USTROJE PAŃSTW WSPÓŁCZESNYCH Ewa Gdulewicz • Wojciech Kręcisz Wojciech Orłowski • Wiesław Skrzydło Wojciech Zakrzewski USTROJE PAŃSTW WSPÓŁCZESNYCH 1 Redaktor naukowy Wiesław Skrzydło WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ LUBLIN 2002 Redakcja /Jolanta Jędrak Redakcja techniczna / Antoni Dudek Projekt okładki /Jerzy Durakiewicz Wydanie czwarte, rozszerzone i uaktualnione Druk i oprawa / Petit SC, Lublin © Wydawnictwo UMCS, Lublin 2002 ISBN 83-227-1977-9 Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej 20-031 Lublin, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 Tel. (0-prefiks-81) 537-53-04 http://press. umcs. lublin.pl Dział Handlowy: tel./faks (0-prefiks-81) 537-53-02 IKA tel. (0-prefiks-81) 537-53-03 www.ika.edu.pl B!§UQTEKA raalu Dziennikarstwa i Nauk Politycznych • Uniwersytetu Warszawskiego ii. Nowy Swiai 6y, 00-046 Warszaw* tel. 620-03 81 w 295 296 6W89 WSTĘP Rozdział I USTRÓJ POLITYCZNY W (E. Gdulewicz, W. Kręcisz) I. EWOLUCJA II. KONSTYTUCJ III. IZBA GMIN IV. IZBA LORDpV V. MONARCH VI. RZĄD I GA$I! Rozdział II USTRÓJ POLIT1 (W. Orłowski, W I. EWOLUCJA II. KONSTYTUCJ III. SYSTEM OF SPIS TREŚCI USTROJU POLITYCZNEGO...................................................................9 BRYTYJSKA....................................................................................14 ...........................................................................................................20 ...........................................................................................................40 ...........................................................................................................45 .................................................................................................47 CZNY REPUBLIKI WŁOSKIEJ Skrzydło) I. GENEZA I OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1947.......55 II. PARTIE POLITYCZNE WŁOCH.................................................................................62 III. PRAWA I WOLNOŚCI OBYWATELI.........................................................................73 IV. SYSTEM WYBORCZY WŁOCH.................................................................................75 V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH...................................................................79 Rozdział III USTRÓJ POLIT^Ci (E. Gdulewicz) USTROJU POLITYCZNEGO.................................................................93 RFN I JEJ ZASADY NACZELNE...................................................99 :GANÓW PAŃSTWOWYCH.................................................................106 Rozdział IV USTRÓJ POLITYCZNY REPUBLIKI FRANCUSKIEJ (W. Skrzydło) I. EWOLUCJA USTROJU REPUBLIKAŃSKIEGO......................................................127 II. TWORZENIE PRAWNYCH PODSTAW USTROJU I CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958.......................................136 III. SYSTEM PARTYJNY - PODSTAWOWE SIŁY POLITYCZNE FRANCJI.............141 IV. SYSTEM WYBORCZY I JEGO EWOLUCJA W OKRESIE V REPUBLIKI............150 V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH V REPUBLIKI.......................................155 VI. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO W OKRESIE V REPUBLIKI...............169 Rozdział V USTRÓJ STANÓW ZJEDNOCZONYCH AMERYKI (W. Zakrzewski) I. GENEZA I KSZTAŁTOWANIE SIĘ AMERYKAŃSKIEGO SYSTEMU POLITYCZNEGO....................................................................................173 II. SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA......................................................................................180 III. SYSTEM FEDERALNY..............................................................................................183 IV. SYSTEM PARTYJNY.................................................................................................187 V. KONGRES...................................................................................................................192 VI. PREZYDENT..............................................................................................................198 VII. WŁADZA SĄDOWNICZA.........................................................................................205 WSTĘP W programie studiów prawniczych w Polsce, w porównaniu z innymi państwami europejskimi, problematyka dotycząca ustrojów państw obcych nie była nigdy szerzej rozbudowana. Stąd znajomość zagadnień ustrojowych ujmowa- nych w aspekcie his uczelni o współczi torycznym przeważała nad wiedzą, jaką absolwent wynosił z jsnych ustrojach państwowych. Do wszechstronnego wy- kształcenia prawniczego i pogłębienia kultury politycznej słuchaczy niezbędne było poszerzenie icn wiedzy o systemach politycznoustrojowych. Wyraźną zmianę pod tym względem przyniosła reforma studiów przeprowadzona w latach siedemdziesiątych. W wyniku jej wprowadzenia pojawiły się dwa odrębne przedmioty z tej dziedziny, prowadzone w formie konwersatoriów. Jeden z nich doty czył ustrojów państw kapitalistycznych, a drugi ustrojów państw socjalistycznych. Wprowadzenie tyczne dla studentów. Wychodząc naprzeciw tym potrzebom, ówczesny kierow-Państwowego UMCS prof. dr Andrzej Burda wraz z zespo- nik Zakładu Prawa łem współpracown państw kapitalistyc wego skryptu, a to stanowiło przedruk noczenie Niemiec i tekst mógł się ostć omawianym czasie tylko ustrojów par tych zmian zrodziło zapotrzebowanie na pomoce dydak- ków opracował i udostępnił skrypt pt. Współczesne ustroje mych, wydany przez UMCS. Skrypt ten miał dwa wydania: w roku 1983 i 1985. Całkowite wyczerpanie obydwu nakładów zrodziło potrzebę przygotowania podręcznika. Nie brano pod uwagę możliwości nowego wydania dotychczaso- z kilku powodów. Po pierwsze, od czasu podjęcia prac zmie- rzających do pierwszego wydania upłynęło ponad 10 lat (wydanie z roku 1985 bez żadnych zmian tekstu z roku 1983), w tym zaś czasie zaszło w świecie wiele zmian, praktyka ustrojowa różnych państw uległa wydatnemu wzbogaceniu, ujawniła też nowe zjawiska i tendencje, nastąpiło zjed- inne ważne wydarzenia. Nie pozwalały one na to, by dawny ć bez uzupełnień i koniecznych uaktualnień. Po drugie, w dokonały się w Europie istotne zmiany - dotyczyły one nie stw centralnej i wschodniej Europy, ale i innych. Upadek komunizmu, zmiany, jakie dokonały się w Polsce i krajach sąsiednich, objęły nie tylko sferę stosunków społecznych, politycznych i ekonomicznych, ale znalazły wyraz także w innych dziedzinach. Nie można było zatem ograniczyć się do przedruku dawnego tekstu bez dokonania rewizji ocen i opinii. Wymagało to krytycznego przeglądu tekstu, wprowadzenia koniecznych uzupełnień. Po trzecie, tak istotnych zmian nie mógł się podjąć zespół w dawnym składzie, bowiem uległ zdekompleto >vaniu. W marcu 1987 roku zmarł prof. dr Andrzej Burda, organizator Katedry Prawa Państwowego UMCS, związany z tą uczelnią od roku 1950, twórca lubelskiej szkoły konstytucjonalistów. Nikt z nas, Jego współpracowników i wychowanków, nie mógł i nie może czuć się kompetentny do ingerencji w tekst Profesora. W tej sytuacji powstała konieczność stworzenia nowego zespołu autorskiego, który przygotował w dużej części nowy tekst, wprowadzając do dotychczasowego wiele istotnych zmian. Nie uległa natomiast zmianie liczba i wybór państw, których ustrój scharakteryzowano. Uznać należy, że dotychczasowy wybór był trafny i uzasadniony, objął bowiem najbardziej charakterystyczne w świecie współczesnym ustroje państwowe. Przedstawiony więc został system prezydencki na podstawie Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki, półpre-zydencki na przykładzie Francji w okresie V Republiki, parlamentarny na tle rozwiązań przyjętych w Wielkiej Brytanii i w Republice Włoskiej, a więc na tle odmiennych systemów partyjnych wywierających wpływ na funkcjonowanie ustroju politycznego, wreszcie system kanclerski w postaci przyjętej w Konstytucji RFN. W układzie treści przyjęto zasadę prezentacji najpierw systemu parlamentarnego, by poprzez różne jego odmiany dojść do systemu prezydenckiego- Wybór tych ustrojów i ich udostępnienie studentom spełnia obecnie jeszcze jedno zapotrzebowanie. Polska znajduje się w okresie przebudowy ustrojowej, w okresie ożywionych dyskusji na tematy konstytucyjne. W dyskusjach tych sięgamy do polskich tradycji ustrojowych, poszukując tego, co trwałe i co może być przydatne także obecnie, ale badamy również rozwiązania ustrojowe stosowane w różnych państwach o utrwalonych i rozbudowanych systemach demokracji politycznej. Poszukiwania te powinny przynieść praktyczne rozwiązania odpowiadające aktualnym potrzebom Polski. Stąd bardziej niż kiedykolwiek problematyka ta posiada nie tylko poznawczy, ale i zarazem utylitarny charakter. Rozdział I USTRÓJ POLITYCZNY WIELKIEJ BRYTANII I. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO albo ukształtowaniem es Jedną z chara jest nieprzerwany ciągłością. Nie są raczej historia ni można stwierdzić i następnej, oddalonej kryć zmiany przy bowiem można ws lub owego roku Można jednak parlamentarnego, wyróżniając w nirr ogólnonarodowej, królewskiej, zakon władzą ustawodaw uwieńczony Stuartów); 3) okn wieku XVIII i pie których cechą chć i premiera) nad leg 1. Początków XII, u schyłku dyn ośrodku życia pub dzenie wasali prz> formę: mogło to b Zwykła - Conciliu\n rżących Wielką Radę biskupi, opaci, szerzony o niejszej reprezentai W tym też mn stała po raz pierw „sklep z gadaniną" by tłumaczyć, nie wicielstwa ani też cterystycznych cech ustroju politycznego Wielkiej Brytanii rozwój urządzeń politycznych dokonywany z zadziwiającą o dzieje burzenia starego i budowania nowego ustroju, lecz ieuchwytnych modyfikacji, bardzo powolnych zmian. Łatwo poważne różnice pomiędzy ustrojem politycznym jednej epoki j od niej o jeden bądź kilka wieków, trudno natomiast wy-porównaniu okresów dwóch najbliższych pokoleń. Rzadko ię dzisiejszych Włoch w trzy osobne podmioty prawa admini-się również okazało, Liga stała się jednym z nieoczekiwanych zwycięzców w wyborach parlamentarnych w r. 1992, stając się czwartą co do wielkości partią włoską. 14 W latach os Ruch „Sieci" założony został w r. 1990 przez byłego chadeka i burmistrza Palermo Leoluca Orlando. Jako burmistrz Palermo w r. 1987 wykluczył on Włoską Partię Socjalistyczną z tworzenia koalicji, oskarżając ją o zależność od głosów mafii. Gdy jego własna partia na czele z Andreottim i Forlandim odno- iemdziesiątych istniał również rodzaj niezadeklarowanej „partii poprzecznej" lub, jak inaczej ją określano, „partii, której nie ma" - składały się na nią siły wywodzące się z „obszaru protestu". Jej podporą było konsorcjum przemysłowo-wydawnicze rządzone przez właściciela i prezesa Olivietti i dziennika „La Republica", właściciela ,,1'Espresso" Carlo Caraccilo oraz redaktora „La Republica" i współwłaściciela ,,1'Espresso" Eugenio Scalfari. Działalność publicystyczna tej grupy doprowadziła do nagłośnienia korupcji w elitach władzy i ich powiązania z organizacjami przestępczymi. 67 L",& wiła sojusz z socjalistami, wystąpił on z chadecji i założył własne ugrupowanie. Swój program oparło ono na konieczności walki z mafią, upatrując w działaczach chadecji głównych opiekunów politycznych mafii. Ukazując nieudowod-nione czasami związki chadecji z mafią i głosząc hasło konieczności odnowy Sycylii, ugrupowanie to z lokalnego stało się z czasem ugrupowaniem ogólno-włoskim. Już w pierwszych wyborach regionalnych w r. 1991 zdobyło ono na Sycylii 7,3% głosów, stając się czwartą pod względem wielkości partią tego regionu. W wyborach do parlamentu w r. 1992 ugrupowanie to osiągnęło poparcie 700 tys. wyborców, co stanowiło około 2% ogółu głosów. Pakt na rzecz referendum formalnie założony został w r. 1991, lecz poprzedzał go podobny ruch założony jeszcze pod koniec lat osiemdziesiątych przez chadeka Mario Segniego. Jego celem było zebranie niezbędnej liczby podpisów pod wnioskiem o rozpisanie referendum w sprawie zniesienia systemu proporcjonalnego w wyborach komunalnych. Z czasem ruch rozszerzał listę postulatów, stawiając sobie za cel zmianę faktycznego ustroju państwa. Kryzys „starych partii" zaobserwować można już było na początku lat dziewięćdziesiątych. W wyniku wyborów z 5 kwietnia 1992 r. wszystkie tradycyjne partie włoskie poniosły poważne straty. Uformowana po wyborach koalicja rządowa posiadała większość parlamentarną jedynie dzięki istnieniu proporcjonalnego systemu wyborczego. Kryzys włoskiego życia politycznego wynikał również z kryzysu finansowania partii politycznych. Faktyczne dochody partii politycznych ponad 50-krotnie przewyższały sumy otrzymywane w formie dotacji z budżetu państwa. W sporej więc części partie polityczne Włoch utrzymywały się z nielegalnych źródeł finansowania. Było to możliwe dzięki rozwinięciu całego systemu łapówek wypłacanych przez przedsiębiorstwa produkcyjno--handlowe za uzyskiwanie lukratywnych kontraktów rządowych.15 Problemem powodującym zmianę istniejącego systemu partyjnego były wydarzenia związane z faktem ujawnienia powiązań świata gospodarczego i politycznego z nielegalnością finansowania partii politycznych. Wydarzenia te, nazwane następnie akcją „czyste ręce" (mani pulite), rozpoczęły się od ujawnienia afery w r. 1992 przez grupę prokuratorów z Mediolanu pod przewodnictwem A. Di Piętro. Efektem rozpoczęcia spraw dotyczących fałszowania bilansów handlowych jednego z największych przedsiębiorstw włoskich Enimont (chemia) było ujawnienie faktu pobierania łapówek przez dwie partie włoskie: Włoską Partię Socjalistyczną i Włoską Chrześcijańską Demokrację. Centrum gospodarcze Włoch - Mediolan w wyniku prowadzenia wspomnianej akcji ochrzczono mianem „Łapówkogrodu" (Tangentopilis). Równocześnie ujawniono fakty powiązań przedstawicieli polityki ze światem przestępczym, zwłaszcza zaś z mafią sycylijską i kalabryjską. Najbardziej spektakular- 15 Ojcostwo tego systemu przypisuje się we Włoszech przemysłowcowi E. Mattei, założycielowi koncernu petrochemicznego ENI. Po jego śmierci do systemu tego powrócił przewodniczący Włoskiej Partii Socjalistycznej B. Craxi, wciągając do niego wszystkie liczące się w ówczesnych Włoszech partie polityczne. 68 nym przykładem takich powiązań była sprawa senatora dożywotniego Giulio Andreottiego, bytego siedmiokrotnego premiera Włoch, oskarżonego o domniemane kontakty z organizacją przestępczą Cosa Nostra. O skali tego zjawiska w życiu politycznym Włoch świadczyć może fakt, iż po rozwiązaniu parlamentu w r. 1994, wybranego w r. 1992, i po wygaśnięciu immunitetów parlamentarnych prokuratura wszczęła postępowanie przeciwko ponad 400 byłym parlamentarzystom. W wyniku przeprowadzenia wyborów komunalnych w czerwcu 1993 r. okazało się również, że poparcie dla ówczesnych partii politycznych zmalało. W przypadku chadecji z 25,2% do 18,8%, zaś partii socjalistycznej z 14,2% do 3,6%. Okazało się również, że poparcie dla nazywanej we Włoszech tzw. „trzeciej partii", grupującej wszystkie partie protestu, wyniosło ogółem 17% głosów. Pogłębiło to jeszcze bardziej kryzys polityczny Włoch. Nasiliły się również głosy, że parlament wybrany w r. 1992 nikogo już nie reprezentuje. Po uchwaleniu zatem ustawy budżetowej na r. 1994 i nowego kształtu ordynacji wyborczych do obu izb parlamentu prezydent zdecydował się w listopadzie 1993 r. na rozwiązanie parlamentu i rozpisanie nowych wyborów parlamentarnych. Uchwalone w r. 1993 nowe prawo wyborcze ostatecznie wyeliminowało mniejsze ugrupowania wcześniej obecne w parlamencie, zaś liczne skandale dotyczące nielegalnego finansowania partii przyniosły spadek poparcia dla starych partii politycznych, co zwiększa również poparcie dla dotychczasowych partii protestu. Wybory do parlamentu z 27 i 28 marca 1994 r. okazały się decydujące dla nowego kształtu włoskiej sceny politycznej, nazywanej często przez publicystykę włoską II Republiką. 2. WSPÓŁCZESNY SYSTEM PARTYJNY WŁOCH Obecnie we Włoszech działają 23 partie polityczne. Najważniejszymi z nich i zarazem obecnymi w parlamencie są: Demokraci Lewicy (Democratici delia Sinistra - DS) utworzona została na XX Zjeździe Włoskiej Partii Komunistycznej w r. 1989. Przekształcenia te wyprzedziły zasadniczy kryzys włoskich partii politycznych i związane były raczej z upadkiem realnego socjalizmu w środkowej i wschodniej Europie. Nawiązując do wcześniejszych postępowych tradycji we włoskim ruchu ludowym, Demokratyczna Partia Lewicy jest obecnie jedną z najliczniejszych partii Włoch, posiadając ponad 675 tys. członków. W wyborach z r. 1993 była główną siłą współtworzącą koalicję wyborczą Sojusz Postępu, zdobywając 20,4% głosów w wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych i ostatecznie uzyskując 114 mandatów w izbie i 66 mandatów senatorskich. W wyborach z r. 1996 współtworzyła koalicję Drzewa Oliwnego, zdobywając 21,06% głosów w wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych, a co za tym idzie, 165 mandatów 69 deputowanych i 105 mandatów senatorskich. Obecną nazwę nosi od 1998 r. W wyborach w r. 2001 zdobyli 134 mandaty poselskie i 64 senatorskie. Partia Odrodzenia Komunistycznego (Partito delia Rifondazione Co-munista - PRC) utworzona została 15 grudnia 1991 r. przez grupę członków Włoskiej Partii Komunistycznej, niezgadzającej się z rozwiązaniem Włoskiej Partii Komunistycznej. Liczy ona obecnie ok. 150 000 członków. W wyborach parlamentarnych w r. 1992 otrzymali 6,8% głosów. W wyborach z r. 1994 ugrupowanie to współtworzyło razem z PDS blok pod nazwą Sojusz Postępu. Zdobyło ostatecznie w wyborach proporcjonalnych 6% głosów, uzyskując ogółem 41 mandatów w pierwszej izbie i 19 mandatów senatorskich. W wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych z r. 1996 komuniści uzyskali 8,57% głosów, co dało im ogółem 34 mandaty w Izbie i 11 mandatów senatorskich. W roku 1999 w wyniku różnic zdań co do dalszego poparcia rządu premiera D'Alemy ruch komunistyczny rozpadł się na dwie partie - dotychczasową PRC, która z 13 posłami i 3 senatorami znajduje się w opozycji do rządu, oraz partię Komuniści Włoscy (PdC), która nadal popiera ten rząd. Obecnie po wyborach z r. 2001 partia ta ma 11 posłów i 3 senatorów. Inne przekształcenia istniejących dotychczas partii politycznych nastąpiły w wyniku zmian prawa wyborczego bądź kryzysu wywołanego skandalami dotyczącymi nielegalnego finansowania partii politycznych. Demokratyczni Socjaliści Włoscy (Socialisti Democratici Italiani -SDI). Bezpośrednim skutkiem akcji „czyste ręce" był rozpad Włoskiej Partii Socjalistycznej spowodowany faktem wysunięcia zarzutów wobec Bettino Cra-xiego i innych czołowych przywódców tej partii. Konsekwencją tego stanu rzeczy była utrata zaufania wyborców i druzgocąca klęska socjalistów w wyborach z r. 1994. Prowadzona przez lata przez Bettino Craxiego WPS została praktycznie rozbita przez skandale korupcyjne, które zniszczyły system polityczny Pierwszej Republiki. W wyborach w r. 1994, biorąc udział w koalicji Sojusz Postępu, uzyskała zaledwie 12 mandatów deputowanych i 15 senatorskich. Uległa ona formalnemu rozwiązaniu w listopadzie 1994 r. Na jej gruzach utworzono dwie partie: Włoską Partię Socjaldemokratyczną (Partito Socialista De-mocratico Italiano - PSDI), ściśle współpracującą z DS, oraz Włoską Partię Socjalistyczno-Reformatorską (Partito Socialista Riformatore Italiano -PSRI), która nie osiągnęła większego znaczenia politycznego. Działacze PSRI byli jednak jednymi z głównych promotorów idei odrodzenia dawnej Partii Socjalistycznej. W grudniu 1996 r. odbył się w Rzymie z ich inicjatywy kongres odrodzeniowy Włoskiej Partii Socjalistycznej. Nową siłą socjalistyczną stała się ostatnio Nowa Partia Socjalistyczna (NPSI), która stała się częścią koalicji Dom Wolności. Czołową postacią tej partii jest syn Bettino Craxiego - Bobo Craxi. Partia ta w ramach sojuszu nie zdobyła żadnego miejsca w parlamencie. Partie Chrześcijańsko-Demokratyczne. Afery polityczne miały również swój wpływ na funkcjonowanie dotychczas najistotniejszej politycznie partii Włoch - Chrześcijańskiej Demokracji. Efektem dążenia do zmian była zmiana 70 w r. 1993 nazwy partii na Partię Ludową (Partito Popolare Italiano - PPI), swą nazwą nawiązującą do nazwy swej poprzedniczki istniejącej w latach 1919-1926, a następnie do podziału tej formacji politycznej. W wyborach z r. 1994 brała udział w sojuszu z Paktem Seniego (od nazwiska przywódcy M. Seniego), tworząc sojusz Pakt dla Włoch, który zdobył łącznie 15,5% głosów. W wyborac h tych Partia Ludowa uzyskała 33 mandaty deputowanych i 27 mandatów senatorskich. Pozostawanie Partii Ludowej w opozycji po przegranych wyborach parlamentarnych z r. 1994 ujawniło jeszcze silniej dwa nurty wewnątrzpartyjne - lewicowe i prawicowe - co ostatecznie doprowadziło w lipcu 1995 r. do (PPI) i Zjednoczeni Chrześcijańscy Demokraci (CDU). Partia Ludowa zawar- ła porozumienie 2001 partia ta u podziału partii na dwa ugrupowania: Włoską Partię Ludową polityczne i wyborcze z postkomunistyczną Demokratyczną Partią Lewicy, srając się drugą siłą koalicji Drzewa Oliwnego. W wyborach w r. worzyła w ramach koalicji Olivia blok pod nazwą Margherita, zrzeszający obok tej partii: Demokratów, Odnowę Włoską - Lista Dini i inne mniejsze ugrupowania. Koalicja ta zdobyła razem 77 mandatów poselskich i 29 mandatów senatorskich. Centrum Chrześcijańsko-Demokratyczne (CCD) i Zjednoczeni Chrześcijańscy Demokraci (CDU) powstali przez secesję części działaczy z Włoskiej Partii Ludowej. Nazwa tej formacji została celowo wybrana, by rodzić skojarzenia z niemiecką chadecją. Ugrupowanie to wybrało sojusz polityczny z Forza Italia i Sojusze ti Narodowym. Trzecią partią, będącą spadkobiercą tradycji chrześcijańskiej (CCD). Zostało deckich, którzy demokracji, jest Centrum Chrześcijańsko-Demokratyczne ono założone na początku r. 1994 przez młodych działaczy chanie weszli do Partii Ludowej i natychmiast nawiązali współpra- cę z rodzącą się wówczas Forza Italia Berlusconiego. W ostatnich wyborach obie partie - CDU i CCD - wystawiły wspólne listy. Zebrały 5,8% głosów. Bezpośrednio po wyborach obie partie utworzyły wspólny klub w Izbie Deputowanych, licząc y 40 deputowanych. Naprzód Włochy (Forza Italia - FI). Zupełnie nową partią włoskiej sceny politycznej stał się ruch Naprzód Włochy, założony tuż przed wyborami w r. 1994 przez przemysłowca i magnata prasowego Sylvio Berlusconiego. Ruch ten obiecywał ograniczenie ni podatków i wal nokrajowych st; łochom „nowy włoski cud gospodarczy", obniżenie bezrobocia, ^potrzebnych wydatków państwa połączonych z obniżeniem :ę z korupcją. Posiadając silne wsparcie ze strony trzech ogól-cji telewizyjnych, których właścicielem jest Berlusconi, i swo- istą taktykę zawierania lokalnych sojuszy w okręgach jednomandatowych (z Ligą Północną na północy Włoch), ugrupowanie to stało się faktycznym zwy- cięzcą wyborów z r. 1994. Utworzony przez ten ruch sojusz wyborczy Biegun Wolności uzyskał absolutną większość w obu izbach, zaś sam ruch uzyskał 21% głosów, uzyskując 112 mandatów deputowanych i 41 mandatów senatorskich. Konsekwencją tego stało się powierzenie liderowi tego ruchu misji formowania nowego rządu. Jego upadek spowodowały najpierw oskarżenia dotyczące udzia- 71 łu przedsiębiorstw Berlusconiego w aferach korupcyjnych, a następnie wycofanie się z niego Ligi Północnej. Od tej pory ugrupowanie to znajduje się w opozycji. W wyborach z r. 1996 ruch Forza Italia był główną siłą koalicji o nazwie Sojusz Wolności, w skład którego wchodził również AN, CCD-CDU i inne ugrupowania. Poparcie dla samego ruchu było podobne jak w poprzednich wyborach i wyniosło 20,57%, co zaowocowało zdobyciem przez nie 123 mandatów deputowanych i 47 mandatów senatorskich. Obecnie ma ich odpowiednio: 110 mandatów deputowanych i 42 mandaty senatorskie. W ostatnich wyborach partia ta stała się osią koalicji wyborczej Dom Wolności (Casa delie Liberta), która odniosła zwycięstwo wyborcze. Forza Italia zdobyła sama 176 miejsc w Izbie Deputowanych i 81 mandatów senatorskich. Liga Północna (Lega Nord), znana wcześniej jako partia protestu, na stałe weszła do systemu partyjnego współczesnych Włoch. W wyborach w r. 1994 Liga zawarła sojusz wyborczy z ugrupowaniem Forza Italia i weszła w skład koalicji Sojusz Wolności, współtworząc rząd Sylvio Berlusconiego. W wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych Liga zdobyła 8,4% głosów, uzyskując łącznie 113 mandatów w izbie i 58 mandatów senatorskich. Wycofanie poparcia przez Ligę dla tego gabinetu doprowadziło do jego upadku i secesji części działaczy Ligi, którzy utworzyli w lutym 1995 r. Włoską Ligę Federalną. Formacja ta stała się następnie częścią składową bloku wyborczego Biegun Wolności. W lutym 1995 r. Liga Północna zmieniła swoją nazwę na Liga Północna - Włochy Federalne. W wyborach parlamentarnych r. 1996 Liga wzięła udział samodzielnie, zdobywając 10,4% głosów. W lutym 1997 r. partia ta zmieniła kolejny raz nazwę na Liga Północna na rzecz Niepodległości Pada-nii. Od upadku gabinetu Sylvio Berlusconiego Liga jest partią opozycyjną. Jej sympatycy występują przeciwko finansowaniu zacofanego włoskiego Południa przez uprzemysłowioną Północ. Wyniki wyborów z r. 1996 okazały się na tyle niekorzystne dla tego ugrupowania, że Liga przestała odgrywać rolę „języczka u wagi", bez którego nie było możliwe sprawowanie efektywnych rządów. Spowodowało to radykalizację programu Ligi. Głównym jej celem jest obecnie uzyskanie niepodległości dla Padanii. Obecny program spowodował spadek poparcia dla tego ugrupowania i odsuwanie się od niego umiarkowanego elektoratu. W obecnym parlamencie Liga Północna utworzyła w obu izbach osobne kluby zrzeszające odpowiednio 30 deputowanych i 17 senatorów. Sojusz Narodowy (Alleanza Nazionale - AN) został utworzony w grudniu 1993 r. jako ugrupowanie federacyjne, w którego skład weszło kilka drobnych partii i ugrupowań prawicowych oraz partia określana jako neofaszystowska: Włoski Ruch Społeczny - Prawica Narodowa (Movimento Sociale Italiano-Destra Nazionale MSI-DN). W styczniu 1995 r. MSI-DN rozwiązał się i Sojusz Narodowy przekształcił się w partię polityczną. Sojusz Narodowy od samego początku współdziałał z ruchem Naprzód Włochy, zdobywając we wspólnej 72 wybcjrach z r. 1993 13,5% głosów, w wyborach proporcjonalnych do ych - 109 mandatów deputowanych i 43 mandaty senatorskie. on w parlamencie 99 deputowanych i 45 senatorów. tyrolska Partia Ludowa (Siidtirolen Volkspartien SVP) 30 tys. członków. W parlamencie włoskim zasiada z jej ramienia i i 2 senatorów. W ostatnich wyborach wystawiała swych kandy-spólnych listach z postchadekami z Drzewa Oliwnego. SVP wysuwa autonomii Górnej Adygi. W programie partii SVP żąda mii" dla Górnej Adygi, zamieszkanej przez niemiecką mniej-euroregionu, który połączyłby Tyrolczyków z Górnej koalicji w Izby Deputowaiji Obecnie posiad Południowi Partia liczy ok. 3 deputowanycłi datów na w postulaty poszerzenia „większej szość, i usi Adygi z słów i 2 senatoróv Zieloni żonę zostało w składają się ró członków. Ich krajach. Zieloni zdobyli w kwie znacznie poniżej „Girasole" razem Włoskich. Tyrolczykami z Austrii.16 Obecnie posiadają oni w parlamencie 3 po-torów. (Federazione Nazionale per Listę Verdi). Ugrupowanie to zało-r. 1987 przez przedstawicieli ruchów ekologicznych. Na ruch ten żne stowarzyszenia i federacje skupiające obecnie ok. 10 tysięcy program nie odbiega od programu tego typu ugrupowań w innych są członkiem koalicji Drzewa Oliwnego. Startując z jej list, niowych wyborach parlamentarnych 937 tys. głosów (ok. 2,5%), j oczekiwań. Jako uczestnicy koalicji Oliwa utworzyli oni sojusz z Partią Socjaldemokratyczną (SDI) i Partią Komunistów Charaktery pierwszy stwie. Prawom czym należy również Zasady praw człowiek omawianej znaczenie. Na zostało uznanie jako jednostki, osobowość. Pn pod probl 16 O głosy wego Tyrolu rywa rzecz Południowe] munalnych. Prow armii, nawołuje ukrywa, że jej pod III. PRAWA I WOLNOŚCI OBYWATELI tyczną cechą systematyki konstytucji jest wysunięcie na plan postanowień odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w pań-obywateli została poświęcona pierwsza część konstytucji, przy podkreślić, iż zasady podstawowe, poprzedzające część pierwszą, zawierają szereg przepisów prawnych odnoszących się do tej kwestii. stawowe obejmują artykuły, z których pewna część dotyczy i obywatela. Wprawdzie zasady te nie odnoszą się wyłącznie do ematyki, ale ta ich część, która kwestie te reguluje, ma istotne podkreślenie zasługują art. 2 i 3 Konstytucji. Zawarte w nich i zagwarantowanie nienaruszalnych praw człowieka zarówno jak i uczestnika grup społecznych, w których rozwija on swą yjęta została również zasada równości wobec prawa bez wzglę- szacowanej na ok. 250 tys. niemieckiej mniejszości z Górnej Adygi - Południo-izuje z SVP o wiele bardziej radykalna UFS (Union Fuer Suedtirol - Unia na o Tyrolu). UFS ma przedstawicieli jedynie w radzie prowincji i w radach ko-dzi akcję przeciwko służbie członków niemieckiej mniejszości we włoskiej niewywieszania włoskiej flagi narodowej na budynkach publicznych. Nie tawowym celem jest połączenie Górnej Adygi z Tyrolem i Austrią. 73 do du na płeć, rasę, język, religię, poglądy polityczne oraz pozycję osobistą i społeczną. Przytoczone sformułowania świadczą o tym, że ustrojodawca włoski nawiązuje w sposób wyraźny do nienaruszalnych, naturalnych praw człowieka, a więc przynależnych w sposób naturalny każdej jednostce. Wymieniona wprost zasada równości wobec prawa rodzi po stronie państwa obowiązek „usunięcia wszelkich przeszkód natury ekonomicznej i społecznej, które ograniczając faktycznie wolność i równość obywateli, utrudniają pełny rozwój jednostki ludzkiej" (art. 3). Inne artykuły dotyczą zasad: ochrony mniejszości językowych (art. 6), wolności wyznania (art. 8), popierania kultury, nauki i ochrony środowiska (art. 9), samorządu terytorialnego (art. 5), określenia wzajemnych stosunków Państwo-Kościół katolicki (art. 7). Część pierwsza Konstytucji nosi tytuł „Prawa i obowiązki obywateli" i dzieli się na cztery tytuły: a) stosunki obywatelskie, b) stosunki moralno-spo-łeczne, c) stosunki ekonomiczne, d) stosunki polityczne. Grupa pierwsza obejmuje część uprawnień obywateli, tj. typowe wolności obywatelskie. Konstytucja zalicza do nich: wolność osobistą, nietykalność mieszkania, tajemnicę korespondencji, swobodę poruszania się po całym kraju, zagwarantowanie prawa powrotu do kraju, prawo swobodnego zrzeszania się, wolność sumienia i wyznania, wolność słowa, prawo do drogi sądowej, do obrony, zasada domniemania niewinności (art. 13-27). Doświadczenia okresu faszyzmu podyktowały ustrojodawcy troskę o wprowadzenie gwarancji prawnych przestrzegania wymienionych praw obywateli. Przyjęto dlatego postanowienia, które ograniczają kompetencje policji i służb bezpieczeństwa. Gwarancje te i ograniczenia zawarte są w poszczególnych artykułach, które z reguły w ustępie pierwszym deklarują określone prawo, a w następnych obwarowująje zabezpieczeniami. Nowatorski charakter wykazują postanowienia tytułu drugiego, dotyczące stosunków moralno-społecznych. Dotyczą one spraw rodziny, szkoły, nauki, zdrowia. Konstytucja traktuje rodzinę jako naturalny związek oparty na małżeństwie, z którego wynikają obowiązki rodziców wobec dzieci, ochrona macierzyństwa, dzieci i młodzieży. Wolność nauki obejmuje także obowiązek nauczania w okresie co najmniej 8 lat, świadczonego bezpłatnie (art. 29-34). Stosunki ekonomiczne zostały uregulowane w 14 artykułach, a dotyczą one problemów z zakresu ustroju społeczno-gospodarczego państwa. Poświęcenie tak dużej uwagi tym sprawom dowodzi, że ustrojodawca zakładał wysoki stopień ingerencji państwa w życie gospodarcze kraju, na co niewątpliwie silny wpływ wywarły partie lewicy będące w składzie konstytuanty. Nie jest przypadkiem też, że na czoło postanowień zostały wysunięte sformułowania określające pracę jako podstawę porządku społecznego oraz zapowiedź urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej. Artykuły 35-47 regulują kolejno: sprawy ochrony pracy, prawa zatrudnionych do wynagrodzenia zapewniającego pracownikowi i jego rodzinie wolną i godną egzystencję, równość wynagrodzenia 74 mężczyzn dla kobiet i choroby, wypadk prawo do strajk ności wywłaszczę wa robotników Czwarty t> cowy fragment tylko cztery prawa wynika m.in. s ujęte w poprzednich W tytule czwartym czych (wyborcami trzy zasady prawa Ujęte zostały tąil z określonymi urzędów publicznych Czwarty t> tuł teli: obowiązek wierność wobec a także sumiennego za taką samą pracę, prawo do opieki społecznej w razie u, inwalidztwa, prawo organizowania związków zawodowych, u, zabezpieczenie własności publicznej i prywatnej, dopuszczal-w interesie publicznym za odszkodowaniem, uznanie pra-do udziału w zarządzaniu przedsiębiorstwem, tuł części pierwszej reguluje stosunki polityczne - jest to koń-poświęcony prawom obywateli, najmniej rozbudowany, zawiera . Tak mała liczba postanowień poświęconych tym stosunkom tąd, że pewne regulacje prawne dotyczące tej dziedziny zostały tytułach (np. prawo do zgromadzeń czy wolność słowa), ustrojodawca uregulował kwestie dotyczące praw wybor-są pełnoletni obywatele bez względu na płeć). Wyliczono wyborczego: powszechność, równość i tajność głosowania, kże: prawo petycji, czyli prawo zwracania się do izb parlamentu wnioskami, prawo do zrzeszania się, a także prawo dostępu do na równych zasadach. części pierwszej Konstytucji wylicza także obowiązki obywa-obrony ojczyzny, udział w pokrywaniu wydatków publicznych, Republiki oraz obowiązek przestrzegania konstytucji i ustaw, wykonywania funkcji publicznych (art. 52-54). anianiem Istotną czq ść zane z wył wym organem wicielskim, jest tu, przy czym Francji (mając blice Federaln ma charakter Zatem każda z wszechnych i sprawa cenzusy W wybór; obywatelom wo wyborcze) wiednio wyższa System w; jest nią zasad snych państwa wo polityczne, po IV. SYSTEM WYBORCZY WŁOCH praw politycznych obywateli stanowią prawa wyborcze zwią-organów przedstawicielskich. Na szczeblu ogólnopaństwo-wyłanianym w drodze wyborów, a więc ciałem w pełni przedsta-parlament. Składa się on z dwu izb: Izby Deputowanych i Sena-est rzeczą charakterystyczną - w odróżnieniu od drugich izb we ;j postać reprezentacji społeczności lokalnych) czy też w Repu-'.} Niemiec (reprezentacja rządów krajowych) - że Senat włoski zbliżony, by nie powiedzieć identyczny, jak Izba Deputowanych, izb parlamentu wywodzi swe pełnomocnictwa z wyborów po-bezpośrednich, chociaż istnieją pewne zróżnicowania (jak choćby wieku). ch do Izby Deputowanych czynne prawo wyborcze przysługuje ukończeniu 18 lat, natomiast prawo kandydowania (bierne pra-po ukończeniu 25 lat. Granica ta w przypadku Senatu jest odpo-i wynosi 25 oraz 40 lat. borczy Włoch przyjmuje sytuację niezwykle rzadko spotykaną-obowiązkowego udziału obywateli w wyborach. We współcze-:h traktuje się z reguły udział w wyborach jako podstawowe pra-które można traktować zarazem jako moralny obowiązek głoso- 75 wania. Ustrojodawca włoski wprowadził natomiast konstytucyjny obowiązek głosowania (art. 48 ust. 2). We włoskiej literaturze prawniczej spotyka się stanowisko, że „obowiązek obywatelski" to przeciwieństwo obowiązku moralnego, a także prawnego. Sankcje za niewykonanie tego obowiązku prawo włoskie przewiduje znikome. Skutkują one wywieszeniem wykazu takich wyborców na okres jednego miesiąca w rejestrze gminy, z adnotacją, że nie głosował. Identyczną adnotację wprowadza się do treści zaświadczenia o moralności wystawianego obywatelom raz na pięć lat.17 Regularnie natomiast odnotowywanym we Włoszech zjawiskiem jest wysoka frekwencja wyborcza, którą traktuje się powszechnie nie jako konsekwencję obywatelskiego obowiązku głosowania, ale dużego zaangażowania politycznego wyborców. Zasady prawa wyborczego ulegały w okresie powojennym ewolucji. Początkowo system wyborczy opierał się na zasadzie proporcjonalnego rozdziału mandatów, zasada ta jednak została zniesiona w r. 1953 przez oszukańczą ustawę wyborczą (legge truffa), która wprowadziła system większościowy i tzw. premię większościową. Polegała ona na tym, że partia lub kilka partii, które zawarły porozumienie i stworzyły blok wyborczy, uzyskując bezwzględną większość głosów (czyli choćby jeden głos powyżej 50%), otrzymują aż 65% mandatów. Natomiast jeśli ani partia, ani tym bardziej blok takiej większości nie osiągnęły, wówczas mandaty podlegały podziałowi według zasady proporcjonalności, czyli postanowienia omawianej ordynacji wyborczej w sposób jednoznaczny naruszały zagwarantowaną w art. 48 Konstytucji zasady równości wyborów. Zastosowanie tej ustawy w praktyce (czerwiec 1953) wyborczej nie przyniosło spodziewanych rezultatów, gdyż listy zblokowane nigdzie nie zdołały uzyskać bezwzględnej większości. Krytyka zaś przyjętych w ustawie z r. 1953 rozwiązań prawnych doprowadziła do przygotowania reformy prawa wyborczego. Dokonało się to w drodze uchwalenia nowej ordynacji wyborczej z 16 maja 1956 r. Przywracała ona zasadę proporcjonalności i dokonała innych modyfikacji, z których najważniejsze to: 1) listy kandydatów zgłaszać mogły tylko partie polityczne, 2) spisy wyborców były sporządzane z urzędu co roku w październiku, 3) głosowanie odbywało się na partie polityczne, z tym że wyborca mógł dawać wyraz swym preferencjom, dokonując zmiany kolejności kandydatów na liście, 4) okręgi wyborcze były wielomandatowe - ogólna liczba deputowanych wynosi 630, 5) liczba mandatów w okręgu wyborczym była ustalana odpowiednio do liczby mieszkańców, 6) niewykorzystane w okręgach liczby głosów poszczególnych partii sumowało się w skali kraju. W tej też skali dokonywało się rozdziału mandatów nieobsadzonych, a w czynności tej uczestniczyły partie, które w okręgu zdobyły przynajmniej jeden mandat oraz 300 tys. głosów. Pewne odmienności uregulowań występowały w wyborach do Senatu, w których stosowany był system mieszany. Okręgi były jednomandatowe, przy czym kandydować można było jednocześnie w kilku, ale nie więcej niż trzech 17 Zob. J. Zakrzewska, Ustrój..., s. 75. 76 okręgach. Do uzyskania mandatu konieczne było zdobycie 65% głosów. Mandaty, które nie uzyskały wymaganej liczby głosów, były przekazywane na szczebel regionalny, gdzie rozdzielało się je na podstawie zasady proporcjonalności. Istotą rozstrzygnięć referendalnych z r. 1993 było zaaprobowanie przez wyborców zmian prawa wyborczego w kierunku systemu większościowego typu angielskiego w wyborach do Senatu przy pozostawieniu w obu izbach pewnych korektur właściwych systemowi proporcjonalnemu. W Izbie Deputowanych obowiązuje system większościowy dla obsadzania 75% mandatów w każdym okręgu oraz system proporcjonalny wobec list konkurujących ze sobą o 25% mandatów. W okręgach jednomandatowych wprowadzono w obu izbach jednakowe zasady zgłaszania kandydatów. Partie lub grupy polityczne, które chcą zgłosić swoich kandydatów, mają obowiązek złożyć w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych symbole list wyborczych, łącznie ze wskazaniem nazwy partii albo grupy. Jedynie w wyborach do Senatu dopuszcza się zgłaszanie kandydatów niezależnych. W okręgach jednomandatowych wszystkie kandydatury deputowanych powinny być poparte przez co najmniej 500 i nie więcej niż 1000 wyborców wpisanych do gminnych spisów wyborców. W obu ordynacjach nie jest obecnie możliwe kandydowanie w kilku okręgach jednomandatowych, jak również jednoczesne kandydowanie do obu izb parlamentu. W wyborach do Izby Deputowanych 475 mandatów obsadzanych jest w okręgach jednomandatowych i 155 w wyborach proporcjonalnych. W tym celu całość terytorium Włoch podzielona jest na 27 okręgów. Każdy wyborca posiada dwa głosy. W okręgu jednomandatowym mandat zdobywa w jednej turze ten kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów. W stosunku do pozostałych mandatów stosuje się skomplikowany system wewnętrznych zwykłych ilorazów i największych reszt. W pierwszym etapie określa się te listy, które przekroczyły czteroprocentowy próg zaporowy, w drugim zaś następuje przyznanie poszczególnym listom odpowiedniej liczby mandatów na całym terytorium kraju. W ostatnim natomiast następuje przyznanie poszczególnym listom odpowiedniej liczby mandatów, rozdzielając je pomiędzy okręgi wyborcze. Podobne zasady obowiązują w tym zakresie w wyborach do Senatu, z tą jednak różnicą, iż okręgami wyborczymi są regiony i rozdział 83 mandatów odbywa się nie na poziomie ogólnokrajowym, lecz na poziomie regionalnym. Obecne rozwiązania ordynacji wyborczej, przewidujące, iż 155 mandatów w Izbie Deputowanych wyłanianych jest w wyborach proporcjonalnych, powodują, że w wyborach obok dwóch wielkich bloków centrolewicy (koalicja Drzewa Oliwnego) i centroprawicy (Obóz Wolności) poszczególne partie wystawiają swoje własne listy wyborcze. System mieszany pozwala zatem przetrwać na scenie politycznej Włoch małym partiom, powodując, że nie jest możliwe stworzenie bez nich większości parlamentarnej. Dlatego też w kwietniu 1999 r. odbyło się referendum w sprawie zniesienia systemu proporcjonalnego w wyborach do Izby Deputowanych, które w wyniku niewystarczającej frekwencji nie przyniosło rozstrzygnięcia. 77 Warto również dodać, że ostatnie wybory do Izby Deputowanych ukazały jeszcze jedną wadę obecnej ordynacji wyborczej. Pozwala ona bowiem jednemu kandydatowi na kandydowanie w więcej niż jednym okręgu wyborczym. Konsekwencją tego było uzyskanie przez 13 posłów mandatów w dwóch okręgach. Jak dotąd, mandaty te - nazwane zostały przez prasę „mandatami widmami" - nie zostały obsadzone. Wszystko wskazuje na to, że nie zostaną w tych okręgach przeprowadzone wybory uzupełniające, za sprawą niedawnych zmian w konstytucji. Przewidują one, że 12 mandatów do Izby Deputowanych jest wybieranych z okręgów poza granicami Republiki Włoskiej. Analogicznie obsadzanych będzie 6 mandatów senatorskich. Wybory nie są jedyną formą udziału obywateli w realizacji władzy państwowej. Konstytucja wprowadza bowiem, obok przedstawicielstwa, także pewne instytucje demokracji bezpośredniej, a mianowicie referendum i ludową inicjatywę ustawodawczą. Zgodnie z postanowieniami ustawy zasadniczej referendum dopuszczalne jest zarówno w sprawach konstytucyjnych, jak i dotyczących ustaw zwykłych. Z inicjatywą przeprowadzenia rewizji konstytucji w drodze referendum mogą wystąpić: jedna piąta deputowanych lub senatorów bądź też pięć rad regionalnych albo 500 tysięcy wyborców, z tym że wniosek taki powinien być przedstawiony w okresie trzech miesięcy od ogłoszenia ustawy konstytucyjnej (art. 148). Przeprowadzenia referendum w sprawie ustaw zwykłych może zażądać 500 tysięcy wyborców bądź pięć rad regionalnych. Mamy zatem do czynienia z referendum o charakterze fakultatywnym, z powołanych przepisów konstytucji wynika zaś, że może ono dotyczyć wyłącznie aktów prawnych już uchwalonych i obowiązujących, a nie projektów ustaw. Tak więc wyborcy mogą tą drogą spowodować uchylenie obowiązującego aktu prawnego. Konstytucja wyłącza wyraźnie możliwość stosowania referendum w odniesieniu do ustaw budżetowych, podatkowych, amnestyjnych, a także upoważnień do ratyfikacji umów międzynarodowych. W wykonaniu zapowiedzi konstytucyjnej ustawę o referendum parlament uchwalił dopiero 25 maja 1970 r. - określa ona tryb jego przeprowadzania. Prawo udziału w referendum mają wszyscy obywatele uprawnieni do wyboru Izby Deputowanych, czyli po ukończeniu 18 lat. Wniosek poddany pod referendum jest przyjęty, jeśli w głosowaniu wzięła udział większość uprawnionych i jeśli uzyskał on większość ważnie oddanych głosów (art. 75 ust. 2 i 3). Referendum odegrało istotną rolę we współczesnej historii Włoch, w szczególności w zakresie zmiany systemu politycznego. Szczególnie istotne okazało się pierwsze referendum z r. 1974 w sprawie dopuszczalności rozwodów oraz z r. 1993 w sprawie finansowania partii politycznych i prawa wyborczego do Senatu. Często zarządzano jednak referenda w sprawach, o których w innych krajach rozstrzyga parlament (jak np. godziny otwarcia sklepów). Doprowadziło to do „zmęczenia" Włochów tą instytucją demokracji bezpośredniej. Dlatego też referenda w roku 78 1998 i 1999 nie przyniosły rozstrzygnięcia z uwagi na niewystarczającą frekwencję biorących udział w głosowaniu. Drugą instytucją jest ludowa inicjatywa ustawodawcza. Jest to uprawnienie, dzięki któremu obywatele mogą podjąć inicjowanie uchwalenia ustawy zwykłej lub dokonać rewizji konstytucji. Może ona przyjąć bądź to formę zartykułowaną - mamy wówczas do czynienia z gotowym projektem ustawy, bądź też może to być po prostu inicjatywa, a więc wniosek złożony w izbie, a domagający się przygotowania i uchwalenia stosownej ustawy. Wniosek taki nie pociąga jednak za sobą żadnego obowiązku po stronie parlamentu do zajęcia się zgłoszonym projektem. Parlament może, ale nie musi, go opracować i uchwalić. Osłabia to w sposób istotny znaczenie ludowej inicjatywy ustawodawczej. V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH Ustrojodawca włoski wprowadził system polityczny określany mianem systemu parlamentarnego (w polskiej literaturze określany czasami jako parlamen-tarno-gabinetowy). Jest to system charakteryzujący się szczególnym stosunkiem do siebie trzech naczelnych organów państwa: parlamentu-prezydenta-rządu. W układzie tym prezydent, będąc organem nieodpowiedzialnym politycznie, powołuje rząd, licząc się przy tym z układem sił politycznych w parlamencie, a rząd, realizując władzę wykonawczą, odpowiada przed parlamentem za swoją działalność i za działania prezydenta. 1. PARLAMENT Kadencja parlamentu wynosi pięć lat i jest liczona od daty zwołania pierwszego posiedzenia izb. Może ona być przedłużona w drodze ustawy, ale tylko w wypadku wojny. Do czasu zebrania się nowo obranego parlamentu trwają pełnomocnictwa dotychczasowych izb. Obie izby mają charakter przedstawicielski, reprezentują społeczeństwo, mają identyczną kadencję i analogiczne kompetencje. Wysunięcie na czoło w drugiej części konstytucji postanowień dotyczących parlamentu podkreśla rangę ustrojową tego organu, zajmującego nadrzędną pozycję w strukturze aparatu państwowego. Parlament zbiera się na wspólnych posiedzeniach izb w przypadkach przewidzianych w konstytucji, takich jak: wybór Prezydenta Republiki, postawienia prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Konstytucyjnym, powoływania jednej trzeciej członków Najwyższej Rady Sądownictwa, a także jednej trzeciej Trybunału Konstytucyjnego. Na wspólnym posiedzeniu parlamentu funkcje przewodniczącego i prezydium pełnią: przewodniczący i prezydium Izby Deputowanych. 79 Parlament włoski pracuje faktycznie w permanencji, choć pojęcia tego konstytucja nie używa. Nie zna ona też - poza pierwszym posiedzeniem, zwołanym przez Prezydenta Republiki najpóźniej dwudziestego dnia po wyborach - instytucji zwoływania sesji parlamentu. Konstytucja postanawia bowiem, że izby zbierają się z mocy prawa w pierwszy nieświąteczny dzień lutego i października, same też decydują o czasie trwania sesji. Przewidziane są sesje nadzwyczajne parlamentu, które mogą być zwoływane z inicjatywy przewodniczących izb, z inicjatywy Prezydenta Republiki albo na wniosek jednej trzeciej którejś z izb. Dla ważności obrad niezbędny jest udział większości członków izby, a w celu podjęcia uchwał konieczne jest poparcie większości obecnych, natomiast dla przyjęcia ustaw konstytucyjnych wymagana jest większość kwalifikowana. Każda z izb uchwala swój regulamin, który określa tryb funkcjonowania oraz jej organizację wewnętrzną. Do organów parlamentu konstytucja zalicza przewodniczącego i prezydium izby, komisje parlamentarne, a także kluby partyjne. W skład prezydium wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący, sekretarze i kwestorzy. Przewodniczący jest reprezentantem izby i gwarantem jej praw. Prezydent Republiki zasięga często opinii przewodniczących izb, szczególnie dotyczy to opinii w trakcie konsultacji związanych z powołaniem premiera i rządu. Kieruje on ponadto pracami izby, czuwa nad przestrzeganiem regulaminu, utrzymaniem porządku na sali obrad, zarządza głosowanie, ogłasza jego wyniki, czuwa nad funkcjonowaniem wewnętrznych organów izby. On także zwołuje posiedzenia przewodniczących klubów partyjnych, co stwarza płaszczyznę politycznego porozumienia. W skład prezydium wchodzą także wiceprzewodniczący, których w każdej z izb wybiera się po czterech. Konstytucja nie wyposaża ich we własne uprawnienia, ich zadanie więc polega na zastępowaniu przewodniczącego izby i wykonywaniu czynności przez niego zlecanych. Izby wybierają ponadto po ośmiu sekretarzy, których zadaniem jest sporządzanie protokołu obrad, prowadzenie listy dyskutantów i wykonywanie zadań zleconych im przez przewodniczącego izby. Kwestorzy są wybierani w każdej z izb po trzech, pomagają przewodniczącemu w utrzymaniu porządku obrad. W strukturze i działalności włoskiego parlamentu szczególną rolę odgrywają komisje. Są to bardzo ważne organy, tworzone na początku kadencji w drodze delegowania członków przez poszczególne kluby partyjne w określonych proporcjach, wskutek czego ich skład stanowi niemal lustrzane odbicie składu politycznego izby. Każdy deputowany w izbie może być członkiem tylko jednej komisji. Z obowiązku tego zwolnieni są, na okres funkcjonowania rządu, ci parlamentarzyści, którzy pełnią funkcję ministra lub podsekretarza stanu. Skład komisji w Izbie Deputowanych18 ustalany jest na okres roku budżetowego, a w Senacie na dwa lata.19 Każda komisja dokonuje wyboru swojego prezydium złożonego z 18 Obecnie w Izbie Deputowanych funkcjonuje 13 komisji. 19 Obecnie w Senacie dziafa 13 komisji stałych. 80 przewodniczącego, który reprezentuje komisję i organizuje jej pracę, oraz dwóch wiceprzewodniczących i dwóch sekretarzy. Przy organizacji prac komisji przewodniczący spotyka się z przedstawicielami klubów parlamentarnych. Komisje są zbudowane na zasadzie resortowości, zadania zaś są ściśle związane z funkcjami parlamentu. Stąd też spełniają one doniosłą rolę w zakresie kontroli rządu i administracji państwowej, a także - i tu mamy do czynienia ze szczególną osobliwością - w dziedzinie ustawodawstwa. W trakcie swojej działalności mogą zatem odbywać posiedzenia sprawozdawcze - gdy odbywać muszą posiedzenia w celu rozpatrzenia projektu, który będzie następnie przedmiotem prac izby, posiedzenia ustawodawcze, kiedy projekt staje się ustawą bezpośrednio przez głosowanie w komisji bez odsyłania go do izby, posiedzenia redakcyjne, kiedy artykuły projektu zostały zaaprobowane przez komisję, natomiast ostateczne głosowanie odbywa się na posiedzeniu izby, i posiedzenia konsultacyjne, kiedy komisja rozpatruje pewien fragment projektów, które są przedmiotem pracy i głosowania w innych komisjach. Przewidziane jest także powoływanie komisji specjalnych, a ponadto komisje mogą wyłaniać ze swego grona podkomisje. Również i skład komisji specjalnych uwzględniać powinien liczebność poszczególnych grup parlamentarnych.20 W strukturze parlamentu znane są również organy pod nazwą rady (giunte). Stanowią one rodzaj komisji, różnią się jednak od nich sposobem powoływania i typem spraw, które rozpatrują. Zarówno w Izbie Deputowanych, jak i w Senacie Republiki funkcjonują obecnie trzy rady. Prawu parlamentarnemu Włoch znane są również liczne komisje wspólne obu izb parlamentu. W przypadku powoływania komisji wspólnych przewodniczący obu izb parlamentu współdziałają z sobą, aby zapewnić udział w pracach komisji jak największej liczbie partii obecnych w każdej z izb. W zależności od tego, czy przewodniczącym komisji jest senator czy deputowany, stosuje ona odpowiednio w swojej pracy regulamin Senatu lub Izby Deputowanych. Komisje wspólne można podzielić na: komisje wspólne przewidziane w przepisach konstytucyjnych21, komisje kontrolne i kierujące. Istnienie klubu jest uzależnione od liczby członków danej partii w izbie - w przypadku deputowanych granica dolna wynosi 20 osób, a w odniesieniu do senatorów - 10. Jeśli reprezentacja partii w parlamencie jest mniejsza, nie może ona tworzyć klubu, jej członkowie mogą się łączyć z innymi, znajdującymi się w podobnej sytuacji, i tworzyć klub międzypartyjny. Kluby partyjne są dogodnym forum współpracy międzypartyjnej, także partii i parlamentu. Mają one decydujący wpływ na skład organów wewnętrznych 20 W trakcie trwania XIII kadencji w Izbie Deputowanych powołano jedną komisję specjalną złożoną z 25 członków, która przedstawiła projekty ustaw dla przeciwdziałania korupcji. 21 Są nimi: Komisja Parlamentarna do Spraw Regionów (art. 126 Konstytucji) i Komisja Parlamentarna do Spraw Pociągania do Odpowiedzialności (ustawa konstytucyjna z 11 marca 1953 r. w sprawie przepisów związanych z konstytucją dotyczących Trybunału Konstytucyjnego). 81 parlamentu, a przede wszystkim na skład komisji. Kluby mają niejako podwójny charakter - z jednej strony są bowiem traktowane jako organy wewnętrzne parlamentu - a z drugiej strony są także wewnętrznymi organami partii politycznych. W parlamencie włoskim niezwykle rzadko występują przedstawiciele, którzy nie należą do partii, a przecież partie mają niezwykle istotny wpływ na działalność izb, zmierzają wszak poprzez parlament i rząd do realizacji swych programów, które stanowiły podstawę kampanii wyborczej. Konstytucja wprowadza jednak instytucję mandatu wolnego, stanowiąc w art. 67, iż „każdy członek parlamentu reprezentuje naród i wypełnia swe funkcje nie będąc związany mandatem". Członkowie parlamentu korzystają z immunitetu materialnego i formalnego. Pierwszy z nich polega na tym, że członkowie parlamentu nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za wyrażane opinie i głosowanie związane z wykonywaniem mandatu (art. 68 ust. 1). Treść immunitetu formalnego uległa ostatnio zmianie i polega na tym, że bez zgody właściwej izby żaden członek parlamentu nie może być poddany rewizji osobistej lub domowej ani aresztowany, ani w inny sposób pozbawiony wolności, chyba że stanowi to wykonanie prawomocnego wyroku sądowego lub gdy został schwytany na gorącym uczynku przestępstwa, przy którego popełnieniu nakaz lub polecenie aresztowania jest obowiązkowe. Analogicznej zgody wymaga obecnie również wgląd w korespondencję członków parlamentu lub stosowania wobec nich środków podsłuchu. Nie jest natomiast wymagana zgoda na wszczęcie postępowania wobec parlamentarzysty i uzyskanie zgody na aresztowanie członków parlamentu skazanych prawomocnym wyrokiem sądu. Kompetencje parlamentu Włoch są typowe; zaliczyć do nich należy; funkcję ustawodawczą, współdziałanie w wytaczaniu linii polityki państwa, funkcję kontroli w stosunku do działalności rządu, funkcję kreacyjną- wybór Prezydenta Republiki, części składu Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Rady Sądownictwa. Funkcja ustawodawcza. Konstytucja włoska stanęła na stanowisku, że uchwalanie ustaw należy do parlamentu. Wprawdzie art. 76 przewiduje możliwość delegowania kompetencji w tym zakresie rządowi, ale z istotnymi ograniczeniami. Należą do nich: wyznaczenie rządowi zasad i udzielenie kierunkowych wytycznych, określenie czasu trwania pełnomocnictw, konkretne oznaczenie spraw. Przyjęto także zasadę, że uchwalanie ustaw podlega identycznej procedurze w każdej z izb i że projekt odrzucony przez izbę nie może być jej przedstawiony ponownie przed upływem sześciu miesięcy. W dziedzinie ustawodawstwa konstytucja wprowadza kilka bardzo oryginalnych rozwiązań. Przewidziano przede wszystkim trzy różne tryby uchwalania ustaw: a) procedurę zwyczajną, b) skróconą, c) uchwalanie ustaw przez komisje parlamentu. Wybór trybu zależy nie od podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą (rząd, deputowani, senatorowie, Narodowa Rada Gospodarki 82 przez i Pracy, regiony, 50 i dalszym podmioto Tryb pierwszy nowisko obydwu i: skierowaniu projek z tym jednak, że dr< nie w tym trybie jes izb. Trzecia droga parlamentu. W myśl założeń przede wszystkim wić rozwiązanie n wbrew oczekiwaniom Ten stan rzeczy ma przeciążony i że nc ustaw, jak i przeci mentu jako całości. O zastosowanii niający komisję do swej powiadamia cach komisji może do komisji, nie ma Po przeprowad czący izby informu chwili uchwalenia rząd, 1/10 deputow lać ustaw w nas projektów dotycząc dowych, uchwalani; Liczba ustaw pierwszej kadencji 1958), w trzeciej 1' cję spadkową.22 Zd cjatywy rządu, przj tów rządowych niż Ustawa po uch należy do uprawnk ń siąca od daty termin promulgacji prawa weta, jeśli je tysięcy wyborców - konstytucja może to prawo przyznać n), ale od decyzji przewodniczącego izby. o typowa procedura parlamentarna, zakładająca zgodne sta-b mających równe prawa. Procedura skrócona polega na u ustawy najpierw do komisji, a następnie na obrady izb, ga ustawodawcza ulega poważnemu skróceniu. Postępowa-przy tym określone nie w konstytucji, lecz w regulaminach stawodawcza przewiduje uchwalanie ustaw przez komisje izbę, na. 22 Zob. J. Zakrzew twórców konstytucji droga ustawodawcza miała prowadzić obrady parlamentu, a nie przez komisje mające stano-dzwyczajne. Praktyka poszła jednak w innym kierunku -, czyniąc niemal regułą uchwalanie ustaw przez komisje, swoich zwolenników, którzy argumentują, że parlament jest rmalna procedura ogromnie wydłużałaby czas uchwalania mików - uznających tę drogę za ograniczenie praw parla- tej trzeciej drogi decyduje przewodniczący izby, upoważ-przeprowadzenia dyskusji i uchwalenia ustawy. O decyzji , która w ciągu 48 godzin może wyrazić sprzeciw. W pra-czestniczyć każdy deputowany, z tym że jeśli nie należy on prawa brać udziału w głosowaniu. debaty i uchwaleniu ustawy przez komisję przewodni-e ją o tym. Dodać należy, że w całym okresie prac, aż do stawy, projekt może być zwrócony izbie, jeśli zażąda tego nych lub 1/5 członków komisji. Komisje nie mogą uchwa-tępujących sprawach: zmiany konstytucji, prawa wyborczego, ch delegacji ustawodawczej, ratyfikacji umów międzynaro-budżetu państwa i zamknięcia rachunków państwowych, uchwalanych we Włoszech jest ogromna, np. w okresie wynosiła 2317 (lata 1948-1953), w drugiej 1887 (1953-96 (1958-1963), w latach następnych obserwowano tenden-cydowana większość projektów ustaw jest wnoszona z ini-czym również wyższy jest wskaźnik uchwalanych projek-ochodzących od innych podmiotów. waleniu podlega promulgacji oraz ogłoszeniu. Promulgacja Prezydenta Republiki, który dokonuje jej w okresie mie-uchw|alenia. W sprawach pilnych parlament sam określa krótszy Przed promulgacja ustawy prezydent może skorzystać z nak parlament weto odrzuci, ustawa musi być promulgowa- ka, Włochy..., s. 111-14, a także Ustrój polityczny..., s. 102. 83 Wspominano już, że parlament może upoważnić rząd do wydawania dekretów z mocą ustawy. W przypadkach wyjątkowej konieczności rząd może wydać rozporządzenie z mocą ustawy, z tym jednak, że jest on zobowiązany przedstawić je izbom tego samego dnia w celu przekształcenia w ustawę. Jeśli nie nastąpi to w ciągu 60 dni, wówczas dany akt prawny traci moc. Drugi obszar działalności parlamentu obejmuje kontrolę nad działalnością rządu i wytyczanie kierunku polityki państwa. Z uwagi na to, że obie sfery działalności wiążą się blisko ze sobą, można je scharakteryzować łącznie. Działalność kontrolna nad rządem obejmuje dwie sfery - polityczno-admi-nistracyjną i finansową. Realizacji tej funkcji służą różnorodne instytucje, jak: rozpatrywanie sprawozdań z realizacji budżetu, debata nad polityką rządu, która może być połączona z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie rządowi wotum zaufania, bądź też ze zgłoszonym przez opozycję wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności, wreszcie interpelacje i zapytania. Wymienione formy podejmowane są w toku plenarnych obrad parlamentu; ważną rolę w omawianej dziedzinie odgrywają także komisje, choć nie jest to rola tak samodzielna jak w przypadku ustawodawstwa. Bardzo istotną rolę spełniają komisje śledcze, powoływane do przeprowadzenia dochodzenia w sprawach stanowiących interes publiczny. Artykuł 94 Konstytucji stwierdza, że rząd winien cieszyć się zaufaniem izb. Każda z nich wyraża to zaufanie wobec rządu, przegłosowuj ąc wniosek o wotum zaufania. Jest jednakże osobliwością przyjęte w art. 94 rozwiązanie, że „głosowanie przeciwko jakiemuś wnioskowi rządowemu przez jedną lub obie izby nie pociąga za sobą konieczności dymisji rządu". Wyrazem dezaprobaty parlamentu dla rządu może być uchwalenie wniosku o wotum nieufności. Z wnioskiem takim występuje opozycja, przy czym dla swej ważności musi on uzyskać poparcie, wyrażone w podpisach, co najmniej jednej dziesiątej składu izby i może być poddany pod głosowanie dopiero po upływie trzech dni od daty złożenia. Omówione formy kontroli związane są z odpowiedzialnością polityczną rządu lub poszczególnych ministrów. Jest także przewidziana odpowiedzialność konstytucyjna ministrów przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 135 ust. 6). Ważnym elementem kontroli działalności rządu jest wpływ parlamentu na kształt budżetu państwa, a także rozpatrywanie rocznych sprawozdań rządu z sytuacji gospodarczej państwa. Bieżącą politykę rządu parlament kontroluje, korzystając z instytucji interpelacji i zapytań, a także przy pomocy komisji śledczych. Zapytania to żądanie od rządu wyjaśnienia określonej sytuacji, zdarzenia lub informacji. Rodzi ono po stronie zapytanego (rządu lub ministra) obowiązek udzielenia odpowiedzi. Interpelacja stanowi bardziej pogłębioną formę kontroli, może ona powodować przeprowadzenie debaty nad wycinkiem polityki rządu lub całokształtem jego działalności. W konsekwencji może ona doprowadzić do postawienia kwestii zaufania lub wniosku o wotum nieufności. 84 Wyniki ref mie państwa. jąc, że monarcł 2. PREZYDENT REPUBLIKI ;rendum z 2 czerwca 1946 r. przesądziły o republikańskiej for-'iększość wyborców opowiedziała się za tą formą ustroju, uzna-ia ostatecznie skompromitowała się w okresie faszyzmu. Dlate- go społeczeństwa nie zadowoliło ustąpienie króla Wiktora Emanuela na rzecz swego syna Umberto. Konstytucj i określa w art. 87, że głową państwa jest Prezydent Republiki, który pochodzi z wyborów przeprowadzanych przez parlament na wspólnym posiedzeniu połączonych izb. Ciało wyborcze zostało dodatkowo poszerzone o udział po trzech delegatów z każdego regionu, wybranych przez radę regio-;ion Valle d'Aoste ma wyjątkowo jednego delegata. nalną. Tylko re Ogółem Zg rów. Wśród nic rów i 58 reprezentantów regionów. Kandydat na prezydenta musi spełniać następujące warunki: ukończonych pięćdziesiąt lat ry te odbywają życia, korzystanie z pełni praw cywilnych i politycznych. Wybo-się w głosowaniu tajnym, a do uzyskania mandatu wymagane głosowania do wykazała, że o; wały przypadki Wyjątkiem lo Anzeglio Cia szkód uniemoż sowę pełni prz romadzenie Narodowe liczy 1010 tak zwanych Wielkich Elekto-h: 628 deputowanych, 314 senatorów, 10 dożywotnich senato- jest poparcie dwu trzecich zgromadzenia. Licząc się z tym, że uzyskanie tej większości może być nieosiągalne, ustrojodawca postanowił, że po trzeciej turze uzyskania mandatu wystarcza większość bezwzględna. Praktyka iągnięcie większości kwalifikowanej jest niezwykle trudne: by-że należało przeprowadzać ponad dwadzieścia tur głosowania, były tu ostatnie wybory głowy państwa w roku 1999, gdzie Car-mpi otrzymał 707 głosów już w pierwszym głosowaniu. Kadencja prezydenta wynosi siedem lat. W przypadku zaistnienia prze- śmierci lub rezygnacji prezydenta przewodniczący Izby Deputowanych zarządza wybory nowej j;łowy państwa. Konstytucja zakazuje łączenia urzędu Prezydenta Republiki z jakimkolwiek innym stanowi; szeroko i nie jest ograniczane wyłącznie do urzędów państwowych. Tak szeroką interpretację użytego w konstytucji sformułowania potwierdza praktyka, czego dowodem jest fakt, że gdy na to stanowisko wybrany został G. Saragat, ówcze- sny przywódca kich funkcji partyjnych. Zgodnie z dzialności za sv go go ministra. iwiających prezydentowi sprawowanie urzędu zastępstwo cza-jwodniczący Senatu. W razie wystąpienia trwałej przeszkody, kiem, przy czym pojęcie „stanowisko" jest rozumiane bardzo socjaldemokratów, wówczas zrezygnował on z pełnienia wszel- art. 90 Konstytucji Prezydent Republiki nie ponosi odpowie- : czynności wykonywane w ramach realizacji powierzonych mu funkcji. Konsekwencją przyjęcia tej zasady jest zakaz samodzielnego działania. Stąd też żaden akt prezydenta nie jest ważny bez kontrasygnaty przedkładające- Składając swój podpis, określony minister bierze na siebie za ten akt odpowiedzialność przed parlamentem. Pewne akty wymagają kontrasygnaty premiera. 85 Prezydent ponosi natomiast odpowiedzialność konstytucyjną za pogwałcenie konstytucji lub zdradę stanu. W takich przypadkach prezydent może być postawiony w stan oskarżenia przez parlament na wspólnym posiedzeniu izb uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów członków parlamentu. Prezydent odpowiada przed Trybunałem Konstytucyjnym, przy czym w posiedzeniu tego organu, oprócz sędziów Trybunału, bierze udział szesnastu członków powołanych w drodze konkursu spośród obywateli spełniających warunki wybieralności do Senatu, na podstawie spisu układanego co dziewięć lat przez parlament, w drodze wyborów dokonywanych w sposób przewidziany dla sędziów Trybunału. Kompetencje prezydenta określa głównie art. 87 Konstytucji. Dadzą się one sklasyfikować w kilku grupach. Do pierwszej z nich zaliczyć należy uprawnienia w stosunku do parlamentu. W grupie tej znajdują się: a) prawo zarządzania wyborów do izb i ustalania terminu pierwszego ich posiedzenia; wybory te odbywają się w ciągu siedemdziesięciu dni od końca kadencji, a pierwsze posiedzenie nie później niż dwudziestego dnia po wyborach; b) prawo kierowania orędzi do izb - wymagają one kontrasygnaty ministra, a odczytuje je osobiście prezydent; c) prawo wyrażania zgody na przedstawienie izbom rządowego projektu ustawy - na tej podstawie prezydent może zakwestionować projekt bądź z uwagi na jego merytoryczne regulacje, bądź też pod zarzutem naruszenia konstytucji; d) prawo weta w stosunku do ustaw uchwalonych przez parlament - z uprawnienia tego korzysta on rzadko, a jego podstawą może być zarzut, że ustawa narusza konstytucję lub prezydent nie zgadza się z treścią kwestionowanego aktu prawnego; e) prawo promulgacji ustaw oraz ogłaszanie dekretów mających moc ustawy, a także rozporządzeń; f) prawo rozwiązania parlamentu, obydwu izb lub tylko jednej. Prawo to było stosowane tylko ze względów organizacyjnych, a nie politycznych - np. dla wyrównania kadencji izb i przeprowadzenia wspólnych, jednoczesnych wyborów Izby Deputowanych i Senatu. Druga grupa kompetencji prezydenta obejmuje uprawnienia w stosunku do rządu. Należy tu wymienić: a) powoływanie premiera, co ma istotne znaczenie, ujawnia się bowiem w tym działaniu wysoki stopień udziału głowy państwa z uwagi na istniejący we Włoszech system partyjny; prezydent korzysta w tym względzie z dużego marginesu swobody wykorzystywanej na przeprowadzenie konsultacji politycznych z partiami przed desygnowaniem premiera, b) na wniosek premiera powoływanie i odwoływanie ministrów, c) przyjmowanie dymisji rządu - przy czym nie jest to czynność formalna, prezydent bowiem ocenia i uznaje, czy dymisję przyjąć czy też rozwiązać parlament, d) obsadzanie określonych w ustawach stanowisk funkcjonariuszy państwowych. Trzecia, znacznie już skromniejsza, jest grupa uprawnień w stosunku do sądów. W grupie tej znajdują się: a) prawo przewodniczenia Najwyższej Radzie Sądownictwa, b) prawo całkowitego lub częściowego darowania kary, c) powoływanie pięciu członków Trybunału Konstytucyjnego. 86 zarówno Do czwartej wr stwa, dotyczące Należą do nich: a) a nych państw obcych nictwo Sił Zbrojnych szanie stanu wojny stwowych. Z przeglądu cha stwa we Włoszech rodową i jest strażni szcie grupy zaliczyć można inne uprawnienia głowy pań-stosunków wewnętrznych, jak i międzynarodowych, credytowanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycz-b) ratyfikowanie umów międzynarodowych, c) zwierzch-i przewodniczenie Najwyższej Radzie Obrony, d) ogła-i ichwalonego przez parlament, e) nadawanie odznaczeń pań- rakterystyki kompetencji prezydenta wynika, że głowa pań-realny zakres władzy: reprezentuje państwo, jedność na-ciem konstytucji. na Ważny element konstytucja poświęca łów. Pierwszy z nic i a trzeci organów po prawnej i roli ustrój kułów (art. 92-96). W art. 92 Kons którzy razem tworzą z tym jednak że organu. Ustawa zas strów, aczkolwiek je art. 92 nie są natom iż niekiedy w liter; zaliczani w skład rz Członkowie r stujących mandaty czenia tych stanowi Członkowie rządu i posiadać pełnię Jak już cyzję co do osoby p dzanymi z przedstav rząd ma z reguły ch padki tworzenia Chrześcijańskiej sprawowania władz kolejno powoływanj rząd praw wspominano, 23, 3. RZĄD systemu parlamentarnego Włoch stanowi rząd, któremu tytuł trzeci części drugiej, składający się z trzech rozdzia-dotyczy Rady Ministrów, drugi administracji publicznej, mocniczych. Zasadnicze znaczenie dla określenia pozycji >wej rządu posiada rozdział pierwszy, złożony z pięciu arty- ytucja stwierdza, że rząd składa się z premiera i ministrów, Radę Ministrów. Rząd zatem jest ciałem kolegialnym, konstytucja nie określa precyzyjnie składu liczbowego tego dnicza nie wymienia też instytucji wiceprezesa Rady Mini-st ona znana w praktyce ustrojowej. W świetle cytowanego ast członkami Rady Ministrów podsekretarze stanu, mimo urze prawniczej i w wydawnictwach urzędowych są oni du.23 u rekrutują się z grona polityków, przeważnie z osób pia-eputowanych bądź senatorów. Nie istnieje więc zakaz łask, jak to spotyka się w niektórych państwach (Francja), riuszą natomiast legitymować się obywatelstwem włoskim cywilnych oraz politycznych. rząd jest powoływany przez prezydenta, który swąde-emiera poprzedza konsultacjami politycznymi, przeprowa-icielami partii. Z uwagi na istniejący system wielopartyjny rakter koalicyjny, chociaż występowały także liczne przy-gabinetów jednopartyjnych, złożonych wyłącznie z członków Demokracji. Partia ta spełniała zresztą w przyjętym systemie rolę kluczową, wchodziła bowiem w skład wszystkich h rządów. Por. J. Zakrzewsl. a, Włochy..., s. 142. 87 Szczególną pozycję w łonie rządu zajmuje premier, oficjalnie określany w konstytucji jako prezes Rady Ministrów. Nie jest to więc tylko primus inter pares, ale osobistość odgrywająca pierwszoplanową rolę. To premier kieruje ogólną polityką rządu i koordynuje działalność ministrów. Jego wpływ jest tym większy, im większą rolę odgrywa on w swej partii. O znaczeniu premiera świadczy również fakt, że to jemu podlega bezpośrednio szereg komitetów działających w łonie rządu, to premier przedkłada Prezydentowi Republiki kandydatów na ministrów, to on ponosi przede wszystkim odpowiedzialność za ogólną politykę rządu. On także inspiruje i koordynuje działalność ministrów (art. 95 ust. 1). Instytucja wicepremiera nie została konstytucyjnie uregulowana, ale występuje ona w okresie republikańskich Włoch i powierzana bywa z reguły wybitnym osobistościom życia politycznego. Wicepremier pomaga premierowi w pełnieniu jego funkcji, jest jego zastępcą, często też łączy swe stanowisko z kierowaniem określonym resortem. Od wniosku premiera zależy, czy i ilu wicepremierów w składzie Rady Ministrów powoła prezydent. Ministrowie stanowią podstawowy skład gabinetu, mają oni przy tym podwójny charakter. Po pierwsze - wchodzą oni w skład Rady Ministrów jako jej pełnoprawni członkowie, są więc członkami najwyższego, kierowniczego organu władzy wykonawczej. Po drugie - kierują oni określonymi działami administracji państwowej, zwanymi resortami. Praktyka ustrojowa zna przypadki powoływania w skład rządu również ministrów bez teki, a więc niekierujących żadnym resortem, ale którym premier powierza określony zakres kompetencji. Od wniosku premiera zależy, czy i ilu takich ministrów zostanie powołanych. Dodać przy tym należy, że w praktyce ustrojowej Włoch występuje zjawisko łączenia w jednych rękach dwu lub kilku resortów. Podstawową formą pracy rządu są posiedzenia Rady Ministrów, które zwołuje premier, do niego także należy przewodnictwo obrad. Na posiedzeniach podejmowane są problemy znajdujące się w kompetencjach rządu. Konstytucja jest w tych kwestiach niezwykle zwięzła i w odróżnieniu od kompetencji parlamentu i prezydenta wskazuje tylko główne kierunki jego działalności. Do rządu należy kierownictwo ogólną polityką państwa, przygotowywanie i przedkładanie parlamentowi do akceptacji programu politycznego, następnie zaś jego realizacja. Ważnym zadaniem jest koordynowanie działalności ministerstw. Do zadań rządu należy występowanie z inicjatywą ustawodawczą, powoływanie wysokich funkcjonariuszy administracji publicznej, zabezpieczanie porządku publicznego, a także bezpieczeństwa państwa oraz realizacja polityki zagranicznej. Do realizacji zadań stojących przed Radą Ministrów rząd otrzymał stosowne uprawnienia, w tym także w dziedzinie stanowienia prawa. Wprawdzie ustawa, zajmująca ważne miejsce w systemie źródeł prawa, jest aktem prawnym parlamentu, to jednak dodać należy, że podstawowa ich część jest uchwalana właśnie z inicjatywy rządu. Poza tym konstytucja przewiduje upoważnienia dla rządu do wydawania aktów z mocą ustawy. Ustawodawstwo delegowane jest 88 rząd wyraźnie reglament mowanych przez od rozporządzeń wy ustawy, rozporząd Rząd działa poci parlamentarnej różnica orientacji rej skutkiem jest także o w przypadku Rząd powołany programu parł powołania. Głosowć 2). Rząd może upaś (chociaż w praktyce padki ustąpienia jowo rząd zawsze u dentowi powołanie i mencie większości. Zmian gabinetó nie jest to jednak d należy fakt, że no w sami politycy pełnia szefem rządu, pod Warto też podkreśl Demokracja, ich wybitnych politj pozorów dzinach życia. Drug rządem Republiki obnie niezależnie Problem kontro brał w powojennej tucji uchwalonych państwowy. Konstytucja do pierwszych, któi Trybunałowi Konsty jowych tego państw; Włochy nie prz; specjalnego organu pozostawał w zgod: wane przez prawo, w odróżnieniu od samodzielnie podej-aktów prawnych w postaci rozporządzeń. W odróżnieniu conawczych, wydawanych na podstawie i w celu wykonania zefiia samodzielne wynikają z kompetencji ogólnych rządu. kontrolą izb i może być pociągany do odpowiedzialności (odpowiedzialność polityczna zachodzi wówczas, gdy istnieje itycznej między rządem a większością parlamentarną, któ-obalenie rządu), poszczególni zaś członkowie rządu ponoszą dpowiedzialność konstytucyjną (prawnokarną, która stosowana jest naruszenia konstytucji i ustaw). przez prezydenta ma obowiązek zaprezentowania swego ntbwi, winien tego dokonać w ciągu dziesięciu dni od chwili nie nad programem rządu odbywa się imiennie (art. 94 ust. ; w wyniku niepomyślnego dlań głosowania w parlamencie Włoch należy to do rzadkości), natomiast najczęstsze przyrządu są spowodowane rozłamem koalicji rządowej. Zwycza-tępuje po wyborach powszechnych, aby umożliwić prezy-nowego gabinetu, opartego na istniejącej aktualnie w parłaby w historii powojennych Włoch odnotowano bardzo dużo, wodem braku stabilności politycznej, uwzględnić bowiem gabinet często niewiele się różni od poprzedniego i że ci często dalej funkcję premiera (de Gasperi był osiem razy inni politycy, jak A. Fanfani, A. Moro, J. Andreotti). ć, że pewne partie, jak przede wszystkim Chrześcijańska od składu rządu miały w swych rękach (poprzez swo-ków) ster najważniejszych resortów (np. MSZ itp.). Mimo ści stwierdzamy dużą stabilność polityki w różnych dzie-gabinet Sylvio Berlusconiego powstał w r. 2001 i jest 59 Włoskiej. 4. TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY i konstytucyjności prawa i gwarancji praworządności na-E uropie dużego znaczenia. Znalazł on wyraz w treści konsty-roku 1945, które specjalnie w tym celu powołują organ włoska ma w tej dziedzinie niemały udział - należała e taki organ powołały. Nauka włoska słusznie przyznaje tucyjnemu pierwsze miejsce wśród nowych instytucji ustro- /padkiem odegrały w tej kwestii pionierską rolę, a istnienie powołanego do czuwania, by porządek prawny państwa z konstytucją, miało tu swe szczególne powody. Niewąt- zie 89 pliwie dużą rolę odegrało tu doświadczenie okresu faszyzmu, naruszania prawa i wszelkie związane z tym konsekwencje. Po drugie — wprowadzono we Włoszech regiony i zakładano możliwość powstawania konfliktów między państwem jako całością a regionami, niezbędny zatem stał się niezależny organ, który byłby w stanie konflikty te rozstrzygnąć. Organ upoważniony do badania zgodności obowiązującego prawa z konstytucją niezbędny jest w tym celu, aby dokonać przeglądu obowiązujących jeszcze wówczas aktów prawnych pochodzących z okresu faszystowskiego. Wszystkie te okoliczności przemawiały za utworzeniem Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli sama idea Trybunału przyjmowana była z aprobatą, to szereg kwestii z nią związanych wywołało dyskusje i kontrowersje. Spierano się zatem o charakter Trybunału, jego skład, zakres kompetencji, stosunek do parlamentu, a także o to, czy ma to być organ polityczny, czy sądowy. Dyskusje te zakończyły się pomyślnie i konstytucja powołała Trybunał Konstytucyjny, poświęcając mu rozdział pierwszy tytułu szóstego części drugiej. Artykuł 134 Konstytucji, mający dla omawianej kwestii kluczowe znaczenie, stanowi, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga: 1) w sprawach dotyczących zgodności z konstytucją ustaw i aktów z mocą ustawy państwa i regionów, 2) w przypadkach konfliktów kompetencyjnych między władzami państwa, między państwem a regionami oraz między regionami, 3) w przypadku oskarżenia wniesionego przeciwko Prezydentowi Republiki. Zakres kompetencji został zatem zakreślony dość szeroko, co wyznacza rangę i rolę ustrojową Trybunału Konstytucyjnego. Pewne kwestie wymagały jeszcze rozstrzygnięcia; dotyczą one składu tego organu i sytuacji prawnej jego członków. Artykuł 117 rozstrzyga jednoznacznie sytuację prawną, wyposażając sędziów Trybunału w niezawisłość sędziowską. Odnośnie do składu tego organu przyjęto dość złożony mechanizm, wynikający także z dążenia do zapewnienia niezawisłości Trybunału. Organ ten składa się z 15 członków, których powołują różne podmioty: jedną trzecią powołuje Prezydent Republiki, jedną trzecią parlament na wspólnym posiedzeniu izb i jedną trzecią wyższe sądownictwo powszechne i administracyjne. Zakres powierzonych Trybunałowi zadań wymaga od sędziów wysokich kwalifikacji, stąd też konstytucja określa, że sędziowie mają być wybierani spośród sędziów (także będących w stanie spoczynku), wyższego sądownictwa powszechnego i administracyjnego, profesorów prawa na uniwersytetach oraz z adwokatów z co najmniej dwudziestoletnią praktyką. Kadencja sędziów wynosi dziewięć lat, przy czym liczy się od daty złożenia ślubowania przez każdego z nich. Nie ma zatem kadencji organu jako całości, jest kadencja osób, co chroni Trybunał przed jednoczesną wymianą całego składu, gwarantuje ciągłość pracy i wykorzystywania doświadczeń. Sędziowie nie podlegają reelekcji. Przewodniczącego Trybunału na okres trzech lat wybierają spośród siebie jego członkowie, dopuszczalna jest w tym przypadku reelekcja (o ile nie przekroczy ona dziewięcioletniej kadencji). 90 W celu rozpatrywania oskarżeń wniesionych przeciwko prezydentowi i ministrom, obok stałego składu Trybunału, powołuje się dodatkowo 16 członków w drodze losowania (art. 135 ust. 6). Procedura powoływania sędziów Trybunału wyjątkowo się przeciągała. Najszybciej powołany został skład pięciu sędziów wyłonionych przez członków wyższego sądownictwa, zanim jednak parlament zdążył wybrać „swoją" część, już trzech sędziów zmarło. Parlament wybrał pięciu sędziów dopiero w listopadzie 1955 r., później kolejnych pięciu powołał prezydent, stąd też pierwsze swe posiedzenie Trybunał odbył dopiero w styczniu 1956 r. i mógł wówczas rozpocząć funkcjonowanie. W kwestii badania zgodności ustaw z konstytucją Trybunał może podejmować działania na wniosek państwa, regionów lub dwu prowincji. Więcej jest przypadków podnoszenia zarzutu niezgodności ustawy z konstytucją- w trakcie postępowania sądowego wniosek taki może złożyć każda ze stron postępowania, wskazując przepis ustawy lub aktu prawnego z mocą ustawy obciążony zarzutem niezgodności z konstytucją. Decyzje podejmowane przez Trybunał przybierają formę wyroku (wówczas gdy Trybunał orzeka co do meritum zagadnienia w sprawie zgodności z ustawą zasadniczą) albo postanowień (gdy zarzut niekonstytucyjności został oddalony). Trybunał może badany akt prawny uznać za całkowicie lub tylko częściowo niezgodny z konstytucją. Od decyzji Trybunału nie ma odwołań. Efektem orzeczenia o niekonstytucyjności aktu prawnego jest utrata mocy obowiązującej już nazajutrz po ogłoszeniu decyzji przez Trybunał. WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ Fekecz K., Republika Włoska, Warszawa 1977. Machelski Z., Włochy [w:] A. Jamroz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, Warszawa 1989. Piotrowski R., Paradoksy dwuizbowości - doświadczenia włoskie, Stud. Iur. 1995, nr 28. Piotrowski R., Struktura i funkcjonowanie rządu włoskiego, „Biuletyn Rady Legislacyjnej" 1994, nr 2. Stefanowicz J., Włochy współczesne, Warszawa 1976. Stroynowski J., System partyjny Włoch, „Studia Socjologiczno-Polityczne" 1961, z. 10. Witkowski Z., Prezydent republiki w systemie ustrojowym współczesnych Włoch, Toruń 1991. Witkowski Z., Reforma włoskiego prawa wyborczego do Izby Deputowanych i do Senatu Republiki, „Przegląd Sejmowy" 1995, nr 3. Witkowski Z., System konstytucyjny Włoch, Warszawa 2000. 91 Wawrzyniak J., Transformacja systemowa we Włoszech [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Za-krzewskiej, Warszawa 1996. Zakrzewska J., Spór o parlament w konstytuantach Francji i Wioch, Warszawa 1961. Zakrzewska J., Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa 1986. Zakrzewska J., Włochy - uwagi wstępne [w:] A. Burda, M. Rybicki (red.), Konstytucje Finlandii, Włoch, Niemieckiej Republiki Federalnej, Francji, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1971. Zakrzewska J., Włochy. Zarys ustroju, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974. I. E »VOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO 3 października wielkości (obszar 3f Dzień ten został uzn publiki Federalnej, ciach jako utopia, st; Erich Honecker, Se wskazując na różne niemieckich, uważał, Mimo wielu ró mocarstw koalicji an noczące się po 41 la dycji i doświadczeń hitleryzmu, których zrozumienia odrębno 1. Momentem r< wającym na pewną innych państw europ upadek monarchii później uzyskało us rozwijać swą myśl niemieckiego, przyc glądów politycznych ciwieństwa, zwłaszcza stały się powodem zespolenia ustrojowego Próby zjednocz Utworzony przez N które z uwagi na sw* ela Puffendorfa, Związek Reński był swą suwerenność z rakter posiadał pow rym przewodnictwo ku Związku Niemiec jącego się antagonizmu Rozdział III USTRÓJ POLITYCZNY NIEMIEC 990 r. w centrum Europy powstało mocarstwo średniej 1,041 km2, ludność 79 670 000) - Zjednoczone Niemcy, ny za Dzień Jedności, państwowe święto Niemieckiej Re-Niemiecka jedność, traktowana w minionych dziesięciole-iła się rzeczywistością, choć jeszcze dziesięć lat wcześniej cretarz Generalny SED (Socjalistycznej Partii Jedności), systemy społeczne, gospodarcze i polityczne obu państw że są one dla siebie jak „ogień i woda", nic będących następstwem powojennej decyzji wielkich yhitlerowskiej (umowy poczdamskiej i innych aktów) jed-ach oba państwa niemieckie wyrastały z tych samych tra-historycznych, upadku Republiki Weimarskiej i okresu pobieżne bodaj przedstawienie wydaje się niezbędne do ści życia politycznego dzisiejszych Niemiec, iżnicującym rozwój ustroju politycznego Niemiec i wpły-woistość jego cech w porównaniu z życiem politycznym yskich był stosunkowo późniejszy niż w innych państwach at solutnej. W rezultacie społeczeństwo niemieckie znacznie rój konstytucyjny, w ramach którego mogło swobodnie ityczną. Odmiennie kształtowała się też historia państwa yniając się do zróżnicowania nie tylko według światopo-ale także kryteriów terytorialnych. Ujawniające się prze-między krajami północno- i południowoniemieckimi, , że nie doszło w rozwoju historycznym do ściślejszego w ramach jednolitego organizmu państwowego. :nia Niemiec podejmowane były od początku w. XIX. poleona w r. 1806 na gruzach dawnej Rzeszy (państwa, strukturę według określenia niemieckiego prawnika Samu-prz)[pominało „jakieś bezkształtne ciało do potwora podobne") tylko konfederacją państw, z których każde zachowywało unktu widzenia prawa międzynarodowego. Podobny cha-taly na kongresie wiedeńskim Związek Niemiecki, w któ-bjęła Austria. Także powołana po Wiośnie Ludów i upad-ciego Konstytuanta nie była w stanie, na skutek zarysowu-między Prusami i Austrią, doprowadzić do stworzenia 93 poli bardziej jednolitego organizmu państwowego. Dopiero wojna prusko-austriacka w r. 1866 przesądziła kwestię ustroju Niemiec w ten sposób, że państwa pół-nocnoniemieckie, po wyeliminowaniu Austrii, utworzyły Związek Północno-niemiecki pod przewodnictwem Prus, który z kolei po przystąpieniu do niego krajów południowoniemieckich, przy dużym współudziale Bismarcka, przekształcił się w r. 1871 w Cesarstwo Niemieckie. W skład Cesarstwa wchodziło 25 państw związkowych, przy czym dominującą w nim rolę odgrywały Prusy -godność cesarza Związku połączona była z dziedziczną godnością króla Prus. 2. Po upadku w r. 1918 monarchii i proklamowaniu republiki 31 lipca 1919 r. Zgromadzenie Narodowe głosami tzw. koalicji weimarskiej, złożonej z lewicy liberalnej i katolickiego centrum, a przeciw głosom prawicy i lewicowego odłamu socjalistów (zwanych niezależnymi) uchwaliło Konstytucję, która po podpisaniu przez prezydenta Eberta weszła w życie 11 sierpnia 1919 r. Demokratyczny charakter nowo uchwalonej tzw. konstytucji weimarskiej był wynikiem reakcji przeciwko autokratyzmowi cesarskiemu i rewolucyjnym nastrojom ludności po przegranej wojnie. Suwerenem - w miejsce głów państw związkowych - stał się naród niemiecki, który w wyborach pięcioprzymiotni-kowych wybrał Reichstag i prezydenta. Utrzymany został związkowy charakter państwa (z dużymi uprawnieniami władz centralnych), chociaż w stosunkach między krajami a federacją ujawniała się wyraźna tendencja do unifikacji państwa niemieckiego. System organów państwowych opierał się na monteskiuszowskiej zasadzie podziału władz. Parlament był dwuizbowy. W miejsce zlikwidowanej Rady Związku utworzono Radę Rzeszy (Reichsrat), złożoną z delegatów rządów krajowych i obradującą pod przewodnictwem kanclerza. Organ ten, o ograniczonych kompetencjach (nie miał prawa inicjatywy ustawodawczej, ustawy mogły dochodzić do skutku mimo jego sprzeciwu), nie posiadał w praktyce większego znaczenia. Wzmocnieniu uległa pozycja drugiej izby - Reichstagu; do jego kompetencji należało ustawodawstwo, wyrażanie zgody na zasadnicze akty natury państwowej, kontrola nad rządem, który - zgodnie z zasadami systemu parlamentarnego -winien cieszyć się zaufaniem Reichstagu. Pewną równowagę dla parlamentu stanowić miał prezydent, wybierany i odwoływany przez naród. Z uwagi na źródło swych pełnomocnictw oraz autorytet osobisty w przypadkach konfliktowych stać się mógł rozjemcą między rządem a parlamentem. Zgodnie z systemem rządów parlamentarnych prezydent mianował kanclerza, a na jego wniosek ministrów, posiadał prawo rozwiązania Reichstagu, którego akty rządowe wymagały jego kontrasygnaty. Pewnym wyłomem w klasycznym systemie parlamentarnym było przyznanie prezydentowi (obok jednej dziesiątej uprawnionych do głosowania obywateli) prawa zarządzania referendum. W mianowanym przez prezydenta rządzie pewne przywileje posiadał kanclerz. Był on powoływany na podstawie decyzji prezydenta, do niego należało prawo przedstawiania wniosków co do składu rządu oraz określenie zasadniczej 94 reakcyjnych, Nierrczech Wykorzystano całkowitej linii polityki i indywidualnej Uchwalona ska nie mogła nastrojów ciasne. W skich państwacl pomyślnych w; mentaryzmu. P ował w kierunku tradycją, ej i art. 48, poz co w pewnej m do skrajnej pos stwa faszystows 3. Po mieckie zostak USA, Wielkiej odrębną jednos danturę. Zgodnie z < w układzie przyjęły rządy czą Radę Kont skowych wielk układ poczdam podstawie now Rady Kontroli, karni Rady ustrojowych pi działalności i państw wało utworzeni Odbudowa nich rozpocz podziału na kn reorganizacja przez nich usta ry do parlamen i władze szła w życie 1 s cyjną w korpor odpowiedzialności za nią (co nie wykluczało odpowiedzialności ministrów) przed parlamentem. w atmosferze demokratyzmu i liberalizmu konstytucja weimar-apobiec zmianie układu sił społecznych w państwie, wzrostowi dla których konstytucyjne normy działania stały się za międzywojennych, podobnie jak w wielu innych europej-tego okresu, w dobie ogólnego kryzysu gospodarczego nie było runków do rozwoju tak przecież świeżego dla państwa parla-nieudanych próbach tworzenia koalicji system rządów ewolu-prezydencjonalizmu, który był bardziej zgodny z narodową w sposób niezgodny z zamierzeniem twórców konstytu-valąjący prezydentowi na sprawowanie tzw. legalnej dyktatury, erze umożliwiło przejęcie władzy przez Hitlera i doprowadzenie aci systemu antydemokratycznego totalitaryzmu w formie pań-kiego. i bezwarunkowej kapitulacji 8 maja 1945 r. państwo nie-podzielone na cztery strefy i poddane pod okupację ZSRR, Brytanii i Francji. Na obszarze Berlina Zachodniego utworzono kę organizacyjną zarządzaną przez międzysojuszniczą komen- •V i. I eklaracją berlińską z 5 czerwca 1945 r., potwierdzoną następnie poczdamskim z 2 sierpnia 1945 r., najwyższą władzę państwową państw sprzymierzonych. Wykonywać ją miały przez Sojuszni-roli z siedzibą w Berlinie, składającą się z komendantów woj-ch mocarstw. Stan ten pomyślany był jako tymczasowy. Już >ki przewidywał stopniowe powoływanie władz niemieckich na ch demokratycznych zasad ustroju i pod kontrolą Sojuszniczej Jednakże narastające od połowy r. 1946 konflikty między człon-Soj jszniczej, spowodowane m. in. różnicami koncepcji polityczno-zyszłych Niemiec, doprowadziły do faktycznego zerwania jej łębiającego się zróżnicowania między strefami okupacyjnymi zachodnich i radzieckiej strefy okupacyjnej, co w przyszłości spowodo-e dwóch państw niemieckich o różnych ustrojach politycznych, niemieckiego aparatu państwowego w strefach państw zachod-się od szczebli lokalnych. Mimo zachowania tradycyjnego ije przez zmianę ich liczby, granic i nazwy nastąpiła zasadnicza podziału federalnego. Pod kontrolą okupantów i według zasad owionych przeprowadzono w latach 1946-1947 pierwsze wybo-ów krajowych. Powstają wówczas również pierwsze organizmy międzystrefowe. Na podstawie umowy z 2 grudnia 1946 r., która we-ycznia 1947 r., połączono brytyjską i amerykańską strefę okupa-ację terytorialną o charakterze gospodarczym (Bizonii). W sierp- 95 yrała :M~ niu 1948 r. dołączono do Bizonii francuską strefę okupacyjną, tworząc tzw. Trizonię. Problem odbudowy centralnych organów Niemiec i podstaw ustrojowych przyszłego państwa był przedmiotem szeregu konferencji międzynarodowych. Ukoronowanie procesu zmierzającego do ukształtowania ustroju politycznego Niemiec stanowiła londyńska narada przedstawicieli trzech mocarstw zachodnich oraz Belgii, Holandii i Luksemburga w czerwcu 1948 r., na której odrzucono wniosek Związku Radzieckiego w sprawie utworzenia rządu ogólnoniemiec-kiego i zapowiedziano przygotowania do odbudowy samodzielnej niemieckiej państwowości na obszarze trzech stref zachodnich. Z inicjatywy mocarstw zachodnich na mocy zarządzeń trzech gubernatorów wojskowych i premierów krajów zachodnioniemieckich została powołana Rada Parlamentarna do ostatecznego opracowania projektu konstytucji. 8 maja 1949 r. zakończyła ona swoje prace, uchwalając znaczną większością głosów ustawę zasadniczą. Ustawa ta weszła w życie 24 maja 1949 r. i datę tę można uważać za datę powstania RFN. 7 września 1949 r. ukonstytuował się wybrany 14 sierpnia 1949 r. Bundestag, 12 września wybrano prezydenta związku, 15 września został wybrany pierwszy kanclerz federalny, 20 września ukonstytuował się pierwszy rząd federalny. Z chwilą uchwalenia ustawy zasadniczej i powołania organów naczelnych RFN nie uzyskała statusu państwa suwerennego. Nadal pozostawała, w myśl ogłoszonego 12 maja 1949 r. (wszedł w życie 21 września 1949 r.) statusu okupacyjnego, pod zwierzchnictwem władz okupacyjnych. Władze konstytucyjne RFN miały sprawować jedynie „samorząd", natomiast najwyższa władza państwowa należała do nowo utworzonej Wysokiej Komisji Alianckiej (składającej się z trzech wysokich komisarzy cywilnych). Do Komisji należały m.in.: wszelkie zmiany ustawy zasadniczej, sprawy wojskowe i zagraniczne (łącznie z handlem). Republice Federalnej nie wolno też było tworzyć własnych sił zbrojnych. Pewne kroki przygotowujące remilitaryzację i zmierzające do uchylenia stanu okupacji Niemiec podjęto w latach pięćdziesiątych. Częściowa zmiana statusu okupacyjnego z 6 marca 1951 r. zezwoliła RFN na samodzielne nawiązywanie stosunków dyplomatycznych. RFN została przyjęta jako członek do Unii Zachodnioeuropejskiej i do organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO). Dnia 5 maja 1955 r. wszedł w życie Układ Ogólny, normujący stosunki trzech mocarstw okupacyjnych i RFN. Uchylono stan okupacji Niemiec, rozwiązano Wysoką Komisję Aliancką, RFN uzyskała status państwa suwerennego, lecz mocarstwa nadal zastrzegły dla siebie: sprawy Berlina, zjednoczenia Niemiec i traktatu pokojowego z Niemcami. Na mocy specjalnych postanowień odrębnego układu pozostały na terytorium RFN wojska trzech mocarstw. Dopiero po uchwaleniu 17 poprawki do Konstytucji 17 maja 1968 r. złożone zostały w Bonn deklaracje ambasadorów trzech mocarstw o wygaśnięciu odpowiednich postanowień Układu Ogólnego. RFN stała się państwem całkowicie suweren- 96 nym. Dnia 15 sierpnia 1973 r. została przyjęta do Organizacji Narodów Zjednoczonych. 4. Zupełnie odmiennie kształtowała się sytuacja w radzieckiej strefie okupacyjnej. Uchwalona 7 października 1949 r. pierwsza Konstytucja NRD, będąca częściowo wynikiem kompromisu politycznego, nawiązywała jeszcze w wielu swoich sformułowaniach (w części dotyczących praw obywatelskich, ustroju gospodarczego, regulacji stosunków między dwuizbowym parlamentem, prezydentem i rządem) do postanowień konstytucji weimarskiej. Do r. 1952 utrzymywano też elementy przyjętej w r. 1919 zasady federalizmu, dzieląc obszar państwa na kraje (Saksonia, Saksonia Anhalska, Turyngia, Brandenburgia, Meklemburgia i Berlin Wschodni), którym przyznano prawo do własnych parlamentów i rządów. W dalszych latach ewolucja ustroju politycznego NRD konsekwentnie zmierzała w kierunku upodobnienia systemu politycznego do modelu przyjętego w pozostałych państwach bloku wschodniego. W roku 1952 zlikwidowano elementy federalnej struktury państwa, dzieląc kraj, w ramach unifikacji, na 15 okręgów, powiaty i gminy; w r. 1960 zniesiono urząd prezydenta, powołując na to miejsce Radę Państwa. 6 kwietnia 1968 r. uchwalono nową konstytucję, w pełni odzwierciedlającą socjalistyczny charakter ustroju, obowiązującą w wersji znowelizowanej od 7 października 1974 r. do r. 1990. 5. „Jesień Ludów" roku 1989, która w całej wschodniej i południowej Europie spowodowała - na skutek sprzyjających warunków zewnętrznych i determinacji narodów - załamanie się systemu komunistycznego, dla Niemców oznaczała dodatkowo podważenie sensu istnienia dwu odrębnych państwowości. Również wielkie mocarstwa, po raz pierwszy od zakończenia wojny, nie stwarzały zasadniczych przeszkód na drodze reunifikacji Niemiec. Stany Zjednoczone już w grudniu 1989 r. udzieliły oficjalnego poparcia idei zjednoczenia, choć opatrzyły je pewnymi warunkami - m.in. koniecznością uznania istniejących granic i przynależnością nowych Niemiec do NATO oraz Wspólnoty Europejskiej. Polityka ZSRR przeszła znamienną, wręcz zaskakującą ewolucję: od nierealistycznych żądań zachowania tożsamości NRD, przez próby zwolnienia i utrudniania procesu zjednoczenia, do zaakceptowania warunków amerykańskich. 10 lutego 1990 r. podczas wizyty kanclerza RFN Kohla w Moskwie Gor-baczow wyraził zgodę na to, żeby sami Niemcy na mocy porozumienia między RFN i NRD określili tempo i sposób reunifikacji. Po serii tzw. konferencji 2+4, 12 września 1990 r. zawarty został w Moskwie układ pomiędzy RFN, NRD i czterema państwami okupacyjnymi: Francją, USA, Wielką Brytanią i ZSRR, ostatecznie zamykający kwestię niemiecką po II wojnie światowej. Zgodnie ze stanowiskiem wielkich mocarstw organizację procesu zjednoczeniowego pozostawiono obu państwom niemieckim. Przebiegał on niezwykle szybko i na podstawie przemyślanych działań prawnych zabezpieczających ład ustrojowy na bieżąco i na przyszłość. 18 marca 1990 r. odbyły się, przeprowadzone na podstawie uchwalonej 20 lutego 1990 r. ordynacji wyborczej, wybory 97 H I mm do Izby Ludowej NRD. Uczestniczyło w nich 93,22% uprawnionych do głosowania. Wśród wybranych według zasady proporcjonalności 400 deputowanych największą liczbę głosów i mandatów (48,15%; 193 mandaty) zdobyła koalicja występująca pod nazwą Sojuszu na rzecz Niemiec, skupiając partie CDU, DSU, DU. Po nim uplasowali się socjaldemokraci z 21,48% głosów i 88 mandatami. Na trzecim miejscu znaleźli się komuniści z przekształconej NSPJ na PDS (Partia Demokratycznego Socjalizmu) z 16,33% głosów i 66 mandatami, na czwartym liberałowie z 5,25% głosów i 21 mandatami. Charakterystyczna jest porażka wyborcza ugrupowań i organizacji obywatelskich występujących w bloku „Sojusz 90", które uzyskały 2,95% głosów i tylko 12 mandatów. Następstwem wyborów było więc upodobnienie się układu sił politycznych w NRD do występujących w RFN. Takie preferencje potwierdzili wyborcy NRD jeszcze dwukrotnie w ciągu r. 1990: w wyborach komunalnych do gmin i powiatów (6 maja) i w wyborach do parlamentów krajowych (14 października). Nowo wybrana Izba Ludowa dokonała 17 czerwca 1990 r. zasadniczej zmiany charakteru państwa. Artykuł 1 przyjętej przez nią ustawy konstytucyjnej stanowił: „Niemiecka Republika Demokratyczna jest wolnościowym, demokratycznym, federacyjnym, socjalnym i ekologicznie ukierunkowanym demokratycznym państwem prawnym", upodabniając pod względem struktury (zasada federalizmu) i charakteru (socjalne państwo prawne) NRD do RFN. Artykuł 8: „Niemiecka Republika Demokratyczna może prawa suwerenne przenieść na instytucje międzynarodowe i instytucje Republiki Federalnych Niemiec lub zezwolić na ograniczenie praw suwerennych" stworzył władzom NRD podstawę prawną do zawarcia układu państwowego z RFN o unii walutowej, gospodarczej i socjalnej. Na mocy ustawy o krajach z 22 lipca 1990 r. utworzono na terytorium NRD 5 jednostek administracyjnych (krajów) - Brandenburgię, Saksonię-Anhalt, Saksonię, Turyngię i Meklemburgię. 8 sierpnia 1990 r. Izba Ludowa wspólnie z parlamentem RFN przyjęła ustawę wyborczą (znowelizowany tekst ustawy wyborczej RFN z r. 1975), która określiła zasady prawa wyborczego dla ogólnoniemieckich wyborów parlamentarnych, uzgodnionych wspólnie na 2 grudnia 1990 r., zaś 23 sierpnia uchwaliła ustawę o przystąpieniu NRD do RFN na podstawie artykułu 23 Ustawy Zasadniczej Niemieckiej Republiki Federalnej z r. 1949, stanowiącym m.in., iż „jej moc obowiązująca będzie rozciągnięta na inne części Niemiec po ich przystąpieniu". 31 sierpnia podpisany został w Berlinie układ między RFN i NRD o ustanowieniu jedności Niemiec. Ten obszerny dokument reguluje wszystkie kwestie prawne związane z przystąpieniem ziem wschodnich do RFN i potwierdza datę 3 października jako dzień zjednoczenia. Z tym dniem istnienie dwu państw niemieckich przeszło do historii. Kontynuacja udziału zjednoczonych Niemiec w NATO (z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń nałożonych przez układ moskiewski 2+4) oraz we Wspólnotach Europejskich nie jest kwestionowana, Berlin (od r. 1991) odzyskał rangę stolicy Niemiec (faktycznie parlament 98 i rząd przeprowadzi Ustawa Zasadnicza się z Bonn w 1999 roku), zaś aktem najwyższego rzędu jest RFNzr. 1949. II. wówczas Uchwalona w obowiązującym do stanowisko Rady I przyłączenie owcze ustawą zasadniczą, nic za" miało określonego (unbes to istoty samej kons mszalne, najwyższ Tymczasowość ust; W dyskusji na przemożny wpływ Demokracji zgrupo Brak jedności w niem konstytucji di mieszczańskich na cie, jakim ug było stworzenie wrotem do systemu ciwstawić się były też niemieckie nej, przywiązanie w państwie, niech a zwłaszcza doświadczenia syst nalizowania porząck regowi teoretycznie Konstytucja R 146 artykułów zawa tyka konstytucji ni żuazyjno-demokrat ycznych Związek i kraje, Wspólna komisja, wodawstwo związl 1 M. W. Góralski, RFN, Wrocław 1976, s. STYTUCJA RFN I JEJ ZASADY NACZELNE r. 1949 Konstytucja RFN miała być aktem tymczasowym, czasu powstania zjednoczonych Niemiec. Chcąc podkreślić 'arlamentarnej wobec jedności Niemiec, rozumianej jako snej radzieckiej strefy okupacyjnej, nazwano ten dokument W sensie prawnokonstytucyjnym określenie „ustawa zasad-wyrażać coś mniej znaczącego (undeutlicheres), mniej immteres), mniej ważnego (minderwichtiges). Nie zmieniło tytucji, która miała być wyrazem tego, co najwyższe, niena-j rangi i mocy ustawą określającą formę i treść państwa, wy zasadniczej podkreślono też w jej wstępie. bońską ustawą brały udział różne ugrupowania polityczne, la jej uchwalenie wywarły jednak poglądy Chrześcijańskiej kvanej w CDU/CSU i zbliżonych do niej partii politycznych, lewicy sprowadził jej udział w pracach nad przygotowa-przedstawienia swego stanowiska. Wpływ ideologii partii rozwiązania konstytucyjne był ułatwiony z uwagi na poparte cieszyły się u zachodnich aliantów, których celem organizmu państwowego, zabezpieczającego przed po-totalitarnego, ale i zdolnego w przyszłości skutecznie prze-Nie bez znaczenia dla koncepcji konstytucyjnych tradycje prawnoustrojowe: wpływ doktryny pozytywistycz-silnej egzekutywy, szczególna pozycja stanu urzędniczego ęć do partii politycznych i instytucji przedstawicielskich, konstytucji weimarskiej. To właśnie negatywne mu weimarskiego przyczyniły się do daleko idącego zracjo-u konstytucyjnego, obliczonego na sprostanie całemu sze-założonych sytuacji konfliktowych. rN jest dokumentem stosunkowo obszernym. Składa się ze rtych w XII rozdziałach poprzedzonych wstępem. Systema-odbiega od tradycji i powszechnie przyjętych wzorów bur-Kolejne rozdziały to: I - Prawo zasadnicze, II -II - Parlament związkowy, IV - Rada związkowa, IVa -V - Prezydent związku, VI - Rząd związkowy, VII - Usta-owe, VIII - Wykonywanie ustaw związkowych i administra- łoiie grupowania siliego komunizmowi. do doświadczenia III Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunatu Konstytucyjnego 13. 99 cja związkowa, IX - Wymiar sprawiedliwości, X - Skarbowość, Xa - Stan obrony. Ustawa Zasadnicza RFN była wielokrotnie (do zjednoczenia Niemiec 35 razy) nowelizowana. Za najważniejszą uznano 17 poprawkę (27 czerwca 1968 r.), wprowadzającą do tekstu konstytucji postanowienia o stanie wyjątkowym. W obliczu zbliżającego się zjednoczenia, 23 września 1991 r. znowelizowano po raz 36 konstytucję, zmieniając (preambułę, art. 51 ust. 2, art. 146), uzupełniając (art. 135a ust. 2 i 143) lub uchylając (art. 23) stosowne postanowienia, tak aby uwzględniały one warunki funkcjonowania zjednoczonego państwa. Przeprowadzona nowelizacja w wyraźny sposób wskazuje, iż dzieło jednoczenia wszystkich Niemców zostało zakończone („jedność i szczęście narodu niemieckiego zostały osiągnięte" - jak napisano w zmienionym Wstępie), zaś ustawa zasadnicza utraciła swój tymczasowy charakter, stając się „konstytucją całego narodu niemieckiego". Po zjednoczeniu Niemiec kolejne zmiany konstytucji dotyczyły m.in.: określania zasad współpracy RFN z Unią Europejską, kompetencji i zasad pracy Bundesratu, ograniczenia prawa azylu. Tryb zmiany Konstytucji RFN jest zróżnicowany, bowiem przyjmuje ona niezmienność pewnych zasad. Do niezmiennych zasad ustrojowych konstytucja zalicza zasady federalizmu, udział krajów w ustawodawstwie związku oraz podstawowe zasady demokracji, wyrażone w art. 1 i 20 Konstytucji. Przyjęcie przez Radę Parlamentarną niezmienności pewnych podstawowych zasad ustroju demokratycznego spowodowane było doświadczeniami Republiki Weimarskiej i wynikającą z nich obawą, aby parlament w sytuacji kryzysu parlamentarnego i politycznego zastraszenia pod pozorami legalności nie doprowadził do zastąpienia demokracji - dyktaturą. Wobec wyraźnego konstytucyjnego zakazu zmian tych postanowień wszelkie faktyczne zwyrodnienie ustroju nosić będzie piętno nielegalności, co może ułatwić walkę siłom demokratycznym. Konstytucja formułuje wprost, iż „[...] wobec każdego, kto usiłuje ustrój ten zlikwidować, wszyscy Niemcy mają prawo do oporu, jeżeli inne przeciwdziałanie nie jest możliwe" (art. 20, ust. 4). Normalna zmiana konstytucji (art. 79) wymaga spełnienia kwalifikowanych warunków (konstytucja sztywna), ale nie są one zbyt skomplikowane. Wymagany jest wniosek o zmianę konstytucji oraz przyjęcie go większością dwóch trzecich głosów przez parlament i Radę Związkową. W roku 1954 wprowadzono pośrednią zmianę konstytucji, polegającą na tym, że przy ratyfikowaniu umów międzynarodowych lub z zakresu stosunków okupacyjnych wystarczy ogólna deklaracja parlamentu, iż umowy te nie stoją w sprzeczności z konstytucją. Jeżeli jednak któraś z przyjętych w ten sposób umów zawiera zasady sprzeczne z konstytucją, jej postanowienia nowelizują odpowiednie przepisy konstytucji, co może doprowadzić do pośredniej i nie zawsze dostrzegalnej zmiany ustawy zasadniczej. Podstawowymi zasadami ustroju RFN, którym konstytucja przyznaje szczególny charakter przez niedopuszczalność ich zmian i zniesienia, są: zasada pań- 100 stwa socjalnego (art. 20). 1. Zasada „państwa 20: „Niemiecka stwem i pozwala na W doktrynie2 pt niami „państwa socjalistycznego doktryny wiedliwości wy tywnej państwowy, go. W rzeczyw niezbędnej pom< 2. Zasada f( wisku mocarstw federalnej s cyjne, co w gólnych strefacłi w poszczególny du i landtagów. Federalna s cze przed przys kraje jako jedno tucje krajowe, lano parlamenty wyraz w składz mentarna nie sk 11 istniejących W skład mają charakter opartą na cje krajowe nie ograniczone pr; dzielność znaj federalizmu, demokracji, podziału władz oraz praworządności państwa socjalnego jest zachodnioniemiecką odmianą koncepcji Konstytucja formułuje ją w sposób ogólny w pkt. 1 art. 2 O państwie Doktryna i praktyka Badenia-nocna, Westfalia, klemburgia-Pomorz przyłączyło się na dobro aytu Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym pań-związkowym". Treść tak ogólnikowo sformułowanej zasady jest nieostra "óżnoraką możliwość interpretacyjną i różnorodną praktykę, nuje zgodny pogląd, iż jest to koncepcja zrywająca z założe-nocnego stróża" i jednocześnie przeciwstawna do idei państwa . Zachodnioniemieckie ujęcie welfare state nosi wyraźne piętno katolickiej i neoliberalizmu. Akcentując zasady subsydiarności i spra-•ównawczej, niemieckie prawo socjalne uznaje potrzebę „pozy-działalr ości państwa, dopuszczając w pewnym sensie interwencjonizm który jednak nie powinien naruszać zasady liberalizmu polityczne-stości klauzula państwa socjalnego sprowadza się do zasady >cy dla jednostek i grup upośledzonych. deralizmu ma swe źródło w tradycji historycznej oraz w stano-zachodnich po II wojnie światowej. Bez wątpienia o przyjęciu truktury państwa zdecydowało też rozbicie Niemiec na strefy okupa-konsekwencji dało różnorodność form samorządowych w poszcze-Do dziś utrzymująca się różnorodność terminów wyborczych ;h krajach jest pozostałością ówczesnych wyborów do samorzą- ruktura państwa niemieckiego została więc zdecydowana jesz-tąpieniem do pracy nad uchwaleniem konstytucji. Utworzono stki federacyjne (a nie tylko autonomiczne), uchwalono konsty- p'zyznające władzom krajowym szeroki zakres uprawnień, powo-i rządy krajowe. Faktyczne uznanie federalizmu znalazło też e organu powołanego do uchwalenia konstytucji. Rada parla-adała się wszak z przedstawicieli narodu, lecz z przedstawicieli wówczas krajów wchodzących w skład federacji, federacji wchodzirflTfcrajów (10 z RFN i 6 z byłej NRD)3, które państw o ograniczonej suwerenności. Każdy kraj ma własną, podobnych założeniach co ustawa zasadnicza, konstytucję. Konstytu-yymagają zatwierdzenia przez organy federacji. Kraje posiadają wo utrzymywania stosunków międzynarodowych. Ich samo-wyraz we własnej organizacji władz państwowych (parla- ijduje cobrobytu i jego niemieckiej odmianie zob. S. Zawadzki, Państwo dobrobytu. , Warszawa 1964, s. 202-215. Wirtembergia, Bawaria, Brema, Dolna Saksonia, Hamburg, Hesja, Nadrenia Pół-Nadrenia-Palatynat, Saara, Szlezwik-Holsztyn, Berlin, Brandenburgia, Me-e Przednie, Saksonia, Saksonia-Anhalt i Turyngia. Ostatnich sześć krajów mocy traktatu zjednoczeniowego, który wszedł w życie 3 X 1990 r. 101 menty, rządy i sądownictwo krajowe) oraz udziale w kształtowaniu woli federacji. Instytucjonalnym wyrazem federalnej struktury RFN na szczeblu związkowym jest Rada Związkowa. Artykuł 30 Konstytucji zawiera generalny podział uprawnień między federację a kraje, ustanawiając domniemanie kompetencji na rzecz tych ostatnich: krajom przysługują wszystkie uprawnienia, o ile ustawa zasadnicza wyraźnie nie przyznaje ich federacji. Zasadę tę powtarzają: art. 70 dla ustawodawstwa, art. 83 dla administracji i art. 92 dla wymiaru sprawiedliwości. O ile federalna struktura państwa jest konstytucyjnie chroniona i nie może być naruszona w drodze nowelizacji ustawy zasadniczej (art. 79 ust. 3), o tyle pozycja ustrojowa krajów jako członków federacji jest słabsza niż w innych federacjach (USA czy Szwajcaria). Istnienie poszczególnych konkretnych krajów i ich granic nie jest konstytucyjnie zagwarantowane. Ograniczenie ich uprawnień dokonywane jest przez zmiany konstytucji, a zwłaszcza 15 nowelizację (art. 109), która upoważniła związek do ustalania w drodze ustawy zasad gospodarki budżetowej i planowania oraz wydawania bardziej szczegółowych zarządzeń w sferze regulowania koniunktury gospodarczej. Od założeń konstytucyjnych odbiega także praktyka. Władze federalne przejawiają wyraźną tendencję do rozszerzania swych uprawnień kosztem krajów. Doprowadza to do ostrych starć politycznych, a nawet sporów konstytucyjnych rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest korzystne dla krajów - Trybunał występuje jako obrońca ich praw i odgrywa poważną rolę w utrzymaniu ustroju federalnego- 3. Zasada demokratyzmu wyraża się w przyjęciu powszechnie uznanego w państwach demokratycznych przekonania o suwerenności narodu i znajduje rozwinięcie w zasadzie rządów reprezentacyjnych oraz prawach i wolnościach obywatelskich. Prawa i wolności uregulowane zostały w I rozdziale Konstytucji w 19 artykułach. Ustawodawca konstytucyjny przywiązywał do zarejestrowania i zagwarantowania praw obywatelskich szczególną wagę, wysuwając je nie tylko na czoło tekstu konstytucji, ale także ustanawiając nadzwyczajną gwarancję. Ani ustawodawca konstytucyjny, ani ustawodawca zwykły nie mogą uczynić niczego, co likwidowałoby wymienione w konstytucji prawa w całości - w żadnym wypadku nie może być naruszona istotna treść prawa zasadniczego (art. 19, pkt2). Do praw zasadniczych konstytucja zalicza przede wszystkim poszanowanie godności człowieka. Prawo to, uznane za ponadkonstytucyjne i ponadpozytyw-ne, nienaruszalne i niepozbywalne, zostało całkowicie usunięte spod ingerencji państwa. Każdy ma prawo do swobodnego rozwoju swojej osobowości, prawo do życia i nietykalności cielesnej (art. 3). Naturalną konsekwencją tych zasad jest postanowienie art. 4, że wszyscy ludzie są równi wobec prawa bez względu 102 na płeć, urodzenie, gijne i polityczne. Do zasadniczy wolności obywatels i światopoglądowyc ti wszechniania swycł średnictwem radia i (art. 5). Sztuka i ograniczona jest ob towana jest wolnoś szeń. Tworzenie or porozumienia międ też tajemnicę pocz (art. 1) oraz prawo Stosunkowo ni( ochronę małżeństw gwarantuje Nie ustanawia go wyboru zawodu, tucyjny zakaz prac; 1 sądowym ochroną ustawodaw ku z koncepcją prav 2 Konstytucji, któr stwowego - „[...] dobru ogólnemu". Zgodnie z libe RFN nie reguluje -ściami prawa i obr 12a mężczyźni po do służby wojskow jednostce obrony wchodzić w kolizję stanowi art. 4, pkt 3 w ręku wbrew że być wykonany w Na straży przes nałem dzenie na wniosek przez władzę państ\ cych. Wspomnieć szonych w przypadł rownou prawnienie natomiast orzeczeniem swemu asę, język, ojczyznę, pochodzenie, wyznanie, poglądy reli- h wartości ustawodawca konstytucyjny zalicza klasyczne kie - wolność wyznania, sumienia, przekonań religijnych (art. 4), prawo do swobodnego wypowiadania się i rozpo-poglądów, wolność prasy oraz wolność informacji za po-filmu, z czym połączony jest konstytucyjny zakaz cenzury niuka, badania naukowe i nauczanie są wolne. Ich wolność jwiązkiem wierności wobec konstytucji. W art. 8 zagwaran-i zgromadzeń oraz prawo zakładania związków i stowarzy-anizacji godzących w istniejący porządek prawny oraz ideę ynarodowego jest zakazane (art. 4). Konstytucja gwarantuje y i telekomunikacji (art. 10), nienaruszalność mieszkania petycji. liczne są prawa socjalne. Konstytucja wymienia szczególną i rodziny, ochronę i opiekę ze strony ogółu nad dziećmi, dzieci zrodzonych poza małżeństwem (art. 6). prawa do pracy, formułując jedynie zasadę swobodne-miejsca pracy i zakładu szkolenia oraz wprowadza konsty-przymusowej (poza obowiązkiem świadczeń publicznych kary pozbawienia wolności - art. 12). Pod szczególną cy konstytucyjnego znalazło się prawo własności. W związ-/a socjalnego pozostaje natomiast postanowienie art. 14, pkt e stanowić może uzasadnienie dla interwencjonizmu pań-własność zobowiązuje. Używanie własności winno służyć alną koncepcją pozycji jednostki w państwie Konstytucja aoza powszechnie przyjętymi w każdym państwie powinno-ny ojczyzny - obowiązków obywatelskich. Zgodnie z art. likończeniu osiemnastego roku życia mogą być zobowiązani ej w siłach zbrojnych, w Związkach Straży Granicznej lub cywilnej. Obowiązek obrony ojczyzny nie może jednakże z wolnością sumienia, której gwarancję w tym przedmiocie - nikt nie może być zmuszony do udziału w wojnie z bronią sumieniu. W takim przypadku obowiązek wojskowy mo-tzw. służbie zastępczej. rzegania praw wolności stoją sądy ze Związkowym Trybu-ym na czele, do którego kompetencji należy m.in. prowa-pokrzywdzonego postępowania w przypadku naruszenia ową praw podmiotowych lub innych praw z nich wynikają-należy, iż większość praw i wolności może zostać zawie-u wprowadzenia stanu wyjątkowego lub wojennego. 103 też f m t -*.. .. ¦ ¦ - r ¦ 4. W artykule 20, ust. 2 ustawa zasadnicza obok zasady suwerenności („wszelka władza państwowa pochodzi od narodu") przyjmuje zasadę systemu przedstawicielskiego - władza sprawowana jest za pośrednictwem specjalnych organów państwowych, których funkcje podzielone są według monteskiuszow-skiej zasady podziału władz. Konsekwentnie przyjmując zasadę reprezentacji, ustawodawca odrzuca wszelkie formy demokracji bezpośredniej. Referendum i inicjatywa ludowa dopuszczone są tylko w przypadku zmiany granic między krajami (art. 29). W pracy Rady Parlamentarnej dominowała obawa przed powtórzeniem sytuacji z okresu międzywojennego - masowego poparcia udzielonego hitleryzmowi. Zgodnie z tradycyjną koncepcją pozycji przedstawiciela Konstytucja przyjmuje w art. 38 konstrukcję mandatu wolnego: posłowie do parlamentu są przedstawicielami całego narodu, nie są związani zleceniami i instrukcjami, podlegają wyłącznie swemu sumieniu. Instytucja mandatu wolnego zabezpiecza posłów jedynie w sensie prawnym przed instrukcjami i odpowiedzialnością wobec wyborców. Praktyka wskazuje na istnienie całego szeregu istotnych zależności, przede wszystkim od partii politycznej, której poseł jest członkiem, ale często także od parlamentarnych grup nacisku. Rzeczą powszechnie znaną są bezpośrednie powiązania mandatariuszy z kołami parlamentarnymi, które nie zawsze są reprezentowane w parlamencie bezpośrednio. Należy pamiętać też o metodach pośredniego oddziaływania na posłów, takich jak stwarzanie reprezentantom przez przedsiębiorstwa swoistych synekur w postaci dobrze płatnych stanowisk doradców różnego rodzaju, których ujawnienie co pewien czas bulwersuje zachodnioniemiecką opinię publiczną. Najważniejszy jednak rodzaj związania posła stanowi zależność od partii, której poseł jest członkiem. Zależność ta jest konieczna w systemie, w którym posłowie są wybierani na podstawie programu partii, a dyscyplina partyjna jest niezbędna również z punktu widzenia spoistości i trwałości układów koalicyjnych. Stosunek pomiędzy przyjętą koncepcją mandatu a rolą partii politycznych jest w RFN tym istotniejszy, iż nabiera on charakteru także prawnokonstytucyj-nego. Konstytucja RFN w art. 21 wprowadziła instytucjonalizację partii politycznych, stanowiąc, iż „[...] partie współdziałają w politycznym kształtowaniu się woli narodu". M. Sobolewski4 wypowiada pogląd, iż postanowienie to, dające partiom bliżej niesprecyzowane roszczenie do udziału w tworzeniu woli politycznej narodu, popada w konflikt z zasadą wyrażoną w art. 38. Ponadto z konstytucyjnej regulacji partii politycznych zdaje się wynikać uznanie wielopartyj-ności jako niezbędnego elementu ustroju. Partie, które swoimi celami lub zachowaniem się zwolenników zmierzają do naruszenia lub obalenia wolnościowego, demokratycznego ustroju albo zagrażają istnieniu Niemieckiej Republiki Federalnej, są sprzeczne z konstytucją. O sprzeczności orzeka Związkowy Trybunał Konstytucyjny. 1 M. Sobolewski, Uwagi wstępne [w:] Ustrój państwowy RFN, Poznań 1986, s. 232. jtdyni 104 Artykuł 21 zapowiad cyjna została zrealizowana aktach (ustawy wybo mentarnej i orzecznilct wysoka pozycja part średnika między nim sie sprawowania władzy wskazania zasadniczych Parlament a rząd w elementy: ograniczenie cowanie pozycji i znaczei niealternatywność tyc h Podobnie jak w wej powstało w Niemczech czątkowo posiadało s do Parlamentu Związkowego zentację posiadały Unia Chrześcijańsko mokratyczna Partia charakter programowy wszelkie układy koali kim okresem (1966— bądź CDU/CSU, bąd tem partyjny RFN do ogólnokrajowym nie odmiennej koalicji w opozycji w Parłam W latach osiemdzi rych" pojawiła się zdobyła odpowiednio sowej pozycji FDP i 46 mandatów). Stabilnego zjednoczonych Niem rych podział mandatów jąco: CDU - 268, CJ natomiast pokonać partii komunistyczne ej i z Zielonymi. Part wań ustawy wyborc wiednio 17 i 8 mancja prowadzonych w r. skała 294 mandaty, L. Garlicki, Parłam a też wydanie ustawy o partiach. Zapowiedź konstytu-dopiero w r. 1967, lecz już wcześniej w wielu innych cze, regulamin parlamentu) oraz w drodze praktyki parla-Trybunału Konstytucyjnego została ukształtowana i jako głównego czynnika integracji społeczeństwa i po-a organami państwowymi. O przywilejach partii w proce-będzie jeszcze mowa, tu ograniczymy się tylko do cech systemu partyjnego. L. Garlicki w swej pracy Republice Federalnej Niemiec5 wskazuje na trzy zasadnicze liczby partii reprezentowanych w parlamencie, zróżni-poszczególnych partii parlamentarnych, wzajemną partii i ich podobieństwo programowe, wielu innych państwach zachodnich, po II wojnie świato-wiele partii politycznych (ok. 30), z których 11 po-wą reprezentację w parlamencie. Już jednak od wyborów w r. 1953 - do r. 1983 swą parlamentarną repre-ie CDU/CSU, (Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna, Społeczna, czyli Bawarski odłam CDU), SPD (Socjalde-rJiemiec) i FDP (Wolna Partia Demokratyczna). Zbliżony tych partii sprawiał, że przez wiele lat możliwe były cyjne. Języczkiem u wagi była mała FDP, która poza krót-969) uczestniczyła we wszystkich koalicjach jako partner i SPD, co w praktyce po zawiązaniu koalicji zbliżało sys-dwupartyjnego. Uczestnictwo FDP w koalicji na szczeblu stanowiło natomiast przeszkody do zawarcia przez nią szczeblu krajowym (tzn. z partią, która znalazła się ncie Związkowym). iątych w systemie politycznym RFN obok partii „sta-partia Zielonych, która w wyborach r. 1983 i 1987 27 i 52 mandaty, zagrażając przede wszystkim dotychcza-ra w tych samych wyborach otrzymała odpowiednio: 34 układu sił nie naruszyły także pierwsze wybory w :zech, przeprowadzone 2 grudnia 1990 r., w wyniku któ-w Parlamencie Związkowym przedstawiał się następu->U - 51, SPD - 239, FDP - 79. Bariery 5% nie udało się (Partia Demokratycznego Socjalizmu, kontynuatorka - SED - b. NRD) i Sojuszowi 90 występującemu w koali-e te, na podstawie szczególnych, przejściowych uregulo-ej odnoszących się do obszaru b. NRD, uzyskały odpo-w 662-osobowym parlamencie. W kolejnych, prze-994 wyborach parlamentarnych koalicja CDU/CSU uzy-PD - 255, Sojusz 90/Zieloni - 49, FDP - 47, PDS - 30. na znacząca (l:tó FDS ¦nt a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa 1978, s. 25. HMHH *:*-rH^.'*V f 105 W wyniku wyborów z 1998 roku swoją wieloletnią, dominującą pozycję w parlamencie straciła CDU/CSU, uzyskując 245 mandatów. Rząd utworzyła koalicja SPD (298 mandatów) z partią Związek 90/Zieloni (47 mandatów). 44 mandaty uzyskała FDP, 35 - Partia Demokratycznego Socjalizmu (PDS). III. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH 1. UWAGI OGÓLNE Zracjonalizowany zachodnioniemiecki system parlamentarny opiera się przede wszystkim na charakterystycznym układzie stosunków pomiędzy kanclerzem i rządem a parlamentem. Konstytucyjna rola Prezydenta Związku - poza udziałem w wyborze kanclerza - jest niewielka i w praktyce sprowadzona do funkcji reprezentacyjnych. Stosunkowo silna jest pozycja parlamentu, a zwłaszcza Bundestagu. Konstytucja gwarantuje autonomię jego wewnętrznej organizacji i trybu funkcjonowania, szeroko zakreśla podstawowe funkcje. Ustawa Zasadnicza ustanawia szereg środków kontroli, jaką sprawuje nad rządem. Kluczową pozycję w systemie niemieckim zajmuje kanclerz, któremu konstytucja powierza ustalanie wytycznych polityki rządu oraz czyni za nie odpowiedzialnym przed parlamentem. Wiele instytucji, takich jak np. warunki stawiane przez wotum nieufności i wotum zaufania, zracjonalizowanych w sposób charakterystyczny dla RFN, wzmacnia jeszcze jego pozycję w stosunku do parlamentu, dając podstawę do określenia systemu RFN mianem „kanclerski". Konstytucyjny obraz systemu organów ulega pewnym przeobrażeniom w świetle praktyki politycznej. Nastąpiło zmniejszenie rangi parlamentu. Bez wątpienia przyczyniły się do tego partie polityczne, których przywódcy zajmują kluczowe pozycje w rządzie, co w znacznym stopniu umożliwia uzyskanie _rjrig^a^ij^ąd*Mia^_rjariariientein, Trzeba jednak przyznać, iż w RFN zjawisko kierowania parlamentem przez rząd nie występuje w sposób tak jaskrawy, jak np. w Wielkiej Brytanii. Wpływa na to specyfika rządów koalicyjnych, a także rozbieżności wewnątrz poszczególnych partii, mogące doprowadzić nawet do zmiany układu sił w parlamencie. W praktyce kanclerz i jego rząd tak długo mogą pozostawać u władzy, jak długo w parlamencie nie ukształtuje się większość zdolna do wyboru nowego kanclerza. Na pozycję parlamentu w systemie politycznym RFN i jego zmniejszający się prestiż społeczny wpłynęły też pewne pozostałości historyczne - brak w społeczeństwie niemieckim tradycji rządów parlamentarnych i szczególny szacunek dla administracji. O ile społeczny prestiż parlamentu nie jest zbyt duży, o tyle wielką estymą cieszy się funkcja kanclerza, chociaż i to stanowisko uległo pewnej ewolucji. Bez wątpienia na ukształtowanie pozycji kanclerza wpłynęło sprawowanie tego urzędu przez K. Adenauera, który częstokroć nie uważał za stosowne informo- 106 wać o swej działaln Przewaga kanclerza partii - na ile może z opozycją wewnątrzpartyjną. w parlamencie, a cyjnym partnerem. Mimo konstytuc w systemie organów korzystywanych jest rzyjmy się im bliżej. iści nie tylko parlamentu, ale także własnych ministrów, nad ministrami wynika też z roli, jaką pełni on we własnej uważać się za jej przywódcę, na ile zaś musi się liczyć . Przewaga ta uzależniona jest także od siły partii : od tego, w jakim stopniu musi liczyć się ze swoim koali- 'jnego przyjęcia podziału władz i dążenia do równowagi podstawowych cały szereg konstytucyjnych instytucji wy-w praktyce w celu umacniania pozycji kanclerza. Przyj- W związku z fed izb. Reprezentację o zentację krajów - Racfta 1. Bundestag je wolnych, równych i wybranym może być zasady prawa wybór ordynacja wyborcza r Konstytucja RFT pozostawiając to ust 1964 do zjednoczenia (niekiedy bywało ich przedstawicieli siadających formalni sowali jedynie przy 1990 r. ustawowa lic na 656. Niemiecki systehi większości z zasadą bierana jest w 328 większości względne sunięci przez partie przez tzw. wolne grujjy miast na podstawie 6 Ustawa z 1 wrześn nionego 19 października 1 7 Zgłoszenie kandyd borców. Kandydatury te Na przykład w wyborach zdobyła mandatu. 2. PARLAMENT ZWIĄZKOWY eralną strukturą państwa parlament RFN składa się z dwu ;ólnonarodową stanowi Izba Związku (Bundestag), repre- Związkowa (Bundesrat). t wybierany w wyborach powszechnych, bezpośrednich, ajnych. Prawo wybierania ma każdy, kto ukończył_l_8 lat, każdy, kto ukończyli lat (art. 38 Konstytucji). Ponadto czego zawarte są w ustawie wyborczej, którą uzupełnia egulująca szczegółowo procedurę wyborów.6 I nie określa liczby posłów do Parlamentu Związkowego, wie wyborczej. Ustawowa liczba ulega zmianom. Od roku w skład Bundestagu wchodziło w zasadzie 496 posłów więcej na skutek tzw. mandatów nadwyżkowych) oraz 22 delegowanych przez izbę posłów Berlina Zachodniego, niepo-prawa głosowania. W praktyce delegaci Berlina nie gło-uchwalaniu ustaw i przy wyborze kanclerza. Od grudnia ba posłów do Parlamentu Związkowego określona została wyborczy stanowi skomplikowane połączenie zasady proporcjonalności. Połowa ustawowej liczby posłów wy-ednomandatowych okręgach wyborczych według zasady O mandaty w okręgach ubiegać się mogą kandydaci wy-polityczne lub indywidualnych wyborców, a więc także wyborców.7 Druga połowa posłów wybierana jest nato-lst kandydatów ustalonych i przedkładanych dla każdego a 1975 r. w brzmieniu tekstu jednolitego z 21 września 1990 r., uzupeł-990 r. ta tzw. indywidualnego musi być podpisane przez co najmniej 200 wy-pojawiająsię nader rzadko i mają niewielkie szansę otrzymania mandatu, do Bundestagu VII kadencji zgłoszono w ten sposób 7 osób i żadna nie 107 kraju z osobna przez partie polityczne. W praktyce życia politycznego decydującą rolę w mechanizmie wysuwania kandydatów posiadają partie polityczne. Szczególną rolę partii w wyborach do parlamentu uwypukla ustawodawstwo wyborcze oraz ustawa o partiach. W świetle ustawy wyborczej z ramienia partii może kandydować tylko osoba, która została zatwierdzona w tajnym głosowaniu na zebraniu członków partii lub na zjeździe ich delegatów, zorganizowanym dla szczebla okręgu wyborczego. Szczegółowy tryb wysuwania kandydatów normują przepisy statutowe partii. Każdy wyborca dysponuje dwoma głosami. Tak zwany „głos pierwszy" od-__ daje na jednego z kandydatów zgłoszonych i zarejestrowanych w.akrjęgiJLwybor->u czym; „głos drugi" oddaje na jedną z list partyjnych zgłoszonych na szczeblu t krajowym. Wyborca nie musi przy tym głosować za pomocą „głosu pierwszego" na listę tej partii, do której należy preferowany przez niego kandydat. W praktyce przypadki oddawania „głosu drugiego" na członka innej partii wykorzystywane mogą być do celów taktyczno-wyborczych, przybierając postać tzw. porozumień co do wolnej strefy działania.8 Procedura obliczania głosów jest nader skomplikowana. W pierwszej kolejności mandaty otrzymują kandydaci, którzy zwyciężyli (większością względną) w okręgach jednomandatowych (tzw. mandaty bezpośrednie). W ten sposób wybiera się połowę posłów. Reszta mandatów obsadzana jest na podstawie „głosów drugich", i tu obowiązuje zasada proporcjonalności (system d*Horidta). , «yt-*-> Ustawodawstwo wyborcze dopuszcza możliwość kandydowania tej samej J osoby jednocześnie w okręgu wyborczym i na liście partyjnej -jednej, ale niekoniecznie w tym samym kraju, w którym znajduje się okręg. Kandydat, który nie wygrał wyborów w okręgu, ma mimo to szansę zostać posłem, jeżeli figurował na jednej z list krajowych swej partii, a partia ta otrzymała odpowiednią liczbę „głosów drugich". Pozwala to na zapewnienie mandatu przywódcom i wybitnym działaczom partii, bez względu na stosunek do nich wyborców w okręgach, byleby tylko partia cieszyła się odpowiednim poparciem. O pozycji partii w parlamencie decyduje ostatecznie liczba „głosów drugich". Nie można jednak nie doceniać „głosów pierwszych", gdyż partia, która nie osiągnęła dolnej granicy określonej klauzulą zaporową, ale zdobyła mandaty bezpośrednie w okręgu wyborczym, zachowuje je i jest reprezentowana w Bundestagu. Konsekwencją uznania, iż „głosy pierwsze" nigdy nie przepadają, są czasem tzw. mandaty nadwyżkowe, występujące wówczas, gdy liczba mandatów uzyskanych „głosami pierwszymi" przekracza liczbę miejsc, jaka przypadłaby partii na podstawie „głosów drugich". Partia zachowuje wówczas te mandaty jako tzw. nadwyżkowe, a ustawowa liczba mandatów w Bundestagu danej 8 Porozumienia takie są prawnie dopuszczalne. Za niedopuszczalne uważa się natomiast porozumienia dotyczące przedkładania przez partie polityczne wspólnych list wyborczych, a także ugody co do łączenia ich na etapie liczenia głosów. 108 kadencji ulega zwiększeniu o łączną liczbę mandatów nadwyżkowych uzyskanych przez partie.9 Wspominano już o tzw. klauzuli zaporowej, której istotę należy teraz bliżej wyjaśnić, gdyż bez wątpienia jest to instytucja wywierająca wpływ na ewolucję niemieckiego systemu partyjnego. Klauzula zaporowa polega na tym, że partia, która nie osiągnęła dolnei granicy 5% ogólnej liczby ważnie oddanych głosów w skali federalnej, traci wszystkie oddane na nią „głosy drugie". Głosy te po prostu nie liczą się, przepadają. Zważywszy, że o pozycji partii w parlamencie decydują właśnie „głosy drugie", klauzula ta uniemożliwia małym partiom odegranie aktywnej roli i deformuje w znacznym stopniu wyniki wyborów i układ sił w parlamencie. Nie jest to instytucja konstytucyjna. Po raz pierwszy do ustawodawstwa wyborczego wprowadzona została w r. 1949.10 Wyrosła z doświadczeń Republiki Weimarskiej, miała zapobiegać nadmiernemu rozdrobnieniu sił politycznych w parlamencie, a tym samym przyczyniać się do stabilności rządów. W praktyce klauzula zaporowa jest tym czynnikiem, który przyczynia się do stabilizacji wewnętrznej parlamentu, sprzyja tendencjom zmierzającym do ustalenia dwupartyjnego systemu parlamentarnego RFN (lansowanego zwłaszcza przez koła rządowe w okresie tzw. Wielkiej Koalicji CDU/CSU-SPD). Klauzulę zaporową można w decydującym stopniu uznać za przyczynę systematycznego zmniejszania się liczby partii politycznych reprezentowanych w Bundesta- gu." Działanie klauzuli zaporowej sprzeciwia się wyraźnie zasadzie równości szans partii politycznych, wpływa deformująco na wyniki wyborów. Sprawą tą zajmował się wielokrotnie Federalny Trybunał Konstytucyjny, który wszakże nie dopatrzył się w klauzuli instytucji sprzecznej z ustawą zasadniczą. 2. Kadencja Bundestagu wynosi 4 lata i liczy się od dnia pierwszego posiedzenia. Przed upływem kadencji Bundestag może być rozwiązany przez prezydenta w dwu przypadkach: gdy w trzeciej turze głosowania nie zdoła wybrać kanclerza bezwzględną większością głosów (art. 63, ust.4) oraz gdy nie przychyli się do wniosku kanclerza o wyrażenie mu wotum zaufania (art. 68, ust. 1). W tym ostatnim przypadku prezydent podejmuje decyzję na wniosek kanclerza, 9 Taka sytuacja miała miejsce w Bundestagu III i IV kadencji, kiedy ustawowa liczba posłów 494 została zwiększona o trzech i pięciu członków. Mandaty nadwyżkowe nie wystąpiły natomiast w następnych kadencjach parlamentu. Także w dwóch ostatnich kadencjach (1994, 1998) na skutek mandatów nadwyżkowych liczba posłów zasiadających w Bundestagu wynosi odpowiednio: 672 i 669. 1(1 Wówczas wystarczyło zdobycie 5% „głosów drugich" w skali tylko jednego kraju lub też mandatu w jednym tylko okręgu wyborczym. W r. 1953 podniesiono wymóg zdobytych 5% „głosów drugich" w skali ogólnofederacyjnej i wreszcie w r. 1956 wprowadzono dzisiejsze ograniczenia. " W wyborach r. 1969 z ledwością przed działaniem klauzuli zaporowej obroniło się FDP, uzyskując jedynie 5,8% „głosów drugich". W wyborach do parlamentu II kadencji zaostrzenie klauzuli zaporowej wyeliminowało z parlamentu posłów komunistycznych. W 1998 r. po raz pierwszy 5% próg przekroczyła PDS. 109 z tym że między zgłoszeniem wniosku o wotum zaufania a rozwiązaniem izby musi upłynąć 21 dni, podczas których Bundestag może wybrać nowego kanclerza i nie dopuścić do rozwiązania izby. _Lundestag działa permanentnie. Ustawa zasadnicza mówi tylko o sesji nowo wybranego parlamentu, który zbiera się najpóźniej w 30 dni po wyborach. Terminy otwarcia i zamknięcia posiedzeń ustala Bundestag w formie uchwały. Zwołuje je prezydent (przewodniczący) izby. W ważnych przypadkach na wniosek prezydenta republiki, kanclerza, jednej trzeciej deputowanych posiedzenie może odbyć się wcześniej niż przewiduje uchwała. Posiedzenia (poza okresem ferii) odbywają się nieprzerwanie przez 14 dni, po czym następuje tydzień przerwy. Określone w konstytucji i regulaminie izby (uchwalonym w formie uchwały, której postanowienia wiążą jedynie członków danej kadencji) tryb funkcjonowania i zasady organizacji parlamentu gwarantują mu dużą niezależność w stosunku do rządu. Parlament jest suwerenny, jeśli chodzi o czas swych obrad, rząd nie ma wpływu na wewnętrzny porządek obrad i tryb pracy parlamentu, żaden przepis nie przewiduje też możliwości interwencji rządu w celu przyspieszenia obrad nad projektem ustawy. Wewnętrznymi organami Bundestagu są: prezydent izby, jego zastępcy, rada seniorów, komisje i sekretarze. Prezydent Bundestagu jest wybierany na okres kadencji na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego parlamentu w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Tradycyjnie, bez względu na aktualny układ koalicyjny, funkcję przewodniczącego zgromadzenia pełni reprezentant najsilniejszej frakcji i z reguły w głosowaniu nie przeciwstawia się kontrkandydata. Czterech wybieranych - w praktyce po jednym reprezentancie z każdej partii - wiceprezydentów wraz z prezydentem tworzy ^prezydium. Członkowie prezydium wchodzą też z urzędu w skład Rady Seniorów - organu doradczego prezydenta Bundestagu; dalszych 23 członków wyłanianych jest przez poszczególne frakcje proporcjonalnie do ich wielkości. Dużą rolę w pracy Bundestagu odgrywają przewidziane w ustawie zasadniczej komisje: staje,, nadzwyczajne i powoływane do załatwienia określonych spraw. Liczbę komisji i liczbę ich członków każdorazowo określa Bundestag. Członkowie komisji są delegowani i odwoływani przez frakcje parlamentarne, ich liczba w poszczególnych komisjach jest ustalana proporcjonalnie do liczebności frakcji; także przewodniczący komisji i jego zastępcy wyznaczani są imiennie przez frakcje, po uzgodnieniu kandydatów z Radą Seniorów. Na początku każdej kadencji parlamentu powołuje się Komisję Wapójną, ~ składającą się w 2/3 z członków Parlamentu Związkowego i w 1/3 z członków Rady Związkowej. Pracami tej komisji kieruje Przewodniczący Bundestagu. W przypadku proklamowania stanu wojennego komisja przejmuje funkcje ustawodawcze i kontrolne obu izb. 110 Jednoosobowym organem pomocniczym Bundestagu jest pełnomocnik do spraw wojskowych (Wehrbeauftragter), który uczestniczy w sprawowaniu parlamentarnej kontroli nad armią. Formą organizacji posłów na terenie Bundestagu są frakcje, tzn. organizacje zrzeszające posłów według przynależności partyjnej. To właśnie poprzez nie partie mają możliwość realizowania swoich celów, na nich opiera się koalicja rządząca. Uchwalona w r. 1949 Konstytucja nie wspomniała o frakcjach. Po raz pierwszy przepisy dotyczące frakcji pojawiły się w nowo dodanym artykule 53a, odnoszącym się do tzw. Komisji Wspólnej. Instytucja frakcji była natomiast unormowana w regulaminie Bundestagu. Początkowo (do marca 1969 r.) frakcje mogły tworzyć partie, które wprowadziły do parlamentu 15 posłów. Obecnie frakcjami są zrzeszenia obejmujące co najmniej 5% ogólnej liczby posłów do Parlamentu Federalnego, należących do tej samej partii lub takich ugrupowań politycznych, które ze względu na zbieżność celów politycznych nie rywalizują ze sobą w żadnym kraju RFN (paragraf 10, ust. 1 regulaminu Bundestagu). Do frakcji mogą też należeć tzw. hospitanci, tj. posłowie, którzy nie są członkami żadnej partii politycznej. Nie są oni jednakże brani pod uwagę przy ustalaniu minimum członkowskiego frakcji ani przy określaniu kolejności frakcji według liczby ich członków, czyli tzw. siły. Tworzenie frakcji nie jest obligatoryjne, przepisy nie przewidują też obowiązku należenia posła do frakcji parlamentarnej partii, której jest członkiem -zasada ta stanowi konsekwencję mandatu wolnego. Trudno jednak wyobrazić sobie, aby któraś partia zrezygnowała z posiadania frakcji, gdyż pozycja posła niezwiązanego z żadną frakcją jest bardzo słaba, np. ma on bardzo ograniczone szansę przemawiania na posiedzeniach plenarnych (czas przemówień limitowany jest siłą frakcji) i zasiadania w niektórych organach parlamentu. Także regulamin Bundestagu tylko i wyłącznie frakcjom powierza pewne uprawnienia związane z wyborem organów wewnętrznych parlamentu i członków niektórych organów federalnych. Regulamin wymaga też powiadomienia na piśmie przewodniczącego Bundestagu o utworzeniu frakcji i podaniu składu osobowego. Statusu prawnego frakcji ani jej stosunku do partii nie reguluje żaden akt prawny. Również statuty partyjne nie zaliczają frakcji do struktury wewnętrznej partii, przewidując jednak określone powiązania między frakcją a partią: przewodniczący i niektórzy członkowie frakcji wchodzą z urzędu w skład naczelnych organów partii, co nakłada na nich obowiązek składania sprawozdań wobec naczelnych organów partii. W praktyce problem jest znacznie uproszczony, gdyż między kierownictwem partii a jej frakcją (lub trzonem frakcji) istnieje z reguły unia personalna. Przynależność polityczna posła określa więc jego miejsce w parlamencie i zależność od kierownictwa frakcyjnego, a zważywszy na powiązania personalne, także partyjnego. Zależność ta wyraża się w swoistej dyscyplinie frakcyjnej: na posłów mogą być nakładane sankcje porządkowe (partyjne), mogą być oni 111 pozbawieni funkcji frakcyjnych lub wycofani z organów wewnętrznych Bundestagu i wreszcie frakcja może niesubordynowanego członka wykluczyć ze swych szeregów. Niestosowanie się do wytycznych partyjnych może grozić tym, że kandydatury tych członków nie będą wysunięte w następnych wyborach do parlamentu. Niemniej istnieje - z uwagi na konstrukcję mandatu wolnego -zakaz odwoływania posła przez partię, która wysunęła jego kandydaturę. Także zmiana przynależności partyjnej w toku kadencji nie powoduje utraty manda-tu.12 Przedstawiciele nauki niemieckiej odróżniają dyscyplinę frakcyjną_od tzw. przymusu frakcyjnego, który uważany jest za niedopuszczalny i sprzeczny z zasadą mandatu wolnego. Przez przymus rozumie się w tym przypadku nakładanie na posła bezwzględnego obowiązku głosowania według kryteriów uprzednio ustalonych przez frakcję. W praktyce granica między dyscypliną frakcyjną a przymusem zaciera się; frakcja, stosując różne środki oddane do jej dyspozycji, może z łatwością dyscyplinę zmienić w przymus. Za przykład mogą służyć przytoczone postanowienia regulaminu wewnętrznego CDU/CSU. Obok wyraźnego zakazu stosowania przymusu znajduje się w nim przepis pozwalający uznać frakcji, że głosowanie nad jakąś sprawą ma charakter rozprawy politycznej z przeciwnikami i powinno być przeprowadzone w sposób imienny, tj. taki, w którym treść głosu każdego posła jest jawna i odnotowana w protokole z posiedzenia parlamentu. Charakterystycznym przykładem wywierania presji na członków partii były głosowania nad ratyfikacją układów z Polską z r. 1972 i 1975. W obydwu przypadkach po posiedzeniach frakcji partyjnej CDU/CSU deputowani deklarujący, mimo negatywnego stanowiska kierownictwa frakcji, poparcie dla układów wzywani byli przez przewodniczącego frakcji na indywidualne rozmowy. W wyniku rozmów w r. 1972 żaden z członków tej partii - od samego początku przeciwnej układowi - nie złamał decyzji frakcji wstrzymania się od głosu i nie głosował za układem. Nie przeszkodziło to jednak prawicowemu skrzydłu partii głosować przeciw (17 głosów). 3. Do zakresu działania Bundestagu należą takie kompetencje, jak: upraw-« nienia w zakresie zmiany konstytucji, sprawowanie kontroli nad rządem, uchwa- lanie ustaw, uchwalanie 12 Zmiany przynależności frakcyjnej są stosunkowo częste. Szczególnie ostro wystąpił ten problem w okresie VI kadencji Bundestagu, stwarzając sytuację, w której mogło dojść do obalenia rządu przy pomocy tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Sytuacja posła zmieniającego przynależność partyjną jest różna- może być przyjęty do frakcji innej partii, może zostać jej hospitan-tem. Na przykład po wyborach r. 1969 rządząca koalicja SPD i FDP posiadała przewagę 12 mandatów (254: 247). Przewaga ta zmalała następnie do dwóch mandatów, gdyż czterech niezadowolonych z FDP i 1 z SPD opuściło frakcję i przeszło do CDU/CSU. Uniemożliwiło to obalenie rządu Brandta (249:247), ale gdy na wiosnę 1972 r. jeszcze jeden poseł przestał być członkiem SPD i przeszedł do CDU, powstała idealna równowaga sił między opozycją a koalicją rządzącą - tzw. pat parlamentarny. Sytuacja ta uniemożliwiła normalne funkcjonowanie systemu, paraliżując całkowicie działalność rządu i w konsekwencji doprowadziła do przedterminowego rozwiązania Bundestagu. Za: J. Janicki, Partie polityczne w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1975, s. 174 i n. 112 organów oraz w: Uprawnieni wodawstwo podział nie kompetencji ralnej zakres należące ochrony i osiedlania się, niądza i monet: i handlowego, płatniczego z i komunikacji będących w słu ochrony pracy związku ochrony międzynarodow wych. Ustawa ustawodawstwa władzę us ustawodawczej. Prawo inicj Parlamentu Związkowego postępowaniu u posiadają tzw. przedstawić wobec niego mentowi rząd zw Jeżeli proje parlament, wów stała uchwalona z konstytucją. W stanowisko, gdy tu mają prawo tyce najwięcej p ności występuje Parlament u wych zasad pro wiedniej komisji Znacznie sz związkowych (w dziedzinie budżetu i kontrola jego wykonania, wybór własnych półudział w powołaniu kanclerza i Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawcze Bundestagu określone są w rozdz. VII „Usta-zwi ^zkowe". Z uwagi na federalną strukturę państwa występuje ustawodawstwa między związek a kraje, przy czym istnieje domniemana rzecz krajów (art. 70). Mimo konstytucyjnej klauzuli gene-ustawodawstwa krajów jest bardzo wąski.13 Wyłączone są z niego, nie do ustawodawstwa związkowego, sprawy zagraniczne, obrojiy ludności cywilnej, obywatelstwa związkowego, swobody paszportów, imigracji i emigracji oraz ekstradycji, waluty, pie-miar i wag oraz ustalania czasu, jedności obszaru celnego uitiów handlowych i żeglugowych, swobody obrotu towarowego i zagranicą oraz ochroną celną i graniczną, kolei związkowych lotniczej, poczty i telekomunikacji, stosunków prawnych osób bie związku lub związkowych korporacji prawa publicznego, własności przemysłowej, prawa autorskiego i wydawniczego, współ-krajów w dziedzinie policji kryminalnej oraz w sprawach konstytucji, utworzenia związkowego urzędu policji kryminalnej oraz go zwalczania przestępczości, statystyki dla celów związko-zasadnicza szczegółowo określa także materie należące do tzw. ¦conkurencyjnego (art. 74) - polegającego na tym, że kraje mają tawodawczą dopóty, dopóki Związek nie skorzysta ze swej władzy itywy ustawodawczej posiadają: rząd związkowy, posłowie do lub Rada Związkowa. Rola tych trzech organów w tawodawczym jest jednak nierówna. Rząd i Rada Związkowa związane prawo inicjatywy - projekt rządu związkowego należy najpierw Radzie Związkowej, która uprawniona jest do zajęcia stanowiska (opinii), projekty Rady Związkowej przedkłada parla-iązkowy ze swoją opinią (art. 76). :t ustawy wyszedł od deputowanych i został uchwalony przez :zas rządowi pozostaje jedynie prawo badania, czy ustawa zo-zgodnie z przepisami ustawy zasadniczej i czy jest zgodna trakcie debaty parlamentarnej rząd może także wyrazić swoje zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy zasadniczej członkowie gabine-ć udział w posiedzeniach Bundestagu i jego komisji. W prak-ojektów ustaw pochodzi od rządu, on też na zasadzie wyłącz-; projektem ustawy budżetowej. :hwala ustawy w trzech czytaniach (I - omówienie podstawo-ektu kończące się wnioskiem o odesłanie projektu do odpo-, II - szczegółowa dyskusja nad każdym przepisem, III - dysku- brać rsze uprawnienia przysługują natomiast krajom przy wykonywaniu ustaw administracji). 113 sja nad całością - zasadami i poprawkami przyjętymi w drugim czytaniu, zakończone przyjęciem bądź odrzuceniem projektu).14 Po uchwaleniu ustawy prezydent Parlamentu Związkowego przekazuje ją niezwłocznie Radzie Związkowej. Rola Rady Związkowej w procesie ustawodawczym zależy od tego, czy jest to ustawa tzw. federacyjna, na którą zgoda Bundesratu jest obligatoryjna, czy też nie. Na uchwalenie ustawy federacyjnej zgoda Bundesratu jest konieczna. Celem tego przepisu było dążenie do zabezpieczenia systemu federacyjnego i niedopuszczenie do przesunięć w układzie sit między federacją a krajami. Przeciwko ustawom zwykłym, które w istotny sposób nie dotyczą interesów krajów, Bundesrat może wnieść sprzeciw. Jeżeli sprzeciw został uchwalony większością głosów Bundesratu, parlament może go odrzucić uchwałą większości swych członków. Jeżeli Rada uchwaliła sprzeciw większością co najmniej dwóch trzecich głosów, wówczas odrzucenie go przez Parlament Związkowy wymaga też większości dwóch trzecich. W tym przypadku przewaga opozycji w Bundesracie mogłaby skutecznie hamować działalność ustawodawczą Bundestagu. Tak się jednak nie dzieje z uwagi na ukształtowanie procedury ustawodawczej w sposób umożliwiający doprowadzenie do rozwiązania kompromisowego. Rada Związkowa zapoznaje się z większością przedłożeń ustawodawczych już na etapie ich opracowania, ma możliwość wstępnego ustosunkowania się do projektów rządowych oraz oddziaływania na prace komisji Parlamentu Związkowego. Dużą rolę w osiąganiu kompromisu pełni komisja mediacyjna powołana do uzgadniania projektów, co do których Rada Związkowa ma zastrzeżenia. Konstytucja (art. 77, ust. 2 i 3) nakłada obowiązek przesłania przez Radę Związku do komisji mediacyjnej projektu ustawy przed wniesieniem sprzeciwu oraz możliwość (w praktyce wykorzystywana) w przypadku ustaw, na które konieczna jest jej zgoda. W tym ostatnim przypadku rozpatrzenia spornego projektu żądać może także Parlament Związku i rząd związkowy. Jeżeli komisja mediacyjna zaproponuje zmianę projektu ustawy, wówczas Parlament Związkowy musi rozpatrzyć go na nowo i podjąć stosowną uchwałę. Konstytucja RFN nie formułuje wprost prawa parlamentu do sprawowania kontroli nad rządem, zawiera jednak szereg instytucji o charakterze kontrolnym. Należą do nich: prawo pociągnięcia kanclerza do odpowiedzialności parlamentarnej (tzw. konstruktywne wotum nieufności - szerzej przedstawione w dalszej części rozdziału), jjrawo żądania obecności na posiedzeniu parlamentarnym lub jego komisji (art. 43, ust. 1), prawo żądania informacji, wynikające z art. 43 14 Nieco odmiennie przedstawia się postępowanie przy ratyfikacji umów międzynarodowych. Umowa jest przyjmowana w trzech czytaniach, z tym że należy ją ujmować jako całość i zgłaszanie poprawek jest niedopuszczalne. Parlament może wypowiedzieć się jedynie za przyjęciem bądź odrzuceniem umowy. Najczęściej podnoszone kwestie w dyskusji nad ratyfikacją to: dołączenie do umowy pewnych warunków, kwestia samej procedury - czy dana umowa wymaga zgody parlamentu, czy jest tylko umową rządową, na którą zgoda parlamentu nie jest potrzebna - w sprawie ustalenia, czy umowa jest zgodna z przepisami konstytucji. 114 ust. 2, kontrola budżetu oraz możliwość powołania komisji śledczej (art. 44) i pełnomocnika Parlamentu Związkowego do spraw wojskowych (art. 45b). Regulamin parlamentu przewiduje możliwość zgłoszenia interpelacji. Uprawnienia kontrolne parlamentu mogą być wykonywane w różnych formach: przez całą izbę, jej komisje bądź też grupy lub indywidualnych posłów. Z uwagi na podział Parlamentu Związkowego na rząd i opozycję nie jest to obojętne z punktu widzenia ich skuteczności. W wielu sytuacjach opozycja ma możliwość jedynie inicjowania kontroli i przedstawiania własnego, krytycznego stanowiska - rezultat i skuteczność zależy od większości rządowej. Tak jest w przypadku pociągania rządu do odpowiedzialności politycznej, podobnie kształtuje się sytuacja w trakcie debaty budżetowej, realizacji przez parlament żądania obecności lub informacji ministra. Zastosowanie tych środków kontroli służy raczej informacji i dyskusji nad polityką rządu niż efektywnym rozstrzygnięciom. Znacznie efektywniejsza może być kontrola sprawowana przez komisje, a zwłaszcza komisje śledcze. Konstytucja RFN w art. 44 ustanawia obowiązek powołania komisji śledczej na wniosek jednej czwartej (a więc mniejszości) liczby posłów, lecz zgodnie z ogólnymi zasadami powoływania składu komisji przewagę w nich ma koalicja rządząca. Także interpelacja - tradycyjna instytucja kontroli służy w coraz większym stopniu jako sposób uzyskiwania informacji, tym bardziej iż brak konstytucyjnego unormowania z góry ogranicza jej skutki prawne. Regulamin przewiduje trzy formy interpelacji: tzw. duże zapytania, pisemne, oraz zapytania ustne. Duże zapytania zgłaszać może grupa deputowanych w liczbie wymaganej do zorganizowania frakcji parlamentarnej (tj. 5% członków izby). Odpowiedź powinna być udzielona w terminie 3 tygodni i może stanowić przedmiot debaty (ale nie głosowania). Poza członkami opozycji posługują się nimi chętnie także członkowie frakcji rządzącej, dążąc do korygowania polityki rządu, wywołania debaty i ewentualnego podjęcia przez parlament rezolucji oceniającej. Zapytania pisemne, wnoszone także przez grupę deputowanych, mają krótszy termin do udzielania odpowiedzi - 2 tygodnie i nie prowadzą do debaty. Tylko w niektórych przypadkach odpowiedzi na ustne pytania wywołują wymianę zdań między członkami rządu a parlamentem, ograniczoną w czasie i liczbą uczestników. Zapytania ustne wnoszone są przez indywidualnych deputowanych; odpowiedź jest udzielana na posiedzeniu parlamentu w czasie tzw. godziny pytań. 3. RADA ZWIĄZKOWA (BUNDESRAT) 1. Republika Federalna Niemiec jest jedynym państwem federalnym, w którym federalny organ przedstawicielski jest obsadzany Lr^ez_deiegatów_rządów 115 państw-członków.15 Skład liczbowy Rady Związkowej konstytucja uzależnia od liczby głosów przysługujących danemu krajowi, ta zaś jest zależna od liczby zamieszkującej go ludności. Zgodnie z ust. 2 art. 51 każdy kraj posiada co najmniej trzy głosy, kraje liczące ponad dwa miliony mieszkańców dysponują 4 głosami, powyżej 6 milionów - 5, a powyżej 7 milionów - 6 glosami. Do roku 1990 w skład Bundesratu wchodziło 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 reprezentantów Berlina Zachodniego; po zjednoczeniu Bundesrat liczy ^68^ członków. Rada Związkowa nie jest organem kadencyjnym - jej skład zależy od zmiany rządów krajowych, a o jej obliczu partyjno-politycznym decydują wyniki wyborów do parlamentów krajowych. Wybory w poszczególnych krajach odbywają się w różnym czasie i każdorazowy rząd krajowy, wyłoniony w wyniku wyborów, wyznacza swych kandydatów do Bundesratu i może ich w każdym czasie odwołać. Obowiązuje zasada incompatibilitas członkostwa w Bundestagu i Bundesracie. Deputowany Bundesratu nie może piastować stanowiska w Rządzie Związkowym. Członkowie Bundesratu są związani instrukcjami własnych rządów i głosują stosownie do uchwał swych gabinetów, a nie według własnego przekonania. Dlatego też każde ważniejsze obrady Bundesratu poprzedzane są posiedzeniami rządów krajowych, na których zapadają uchwały w sprawie stanowiska, jakie mają reprezentować delegaci rządów w Bundesracie i określające sposób głosowania. Głosy kraju trzeba oddawać jednolicie. Reprezentacja krajowa, która nie odda swych głosów w sposób jednolity, traci je. Nominalnie Bundesrat jest organem krajów i jako taki zajmuje kluczową pozycję w federalnej strukturze RFN. Zgodnie ze swą pozycją powinien służyć interesom krajów, być gwarantem uprawnień przyznanych im w ustawie zasadniczej, przeciwdziałać tendencjom unitarystycznym i centralistycznym silnie występującym w republice. W praktyce Bundesrat, będący odzwierciedleniem federalnej struktury państwa i przede wszystkim stanowiska rządów krajowych, jest także, chociaż w mniejszym niż Bundestag stopniu, rzecznikiem partii lub koalicji partyjnych. Mimo że w Radzie Związkowej nie istnieją frakcje partyjne, członkowie Bundesratu będący rzecznikami swych rządów są też rzecznikami większości parlamentarnych czy partii, które te rządy wyłoniły i sprawują władzę na terytorium danego kraju. Reprezentacja interesu partyjnego, jej siła i intensywność w Bundesracie jest uzależniona od stopnia jednorodności politycznej parlamentów (i rządów) krajowych z parlamentem (i rządem) federalnym. W przypadku jednolitości politycznej, istniejącej do r. 1969 w czasie sprawowania rządów przez CDU/CSU, która posiadała też przewagę w rządach krajowych, może co najwy- 15 Wykazuje tu pewne podobieństwo do bismarckowskiej Rady Rzeszy, z tym że obecny układ sił w Bundesracie w przeciwieństwie do bismarckowskiego wyklucza hegemonię jakiegoś kraju. 116 Radzie przewa spekt NRD) Funkcje prezydenta przez rita Republiki żej dochodzić w ogniw partii lub ko tyczne kierownictwa przez CDU/CSU w Bundesracie, a miejsce, przynajmniej widzenia rozgrywel wyborach w r. 1991 większość na rzecz landtagów w b. Nie popełnimy wzrasta, a wybory w popularności polityl 2. wych wybierani uprawnień prezyde ej i Prezydenta sprawować (art. 57) Prezydent wra; pracami Bundesratu każdy kraj deleguje: radą i pomocą prze1 czynności rzone z przedstawi i spraw; mogą też komisji wybierani członków biorą ud podjęcia decyzji siedzenia odbywają chodzi potrzeba na ranie, odraczanie i tucji (art. 52, ust. zażądają dwa kraj i wprowadzenie administracyjnych są przez rr.i Taki charakter ze Związkiem Radzieckim CDU spotkała się z ne eliminacji tej partii oceniano wynik wyb< 17 W ten sposób sprawują ją przedstawić dzą się szefowie rządów udział jej członków Związkowej do głosu odmienne spojrzenie terenowych licji rządzącej na niektóre koncepcje lub rozwiązania poli-centralnego. Sytuacja zmieniła się w r. 1969. Wobec utraty gi w Bundestagu i utrzymania, a nawet zwiększenia jej partyjno-polityczny zaczął wysuwać się na pierwsze we wszystkich sprawach o istotnym znaczeniu z punktu opozycji z rządem. Podobne obawy zaczęto wyrażać po (20 I) w Hesji, kiedy rządząca koalicja CDU/CSU utraciła PD, która tym samym odzyskała utraconą (po wyborach do większość w Radzie Federalnej. błędu, jeśli stwierdzimy, że rola Bundestagu w RFN stale poszczególnych krajach stają się coraz częściej probierzem i partii, wykraczając poza zasięg terytorialny.16 Bundesratu sprawują kolejno szefowie rządów krajo-Bundestag według ustalonego klucza.17 Do istotnych , poza kierowaniem obradami, należy przejmowanie funk-i Federalnej, jeżeli ten z jakichś powodów nie może ich z wiceprezydentami tworzą organ kolegialny, kierujący . Przy prezydencie istnieje ciało doradcze, w skład którego swojego pełnomocnika i którego zadaniem jest służenie >vodniczącemu w przygotowywaniu posiedzeń i załatwianiu Bundestagu. Ponadto w Bundesracie istnieją utwo-cieli krajowych komisje stałe lub dla określonych zadań być powoływane komisje nadzwyczajne. Przewodniczący przez parlament Bundesratu. W pracach komisji obok ich iał także wybitni fachowcy z poszczególnych krajów. Do Bundesrat potrzebna jest zwykła większość głosów. Po-się w odstępach od dwóch do trzech tygodni, chyba że za-tychmiastowego zwołania posiedzenia. Zwoływanie, otwie-zamykanie posiedzeń należy do prezydenta. Według Konsty-) jest on zobowiązany zwoływać posiedzenie, jeżeli tego związkowe lub rząd związkowy. Posiedzenia są jawne i wymaga specjalnej uchwały. Członkowie rządu związ- tajrosci iały np. wybory do parlamentów krajowych w czasie zawierania układów Polską. Zapowiedź FDP w r. 1971 kontynuowania lokalnej koalicji z gatywną oceną wyborców, a w Szlezwiku-Holsztynie doprowadziła do z Landtagu, tak też -jako wyraz niezadowolenia z polityki kanclerza Kohla -iorów w r. 1991 w Hesji. funkcja ta przypada przedstawicielowi coraz to innej partii. W praktyce ele dwóch ugrupowań: SPD i CDU/CSU, gdyż z nich w zasadzie wywo-krąjowych. FDP jest reprezentowana w Radzie tylko przez odpowiedni w delegacjach tych krajów, w których stanowi partię koalicji rządzącej. 117 ¦'M} m kowego mają prawo, na żądanie Bundesratu obowiązek, uczestniczyć w obradach i w każdej chwili należy im udzielić głosu. 3. Zgodnie z art. 50 ustawy zasadniczej Rada Związkowa jest organem, za pośrednictwem którego władze krajowe biorą udział w kształtowaniu woli federacji. Nie jest jednak organem w pełni uprawnionym, gdyż posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze i quasi-administracyjne. Nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności rządu. Skupienie w ręku Bundestagu funkcji po części ustawodawczej i po części administracyjnej stanowi cechę charakterystyczną dla federacyjnej tradycji Niemiec.18 Udział Rady Związkowej w ustawodawstwie, polegający na prawie inicjatywy ustawodawczej, wyrażania opinii w przedmiocie rządowego projektu ustawy oraz wyrażenia zgody na ustawy uchwalone przez parlament związkowy, został już wcześniej w tej pracy przedstawiony. Według ustawy zasadniczej Bundesrat został wykluczony z udziału w wyborach prezydenta oraz tworzenia i obalania rządów (nie ma prawa zgłaszania wniosku o wotum nieufności). Rada Związkowa zachowała natomiast prawo postawienia prezydenta w stan oskarżenia (art. 61) oraz udziału w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. W zakresie stosunków Bundesratu z rządem Konstytucja (art.53) nakłada na rząd obowiązek „bieżącego informowania Bundesratu o stanie spraw", co pozwala wywierać Radzie Związkowej pewien wpływ na pracę i działalność rządu. Informacja nie oznacza jednak obowiązku konsultacji i Bundesrat jest wykluczony od rządzenia we właściwym tego słowa znaczeniu, tj. kierowania państwem. Może jednak wywierać nacisk na rząd pośrednio przez zajmowanie negatywnego stanowiska wobec pozycji rządu. W praktyce stosunki między rządem a Bundesratem uzależnione są od układu sił między partiami rządowymi a opozycją. Bundesrat wyposażony jest też w wyjątkowe dla drugiej izby prawo zatwierdzania rozporządzeń i przepisów administracyjnych rządu i ministrów. Konstytucja przewiduje znaczne rozszerzenie kompetencji ustawodawczych Bundesratu na wypadek ogłoszenia stanu wyższej konieczności ustawodawczej (art. 81), co wymaga m.in. zgody Bundesratu. Władza wykonawcza należy do prezydenta i rządu. Pod wpływem doświadczeń Republiki Weimarskiej pozycja prezydenta w konstytucji bońskiej została znacznie osłabiona i przekształcona w rząd niemal całkowicie „dekoracyjno-protokolarny". Przejawiało się to zarówno w zmianie mechanizmu jego powoływania, jak i w utracie wielu uprawnień. Obecnie prezydent ani w warunkach normalnych, ani w warunkach kryzysu politycznego nie może odgrywać poważniejszej roli. Jego pozycja jest w mechanizmie ustrojowym i życiu politycznym 18 Podobny charakter miała Rada Związkowa w Konstytucji r. 1871 (aczkolwiek większy zakres uprawnień) i Rada Rzeszy (o mniejszych uprawnieniach) w Konstytucji weimarskiej. Zwraca na to uwagę K. Nowak, Zagadnienia..., s. 269. 118 Według przepi kraju ograniczona do tego stopnia, że wybitniejsi politycy poszczególnych partii uważają wybór na to stanowisko za cofnięcie się w karierze politycznej.19 ów ustawy zasadniczej (art. 54) prezydenta związku wybie- ra zgromadzenie związkowe bez dyskusji na 5 lat. W skład zgromadzenia związkowego wchodzą członkowie Parlamentu Związkowego oraz w równej liczbie członkowie wybrani przez przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Wybrany zostaje ten kandydat, który uzyska bezwzględną większość głosów. Jeżeli w dwóch kolejnych głosowaniach żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości, w trzeciej turze o wyborze decyduje większość względna. Wybrany może być każdy Niemiec, który ma prawo wyborcze dci Parlamentu Związkowego i ukończył 40 lat. Ponowny wybór jest dopuszczalny tylko raz. Polityczną neutralizację głowy państwa podkreśla konstytucyjna zasada, iż nie może on być członkiem rządu ani członkiem ciała ustawodawczego związku lub kraju. Nie odpcwiada politycznie przed parlamentem i jego działalność rzą- dowa (wydawanie rozporządzeń i zarządzeń) poddana jest kontrasygnacie kanclerza związku lub_jdaściwego roinistfa- związkowego. O ile dla wszystkich aktów" prezydenta wystarczająca jest kontrasygnata kanclerza, to kontrasygnata ministra nie wystarcza, gdy akt dotyczy kierunku polityki państwa. Spod kontra- sygnaty wyłączone parlamentu, gdy nie jest on w stanie wybrać kanclerza bezwzględną większością głosów, a prezydent nie wyraża zgody na mianowanie kanclerza mniejszości (art. 63, pkt 4) oraz ru następcy (art. 69 Do konstytucyjnych uprawnień tradycyjnie przysługujących głowie państwa należy: reprezentowanie związku na zewnątrz, zawieranie umów z innymi państwami, wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych, mia- nowanie i odwołyv acji prezydent móg są: mianowanie i odwoływanie kanclerza, rozwiązywanie Dostawienie żądania kanclerzowi pełnienia funkcji do wybo-pkt 3). anie sędziów związkowych, urzędników związkowych, ofi- cerów i podoficerów, prawo łaski. O ograniczonej pozycji prezydenta świadczy to, iż pewne istotne uprawnienia są wykonywane przez niego wyłącznie na wniosek rządu: na kanclerza wniosek wprowadza stan wy Do najistotniej tów na kanclerza. Ponieważ sposób wyboru kanclerza omówiono szczegółowo w innym miejscu, t j należy zwrócić jedynie uwagę, iż tylko w wyjątkowej sytu- wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez o wotum zaufania zostanie odrzucony, na wniosek rządu zszej konieczności ustawodawczej, szych uprawnień prezydenta należy wskazywanie kandyda- by w procesie tym odegrać aktywną rolę polityczną. 19 Z tego powodu ani Adenauer nie przyję gdy w r. 1958 powstał problem wyboru nowego prezydenta, ani Erhard propozycji kandydowania na to stanowisko. 119 5. RZĄD ZWIĄZKOWY 1. Według art. 62 Konstytucji rząd związkowy składa się z kanclerza związku oraz ministrów związkowych. Eksponowanie stanowiska szefa rządu jest cechą charakterystyczną we współczesnych systemach państw zachodnich. W RFN szczególna pozycja szefa rządu - kanclerza ma także swoje uzasadnienie historyczne. Stanowi kontynuację tradycji niemieckiej, datującej się od czasów Konstytucji Rzeszy i jej pierwszego kanclerza Bismarcka. Stąd właśnie niemiecka postać parlamentarnego systemu rządów wzięła swoją nazwę - rządów kanclerskich. Charakterystyczną cechą tego rozwiązania była specyficzna organizacja wewnętrzna gabinetu - traktowanie kanclerza jako organu Rzeszy i jego odpowiedzialność za całość działalności własnej oraz podległego mu aparatu. Także Konstytucja Republiki Weimarskiej ujawniła pewne tendencje do eksponowania stanowiska kanclerza w rządzie, ale w kwestii odpowiedzialności przyjęła klasyczne rozwiązania systemu parlamentarnego. Negatywna ocena rozwiązań i praktyki Republiki Weimarskiej oraz przekonanie, że kryzysy polityczne można wyeliminować przez odpowiednie ukształtowanie rozwiązań ustrojowych, legło u podstaw oryginalnego, wielce zracjonalizowanego rozwiązania obecnej konstytucji. Szczególna pozycja kanclerza RFN znajduje wyraz przede wszystkim w sposobie jego powoływania oraz w odpowiedzialności przed parlamentem, a także w sposobie formowania i roli kanclerza w łonie rządu. 2. Sposób wyboru kanclerza i udział w tym akcie prezydenta i Parlamentu Związkowego został określony szczegółowo w konstytucji, parlament Związkowy wybiera kanclerza bezwzględną większością głosów na wniosek prezydenta. Jeżeli zaproponowany przez prezydenta kandydat nie uzyska w Parlamencie Związkowym wymaganej większości, prawo prezydenta do przedstawienia kandydata na stanowisko kanclerza wygasa i Parlament Związkowy może przystąpić do wyboru kanclerza z własnej inicjatywy, także bezwzględną większością głosów. Jeżeli Parlament Związkowy w określonym konstytucyjnie terminie 14 dni nie dokona wyboru kanclerza bezwzględną większością głosów, może przystąpić do wyboru kanclerza zwykłą większością głosów (tzw. kanclerz mniejszości).20 Mianowanie wybranego przez parlament kanclerza należy do prezydenta. Akt ten ma różne znaczenie, w zależności od trybu wyboru kanclerza. Jeżeli kandydat na kanclerza uzyskał w Parlamencie Związkowym bezwzględną większość głosów, akt prezydenta ma charakter wyłącznie formalny, ponieważ nie może on odmówić mianowania. Jeżeli wybór nastąpił względną większością, akt jnianowanią nabiera charakteru istotnej decyzji politycznej, gdyż prezydent Żeby zapobiec wyborowi kanclerza minimalną większością głosów, kandydatura zgłoszona przez parlament musi uzyskać poparcie co najmniej jednej czwartej ogólnej liczby głosów. 120 może wówczas rządzić nowe w} mianować kanclerza mniejszości lub rozwiązać parlament i zabory. Decyzja prezydenta zwolniona jest od kontrasygnaty. dyskusji (debat} rza (wybór kanc Akt głosowania w Parlamencie Związkowym na kandydaturę przedstawioną przez prezydenta ma podwójny charakter. Z jednej strony powołuje określoną osobę na stanowisko kanclerza, z drugiej zaś wyraża zaufanie dla tej osoby i kierunku polityki przez nią reprezentowanej. Zgłoszenie kandydatury konkurencyjnej jest niedopuszczalne. Obowiązuje także zakaz dyskusji, mający na celu wyeliminowanie osoby kandydata na kanclerza spod krytyki posłów. Zakaz ) wyłącza też możliwość wpływu parlamentu na kształtowanie się programu rządu. Głosowanie jest tajne (posłowie piszą na kartach urzędowych „tak" lub „nie"). Mimo przedstawionych trzech konstytucyjnych możliwości wyboru kancle- lerza bezwzględną większością z inicjatywy prezydenta, wybór kanclerza bezwzględną większością przez parlament i wybór kanclerza mniejszości) w dotychczasowej praktyce mieliśmy do czynienia z wyborem kanclerza zydenta. Ten tryb wyboru spowodowany był układem sił koali-amencie, który po wyborach dzielił się na koalicję rządzącą ezydent zaś wysuwał kandydata na kanclerza zgodnie z ustale- z inicjatywy pn cyjnych w par i opozycyjną, pi niami partii twdrzącej koalicję rządzącą.21 Tylko w roku 1982 kanclerz H. Kohl bec zgłoszenia wybrany został w wyniku konstruktywnego wotum nieufności. Wygaśnięcie funkcji kanclerza następuje: 1) z chwilą zebrania się nowego Parlamentu Związkowego po wyborach; 2) przez wybór nowego kanclerza wo- vniosku w wotum nieufności bądź nieuchwalenia wotum zaufa- nia (art. 67 i 68); 3) w przypadkach niewyliczonych w konstytucji, ale powszechnie przyjmowanych w doktrynie: śmierć, utrata osobistych atrybutów niezbędnych prc;y wykonywaniu obowiązku kanclerza, zrzeczenie się urzędu. 3. Do podstawowych kompetencji kanclerza należy prawo określania składu rządu. Wprawd jednakże czyni zie formalnie członków rządu mianuje i odwołuje prezydent, Kolejnymi 1966), Kiesinger ( to na wniosek kanclerza (art. 65a). W doktrynie niemieckiej przeważa pogląd, iż prezydent jest związany wnioskiem kanclerza i nie może odmówić nominacji ministra zgłoszonego we wniosku. Konstytucja pozbawia Parlament Związkowy jakiegokolwiek instytucjonalnego wpływu ni dobór ministrów przez kanclerza. Ministrowie nie muszą po- kanclerzami RFN wybrani zostali: Adenauer (1949-1962), Erhard (1963-966-1969), Brandt (1969-1974), Schmidt (1974-1982), Kohl (1982-1998), Schróder - 1998. F'ewna możliwość uaktywnienia roli prezydenta powstała w r. 1976, kiedy już przed wyborami J CDU/ CSU rozważano propozycję rządu mniejszościowego. Po wyborach wobec deklaracji FDP o kontynuowaniu koalicji z SPD Walter Scheel wysunął Schmidta, ale też i Helmut Kohl, jako przewodniczący partii, która zdobyła relatywnie największą liczbę mandatów, uważał, że jest w sianie utworzyć rząd mniejszości i zaproponował prezydentowi swoją kandydaturę. Faktem jest, że wysunięty przez prezydenta przedstawiciel SPD został wybrany większością 495 obecnych 250 głosowało za, 243 przeciw, 1 się wstrzymał, 1 głos był nie- jednego głosu (na ważny). Większość ą jednego głosu (własnego) został też wybrany w r. 1949 Adenauer. Pierwszy „zjednoczeniowy" kanclerz H. Kohl wybrany został 17 I 1991 r. 378 głosami „za", 257 „przeciw", 9 wstrzymujących się. 121 siadać zaufania parlamentu, nie mają też prawnego obowiązku ustąpienia w przypadku gdyby parlament, wykorzystując milczenie ustawy zasadniczej, wyraził im wotum nieufności. W praktyce decydującą rolę przy powoływaniu rządu odgrywają ograniczenia organizacyjne i polityczne. Rząd musi z jednej strony być dostosowany do rozbudowanej ingerencji państwa w życie gospodarcze i społeczne, z drugiej zaś uwzględniać aktualny układ personalno-polityczny w łonie partii (czy koalicji partyjnej). Pracami rządu według art. 65 ustawy zasadniczej kieruje kanclerz. Ustala on wytyczne polityki i jest za nie odpowiedzialny. Takie uregulowanie pozycji kanclerza ma doniosłe konsekwencje. Jeżeli wyłącznie kanclerz ponosi odpowiedzialność parlamentarną za całość działalności rządowej, to nie mogą istnieć sfery tej działalności wyłączone z zakresu jego ingerencji. Toteż konstytucja podporządkowuje ministrów kanclerzowi, stanowiąc, iż kierują swoimi resortami samodzielnie, ale w ramach wytycznych kanclerza. 4. Jak już wspomniano, oryginalnym rozwiązaniem Konstytucji RFN jest ujęcie problemu odpowiedzialności parlamentarnej rządu. W klasycznym systemie parlamentarno-gabinetowym przyjmuje się zasadę indywidualnej odpowiedzialności członków rządu i solidarnej całego gabinetu. W RFN klasyczny typ odpowiedzialności przewidziany jest jedynie w stosunku do kanclerza. Konstytucja w art. 67 przyjmuje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności, polegającą na tym, że parlament może wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko wówczas, gdy jednocześnie dokona wyboru jego następcy głosami bezwzględnej^ większości swych członków. Założeniem tego rozwiązania było dążenie do zlikwidowania kryzysów rządowych, zapobieżenie powtórzeniu się sytuacji z czasów Republiki Weimarskiej, w której łatwo było o utworzenie negatywnej większości zdolnej do obalenia rządu, znacznie trudniej zaś o stworzenie większości zdolnej do poparcia nowo powstałego rządu. Przy konstruktywnym wotum nieufności ciągłość władzy jest zachowana i nowy kanclerz dysponuje oparciem w kwalifikowanej większości Parlamentu Związkowego.22 Konstytucja przewiduje też sytuację utraty przez kanclerza zaufania parlamentu przy niemożności zastąpienia go nowym szefem rządu. Urzędujący kanclerz może wówczas wykorzystać przewidzianą w art. 68 instytucję wotum zaufania. Postawienie wniosku o wotum zaufania jest zależne wyłącznie od uznania kanclerza. Wniosek może mieć charakter samoistny lub być połączony z projektem ustawy, rezolucji lub innego aktu parlamentu. Tryb rozpatrzenia wniosku o wotum zaufania jest analogiczny jak postępowania nad wnioskiem o wotum nieufności, z tym że między postawieniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć 48 12 W praktyce politycznej RFN próbowano zastosować - bez powodzenia - konstruktywne wotum nieufności w r. 1972 dla obalenia kanclerza Brandta. Próba zastosowania konstruktywnego wotum nieufności powiodła się natomiast w październiku 1982 r., kiedy na skutek rozpadu koalicji SPD/FDP za wotum nieufności dla Schmidta (ze wskazaniem Kohla jako nowego kanclerza) głosowało w Bundestagu 256 deputowanych CDU/CSU i FDP, przeciwko 235 z SPD i FDP; czterech wstrzymało się od głosu. 122 K.zie godzin. Wniosek mu; nie wniosku może oc szóści, a co za tym sytuacja, w której Pć zaufania nie będzie swych członków, zydent rozwiąże parł Tźba~wyioni wyraźną cia tzw. kanclerzow chwili obalony przez dopóki opozycja nie kanclerz mniejszości puścić do paraliżowi konstytucja ustanawia (art. 81). Zostaje on za zgodą Rady Zwią wego każdy rządów) uzyskaniu zgody jątkiem zmiany, uch} 1 Stan ten, będąc) darni prezydenta i k być ogłoszony tylko tyce sytuacja ta nie tyczna, skoro może j w rękach wstępem do dyktatury i być przyjęty bezwzględną większością głosów. Odrzuce-zywiście doprowadzić do skonsolidowania się nowej więk-- wyboru nowego kanclerza. Może się jednak zdarzyć rlament Związkowy mimo odrzucenia wniosku o wotum dolny do wyłonienia kanclerza bezwzględną większością Konstytucja przewiduje wówczas dwa rozwiązania: albo pre-I iment, odwołując się do wyborów i licząc na to, że nowa większość rządową, albo prezydent związku udzieli popar- mniejszóści. Kanclerz mniejszości może być w każdej uchwalenie konstruktywnego wotum nieufności, jednakże będzie na tyle jednolita, aby wybrać własnego kanclerza, jest szczególnie chroniony przez konstytucję. Aby nie do-inia jego działalności, a zwłaszcza prac ustawodawczych, oryginalną instytucję - ustawodawczy stan wyjątkowy ogłoszony przez prezydenta związku na wniosek kanclerza :kowej. W czasie trwania ustawodawczego stanu wyjątko- projekt ustawy odrzucony przez parlament może być po y Związkowej ogłoszony jako obowiązujące prawo, z wylenią bądź zawieszenia konstytucji. swoistą próbą zastąpienia systemu parlamentarnego rzą-inclerza, nie może trwać dłużej niż sześć miesięcy i może raz podczas urzędowania tego samego kanclerza. W prak- Jednym z organów Związkowy Trybuna stytucyjnego zawarte sprawiedliwości, dawcę konstytucyjnego rodzaju. Ustawa o Z' go 1951 r.) określaj pozostałych organów wyższym związku". 23 Aczkolwiek np. u dysponował 247 głosami ki rządu. Zdecydował się niała dotąd zastosowania.23 Jej wartość jest dość problema-;dynie oddalić ujawnienie kryzysu politycznego, a ponadto niedemokratycznej mniejszości parlamentarnej i kanclerza stać się 6. ZWIĄZKOWY TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY powołanych do strzeżenia praworządności w RFN jest Konstytucyjny. Postanowienia dotyczące Trybunału Kon-są w rozdz. IX Konstytucji, poświęconym wymiarowi ,'bunał Konstytucyjny zaliczony więc został przez ustawo-do organów sądowych, ale jest to sąd szczególnego wiązkowym Trybunale Konstytucyjnym (uchwalona 3 lute-:go pozycję, stanowiąc, że jest on „[...] wobec wszystkich konstytucyjnych samodzielnym i niezależnym sądem naj- r. 1972 zaistniała ku temu możliwość, gdyż urzędujący kanclerz Brandt przeciwko 247 głosom opozycji, co uniemożliwiało mu realizację polity-jednak na doprowadzenie do rozwiązania parlamentu. 123 W stosunku do innych organów tego rodzaju Związkowy Trybunał Konstytucyjny w RFN pełni bardziej skomplikowaną rolę polityczną. W. M. Góralski24 wyróżnia następujące trzy funkcje Trybunału Konstytucyjnego w RFN: 1) prawnokonstytucyjnego nadzoru nad działalnością konstytucyjnych organów władzy w przedmiocie ich wzajemnego zachowania się; w jego ramach Trybunał rozstrzyga przez wykładnię konstytucji spory kompetencyjne i inne wynikające z nadzoru związku nad krajami; 2) prawnokonstytucyjnej ochrony ustroju, sprawowaną przez badanie konstytucyjności działania niektórych organów państwowych (prezydent związku), instytucji konstytucyjnych (partie) oraz prywatnych osób prawnych; w ramach swych uprawnień Trybunał może orzec o utracie urzędu prezydenckiego, rozwiązaniu partii politycznych, odwołaniu ze stanowiska sędziego lub utracie niektórych praw podstawowych; 3) prawnokonstytucyjnej kontroli legalności działania wszystkich organów władzy państwowej, realizowaną przez badanie zgodności ustaw i innych aktów z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny składa się z dwóch senatów, po ośmiu sędziów w każdym. Sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybierają obie izby parlamentu (w połowie) na okres 12 lat. Nie mogą być oni członkami parlamentu lub rządu związkowego ani odpowiednich organów krajowych. Szczegółową organizację oraz tryb postępowania określa ustawa o Związkowym Trybunale Konstytucyjnym uchwalona 12 marca 1951 r. 7. STAN WOJENNY I STAN WYJĄTKOWY Ustrój RFN może ulec zmianom w razie zaistnienia szczególnych sytuacji, określonych w 17 nowelizacji Konstytucji. Te szczególne sytuacje to: stan wyjątkowy (art. 91), stan obrony (rozdz. Xa) oraz stan naprężenia (art. 80a). Stan wyjątkowy - chociaż konstytucja wyraźnie tego określenia nie używa - uregulowany w nowej redakcji art. 91, może być wprowadzony „[...] dla odparcia niebezpieczeństwa grożącego egzystencji lub wolnościowemu, demokratycznemu ustrojowi związku lub jakiegoś kraju". Przesłanki jego wprowadzenia są sformułowane ogólnikowo, otwierając możliwość różnorodnej interpretacji. Stwierdzenie stanu wyjątkowego pozostawione zostało swobodnemu uznaniu organów egzekutywy, rządowi związkowemu bądź krajowemu, z wyłączeniem parlamentu, a nawet z ograniczeniem kontroli - konstytucja nie przewiduje konieczności zebrania się Bundestagu na sesję, jedynie Rada Związkowa może żądać uchylenia podjętych środków. Środki, które mogą być zastosowane podczas stanu wyjątkowego, są bardzo ostre - konstytucja przewiduje możliwość użycia sił policyjnych, straży granicznej, a nawet w ograniczonym zakresie wojska. Prawo użycia wojska jest ograniczone postanowieniem art. 87a, ust. 4; wojsko ma przejąć tylko ochronę obiektów państwowych, a do akcji czynnej może 24 W.M. Góralski, Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunatu Konstytucyjnego RFN, Wrocław 1976, s. 42. 124 budzą yjątkc być użyte tylko przeciw Poza możliwością ograniczenie szeregu stowarzyszeń, tąjerr nicy bodnego osiedlania obywatelskich muszą przez parlament, mi konstytucji, a zv padku nie może by instytucja stanu w stacji i rozruchów, padku walk strajkov Jeszcze większ wojennego, który u może być wprowad: wany albo atak taki nek należy, na wnii Parlamentu Związki działania połączone wspólnej komisji (t2 Ogłoszenie star u ment i Rada Zwiąsk przejmuje ich kompet pokoju, spraw zwią Wzmocnieniu uleg: zbrojnymi, więc miesięcy po ko idące ograniczeń Podobne wprowadzenie prze stanu i wyrażenie z parlamentu (co jest więc może to być u< związkowego uchwałą czego. (t2,W zorganizowanym, uzbrojonym wojskowo powstańcom. użycia siły wprowadzenie stanu wyjątkowego pozwala na praw obywatelskich (m. in. prawa zakładania związków, korespondencji, poczty i telekomunikacji, prawa swo-się na całym obszarze związkowym). Ograniczenia praw być przewidziane w ustawie. Ustawy te, uchwalone już wątpliwość co do swej zgodności z zasadami naczelny-/łaszcza z postanowieniem art. 19 pkt. 2, iż w żadnym wy-ć naruszona istotna treść prawa zasadniczego. W praktyce owego może być wykorzystana do tłumienia siłą manife-Nie można jej natomiast (art. 9 ust. 3) zastosować w przy-'ych o charakterze ekonomicznym. ; ograniczenia przewiduje konstytucja w przypadku stanu tawodawca określa mianem „stanu obrony". Stan wojenny .ony, jeżeli „[...] obszar związkowy został zbrojnie zaatako-bezpośrednio grozi". Stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek rządu związkowego i za zgodą Rady Związkowej, do >wego lub - w przypadku konieczności natychmiastowego z niemożnością zebrania się Parlamentu Związkowego - do . parlament wojenny). wojennego powoduje zmianę w organizacji władz. Parla-owa mogą być zastąpione przez komisję wspólną, która etencje, z wyjątkiem zmiany konstytucji, decyzji o zawarciu anych z suwerennością oraz podziałem związku na kraje, stanowisko kanclerza, który przejmuje władzę nad siłami najwyższych organów wygasają w sześć lub dzie-zt kończeniu stanu wojny. Stan wojenny powoduje także dale-ia zasad federalizmu i praw obywatelskich. jak wprowadzenie stanu wojennego wywołuje widzianego w art. 80a stanu naprężenia. Stwierdzenie tego gody na zastosowanie praw wyjątkowych następuje uchwałą istotne, większością dwóch trzecich oddanych głosów, a hwała podjęta przez mniejszość posłów) lub za zgodą rządu organu międzynarodowego w ramach układu sojuszni- Pełnomocnictwa konsekwencje 125 WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ Garlicki L., Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław- Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978. Garlicki L., Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1985. Góralski M., Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunału Konstytucyjnego RFN, Wrocław 1976. Janicki J., Ustawa zasadnicza (konstytucja) Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., Poznań 1989. Janicki J., Partie polityczne w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1975. Janiszewski J., Systemy wyborcze RFN, Toruń 1982. Stembrowicz J., Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982. Janicki L. (red.), Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1986. Wojtaszczyk K. A. (red.), Wewnętrzno-polityczne i międzynarodowe aspekty jedności Niemiec, Warszawa 1991. Zwierzchowski E., Republika Federalna Niemiec [w:] A. Jamróz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych. Warszawa 1989. Rozdział IV USTRÓJ POLITYCZNY REPUBLIKI FRANCUSKIEJ LEW 1. OGÓLNA :harakterystyka francji i ewolucji jej ustroju Europejskiej, posiadłoś Francja to zna członek Unii grywające od wiel|u uprzemysłowienie producentem żywn czyła 58 milionów, W okresie III nak w wyniku proc wej narody uzależr nieliczne już nika, Gwadelupa, Ameryki Północnej W wielowiek r. 1789, otwierając feudalnej struktur rozwoju, widoczne politycznoustrojow zywało we Francji istym laboratorium stytucji w okresie ustroju. Występuje sprowadzić można nostki, 3) rządów tonalnej, 6) repub ustrój parlamentarny lat) i republiki parł Ustrój czą charakterystyc towuje się i zaznactea w latach 1792-175'9 republikański ' Stanowisko taki 1948, s. 6, a także J. S. OLUCJA USTROJU REPUBLIKAŃSKIEGO zące mocarstwo, stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ, a także Paktu Północnoatlantyckiego (NATO), od-wieków czołową rolę w Europie. Umożliwia jej to duże oraz wysoki poziom rozwoju rolnictwa. Jest liczącym się jści, eksportującym swoje nadwyżki. Ludność kraju przekro-co stawia Francję w ścisłej czołówce państw europejskich. Republiki posiadała ona ogromne imperium kolonialne, jed-esów dekolonizacyjnych zachodzących po II wojnie świato-ione wywalczyły niepodległość. Obecnie należą do Francji ici zamorskie mające status bądź departamentów (Marty-(fjujana, Reunion), bądź terytoriów zamorskich - u wybrzeży i Oceanii. wej historii Francji szczególną rolę odegrała rewolucja i okres kapitalistycznego rozwoju społeczeństwa. Obalenie społeczno-gospodarczej otworzyło szerokie możliwości także w dziedzinie ustroju politycznego. Ewolucja form ych jest ogromna, wystarczy wykazać, że od r. 1791 obowią-15 konstytucji. Nie przypadkiem też nazwano Francję swo-wytwarzania form ustrojowych. Fakt uchwalenia aż 16 kon-niespełna 170 lat tylko pozornie świadczy o niestabilności e na przestrzeni prawie dwu wieków systemy polityczne do sześciu: 1) monarchii parlamentarnej, 2) dyktatury jedli omitetowych, 4) republiki prezydenckiej, 5) republiki dyrek-iki parlamentarnej.1 Szczególną jednak żywotność wykazał występujący w formie monarchii parlamentarnej (okres 34 mentarnej (65 lat w III Republice i 13 w IV Republice). ma we Francji wieloletnie tradycje, jest przy tym rze-ną, że zmiany form ustrojowych w ramach Republiki odno-za pomocą kolejnych liczb rzymskich. I Republika istniała a więc w okresie rewolucji, i zastąpiona została rządami prezentuje K. Grzybowski, Konstytucja Republiki Francuskiej, Kraków Langrod, Zagadnienia polityczno-ustrojowe Francji, Kraków 1947, s. 115. 127 Bonapartego, z początku jako konsula, a następnie cesarza. II Republika, tzw. prezydencka, istniała w latach 1848-1852, ustępując miejsca II Cesarstwu. Najdłużej trwała III Republika, powstała w r. 1871. Jej podstawy prawne określała Konstytucja z r. 1875. Okres ten zamyka klęska Francji w r. 1940. Po wyzwoleniu w r. 1944 powstała IV Republika, której ustrój regulowała Konstytucja z r. 1946. Po burzliwych wydarzeniach r. 1958, w metropolii i w Algierii, powstała V Republika, trwająca do dziś, opierająca ustrój polityczny na Konstytucji r. 1958 z późniejszymi zmianami. 2. GENEZA I EWOLUCJA III REPUBLIKI Ostatnie ćwierćwiecze w. XIX we Francji charakteryzuje osłabienie konfliktów społecznych po krwawym stłumieniu Komuny Paryskiej. W tym okresie Francja była krajem o charakterze rolniczo-przemysłowym, bowiem jeszcze w r. 1906 w rolnictwie pracowało 42,4% osób czynnych zawodowo, wobec 30,2% zatrudnionych w przemyśle.2 Równowaga rolnictwa i przemysłu utrzymała się do wybuchu II wojny światowej. Drugą cechę struktury społeczno-gospodarczej III Republiki w w. XIX stanowił wysoki odsetek drobnej własności; zjawisko to występowało zarówno w rolnictwie, jak i w przemyśle. Konsekwencje odnotowanych zjawisk stają się widoczne także w dziedzinie ustroju politycznego. Duża rola średniej własności w gospodarce narodowej wyznacza zarazem miejsce i znaczenie drobnomieszczaństwa w życiu politycznym państwa. Sytuacja taka jest charakterystyczna dla całego niemal okresu III Republiki, z wyjątkiem końcowych lat jej istnienia. Dopiero bowiem w w. XX zaczyna występować w sposób widoczny proces koncentracji własności produkcji, a Francja nabiera charakteru państwa przemysłowo-rolniczego. Zmiany te spowodują zachwianie pozycji klas średnich i wyraźny wzrost roli wielkiego kapitału, w którego ręce przejdzie ośrodek dyspozycyjny w życiu gospodarczym i politycznym. Ustrój III Republiki określony został w Konstytucji r. 1875, składającej się z trzech odrębnych ustaw konstytucyjnych, które regulowały organizację, zasady działania władzy ustawodawczej i wykonawczej, a także określały stosunki między tymi władzami. Ustrój ten był rezultatem kompromisu między zwolennikami monarchii parlamentarnej a republikanami. Monarchiści zgodzili się na republikę, a republikanie na jej parlamentarny charakter, nawiązujący w sposób widoczny do monarchii lipcowej z pierwszej połowy w. XIX. Francja stała się pierwszą republiką parlamentarną.3 Konstytucja z r. 1875 obejmowała dwa podstawowe elementy: 1) władzę ustawodawczą, dwuczłonową, złożoną z Izby Deputowanych i Senatu - stano- Zob. G, P. Czerniakow, Ekonomika Francji, Moskwa 1959, s. 55. 130. Zob. J. Stembrowicz, Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Francja, Warszawa 1977, s. 40. 128 wiących parlament, 2) również dwuczłonową władzę wykonawczą, złożoną z Prezydenta Republiki i ministrów. Obydwie izby parlamentu pochodziły z wyborów cenzusowych, a więc ograniczonych, z tym że prawo wyborcze do Senatu było mniej demokratyczne i bardziej ograniczone, bowiem w założeniach miała to być izba zachowawcza, spełniająca rolę hamulca wobec zbyt radykalnych tendencji Izby Deputowanych. Senat wybierany był na 9 lat, odnawiał się w jednej trzeciej co trzy lata, a Izba Deputowanych miała 4-letnią kadencję. Obydwie izby były zrównane w uprawnieniach, miały zagwarantowany udział w działalności ustawodawczej i kontrolnej. Prezydenta wybierały obydwie izby parlamentu na wspólnym posiedzeniu, a jego kadencja wynosiła 7 lat. Był on politycznie nieodpowiedzialny, a za jego akty odpowiedzialność przed parlamentem ponosili ministrowie. Istniał wymóg kontrasygnaty aktów głowy państwa przez odpowiedniego członka rządu. Zakres kompetencji prezydenta był wzorowany na uprawnieniach monarchy parlamentarnego. Miat on zagwarantowany udział w utrzymywaniu stosunków międzynarodowych (mianował i odwoływał przedstawicieli dyplomatycznych, przyjmował listy uwierzytelniające), dysponował prawem inicjatywy ustawodawczej, a także prawem weta zawieszającego wobec ustaw, mianował na określone stanowiska w aparacie państwowym. Administracją państwową kierowała Rada Ministrów powołana przez prezydenta. Był on w tym względzie ograniczony układem sił politycznych w parlamencie, mógł bowiem powoływać ministrów tylko spośród ugrupowań politycznych stanowiących większość parlamentu. Nie była znana instytucja premiera, ministrowie stanowili ciało kolegialne kierowane przez Prezydenta Republiki. Instytucja premiera wykształciła się w drodze zwyczaju i dopiero w w. XX została zalegalizowana. Konstytucja z r. 1875 przyjmowała zatem za punkt wyjścia zasadę równowagi dwu władz: ustawodawczej i wykonawczej, wyposażonych w uprawnienia służące wzajemnemu oddziaływaniu i hamowaniu. Parlament stanowił ustawy i kontrolował rząd, mógł go obalić lub zmusić pojedynczych jego członków do dymisji. Prezydent z kolei mógł rozwiązać Izbę Deputowanych (wprawdzie za zgodą Senatu) w przypadku pojawienia się konfliktu między nią a rządem. W pewnym więc sensie prezydent mógł spełniać rolę arbitra między tymi organami. Praktyka ustrojowa ujawniła jednak nowe tendencje. Lekko tylko zaznaczona przewaga parlamentu przekształciła się w istocie rzeczy w jego zdecydowaną dominację. Władza ustawodawcza nie tylko stanowiła ustawy, ale także rozbudowała system kontroli nad rządem, zdobywając zdecydowaną nad nim przewagę. Prawo rozwiązania Izby Deputowanych nie było stosowane od r. 1877. Dość szeroko zakreślone przez konstytucję uprawnienia prezydenta w praktyce nie były w pełni wykorzystywane (prawo rozwiązania izby, prawo weta zawieszającego wobec ustawy). Parlament zatem znacznie umocnił swoją 129 pozycję ustrojową, osłabieniu zaś uległa rola prezydenta, która odstawała wyraźnie od modelu przyjętego w konstytucji. System parlamentarny III Republiki różnie funkcjonował, dając w praktyce od r. 1914 inny obraz. System polityczny przyjęty w Konstytucji r. 1875 odpowiadał układowi sił społecznych okresu, w jakim ustawa ta powstawała. Okres ten cechował brak ostrych konfliktów społecznych. Parlament był wówczas ośrodkiem zdolnym do podejmowania decyzji politycznych i sprawowania kontroli nad egzekutywą. Kiedy jednak pojawiają się zorganizowane partie polityczne, których programy stają się wyrazem narastających problemów i konfliktów natury społeczno-ekonomicznej, ustrój zaczyna funkcjonować w sposób wadliwy. W kraju narasta kryzys społeczny, a jego odbiciem staje się kryzys polityczny, widoczny m.in. w zwiększającej się destabilizacji rządu. Jeśli w latach 1875-1914 przeciętny okres trwania gabinetu wynosił 9 miesięcy, to w latach 1918-1940 spada poniżej 6 miesięcy.4 Wprawdzie po I wojnie światowej napięcia społeczne zaostrzają się we wszystkich państwach, jednak szczególnie ostry charakter przybierają we Francji. Stąd też rodzą się tu ostre ataki na parlamentaryzm, podejmowana jest krytyka istniejącego systemu politycznego, skierowana przede wszystkim przeciwko parlamentowi, jego pozycji ustrojowej, zasadzie nadrzędności w stosunku do organów władzy wykonawczej. Kryzys w dziedzinie ustroju politycznego przybiera ostrą postać. O ile w początkowym okresie III Republiki brak stabilności rządu był korygowany istnieniem zjawiska ciągłości politycznej, gdyż gabinet powstały po upadku poprzedniego stanowił z reguły jego kontynuację w sensie społeczno-politycznym, a często także w sensie personalnym, o tyle po I wojnie światowej pojawiają się objawy przerywania kontynuacji. W latach dwudziestych w okresie trwania tej samej kadencji parlamentu dochodziło do kilkukrotnego przetasowania sił politycznych, w wyniku czego zwycięskie w wyborach parlamentarnych ugrupowania polityczne odsunięte zostają od steru rządu, zaś ich miejsce zajmują przedstawiciele partii opozycyjnych. Jest to konsekwencja nowej sytuacji społecznej i politycznej kraju, a także rezultat zmian zachodzących w politycznej i społecznej strukturze Izby Deputowanych. Rozwiązania tych trudności szukano w rozszerzeniu uprawnień władzy wykonawczej, czyniąc to kosztem parlamentu przez tzw. ustawodawstwo rządowe, wydawane w kwestiach podstawowych dla życia społecznego, ekonomicznego i politycznego. Pojawieniu się tendencji antydemokratycznych w partiach prawicy towarzyszy tworzenie się antyparlamentarnych ugrupowań. Zjawisko to staje się szczególnie widoczne po r. 1933, czyli po dojściu do władzy w Niemczech A. Hitlera. Już w roku 1934 podjęta była próba dokonania faszystowskiego przewrotu politycznego, udaremniona przez siły demokratyczne. Ostatecznie III Republika upadła w r. 1940 w wyniku kapitulacji Francji wobec hitlerowskiej III Rzeszy. Por. A. Soulier, L"instabilite iministerielle sous la troisieme Republigue, Paryż 1939. 130 3. GRANICE HISTORYCZNE I OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA IV REPUBLIKI Wyzwolenie Fr mcji stawia z całą ostrością zagadnienie ustroju państwa. Problemem tym zajmowano się już w czasie wojny, stąd też wyzwolenie kraju spod okupacji prz) 'spieszyło podejmowanie decyzji. Możliwości istniejące III Republika rr przeprowadzonego Konstytucji z r. \i w tym zakresie sprowadzały się do: kontynuowania form ustrojowych III Republiki określonych w Konstytucji z r. 1875; odejścia od dotychczasowego ustroju i stworzenia nowego, odpowiadającego aspiracjom społeczeństwa wychodzącego napr cji. Wobec istniejąc podjęto decyzję przeprowadzenia we Francji referendum, aby dać społeczeństwu możliwość zajęcia stanowiska. jeciw szeroko wysuwanym postulatom postępu i demokra-ego podziału opinii publicznej w omawianych tu kwestiach iała swych zarówno zdeklarowanych obrońców ustroju, jak i tych, którzy chcieli się nim posłużyć tylko przejściowo. Wyniki referendum v październiku 1945 r. wskazują dobitnie, że obóz zwolenni- ków III Republiki b ył słaby - tylko 3,6% wyborców głosowało za utrzymaniem 75. Z partii politycznych najbardziej zdeklarowanymi jej viadał się za IV Republiką. W tej grupie znalazły się najsil-unistyczna (FPK), socjalistyczna (SFIO) i chrześcijańska obrońcami okazali się radykałowie. Obóz sił rządzących zdecydował się działać na rzecz utworzenia nowego ustroju, a więc opo niejsze partie: korr demokracja (MRP). W konsekwencji za odrzuceniem Konstytucji z r. 1875 opowiedziało się 96,4% głosujących.5 W ten sposób społeczeństwo zdecydowało o wprowadzeniu IV Republiki. Problem ram historycznych IV Republiki wywołuje ciągłe spory i rozbieżne opinie. Spotkać mc żna zwolenników poglądu, że początek IV Republice dało uchwalenie i wejście w życie Konstytucji z 27 października 1946 r., inni za początek przyjmują dutę o rok wcześniejszą- 21 października 1945 r., czyli datę przeprowadzenia referendum, które określało stosunek opinii publicznej do Konstytucji z r. 18" 5. Żaden z tych poglądów nie wydaje się jednak uzasadniony, każdy bowiem zawiera lukę, nie wyjaśniając, jak określić ustrój Francji od wyzwolenia do 21 października 1945 r., czy też 27 października 1946 r. Wydaje się zatem, że nie można ograniczać się wyłącznie do przesłanek formalnych. O powstaniu czy t< uchwalenia czy we wać w związku z o waniem się stosunt wane są normy kon Za uznaniem przemawia wiele e ż upadku określonego ustroju decyduje nie tylko moment ścia w życie konstytucji. Czynnik ten należy zawsze ujmo- creślonymi przejawami działania sił społecznych, z kształto- ów społecznych i politycznych, do których z kolei dostoso- stytucyjne. momentu wyzwolenia kraju jako początku IV Republiki lementów: a) władzę w państwie objęły te siły społeczne, 5 Zob. Uannee po UUgue]944-45, s. 318. 131 I które dzierżyły ją przez cały okres IV Republiki, stąd też uchwalenie w r. 1946 Konstytucji niczego w tym względzie nie zmieniło, a tylko zarejestrowało fakt społeczny wcześniej zaistniały, b) tendencje ustrojowe wyrażone w tej konstytucji nie są nowe, znajdowały już wyraz w programach czołowych ugrupowań politycznych, które wywarły decydujący wpływ na treść konstytucji, c) zasady ustroju przyjęte w referendum w r. 1945 są zbieżne z zasadami zawartymi w Konstytucji z r. 1946, obydwa wspomniane akty prawne stanowią wszak dzieło tych samych sił politycznych i grup społecznych, d) treść społeczna państwa w latach 1944-1958 jest w zasadzie jednolita. Zachodzą pewne zmiany w strukturze ekonomicznej społeczeństwa, znajdują one wyraz w sferze ustroju politycznego. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że okres IV Republiki obejmował 14 lat historii powojennej Francji, licząc od momentu wyzwolenia kraju do wydarzeń z maja 1958 r., które zrodziły nowy układ sił politycznych, nowe tendencje ustrojowe i stosunki oznaczające początek V Republiki. Wyrażona w referendum z 21 października 1945 r. zdecydowana postawa społeczeństwa przeciwstawiająca się powrotowi do Konstytucji z r. 1875 oznaczała konieczność wyposażenia wybranego w tym dniu przedstawicielstwa narodowego w uprawnienia Konstytuanty. Głosowanie z 21 października miało wieloraki charakter - było jednocześnie referendum, wyborem Konstytuanty i akceptacją zasad tymczasowego ustroju. Zawarta w tym złożonym akcie prawnym, wprowadzonym w życie 2 listopada 1945 r., tymczasowa organizacja władz państwowych określała, że funkcje głowy państwa ma pełnić w okresie przejściowym premier rządu. Przyjęto system organizacji władz oparty na zasadzie nadrzędności Zgromadzenia Narodowego w stosunku do organów władzy wykonawczej. Był to system parlamentarny, ale nie w czystej postaci. Zawierał bowiem pewne elementy parlamentaryzmu, ale także elementy systemu określanego we Francji mianem rządów Zgromadzenia, a więc podkreślającego dominującą rolę i pozycję przedstawicielstwa narodowego. Wyniki referendum z 21 października 1945 r. oznaczały ponadto istotne przesunięcia w układzie sił politycznych w kraju. Zaznaczył się wyraźny zwrot na lewo w opinii publicznej, ponieważ komuniści i socjaliści, a więc partie, które nie ponosiły odpowiedzialności za klęskę w r. 1940 i które odegrały dominującą rolę w organizowaniu ruchu oporu, zdobyły większość głosów. Dodać należy, że siły te wraz z nowo powstałą partią Ruch Republikańsko-Ludowy (MRP) zdobyły łącznie około 75% głosów i prawie 80% mandatów w Zgromadzeniu Konstytucyjnym. Jeśli więc określi się MRP jako partię centrum, to Konstytuanta miała zdecydowanie centrolewicowe oblicze. Wywarło to istotny wpływ na kształt i treść pierwszego projektu konstytucji. Trójpartyjna koalicja wysuwała postępowy i radykalny program zarówno w dziedzinie ustroju politycznego, jak i w zakresie stosunków społeczno-ekonomicznych (nacjonalizacja określonych gałęzi gospodarki narodowej). Wspomniane trzy partie, które utworzyły rząd kierowany początkowo przez de Gaulle'a, a po jego odejściu przez socjalistę, wywarły decydujący wpływ na 132 treść projektu kon 1946 r., chociaż odgrywali komuni towała MRP, któr; Projekt konstytucji i dowe), który miał wręcz symboliczn zwykle ograniczone kampanię przeciwko nerał de Gaulle, a głosowanie w par te czynniki zaważ konstytucyjnym 5 został nieznaczną jektem oddano 9 1 Francja stanę się 2 czerwca 194 sób od rezultatów odgrywały trzy w wyborców otrzymlal nadizędną miejscu (FPK był przyjął za pod go modyfikacjom, rządów Zgromadź dwuizbowości p wzmocnieniu uleglł mano jednak zostały zakończon jektu stanowiącego został w referendum głosów, przeciwki (dane dotyczą tylk Rezultaty głos kwencji stanowiska tów konstytucji, rc społeczeństwa Konstytucja z kompromisu że suwerenem jes przez Zgromadzenie średnich. Utrzyma nów państwowych miało Zgromadzenie >tytucji uchwalonego przez Zgromadzenie w dniu 19 kwietnia należy podkreślić, że o ile rolę konsekwentną w tym zakresie ści i częściowo socjaliści, o tyle zmienne stanowisko prezen-ostatecznie nie poparła wszystkich założeń konstytucyjnych, przewidywał parlament jednoizbowy (Zgromadzenie Naro-wybierać Prezydenta Republiki o bardzo ograniczonych, ych uprawnieniach. Prawo rozwiązania parlamentu było nie-i trudne w praktyce do zastosowania. Prawica rozpoczęła projektowi konstytucji. Stanowisko to poparł również ge-ponieważ do przyjęcia konstytucji wymagane było nie tylko amencie, ale także referendum, kampania prowadzona przez yła na stanowisku opinii publicznej. Stąd też w referendum maja 1946 r. projekt konstytucji uchwalony przez parlament większością głosów odrzucony przez społeczeństwo (za pro-30 tys. głosów, przeciwko 10 273 tys.). a zatem w obliczu wyboru nowej Konstytuanty, co dokonało i r., przy czym wyniki wyborów nie odbiegały w istotny spo-głosowania 21 października 1945 r. Nadal dominującą rolę pomniane już partie, tym razem jednak najsilniejsze poparcie i nie komuniści, lecz MRP, która znalazła się na pierwszym i na drugim, a SFIO na trzecim). Nowo wybrany parlament ę swoich prac odrzucony 5 maja projekt konstytucji, poddając które szły w kierunku zrezygnowania z elementów systemu ;nia na rzecz tradycyjnego parlamentaryzmu. Przyjęto zasadę rlamentu (Zgromadzenie Narodowe i Rada Republiki), a pozycja prezydenta państwa, a także rola premiera. Utrzy-rolę Zgromadzenia Narodowego. Prace konstytucyjne e 29 września 1946 r. uchwaleniem przez Konstytuantę pro-kompromis polityczny. Tak uzgodniony projekt przyjęty z 13 października 1946 r. Za projektem oddano 9 039 tys. 7 830 tys., a 7 880 tys. osób wstrzymało się od głosowania o metropolii). owania stanowiły wyraz rozdarcia opinii publicznej w konse-, jakie zajął de Gaulle, wrogo nastawiony do obydwu projek-zbicia politycznego kraju, skłócenia partii, a także zmęczenia kłótniami i przetargami politycznymi, r. 1946 miała demokratyczny charakter, była jednak dziełem przez partie lewicy i centrum. Przyjmowała ona zasadę, lud, rozumiany jako ogół obywateli, który realizuje władzę Narodowe wybrane w wyborach powszechnych i bezpo-na została zasada nadrzędności parlamentu w systemie orga-, przy czym parlament był dwuizbowy, a przewagę wśród izb Narodowe. Rada Republiki dysponowała jedynie ograni- trwającymi zawartego 133 czonym prawem weta w dziedzinie ustawodawczej, nie miała natomiast prawa kontroli rządu. Rzecz jednak w tym, iż uprawnienia Rady były w praktyce szeroko interpretowane. Konstytucja przyznawała monopol uprawnień ustawodawczych parlamentowi, nie przewidując przy tym możliwości ich delegowania na rząd (praktyka ustrojowa pójdzie jednak w przeciwnym kierunku). Rząd ponosił odpowiedzialność polityczną za działania własne i głowy państwa tylko przed Zgromadzeniem Narodowym. Ono udzielało inwestytury kandydatowi na premiera (desygnowanemu przez prezydenta), mogło cofnąć udzielone zaufanie lub wyrazić wotum nieufności. Władzę wykonawczą realizował premier i ministrowie. Prezydenta wybierały połączone izby parlamentu na okres 7 lat, jego akty wymagały kontrasygnaty premiera i jednego z ministrów. Konstytucja usiłowała zapewnić stabilizację rządu, jej twórcy chcieli uczynić z premiera przywódcę większości parlamentarnej. Stąd też kandydat desygnowany na stanowisko premiera miał stawać przed Zgromadzeniem Narodowym w celu uzyskania inwestytury i dopiero po jej utrzymaniu dobierał sobie gabinet i ponownie stawał przed Zgromadzeniem, aby uzyskać wotum zaufania. Do tego wymagana była bezwzględna większość głosów. Praktyka dowodziła, że dużo łatwiej jest zjednoczyć siły różnych ugrupowań przeciwko rządowi w celu obalenia go, niż stworzyć pozytywną siłę zdolną do utworzenia rządu i stanowiącą dlań bazę oparcia politycznego. Prezydent Republiki mógł rozwiązać Zgromadzenie Narodowe, ale tylko w przypadku gdy parlament odmówił rządowi wotum zaufania dwukrotnie w okresie 18 miesięcy lub jeśli w tym okresie uchwalił mu wotum nieufności, czyli stworzył kryzys gabinetowy, przy czym prezydent nie mógł korzystać z tego prawa w pierwszych 18 miesiącach po wyborach. Konstytucja z r. 1946 powołała Komitet Konstytucyjny złożony z Prezydenta Republiki, przewodniczących obydwu izb parlamentu i 10 członków wybranych przez izby, ale spoza parlamentu, w celu kontroli konstytucyjności ustaw. Komitet ten miał się wypowiadać co do zgodności ustaw z konstytucją. Zasady konstytucyjne gwarantowały demokratyczny charakter ustroju, ostateczną jednak odpowiedź w tej kwestii mogła dać tylko praktyka. Pamiętać zaś należy, że o ile na treść konstytucji decydujący wpływ wywarły partie centrolewicowe, to o tyle od r. 1947 (po usunięciu ministrów komunistycznych z rządu) polityczne oblicze gabinetu przesuwa się w prawo. Z chwilą gdy najsilniejsza partia przeszła do opozycji, musiało nastąpić przegrupowanie sił stanowiących podstawę rządu. Siły zdolne wejść w skład koalicji rządowej znajdowały się tylko na prawo od socjalistów, czyli na praktykę ustrojową decydujący wpływ zaczęły wywierać centrum i prawica. Nie mogło to pozostać bez wpływu na charakter polityczny i program rządu oraz na kierunek jego polityki. System polityczny, będący kompromisem z lewicą, nie na długo mógł zadowalać centrum i prawicę, zaczęły się więc ataki na zasady konstytucji, pojawiły się dążenia do ich rewizji. Tego rodzaju operacji dokonano w r. 1954, a jej celem było zwiększenie samodzielności rządu, wyjęcie go spod kontroli parla- 134 mentu i rodowego. Dok ograniczenie hamulców utrudniających rozwiązanie Zgromadzenia Na-inano również zmian w dziedzinie prawa wyborczego. W okresie cji politycznej i politologiczna nia Narodowego borczy, cone i niezdoln odsłania jednak zaś przeżywała i napięcia, polej lonizacji. Po II państw. Jedne np. zachowując koloniom nie nią wyzwoleńc zakończeniu II Indochinach. skiego, pojawił gierski. Na tym tle szczytowy kry: polityce rządu, w Algierze, nym. W obliczi społeczny i poi podsycało wska łało na wyob (co wzbudzało Gaulle'ajako p De Gaulle dzenia do wład pularnością, gd Procentowały j< wał honor nawczej, ale i j; nego. W tej sy wokół jego oso warunkiem, że biście przed Zę r., kiedy to Zgr< V Republiki Francja nie zaznała spokoju społecznego, stabiliza-gospodarczej. Różne były tego przyczyny. Literatura prawnicza wskazuje takie, jak: nadmierny zakres kompetencji Zgromadze-i, słaba pozycja prezydenta i rządu, nieodpowiedni system wy-ne rozbicie polityczne społeczeństwa, słabe partie, do tego skłó-i do tworzenia systemu stabilnych sojuszy. Taka odpowiedź nie istotnych przyczyn kryzysu społecznego i politycznego. Francja szczególny dramat, zaostrzający znacznie istniejące już podziały ąjący na nieumiejętności rozwiązania narosłego problemu deko-wojnie światowej wobec kryzysu kolonializmu stanęło wiele potrafiły związane z nim problemy rozwiązać w miarę pokojowo, wpływy gospodarcze, szły na ustępstwa polityczne, przyznając podległy byt, Francja natomiast przyjęła taktykę zbrojnego tłumie-ych aspiracji ludności kolorowej. Dlatego niemal nazajutrz po wojny światowej wdała się w wieloletnią i kosztowną wojnę w Następnie zaś, jeszcze przed rozwiązaniem problemu indochiń-się nowy, trudniejszy i rodzący większe napięcia problem al- naroju 4. NARODZINY V REPUBLIKI zys wspierane ra znię powstały nowe konflikty, sprzeczne dążenia i interesy. Punkt osiągnął wiosną 1958 r., kiedy na znak protestu przeciwko jako zbyt liberalnej, podniosły bunt kolonizatorskie elementy przez koła wojskowe o skrajnym nastawieniu politycz-buntu w Algierii rząd francuski podał się do dymisji, a kryzys tyczny przybrał groźniejsze rozmiary. Falę obaw i niepokojów zywanie niebezpieczeństwa przewrotu faszystowskiego (co dzia-sił demokratycznych) lub groźby rewolucji socjalistycznej niepokój klas posiadających). Na tym tle pojawiła się postać de lityka zdolnego do wyprowadzenia kraju z istniejącego kryzysu. jostał wysunięty w chwili, gdy nie powiodły się plany doprowa-y kilku polityków cywilnych. Jego osoba cieszyła się dużą po-/ż raz już odegrał rolę męża opatrznościowego w r. 1940 i 1944. go zasługi z okresu wojny, kiedy na czele Wolnej Francji rato-Był znany społeczeństwu jako rzecznik silnej władzy wyko-ko ten, który uznawał podstawowe zasady ustroju demokratycz-:uacji nadzieje sporej części społeczeństwa koncentrowały się jy. De Gaulle wyraził zgodę na objęcie steru władzy, jednak pod otrzyma inwestyturę i wotum zaufania dla rządu, nie stając oso-"omadzeniem Narodowym. Warunek spełniono 1 czerwca 1958 madzenie Narodowe uchwaliło generałowi wotum zaufania 329 135 głosami przeciwko 244. Położono w ten sposób kres IV Republice, a wydarzenia z wiosny 1958 r. zapoczątkowały nowe stosunki politycznoustrojowe we Francji, które znalazły wyraz w Konstytucji r. 1958. II. TWORZENIE PRAWNYCH PODSTAW USTROJU I CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958 1. TRYB PRZYGOTOWANIA I UCHWALENIA KONSTYTUCJI ROKU 1958 General de Gaulle objął władzę pod warunkiem uzyskania prawa przygotowania konstytucji wprowadzającej nowy ustrój. Cel ten osiągnął po uchwaleniu przez parlament ustawy z 3 czerwca 1958 r., która przyznała specjalne uprawnienia rządowi, na czele którego stał de Gaulle. Z uprawnień tych mógł zatem korzystać wyłącznie gabinet kierowany przez generała. Uchwalając tę ustawę, Zgromadzenie Narodowe przyznało rządowi prawoprzy gotowań i a_-newej-k-err-stytucji, dokonując tym samym aktu „samorozwiązania". Było rzeczą oczywistą, że po uchwaleniu konstytucji - co miało nastąpić z pominięciem parlamentu i w drodze referendum - wybrany zostanie nowy parlament oparty na innych niż dotychczas zasadach. W świetle ustawy z 3 czerwca parlament został całkowicie wyłączony z prac nad konstytucją. Jej przygotowanie miało być dziełem wyłącznie rządu. Przewidziano wprawdzie istnienie komitetu konsultacyjnego, ale jedynie jako ciała opiniodawczego. Już tryb przygotowania konstytucji daje wyraz antypar-lamentarnemu nastawieniu generała. Było to zresztą konsekwencją jego dążenia do uzyskania silnej pozycji rządu, maksymalnie niezależnego od parlamentu. Należało zatem obniżyć rangę parlamentu, a podnieść rangę oraz znaczenie, prezydenta i rządu. Prace nad przyszłą konstytucją posuwały się szybko i już 4 września 1958 r. ogłoszony został jej projekt przygotowany w ciszy gabinetów, poza kręgiem jawności prac, bez debat parlamentarnych i informowania opinii publicznej. Projekt ten został poddany 28 września referendum, w którym społeczeństwo przyjęło go ogromną większością głosów (17 668 790 za, przeciwko 4 624 5II).6 Na taki wynik głosowania wywarł wpływ plebiscytarny charakter referendum, które w swojej istocie bardziej polegało na określeniu stanowiska społeczeństwa wobec osoby generała niż wobec projektu konstytucji. Warto też podkreślić, że referendum odbyło się w warunkach największej od r. 1945 frekwencji wyborców, z których głosowało aż 84,9% uprawnionych. Należy zdawać sobie sprawę z faktu, że obóz popierający projekt konstytucji nie był jednolity. „Tak" głosowali ludzie o poglądach często przeciwstawnych. Znaleźli się tu zwolennicy rządów silnej ręki, wzmocnienia władzy wykonawczej, zwolennicy 1 Zob. Uannee politeąue 1958, s 118. 136 utrzymania lonializmu. W dów oraz osobj W de Gaulle'u okresie jego ro prawnych pod, tucja została Algierii w zależności kolonialnej, ale byli tu także przeciwnicy ko-;rupie tej znaleźli się ludzie niezadowoleni z poprzednich rzą-obawiające się wojny domowej i faszystowskiego przewrotu. vidziano człowieka zdolnego pokierować państwem w trudnym woju. Wynik referendum oznaczał zaakceptowanie społeczne st|aw ustroju V Republiki, a przyjęta przez społeczeństwo konsty-amowana 4 października 1958 r. prckl 2. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958 Generał de dwie powojenn przeciwko generałowi bliki. Natomias le' a, wyrażała j uznać Konstytu i potrzeb generał; Konstytucj tylko w sposobi towawczych), a cji oznaczają widoczne w matyce ustawy zydenta, następi Można za nym o to, że mym podstawę wynikiem słabe który pozwalał potrzeb politycznych cony zwierzchn niając dwie rendum o nieog ta Republiki, prezydenta, nie zostało pomyśl przedstawiciels formy pizy Gaulle wywarł wpływ, w różnym wprawdzie stopniu, na oby-konstytucje Francji. Konstytucja z r. 1946 była pisana niejako w którym upatrywano pierwszegćTprezydenta IV Repu-Konstytucja z r. 1958 wynikała z ideowych inspiracji de Gaul-go poglądy na temat modelu ustrojowego Francji. Można zatem :ję V Republiki za akt prawnoustrojowy skrojony na miarę idei a. z r. 1958 nosi wyraźnie antyparlamentarne cechy, widoczne nie ; przygotowania projektu (wyłączenie parlamentu z prac przygo-e także w jego treści. Rozwiązania prawne przyjęte w konstytu-zinniejszenie roli ustrojowej i znaczenia parlamentu (szczególnie porównaniu z Konstytucją r. 1946) dostrzegane już choćby w syste-sasadniczej. Wysuwa ona na czoło postanowienia dotyczące pre-lie rządu i dopiero parlamentu. Duvergerem powiedzieć, że jest to najgorzej w sensie praw-zredagowalny tekst w historii konstytucjonalizmu francuskiego. Chodziło postanowienia konstytucji są niekiedy mało precyzyjne, dające tym sa-do różnorodnych, wręcz dowolnych interpretacji. Nie było to go przygotowania twórców konstytucji, ale celem zamierzonym, na interpretację norm prawnych w zależności od aktualnych 7 M. Postanowienia konstytucji otwiera preambuła, a następnie rozdział poświę-ctwu narodu. Sposób realizacji tej zasady określa art. 3, wymie-: wybór przedstawicieli w wyborach powszechnych oraz refe-aniczonym zakresie przeprowadzane na mocy decyzji Prezyden-czym zarządzanie referendum stanowi osobiste uprawnienia wymaga zatem kontrasygnaty członków rządu. Referendum ne jako rozstrzygające. Wspomniany już art. 3 wymienia jako ;ie organy obydwie izby parlamentu, w świetle zaś znowelizo- 7 Zob. A. Soulier, Les institutions de la cinguieme Republiąue [w:] „Revue Francaise de Science Politique" 1939, nr 1 s. 101. a także G. Burdeau, La conception du powoir selon la Constitu-tion du 4 octobre 1$58, ibid. s. 88. 137 wanej w r. 1962 Konstytucji w zakresie wyboru Prezydenta Republiki można uznać za przedstawiciela narodu także szefa państwa. Jest on bowiem wybierany w wyborach powszechnych i bezpośrednich. W systemie organów państwowych na plan pierwszy Konstytucja z r, 1958 wysuwa organy władzy wykonawczej. Z tych zaś dominującą pozycję przyznaje ^Prezydentowi Republiki. Świadczy o tym nie tylko systematyka konstytucji, jednoznacznie podkreślająca miejsce i rolę ustrojową prezydenta, ale także charakter stosunków między naczelnymi organami państwa i zakres przyznanych im kompetencji. Konstytucja przyjmuje jakby mieszany system polityczny* zachowujący wprawdzie wiele elementów_pajdamejilary-zmu, ale z jednoczesnym wprowadzeniem elementów~właściwych systemowi prezydenckiemu. W początkowym okresie system ten traktowano jako przejściowy, a M. Duverger jeszcze w r. 1961 opublikował książkę pod wymownym tytułem VI Republika i system prezydencki.8 Dał on wyraz stanowisku, że ewolucja ustrojowa we Francji będzie postępowała szybko i doprowadzi w najbliższym czasie do ukształtowania się w pełni systemu prezydenckiego, do czego mogła także zachęcać nowelizacja Konstytucji w r. 1962 i wprowadzenie powszechnych wyborów prezydenta. System rządów przyjęty w Konstytucji r. 1958 nie ma jednolitego charakteru. Nie jest to czysty system parlamentarny, gdyż mimo utrzymania zasad od-powiedzialności rządu przed parlamentem i praw parlamentu do abalenia_gahi-netu rola, jaką otrzymał parlament, jest ograniczona. Co więcej, rząd odpowiada joTItySźnie przed parlamentem, ale faktycznie i przed głpj&3-jiaiiLt^a. Ograniczona zostaTa~znacznie funkcja ustawodawcza parlamentu i d dę niepołączalności mandatu deputowanego z członkostwem w rządzie. Prezydent nie odpowiada politycznie przed parlamentem i jednocześnie nie wszystkie jego .-działania wymagają kontrasygnaty. Posiada on szereg uprawnień osobistych, podejmowanych samodzielnie, za które nikt nie odpowiada przed parlamentem. Nie jest to także w czystej postaci system prezydencki, skoro rząd wywiera aktywny wpływ na działalność parlamentu, jeśli utrzymany został samodzielny urządgręjTiieriLojidzielnie od urzędu prezydenta i rząd odpowiada przed parlamentem. Można więc charakteryzowany system określić jako „parlamentaryzm znieKsźfałcony",9 w którym w miejsce zdetronizowanego parlamentu postawiono Prezydenta Republiki. W systemie tym punkt ciężkości sprawowania władzy został przeniesiony z legislatywy na organy władzy wykonawczej^ w pierwszym rzędzie na prezydenta. Można też system ten określić mianem jcko-parlamentarnego'j* (a więc różniącym się od klasycznego prezydenckiego, aTe~T~lxr-Trmycn postaci systemu parlamentarno-gabinetowego) M. Duverger, La VI Republiąue et !e regime presidentiel, Paryż 1961. 9 Tak system ten określa J. Stembrowicz, op. cit. s. 74. O systemie parlamentarno-prezydenckim pisał J. Stembrowicz: Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 84 i n. 138 albo też, używając denckim. Przy przed parlamentem Tak wygląda Dodać jednak należy brażeniom, że każdy, dzie szefa państwa i okres, gdy prezyd dów osobistych już tak daleko. Wejście w życie w niej organów stytucyjnych organóv nych rozwijających podstawie aktów pra normalnie), lecz w dekretu z mocą us życie instytucje pełni logiczny, skoro to do niego powinno zasadniczej." Najwcześniej stopada 1958 r.). Zw; Rzecz Nowej kwietnia 1959 r. We denckie - jeszcze nie brało ciało wyborcze wani do Zgromadzeń ci terytoriów zamorsl ukonstytuowano nowy m.in. kontrola konsty działalność nowy rząi Zmiany ustrojone w życiu społeczno-g tych dał się darstw rolnych w strzeżenie to Por. J. Stembrowi- określenia M. Duvergera, nazwać go systemem półprezy-zachowaniu bowiem zasady nieodpowiedzialności prezydenta przyznano mu szeroki zakres kompetencji, ocena systemu od strony analizy treści norm konstytucyjnych, iż kształt konstytucyjny ustroju ulegał w praktyce przeo-kto został prezydentem, wyciskał swoiste piętno na urzę-na interpretacji odpowiednich norm konstytucji. Stąd też entem był de Gaulle, nie przypadkiem określano mianem rzą-jednostki (le powoir personnel). Jego następcy nie szli jednak Konstytucji z r. 1958 w sensie wyłonienia powołanych odbywało się na przestrzeni kilku miesięcy. Do powołania kon-V Republiki niezbędne było wydanie kilku aktów praw-zasady konstytucji. Powołanie tych organów odbyło się na ornych uchwalonych nie przez parlament (jak to się dzieje drodze aktów rządowych, tzw. ordonansów (odpowiednik . Rząd zatem stał się prawodawcą wprowadzającym w ustrojoweTv Republiki. J. Stembrowicz uznaje taki tryb za w autorem Konstytucji r. 1958 był nie parlament, lecz rząd, należeć wydanie przepisów wykonawczych do ustawy odbyły się wybory do Zgromadzenia Narodowego (23 i 30 li-retęstwo odniosła w nich partia gaullistowska, tzw. Unia na Republiki (UNR). Natomiast wybory do Senatu odbyły się 26 ześniej, bo 21 grudnia 1958 r., odbyły się wybory prezy-powszechne, ale już nie przez parlament. Prezydenta wy-złożone z 81 761 osób. W jego skład wchodzili: deputo-a Narodowego, senatorowie, radcy generalni, reprezentan-ich oraz przedstawiciele rad municypalnych. W roku 1959 organ w postaci Rady Konstytucyjnej, do którego należy tucyjności ustaw. Z początkiem roku 1959 rozpoczął także ąd powołany przez Prezydenta Republiki. 3. ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO I SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO w V Republice były kontynuacją zjawisk zachodzących spodarczym i politycznym Francji. W latach pięćdziesią-zaobserwować proces likwidacji małych przedsiębiorstw i gospo-wyniku postępującej koncentracji środków produkcji. Spo-potwierdza wzrost liczby i znaczenia wielkich firm i organizacji z: Systemy polityczne..., s. 70. 139 gospodarczych. Ich przedstawiciele zdobywają kluczowe pozycje w życiu spo-łeczno-gospodarczym, a w konsekwencji także w życiu politycznym kraju. O ile w początkach IV Republiki ster rządów - na skutek złożonych przyczyn - spoczywał w rękach klas średnich, o tyle w V Republice dominujący wpływ zdobywa wielki kapitał. Jego przedstawiciele objęli władzę w okresie powszechnego zniechęcenia społeczeństwa do istniejących form ustrojowych. Stworzyło to korzystny grunt do wprowadzenia radykalnych zmian modyfikujących dotychczasowy model sprawowania władzy państwowej. W nowym modelu dominującą pozycję zdobywa Prezydent Republiki, stając się filarem ustroju. Konstytucja utrzymuje zasadę suwerenności ludu, ale pojmowanego szeroko jako ogół obywateli, przy czym, gdy chodzi o formy sprawowania władzy, przyjmuje system przedstawicielski, a także referendum - instytucję odgrywającą ważną rolę w okresie prezydentury de Gaulle'a. prezydent zajmuje dominującą, pierwszoplanową pozycję w państwie, stąd też można mówić o jego przewadze nie tylko w dziedzinie władzy wykonawczej. Jssl_nie tylko szefem państwa, ale też de facto i de iure - szefem władzy wykonawczej, do niego należy powoływanie rządu i kierownicze oddziaływanie na4eg.0pr.1cfi, Jednym z fundamentów V Republiki była zasada maksymalnego uniezależnienia rządu od parlamentu. Wprawdzie prezydent powołując rząd musi się li-czyć z układem sił w parlamencie, bowiem parlament-może uchwalić rządowi .wotum nie.nfnnśqi lub odrzucić wniosek o wotum zaufania, ale ostatnie słowo w tej sprawie ma prezydent, który może bądź to przyjąć dymisję rządu, bądź też rozwiązać parlament. Rząd ma również istotny wpływ na tok prac przedstawicielstwa narodowego. W praktyce też potwierdziła się teza, że istotniejsze znaczenie ma zaufanie do rządu ze strony prezydenta niż ze strony parlamentu. Chodzi rzecz jasna o sytuację, gdy prezydent i większość parlamentarna mają ten sam polityczny charakter. W innych przypadkach sytuacja ulega zasadniczej zmianie. Konstytucja z r. 1958 przyjęła zasadę dwuizbowości parlamentu, ale jakby w pełniejszej niż w IV Republice postaci. Widoczne jest to w większym zrównaniu uprawnień obydwu izb w porównaniu ze stanem przyjętym w Konstytucji z r. 1946. Senat stał się pełnoprawną częścią składową parlamentu, ze stosunkowo szerokim zakresem kompetencji, ale bez prawa kontroli i obalania rządu, co wiąże się z konsekwencją przyjęcia odmiennego trybu wyboru i innych uregulowań kwestii kadencji. Odmienności te rzutują na różnice w składzie politycznym obydwu izb. Wskutek tego o ile można sobie wyobrazić rząd, którego skład polityczny i program różnią się od oblicza politycznego Senatu, o tyle tego rodzaju rozbieżność jest niemożliwa w przypadku Zgromadzenia Narodowego i rządu (dlatego zwycięstwo socjalisty F. Mitterranda w wyborach prezydenckich w r. 1981 i 1988 oraz powołanie przez niego rządu lewicowego spowodowało konieczność rozwiązania Zgromadzenia Narodowego, w którym większość posiadali gaulliści i ich sojusznicy). 140 Wreszcie mienić należy zasć mentarnej kontroli cyjną. wśnfrd zasad dotyczących ustroju politycznego V Republiki wy-dę rozbudowanej i zinstytucjonalizowanej formy pozaparla-konstytucyjności ustaw, sprawowanej przez Radę Konstytu- III. SYSTEM PARTYJNY - PODSTAWOWE SIŁY POLITYCZNE FRANCJI . CHARAKTERYSTYKA SYSTEMU PARTYJNEGO FRANCJI stanowi przy wzmocnienia Francja wielopartyjny, ewolucję od posta dycje partii polity Republiki partie dzie komórek orgi socjaliści i komun Sytuacja znacznego pojawienie się na w okresie III Repu ści, którzy poza ol też nowe siły jak wiodły ogromneg sprawna struktura partie, stosując większą uwagę na W okresie IV przykład kraju, w którym funkcjonuje klasyczny system czym na przestrzeni lat powojennych wskazuje on wyraźną ci wielopartyjnego rozbicia do systemu dwublokowego. Tra-cznych sięgają w tym kraju w. XIX, z tym że w okresie III w ystępowały głównie na terenie parlamentu, nie mając w zasa-.nizacyjnych w terenie. Wyjątek stanowili pod tym względem .był czego wyrazem w parlamencie, były skłócone, lenie rządu, a jed nie wszystkie porozumieć się i s koalicji rządowej o tyle wyizolowanie wać znaczne ster rządów na pr; prawicy i centrum 1947 pojawiają Istotne zmiany raz w systemie sci. niła się zasadniczo w IV Republice, kiedy partie doznały organizacyjnego. Wpłynęło na to szereg czynników: a) irenie politycznej nowych partii bądź umocnienie partii, które bliki były partiami opozycyjnymi (komuniści, a także socjali-resem rządu frontu ludowego nie brali udziału w rządzie, czy VIRP), b) doświadczenia wyniesione z ruchu oporu, które do-» znaczenia czynnika organizacji w życiu politycznym, c) organizacyjna partii komunistycznej, w wyniku której inne śrjodki skutecznego przeciwstawienia się jej, zaczęły zwracać sprawy dyscypliny wewnętrznej i sprawność organizacyjną. Republiki wystąpiło duże rozbicie polityczne społeczeństwa, o istnienie wielu partii. Szereg z nich posiadało reprezentację żadna jednak nie zdobyła dominującej pozycji i przewagi. Partie zdolne do tworzenia sojuszy negatywnych, obliczonych na oba-nocześnie niezdolne do zawarcia sojuszy pozytywnych. Stąd panie, które przyczyniły się do obalenia gabinetu, były w stanie tworzyć nową koalicję. O ile FPK, stanowiąca mocne ogniwo w latach 1944-1947, przyczyniała się do stabilizacji rządu, jej i zepchnięcie w r. 1947 do opozycji musiało spowodowany. W ich wyniku nastąpiło przesunięcie się sił sprawujących wo, bowiem większość rządowa została uzupełniona o partie . Stąd też w miejsce rządów centrolewicowych z lat 1944-w okresie późniejszym gabinety centroprawicowe, następujące w życiu politycznym V Republiki znajdują wy-partyjnym. Wiążą się one z zanikiem pewnych partii (MRP) 141 i pojawieniem się nowych ugrupowań, jak np. powstała w r. 1958 gaullistowska Unia na Rzecz Nowej Republiki (UNR), zmieniająca kilkakrotnie nazwę, a także Unia Demokracji Francuskiej (UDF). Nową tendencją jest tworzenie się początkowo trzech, a ostatecznie dwu realnie liczących się bloków: prjLwJLaw.ego oraz sojuszu lewicy. Blok centrowy stale tracił na znaczeniu. Co więcej, w V Republice pojawia się nowe zjawisko uzyskiwania przez jedną partię polityczną pozycji dominującej, np. UNR w r. 1968, socjaliści w r. 1981, RPR w r. 1993. Wywiera to istotny wpływ na kształtowanie się większości parlamentarnej i na wzrost stabilizacji rządu. Te ogólne stwierdzenia wymagają uzupełnienia o charakterystykę oblicza politycznego i roli społecznej spełnianej przez główne siły IV i V Republiki. W tym celu należy dokonać przeglądu partii, poczynając od lewicy (przez to pojęcie rozumie się ugrupowania polityczne o radykalnym programie społeczno-politycznym, zajmujące w parlamencie miejsce z lewej strony sali, patrząc z miejsca zajmowanego przez przewodniczącego izby), idąc przez centrum ku prawicy. Przy charakteryzowaniu francuskich partii politycznych w żadnym wypadku nie można sugerować się ich nazwami, ponieważ nie stosują one oficjalnych nazw o niedemokratycznym wydźwięku. Nie ma więc partii o nazwie „konserwatywna", a nawet partie prawicy chętnie używają nazw brzmiących radykalnie, demokratycznie (np. Republikańska Partia Wolności, Niezależni itp.). 2. PARTIE LEWICY W życiu politycznym powojennej Francji trwałą pozycję zyskały partie lewicy społecznej - dotyczy to partii komunistycznej (FPK) i partii socjalistycznej, która do r. 1971 nosiła nazwę SFIO (Francuska Sekcja Międzynarodówki Robotniczej). Zasięg ich wpływów uległ zmianom - w IV Republice wyraźna była dominacja FPK, a obecnie zdecydowaną przewagę mają socjaliści (PS), co znalazło wyraz w wyborach prezydenckich w r. 1981, wyborach parlamentarnych w tym samym roku, a także w r. 1988 i 1997. Obie wymienione partie łączy fakt, że nie ponosiły one odpowiedzialności za klęskę Francji w r. 1940, bowiem FPK nigdy przed wojną nie wchodziła w skład koalicji, natomiast socjaliści uczestniczyli tylko w rządzie Frontu Ludowego w r. 1936. Obydwie partie odgrywały aktywną rolę w ruchu oporu. Francuska Partia Komunistyczna powstała w r. 1920 w wyniku rozłamu, jaki zaistniał w łonie partii socjalistycznej na tle stosunku do Międzynarodówki Komunistycznej. Większość członków partii poparła wniosek o przyłączenie się do Międzynarodówki i utworzyła FPK - mniejszość zaś pozostała jako SFIO. Od chwili powstania partia akcentuje swe robotnicze oblicze i rewolucyjny program. Do roku 1936 zajmowała konsekwentnie stanowisko antykapitalistyczne, była na terenie parlamentu zawsze w opozycji wobec rządu. W roku 1936 poparła rząd Frontu Ludowego, nie biorąc jednak w nim udziału. W okresie oku- 142 pacji była orgar skład rządu do r Francji, zdobywając sów. Wyniki uz 1945-1956 (tab wyborców; między (25,4%) notujemy wyniki w głoso\ kształtowanie u roku 1947 part widocznej szcze Tab. 1. Wyniki jzyskane przez FPK w wyborach przeprowadzonych w latach 1945—195612 izatorem ruchu oporu, a po wyzwoleniu Francji wchodziła w 1947. W okresie IV Republiki stanowiła najsilniejszą partię we (poza wyborami 2 czerwca 1946 r.) największą liczbę gło-yskiwane przez FPK w wyborach przeprowadzanych w latach 1) świadczą o tym, że partia cieszyła się stabilnym poparciem najwyższym wskaźnikiem poparcia (28,6%) a najniższym różnicę tylko 3,2 punktu. Poparcie wyborców, uzyskiwane aniu, liczba zdobytych mandatów dawały partii duży wpływ na itroju IV Republiki na politykę gabinetów do roku 1947. Od a znajdowała się w opozycji, w zupełnej izolacji politycznej, ;ólnie wyraźnie w okresie zimnej wojny. 21 X 1945 2 VI 1946 10X1 1946 12 VI1951 21 1956 5004121 26,1% 5199000 26,2% 5489000 28,6% 5056000 25,4% 5454589 25,4% OS Francuska r. 1958 przeciw publiki FPK tr, denckich w latć głosów, co przy nich wpływów latach osiemdzi spada poniżej 1 W wyboracjh r. 1969 J. Ducl zdobył 4 456 9: głosów (6,76%) głosów. Wynik w okresie V FPK wyszł i w r. 1972 zav lewicy zdobywał w maju wyborem denta Republiki a następnie w w wyniku które artia Komunistyczna była jedyną poważną siłą występującą w »"nin Hyjnłninp^i rządu,— Jedna i druga została ograniczona w porównaniu z tradycyjną pozycją parlamentu w systemie parlamentarnym. Uprawnienia ustawodawcze parlamentu ograniczono przez: a) przyznanie prezydentowi prawa przechodzenia ponad parlamentem do społeczeństwa w drodze referendum, którego przedmiotem może być organizacja władz publicznych, reformy dotyczące polityki ekonomicznej i społecznej, a także służb publicznych, ratyfikacja pewnych umów międzynarodowych, b) taksatywne wyliczenie dziedzin, w których parlament może uchwalić ustawy (art. 34 Konstytucji), c) powstania możliwości przyjmowania ustaw bez głosowania (chodzi o sytuacje, w których rząd stawia w związku z projektem ustawy wniosek o wotum zaufania), d) przyznania rządowi prawa wydawania ordonansów (dekretów z mocą ustawy). Charakterystyczna jest także regulacja trybu uchwalania budżetu. Konstytucja przyjęła terminy określające czasowe ramy prac nad projektem ustawy budżetowej. Okres ten wynosi łącznie 70 dni, a nieukończenie w tym czasie prac nad budżetem daje rządowi prawo ogłoszenia tego aktu w formie ordonan-su; nie można tego czynić tylko w przypadku odrzucenia projektu przez obie izby. Analogiczne tendencje widoczne są w zakresie kontroli. Konstytucja wprowadza środki służące presji rządu na parlament i utrudniające kontrolę legislatywy wobec egzekutywy. Rząd może stosować presję, posługując się instytucją wotum zaufania, stawianą bądź to w związku z generalną polityką rządu, bądź z tekstem projektu ustawy. Do stawiania wniosku uprawniony jest tylko premier na mocy upoważnienia rządu. Stawianie wniosku o udzielenie wotum zaufania w związku z ogólną polityką rządu stanowi zjawisko naturalne i w pełni zrozumiałe. Interesująca natomiast i charakterystyczna dla nowych tendencji ustrojowych jest procedura stosowania wotum zaufania w związku z przedkładanym projektem ustawy. Konstytucja stanowi, że projekt ustawy uwąża_^ie_^a_ąulomatycznie przyjgtyJłez głosowania, jeżeli w ciągu 24 godzin odwożenia wniosku przez-rząd nie, wpły-nie od deputowanych wniosek o wyrażenie gabinetowi wotum nieufności, Procedura uchwalania wotum nieufności uległa obostrzeniu, gdyż do złożenia wniosku konstytucja upoważnia grupę deputowanych stanowiącą co najmniej jedną dziesiątą ogólnej liczby członków Zgromadzenia. Głosowanie odbywa się dopiero po upływie 48 godzin od złożenia wniosku, przy czym do prawomocności uchwały wymagana jest bezwzględna większość głosów. W ramach sesji zwyczajnej deputowany może podtrzymać wniosek o wotum nieufności nie więcej niż trzykrotnie, zaś w trakcie sesji nadzwyczajnej z prawa tego może korzystać tylko raz. 166 Jednakże nawę losy gabinetu nie si skiadąjlymisję na r zać Zgromadzenie Naród po uchwaleniu wniosku wyrażającego rządowi nieufność jeszcze przesądzone. Po podjęciu takiej uchwały premier ce prezydenta - ten jednak może jej nie przyjąć, a rozwią-lowe. Konstytucja z bezpieczny, grożąc) bezpieczne, ale i m Udzielana przez cz parlamentarnej, ale W odróżnieniu wych, charakterysty wprowadzone w r. że wszystkie inne n wzmocnienia, wzros ślej mówiąc, Zgrom; ślić należy, że praktyka cyjnej zmierza w k parlamentu. 1958 nie zna interpelacji, traktowanych jako środek nie-obaleniem rządu. W to miejsce wprowadzono mniej nie-iej skuteczne, niezagrażające losom gabinetu - zapytania, jnka rządu odpowiedź może stanowić przedmiot dyskusji ez przegłosowywania wniosków. od ujęcia przedstawionych uprzednio organów państwo-a parlamentu podana została od strony akcentującej zmiany 958. Przyjęcie takiej postawy wydaje się uzasadnione tym, iczelne organy państwowe doznały w okresie V Republiki a ich rola ustrojowa i znaczenie. Jedynie parlament, a ści-dzenie Narodowe, doznał ograniczeń. Jednakowoż podkre-ustrojowa, a szczególnie orzecznictwo Rady Konstytu- runku osłabienia tych ograniczeń i wzmocnienia pozycji Organ ten Francji. Wprawdzie się on znacznie od I także kompetencje rolę Zgromadzenia zatem jeszcze w cza poza te ramy. M była nieco inaczej p w praktyce stało. Charakterystyc; osób, powoływanyc madzenia Narodowe jej członków, powo się w jednej trzecie skład Rady mogą w Prawo takie posia d'Estaing, ale z ka parlamentu, a łą incompatibilitas. Rada Konstytuc które bynajmniej nie ale są rzeczywiście 4. RADA KONSTYTUCYJNA ;anbwi zupełną nowość w strukturze aparatu państwowego w IV Republice istniał Komitet Konstytucyjny, ale różnił ady, która ma nową, oryginalną pozycję prawną. Nowe są ego organu. Komitet Konstytucyjny ograniczał wprawdzie Narodowego, ale czynił to na rzecz izby drugiej, mieścił się ramach systemu parlamentarnego. Rada Konstytucyjna wykra-amy tu do czynienia z organem państwowym, którego istota omyślana i zakładana przez twórców konstytucji, niż się to ny jest skład Rady, określony w art. 56 Konstytucji na 9 po 3 przez Prezydenta Republiki, przewodniczących Zgro-o i Senatu na okres 9 lat. Przewodniczącego Rady, spośród uje Prezydent Republiki, zaś Rada Konstytucyjna odnawia co 3 lata. Obok członków pochodzących z nominacji w chodzić z urzędu i dożywotnio byli Prezydenci Republiki, a obecnie jedyny żyjący były prezydent V. Giscard nie korzysta, ubiegał się bowiem i uzyskał mandat człon-zenia tych stanowisk zabrania konstytucja, wprowadzając /jna wyposażona została w szerokie uprawnienia kontrolne, sprowadzają się tylko do badania konstytucyjności ustaw, ozległe i dotyczą różnych sfer. Do zadań Rady Konstytu- 167 cyjnej należy - po pierwsze - czuwanie nad prawidłowością wyborów prezydenckich i parlamentarnych, a także nad przebiegiem referendum. Jednocześnie w przypadku złożenia protestów na nieprawidłowości związane z głosowaniem Rada orzeka w tej kwestii. Ocenia więc prawidłowość wyborów, rozpatruje reklamacje, ogłasza wyniki wyborów oraz rezultaty referendum. Uprawnienia związane z wyborami czynią z Rady Konstytucyjnej niejako najważniejszy trybunał wyborczy. Druga grupa uprawnień obejmuje badanie zgodności z konstytucją ustaw organicznych i regulaminów wewnętrznych izb parlamentu. Akty te muszą obligatoryjnie być poddane zbadaniu, przy czym ustawy organiczne przed ich pro-mulgacją, a regulaminy izb przed ich wejściem w życie. W ten więc sposób podważona została tradycyjna swoboda parlamentu nadawania sobie aktu określającego wewnętrzną organizację i tryb działania ciała przedstawicielskiego. Na odrębną uwagę zasługują ustawy organiczne, a więc kategoria aktów normatywnych parlamentu o szczególnym charakterze. Są to mianowicie ustawy stojące wprawdzie niżej od ustaw konstytucyjnych, nie mogą one zmienić konstytucji, ale nadrzędne w stosunku do ustaw zwykłych, a zatem znajdujące się między konstytucją a ustawami zwykłymi. Cechą charakterystyczną ustaw organicznych jest to, iż są to akty prawne zapowiedziane w konstytucji. Stanowią one niejako rozwinięcie konstytucji, zasad w niej zawartych, a zatem wiążą się organicznie z konstytucją. Z uwagi na ich charakter i miejsce w systemie źródeł prawa ustawy organiczne podlegają obowiązkowo badaniu pod względem ich zgodności z konstytucją. Dopiero po pozytywnej opinii Rady Konstytucyjnej ustawy te mogą być promulgowane. Podkreślić należy, że decyzje Rady Konstytucyjnej są ostateczne i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy. Wymienione dotychczas grupy uprawnień Rady Konstytucyjnej obejmują jej zadania o charakterze obligatoryjnym, są zatem podejmowane z urzędu. Grupa trzecia obejmuje zadania podejmowane przez Radę z inicjatywy i na wniosek innych organów państwowych. Należy do tej grupy ocena zgodności z konstytucją ustaw zwykłych oraz umów międzynarodowych. Inicjatywę w tym zakresie posiada Prezydent Republiki, premier, a także przewodniczący izb parlamentu. Od roku 1974 prawo to przysługuje także grupie 60 deputowanych lub senatorów. Na wniosek wskazanych podmiotów Rada bada, czy ustawa narusza konstytucję, i to nie tylko w sensie ogólnych zasad ustrojowych, ale także czy nie wykracza poza ramy zakreślone dla parlamentu w art. 34 Konstytucji. Inaczej mówiąc, Rada ustala, czy ustawy nie wchodzą w zakres spraw zastrzeżonych dla prawodawczej działalności rządu. Istnieją jeszcze inne uprawnienia Rady, jak np. wynikające z obowiązku Prezydenta Republiki konsultowania z Radą Konstytucyjną zamiaru stosowania art. 16 Konstytucji itp. Grupa druga i trzecia kompetencji Rady dotyczą kontroli nie wszystkich organów państwowych, lecz tylko parlamentu. Rada nie kontroluje zatem aktów urzędowych prezydenta czy rządu z wyjątkiem badania zgodności z konstytucją 168 umów międzynarodowych, i to nie wszystkich i nie z urzędu, a jedynie na wniosek uprawnionych podmiotów. Bada ona jedynie działalność prawodawczą legislatywy - nie zajmuje się natomiast badaniem tej działalności w odniesieniu do innych naczelnych organów państwowych, w tym i organów wykonawczych. Dodać bowiem należy, że akty prawne organów wykonawczych (rządu, ministrów) badane są przez Radę Stanu (Conseil d'Etai). Podkreślić należy, że w myśl twórców konstytucji Rada miała być organem kontroli w stosunku do parlamentu. Ewolucja ustrojowa wskazuje na odmienne potraktowanie przez Radę przyznanych jej kompetencji. W literaturze podkreśla się, że w wyniku ewolucji Rada stała się organem umacniającym nadrzędność konstytucji w systemie źródeł prawa, że jej orzeczenia służą umacnianiu praworządności, że obok decyzji wydawanych na korzyść rządu często występują decyzje korzystne dla parlamentu. Przyznanie zaś w r. 1974 prawa zaskarżania ustaw do Rady Konstytucyjnej deputowanym i senatorom spowodowało znaczny wzrost orzeczeń, z których korzysta także opozycja. Politycznie jednostronny, w początkowym okresie istnienia Rady Konstytucyjnej, charakter jej orzeczeń wynikał stąd, że jej skład dobierany był w pierwszym rzędzie pod wpływem kryteriów politycznych. Najbardziej uwidoczniło się to w r. 1959, gdy powoływano pierwszy skład Rady. Wówczas weszło doń 9 członków, z których aż 5 to byli działacze gaullistowskiej RPF (z okresu IV Republiki), lub powstałej w r. 1958 UNR. Podkreślić należy, że skład kreowano nie kierując się bynajmniej troską o dobór osób posiadających przygotowanie prawnicze. W toku ewolucji tendencje te uległy zmianie. Rada zdobyła sobie wysoki autorytet, a w jej skład powoływano wybitne osobistości zarówno życia politycznego, jak i znakomitych prawników, w tym profesorów prawa uniwersytetów francuskich. VI. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO W OKRESIE V REPUBLIKI W początkach V Republiki dominował w literaturze prawniczej i politolo-gicznej pogląd, że ustrój określony w Konstytucji z r. 1958 ma wyraźnie przejściowy charakter, że wyraża on idee i tendencje, które w efekcie doprowadzą do czystej postaci rządów prezydenckich. Opinie te wzmogły się po nowelizacji konstytucji w 1962 r., gdy przyjęto zasadę wyboru prezydenta w sposób powszechny i bezpośredni. Nie brakowało też poglądów, które zakładały przej-ściowość systemu politycznego, wiążąc go wyłącznie z okresem pozostawania przy władzy de Gaulle'a. Generał wyciskał swoiste piętno na systemie politycznym V Republiki, był ojcem duchowym jej konstytucji. W swoisty sposób interpretował zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji r. 1958. Kierunek tej interpretacji był jednoznaczny: rozszerzające pojmowanie roli prezydenta. 169 Sądzono, że z chwilą odejścia generała ze stanowiska prezydenta ustrój będzie musiał się zmienić. Rezygnacja de Gaulle'a w r. 1969 ze stanowiska prezydenta nie potwierdziła jednak tych przypuszczeń. Generał podał się do dymisji po negatywnym wyniku referendum przeprowadzonym w kwietniu 1969 r. Nie musiał tego czynić, ale każdorazowe sięganie do instytucji referendum generał łączył z pragnieniem przekształcenia go w plebiscyt. Wynik pozytywny przyjmował jako potwierdzenie przez naród zaufania do prezydenta. W roku 1969 również zapowiedział, że negatywny wynik referendum zmusi go do podania się do dymisji i tak też postąpił. Zmiana na stanowisku prezydenta nie stworzyła zagrożenia dla systemu politycznego. Nie oznacza to, że nic się w tej dziedzinie nie zmieniło. Przeciwnie, następcy prezydenta-generała na stanowisku głowy państwa nie wykazywali tendencji do rządów jednostki. W innym też duchu i kierunku dokonywali interpretacji postanowień konstytucji, ale ustrój polityczny pozostał niezmieniony. Decydujący wpływ na taki stan rzeczy wywarł fakt, że to partia gaullistowska miała nadal decydującą przewagę w parlamencie, że generała na stanowisku prezydenta zastąpił bliski jego współpracownik, były wieloletni premier V Republiki Georges Pompidou. U steru władzy pozostali zatem gaulliści, chociaż bez swego ideowego przywódcy. Większe znaczenie wywarła kolejna zmiana na stanowisku prezydenta, dokonana w r. 1974 po śmierci G. Pompidou. Rok wcześniej odbyły się wybory parlamentarne, w którym gaulliści utracili 110 mandatów w porównaniu z wyborami z r. 1968. Nie mieli już większości w Zgromadzeniu Narodowym. Co więcej, w obozie rządowym nastąpiły istotne przesunięcia i do rywalizacji o fotel prezydenta, obok gaullisty, stanął dotychczasowy sojusznik UDR, ówczesny przywódca niezależnych republikanów minister Valery Giscard d'Estaing. Jego wybór na stanowisko prezydenta i porażka gaullisty miały istotne znaczenie polityczne. Kolejny prezydent także wywarł wpływ na system polityczny V Republiki, gdyż preferował jego model różny zarówno od tego, jaki kształtował de Gaulle, jak też od tego, jaki prezentował G. Pompidou. Nowym zjawiskiem stała się sytuacja powstała w r. 1981 po wyborach prezydenckich wygranych przez F. Mitterranda. O ile V. Giscard d'Estaing był w jakimś sensie kontynuatorem dotychczasowej polityki, bo nie będąc gaullistą wchodził przecież w skład tej większości, którą stanowili gaulliści i niezależni republikanie, to Mitterrand jako przedstawiciel lewicy społecznej reprezentował orientację odmienną. Mitterrand był przez wiele lat przywódcą partii socjalistycznej - był współtwórcą sojuszu lewicy, kilkakrotnie walczył o fotel prezydencki i zdobył go dopiero w r. 1981, korzystając w drugiej rundzie wyborów z poparcia całej lewicy, włącznie z komunistami (w pierwszej turze wyborów komuniści mieli własnego kandydata, przywódcę FPK G. Marchais). Po raz pierwszy w V Republice socjalista został prezydentem, do tego polityk, który w r. 1958 prowadził kampanię przeciwko projektowi Konstytucji V Republiki. Gdy po przedterminowych wyborach parlamentarnych (w wyniku rozwiązania 170 Zgromadzenia Narodowego) w czerwcu r. 1981 sukces odniosła lewica, powołał rząd lewicowy, w którym dominującą rolę i zdecydowaną większość stanowisk otrzymali socjaliści, ale w skład którego weszli także lewicowi radykałowie i komuniści i do 1984 r.). Mimo wielu wcześniejszych zastrzeżeń i prezydent, i rząd lewicowy oparli się na zwalczanej kiedyś konstytucji. Konstytucja z r. 1958 wykazała zatem dużą trwałość i przydatność. W zmienionych warunkach stanowić mogła nadal fundament ustroju. Nadspodziewanie d jża elastyczność jej zasad wykazała wielką przydatność, dzięki czemu Francja mogła bez poważniejszych zakłóceń przejść przez zmienne układy polityczna, ale także i przez trudny okres lat 1986-1988 oraz 1993-1995, zwany cohabitation, gdy prezydent wykazywał inną orientację polityczną niż wyłoniona z parlamentarnych wyborów r. 1986 i 1993 większość Zgromadzenia Narodowego Cohabitation okazała się także konieczna po wyborach do Zgromadzenia Narodowego przeprowadzonych w r. 1997. W ich wyniku zwyciężyła partia socjalistyczna, 2dobywając około 8,5 min głosów, tj. 38,85% i uzyskując 245 mandatów. Inne partie lewicy uzyskały łącznie ok. 4 min głosów, zdobywając 74 mandaty. Dato to podstawę do utworzenia lewicowego rządu. Prawica zdobyła łącznie 11792571 głosów, czyli 46,04% i 257 mandatów. W tym gaulliści (RPR) uzyskali 6057761 głosów, tj. 23,65% i 140 mandatów, UDF - 5374563, tj. 20,98% i 109 mandatów; inne partie prawicy zdobyły 360247 głosów, czyli 1,41%, tj. 8 mandatów. Na Frort Narodowy głosowało 1434884 wyborców, czyli 5,60%, co dało mu (przy większościowym systemie wyborczym) tylko 1 mandat. Ewolucja ustrojowa V Republiki pozwoliła wydobyć i silniej zaakcentować demokratyczne cechy przyjętego w r. 1958 systemu politycznego. W okresie V Republiki utrwaliła się stabilizacja wewnętrzna państwa, jego system gospodarczy, Francja utrwaliła swą pozycję w świecie, a jej ustrój stał się źródłem inspiracji dla wielu państw bądź nowo powstałych, bądź przechodzących zasadnicze przeobrażenia polityczne i społeczne. Tekst Konstytucji z 1958 r. był już wielokrotnie (15 razy) nowelizowany, a autorem zmian i wnioskodawcą w każdym z tych przypadków był Prezydent Republiki. Tekst uchwalony był w jednakowym brzmieniu w każdej z izb parlamentu, a n istępnie przyjmowany przez Kongres (czyli na wspólnym posiedzeniu obydwu zb). 171 WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ Biskupski K., Założenia ustrojowe współczesnej Francji, Toruń 1963. Garlicki L., Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostek we Francji, Warszawa 1993. Gdulewicz E., Parlament a rząd w V Republice Francuskiej. Sfera ustawodawcza, Lublin 1990. Gdulewicz E., System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000. Granat M., Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994. Jamróz A., System partyjny współczesnej Francji, Warszawa 1990. Jamróz A., Przemiany ustrojowo-polityczne współczesnej Francji (1958-1988), Białystok 1991. Kubiak A., Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Gdańsk 1993. Konstytucja Francji, wstęp i tłumaczenie W. Skrzydło, Warszawa 1997. Popławska E., Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Warszawa 1995. Skrzydło W., Istota przemian polityczno-ustrojowych powojennej Francji (IV i V Republika), Lublin 1963. Skrzydło W., Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992. Stembrowicz J., Parlament V Republiki, Warszawa 1963. Wołowski K., Prezydent Republiki w powojennej Francji, Warszawa-Poznań 1973. Zakrzewska J., Spór o parlament w konstytuantach Francji i Włoch po drugiej wojnie światowej, Warszawa 1961. USTRÓJ PO I. GENEZA I KSZTAŁTOWANIE SIĘ AMERYKAŃSKIEGO SYSTEMU POLITYCZNEGO W porównanii dym państwem i s jowy stawia USA Amerykanie mogą kratycznymi rozw w historii i geners ustrój republikański Dwa stulecia postępowych zasad ej i, głoszącą, iż sy nego; po drugie, z; państwowa jest og stwo ingerować ni bód obywatela; pc władze lokalne (st: zasadę równości społeczno-ekonom w stanie zapewnić. Żadna ze wsk; najmniej rykanów tych zasajl jąc koncepcję rządzonymi a rząd cję pisaną, regułę rację Praw (Bili q Amerykański : wany jest dwoma dzeń ustrojowych, tłumaczyć można Rozdział V ,ITYCZNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH AMERYKI 1. GENEZA z państwami Europy Stany Zjednoczone Ameryki są mło-f lołeczeństwem. Jednocześnie doświadczenia i dorobek ustro-w rzędzie największych demokracji nowożytnych państw, więc zasadnie szczycić się najstarszymi współcześnie demo-ązaniami prawnoustrojowymi. Należą do nich: pierwsza lnie co do zasad niezmieniona konstytucja pisana (1787), , nowoczesny i trwały system dwupartyjny. jmu, w formie aktów pisanych, Amerykanie przyjęli szereg systemu politycznego. Po pierwsze, ogólną zasadę demokra-;tem rządów czerpie swą legitymację z konsensusu społecz-sadę wolności politycznej jednostki, oznaczającą, iż władza aniczona - istnieje zakres działań społecznych, w które pań-i może, tzn. gwarantowana jest sfera fundamentalnych swo- trzecie, zasadę federalizmu rozdzielającą władzę między nowe) i rząd centralny - federalny; po czwarte, przyjmując o 3ywateli zarówno wobec prawa, jak i wobec szans w życiu cznym - tak dalece jak społeczeństwo i państwo jest to zanych zasad nie była całkowicie nowa; miały one długą, co doktrynal ną historię. To co jest znaczące, to fakt przyjęcia przez Ame-i nadanie im praktycznego kształtu. Przykładowo, przyjmu-wła|dzy państwowej jako rezultatu umowy społecznej między ącymi, wywiedziono z niej istotne konsekwencje: konstytu-podziału władz i wzajemnego ich hamowania się oraz Dekla-fyights). ystem polityczny, jak żaden nam współczesny, zdetermino-przenikającymi się cechami: kontynuacją i modyfikacją urzą-Umiejętnością praktycznego łączenia tych dwóch elementów stabilność ustroju państwowego USA. 173 U podłoża państwowości USA legło utworzenie, w ciągu 125 lat, 13 kolonii (pierwsza - Wirginia - 1607, trzynasta - Georgia - 1733).' W połowie w. XVIII polityka brytyjska wobec kolonii zaczęła w coraz większym stopniu hamować ich rozwój ekonomiczny i społeczny, obciążając je wysokimi podatkami, cłami oraz zdecydowanie ingerując w stosunki wewnętrzne kolonii. W rezultacie we wrześniu 1774 r. zebrało się w Filadelfii 55 delegatów z 12 kolonii i utworzyło zalążek władzy centralnej w postaci Kongresu Kontynentalnego (funkcjonował przez 5 lat), który wezwał do tworzenia niepodległych stanów i uchwalania przez nie własnych konstytucji. Rozpoczął się okres Amerykańskiej Rewolucji, której kulminację stanowiło uchwalenie Deklaracji Niepodległości. Deklaracja ta, uchwalona przez Kongres Kontynentalny 4 lipca 1776 r., składa się z trzech części: 1) deklaracji podstawowych, niezbywalnych (naturalnych) praw człowieka, a wśród nich życia, wolności, dążenia do szczęścia oraz prawa obalania władzy nieopartej na zgodzie rządzonych, 2) wyliczenia powtarzających się aktów „przemocy i uzurpacji" ze strony monarchy - króla Jerzego III, 3) formalnej deklaracji niepodległości, która stwierdza, iż kolonie przestają być podległe metropolii („Zjednoczone kolonie są i mają prawo być wolnymi i niezależnymi stanami"). Deklaracja Niepodległości stała się nie tylko podstawą ideologiczną tworzącej się państwowości, ale miała również szersze znaczenie - na skalę światową. Akt ten kreował bowiem rewolucyjną, na ówczesne czasy, doktrynę sprawowania władzy, opartą na legitymacji pochodzącej od społeczeństwa i ograniczonej prawami obywatelskimi. Utworzenie wspólnej międzystanowej władzy centralnej zostało zaproponowane w r. 1776 w postaci tzw. Articles of Confederation, które weszły w życie dopiero w r. 1781. Pierwszy artykuł używał po raz pierwszy nazwy „Stany Zjednoczone Ameryki". Utworzona unia była konfederacją, a więc związkiem stanów, a nie ich ludności, każdy stan zachowywał swą suwerenność i niezależność. 2. KONSTYTUCJA STANÓW ZJEDNOCZONYCH Słabości rządów na gruncie Artykułów Konfederacji spowodowały konieczność ich rewizji. W tym celu stany delegowały do Filadelfii w maju 1787 r. swych przedstawicieli. Było ich 77, w pracach konwencji wzięło udział 55, z czego 40 w znaczący sposób. Efektem konwencji konstytucyjnej stało się, wbrew pierwotnym zamierzeniom, uchwalenie całkowicie nowego aktu ustrojowego - Konstytucji USA, która stanowiła końcowy etap powstania nowej 1 Zob. szersze omówienie genezy Stanów Zjednoczonych w pracy pod red. J. Wróblewskie-go, Konstytucja USA 1787-1987, „Historia i Współczesność", Warszawa 1987. 174 państwowości. Do sukcesu ierwszym było uwolnienie się od władzy metropolii, drugim - powstanie wolnych stanów zastępujących rządy kolonialne. i trwałości konstytucji przyczynił się wysoki poziom intelektu- alny i doświadczenie polityczne jej twórców. Wśród nich znalazło się: 43 członków II Kongresu Kontynentalnego, 7 gubernatorów stanowych, 20 było członkami stanowych konwencji konstytucyjnych bądź brało udział w redagowaniu konstytucji stanowych, 30 przez pewien czas było członkami legislatur stanowych, większość z nich znała bez wątpienia prace J. Locke'a, Mon-tesquieu, J. Adamsa. Nie bez wpływu na częściowo konserwatywny charakter konstytucji miał skład konwencji: 10 jej członków było ludźmi zdecydowanie bogatymi, pozostali zaś - co najmniej majętnymi. Twórcy konstytucji dobrze wiedzieli, że ich dzieło wymaga kompromisu, aby uzyskać ratyfikację stanów. Wśród wielu kompromisów wymienić można przykładowo kompromis między dążeniami dużych i małych stanów w odniesieniu do ich reprezentacji w Kongresie, generalny kompromis między Północą a Południem w sprawach handlowych i podatkowych, ugoda dotycząca pozycji i wyborów prezydenta, dwuizbowość Kongresu i wiele innych szczegółowych, tj. charakter weta prezydenta (absolutny bądź zawieszający). W ten sposób powstała Konstytucja USA, uchwalona w r. 1787. Zasadniczy tekst konstytucji składa się ze w stepu i siedmiu artykułów. Wstęp nawiązywał do wcześniej wyrażonych zasac państwa opartego na idei suwerenności ludu i państwa liberalnego. Systematyka konstytucji odzwierciedlała przyjęcie podstawowej zasady systemu rządów, a więc podziału władz, zarówno w aspekcie rozdziału funkcji na szczeblu centralnym, jak i w relacji federacja—stany. W kolejności obrazującej ówczesne ograniczone zaufanie do poszczególnych organów państwa dwa pierwsze artykuły dotyczą władzy ustawodawczej, tzn. Kongresu, oraz władzy wykonawczej - prezydenta, a na trzecim miejscu pozycji sądów federalnych. Artykuł IV poświęcony jest relacjom władzy federalnej i stanów, zapewniając tym ostatnim szeroki zakres samodzielności. Artykuł V w znaczny sposób przyczyniający się do jej stabilności (sztywności) reguluje sposób zmiany konstytucji. Procedura ta wymaga wniosku 2/3 izb Kongresu albo zwołania konwencji konstytucyjnej celem wprowadzenia poprawek do konstytucji na wniosek legislatur 2/3 stanów. Zmiany konstytucji wymagają akceptacji 3/4 stanów i nie zostają bezpośrednio włączone do jej tekstu, lecz stanowią jej uzupełnienie jako poprawki uchylające moc odnośnych postanowień zasadniczego tekstu. O skuteczności proceduralnego usztywnienia konstytucji świadczy fakt, że poza pierwszymi dziesięcioma poprawkami ratyfikowanymi w grudniu 1791 r. do chwili obecne przyjęto zaledwie 26 poprawek nienaruszających głównych zrę- bów przyjętega modelu ustrojowego. Artykuł VI określił podstawowe zręby systemu pisanych źródeł prawa, zaliczając do najwyższego prawa Unii konstytucję i zgodnie z nią (podkreślenie moje - W. Z.) wydane ustawy Stanów Zjednoczonych oraz wszystkie traktaty zawierane z innymi państwami. Wymienione akty prawne są wiążące dla sę- 175 dziów każdego stanu, nawet gdyby były sprzeczne ze stanową konstytucją. Kreowana w ten sposób zasada supremacji i hierarchii w obrębie prawa krajowego stała się podstawą do rychłego wprowadzenia (r. 1803) sądowej kontroli konstytucyjności i legalności (judical review), w istotnej mierze przyczyniając się do wzmocnienia pozycji wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności Sądu Najwyższego USA - podejmującego ostateczne decyzje w odniesieniu do uznania kontrolowanych aktów prawnych za obowiązujące. Ostatni, najkrótszy, artykuł (VII) stwierdzał, iż konstytucja wchodzi w życie po ratyfikowaniu jej przez co najmniej 9 stanów, co nastąpiło niebawem (22 czerwca 1788 r.). Dopiero po zebraniu się pierwszego, utworzonego według nowych zasad, Kongresu znaleziono czas na uregulowanie drugiego elementu porządku konstytucyjnego, mianowicie relacji państwo-jednostka. Konieczność takiej regulacji wynikała nie tylko z ogólnych założeń państwa nowożytnego, ale i z faktu, iż wcześniej uchwalone konstytucje stanowe takie postanowienia zawierały. Podstawowe prawa wszystkich obywateli Unii zostały uchwalone w formie pierwszych dziesięciu poprawek stanowiących tzw. Deklarację Praw. Znalazły się wśród nich fundamentalne swobody polityczne, tj. wolności słowa, prasy, religii (I poprawka), specyficzne dla USA - prawo noszenia broni (II poprawka), wolności osobistej, tj. nienaruszalności mieszkania, korespondencji, nietykalność osobista i wolność mienia (poprawki III i IV), gwarancje proceduralne swobód (poprawki V-VIII), zasada otwartego charakteru katalogu praw obywatelskich (poprawka IX i X). Rozpatrując Konstytucję Stanów Zjednoczonych, łatwo można dostrzec, iż przez ponad 200 lat w formalnym kształcie pozostała ona w zasadzie niezmieniona, zachował się stworzony przez nią system rządów, mimo iż zdajemy sobie sprawę z faktu, że ustrój polityczny końca XVIII w. ma się tak do nam współczesnego, jak jazda dyliżansem do lotu odrzutowcem. Jakie są więc przyczyny trwałości konstytucji amerykańskiej? Generalnie można stwierdzić, iż jej twórcom udało się tak rozdzielić i zrównoważyć poszczególne elementy struktury władzy państwowej, aby zapewnić realizację rządów większości, zachowanie praw mniejszości - w tym poszczególnych stanów. Ogólność postanowień kreujących zasady ustrojowe (w postaci kompromisowych, ogólnych przepisów), w miejsce zupełnego i szczegółowego ich normowania (nawet przy taksatyw-nym wyliczeniu uprawnień Kongresu w konstytucji znalazła się elastyczna klauzula, pozwalająca mu uchwalać wszelkie ustawy „potrzebne i właściwe do wykonywania jego uprawnień"), spowodowała, iż konstytucja, będąc przedmiotem ciągłej reinterpretacji, w szczególności w zakresie relacji władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz uprawnień Unii i stanów, może sprostać wymogom nowoczesnej państwowości.2 Por. CRS, United States Senate, The Constitution of the United States of America 1992, s. 2. 176 Jej treść ulega przez cały okres jej ców, raz do aktualr ych tzw. „żywą", niepi jącą zmienne waruijki państwowych nie zasadniczej. Jej tre ść Kongresu, sądowej cych efektem prakt; ciągłej modyfikacji. Wykładnie litery i ducha konstytucji obowiązywania raz odwołują się do intencji i woli jej twór-potrzeb. Często zwycięża ta druga koncepcja, tworząca aną konstytucję (living constitution), a więc odzwierciedla-polityczne i społeczne. Żaden z trzech głównych organów dysponuje monopolem na interpretację amerykańskiej ustawy ulega więc przeobrażeniom w efekcie: ustawodawstwa kontroli konstytucyjności ustaw, tradycji i zwyczaju będą-ki ustrojowej. 3. ZASJADA PODZIAŁU WŁADZ ORAZ ICH WZAJEMNEGO RÓWNOWAŻENIA SIĘ I HAMOWANIA Zasada ta ma kluczowe znaczenie dla ustroju państwowego Stanów Zjednoczonych. Jej podstawy doktrynalne stworzył J. Locke w pracy Dwa traktaty o rządzie oraz Ch. de Montesąuieu - O duchu praw, a udanego jej rozwinięcia dokonali twórcy konstytucji i praktyka polityczna, pozwalająca w dużym stopniu zrealizować cel koncepcji podziału władz - uniknięcie tyranii któregokolwiek z organów państwowych, a tym samym zachowanie wolności osobistej i politycznej obywateli. Zasada podziału władz zakłada, iż: 1) aparat państwowy realizuje trzy odrębne funkcje: ustawodawczą, wykonawczą i sądową, 2) każdej z nich powinna odpowiadać aktywność odrębnego organu państwowego - winna istnieć zasada niepołączalności funkcji i stanowisk, 3) powinien istnieć system hamulców i równoważenie si g poszczególnych organów państwa (checks and balances), uniemożliwiający dominację któregoś z nich nad pozostałymi. Aby uruchomić system równoważenia się władz, twórcy konstytucji poddali je różnym wpływc m, tak żeby prezydent, członkowie Kongresu i sędziowie nie byli zawiśli ani jedni od drugich, ani od tego samego elektoratu. Prezydent miał być wybierany przez zgromadzenie elektorów, senatorowie przez legislatury stanowe, członkowie Izby Reprezentantów w głosowaniu powszechnym, sędziowie powoływani za zgodą Senatu przez prezydenta. Ponadto różne są okresy kadencji członków ływani są doży wo Każda władzć waniu funkcji prz Senatu, Izby Reprezentantów, prezydenta; sędziowie powo- nio. rządu centralnego posiada określone uprawnienia w wykony-z inną władzę. To co jest bowiem konieczne do sprawnego działania państwa to nie całkowita niezależność i zupełna wyłączność funkcji, ale współzależność; stąd wybitny badacz R. Neustad trafnie określa amerykański system rządów jako system oddzielonych instytucji współuczestniczących w wykonywaniu f ankcji państwowych, czy też inaczej - wpływających na reali- 177 zację funkcji państwowych [separated institutions sharing powerś)? Jak słusznie wskazywał J. Madison, należy unikać jedynie akumulacji wszystkich funkcji w tych samych rękach, pewien stopień „zachodzenia" na siebie kompetencji jest nie tylko trudny do uniknięcia, lecz wręcz pożądany. Kongres uchwala ustawy, prezydent może stosować weto, które w przypadku weta zwykłego może być przez Kongres obalone. Sąd Najwyższy może pozbawić mocy obowiązującej akty ustawowe Kongresu, ale prezydent posiada za zgodą Senatu prawo nominowania sędziów, co jest bardzo istotnym uprawnieniem, zważywszy, iż niektórym prezydentom, np. R. Reaganowi, udało się powołać większość sędziów federalnych. Prezydent wykonuje prawo, ale konieczne do tego fundusze uchwalić może tylko Kongres. On też określa skład liczbowy SN, a nawet może zaproponować poprawkę do konstytucji, zmierzającą do uchylenia dotychczasowego orzecznictwa. Przykłady konstytucyjnego i ustawowego katalogu hamulców można by mnożyć. To co jest jego immanentną cechą, to możność tworzenia nowych środków wzajemnego równoważenia się - w szczególności prezydenta i Kongresu. Faktycznie więc hamulce podlegają ciągłemu rozwojowi i dobrze służą temu, aby aparat państwowy znajdował się (przynajmniej w dłuższych okresach) w stanie pożądanej równowagi. 4. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO Celem charakterystyki tego ustroju warto nieco uwagi poświęcić jego rozwojowi. W przedstawieniu tej kwestii pomocna może okazać się periodyzacja historii państwowości USA, zwracająca uwagę na rozwój pozycji poszczególnych centralnych organów aparatu państwowego. W ten sposób wyodrębnić można pięć okresów. Pierwszy okres (1776-1803), choć bardzo krótki, dotyczy najważniejszych wydarzeń ustrojowych w całej historii USA. Jak nigdzie na świecie w tak krótkim czasie uczyniono wtedy dla swej państwowości tak wiele i w tak trwałej formie - włączając w to przykładowe dla świata rozwiązania rewolucyjnie postępowej Deklaracji Niepodległości, pierwszej konstytucji pisanej, szeroki (na ówczesne czasy) katalog praw obywatelskich i wprowadzenie znaczącej dla praworządności (rule oflaw) kontroli konstytucyjności ustaw. Okres drugi obejmuje cały w. XIX. Wśród organów państwowych stale dominującą pozycję zajmuje wówczas Kongres, a jego prawodawstwo jest głównym źródłem prawa stanowionego. Zazdrośnie strzeże on swego miejsca, szczególnie w relacjach z prezydentem. Pojawiający się tzw. „silni prezydenci", którzy starają się rozszerzyć swoje konstytucyjne uprawnienia, napotykają na ostry sprzeciw legislatury, nie wyłączając prób pociągnięcia ich do odpowie- R. Neustad, Presidential Power, the Politics of Leadership, New York, London 1961, s. 33, 198. Określenie to jest dość powszechnie przyjęte w nauce amerykańskiej. 178 dzialności konstytucyjnej (Jackson, A. Johnson). W analizowanym okresie różne koleje losu przechodziło stanowisko Sądu Najwyższego.4 Za prezesury J. Marshala, a wi :c do r. 1835, Sąd Najwyższy zdobył podstawy swej władzy i prestiżu - głównie dzięki prawu do obowiązującej Kongres, prezydenta i niższe sądy wiążące wykładni konstytucji oraz daniu podstaw do jej interpretacji, umożliwiającej dostosowanie (bez potrzeby jej formalnej rewizji) do zmieniających się warunków. W czasie przewodniczenia sądowi przez E. Taneya (1836— 1846), rola jego stała się bardziej umiarkowana i mniej widoczna, aby znowu ulec wzmocnieniu po wojnie secesyjnej. W trzecim okresie, rozpoczynającym się na przełomie wieków, a trwającym do połowy poprzedniego stulecia, do coraz liczniejszych należeli „mocni" prezydenci: obaj Rrzesłuchania z udziałem nie tylko przedstawicieli admini- ikspertów, przedstawicieli grup nacisku, ale i osób prywatnych (np. przedstawicieli mniejszości narodowych). Ostateczną decyzję o skierowaniu projektu do dalszych prac podejmuje cała komisja na posiedzeniu niejawnym. Izba Reprezentantów i Senat różnią się w procedurze dopuszczania projektu do obrad plenarnych, jednakże wspólną cechą jest tu istotny wpływ liderów partyjnych na kolejność przedstawienia projektów. Po pomyślnym przegłosowaniu projektu w obu izbach (w jednobrzmiącej wersji, co zapewnia działanie komisji uzgadniających) przewodniczący obu izb przesyłają projekt do rozpatrzenia przez pr z nadaniem mu chara pisu, wówczas proje centach przypadków; ustawy bez jego podp zydenta. Może on projekt podpisać, co jest jednoznaczne eteru gotowej do wykonania ustawy, może odmówić pod-kt może stać się ustawą po ponownym przegłosowaniu większością 2/3 głosów obu izb Kongresu, co udaje się zaledwie w kilku pro- wreszcie prezydent może dopuścić do wejścia w życie isu, co stanowi formę politycznej dezaprobaty jej treści. przez Kongres funkc muje koniecznych ro: faktycznie deleguje s W nauce amerykańskiej dość powszechna jest krytyczna ocena realizacji i legislacyjnej. W wielu przypadkach Kongres nie podej-wiązań ustawodawczych bądź czyni to z opóźnieniem albo we uprawnienia szeroko rozumianej administracji. Jest to wynikiem ugruntowanej w Stanach Zjednoczonych pluralistycznej demokracji, w której procesie ustawodawstwo tworzone być musi drogą żmudnego układania się stron i kompromisów, z drugiej zaś strony wypływa to z rozdrobnienia uprawnień legislacyjnych Kongresu pomiędzy różne podmioty - zwłaszcza przywódców partii kongresowych, komisje i jej przewodniczących. Funkcja, która obecnie pozwala Kongresowi skutecznie hamować i równoważyć działalność aparatu wykonawczego prezydenta i bardzo licznych agend rządowych - nie wyłączając tzw. niezależnych agencji, często łączących w swej aktywności uprawnienia prawodawcze, wykonawcze i orzekające -jest kontrola zmierzająca do stwierdzenia, czy administracja wykonuje prawo zgodnie z intencją wyrażoną prz;z Kongres. Pierwszym aktem, w którym zostały sformalizowane kontrolne uprawnienia władzy ustawodawczej, był Legislative Reor-ganzation Act z r. 1946. Stworzył on generalny obowiązek stałych komisji Kongresu prowadzenia permanentnego badania realizacji ustawodawstwa. Do tego czasu bowiem kontrola przeprowadzana była sporadycznie, ad hoc i głównie za pośrednictwem specjalnych komisji. Wynikiem wprowadzenia w życie wskazanej ustawy były zmiany regulaminowe obligujące komisje do powoływania podkomisji kontrolnych, przygotowania planów kontroli i umieszczania przy projektach ustaw raportów o przewidywanym wpływie rozwiązań ustawowych 197 na wykonanie dotychczasowych regulacji prawnych. W roku 1974 powołano Generalne Biuro Rachunkowe (GAO), które stało się organem pomagającym Kongresowi oceniać realizację przyjętych w ustawach programów zleconych administracji. Aby utrzymać kontrolę nad stale rozrastającą się biurokracją, Kongres musi dysponować różnymi technikami. Gdy jedna z nich zawiedzie, musi stosować inne, w przeciwnym bowiem razie może dojść do zdominowania w systemie rządów elementu przedstawicielskiego przez technokratyczny. Wśród wielu znanych technik kontroli wymienić należy: a) komisyjne przesłuchania i postępowania wyjaśniające, które przez swój publiczny charakter -dostępność doń mass mediów stanowi poważne źródło krytyki i korygowania aktywności administracji, b) weto legislacyjne, dające możliwość jednej bądź obu izbom Kongresu wyrazić sprzeciw powodujący wstrzymanie określonych działań organów administracji (uprawnienia takie zawiera obecnie ponad 200 ustaw), c) decydowanie o wysokości funduszów na działalność agencji rządowych, dzięki czemu agencje mogą być likwidowane bądź ich programy odpowiednio modyfikowane, d) postępowania wyjaśniająco-kontrolne, tzw. biura generalnych inspektorów (IGS) utworzone ustawowo w r. 1978 w blisko dwudziestu największych federalnych agencjach i departamentach administracyjnych, dostarczające systematycznie swe analizy organom Kongresu, e) okresowe raporty organów władzy wykonawczej, których przedkładanie Kongresowi jest zastrzeżone ustawowo, f) opracowanie dokonywane na zlecenie przez organy pomocnicze Kongresu, tj. Biuro Analiz Kongresowych (CRS) czy Kongresowe Biuro Budżetowe, g) analizy pracy organów władzy wykonawczej, dokonywane przez indywidualnych członków Kongresu, którzy z reguły publikują swe ustalenia, a nawet ustalają złośliwie nagrody za „godne odnotowanie działania polityka źle poinformowanego, ograniczonego intelektualnie i ogólnie niekompetentnego".15 Działania kontrolne Kongresu nasiliły się od połowy lat siedemdziesiątych tak dalece, że Kongres 97 kadencji (1979-1981) zyskał sobie miano Kongresu Kontroli. Jak dotychczas dobrze służą one ukrócaniu zjawiska marnotrawstwa, korupcji i złego zarządzania ze strony administracji, co, jak wiadomo, jest bolączką większości współczesnych państw i społeczeństw. VI. PREZYDENT 1. OBSADZANIE URZĘDU Prawo kandydowania do urzędu prezydenta posiadają obywatele amerykańscy, którzy skończyli 35 lat, zamieszkują na terenie USA co najmniej 14 lat, nie są obywatelami naturalizowanymi i dysponują pełnią praw publicznych. Zgło- 15 Roli Coli, July 5, 1987, s. 8. 198 najczęstszą pra szeń kandydatów mogą dokonywać grupy wyborców, partie polityczne (co jest ,s Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wyd. Sejmowe 1994. Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii, red. 'bicki, Wrocław 1970. System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999. jednoczone Ameryki, Systemy polityczne rozwiniętych kra- jów kapitalistycz Małajrzy R., Doktry 1985. Małajrzy R., Pozycja nych, pod red. A. Jamrosa, PWN, Warszawa 1989. ia podziału władz „Ojców Konstytucji USA", Katowice ustrojowa Kongresu USA t. 1-3, Katowice 1995. Nowak K., System pa rtyjny w Stanach Zjednoczonych, Toruń 1979. Pułło A., Prezydent a Kongres USA w świetle konstytucyjnych zasad podziału i równoważenia w Pułło A., System kon. Tokarczyk R., Prawe Wojtowicz K., Uprą Wrocław 1995. Wróblewski J., (red) ładz, Gdańsk 1986. tytucyjny Stanów Zjednoczonych. Wyd. Sejmowe 1997. amerykańskie, Zakamycze 2000. Mnienia nadzwyczajne Prezydenta Stanów Zjednoczonych, Konstytucja USA 1787-1987, Warszawa 1987. BIBLIOTEKA Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Polltyewyefc Uniwersytetu Warszawskiego łl. Nowy Świat 6V, (10-046 vv;i! "*'¦ tel. 620-m »! w ¦><>< 207 ¦ »i«»* K« :;¦¦¦•¦; '¦¦'