjonowaniu państwa odgrywał także aparat bezpieczeństwa (STASI). Państwo partyjne miało monopol na decyzje polityczne, ekonomiczne, władało nispodzielnie środkami masowego przekazu, poddawało społeczeństwo stałej indoktrynacji. NRD była więc państwem totalitarnym. 459. Po upadku systemu komunistycznego w 1989 r. powstały Zjednoczenie warunki do zjednoczenia obu państw niemieckich. Dokonało się to 3 Niemiec października 1990 r. • ? Państwo pruskie w XIX-XX wieku Konieczność reformy państwa Reforma zarządu centralnego 1. Uwagi wstępne 460. Rola, jaką odegrały Prusy w procesie zjednoczenia ziem niemieckich oraz miejsce, jakie zajmowały wśród europejskich mocarstw XIX w., każą przyjrzeć się bliżej ich instytucjom ustrojowym. Jest to ważne także dlatego, że niektóre rozwiązania przyjmowane w Prusach były potem, w dobie Związku Północno-Niemieckiego, a następnie II Rzeszy, wdrażane w pozostałych krajach związkowych. Porażki ponoszone przez Prusy w wojnach napoleońskich początku XIX w., a zwłaszcza klęska w 1806 r. (bitwy pod Jena i Auer-stadt), zmusiły władze pruskie do podjęcia reform, które pozwoliłyby poprzez usprawnienie agend państwa odzyskać dawną pozycję i pokonać Napoleona. Prusy początku XIX w. były nadal monarchią absolutną. Obejmowały terytoria mające za sobą różną przeszłość, różne doświadczenia i różne instytucje. Reformy XVIII w., przeprowadzane w duchu oświeconego racjonalizmu, przestały już być wystarczające. Państwo wymagało przebudowania zarządu centralnego, ujednolicenia administracji lokalnej, uporządkowania sądownictwa. 2. Reformy Steina-Herdenberga 461. Reformy te zapoczątkowali u zarania XIX w. dwaj pruscy ministrowie: konserwatywny H. F. Karl vom und zum Stein oraz jego następca książę Karl August von Hardenberg. Dotyczyły one wielu dziedzin życia i ich przeprowadzeniu zawdzięczają Prusy to, że uniknęły katastrofy finansowej i mogły skutecznie włączyć się w działania antynapoleońskich koalicji. Reforma zarządu centralnego polegała na likwidacji dawnych kolegialnych organów ministerialnych i wprowadzeniu w ich miejsce ministrów odpowiedzialnych przed królem. Było ich początkowo pięciu i, wzorem francuskim, stali oni na czele resortów spraw zagra- Państwo pruskie w XIX-XX wieku inicznych, spraw wewnętrznych, wojny, skarbu i sprawiedliwości. Z l czasem ich liczba wzrosła do ośmiu. W 1817 r. powołano przy królu Radę Prywatną, która miała charakter ciała doradczego. W rezultacie tych zmian zmniejszyła się istotnie liczba spraw załatwianych osobiście przez króla w drodze nakazów gabinetowych, co znacznie usprawniło zarząd państwa. 462. Reforma zarządu terytorialnego, przeprowadzona w 1815 r., Reforma zarządu oznaczała zerwanie z dawnym podziałem administracyjnym. Zlikwi- terytona ne§° dowano kamery wojny i domen i powołano na ich miejsce 10 prowincji z nadprezydentem na czele. Potem ich liczba wzrosła do czternastu. Prowincje dzieliły się na obwody regencyjne z prezydentami regencji na czele, zaś obwody regencyjne — na powiaty, na czele których stali landraci. Najniższą jednostką podziału była gmina, której przewodził wójt. Administracja lokalna była zorganizowana na zasadzie centralistycznej i nabierała stopniowo charakteru biurokratycznego. Hardenberg chciał wprowadzić na szerszą skalę organy samorządowe. Zapoczątkowana przez niego reforma ograniczyła się jednak tylko do stworzenia w 1808 r. samorządu miejskiego. Organami samorządowymi w miastach miały być wybierane rady miejskie liczące do 100 osób. Organem wykonawczym samorządu stały się magistraty z wynagradzanymi burmistrzami i syndykami miejskimi. Samorząd miejski został poddany ścisłej kontroli państwowej. Dalszy rozwój samorządu lokalnego, połączony z pewną decentralizacją zarządu państwa, nastąpił dopiero w drugiej połowie XIX wieku. 463. Reforma skarbowa polegała na wprowadzeniu jednolitego Reforma systemu podatkowego i ujednoliceniu aparatu ściągania należnych skarbowa podatków. Zniesiono przy okazji uprzywilejowanie podatkowe szlachty, wprowadzono wolność uprawiania handlu, rzemiosła i przemysłu. Dotychczasowa polityka reglamentacji ze strony państwa została zastąpiona zasadą wolności wykonywania zawodu, co wiązało się z likwidacją wielu typowo feudalnych ograniczeń. 464. Reforma sądowa oznaczała oddzielenie, wzorem francu- Reforma sądowa skim, sądownictwa od administracji. Prowadziło to do umacniania się zasady niezawisłości sędziowskiej. Utworzono jednolity, kilkuinstan-cyjny system sądów, ich powszechny charakter ograniczały jednak zachowane jeszcze do połowy stulecia sądy patrymonialne na wsi. 465. Reforma wojskowa polegała przede wszystkim na zniesie- Reforma niu monopolu szlachty na stopnie oficerskie oraz na obciążeniu w woJskowa równym stopniu całej ludności obowiązkiem służby wojskowej. Zasadnicze znaczenie miała tutaj nowa organizacja armii, wprowadzona 226 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Reforma społeczna w 1814 r. przez gen. Scharnhorsta. Ustawa z 1814 r. dzieliła siły zbrojne na trzy składniki: armię liniową (w której służyli wszyscy mężczyźni w wieku 20-25 lat), rezerwę — Landwehr (do której zaliczali się mężczyźni w wieku 25-40 lat) oraz pospolite ruszenie — Landsturm (dla osób w wieku 40-60 lat). Nowa organizacja armii i jej zaplecza przyczyniła się do wzmocnienia militarnego Prus i ułatwiła ich późniejsze sukcesy wojenne. Stała się też przedmiotem naśladownictwa przez inne kraje. 466. Reformę społeczną zapoczątkował edykt z 1807 r. znoszący poddaństwo chłopów. Edykt ten umożliwił także mieszczaństwu nabywanie dóbr ziemskich, zaś szlachcie dał prawo wykonywania zawodów uważanych za mieszczańskie (handel, przemysł). Zniesienie w 1810 r. cechów oznaczało wprowadzenie wolności przemysłowej. Na tym jednak nie poprzestano. Edykt z 1811 r., zwany edyktem regulacyjnym, wprowadził zasady nabywania ziemi przez chłopów. Z jednej strony doprowadził on do uwłaszczenia chłopów, z drugiej zaś do powiększenia majątków przez właścicieli ziemskich (junkrów), co zapoczątkowało tzw. pruską drogę rozwoju kapitalizmu. Lata 1815-1840 stały się dla Prus okresem tzw. małej stabilizacji. Państwo, po przeprowadzonych reformach, krzepło zyskując stopniowo na znaczeniu w polityce europejskiej. Dalsze ważne zmiany ustrojowe dokoriały się w Prusach dopiero po Wiośnie Ludów. Nadanie konstytucji państwu pruskiemu Konstytucja 1850 r. jako nawiązanie do Karty Konstytucyjnej 1814 r. 3. Konstytucyjna monarchia pruska (1850-1918) A. Konstytucja z 1850 r. 467. Wydarzenia 1848 r. (Wiosna Ludów) zmusiły króla pruskiego do nadania państwu konstytucji. Jej pierwotny projekt, przygotowywany przez pruskie zgromadzenie narodowe, nawiązywał do liberalnej konstytucji belgijskiej z 1830 roku. Oktrojowana przez Fryderyka Wilhelma IV konstytucja z 5 grudnia 1848 r. zawierała istotne zmiany idące w kierunku wzmocnienia pozycji króla, nadal jednak zachowywała dość postępowy charakter. Po opanowaniu sytuacji w kraju król, w porozumieniu z parlamentem, dokonał zasadniczej rewizji konstytucji i ogłosił jej nowy tekst 31 stycznia 1850 roku. 468. Konstytucja 1850 r. nawiązywała w swym podstawowym schemacie do Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII. Wprowadzała dwuizbowy parlament, zasadę kontrasygnaty aktów królewskich przez ministrów, wyposażała monarchę w bardzo szeroki zakres uprawnień. Konstytucja nie przesądzała jednoznacznie, kto jest suwerenem w Państwo pruskie w XIX-XX wieku 227 państwie. W preambule podkreślono, że król sprawuje rządy z łaski bożej, ale jednocześnie zaznaczono, że tekst konstytucji uzgodniony został z dwiema izbami parlamentu. Interpretacja konstytucji poszła w kierunku stosowania zasady monarchicznej, oznaczającej sprawowanie osobistych rządów przez monarchę. Warto wspomnieć, że pierwszą część konstytucji stanowiły przepisy wprowadzające katalog praw obywatelskich. Gwarantowano w nich równość wobec prawa oraz podstawowe prawa wolnościowe jednostki, a także prawo do zrzeszania się i zgromadzeń. 469. Na czele państwa stał król, sprawujący rządy osobiste. Mia- Rządy osobiste nował i odwoływał ministrów, którzy byli przed nim odpowiedzialni. Powoływał także innych urzędników państwowych, sprawował zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, prowadził politykę zagraniczną państwa, miał prawo wypowiadania wojny i zawierania traktatów międzynarodowych. Król posiadał także ważne uprawnienia w zakresie ustawodawstwa. Przysługiwała mu inicjatywa ustawodawcza oraz prawo sankcji ustaw. Mógł również rozwiązać parlament. 470. Władza ustawodawcza należała do parlamentu, który skła- Władza ustawo- dał się z dwóch izb. Izba wyższa miała początkowo charakter miesza- dawcza: ny: tworzyli ją zarówno członkowie dziedziczni i dożywotni jak i 'z °wy par ame" pochodzący z wyborów. W 1853 r. w wyniku rewizji konstytucji w izbie wyższej pozostali wyłącznie parowie dziedziczni i dożywotni, powoływani przez króla. Od 1855 r. izba ta nosiła nazwę Izby Panów {Herrenhaus). Izby Poselskiej 471. Izbę Poselską wybierano w wyborach pośrednich, nierów- Specyficzny sys-nych i jawnych (głos oddawano ustnie do protokołu). Nierówność Je|" wyborczy do prawa wyborczego polegała na podzieleniu wyborców danego okręgu na trzy różnej liczebności klasy w oparciu o wysokość płaconego podatku. W ramach każdej klasy wyborców wybierano tę samą liczbę elektorów. Elektorzy wybierali posłów, przy czym posła obowiązywał wysoki cenzus wieku (30 lat), oraz roczny domicyl w okręgu, z którego miał być wybrany. Wybory były natomiast w zasadzie powszechne: czynne prawo wyborcze mieli wszyscy mężczyźni, którzy ukończyli 24 lata i płacili jakikolwiek podatek gminny. W procesie ustawodawczym obie izby były równorzędne: przysługiwała im inicjatywa ustawodawcza i zgoda obu była konieczna do przedstawienia ustawy do sankcji królewskiej. 472. Władza wykonawcza należała wyłącznie do króla, ale spra- Władza wykonaw-wował on ją za pomocą ministrów. Posiedzeniom ministrów prze- cza: k™'' min'~ wodniczył premier. Konstytucja pruska nie przewidywała odpowie- dźialnf dzialności politycznej ministrów przed parlamentem (odpowiadali królem owie- 228 PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE Rozwinięcie samorządu terytorialnego jako uzupełnienie administracji państwowej Struktura organów samorządowych wyłącznie przed królem). Wprowadzała natomiast odpowiedzialność konstytucyjną: każda z izb mogła postawić ministra w stan oskarżenia za naruszenie prawa, sądził ich zaś w takim przypadku Sąd Najwyższy w pełnym składzie. Konstytucja z 1850 r. obowiązywała w praktycznie niezmienionym kształcie do 1918 r., tj. do upadku II Rzeszy. B. Reforma administracji terytorialnej i wprowadzenie samorządu 473. Idea samorządu lokalnego, lansowana przez Hardenberga, doczekała się realizacji na początku XIX w. ale tylko na szczeblu miast. Do pomysłu tego powrócono w drugiej połowie XIX w., powołując się na przykład samorządu angielskiego. Ostatecznie w wyniku kilku reform ukształtował się na początku lat 70-tych system samorządu terytorialnego, który przetrwał do 1918 roku. Twórcy pruskiego samorządu lokalnego oparli go — odmiennie niż w Anglii — na fachowych urzędnikach, którzy podlegali kontroli ze strony obywateli. Samorząd lokalny w Prusach nie tworzył hierarchii odrębnej od administracji państwowej lecz był uzupełnieniem tej ostatniej o element obywatelski. Tym samym zapewniał obywatelom współudział w decydowaniu o sprawach lokalnych, umożliwiając jednocześnie państwu sprawowanie kontroli nad tą działalnością. 474. Na szczeblu gminy organem uchwałodawczo-kontrolnym samorządu było przedstawicielstwo gminne, które wybierało naczelnika gminy i ławników, zatwierdzanych przez landrata. Organem uchwałodawczym powiatu był sejmik powiatowy, pochodzący z wyborów. Do jego uprawnień należało m.in. przedstawianie kandydatów na stanowisko landrata, spośród których król dokonywał nominacji. Sejmik wybierał wydział powiatowy, któremu przewodniczył landrat. Organem samorządu prowincjonalnego był sejmik prowincjonalny, którego członków wybierały sejmiki powiatowe. Sejmik wybierał wydział prowincjonalny, który współpracował ściśle z nadprezyden-tem prowincji, mianowanym przez króla. Model samorządu pruskiego budził zainteresowanie w wielu państwach europejskich i w niektórych z nich został recypowany (jak w II Rzeczypospolitej). . Państwo Habsburgów w XIX-XX wieku 1. Uwagi wstępne 475. W pierwszej połowie XIX w. Austria, kierowana politycznie Cesarstwo przez kanclerza Metternicha, pozostawała jednym z najpotężniejszych austriackieJako •i-un- yr, i IZ n i-Li stwowych doprowadziło do poważnego kryzysu państwa. Polityka pieriestrojki i głasnosti, prowadzona od 1986 r. przez Gorbaczowa ujawniła wszystkie słabości systemu radzieckiego. W grudniu 1991 r. Rosja, Białoruś i Ukraina ogłosiły upadek ZSRR i proklamowały Wspólnotę Państw Niepodległych. Po przyłączeniu się do niej innych republik związkowych, 26 grudnia 1991 nastąpiło formalne rozwiązanie ZSRR. PODSUMOWANIE 1. Podstawą funkcjonowania państwa konstytucyjnego jest konstytucja, czyli ustawa zasadnicza. Określa ona strukturę organów państwa, ich kompetencje i wzajemne relacje. Zawiera także zazwyczaj katalog podstawowych praw obywatelskich. Konstytucje uchwalane były albo przez specjalnie powoływane zgromadzenia (konstytuanty) albo przez parlamenty. Konstytucję mógł także nadać (oktrojować) sam władca. 2. Państwo konstytucyjne jest monarchią lub republiką. Podstawą jego ustroju jest najczęściej zasada podziału władz. Władzę ustawodawczą sprawuje parlament, władza wykonawcza powierzona jest ministrom, władzę sądową wykonują niezawisłe sądy. 3. Zasada podziału władz oznacza także wprowadzenie instrumentów pozwalających zachować równowagę pomiędzy nimi. W republice parlamentarnej parlament kontroluje ministrów mogąc pociągnąć ich do odpowiedzialności zarówno konstytucyjnej (karnej), jak i parlamentarnej (politycznej). Głowa państwa natomiast (prezydent lub król) dysponuje zazwyczaj prawem rozwiązania parlamentu (III Republika we Francji). W tzw. republice prezydenckiej, ministrowie odpowiadają politycznie wyłącznie przed prezydentem, który z kolei nie ma możliwości rozwiązania parlamentu (Stany Zjednoczone Ameryki). 4. Na przestrzeni XIX i XX wieku prawo wyborcze uległo demokratyzacji. Stopniowo eliminowano z niego liczne cenzusy, ograniczające powszechność głosowania, rezygnowano także z ograniczeń równości prawa wyborczego. 5. Zarząd lokalny w coraz większym stopniu powierzany był organom samorządowym, które albo uzupełniały administrację państwową (Prusy, Francja), albo tworzyły równoległą strukturę władzy (Austria) względnie zarządzały danym obszarem samodzielnie (Anglia). Zakończenie Ustrój państw Zachodu przeszedł długą ewolucję. Jej początków doszukiwać się trzeba w formach ustrojowych starożytności, która pozostawiła jako swe dziedzictwo konstrukcje państwa publicznego z silną władzą cesarską, ale zarazem przekazała nam ideę ludu, jako pierwotnego dysponenta władzy. Wejście na arenę dziejów, w początkach średniowiecza, ludów germańskich i opanowanie przez nich części terytoriów dawnego Rzymu, spowodowało, że na dawną konstrukcję państwa nałożyło się jego rozumienie jako łupu zwycięskiego wodza. Prowadziło to do gruntowania się patrymonialnej koncepcji państwa. Jednocześnie władza poszukiwała dodatkowych uzasadnień. Dostarczył ich Kościół nadając władzy charakter sakralny. Specyficzną strukturą państwową na zachodzie Europy stał się system lenny oparty na więzach osobistych łączących seniora z wasalami. Konflikt cesarstwa z papiestwem i poszukiwanie innych niż religijne uzasadnień władzy, spowodowały odrodzenie idei państwa jako dobra publicznego. Rozwinięciu tej idei sprzyjało także włączenie szerszych grup społecznych do rządzenia, co wynikało z chęci przeciwstawienia się władców lokalnych uniwer-salistycznym ambicjom cesarzy niemieckich. Traktowanie państwa jako dobra publicznego postawiło przed władcami problem zorganizowania odpowiednich służb, zdolnych zarządzać tym dobrem. Prowadziło to do rozwoju funkcji organizatorskiej monarchii i rozbudowy aparatu urzędniczego. Jednocześnie jednak upowszechnienie się idei publicznego, a zarazem służebnego charakteru państwa, postawiło na porządku dziennym kwestie źródeł władzy. Od czasów Renesansu — nie bez wpływu filozofii antycznej Grecji, a także doktryny reformacji — rozwijał się wyraźnie proces upodmiotowienia jednostki. Koncepcja państwa, w którym suwerenność skoncentrowana została w osobie króla, w coraz większym stopniu kłóciła się z przekonaniem, że pierwotnym dysponentem władzy jest lud. W XVIII w. doprowadziło to ostatecznie do pojawienia się tezy, że władza jest wynikiem umowy, oraz że w interesie ludu i poszczególnych obywateli jest takie ograniczenie zakresu władzy pozostającej w rękach jednostki, by nie naruszała ona ich praw i dobrze spełniała swe obowiązki. Prawnym wyrazem tego ograniczenia stała się konstytucja oraz zasada podziału władz, a z czasem odpowiedzialności politycznej ministrów. 246 Zakończenie Okres XIX wieku w Europie charakteryzował się stopniowym rozszerzaniem kręgu osób, którym przyznano prawa publiczne i dopuszczono do sprawowania funkcji publicznych. Prowadziło to do demokratyzowania prawa wyborczego, ale zarazem rodziło niebezpieczeństwo udziału w rządach lub oddania podstawowych dla państwa decyzji w ręce ludzi przypadkowych, o niskim stopniu wyrobienia obywatelskiego, ulegających zręcznym demagogom. Obawy antycznych filozofów, że demokracja łatwo może przerodzić się w dyktaturę, znalazły swe potwierdzenie w historii XX-wiecznej Europy. Sposobem ograniczania tego niebezpieczeństwa jest z jednej strony rozwój struktur ponadpaństwowych, w których przynależność uwarunkowana jest respektowaniem podstawowych praw ludzkich i wszystkich reguł demokracji (a więc łącznie z poszanowaniem praw mniejszości), z drugiej zaś strony — rozwój form samorządności, pozwalającej ludziom aktywnie działać na szczeblu lokalnym i dostrzegać konsekwencje swych decyzji. Traktowaniu państwa jako dobra wspólnego towarzyszyło przekonanie o potrzebie roztoczenia przez jego służby opieki nad wszystkimi obywatelami. Prowadziło to do systematycznego rozbudowywania aparatu administracyjnego i nieuniknionego rozszerzania zakresu spraw podlegających reglamentacji państwa. Obroną przed nadmierną ingerencją służb państwa w życie jednostki są zapisywane w konstytucji i obwarowane rozmaitymi gwarancjami instytucjonalnymi prawa i wolności obywatelskie. Współcześnie obowiązujący w Europie standard ustrojowy zakłada powierzenie władzy ustawodawczej wybranemu w powszechnych wyborach parlamentowi, który sprawuje jednocześnie kontrolę nad władzą wykonawczą dysponując instrumentami egzekwowania odpowiedzialności politycznej ministrów. Funkcje głowy państwa pełnią albo posiadający dzisiaj wyłącznie reprezentacyjne uprawnienia monarchowie, albo pochodzący z wyborów (bezpośrednich lub pośrednich) prezydenci. Ostateczną kontrolę nad przestrzeganiem praw obywateli sprawuje wymiar sprawiedliwości ze specjalnymi trybunałami badającymi zgodność prawa z konstytucją. Taki model państwa nazywamy modelem demokracji liberalnej. Indeks Indeks obejmuje nazwy najważniejszych instytucji i aktów prawnych. Numery oznaczają punkty akapitów. A Common Pleas Court, zob. Sąd Spraw Pospolitych Concilia plebis, zob. Zgromadzenia ludowe Courts of Assize, zob. Sądy królewskie Act of atteinder, 111, 192, 256, 273 Aide royale (podatek), 83 Akt o Proklamacjach, 187 Akt o Supremacji, 187 Areopag, 14 Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii, 296 Baliw, 87-90, 180, 184,358 Bannus, 45, 52, 62, 98, 183 Basileus, 6-7, 14-15 Beneficjum, 55 Bili o prawach, 250, 268-269 Board of Traesury, 289 Bule, 12 Bundesrat, zob. Rada Związkowa Bundestag, zob. Sejm Związkowy Cahiers de doleances, zob. Zeszyty skarg Cenzor, 23, 26 Ciało Prawodawcze, 336-337 Ciało Ustawodawcze (Francja, 1791), 330-332 (Francja, 1799), 346 (Francja, 1852), 410 Curia Regis, zob. Kuria Królewska Cywilna konstytucja kleru, 362 Danegeld (podatek), 97 Deklaracja Niepodległości, 295, 298-299,317 Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, 195,241, 326-329,349,361,377 Departament Skarbu, 312 Departament Stanu, 312 Departament Wojny, 312 Dispositio Achilea, 200 Długi Parlament, 256, 262 Duma Bojarska, 156-157, 160 Duma Państwowa, 488, 497-498 Dworecki, 156 Dyplom październikowy, 477 Dyrektorzy, 342, 343 Dyspensa, 101,268 248 Indeks E Eklezja, 10, 12, 14 Exchequer, zob. Szachownicy Urząd Faraon, 2,8,11 Felonia, 74 Feudalizacja urzędów, 47, 56, 65, 134, 137 Foreign Office, 289 *• i tli 7r i io ^ An\ Generalne Dyrektorium, 201-202, 205 Generalny Kontroler Finansów, 175, 177-178 Gubernator, 180, 215, 224, 320, 495 Generał-gubernator, 225, 495 H Habeas Corpus Act, 250, 265 Heliaia, 14 Hofrat, 135 Hoftag, 137, J39, 143 Home Office, 289 I Immunitet, 47, 57, 65, 83, 117, 124, 148, 165,183, 192 (poselski), 192, 269 Impeachment, 111, 246, 256, 270, 273, 274, 286, 306, 314, 375, 382,394 Intendent królewski, 180-181, 358 Interpelacja, 273, 395 Instrument Rządzenia, 260, 261 Isprawnik, 225 Iudicium parium, zob. Sąd równych Izba Deputowanych, 388, 390, 392, 394-396 Izba Deputowanych departamental- nych, 369, 371,380 Izba Gmin, 108, 110, 254, 263, 267-268, 270-272, 275-276, 278-279,281,284-285,287 Izba Lordów, 107, 111, 192, 260, 263, 278-279, 284-287 Izba Ludowa, 458 Izba Obrachunkowa, 78, 90, 184 Izba Panów (Prusy, 1851), 470 (Austria, 1867), 481 Izba Parów, 369-370 Izba Poselska (Prusy, 1851), 471 (Austria, 1867), 481-483 Izba Reprezentantów, 303, 305-306, 308 Izby sądowe, 496 Jarłyk, 150 K Kadłubowy Parlament, 260, 262 Kamery Wojny i Domen, 205, 462 Kancelaria Cesarska, 494 Kancelaria Rzeszy, 452 Kancelaria Stanu, 214 Kanclerz, 58, 78, 112, 134-135, 146, 175-177, 179, 190, 203, 214, 271, 370 (Rzeszy), 433-434, 436, 438, 446,451 (Szachownicy), 190,288 Kapitulacje wyborcze, 132 Kapitularze królewskie, 52, 55-56, 60 -1 King's Bench Court, Majordomus, 48, 54, 58 ] zob. Sąd Ławy Królewskiej Marszałek powiatowy, 484 1 Klauzula supremacyjna, 300 (szlachty), 226, 495 1 Kolegia, 223,491 Mediatyzacja, 422 i Komitet Ocalenia Publicznego, Mer, 116,413 1 335,338 Ministerstwo Gabinetowe, 201-202 j Konetabl, 78 Ministerstwo Spraw Samorządowych, i Kongres, 301, 303, 310, 317-318, 323 291 j Konkordat, 363, 416 Ministerstwo Sprawiedliwości, 201, 1 Konstytuanta, 169, 195, 231, 350, 426 203 Konsul, 17, 21, 23, 26, 33 Missi dominici, 1 Kontrasygnata, 270, 273, 277, 332 zob. Wysłannicy królewscy i Książęta-elektorzy, 128, 131, 137, 141, 144 N Kuria Królewska, 78, 113, 137, 175 Kwestor, 24, 26 Nadintendent finansów, 178 1 Nadprezydent, 462, 474 1 L Nadworna Izba Skarbowa, 214 1 Nadworna Rada Wojskowa, 214 1 Landrat, 205, 462, 474 Najwyższa Izba Sprawiedliwości, 214 ] Landtag, 147-148,211 Najwyższy Trybunał Państwowy ] Leges Barbarorum, 51 Rzeszy, 443, 446-447 I Leges Romanae Barbarorum, 51 Namiestnik, 484 1 Legislatywy stanowe, 319 Navette, zob. Procedura navette j Lenno, zob. System lenny Listy committimus, 185 o Listy pieczętne, 185 1 Listy zaufania, 345 Ochmistrz, 135, 146 1 Lit de justice, Odpowiedzialność ministrów J zob. Łoże sprawiedliwości (konstytucyjna), 246, 270, i Lord Protektor, 261 306, 332, 376, 382, 386, 394-395, 472, 483 Ł (polityczna), 246, 271-272, 274, 288, 382, 386, 395, 405, Ława przysięgłych, 120, 315, 357, 443,446 | 359-360 Ordonanse, 75, 79, 101, 173, 277, 1 Łoże sprawiedliwości, 173 373,381 \ \ M i Magna Charta Libertatum, \ zob. Wielka Karta Wolności _____________________________ ; 250 Indeks P Palatyn, 58, 62 Parlament (Anglia), 38, 101, 103, 106- 111,186-187, 189,191-192, 251,255,260-266,273, 276-277 (Sąd), 78, 173, 184 Parliament Act, 285 Patent Lutowy, 477 Patrimonium, zob. Zasada patrymonialna Petycja Prawa, 250, 255, 263 Pierwszy Konsul, 346, 348, 356 Pierwszy Lord Skarbu, 272, 288 Placet królewski, 185 Placita, 57, 79, 137 Plebiscyt, 344, 378, 408, 451 Podprefekt, 181, 354 Pole Majowe, 57 Pole Marcowe, 57 Posadnik, 159, 162 Prawa fundamentalne, 71, 173, 228 Prawo wyborcze (powszechność i jej ograniczenia), 247, 278, 303, 371, 385,387,392,429,471,482 (równość i jej ograniczenia), 248,283,371,471,482,497 Prefekt (pretorianów), 27, 33 (Rzym), 34 (Francja), 181,354,412 Pretor, 17, 22-23, 26, 32-33 Prewot, 86, 88, 90, 184 Prezydent (Francja, 1848), 386, 387 (Francja, 1875), 388, 394 (Francja, 1946), 401 (Francja, 1958), 403 (Republika Weimarska, 1919), 443 (Stany Zjednoczone Ameryki, 1787), 297, 305-306, 308-314, 323 Prezydium Rady Najwyższej, 503 Prikazy, 158, 162-163, 223 Princeps, 19-20, 24, 27 Privilegium (de non apellando), 141, 144, 206 (de non evocando), 144, 206 (fori), 63 Privy Council, zob. Tajna Rada Procedura navette, 393, 401 Prokuratura, 222 Przymus lenny, 124, 126 Puty, 157-158 Rada R (Depesz), 175, 180 (Finansów), 175, 180, 184 (Komisarzy Ludowych) 502 (Konstytucyjna), 406 (Królewska), 57, 78-79, 113, 175, 190,271 (Najwyższa), 503 (Narodowości), 503 (Państwa, Austria, 1867), 481, 483-484 (Państwa, NRD), 458 (Państwa, Rosja), 492, 497-498 (Pięciuset), 341-342 (Prywatna, Francja), zob. Rada Stron Procesowych (Prywatna, Prusy), 461 (Republiki), 401 (Rzeszy), 444-445 Indeks 251 (Stanu), 175, 346, 356, 386, Sądownictwo 1 410 (delegowane), 184 (Starszych), 341-342 (zastrzeżone), 184 (Stron Procesowych), 176, Sądy 184-185,356 (królewskie), 119 (Ściślejsza), 474 (westminsterskie), 114, 118 1 (Wykonawcza), 336 Sejm 1 (Związkowa), 429, 436, 457 (Krajowy), 484 (Związku), 503 (I Rzeszy), 38, 138-139 Rady (Rzeszy), 429, 435, 443-445, (departamentalne), 355, 413 451 (gminne), 355, 413 (Związkowy), 421, 424, 457 (hrabstw), 290 Sejmik (okręgowe), 355,413 (powiatowy), 474 (regionalne), 413 (prowincjonalny), 474 Referendum ludowe, 441, 443 Sekretarze, 312-313 1 Reichskammergericht, zob. Sąd Ka- (Stanu), 175-177, 179, 190, meralny Rzeszy 271,288 Reichstag, zob. Sejm Rzeszy Senat (Francja, 1852), 410 S (Francja, 1875), 388, 390-391, 394-395 Sankcja (Francja, 1958), 404 (królewska), 245, 369, 409, (Rządzący), 221, 223-224, 433,471,498 493, 495-496 (Pragmatyczna), 210, 212 (Rzymu), 17, 19-20, 22-24 Sąd (Stanów Zjednoczonych), 303, (Izby Gwiaździstej), 188, 254, 304-307,309,311-312,314 257 (Zachowawczy), 3 46, 410 (Kameralny Rzeszy), 127, Senatus-consulta, 23, 346 135,140-141 Seneszal, 58, 78, 87 (Kanclerski), 112,292 Sędzia pokoju, 116, 119, 290, 357, (Kasacyjny), 357, 359 496 (Ławy Królewskiej), 114, Skarbnik generalny, 182 118,292 Sobór Ziemski, 155, 160-161 (Najwyższy, federalny), 300, Stany 303,306,309,314,316 (Generalne), 38, 64, 78, 81- (równych), 111,286 85,90, 168-170, 195,231 (Spraw Pospolitych), 114, (Prowincjonalne), 82, 85, 90, 118,292 182 (Wysokiej Komisji), 188, 254, Starosta, 484 257 Strateg, 12 1 252 Indeks Subdelegaci, 180-181 Suspensa, 101, 263 System (lenny), 36, 54-56, 66, 73-74, 96, 126, 132, 165 (orleański), 382, 405 Szachownicy Urząd (Sąd), 97, 114, 118 Szeryf, 96, 104, 108, 115,119 Ś Święty (Konsystorz), 29 (Sobór), 160 T Taille royale (podatek), 83 Tajna Rada, 190, 270-271, 276-277, 288 (Stanu), 203 Tarczowe (podatek), 97 Trybun ludowy, 17, 19, 21, 23-24, 26 Trybunat, 346 Trzy Stany, zob. Stany Generalne U Ustawa (o Tolerancji Religijnej), 268 (o Trzechleciu), 257 (Sukcesyjna), 250, 270 W War Office, 289 Wasal, 37, 55-56, 72, 81 Weto zawieszające, 245, 305, 310, 332,386,401 Wiceprezydent, 304, 308 Wielka Karta Wolności, 99-100, 104, 228, 250 Wielka Remonstracja, 257 Wołostiele, 162 Wydział (krajowy), 484 (powiatowy), 474 (prowincjonalny), 474 Wysłannicy królewscy, 52, 60 Z Zasada (monarchiczna), 233, 235, 468 (patrymonialna), 35, 37, 46, 71,96,152 Zeszyty skarg, 83 Zgromadzenia (gubernialne), 495 (ludowe), 17-19, 22 (pierwiatkowe), 337 (powiatowe), 495 Zgromadzenie Narodowe (Francja, 1848), 385-387 (Francja, 1875,388,390,394 (Francja, 1946), 401 (Francja, 1958), 404 Zjednoczona Kancelaria Nadworna, 214 Złota Bulla, 131, 137, 141,144,200,228 Związek Celny, 425