Notki biograficzne autorów: Prof. dr hab. Jan Barcz — kierownik Katedry Prawa Europejskiego w Kolegium Ekonomiczno - Społecznym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Prof. dr hab. Stanisław Biernat — kierownik Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Jean Monnet Professor of European Law, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prof. dr hab. Władysław Czapliński — pracownik Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie. Mgr Anastazja Gajda — asystent w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego i Europejskiego Międzywydziałowego Instytutu Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego Dr hab. Artur Nowak-Far — profesor w Zakładzie Prawa Europejskiego Kolegium Ekonomiczno-Społecznego Szkoły Głównej Handlowej Dr Anna Przyborowska-Klimczak — adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Dr Ewa Skrzydło-Tefelska — adiunkt w Zakładzie Prawa Wspólnot Europejskich Uniwersytetu im. Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz — kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Prof. dr hab. Anna Wyrozumska — kierownik Zakładu Prawa Europejskiego Instytucjonalnego Wydziału Prawa i Administracji oraz kierownik Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego Uniwersytetu Łódzkiego. PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ Zagadnienia systemowe Pod redakcją Jana Barcza wydanie dugie uzupełnine Zespół autorski: Prof. dr hab. Jan Barcz Prof. dr hab. Stanisław Biernat Prof. dr hab. Władysław Czapliński Mgr Anastazja Gajda Dr hab. Artur Nowak-Far Dr Anna Przyborowska-Klimczak Dr Ewa Skrzydło-Tefelska Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz Prof. dr hab. Anna Wyrozumska , (. ,,.r ,.v,/ Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza 1 Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza 2003 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana, przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek innej formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy. Opracowanie redakcyjne - Teresa Pawlak-Lis ' i ;¦*•¦-"! Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza $p,. z o.o. 00-712 Warszawa ul. Melomanów 2A/33 (22) 851 33 95, 851 07 41 e-mail: zam@wpipg.com.pl http://www.wpipgcom.pl Warszawa 2003 ISBN 83-87611-40-9 Spis treści Wykaz skrótów..............................................................................................21 Wstęp do wydania drugiego.......................................................................... 25 Wstęp do wydania pierwszego...................................................................... 26 1. Prawne aspekty procesu integracji europejskiej — rys historyczny (Anna Przyborowska-Klimczak).............................................................. 27 2. Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej. Pojęcie prawa Unii (Jan Barcz)................................................................51 3. I filar Unii Europejskiej — integracja gospodarcza (Władysław Czapliński).......................................................................... 75 4. II filar Unii Europejskiej — Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (Jan Barcz).............................................. 95 5. III filar Unii Europejskiej — Współpraca Sądowa i Policji w Sprawach Karnych (Władysław Czapliński).......................................117 6. Unia Gospodarcza i Pieniężna (Artur Nowak-Far)............................... 133 7. System instytucjonalny UE (Władysław Czapliński)............................. 153 8. Źródła prawa Unii Europejskiej (Stanisław Biernat) .............................181 9. Tworzenie prawa Unii Europejskiej (Stanisław Biernat)........................205"' 10. Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich (Stanisław Biernat)............................................................................... 233 11. System ochrony prawnej (Anna Wyrozumska)......................................271 12. Państwa członkowskie a Unia Europejska (Anna Wyrozumska)..............................................................................307 13. Współpraca sądów państw członkowskich z ETS w ramach procedury pytań prawnych (Stanisław Biernat).................................... 337 14. Jednostka w Unii Europejskiej (Anna Wyrozumska)............................ 355 15. Finansowanie Unii Europejskiej (Ewa Skrzydło-Tefelska)........................................................................ 385 16. Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej (Ewa Skrzydło-Tefelska)........................................................................ 397 17. Prawne aspekty procesu rozszerzenia Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny (Jan Barcz)...............................................................425 18. Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej (Krzysztof Wójtowicz)..........................................459 19. Droga Polski do Unii Europejskiej (Artur Nowak-Far)................................................................................481 20. Prawne aspekty debaty nad przyszłością UE (Jan Barcz).............................................................................................501 Omówienie wybranych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Anastazja Gajda).............................................515 5 Szczegółowy spis treści Wykaz skrótów..............................................................................................21 Wstęp do wydania drugiego.......................................................................... 25 Wstęp do wydania pierwszego...................................................................... 26 1. Prawne aspekty procesuintegracji europejskiej— rys historyczny (Anna Przyborowska-Klimczak).............................................................. 27 1.1. Pojęcie, zakres i modele integracji europejskiej............................................27 1.2. Ogólna charakterystyka koncepcji integracyjnych w Europie po II wojnie światowej...................................................................................28 1.3. Traktat ustanawiający EWWiS......................................................................29 1.3.1. Postanowienia instytucjonalne......................................................... 30 1.3.2. Najważniejsze postanowienia prawa materialnego........................... 30 1.4. Projekty poszerzenia integracji europejskiej na inne dziedziny współpracy państw.........................................................................................31 1.4.1. Europejska Wspólnota Obronna.......................................................31 1.4.2. Europejska Wspólnota Polityczna..................................................... 32 1.5. Traktaty ustanawiające EWG i EWEA..........................................................33 1.5.1. Ogólna charakterystyka traktatów ustanawiających EWG i EWEA...................................................................................33 ; ¦ 1.5.2. Postanowienia dotyczące instytucji i Konwencja '.i'1 ... o niektórych wspólnych instytucjach...............................................34 ,-. 1.5.3. Najważniejsze postanowienia prawa materialnego........................... 35 1.6. Zmiany instytucjonalne i rozwój terytorialny WE w latach 1958-1986.................................................................................... 36 1.6.1. Zmiany instytucjonalne....................................................................36 '''x':- 1.6.1.1. Traktat o fuzji...................................................................... 36 1.6.1.2. Powstanie Rady Europejskiej................................................. 36 "a? . . 1.6.2. Powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego........................... 37 1.6.3. Rozwój terytorialny WE.................................................................... 37 1.7. Jednolity Akt Europejski................................................................................38 1.7.1. Zmiany instytucjonalne....................................................................38 1.7.2. Poszerzenie materialnych kompetencji WE......................................39 1.8. Traktat o Unii Europejskiej ..........................................................................39 ?•=¦?. 1.8.1. Ogólna charakterystyka TUE............................................................40 1.8.2. Ustanowienie UE...............................................................................40 rof 1.8.3. Postanowienia dotyczące instytucji....................................................41 1.8.4. Zmiany w prawie materialnym..........................................................41 ....,. 1.9. Ustanowienie Unii Gospodarczej i Pieniężnej..............................................42 1.9.1. Podstawy prawne i główne założenia...............................................42 1.9.2. Etapy ustanowienia...........................................................................43 1.10. Rozwój integracji europejskiej w latach dziewięćdziesiątych......................43 1.10.1. Konferencja Międzyrządowa 1996—1997......................................43 ;• . 1.10.2. Ogólna charakterystyka TA.............................................................44 1.10.3. Postanowienia dotyczące instytucji.................................................44 : 1.10.4. Inne zmiany przewidziane w TA.....................................................45 1.11. Traktat Nicejski...........................................................................................46 1.11.1. Konferencja Międzyrządowa 2000..................................................46 1.11.2. Ogólna charakterystyka TN............................................................47 1.11.3. Postanowienia instytucjonalne .......................................................48 1.11.4. Inne zmiany przewidziane w TN....................................................48 1.11.5. Debata nad przyszłością UE............................................................49 2. Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej. Pojęcie prawa Unii (Jan Barcz).................................................................51 2.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej.............................................................51 2.1.1. Definicja i główne rodzaje organizacji międzynarodowych..............51 2.1.2. Prawo organizacji międzynarodowej................................................. 52 2.1.3. Podmiotowość prawna organizacji międzynarodowej ...................... 53 2.1.4. Pojęcie organizacji ponadnarodowej................................................. 54 2.2. Ustanowienie UE........................................................................................... 54 2.3. Struktura UE................................................................................................. 56 2.3.1. „Dach" UE........................................................................................ 56 2.3.1.1. Cele UE................................................................................. 56 2.3.1.2. Jednolite ramy instytucjonalne UE....................................... 57 2.3.1.3. Wspólne wartości UE........................................................... 57 2.3.2. Trzy filary UE.................................................................................... 58 2.3.3. „Fundament" UE.............................................................................. 61 2.3.3.1. Wzmocniona współpraca..................................................... 61 2.3.3.2. Zmiana traktatów ustanawiających UE i WE......................64 2.3.3.3. Uzyskanie członkostwa w UE...............................................65 2.3.3.4. Ramy czasowe istnienia UE i WE.........................................66 2.3.3.5. Wystąpienie państwa członkowskiego z UE i WE................66 2.3.3.6. Wykluczenie z UE.................................................................67 2.4. Inne problemy strukturalne..........................................................................68 2.4.1. Terytorialny zakres obowiązywania UE...................................'..........68 2.4.2. Personalny zakres obowiązywania UE............................................... 69 2.4.3. Status języków państw członkowskich UE........................................69 2.4.4. Symbole UE....................................................................................... 70 2.5. Charakter prawny UE................................................................................... 70 2.6. Pojęcie prawa UE........................................................................................... 72 3. I filar Unii Europejskiej — integracja gospodarcza (Władysław Czapliński)............................................................................75 3.1. Cele i zasady ogólne integracji gospodarczej....................................... 75 3.1.1. Zakaz dyskryminacji ........................................................................ 76 3.1.2. Zasada lojalności..............................................................................77 3.1.3. Zasada subsydiarności i proporcjonalności...................................... 77 3.1.4. Zasada równowagi instytucjonalnej................................................. 78 3.2. Podstawowe rozwiązania materialnoprawne................................................. 78 3.2.1. Swoboda przepływu towarów............................................................ 79 3.2.2. Swoboda przepływu osób.................................................................. 81 3.2.3. Swoboda świadczenia usług...............................................................83 3.2.4. Swoboda przepływu kapitału............................................................84 3.2.5. Wspólna polityka konkurencji......................................................... 85 3.2.5.1. Zakaz karteli.........................................................................85 3.2.5.2. Nadużycia pozycji dominującej............................................. 86 3.2.5.3. Pomoc państwa.....................................................................88 3.2.6. Wspólna polityka handlowa ............................................................89 3.2.7. Wspólna polityka ochrony środowiska............................................90 3.2.8. Wspólna polityka rolna ...................................................................90 7 3.2.9. Wspólna polityka transportowa....................................................... 91 3.2.10. Harmonizacja prawa.......................................................................92 3.3. Europejska Wspólnota Węgla i Stali............................................................93 3.4. Europejska Wspólnota Energii Atomowej ....................................................93 4. II filar Unii Europejskiej — Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (Jan Barcz).................................................................. 95 4.1. Rozwój...........................................................................................................95 4.1.1. Europejska Wspólnota Obronna...................................................... 96 4.1.2. Plany Fouchet'a................................................................................96 4.1.3. Europejska Współpraca Polityczna...................................................96 4.1.4. Jednolity Akt Europejski...................................................................97 4.1.5. Traktat o UE.....................................................................................98 4.2. Zasady WPZiB...............................................................................................98 4.2.1. Tożsamość, spójność i solidarność w ramach WPZiB.....................98 4.2.2. Cele WPZiB......................................................................................99 4.3. Instrumenty działania WPZiB.......................................................................99 4.3.1. Zasady i ogólne wytyczne.................................................................99 4.3.2. Wspólne strategie.............................................................................99 4.3.3. Wspólne działania i wspólne stanowiska....................................... 100 4.3.4. Umacnianie współpracy państw członkowskich............................. 100 4.4. Mechanizm decyzyjny..................................................................................101 4.4.1. Konstruktywne wstrzymanie się od głosu........................................101 4.4.2. Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną...........................101 4.4.3. Wzmocniona współpraca............................................................... 102 4.5. Organy WPZiB............................................................................................ 103 ,w 4.5.1. Rada Europejska.............................................................................. 103 4.5.2. Organy działające na zasadzie zapożyczenia.................................... 103 ¦',';•' 4.5.2.1. Rada.................................................................................... 103 ' •' ¦ • 4.5.2.2. Parlament Europejski...........................................................104 4.5.2.3. Komisja Europejska..............................................................104 4.5.2.4. Prezydencja......................................................................... 105 "... 4.5.2.5. Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB............................. 105 4.5.2.6. Komitet Stałych Przedstawicieli...........................................106 4.5.3. Organy WPZiB sui generis..............................................................106 LK.-.,............ 4.5.3.1. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa...................................106 ¦ri*~.......;;.. . 4.5.3.2. Jednostka planowania strategicznego 1 : ......¦.. ..... i wczesnego ostrzegania...................................................................107 4.5.3.3. Korespondenci europejscy...................................................107 4.5.3.4. Specjalni przedstawiciele......................................................107 4.6. Finansowanie WPZiB...................................................................................107 4.7. Stosowanie sankcji ekonomicznych............................................................ 108 4.8. Zawieranie umów międzynarodowych w ramach WPZiB ......................... 109 4.9. Nowy wymiar bezpieczeństwa i obrony.......................................................110 4.9.1. Ustanowienie wspólnej polityki obronnej i wspólnej obrony.........110 4.9.2. Europejski system opanowywania kryzysów....................................111 4.9.3. Klauzula nienaruszalności...............................................................112 4.10. Rozwój Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.............112 4.11. Perspektywy................................................................................................116 5. III filar Unii Europejskiej — Współpraca Sądowa i Policji w Sprawach Karnych (Władysław Czapliński)...........................................................117 5.1. Początki współpracy - układy z Schengen...................................................117 5.2. Regulacja prawna III filara...........................................................................118 5.2.1. Rola instytucji w funkcjonowaniu III filara....................................119 5.2.1.1. Rada Europejska...................................................................119 5.2.1.2. Rada UE...............................................................................119 , 5.2.1.3. Komisja Europejska............................................................. 120 5.2.1.4. Trybunał Sprawiedliwości...................................................120 5.2.1.5. Parlament Europejski.......................................................... 120 5.2.2. Instrumenty prawne....................................................................... 121 5.2.2.1. Wspólne działania i wspólne stanowiska........................... 121 5.2.2.2. Konwencje międzynarodowe..............................................123 5.2.2.3. Decyzje i decyzje ramowe................................................... 124 5.2.2.4. Instrumenty nieformalne...................................................124 5.2.3. Specyficzne rozwiązania prawne uzupełniające strukturę III filara........................................................................... 125 5.2.3.1. Klauzula pomostowa........................................................... 125 5.2.3.2. Klauzula gwarancyjna......................................................... 126 5.2.4. Ściślejsza współpraca....................................................................... 126 5.2.4.1. Regulacje TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht...........126 5.2.4.2. Regulacje TUE w brzmieniu TA.......................................... 127 5.2.4.3. Regulacje TUE w brzmieniu TN......................................... 128 5.3. Konkluzje Rady Europejskiej z Tampere.....................................................128 5.3.1. Dziedzina azylu i polityki migracyjnej ...........................................129 5.3.2. Europejska przestrzeń prawna........................................................129 5.3.3. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej...................................... 130 5.3.4. Współpraca z państwami trzecimi................................................. 131 5.4. Najważniejsze akty prawne przyjęte w ramach III filara............................ 131 6. Unia Gospodarcza i Pieniężna (Artur Nowak-Far)............................... 133 6.1. Wstęp..........................................................................................................133 6.1.1. Traktatowe określenie UGiP........................................................... 133 6.1.2. UGiP jako etap integracji gospodarczej ..........................................134 6.2. Rys historyczny............................................................................................135 6.2.1. Historyczne precedensy integracji pieniężnej przed 1945 r...........135 6.2.2. Dzieje integracji pieniężnej w latach 1945-1971..........................136 6.2.3. Plan Pierre'a Wernera....................................................................137 6.2.4. Integracja pieniężna w latach 1972-1978.....................................138 6.2.5. Okres funkcjonowania ESW (1979-1998) i przejście do UGiP..................................................................................139 6.3. Proces tworzenia UGiP................................................................................140 6.3.1. Zmiany prawa WE istotne dla tworzenia UGiP..............................140 6.3.2. Etapy tworzenia UGiP..................................................................... 141 6.4. System zapewnienia spójności makroekonomicznej...................................142 6.4.1. Koordynacja polityk makroekonomicznych ...................................142 6.4.2. Kryteria konwergencji.........)............................................................142 6.5. Instytucje UGiP..............................'.............................................................144 6.5.1. Europejski System Banków Centralnych........................................144 6.5.2. Europejski Bank Centralny............................................................. 145 6.5.3. Komitet Ekonomiczno-Finansowy..................................................146 6.5.4. Tzw. Eurogrupa...............................................................................146 6.6. Wprowadzenie euro....................................................................................147 6.6.1. Nazwa jednolitego pieniądza europejskiego....................................147 6.6.2. Etapy wprowadzenia euro...............................................................147 6.6.3. Zagadnienia prawne dotyczące wprowadzenia euro do obrotu i do obiegu.....................................................................148 6.7. Pakt Stabilności i Wzrostu.........................................................................149 6.7.1. Monitorowanie programów stabilizacyjnych.................................. 150 6.7.2. Procedura unikania nadmiernych deficytów budżetowych ............150 6.7.3. Pozostałe kwestie gospodarcze......................................................... 151 6.8. Mechanizm Kursowy II............................................................................... 151 7. System instytucjonalny UE (Władysław Czapliński)............................. 153 7.1. Rada Europejska..........................................................................................153 7.2. Parlament Europejski..................................................................................156 7.2.1. Wprowadzenie................................................................................ 156 7.2.2. Skład PE..........................................................................................157 7.2.3. Struktura wewnętrzna PE...............................................................158 7.2.4. Funkcje PE......................................................................................160 7.2.4.1. Funkcje prawodawcze........................................................160 7.2.4.2. Funkcje opiniodawcze i doradcze...................................... 161 7.2.4.3. Funkcje kontrolne............................................................. 161 '.. '• 7.2AA. Funkcje związane z powoływaniem i funkcjonowaniem innych organów UE...........................................................162 7.2.4.5. Inne funkcje PE................................................................. 163 7.3. Rada UE ......................................................................................................164 7.3.1. Skład Rady......................................................................................164 7.3.2. COREPER........................................................................................165 7.3.3. Funkcje Rady UE.............................................................................165 7.4. Komisja Europejska.....................................................................................167 7.4.1. Powoływanie Komisji......................................................................167 7.4.2. Struktura Komisji ...........................................................................169 7.4.3. Funkcje KE.......................................................................................171 7.5. Europejski Trybunał Sprawiedliwości .........................................................173 7.6. Sąd Pierwszej Instancji................................................................................175 .'. 7.7. Trybunał Obrachunkowy............................................................................ 176 , 7.8. Funkcjonariusze WE................................................................................... 177 J 7.9. Inne organy................................................................................................. 178 8. Źródła prawa Unii Europejskiej (Stanisław Biernat).............................181 ;>; 8.1. Uwagi wstępne............................................................................................ 181 8.1.1. Klasyfikacje źródeł prawa................................................................ 181 •,¦1 8.1.2. Pojęcie i zasięg acąuis communautaire..........................................182 O\ 8.1.3. Źródła prawa pierwotnego i pochodnego......................................182 i u 8.2. Traktaty, na których opiera się UE..............................................................183 ; 8.2.1. Traktaty założycielskie.....................................................................183 i 8.2.2. Traktaty akcesyjne...........................................................................183 8.2.3. Charakter traktatów....................................................................... 184 :[ 8.2.4. Problem konstytucji UE.................................................................. 184 8.3. Zasady ogólne prawa UE.............................................................................185 i 8.3.1. Rola ETS przy formułowaniu zasad ogólnych.................................185 .- . ¦ . 8.3.2. Zasady ogólne zapewniające demokratyczny i praworządny ..; charakter Unii.................................................................................185 8.3.3. Prawa podstawowe jako zasady ogólne...........................................186 ,5 8.3.3.1. Proklamowanie ochrony praw podstawowych '.;;¦.. j, w orzecznictwie ETS............................................................186 ¦ .......... 8.3.3.2. Stanowisko pozostałych instytucji WE w kwestii praw podstawowych..................................................................... 186 10 8.3.3.3. Podstawy traktatowe praw podstawowych i ich ochrony........................................................................187 , , 8.3.3.4. Podmioty zobowiązane do ochrony praw podstawowych.....................................................................187 8.4. Akty prawa pochodnego WE (w I filarze UE)............................................188 8.4.1. Zagadnienia wstępne.......................................................................188 8.4.1.1. Katalog aktów prawa pochodnego......................................188 8.4.1.2. Problem hierarchii aktów prawa pochodnego....................188 8.4.2. Rozporządzenia...............................................................................188 8.4.2.1. Zakres i adresaci norm rozporządzeń................................188 8.4.2.2. Znaczenie rozporządzeń dla organów tworzących prawo w państwach członkowskich..............................................189 8.4.2.3. Rozporządzenia jako instrument unifikacji prawa państw członkowskich....................................................................189 8.4.3. Dyrektywy....................................................................................... 190 8.4.3.1. Zakres, i adresaci norm dyrektyw......................................190 8.4.3.2. Obowiązki praw członkowskich implementowania dyrektyw.............................................................................190 8.4.3.3. Dyrektywy jako instrument harmonizacji prawa państw członkowskich.................................................................... 191 8.4.4. Decyzje............................................................................................192 8.4.5. Zalecenia i opinie...........................................................................192 8.4.6. Akty nienazwane (sui generis)........................................................193 8.4.7. Zagadnienie wyboru między rodzajami aktów prawa pochodnego ... 193 8.4.7.1. Sposób określenia podstaw traktatowych aktów prawa pochodnego........................................................................194 8.4.7.2. Czynniki decydujące o wyborze rodzaju aktu ....................194 8.5. Umowy Wspólnoty i państw członkowskich.............................................195 8.5.1. Umowy międzynarodowe Wspólnoty.............................................195 8.5.2. Umowy międzynarodowe mieszane................................................196 8.5.3. Porozumienia międzyinstytucjonalne.............................................196 8.5.4. Umowy międzynarodowe państw członkowskich...........................198 8.5.4.1. Znaczenie umów międzynarodowych państw członkowskich dla WE........................................................198 8.5.4.2. Umowy zawierane między państwami członkowskimi.......198 8.5.5. Akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE...................................................................................199 8.6. Źródła prawa w II i III filarze UE...............................................................200 8.6.1. Ogólna charakterystyka..................................................................200 8.6.2. Źródła prawa w II filarze UE..........................................................200 8.6.3. Źródła prawa w III filarze UE.........................................................202 8.7. Wykładnia prawa UE..................................................................................203 8.7.1. Rola ETS przy dokonywaniu wykładni prawa UE...........................203 8.7.2. Metody wykładni............................................................................203 9. Tworzenie prawa Unii Europejskiej (Stanisław Biernat)........................205 9.1. Tworzenie prawa pierwotnego.....................................................................206 9.1.1. Inicjowanie zmian w prawie pierwotnym......................................206 9.1.2 Konferencja Międzyrządowa i zawarcie traktatu............................. 207 9.1.3. Zmiany w prawie pierwotnym w wyniku zawarcia traktatów akcesyjnych.....................................................................208 9.2. Instytucje uczestniczące w tworzeniu prawa pochodnego..........................208 11 93. 9.4. 9.5 9.6 9.7 ¦J.A 12 9.2.1. Uwagi ogólne..................................................................................208 9.2.2. Inicjatywa prawodawcza.................................................................209 9.2.2.1. Wyłączność kompetencji KE...............................................209 9.2.2.2. Sposób przygotowania projektu aktu prawnego.................209 9.2.2.3. Wpływ innych instytucji na Komisję Europejską................210 Procedury tworzenia prawa przez Radę UE i PE..........................................210 9.3.1. Rodzaje procedur.............................................................................210 9.3.2. Tworzenie prawa przez Radę bez udziału PE.....................................211 9.3.3. Procedura konsultacji......................................................................211 9.3.4. Procedura współpracy..................................................................... 212 9.3.4.1. Zakres zastosowania procedury........................................... 212 9.3.4.2. Przebieg procedury.............................................................. 212 9.3.5. Procedura współdecydowania......................................................... 213 9.3.5.1 Zakres zastosowania procedury..................................................... 213 9.3.5.2. Przebieg procedury...............................................................213 9.3.5.3. Niektóre konsekwencje i cechy procedury..........................214 9.3.6. Procedura wyrażania zgody............................................................. 215 Podejmowanie uchwał w Radzie UE...........................................................216 9.4.1. Sposoby podejmowania uchwał...................................................... 216 9.4.1.1. Zwykła większość głosów.................................................... 216 9.4.1.2. Kwalifikowana większość głosów........................................ 216 9.4.1.3. Jednomyślność.....................................................................217 9.4.2. Zagadnienie wyboru sposobu głosowania....................................... 218 9.4.2.1. Znaczenie zagadnienia........................................................ 218 9.4.2.2. Rozwiązania przyjęte w TWE.............................................. 218 9.4.2.3. Kierunek zmian w traktatach............................................. 218 9.4.3. Wprowadzanie procedury głosowania kwalifikowaną większością głosów w praktyce WE................................................ 219 9.4.3.1. Porozumienie luksemburskie.............................................. 219 9.4.3.2. Kompromis z Ioanniny......................................................220 Wydawanie aktów prawnych przez KE........................................................220 9.5.1. Wydawanie aktów prawnych na podstawie upoważnień traktatowych.............................................................. 221 9.5.2. Wydawanie aktów prawnych z upoważnienia Rady (delegowanie kompetencji)............................................................. 221 9.5.2.1. Podstawy prawne dla upoważnienia KE..............................222 9.5.2.2. Tryb wydawania aktów prawnych.......................................222 Uzasadnianie aktów prawnych i ich publikacja.........................................224 9.6.1. Uzasadnianie aktów prawnych.......................................................224 9.6.1.1. Zakres obowiązku uzasadniania aktów prawnych..............224 9.6.1.2. Wymagania dotyczące sposobu uzasadniania aktów prawnych..................................................................224 9.6.2. Publikacja aktów prawnych............................................................225 9.6.2.1. Zakres obowiązku publikacji...............................................225 9.6.2.2. Wejście w życie aktów prawnych.......................................226 Społeczne aspekty tworzenia prawa wspólnotowego...................................226 9.7.1. Tworzenie prawa wspólnotowego jako proces społeczny................226 9.7.2. Podstawy traktatowe uspołeczniania procesu tworzenia prawa wspólnotowego....................................................226 9.7.3. Niesformalizowane oddziaływanie na tworzenie prawa wspólnotowego.....................................................................227 9.7.4. Białe i Zielone Księgi......................................................................227 9.7.5. Problemy jakości prawa wspólnotowego........................................228 9.8. Zawieranie umów międzynarodowych przez WE........................................229 9.8.1. Procedura zawierania umów międzynarodowych...........................229 9.8.2. Porównanie z procedurą wydawania aktów przez instytucje WE.........................................................................229 9.8.3. Badanie zgodności umów międzynarodowych WE z traktatami, na których opiera się UE.................................................................230 9.9. Tworzenie prawa w II i III filarze UE.........................................................230 10. Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich (Stanisław Biernat) ............................ 233 10.1. Uwagi wstępne..........................................................................................233 10.2. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państw członkowskich...............................................................................234 10.2.1. Proklamowanie zasady pierwszeństwa w orzecznictwie ETS.........234 10.2.2. Zakres zasady pierwszeństwa.........................................................235 10.2.3. Pojęcie pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego.............235 10.2.3.1. Rozróżnienie pierwszeństwa obowiązywania i pierwszeństwa stosowania................................................235 10.2.3.2. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez sądy państw członkowskich.......................................236 10.2.3.3. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich.........237 10.2.4. Konsekwencje zasady pierwszeństwa dla organów prawodawczych państw członkowskich.........................................238 10.2.4.1. Obowiązki organów państw członkowskich wykraczające poza pierwszeństwo stosowania.....................238 10.2.4.2. Obowiązek tworzenia nowych środków proceduralnych w państwach członkowskich...............................................239 10.2.5. Uzasadnienie pierwszeństwa prawa wspólnotowego.....................240 10.2.5.1. Uzasadnienie przyjmowane przez ETS...............................240 10.2.5.2. Uzasadnienie przyjmowane w państwach członkowskich....................................................................241 10.2.6. Problemy akceptowania pierwszeństwa prawa wspólnotowego w państwach członkowskich na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec........................................................242 10.2.6.1. Orzeczenia Solange I i Solange II.....................................242 10.2.6.2. Orzeczenie w sprawie Maastricht.....................................243 10.2.6.3. Kontrowersje dotyczące organizacji rynku bananów........243 10.3. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego oraz jego bezpośredni skutek...........................................244 10.3.1. Terminologia występująca w traktatach.......................................244 10.3.2. Propozycja uporządkowania terminologii.....................................245 10.3.2.1. Pojęcie bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego........................................................245 10.3.2.2. Pojęcie bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego........................................................246 10.3.2.3. Pojęcie bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego........................................................247 10.4. Zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego..............................247 10.4.1. Uwagi ogólne................................................................................247 13 s <: <; 11. 10.4.1.1. Jednostki jako podmioty prawa wspólnotowego ..............247 10.4.1.2. Zapewnienie ochrony praw jednostek..............................248 10.4.2. Warunki bezpośredniej skuteczności norm prawa wspólnotowego..................................................................249 10.4.3. Bezpośrednia skuteczność norm traktatowych.............................249 10.4.4. Bezpośrednia skuteczność norm traktatowych w układzie wertykalnym i horyzontalnym..................................250 10.4.4.1. Kryterium rozróżnienia.....................................................250 10.4.4.2. Zakres bezpośredniego skutku horyzontalnego norm traktatowych............................................................250 10.4.5. Bezpośredni skutek rozporządzeń i decyzji...................................252 10.4.5.1. Bezpośredni skutek rozporządzeń.....................................252 10.4.5.2. Bezpośredni skutek decyzji................................................253 10.4.6. Bezpośredni skutek dyrektyw........................................................253 10.4.6.1. Swoista sytuacja dyrektyw.................................................253 10.4.6.2. Warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw.................254 10.4.6.3. Uzasadnienie bezpośredniego skutku wertykalnego dyrektyw......................................................254 10.4.6.4. Problem bezpośredniego horyzontalnego skutku dyrektyw................................................................255 10.4.6.5. Sposób rozumienia „państwa"..........................................256 10.4.6.6. Dalsze dyskusje nad bezpośrednim skutkiem dyrektyw.............................................................257 10.4.7. Bezpośredni skutek postanowień umów międzynarodowych Wspólnoty.....................................................259 10.5. Wykładnia prawa państw członkowskich zgodnie z prawem wspólnotowym..................................................................................261 10.5.1. Narodziny koncepcji i wykładnia zgodna z normami dyrektyw..................................................................... 261 10.5.2. Zakres obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie ; z prawem wspólnotowym..............................................................262 10.5.3. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym a pierwszeństwo prawa wspólnotowego...............263 10.6. Odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone wskutek naruszenia prawa wspólnotowego ..............................................263 10.6.1. Uwagi ogólne................................................................................263 10.6.2. Uzasadnienie i podstawy prawne odpowiedzialności odszkodowawczej ...........................................................................264 10.6.3. Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej.................................265 10.6.4. Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej...........................266 10.6.5. Sposób dochodzenia odszkodowania od państwa.........................267 10.7. Prawo obowiązujące w II i III filarze UE a prawo państw członkowskich................................................................268 10.7.1. Odmienności prawa w II i III filarze w porównaniu z prawem wspólnotowym............................................................268 10.7.2. Jurysdykcja ETS w II i III filarze...................................................269 10.7.3. Zagadnienie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku norm prawa w II i III filarze.........................................................269 System ochrony prawnej (Anna Wyrozumska)......................................271 11.1. Rozgraniczenie właściwości Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji w I filarze UE...................................................271 14 11.2. Szczególne obszary kompetencji Trybunału Sprawiedliwości....................276 11.3. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego...............278 11.3.1. Akty prawne podlegające kontroli................................................279 11.3.2. Przesłanki nieważności aktu prawa wspólnotowego.....................280 11.3.2.1. Brak kompetencji instytucji WE lub EBC.........................281 11.3.2.2. Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego................281 wir,. 11.3.2.3. Naruszenie Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia prawnego odnośnie do jego stosowania............................282 11.3.2.4. Nadużycie władzy..............................................................282 11.3.3. Legitymacja czynna.......................................................................282 11.3.4. Kontrola legalności aktów prawa wspólnotowego przez podmioty prywatne.......................................................................284 11.3.5. Konsekwencje uznania aktu prawnego za nieważny.....................294 11.4. Zarzut bezprawności rozporządzenia.........................................................295 11.5. Skarga na bezczynność instytucji..............................................................296 11.5.1. Przedmiot skargi i postępowanie wstępne....................................297 11.5.2. Legitymacja czynna.......................................................................298 11.5.3. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych..........................299 11.5.4. Skutki stwierdzenia bezczynności..................................................299 11.6. Skarga odszkodowawcza............................................................................300 11.6.1. Odpowiedzialność kontraktowa WE.............................................300 11.6.2. Odpowiedzialność deliktowa WE.................................................300 11.6.2.1. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej........................... 301 11.6.2.2. Bezprawność działania lub zaniechania............................ 301 ;-,..... 11.6.2.3. Bezprawność legislacyjna.................................................. 303 11.6.2.4. Konkurencyjna odpowiedzialność państw ¦•• ¦ ¦ członkowskich................................................................... 305 11.6.2.5. Odpowiedzialność funkcjonariuszy wspólnotowych wobec WE................................................306 12. Państwa członkowskie a Unia Europejska (Anna Wyrozumska)..............................................................................307 12.1. Uwagi wstępne.......................................................................................... 307 12.2. Zasada lojalności i szczerej współpracy.................................................... 307 12.3. Podział kompetencji do stanowienia prawa między WE i państwa członkowskie.............................................................................310 12.3.1. Zasada kompetencji powierzonych................................................310 12.3.2. Wybór podstawy prawnej............................................................. 312 12.3.3. Kompetencje wyłączne i konkurencyjne WE............................... 314 12.3.4. Kompetencje wyłączne państw członkowskich............................. 316 12.3.5. Klauzule ochronne i stan wyższej konieczności........................... 317 12.3.6. Ochrona kompetencji państw członkowskich — minimum harmonizacji................................................................................. 318 12.3.7. Zasada subsydiarności i kompetencje konkurencyjne ................. 319 12.3.8. Zasada proporcjonalności............................................................. 321 12.3.8.1. Ocena działań wspólnotowych.........................................323 12.3.8.2. Ocena działań państw członkowskich..............................324 12.4. Podział kompetencji w zakresie władzy wykonawczej i sądowniczej.............................................................................................325 12.5. Zapewnianie efektywności prawu wspólnotowemu w prawie krajowym przez sądy krajowe....................................................................327 12.6. Odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego w prawie WE............................................................................................330 15 .... 12.6.1. Procedura na podstawie art. 226 TWE.........................................330 • •- 12.6.2. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność państwa członkowskiego...............................................................333 . 12.6.3. Procedura na podstawie art. 227 TWE.........................................335 i'H , . 12.6.4. Inne procedury: art. 88 ust. 2, art. 95 ust. 9, .<•>;¦ art. 298 TWE................................................................................335 13. Współpraca sądów państw członkowskich z ETS w ramach procedury * pytań prawnych (Stanisław Biernat)..................................................... 337 /"' 13.1. Konieczność zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego.........................................................................•.....337 13.2. Ogólne założenia procedury pytań prawnych...........................................339 13.3. Sądy upoważnione do wystąpienia z pytaniami prawnymi......................339 13.3.1. Cechy sądów krajowych................................................................339 13.3.2. Charakterystyka i ocena stanowiska ETS.....................................340 13.4. Przedmiot pytań prawnych....................................................................... 341 13.5. Pytania prawne dotyczące wykładni prawa wspólnotowego..................... 341 13.5.1. Niedopuszczalność bezpośredniej wykładni prawa krajowego lub orzekania o jego ważności.................................... 341 13.5.2. Sposób formułowania pytań prawnych dotyczących wykładni prawa wspólnotowego...................................................342 13.6. Pytania prawne dotyczące ważności aktów instytucji wspólnotowych .........................................................................343 13.6.1. Korzyści procedury z punktu widzenia interesów jednostek.......................................................................................343 13.6.2. Stosowanie środków tymczasowych przez sąd krajowy w trakcie procedury.......................................................................344 13.7. Powiązania między postępowaniem przed sądem krajowym a postępowaniem przed ETS.....................................................................344 13.7.1. „Niezbędność" orzeczenia wstępnego...........................................344 13.7.2. Postanowienie sądu krajowego o wystąpieniu z pytaniem prawnym.....................................................................345 13.7.3. Podział ról między sądem krajowym a ETS..................................345 13.8. Zagadnienie obowiązku sądu krajowego do wystąpienia z pytaniem prawnym.........................................................................................346 13.8.1. Aspekt formalny...........................................................................346 13.8.2 Aspekty merytoryczne....................................................................347 13.8.2.1. Sprawy uprzednio wyjaśnione...........................................347 13.8.2.2. Sprawy niebudzące wątpliwości (jasne)............................348 13.8.3. Problem sankcji za naruszenie obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym.....................................................................349 13.9. Skutki orzeczenia wstępnego..................................................................... 350 13.9.1, Skutki dla sądów krajowych właściwych w sprawie.....................350 13.9.2. Zagadnienie skutków orzeczeń wstępnych jako precedensów...... 351 13.10. Pytania prawne w ramach polityki WE w dziedzinie wiz, azylu i imigracji.........................................................352 13.11. Pytania prawne w III filarze UE..............................................................352 13.11.1. Fakultatywny charakter procedury.............................................352 13.11.2. Zakres jurysdykcji ETS.................................................................353 14. Jednostka w Unii Europejskiej (Anna Wyrozumska)............................ 355 14.1. Uwagi wstępne..........................................................................................355 14.2. Obywatelstwo UE......................................................................................356 16 14.2.1. Pojęcie „obywatelstwa Unii Europejskiej".....................................356 14.2.2. Prawa obywateli UE......................................................................358 14.2.2.1. Zakres praw i obowiązków obywateli UE.........................358 14.2.2.2. Prawo swobodnego poruszania się i pobytu.....................359 14.2.2.3. Prawa wyborcze................................................................. 361 14.2.2.4. Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej ze strony innego państwa członkowskiego...........................362 14.2.2.5. Prawo petycji do PE..........................................................362 14.2.2.6. Prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana).................................................................363 ¦ 14.2.2.7. Inne prawa obywateli UE..................................................364 14.3. Ochrona praw podstawowych w UE........................................................365 14.3.1. Rozwój wspólnotowej koncepcji ochrony praw podstawowych ... 365 14.3.1.1. Zakres chronionych praw podstawowych.........................372 14.3.1.2. Kontrola działań państw członkowskich..........................373 14.3.2. Traktatowe wzmocnienie ochrony praw podstawowych..............374 14.3.3. Karta Praw Podstawowych UE......................................................375 14.3.3.1. Geneza i treść KPP...........................................................375 14.3.3.2. Charakter prawny i znaczenie KPP..................................377 14.4. Zasady prawa wspólnotowego o szczególnym znaczeniu dla jednostek ... 378 14.4.1. Zasada zakazu dyskryminacji........................................................378 14.4.2. Zasada pewności prawa................................................................ 381 14.4.2.1. Ochrona uprawnionego oczekiwania................................381 14.4.2.2. Zasada nieretroakcji...................................................................383 15. Finansowanie Unii Europejskiej (Ewa Skrzydło-Tefelska)..................... 385 15.1. Wprowadzenie..........................................................................................385 15.2. Podstawy prawne budżetu UE...................................................................388 15.3. Dochody WE i UE....................................................................................388 15.4. Wydatki WE i UE.....................................................................................389 15.5. Procedura budżetowa................................................................................390 15.5.1 Procedura budżetu.........................................................................390 15.5.2. Prace w PE i Radzie, przyjęcie budżetu......................................... 391 15.5.3. Wykonanie budżetu i kontrola nad jego wykonaniem................392 15.6. Szczególne zasady finansowania niektórych form działalności UE...........393 15.6.1. Budżet badań i inwestycji.............................................................393 15.6.2. Europejski Bank Inwestycyjny......................................................394 15.6.3. Fundusze strukturalne..................................................................394 16. Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej (Ewa Skrzydło-Tefelska)........................................................................ 397 16.1. Stosunki zewnętrzne w I filarze................................................................397 16.1.1. Prawnomiędzynarodowa osobowość prawna WE.........................397 16.1.2. Reprezentacja UE w stosunkach międzynarodowych...................398 16.1.3. Zdolność uczestniczenia w organizacjach międzynarodowych........................................................................399 16.1.4. Prawo legacji czynne i bierne.......................................................400 16.1.5. Zdolność procesowa WE przed międzynarodowymi organami powołanymi do rozstrzygania sporów oraz zdolność do ponoszenia odpowiedzialności prawnej............................................................401 16.1.6. Prawo korzystania z przywilejów i immunitetów międzynarodowych........................................................................402 16.1.7. Kontrola umów międzynarodowych zawieranych samodzielnie przez państwa członkowskie.....................................402 17 16.2. Stosunki zewnętrzne w II filarze..............................................................403 16.3. Stosunki zewnętrzne w III filarze.............................................................404 16.4. Kompetencje do zawierania umów międzynarodowych...........................405 16.4.1. Kompetencje do zawierania umów w I filarze.............................405 > 16.4.2. Rodzaje zewnętrznych kompetencji WE.......................................408 16.4.3. Zmiany wynikające z Traktatu Amsterdamskiego.........................410 16.4.4. Kompetencje do zawierania umów w II i III filarze......................411 16.5. Procedura zawierania umów międzynarodowych przez WE..................... 413 16.5.1. Ogólne zasady zawierania umów.................................................. 413 16.5.2. Zmiana wprowadzona Traktatem Amsterdamskim...................... 416 16.5.3. Szczególna procedura zawierania umów międzynarodowych w ramach UGiP........................................................................... 417 16.6. Skuteczność umów międzynarodowych w porządku prawnym WE........418 16.7. Szczególne rodzaje umów zawieranych przez WE..................................... 419 16.7.1. Układy stowarzyszeniowe..............................................................419 16.7.1.1. Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich............... 419 16.7.1.2. Stowarzyszenie państw...................................................... 421 16.7.1.3. Europejski Obszar Gospodarczy.......................................422 16.7.2. Traktaty akcesyjne.........................................................................422 17. Prawne aspekty procesu rozszerzenia Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny (Jan Barcz)...............................................................425 17.1. Podstawa prawna przyjęcia państwa do UE..............................................425 17.1.1. Jednolita podstawa prawna akcesji — art. 49 TUE......................425 17.1.2. Przesłanki przyjęcia państwa do UE..............................................426 , 17.1.3. Skutki prawne przystąpienia państwa do UE................................427 17.1.4. Stwierdzenie wypełnienia warunków przystąpienia......................428 17.2. Zasady proceduralne i struktura akcesu...................................................430 17.2.1. Wymogi proceduralne po stronie UE...........................................430 17.2.2. Struktura i zasady negocjacji akcesyjnych....................................432 17.2.2.1. Podmioty prowadzące negocjacje.....................................432 17.2.2.2. Zasadnicze etapy negocjacji..............................................433 17.2.2.3. Struktura obszarów negocjacyjnych .................................434 17.3. Ramy prawne obecnego procesu rozszerzenia...........................................435 17.3.1. Strategia rozszerzenia....................................................................435 17.3.2. Problem daty akcesu.....................................................................440 17.4. Traktat akcesyjny...................................................................................... 441 ~~^ 17AA. Struktura dokumentów akcesyjnych ............................................ 441 17.4.2. Charakter prawny dokumentów akcesyinych...............................443 17.4.3. Procedura przygotowania i wejścia Traktatu ! akcesyjnego w życie......................................................................444 17'.4.4. Struktura Traktatu o przystąpieniu do UE podpisanego 16 kwietnia 2003 r..................................................445 17.4.4.1. Traktat o przystąpieniu (Traktat akcesyjny sensu stricto).......................................448 "¦''"• 17.4.4.2. Akt dotyczący warunków przystąpienia do UE oraz ¦;i - dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE.....449 17.4.4.2.6. Protokoły dołączone do Aktu..................................454 >¦¦•'¦¦¦¦:' 17AA.S. Akt końcowy.....................................................................454 iO* 17.4.4.4. Ratyfikacja Traktatu akcesyjnego w Polsce......................456 18. Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej (Krzysztof Wójtowicz)..........................................459 18.1. Konstytucyjne podstawy przystąpienia RP do UE......................................459 18 18.1.1. Postanowienia art. 90 ust. 1 Konstytucji RP............................. 18.1.2. Pojęcie „organizacji międzynarodowej" i „organu międzynarodowego".............................................. 18.1.3. Przedmiot przekazania..................................................................465-, 18.1.4. Tryb podejmowania decyzji o przeniesieniu kompetencji............464 18.2. Inne przepisy Konstytucji RP w świetle przystąpienia Polski do UE.........467 18.2.1. Prawo wyborcze............................................................................467 18.2.2. Polityka pieniężna.........................................................................469 18.3. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do badania konstytucyjności aktu wyrażającego zgodę na traktat akcesyjny..........................................469 18.4. Formuła wystąpienia z UE w świetle postanowień Konstytucji RP...........................................................................................470 18.5. Prawo pierwotne a prawo polskie w świetle postanowień........................471 18.5.1. Status prawa pierwotnego w polskim porządku prawnym.......... 472 18.5.2. Kontrola konstytucyjności prawa pierwotnego.............................473 18.6. Prawo pochodne a prawo polskie w świetle postanowień Konstytucji...........................................................................474 18.7. Suwerenność państwa w procesie integracji ............................................475 19. Droga Polski do Unii Europejskiej (Artur Nowak-Far).........................481 19.1. Rys historyczny..........................................................................................481 19.2. Układ stowarzyszeniowy............................................................................483 19.2.1. Układ stowarzyszeniowy jako element procesu akcesji.................483 19.2.2. Charakterystyka postanowień Układu stowarzyszeniowego.........484 19.2.3. Instytucje stowarzyszenia..............................................................487 19.2.3.1. Rada Stowarzyszenia.........................................................487 19.2.3.2. Komitet Stowarzyszenia....................................................487 19.2.3.3. Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia...........................488 19.3. Proces przygotowania do negocjacji akcesyjnych...................................... 488 19.4. Infrastruktura instytucjonalna negocjacji akcesyjnych............................491 19.5. Negocjacje akcesyjne.................................................................................492 19.5.1. Otwarcie negocjacji akcesyjnych ..................................................492 19.5.2. Organizacja negocjacji akcesyjnych w Polsce...............................493 19.5.3. Zamknięcie negocjacji akcesyjnych i okres przejściowy................497 20. Prawne aspekty debaty nad przyszłością UE (Jan Barcz)........................501 20.1. Kompromis z Nicei................................................................................... 501 20.2. Agenda debaty nad przyszłością UE........................................................... 504 20.3. Struktura Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy............................................................................. 506 20.3.1. Przekształcenie UE w organizację międzynarodową..................... 506 20.3.2. Struktura projektu Traktatu.......................................................... 507 20.4. Ważniejsze propozycje zawarte w projekcie Konwentu.............................510 Omówienie wybranych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Anastazja Gajda).............................................515 Orzeczenie z 5 lutego 1963 r., Van Gend & Loos............................................. 515 Orzeczenie z 15 lipca 1964 r., Flaminio Costa v. Enel..................................... 516 Orzeczenie z 31 marca 1971 r., AETR............................................................... 517 Orzeczenie z 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsgesellschaft............. 518 Orzeczenie z 12 grudnia 1972 r., International Fruit Company...................... 519 Orzeczenie z 8 kwietnia 1976 r., Defrenne II................................................... 520 Orzeczenie z 9 marca 1978 r., Simmenthal II.................................................. 521 19 Orzeczenie z 20 lutego 1979 r., Cassis de Dijon..............................................522 Orzeczenie z 29 października 1980 r., Roąuette Fre«res...................................523 Orzeczenie z 6 października 1982 r., C.I.LF.I.T................................................ 524 Orzeczenie z 10 kwietnia 1984 r., Von Colson i Kamann............................... 525 Orzeczenie z 26 lutego 1986 r., Marshall 1....................................................... 526 Orzeczenie z 23 kwietnia 1986 r., Les Verts.....................................................527 Orzeczenie z 22 października 1987 r., Foto-Frost.............................................528 Orzeczenie z 20 września 1990 r., Sevince........................................................529 Orzeczenie z 22 czerwca 1989 r., Fratelli Costanzo.......................................... 530 Orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., Factortame................................................... 531 Orzeczenie z 12 lipca 1990 r., Foster................................................................ 532 Orzeczenie z 13 listopada 1990 r., Marleasing................................................. 533 Orzeczenie z 21 lutego 1991 r., Zuckerfabrik Suderdithmarschen................... 534 Orzeczenie z 18 czerwca 1991 r., ERT............................................................... 535 Orzeczenie z 25 lipca 1991 r., Emmott............................................................ 536 Orzeczenie z 19 listopada 1991 r., Francovich................................................. 537 Opinia 1/91 z 14 grudnia 1991 r.....................................................................538 Orzeczenie z 14 lipca 1994 r., Faccini Dori v. Recreb Srl................................. 539 Orzeczenie z 14 grudnia 1995 r., Peterbroeck v. Belgia.................................... 541 Orzeczenie z 5 marca 1996 r., Brasserie du Picheur.........................................542 Opinia 2/94 z 28 marca 1996 r....................................................................... 543 Orzeczenie z 24 listopada 1998 r., Bickel.........................................................544 Orzeczenie z 6 czerwca 2000 r., Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano .. 545 Orzeczenie z 27 września 2001 r., Głoszczuk.................................................... 546 Orzeczenie z 20 listopada 2001 r., Jany............................................................ 547 Orzeczenie z 4 czerwca 2002 r., Lyckeskog....................................................... 548 Orzeczenie z 17 września 2002 r., Baumbast v. Secretary of State for the Home Department....................................................................................... 549 Orzeczenie z 17 września 2002 r., Muńoz y Cła SA, Superior Fruticola SA v. Frumar Ltd, Redbridge Produce Marketing Ltd......................... 550 Wykaz skrótów 20 BVerfGe — Bundesverfassungsgericht s;. (Federalny Trybunał Konstytucyjny) CJTF — Combinet Joint Task Forces (Połączone Siły Wielonarodowe do Zadań Specjalnych) CMLRev. — Common Market Law Review COREPER — Comite des Representants Permanents des Etats Members (Komitet Stałych Przedstawicieli) COREU — specjalna sieć połączeń teletaksowych CP — Common Position (Wspólne Stanowiska) DCP — Draft Common Position (Projekt Wspólnego Stanowiska) DG ELARG — Dyrekcja Generalna do spraw Rozszerzenia Dz. U. — Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE — Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. WE — Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich EBC — Europejski Bank Centralny EBI — Europejski Bank Inwestycyjny EBOR — European Bank for Reconstruction and Development (Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju) EIW l- — Europejski Instytut Walutowy EKPC — Europejska Konwencja Praw Człowieka ELRev. — European Law Review EOG — Europejski Obszar Gospodarczy EPL — European Public Law ERM II — Mechanizm Kursowy II ESBC — Europejski System Banków Centralnych ESW — Europejski System Walutowy ESiW — Europa Środkowa i Wschodnia • < ETS — Europejski Trybunał Sprawiedliwości EuR. — Europarecht Europol — Europejskie Biuro Policji , s EWEA — Europejska Wpólnota Energii Atomowej , v EWG — Europejska Wspólnota Gospodarcza . i"*;* (obecnie Wspólnota Europejska) EWO — Europejska Wspólnota Obronna EWP _ Europejska Wspólnota Polityczna bądź Europejska Współpraca Polityczna (zależnie od kontekstu) 21 EWWiS FAO FEDER FEOGA FTK GATS HZ ICLQ ILM JAE KE KEF KES KIE KPP KR MOP NBP NPPC OLAF ONZ Orzecznictwo PE PHARE PiP PZ RTDE RWPG SM SPI ST STSM TA Europejska Wspólnota Węgla i Stali Organizacja do spraw Wyżywienia i Rolnictwa Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa Federalny Trybunał Konstytucyjny General Agreement on Trage in Services (Układ Ogólny w sprawie Handlu Usługami) Handel Zagraniczny International and Comparative Law Quarterly International Legał Materials Jednolity Akt Europejski Komisja Europejska Komitet Ekonomiczno-Finansowy Komitet Ekonomiczno-Społeczny Komitet Integracji Europejskiej Karta Praw Podstawowych Komitet Regionów Międzynarodowa Organizacja Pracy Narodowy Bank Polski Narodowy Plan Przygotowania do Członkostwa w UE Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych Organizacja Narodów Zjednoczonych Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo. Wybór i redakcja W. Czapliński i in., Warszawa 2001 Parlament Europejski Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economies Państwo i Prawo Przegląd Zachodni Revue Trimestrielle du Droit Europeen - Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej ' Sprawy Międzynarodowe Sąd Pierwszej Instancji Samorząd Terytorialny Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej Traktat z Amsterdamu TEWEA TEWWiS TK TN TO TRIPS TUE TWE UE UGiP UKIE Uref UZ UZE WE WIPO WPBiO WPH WPR WPZiB WTO Zb. Orz. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Trybunał Konstytucyjny Traktat z Nicei Trybunał Obrachunkowy Trade related Aspects of Intellectual Property Rights (Aspekty Handlowe Prawa Własności Intelektualnej) Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Unia Gospodarcza i Pieniężna Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Ustawa o referendum ogólnokrajowym Ustawa Zasadnicza Unia Zachodnioeuropejska w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie Światowa Organizacja Własności Przemysłowej Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Handlowa Wspólna Polityka Rolna Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Światowa Organizacja Handlu Zbiór Orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (także: ECR, Rec, EuGHSLg.) 22 23 Wstęp do wydania drugiego Mimo że od opublikowania wydania pierwszego niniejszego podręcznika upłynęło niewiele ponad rok, autorzy postanowili przygotować jego drugie wydanie. Wpłynęły na to trzy istotne okoliczności: — ważne zmiany zaszły w ramach Unii Europejskiej, w szczególności 1 lutego 2003 r. wszedł w życie Traktat z Nicei - w pierwszym wydaniu zasadnicze zmiany zawarte w tym Traktacie zostały omówione w odrębnych punktach w poszczególnych rozdziałach, w obecnym wydaniu zostały one odpowiednio uwzględnione w treści rozdziałów; naturalnie został również uwzględniony rozwój w pozostałych dziedzinach UE; — istotny postęp nastąpił w procesie rozszerzenia Unii Europejskiej - podjęto finalne decyzje w odniesieniu do przyjęcia pierwszej grupy 10 państwa kandydujących (zakończono podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze w grudniu 2002 r. negocjacje akcesyjne, 16 kwietnia 2003 r. podpisany został z tą grupą państw Traktat akcesyjny), sprecyzowano strategię akcesyjną w stosunku do Bułgarii, Rumunii i Turcji; wszystko to wymagało uwzględnienia w rozdziałach odnoszących się do tych kwestii; — w nowej sytuacji znalazła się Polska - po podpisaniu Traktatu akcesyjnego przeprowadzony został proces ratyfikacji tego Traktatu, a jednocześnie rozpoczął się etap bezpośredniego przygotowania do członkostwa; te aspekty zostały również uwzględnione w obecnym wydaniu podręcznika. Wyzwaniem metodologicznym stało się zakończenie w czerwcu i lipcu 2003 r. prac przez Konwent UE i przedłożenie projektu „Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy". Należało jednocześnie brać pod uwagę, że w październiku 2003 r. rozpocznie się Konferencja Międzyrządowa, która przygotuje ostateczny projekt Traktatu. Niemniej nie można było tak ważnej problematyki pominąć. Z tego względu podręcznik uzupełniony został nowym rozdziałem (rozdz. 20), w którym omówione zostały podstawowe propozycje Konwentu. Ze świadomością, że po podpisaniu Traktatu konieczne będzie kolejne wydanie podręcznika, uwzględniające w poszczególnych rozdziałach nowe regulacje. Obecne wydanie zostało również w koniecznym zakresie skorelowane z opublikowanym w maju 2003 r. podręcznikiem - „Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki": oba tomy w założeniu wydawniczym mają stanowić całość - Czytelnik otrzymuje tym samym spójny wykład całego prawa Unii Europejskiej. W końcu należy zwrócić uwagę, iż dopełnieniem dydaktycznym podręcznika jest wybór dokumentów - „Traktat akcesyjny - Traktaty stanowiące podstawę Unii - Prawo polskie - Dokumenty" (Warszawa 2003), w którym po raz pierwszy opublikowane zostały drukiem najważniejsze części Traktatu akcesyjnego, zweryfikowane wersje TUE i TWE w języku polskim oraz wybrane dokumenty i polskie akty prawne. Warszawa, sierpnień 2003 r. Prof. dr hab. Jan Barcz 25 Wstęp do wydania pierwszego Myśl o napisaniu tego podręcznika powstała podczas dyskusji w kręgu praktyków i nauczycieli akademickich ośrodków uniwersyteckich w Polsce. Konkluzje z tych dyskusji wskazywały, iż odczuwalny jest brak podręcznika prawa Unii Europejskiej, który wychodziłby naprzeciw oczekiwaniom zróżnicowanych środowisk, dla których nauka prawa europejskiego staje się coraz pilniejszą potrzebą. Zamierzeniem Autorów było stworzenie podręcznika, który kompleksowo ujmowałby prawo Unii Europejskiej, a więc ujmował poszczególne jego elementy (łącznie z najistotniejszym — prawem wspólnotowym) w jednolitych ramach, tworzonych przez Unię Europejską. Niniejszy podręcznik obejmuje „zagadnienia systemowe" prawa Unii Europejskiej. Skupia się więc na strukturze i charakterze prawnym UE, strukturze instytucjonalnej UE, źródłach prawa i mechanizmie decyzyjnym, statusie obywatela Unii i jej stosunkach zewnętrznych. Sporo miejsca poświęcono — ze zrozumiałych względów — prawnym aspektom procesu rozszerzenia UE, skupiając się na prawnych aspektach akcesji Polski W zamierzeniu edytorskim jego dopełnieniem będzie tom drugi — obejmujący prawo materialne UE, który powinien ukazać się do końca 2002 r. Jako redaktor całości chciałbym podziękować współautorom. Terminowe i solidne przygotowanie tego podręcznika możliwe było bowiem dzięki ich zaangażowaniu. Podziękowanie chciałbym również skierować do Wydawnictwa Prawo i Praktyka Gospodarcza, na ręce jego dyrektora Leszka Skurzyńskiego, bez którego zrozumienia i poparcia podręcznik nie mógłby powstać. Warszawa, marzec 2002 r. . . . ., Prof. dr hab. Jan Barcz 26 1 Anna Przyborowska-Klimczak Prawne aspekty procesu integracji europejskiej — rys historyczny Literatura: pejski Zagadnienia prawne i instytucjonalne Warszawa 19qi ,łinskl' Mnólity Akt Euro-chińska, M. Popowski (red.), Traktat z NiciWnlTlplĄT' * KuŹniar' H" K. Zukrowska (red.), Przyszłość Unii Europejski Mst n' ^rS2aWa2001;* W. Bokajło, Koncepcja Europy KonradTAde^emftTr ^^ WarSZawa w Mach 1945-1954, Wrocław 1995- J Cloos C R • Tm W ^rak^ ^lityczne) TraitedeMaastricht. Genese, analyse, c^nSŁ kSSfiwś^f'^ ^^ ^ ki, Integracja europejska, Białystok 2000; C. GasteyJFrn ' ?" Doliwa-Klepac-gung. Darstellung und Dokumentation 1945 1997\7 V\ V°n der SpaltunS ™ Eini-l^orenV.nThem^,Introductiontothe^ P' J- G. Kapteyn, P. Hague-Boston 1998; A. Marszałek, Z historii eurl^T-'.?mmunfte' London-The M 719t6:rA/ P?dr3Za (red°' Tmktat N*#k '^S 200V rST? mildTar°d0Wej' M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, War zawa ?99« cl' JUSzkowskl- E- Górnicz, ropean Community, London 1999- K Wiadernv rm , n Vmcenzi-l™ ofthe Eu-Zachodniej, Toruń-Warszawa 2000. Wladerny-Bldzinska, Polityczna integracja Europy P°jęcie' 2akres l mod^e integracji europejsk iej oznacza SSSS»?ss a się państw wpływały charakter ffft- g°Spodarcze- Na poziom Powiązań oraz tworzone przeTnL formv^nl^ * 1Stnie^cych między nimi r°żne idee i koncepcje integracyjne S 5^^ Kształtowały się też pniowych. Wśród nich szczególne miei ce L ^' cde Proc«ów zjedno-Wederalizmu i funkcjonał! mu w ueS3 ^^^ *******», Wentracja władzy na płaszczyźnie ^SSS^ r powstania federalnego państwa związkowego. Konfederalizm zakłada zachowa nie przez łączące się państwa ich zasadniczych uprawnień i wyposażenie _wspo) nych organów w wyraźnie określone kompetencje. W nurcj, funkcjonalistycznym przyjmuje się, iż działania integracyjne powinny wać przede wszystkim struktury i mechanizmy gospodarcze, a za ich należy dążyć do praktycznera rn7Mrin™«™"---1-1-- __,__„~. ^.ualui; i mecnanrzmy gospodarcze, a za ich pomi^ należy dążyć do praktycznego rozwiązywania problemów współpracy między^ rodowej. Funkcjonalizm jest zatem koncepcją najbardziej pragmatyczną, uzna jącą prymat gospodarki nad polityką. Przedmiotem szczególnego zainteresowania współczesnych państw jest inte gracja gospodarcza. Realizowana jest ona w kilku etapach: strefy wolnej handlu, unii celnej, wspólnego rynku, unii gospodarczej i pieniężnej pełnej integracji. Strefy wolnego handlu charakteryzują się zniesieniem ce! i niekiedy ograniczeń pozataryfowych w stosunkach między państwami tworzą! cymi strefę oraz zachowaniem ich własnych, narodowych taryf w odniesieniu do, państw trzecich. Unia celna polega na zlikwidowaniu ceł i ograniczeń w obrotach handlowych wewnątrz unii i wprowadzeniu jednolitych, wspólnych taryf celnych w obrocie zewnętrznym. Wspólny rynek obejmuje unię celną i jest ustanawiany dla urzeczywistnienia swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Celem UGiP jest ścisła koordynacja polityk gospodarczych państw na rynku wewnętrznym (w zakresie stopy wzrostu gospodarczego, stabilności cen i bilansu płatniczego) oraz polityki budżetowej i fiskalnej, a także centralizacja polityki pieniężnej (dotyczącej emisji pieniądza, ustalenia stałych kursów wymiany walut, aż do wprowadzenia wspólnej waluty), zgodnie z zasadami gospodarki wolnorynkowej i wolnej konkurencji Pełna integracja oznacza połączenie się gospodarek państwowych w jeden organizm gospodarczy, kierowany przez wspólny ośrodek władzy oraz powiązanie tego procesu z integracją w innych dziedzinach: polityki zagranicznej, obronnej, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych1, 1.2. Ogólna charakterystyka koncepcji integracyjnych w Europie po II wojnie światowej Sprzyjające warunki dla realizacji idei integracyjnych na kontynencie europejskim powstały po II wojnie światowej. Poparcie społeczne zyskiwały projekty zacieśniania powiązań między państwami zachodnioeuropejskimi, które reprezentowały podobny poziom rozwoju gospodarczego, obniżony wskutek zniszczeń wojennych, a ich system polityczny i społeczny był oparty na jednakowych zasadach ustrojowych. Państwa te, działając pojedynczo nie byłyby w stanie zmniejszać dystansu i uzyskać pozycji równorzędnego partnera wobec Stanów Zjednoczonych, podejmujących ekspansję gospodarczą w Europie. Natomiast dla Stanów Zjednoczonych europejskie procesy integracyjne stwarzały szansę utrzymania chłonnego rynku o dużych możliwościach importowych, stanowiły gwa- 1 Z. M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska, Białystok 2000, s. 35-36. 28 ¦ spłaty zaciągniętych przez państwa europejskie zobowiązań finansowych, ożliwiały stopniowe zmniejszanie pomocy amerykańskiej, szczególnie w zakre-¦ wydatków zbrojeniowych. Ponadto dążenia zjednoczeniowe miały zapobiec znrzestrzenianiu się komunizmu i odradzaniu się tendencji nacjonalistycznych r-___;= -. włączenie w struktury europejskie Niemiec zapewniałoby kontrolę Vi niemiecka i wpływ na przebieg demokratycznych reform na ich r ro Europie, a włączenie w struktury europejskie Niemiec zapewniałoby kontrolę nad gospodarką niemiecką i wpływ na przebieg demokratycznych reform na ich terytorium. Pierwszymi przedsięwzięciami integracyjnymi były: podpisanie 14 maj; Luksemburg konwencji o unii celnej oraz zło 1947 r. przez Belgię, Holandię żenię podpisów przez przedstawii_n_n lvv.h sauiyv.ii j^auaiw, a lcuvz.v. i hu«.ji i wici-kiej Brytanii pod Traktatem brukselskim w sprawie gospodarczej, społecznej i kulturalnej współpracy oraz zbiorowej samoobrony z 17 marca-4-948 r. Miesiąc później na podstawie Konwencji paryskiej z 16 kwietnia \JjH83- została utworzona przez 16 państw zachodnioeuropejskich Organizacja Europejskiej Współpracy^Gospodarczej, w celu administrowania środkami pomocowymi przekazywanymi w ramach planu Marshalla. W dniach 8-10 maja 1948 r. przekazywanymi w ramacn pianu marsnana. w aniacn s-iu maja ~1V48 r. odbył się w Hadze Kongres Europejski, zorganizowany z inicjatywy Międzynarodowego Komitetu Ruchów Jedności Europejskiej. Podczas Kongresu uchwalono Odezwę do Europejczyków, w której zapowiadano ustanowienie Zgromadzenia Europejskiego i opracowanie Karty Praw Człowieka. Dalsze działania doprowa- A-,;U, A^ v,^t,n«łni.7-.v,l-i Cł~i)-n(-i, T>-,A,t C*,i-,-.v^r „,-,A„J,.-»,«~~ ... T~---1----:_ c___:_ buropejskiego i opracowanie Rarty rraw ^ziowieKa. uaisze działania doprowadziły do przygotowania Statutu Rady Europy, podpisanego w Londynie 5 maja 1949 r. Natomiast wcześniej;,4 kwietnia 1949 r., został sporządzony w Waszyngtonie Traktat Północnoatlantycki powołujący do życia NATO. Za oficjalny początek procesu kształtowania się struktur wspólnotowych jest uznawany dzień 9 maja 1950 r., w którym francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman przedłożył projekt utworzenia ponadnarodowego ugrupowania gospodarczego, kontrolującego produkcję węgla i stali w państwach członkowskich. Projekt, nazywany Deklaracją lub planem.Schumana, przewidywał ustanowienie Wysokiej Władzy, składającej się z niezależnych od państw funkcjonariuszy, która podejmowałaby decyzje w sprawach hutnictwa i górnictwa, podlegające wykonaniu w państwach należących do ugrupowania. Zawarte w dokumencie ustalenia były podstawą rokowań prowadzonych z udziałem Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, RFN i Włoch. Doprowadziły one do przygotowania tekstu TEWWiS. 1.3. Traktat ustanawiający EWWiS Iraktat został podpisany przez przedstawicieli sześciu negocjujących państw w Paryżu 18 kwietnia 1951 r., a wszedł w życie 25 lipca 1952 r.2 Był to Traktat terminowy zawartydiaJOLlat, który wygasł w dniu Z? lipca 2002 r._ j?tat!na )?zyk Polski pierwotnej wersji TEWWiS Prawo międzynarodowe i historia dyplomatyczna, oprać. L. Gelberg, t. III, Warszawa 1960, s. 401-440. 29 Składał się ze wstępu i 100 artykułów, ujętych w 4 częściach (tytułach), obejmujących: podstawowe postanowienia dotyczące Wspólnoty, uregulowania odnoszące się do instytucji, postanowienia gospodarcze i społeczne oraz postanowienia ogólne. Do Traktatu dołączono 3 załączniki (dotyczące terminów „węgiel" i „stal" złomu oraz stali specjalnych) i 3 protokoły (w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnoty, Statutu Trybunału Sprawiedliwości, stosunków z Radą Europy). 1.3.1. Postanowienia instytucjonalne : TEWWiS przewidywał utworzenie czterech instytucji EWWiS: Wysokiej Władzy, Wspólnego Zgromadzenia, Specjalnej Rady Ministrów i frybunału-Sprawiedli-wości Wysoka Władza składała się z 9 członków, działających w charakterze funkcjonariuszy międzynarodowych przez sześć lat (8 mianowały wspólnie państwa członkowskie, dziewiątego wybierali większością pięciu głosów mianowani członkowie). Zadaniem Wysokiej Władzy było zapewnienie realizacji celów , EWWiS poprzez uchwalanie decyzji, formułowanie zaleceń i wydawanie opinii Organem wspomagającym Wysoką Władzę był Komitet Doradczy złożony z producentów, pracowników, konsumentów i agentów handlowych. Wspólne Zgromadzenie składało się z 78 delegatów wyznaczanych przez parlamenty państw członkowskich lub pochodzących z bezpośredniego wyboru (po 18 — Francja, RFN, Włochy; po 10 — Belgia i Holandia; 4 — Luksemburg). Pełniło ono funkcje kontrolne, obradowało nad sprawozdaniem przedłożonym przez Wysoką Władzę i mogło wobec niej uchwalić wotum nieufności, zobowiązując ją do ustąpienia. W skład Specjalnej Rady Ministrów wchodziło 6 przedstawicieli z poszczególnych państw należących do Wspólnoty, którzy byli członkami ich rządów. Sprawowali oni kolejno, przez trzy miesiące, funkcję przewodniczącego Rady. Rada koordynowała działalność Wysokiej Władzy i rządów państw członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości, złożony z 7 sędziów, mianowanych na 6-letnią kadencję, miał zapewnić poszanowanie prawa w wypadku stosowania i interpretowania TEWWiS oraz przepisów wykonawczych. Trybunał mógł orzekać w sprawach dotyczących: unieważnienia decyzji i zaleceń Wysokiej Władzy oraz uchwał Zgromadzenia lub Rady, zaniechania tworzenia przez Wysoką Władzę prawa mimo obowiązku wynikającego z Traktatu lub przepisów wykonawczych, odszkodowań za szkody powstałe przy wykonywaniu Traktatu oraz prawomocności uchwał Wysokiej Władzy i Rady. EWWiS nadano osobowość prawną, a jej zdolność do czynności prawnych w państwach członkowskich odpowiadała zdolności najbardziej uprzywilejowanych krajowych osób prawnych. 1.3.2. Najważniejsze postanowienia prawa materialnego W myśl postanowień Traktatu celem EWWiS było przyczynianie się do rozwoju gospodarczego, wzrostu zatrudnienia i poziomu życia w państwach człónl«5W- i___przez ustanowienie wspólnego rynku węgla i stali Wspólny rynek należało oSiągnąć znosząc: opłaty przywozowe i wywozowe, podatki o podobnym znacze-niu oraz ograniczenia ilościowe obrotu węglem i stalą, środki lub praktyki dyskryminujące niektórych producentów, nabywców lub konsumentów, subwencje lub pomoc państwa oraz nakładane przez nie obciążenia, praktyki restrykcyjne dotyczące podziału lub wykorzystania rynków. TEWWiS przewidywał prowadzenie przez Wysoką Władzę badań rozwoju rynków i ruchu cen, opracowywanie prognoz i planów produkcji oraz rozwoju zdolności produkcyjnych. Miała ona też ułatwiać realizację planów inwestycyjnych, udzielając przedsiębiorstwom pożyczek lub poręczeń dla zaciągniętych pożyczek, a także popierać badania techniczne i ekonomiczne dotyczące produkcji oraz rozwoju konsumpcji węgla i stali, a także bezpieczeństwa pracy w górnictwie i hutnictwie. W zakresie produkcji Wysoka Władza współdziałała z rządami państw członkowskich na rzecz stabilizacji lub zmiany poziomu konsumpcji oraz podejmowała środki interwencyjne dotyczące cen i polityki handlowej w razie zagrożenia kryzysem. TEWWiS zawierał postanowienia dotyczące: zwalczania nieuczciwej konkurencji i praktyk dyskryminacyjnych w odniesieniu do cen artykułów, zakazu zawierania porozumień między przedsiębiorstwami i ich koncentracji powodujących ograniczenie lub naruszenie swobody konkurencji, przeciwdziałania obniżaniu płac i poziomu życia siły roboczej, regulowania taryf i warunków przewozu węgla i stali oraz koordynowania polityki handlowej państw członkowskich (nadzorowanie wydawania i kontrolowanie licencji przywozowych i wywozowych w stosunkach z państwami trzecimi, zawiadamianie Wysokiej Władzy przez państwa członkowskie o planowanym przez nie zawarciu umów handlowych lub porozumień wywołujących podobne skutki). Państwa członkowskie zobowiązały się do podejmowania wszelkich środków w celu wykonania zobowiązań wynikających z decyzji i zaleceń instytucji EWWiS oraz ułatwiania EWWiS wykonywania jej zadań, jak też do powstrzymywania się od wszelkich kroków sprzecznych z istnieniem wspólnego rynku. 1.4. Projekty poszerzenia integracji europejskiej na inne dziedziny współpracy państw W czasie prac nad projektem TEWWiS wysunięto propozycje dotyczące poszerze-^jnia integracji europejskiej na inne dziedziny współdziałania państw. Odnosiły się °ne do ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej. :.--.¦ ¦¦:.. ¦¦•:¦: ¦-¦,-¦- ,.::: V, -,'. . : :-. : 1-4.1. Europejska Wspólnota Obronna Propozycję utworzenia EWO przedstawił premier Francji Renę Pleven 24 paź-ziernika 1950 r. podczas obrad francuskiego Zgromadzenia Narodowego. Plan levena nawiązywał do wcześniejszej koncepcji premiera Wielkiej Brytanii Win- 31 stona Churchilla, przedłożonej 11 sierpnia 1950 r. w Zgromadzeniu Doradczym Rady Europy, dotyczącej powołania do życ^armiijeuropejskiej, dowodzonej przez europejskiego ministra obrony. Francuski plan7 zmodyfikowany w 1951 r., zyskał poparcie kanclerza RFN Konrada Adenauera. Traktat ustanawiający EWO został podpisany przez przedstawicieli Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, RFN i Włoch 27 maja 1952 r. w Paryżu. Podobnie jak TEWWiS miał obowiązywać przez 50 lat. Celem EWO było uchronienie państw zachodnioeuropejskich przed agresją i zapewnienie pokoju w Europie. Traktat przewidywał utworzenie europejskich sił zbrojnych, składających się z międzynarodowych korpusów wojsk lądowych, lotniczych i morskich. Korpusy ustanowione z połączenia dywizji narodowych miały podlegać jednolitym zasadom w zakresie organizacji, umundurowania, uzbrojenia, wyszkolenia i dyscypliny wojskowej. Dowództwo sprawowałby Europejski Komisariat Obrony. W skład struktury organizacyjnej EWO miały wchodzić: Rąda_Ministrów, organ o charakterze legislacyjnym, koordynacyjnym i zarządzającym, Kgmisa-rJat_(Rada Komisarzy) sprawujący funkcje wykonawcze oraz Zgromadzenie i Trybunał, ściśle powiązane z instytucjami EWWiS. ~~ Traktat ustanawiający EWO został ratyfikowany przez 5 państw członkowskich EWWiS, natomiast francuskie Zgromadzenie Narodowe 30 sierpnia 1954 r. odrzuciło wniosek o jego ratyfikację3, i tym samym cały projekt poniósł fiasko. 1.4.2. Europejska Wspólnota Polityczna Projekt dotyczący utworzenia(ŚWFj> przedstawiono najpierw w Ottawie 20 września 1951 r. i w Paryżu 22 października 1951 r., a oficjalnie został zgłoszony przez francuskiego ministra spraw zagranicznych Roberta Schumana 1 lipca 1952 r. Po trwających prawie rok negocjacjach Traktat ustanawiający EWP został przyjęty przez Wspólne Zgromadzenie EWWiS wstępnie — 10 marca 1953 r., a ostatecznie — 9 maja 1953 r. Zakresem działalności EWP postanowiono objąć: ochronę praw człowieka, politykjg^oteoną i zagraniczną oraz sprawy gospodarcze. EWP miaTa być~nief6zwiąźywalna. Jej powołanie do życia powinno doprowadzić do ustanowienia wspólnego rynku i zapewnienia ochrony celów Rady Europy, OEEC i NATO. Realizacji tego ćeTEFmiały służyć organy EWP: Europejska Rada Wykonawcza, dwuizbowy Parlament (złożony z Izby Narodów i Senatu), Rada Ministrów, Rada Gospodarcza i Społeczna oraz Trybunał Sprawiedliwości (wspólny z EWWiS). Odrzucenie koncepcji EWO stało się formalną przyczyną zaniechania dalszych działań w sprawie utworzenia EWP. W sumie jednak — łącznie z fiaskiem K. Wiaderny-Bidzińska: Polityczna integracja Europy Zachodniej, Warszawa 2000, s. 70-84. 32 EWO — świadczyło to, iż państwa nie były jeszcze gotowe do tak daleko zakrojonej integracji W 1954 r. podjęto natomiast negocjacje w sprawie reaktywowania i przekształcenia Unii Zachodniej. Podczas rokowań uzgodniono treść układów paryskich, podpisanych 23 października 1954 r. Zostały one ratyfikowane przez państwa członkowskie EWWiS i Wielką Brytanię, a weszły w życie 5 maja (\955)r. Na podstawie tych układów rozpoczęła funkcjonowanie Unia Zachodnioeuropejska4. ~~ 1.5. Traktaty ustanawiające EWG i EWEA Kolejne projekty integracyjne ograniczały się więc do spraw gospodarczych. Z inicjatywy holenderskiego ministra spraw zagranicznych Johana W. Beyena został przygotowany plan utworzenia regionalnej wspólnoty gospodarczej. Przedstawiono go 20 maja 1955 r. w memorandum państw Beneluksu, skierowanym do pozostałych trzech członków EWWiS. Plan Beyena był dyskutowany podczas konferencji ministrów spraw zagranicznych sześciu państw członkowskich EWWiS w Messynie w dniach 1-2 czerwca 1955 r. Postanowiono tam powołać komitet ekspertów rządowych, pod kierownictwem belgijskiego ministra spraw zagranicznych Paula H. Spaaka, w celu przygotowania ekonomicznych i instytucjonalnych założeń nowej organizacji Opracowany przez komitet projekt, tzw. raport Spaaka był przedmiotem obrad konferencji ministrów spraw zagranicznych „szóstki" w Wenecji w maju 1956 r. i stanowił podstawę dla dalszych uzgodnień w ramach roboczej komisji rządowej, utworzonej w czerwcu 1956 r. Ujawnione w trakcie rokowań sporne kwestie wyjaśniono w czasie konferencji szefów rządów w Paryżu, która odbyła się w dniach 19-20 lutego 1957 r., co umożliwiło ustalenie ostatecznych wersji dwóch traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich. 1.5.1. Ogólna charakterystyka traktatów ustanawiających EWG i EWEA Traktat ustanawiający EWG oraz Traktat ustanawiający EWEA zostały podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r.5 Traktat ustanawiający EWG składał się ze wstępu i 248 artykułów, podzielonych pomiędzy sześć części umowy, dotyczących: zasad, podstaw EWG, jej polityki, stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich, instytucji EWG oraz zawierającej postanowienia ogólne i końcowe. Do TEWG dołączono 4 załączniki Ibidem, s. 91-97. Przekłady na język polski pierwotnych wersji TEWG i TEWEA „Zbiór Dokumentów' 1957, nr 5, s. 947-1092 i 809-926. ,^x:aś 33 i 11 protokołów, stanowiących jego integralną część. Zgodnie z art. 136 Traktatu warunki i procedurę stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z EWG uregulowano w załączonej do Traktatu Konwencji wykonawczej, zawartej na pięć lat. Traktat ustanawiający EWEA składał się ze wstępu i 225 artykułów, ujętych w sześciu tytułach. Obejmowały one postanowienia: odnoszące się do zadań Wspólnoty, mające na celu popieranie postępu w dziedzinie energii jądrowej, dotyczące instytucji, oraz postanowienia finansowe, ogólne i dotyczące okresu wstępnego. TEWEA towarzyszyło 5 załączników i 3 protokoły stanowiące jego integralną część. Oba traktaty weszły w życie 1 stycznia 1958 r. i zostały zawarte na czas nieograniczony. 1.5.2. Postanowienia dotyczące instytucji i Konwencja o niektórych wspólnych inwestycjach Wykonywanie zadań powierzonych każdej ze WE miały zapewniać jej cztery instytucje wymienione w art. 4 TEWG i art. 3 TEWEA: Zgromadzenie, Rada, Komisja i Trybunał Sprawiedliwości Przewidziano też ustanowienie organu doradczego, wspierającego Radę i Komisję — Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. Główne kompetencje instytucji, ich skład, zasady funkcjonowania i podejmowania uchwał określono w części V TEWG i tytule III TEWEA. Zgromadzenie składało się ze 142 deputowanych, mianowanych spośród parlamentarzystów państw członkowskich (po 36 — Francja, RFN, Włochy; po 14 — Belgia, Holandia; 6 — Luksemburg). Do jego kompetencji należało omawianie wszelkich spraw 1 kontrolowanie działań Wspólnoty w zakresie przewidzianym w traktatach założycielskich. Rada była organem decyzyjnym i koordynowała w EWG ogólną politykę gospodarczą państw członkowskich, a w EWEA — działania państw członkowskich i Wspólnoty. W-wypadku uchwał podejmowanych większością kwalifikowaną Rada dysponowała 17 głosami (po 4 — Francja, RFN, Włochy; po 2 — Belgia, Holandia; 1 — Luksemburg), przy czym do podjęcia uchwały konieczne było uzyskanie 12 głosów, gdy zapadała na wniosek Komisji, a bez wniosku Komisji — 12 głosów pochodzących od co najmniej 4 państw członkowskich. W EWG Komisja składała się z 9 komisarzy, w EWEA z 5 komisarzy. W EWEA przy Komisji utworzono Komitet Naukowy i Techniczny, pełniący funkcje doradcze. Trybunał składał się z 7 sędziów, wspieranych przez 2 rzeczników generalnych, a do jego kompetencji należało zapewnienie poszanowania prawa przy stosowaniu i interpretacji traktatów założycielskich. Równocześnie z TEWG i TEWEA została przyjęta Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich. Zgodnie z określonym w jej preambule celem ograniczenia liczby instytucji odpowiedzialnych za wypełnianie w WE podobnych zadań, postanowiono, iż Zgromadzenie będzie stanowiło wspólną instytucję w EWG i EWEA, a także zastąpi działające dotychczas Wspólne Zgromadzenie w EWWiS. Na tych samych zasadach wspólną instytucją 34 trzech Wspólnot stał się Trybunał. Charakter wspólnego organu uzyskał też Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Ujednolicono również zasady finansowania Wspólnot. Odrębnymi instytucjami pozostały zatem Rada w EWG i EWEA oraz Specjalna Rada Ministrów w EWWiS, a także Komisje w EWG i EWEA oraz Wysoka Władza w EWWiS. 1.5.3. Najważniejsze postanowienia prawa materialnego Zadaniem EWC było popieranie harmonijnego rozwoju_działalnpści gospodarczej w całej Wspólnocie, stałej i zrównoważonej" ekspansji, większej stabilizacji, przyspieszonego wzrostu poziomu życia i bliższych stosunków pomiędzy tworzącymi EWG państwami poprzezustanowienie wspólnego„rynku i stopniowe zbliżanie polityk gospodarczych państw członkowskich. Cele te miały być osiągnięte dzięki zniesieniu cełr ograniczeń ilościowych i środków o podobnych skutkach w obrocie między państwami członkowskimi, ustanowieniu wspólnej taryfy celnej i wspólnej polityki handlowej w stosunkach z państwami trzecimi, zniesieniu przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitału, ustanowieniu wspólnej polityki w dziedzinie rolnictwa.oraz transportu,..utworzeniu systemu niezakłóconej konkurencji, stosowaniu procedur umożliwiających koordynowanie polityk gospodarczych państw członkowskich, zapobieganiu zachwianiu równowagi w bilansach płatniczych, zbliżaniu ustawodawstw państw członkowskich, utworzeniu Europejskiego Funduszu Społecznego i EBI oraz stowarzyszeniu krajów i terytoriów zamorskich. Ustalono, iż wspólny rynek powinien zostać ustanowiony stopniowo podczas 12-letniego okresu przejściowego, podzielonego na 3 etapy 4-letnie o wyraźnie określonych zespołach działań. Wraz z zakończeniem okresu przejściowego miało nastąpić wejście w życie wszystkich przepisów i uruchomienie wszystkich środków przewidzianych dla utworzenia wspólnego rynku. Zadaniem EWEA było przyczynianie się do powstania.J. szybkiego rozwoju przemysłu jądrowego, podwyższenia poziomu życia w państwach członkowskich, rozwoju wymiany z innymi krajami Realizacji tego zadania miały służyć: rozwijanie działalności badawczej i upowszechnianie wiedzy technicznej, ustalenie jednolitych norm bezpieczeństwa dla ochrony sanitarnej ludności i pracowników oraz czuwanie nad stosowaniem tych norm, ułatwianie, inwestycji i zapewnienie wykonania podstawowych instalacji niezbędnych do rozwoju energetyki jądrowej we Wspólnocie, czuwanie nad regularnym i sprawiedliwym zaopatrzeniem wszystkich użytkowników w minerały i paliwa jądrowe, zagwarantowanie wykorzystania materiałów jądrowych zgodnie z ich przeznaczeniem, wykonywanie prawa własności w odniesieniu do specjalnych materiałów rozszczepialnych, zapewnienie dużych rynków zbytu i dostępu do najlepszych środków technicznych przez ustanowienie wspólnego rynku dla materiałów i specjalistycznego wyposażenia, nawiązanie z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi potrzebnych więzi dla zapewnienia postępu w pokojowym wykorzystaniu energii jądrowej. Wejście w życie TEWG i TEWEA zapoczątkowało proces tworzenia wspólnego rynku. 35 1.6. Zmiany instytucjonalne i rozwój terytorialny WE w latach 1958-1986 W latach 1958-1986 następowały zmiany w strukturze instytucjonalnej WE, poszerzał się też ich zasięg terytorialny. 1.6.1. Zmiany instytucjonalne Pierwsza zmiana dokonana 30 marca 1962 r. dotyczyła Zgromadzenia, które przemianowano na PE. Większe znaczenie miało przeprowadzenie drugiego etapu fuzji instytucji wspólnotowych, a także utworzenie Rady Europejskiej i zmiana charakteru PE. 1.6.1.1. Traktat o fuzji Traktat ustanawiający jednolitą Radę i jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich, tzw. traktat o fuzji, został podpisany w Brukseli 8 kwietnia 1965 r., a wszedł w życie 1 lipca 1967 r. Celem Traktatu było osiągnięcie dalszego postępu w zakresie unifikacji trzech WE przez ustanowienie dla nich wspólnej Rady i Komisji. Utworzona Rada zastąpiła odrębne Rady, działające w EWG i EWEA oraz Specjalną Radę Ministrów EWWiS, a jednolita Komisja zajęła miejsce dwóch Komisji funkcjonujących w EWG i EWEA oraz Wysokiej Władzy EWWiS. Nastąpiło także scalenie administracji Wspólnot, bowiem urzędnicy i inni pracownicy zatrudnieni we Wspólnotach weszli w skład ich jednolitej administracji Zmianom instytucjonalnym towarzyszyło dostosowanie postanowień finansowych. Wraz z Traktatem o fuzji przyjęto Protokół o przywilejach i immunitetach WE oraz Decyzję przedstawicieli rządów państw członkowskich dotyczącą tymczasowego określenia siedziby niektórych instytucji i służb WE. 1.6.1.2. Powstanie Rady Europejskiej Geneza(Rady Europejskiej wiąże się z organizowanymi w latach sześćdziesiątych spotkaniamTszefów państw i rządów państw członkowskich WE. Pierwsze z nich odbyło się w Paryżu w 1961 r., a regularny charakter uzyskały spotkania od 1969 r. (począwszy od spotkania w Hadze w grudniu 1969 r.). Podczas szczytu w Paryżu w grudniu 1974 r. określono je mianem Rady Europejskiej i zdecydowano, iż będą organizowane trzykrotnie w ciągu roku, a funkcje przewodniczącego Rady będzie pełnił szef państwa (rządu), w którym odbywa się spotkanie. W skład Rady miał wchodzić też przewodniczący KE. Dalsze ustalenia dotyczące Rady Europejskiej zawarto w Deklaracji londyńskiej z 30 czerwca 1977 r. oraz w Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej, 36 przyjętej w Stuttgarcie 19 czerwca 1983 r. Zgodnie z tymi ustaleniami Rada Europejska była_tworem o charakterzejjolitycznym, a do jej zadań należało określanie^ kierunków rozwoju procesów integracyjnych i politycznych wytycz-tiychTdlajłzjałań.WE. Rada Europejska miała też rozważać możliwości poszerzania integracji na nowe dziedziny współpracy państw członkowskich i zajmować wspólne stanowisko w sprawach dotyczących stosunków zagranicznych. 1.6.2. Powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego Możliwość przeprowadzania bezpośrednich i powszechnych wyborów do PE (Zgromadzenia Parlamentarnego) przewidziano już w traktatach założycielskich WE, zapowiadając przedstawienie odpowiednich propozycji w tej sprawie. Prace nad ich przygotowaniem podjęto jeszcze w 1961 r. (17 maja 1961 r. Zgromadzenie po raz pierwszy przedłożyło projekt procedur wyborczych tzw. raport Dehousse'a, jednak dopiero 20 września 1976 r. Rada uchwaliła Decyzję 76/787, do której załączono Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do PE przez bezpośrednie, powszechne głosowanie. Przewidziano w nim, iż 410 członków PE będzie wybieranych na 5-letnią kadencję w drodze bezpośrednich wyborów powszechnych. Pierwsze takie wybory odbyły się 7 i 10 lipca 1979 r. Dzięki wprowadzeniu tej formy wyborów PE stał się instytucją w pełni demokratycznie legitymizowaną. Nie uzgodniono natomiast wspomnianej w Akcie jednolitej procedury wyborczej, dlatego stosowano procedury przewidziane w przepisach krajowych państw członkowskich. 1.6.3. Rozwój terytorialny WE Zmianom instytucjonalnym we WE towarzyszyło poszerzenie ich terytorialnego zasięgu. Na podstawie traktatu z 22 stycznia 1972 r. w sprawie przystąpienia Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii, te trzy państwa stały się członkami Wspólnot od 1 stycznia 1973 r. W ubiegającej się ó.....człońkcrstwe-^łoTwegii, negatywny wynik referendum dotyczący jej przystąpienia do Wspólnot, spowodował, iż nie uzyskała ona statusu państwa członkowskiego. Kolejne poszerzenie nastąpiło w odniesieniu do jednego państwa — na podstawie traktatu akcesyjnego z 28 maja 1979 r. — członkostwo we Wspólnotach uzyskała od 1 stycznia 1981 r. Grecja. Od 1 stycznia 1986 r. członkami Wspólnot stały się Hiszpania i Portugalia, zgodnie z postanowieniami Traktatu o przystąpieniu z 12 czerwca 1985 r. Od początku 1986 r. do Wspólnot należało zatem 12 państw europejskich. 37 1.7. Jednolity Akt Europejski Już na początku lat siedemdziesiątych ustalono, iż celem państw członkowskich Wspólnot jest utworzenie UE, obejmującej całokształt ich stosunków. Problem ten poruszano podczas kolejnych spotkań szefów państw i rządów: w Paryżu w październiku 1972 r., w Kopenhadze w grudniu 1973 r. i ponownie w Paryżu w grudniu 1974 r. W 1975 r. został przygotowany raport w sprawie UE, przedłożony w grudniu tego roku Radzie Europejskiej przez premiera Belgii Leo Tindemansa (tzw. raport Tindemansa). W listopadzie 1976 r. Rada zaakceptowała raport, ale nie podjęła konkretnych działań. Dalsze prace prowadzono na początku lat osiemdziesiątych. W 1981 r. powstał Projekt Aktu Europejskiego (tzw. plan Genschera-Colombo), na podstawie którego opracowano Uroczystą Deklarację o Unii Europejskiej, uchwaloną 19 czerwca 1983 r. W następnym roku powołano komitet ad hoc do spraw instytucjonalnych (Komitet Dooge'a, który przygotował raport, przedstawiony Radzie Europejskiej w Brukseli w marcu 1985 r. Zgodnie z ustaleniami tego raportu postanowiono zwołać konferencję rządową w celu zmiany postanowień traktatów ustanawiających WE i wzmocnienia pozycji EWP. Konferencja trwała od 9 września 1985 r. do 27 stycznia 1986 r. i podczas jej sześciu rund uzgodniono postanowienia JAE. Został on podpisany 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu przez przedstawicieli 9 państw członkowskich oraz 28 lutego 1986 r. w Hadze przez przedstawicieli pozostałych 3 państw, a wszedł w życie 1 lipca 1987 r. JAE składa się z 34 artykułów ujętych w czterech tytułach obejmujących: postanowienia dotyczące EWP, UE i Rady Europejskiej, postanowienia określające zmiany w traktatach ustanawiających WE (głównie w TE WG, TEWWiS i TEWEA — tylko zmiany odnoszące się do ETS), uregulowania dotyczące europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej oraz postanowienia ogólne i końcowe. Do JAE dołączono Akt końcowy zawierający 22 oświadczenia konferencji rządowej, poszczególnych państw członkowskich oraz Komisji6. 1.7.1. Zmiany instytucjonalne JAE tworzy prawnomiędzynarodowe podstawy Rady Europejskiej i EWP, nie określając jednak prawnych powiązań między nimi a WE. W odniesieniu do Rady Europejskiej postanowiono, iż skupia on.a'szefów"panstXva rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego KE, wspomaganych przez ministrów spraw zagranicznych tych państw i członka KE. Ustalono też, iż Rada powinna zbierać się co najmniej dwa razy w roku. Przewidziano, iż iSWPJęst realizowana przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich z udziałem członka KE, zbierających się co najmniej cztery razy w roku. -~-^=—...__ Szerzej na temat JAE J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991, s. 11-64. 38 JAE poszerzył zakres,kompetencji PEJkv procesie stanowienia prawa przez WE. Na jego podstawie została wprowadzona procedura współpracy PE i Rady, a procedurą zgody PE objęto sprawy przystępowania nowych państw do WE i stowarzyszania się z nimi Zwiększono liczbę przypadków, w których podjęcie decyzji przez Radę wymaga konsultacji PE. JAE wzmocnił pozycję KE, która powinna pełnić funkcję kontrolną w ramach procedury współpracy i urzeczywistniania rynku wewnętrznego, a także przyznał jej większe uprawnienia w sferze wykonawczej, zobowiązując Radę do przekazywania KE kompetencji wykonawczych, wynikających z uchwalanych przez Radę aktów. Zwiększono też krąg spraw, w odniesieniu do których Rada może podejmować akty większością kwalifikowaną (zmniejszając o 17 pozycji listę 46 przypadków wymagających jednomyślności), przede wszystkim w sprawach rynku wewnętrznego i transportu oraz w zakresie nowych dziedzin współpracy. JAE zawiera też postanowienia przewidującą.utworzenie ŚPIprzy ĘTS i określające ramy jego funkcjonowania. Sąd utwofźonó~na podstawie decyzji Rady z 24 października 1988 r. 1.7.2. Poszerzenie materialnych kompetencji WE Najważniejsze postanowienia JAE o charakterze materialnym dotyczą ustanowienia rynku wewnętrznego)— do 31 grudnia\1992 t. — jako „obszaru,bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniońy"swobodny przepływ towa-jrów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu". Określono w nich środki i metody urzeczywistniania tego celu, w szczególności środki dotyczące harmonizacji przepisów prawnych państw członkowskich. JAE zawiera zobowiązanie państw członkowskich do współpracy na rzecz zapewnienia spójnej polityki gospodarczej i pieniężnej, uznając, że jest ono niezbędnym warunkiem rozwoju WE. W zakresie polityki socjalnej JAE przewiduje nowe formy jej realizacji, m. in. upoważniono Radę do określania minimalnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników. Na podstawie JAE do TEWG włączono postanowienia dotyczące trzech nowych dziedzin współpracy, które obejmują spójność polityki gospodarczej i socjalnej państw członkowskich, badania naukowe i rozwój technologiczny oraz ochronę środowiska. JAE tworzył zatem warunki ustanowienia rynku wewnętrznego, poszerzał zakres polityk wspólnotowych i zmierzał do zwiększenia efektywności procesu integracji 1«8. Traktat o Unii Europejskiej Celem WE i EWP określonym w JAE było osiąganie postępu na drodze tworzenia UE. Unia miała być zatem kolejnym etapem w rozwoju integracji europej- 39 skiej. Zakresem prac przygotowawczych objęto również utworzenie UGiP oraz Unii Politycznej. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Dublinie w czerwcu 1990 r. postanowiono, że będą one tematem dwóch równolegle prowadzonych Konferencji Międzyrządowych. Konferencje rozpoczęły się 15 grudnia 1990 r., a podczas ich obrad ujawniły się poważne kontrowersje między państwami członkowskimi w odniesieniu do treści przygotowywanego TUE. Istotny wpływ na przebieg prac miały też zmiany dokonujące się w Europie Środkowej i Wschodniej na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych oraz proces zjednoczenia Niemiec. TUE został uzgodniony 11 grudnia 1991 r. w Maastricht, a jego podpisanie nastąpiło także w Maastricht 7 lutego 1992 r. Traktat wszedł w życie 1 listopada 1993 r., 10 miesięcy później niż zakładano, w związku z negatywnym wynikiem pierwszego duńskiego referendum w sprawie związania się TUE przez Danię. 1.8.1. Ogólna charakterystyka TUE TUE składa się z siedmiu tytułów obejmujących artykuły oznaczone literami od A do S (niektóre litery zestawiono z liczbami). Pierwszy tytuł zawiera postanowienia ogólne dotyczące istoty, celów i ram instytucjonalnych UE. W trzech następnych tytułach zamieszczono postanowienia zmieniające TEWG, TEWWiS i TEWEA. Tytuł V dotyczy WPZiB, a tytuł VI — Współpracy w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. W siódmym, ostatnim tytule zawarto postanowienia końcowe. Do TUE dołączono 17 protokołów dodatkowych i jedną umowę zawartą przez państwa członkowskie (bez Wielkiej Brytanii). Akt końcowy konferencji obejmował 33 deklaracje. TUE został zawarty na czas nieograniczony. Przewidziano w nim jednak zwołanie w 1996 r. kolejnej Konferencji Międzyrządowej w celu zbadania postanowień TUE i dokonania w nim zmian. 1.8.2. Ustanowienie UE Na mocy Traktatu ujtanowjjjno UE i określono jej podstawowe cele. UE stanowiła kolejny etap na drodze do osiągania pełnej integracji państw członkowskich. Nie zastępowała WE, które zachowały organizacyjną odrębność i prawnomiędzy-""narodową podmiotowość. Ukształtowano ją jako strukturę współpracy odmienną od tradycyjnych organizacji międzynarodowych i nie nadano jej podmiotowości w prawie międzynarodowym. Celem UE było zapewnienie trwałego-^ żrównoważonegChjpostępu gospodarczego i społecznego" oraz ustanowienie unii gospodarczej i pieniężnej. Miała też realizować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą ukształtowanie wspólnej polityki obronnej oraz rozwijać współpracę w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a także wzmacniać ochronę praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa 40 Unii Celem UE było ponadto zachowywanie i rozwijane acąuis communautaire (wspólnotowego dorobku prawnego) dla zapewnienia efektywności funkcjonowania mechanizmów i instytucji WE. Wszystkie cele UE miały być osiągane z poszanowaniem zasady subsydiarności i wykorzystaniem ram instytucjonal- nych-WE. J UE stanowiła konstrukcję opartą na trzech filarach: pierwszy tworzyły trzy /'WE, drugi — Wspólna Polityka^Zagrameznaf-Bezpieczeństwa, trzeci —~Współ-Npraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych:— 1.8.3. Postanowienia dotyczące instytucji Traktat z Maastricht zmieniał niektóre postanowienia traktatów ustanawiających WE dotyczące ich instytucji Wzinocrikniu uległa pozyLja^} który uzyskał większe uprawnienia w procesie stanowienia^rilwaTWprowadzona została procedura współdecydowania, w ramach której uchwalane są wspólne akty PE i Rady, a PE może zablokować przyjęcie aktu przez Radę. Zwiększono liczbę przypadków wyrażania zgody przez PE na uchwalenie przez Radę aktu prawnego. Ponadto przyznano PE uprawnienie do zatwierdzania członków KE i jej przewodniczącego. W odniesieniu do KE zmienił się zatem tryb jej powoływania oraz przedłużono z czterech do pięciu lat kadencję jej członków (zrównując ją z kadencją PE). W Radzie zwiększono liczbę spraw podejmowanych większością kwalifikowaną — w miejsce jednomyślności Traktat z Maastricht określił sytuację prawną TO, działającego od 1977 r., sytuując go wśród głównych instytucji WE oraz stworzył prawne podstawy funkcjonowania SPI, ustalając jego kompetencje do orzekania w niektórych rodzajach spraw lub postępowaniach. Ponadto w Traktacie z Maastricht przewidziano utworzenie nowych organów: Rzecznika Praw Obywatelskich, Komitetu Regionów, Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, EBC, Komitetu Koncyliacyjnego i komitetów śledczych. W TUE zawarto postanowienia dotyczące Rady Europejskiej. Nie przyznano jej jednak statusu instytucji, nie włączono uregulowań jej dotyczących do traktatów ustanawiających WE. Postanowiono natomiast, iż Rada Europejska, składająca się z szefów państw lub rządów państw członkowskich i przewodniczącego KE, powinna stymulować rozwój UE i ustalać wytyczne jej polityki (dawny art. D TUE). 1.8.4. Zmiany w prawie materialnym Na podstawie Traktatu z Maastricht wprowadzono zmiany w prawie materialnym WE. Poszerzono obszar działania EWG, co znalazło też odzwierciedlenie w zmianie jej nazwy na Wspólnotę Europejską. Oprócz nowych kompetencji WE, w zakresie polityki gospodarczej i pieniężnej, nowymi dziedzinami współpracy stały się: infrastruktura transeuropejska, kultura, ochrona zdrowia, ochrona konsumenta, edukacja, szkolenie zawodowe; uzupełniono postanowienia dotyczące polityki społecznej, badań i rozwoju technicznego oraz 41 ochrony środowiska. Traktat z Maastricht przewidywał możliwość przenoszenia pewnych materii objętych II i III filarem do I filaru, czyli ich uwspólnotowie-nia. Proces rozwoju integracji mógł być realizowany z wykorzystaniem klauzul rewizyjnych (ogólnej i szczególnych) w dziedzinie prawa pierwotnego oraz w ramach klauzuli dynamizującej (procedura kładki) na płaszczyźnie prawa pochodnego, stanowionego przez instytucje wspólnotowe. 1.9. Ustanowienie Unii Gospodarczej i Pieniężnej Zasadnicze postanowienia dotyczące UGiP zostały zawarte w TWE w brzmieniu nadanym Traktatem z Maastricht. Projekty utworzenia UGiP powstawały znacznie wcześniej. Pierwsze ustalenia w tym zakresie przyjęto podczas szczytu szefów państw i rządów WE w Hadze w grudniu 1969 r. oraz w przygotowanym w 1970 r. planie premiera Luksemburga Pierre'a Wernera, przewidującym ustanowienie UGiP w ciągu 10 lat. Plan ten nie został jednak zrealizowany. W grudniu 1978 r. Rada Europejska uzgodniła utworzenie ESW, który zaczął działać od 1979 r. 1.9.1. Podstawy prawne i główne założenia Ważny etap na drodze tworzenia UGiP zapoczątkował JAE, przewidujący przyspieszenie prac nad jej ustanowieniem. W tym celu podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Hanowerze w czerwcu 1988 r. powołano komitet ekspertów pod przewodnictwem Jacques'a Delors'a, który przygotował plan (tzw. plan Delors'a osiągnięcia UGiP w trzech etapach. Rada Europejska podczas spotkania w Madrycie w czerwcu 1989 r. zaakceptowała ten plan i postanowiła, iż jego pierwszy etap rozpocznie się 1 lipca 1990 r. Obradująca w 1991 r. konferencja międzyrządowa określiła dalsze założenia UGiP, które zostały włączone do TWE. W ówczesnym art. 3 a TWE przewidziano, że działania państw członkowskich i WE na rzecz UGiP obejmują realizowanie polityki gospodarczej, opartej na ścisłej koordynacji polityk państw członkowskich na rynku wewnętrznym i określeniu wspólnych celów, oraz prowadzonej zgodnie z zasadą gospodarki wolnorynkowej i wolnej konkurencji. Działania te polegają na nieodwołalnym ustaleniu kursów walut, zmierzającym do wprowadzenia wspólnej waluty — ecu, określeniu i prowadzeniu jednolitej polityki pieniężnej i polityki kursów wymiany walut w celu utrzymania stabilności cen oraz wspieraniu generalnej polityki gospodarczej WE. U podstaw tych działań powinno pozostawać poszanowanie kluczowych zasad: stabilności cen, zdrowych finansów publicznych i dogodnych warunków walutowych oraz stabilności bilansu płatniczego. Postanowienia dotyczące UGiP zawarte w ówczesnych art. 4a, 102 a — 109 n TWE uzupełniały dołączone do niego protokoły — nr 3, 4, 5, 6 i 10. - .-»¦ ¦, 42 1.9.2. Etapy ustanowienia Proces ustanowienia UGiP obejmował trzy etapy. Etap pierwszy trwał od 1 lipca 1990 r. do 31 grudnia 1993 r. i polegał na zniesieniu ograniczeń w przepływie kapitału, wzmocnieniu koordynacji polityki gospodarczej poszczególnych państw i zintensyfikowaniu współpracy narodowych banków centralnych. Etap drugi objął okres od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1998 r. W ramach tego etapu dążono do ograniczania nadmiernych deficytów budżetowych w państwach członkowskich, zmniejszania inflacji i zadłużenia państw oraz wyrównywania poziomu gospodarczego w UE. Powołano do życia EIW (rozpoczął działalność 1 stycznia 1994 r.), którego głównym zadaniem było przygotowanie trzeciego etapu tworzenia UGiP. Ustalono też kryteria konwergencyjne, których spełnienie jest warunkiem zakwalifikowania państwa do UGiP. Etap trzeci rozpoczął się 1 stycznia 1999 r. i zakończył się 1 stycznia 2002 r. Wraz z rozpoczęciem tego etapu euro uzyskało status waluty obowiązującej obok walut narodowych państw uczestniczących w UGiP. Euro było wprowadzane zgodnie z harmonogramem, ustalonym podczas szczytu Rady Europejskiej w Madrycie w grudniu 1995 r., przewidującym trzy fazy A, B i C (faza B rozpoczęła się 1 stycznia 1998 r., a faza C zaczęła się 1 stycznia 2002 r., kiedy euro zastąpiło waluty narodowe państw należących do UGiP). W ramach trzeciego etapu powołano do życia EBC, który zastąpił EIW, oraz ESBC obejmujący EBC i centralne banki narodowe. 1.10. Rozwój integracji europejskiej w latach dziewięćdziesiątych Równolegle z tworzeniem UGiP następował rozwój procesu integracji europejskiej, który dokonywał się poprzez zmiany wprowadzane w traktatach ustanawiających WE i w TUE, uchwalanie wtórnego prawa wspólnotowego i poszerzanie terytorialnego zasięgu UE. Na podstawie traktatu z 24 czerwca 1994 r. trzy państwa — Austria, Finlandia i Szwecja stały się 1 stycznia 1995 r. członkami UE (wobec negatywnego wyniku referendum — Norwegia nie ratyfikowała traktatu o przystąpieniu), a kolejne państwa złożyły wnioski o przyjęcie ich do UE. Zgodnie z postanowieniami ówczesnego art. N TUE została zwołana Konferencja Międzyrządowa. ... . , .-•;¦ -, ,< - 1-10.1. Konferencja Międzyrządowa 1996—1997 Konferencja rozpoczęła się 27 marca 1996 r., a jej celem było osiągnięcie dalszego postępu w procesie integracji i dostosowanie instytucji do poszerzenia UE. race Konferencji koncentrowały się wokół trzech grup problemów: zbliżenia UE do jej obywateli, przeprowadzenia zmian instytucjonalnych, zwiększenia efektywności zewnętrznych działań UE. Kolejne etapy Konferencji wyznaczały okresy 43 przewodnictwa w UE: Włoch, Irlandii i Holandii Podczas Prezydencji włoskiej określono główne obszary negocjacji, w czasie Prezydencji irlandzkiej ustalono podstawowe wytyczne w sprawie projektu rewizji traktatów, a w okresie Prezydencji holenderskiej opracowano projekt traktatu, który został przyjęty przez Radę Europejską w Amsterdamie w dniach 16-17 czerwca 1997 r. Dokument składał się z 6 sekcji: 1) Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość, 2) Unia i obywatel, 3) Skuteczna i spójna polityka zewnętrzna, 4) Instytucje Unii, 5) Ściślejsza współpraca — „elastyczność", 6) Uproszczenie i konsolidacja traktatów. Dalsze prace polegające na „prawnym zredagowaniu" tekstu traktatu prowadzono latem 1997 r., a 2 października 1997 r. podpisano TA zmieniający TUE, traktaty ustanawiające WE i niektóre odnośne akty. Wszedł on w życie 1 maja 1999 r. 1.10.2. Ogólna charakterystyka TA f Y \ Traktat składa się z 15 artykułów ujętych w 3 częściach. W części pierwszej w 5 kolejnych artykułach zawarto poprawki wnoszone do traktatów UE, WE, EWWiS, EWEA oraz Aktu dotyczącego wyborów przedstawicieli do PE z 1976 r. W części drugiej zamieszczono postanowienia, których celem było uproszczenie tekstów traktatów założycielskich WE, by stały się bardziej zrozumiałe dla obywateli państw członkowskich. Uproszczenie polegało na uchyleniu nieaktualnych postanowień, dostosowaniu niektórych postanowień w związku z zakończeniem okresu przejściowego, nowelizacji postanowień, wynikającej ze zmiany numeracji, włączeniu postanowień z innych aktów, uwzględnieniu poprawek związanych z powiększeniem składu UE. W części ostatniej, obejmującej postanowienia ogólne i końcowe, odniesiono się do zmiany numeracji artykułów, tytułów i sekcji TUE i TWE, stwierdzono, iż TA zawarto na czas nieokreślony, ustalono warunki jego wejścia w życie i języki autentyczne. W załączniku stanowiącym integralną część TA zostały zamieszczone tabele ekwiwalencyjne odpowiedników dawnej i nowej numeracji Akt końcowy Konferencji Międzyrządowej objął 13 protokołów, 51 deklaracji przyjętych przez Konferencję i 8 deklaracji przyjętych przez nią do wiadomości oraz skonsolidowane wersje TUE i TWE. 1.10.3. Postanowienia dotyczące instytucji Zakres dokonanych na podstawie TA zmian instytucjonalnych jest bardzo skromny. Niektóre ustalenia dotyczące instytucji zawarto w Protokole w sprawie instytucji w perspektywie poszerzenia UE oraz Deklaracji w sprawie organizacji i funkcjonowania KE, odsuwając jednak podjęcie zasadniczej reformy instytucjonalnej do czasu zbliżającego się rozszerzenia UE. Pewne zmiany przewidziane w TA odnoszą się do PE. Zwiększono jego rolę w powoływaniu członków KE oraz ustalono maksymalną liczbę członków PE — nie powinna ona przekroczyć 700 deputowanych, niezależnie od liczby państw 44 członkowskich (TN wyszedł jednak poza to ograniczenie). Uproszczono też pro-"cedury decyzyjne z udziałem PE, szczególnie procedurę współdecydowania (w wy-padku istnienia wstępnego porozumienia między Radą a PE odnośnie do proponowanego aktu, może on zostać uchwalony bez przyjmowania wspólnego stanowiska, gdy nie ma takiego porozumienia PE może łatwiej zawetować akt, ponieważ Rada nie może go ponownie przedłożyć po odrzuceniu przez PE). Ponadto ograniczono stosowanie procedury współpracy tylko do spraw UGiP, zastępując ją w innych dziedzinach procedurą współdecydowania. Wzrosła rola PE w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza przeniesionych do filaru o charakterze ponadnarodowym. ,"> Nie przeprowadzono natomiast poważniejszych zmian w odniesieniu dolRądy) _ opracowując tylko system sukcesywnego, w trzech etapach, przechodzenia od podejmowania decyzji w drodze jednomyślności do podejmowania decyzji "w drodze kwalifikowanej większości głosów, z tym, że rozszerzono stosowanie większości kwalifikowanej głosów w zakresie badań naukowych, realizacji prawa do osiedlania się cudzoziemców i opłat kompensacyjnych związanych z importem surowców. Zmiany dotyczące KE odnoszą się do sposobu jej powoływania — wzrosła w nowym trybie nie tylko rola PE, ale też przewodniczącego KE, który może wpływać na orientację polityczną KE. ) Nowe kompetencje w dziedzinie przepływu osób, polityki azylowej imigracyj-nej, a także w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych przyznano ETS. Zmieniono też niektóre uregulowania dotyczące orzeczeń wstępnych oraz przyznano rzecznikom generalnym prawo do udziału w wyborze przewodniczącego ETS. Na podstawie TA poszerzono kompetencje KR, wprowadzając obowiązek konsultowania się z nim w sprawach socjalnych, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, ochrony środowiska, funduszy socjalnych, szkolenia zawodowego i transportu. 1.10.4. Inne zmiany przewidziane w TA ; Większe zmiany przewidziano w TA w ramach II i III filaru UE. WPZiB staje się w coraz większym stopniu domeną UE, a do jej celów włączono ochronę inte-^-^gralności UE. Nowym instrumentem stosowanym w II filarze uczyniono wspólne v2,/Strategie. Ustanowiono również Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB. ' Niektóre sprawy należące dotychczas do III filaru uwspólnotowiono na mocy „TA, włączając je do tytułu IV TWE (polityki: wizowej, azylowej, imigracyjnej i in-nej związanej ze swobodnym przepływem osób). W ramy WE został włączony -dorobek (acąuis) Schengen. Wiele miejsca w postanowieniach TA zajęła problematyka społeczna,(sprawy: zatrudnienia, polityki socjalnej, ochrony konsumenta, obywatelstwa Unii, ochro-ny praw człowieka i niedyskryminacji). W dziedzinie zatrudnienia zobowiązano państwa do przygotowania strategii i ustanowiono system sprawozdań dotyczących polityki zatrudnienia. 45 Istotne znaczenie dla dalszego postępu procesów integracyjnych mają postanowienia TA dotyczące ściślejszej współpracy. Współpracę tę można ustanawiać, gdy w inny sposób nie da się osiągnąć celów traktatów, powinna się w nią zaangażować większość państw członkowskich, nie może ona naruszać acąuis communautaire, a także godzić w kompetencje, prawa, obowiązki i interesy pozostałych państw członkowskich. TA nie rozstrzygnął wielu ważnych kwestii, zapoczątkował jednak proces uproszczenia i konsolidacji podstaw traktatowych WE i UE. 1.11. Traktat Nicejski ' Niewystarczający, wobec czekającego UE rozszerzenia, zakres zmian przewidzianych w TA, spowodował, iż konieczne było zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrządowej, która przygotowałaby UE pod względem instytucjonalnym do działania w warunkach zwiększenia do 27 liczby państw członkowskich (do 12 wzrosła bowiem liczba państw kandydujących). Konferencja miała zająć się sprawami nieuregulowanymi w TA, tzw. Amsterdam left-overs. 1.11.1. Konferencja Międzyrządowa 2000 Podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 r. zaakceptowano program podstawowy Konferencji Międzyrządowej 2000, który obejmował trzy zasadnicze problemy: kształt i skład KE, system ważenia głosów w Radzie oraz rozszerzenie zakresu głosowania większością kwalifikowaną. Konferencja miała zająć się też „innymi koniecznymi poprawkami do traktatów dotyczącymi instytucji europejskich"7. Przewidziano ponadto możliwość dalszego rozszerzenia programu Konferencji Konferencja Międzyrządowa 2000 rozpoczęła się 14 lutego 2000 r. W okresie Prezydencji portugalskiej prace Konferencji objęły jej wstępną fazę, ograniczoną do zaprezentowania stanowisk przez poszczególne państwa członkowskie, ustalenia metod obrad i wskazania możliwych wariantów rozwiązań w odniesieniu do dyskutowanych problemów. Swoje stanowisko wobec Konferencji przedstawiły też państwa kandydujące do UE. Druga część Konferencji przeprowadzana w okresie Prezydencji francuskiej zakończyła się przyjęciem tekstu Traktatu podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. W ostatnich tygodniach obrady toczyły się w nerwowej atmosferze, pod presją zbliżającego się terminu, w działaniach negocjatorów brakowało przejrzystości, a role KE i PE uległy marginalizacji Ostatecznie Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej, Helsinki 10-11 grudnia 1999 r. — Dokument 2, w: J. Barcz, Konferencja Międzyrządowa 2000. Główne problemy z polskiego punktu widzenia (bilans pierwszego półrocza), Warszawa 2000, s. 22-23. 46 jednak 11 grudnia 2000 r. przyjęto wstępną wersję TN, którą opublikowano następnego dnia w Brukseli W tej wersji TN poprawki do traktatów zestawiono zgodnie z numeracją artykułów (inaczej niż w wypadku wstępnej wersji TA, w której pogrupowano je tematycznie). Wyjątek stanowiły zasady dotyczące ściślejszej współpracy, wyodrębnione w jednym miejscu w postaci 16 ogólnych zasad, mimo iż miały być włączone do TUE i TWE. W celu opracowania ostatecznej wersji TN tekst przyjęty w grudniu poddano zabiegom o charakterze prawnym i językowym. Prace prowadzono w ramach Sekretariatu Generalnego Rady i zakończono je w ostatnich dniach stycznia 2001 r. W dniu 30 stycznia 2001 r. opublikowano w Brukseli tekst TN zmieniającego TUE, traktaty ustanawiające WE oraz niektóre związane z nimi akty prawne. TN został podpisany w Nicei 26 lutego 2001 r., a wszedł w życie 1 lutego 2003 r. 1.11.2. Ogólna charakterystyka TN TN składa się z preambuły i dwóch części W zwięzłej preambule przypomniano historyczne znaczenie zakończenia istniejącego na kontynencie europejskim podziału, wyrażono pragnienie sfinalizowania zapoczątkowanego przez TA procesu przygotowania instytucji do działania w ramach poszerzonej UE oraz potwierdzono wolą kontynuowania negocjacji akcesyjnych i ich pomyślnego zamknięcia. Część pierwsza TN obejmuje 6 artykułów, w których zawarto poprawki wnoszone do TUE, TWE, TEWEA, TEWWiS, a także Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. W części drugiej (art. 7-13) zamieszczono postanowienia przejściowe i końcowe. Trzy pierwsze artykuły tej części odnoszą się do uchylenia postanowień protokołów dotyczących Statutu ETS. W art. 10 przewidziano uchylenie Decyzji Rady z 24 października 1988 r. (z wyjątkiem art. 3), ustanawiającej SPI, a następne artykuły zawierają typowe klauzule końcowe. TN zawarto na czas nieokreślony. Do TN dołączono 4 protokoły: 1) Protokół w sprawie poszerzenia UE, 2) Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości, 3) Protokół o skutkach finansowych wygaśnięcia Traktatu EWWiS oraz o Funduszu Badawczym Węgla i Stali, 4) Protokół w sprawie artykułu 67 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Natomiast do Aktu końcowego Konferencji dołączono 24 deklaracje przyjęte przez Konferencję i 3 deklaracje przyjęte przez nią do wiadomości. 47 1.11.3. Postanowienia instytucjonalne Zmiany dotyczące poszczególnych instytucji zostały przewidziane w: — postanowieniach zawartych w zasadniczym tekście TN, zmieniających ,e postanowienia traktatów ustanawiających WE dotyczące instytucji (nie są one bezpośrednio uzależnione od rozszerzenia UE); , — postanowieniach związanych z przyjęciem nowych państw członkowskich ..,„.,.., dotyczących składu, procedur głosowania, podziału miejsc w instytucjach ..... (są one uzależnione od przyjęcia określonej liczby nowych członków), zawartych w Protokole i Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE oraz Deklaracji dotyczącej progu większości kwalifikowanej podczas głosowania w Radzie. Protokół odnosi się do 15 obecnych państw członkowskich, a Deklaracja określa wspólne stanowisko państw członkowskich UE w sprawach instytucji w wypadku poszerzenia UE o 12 państw kandydujących. Przyjęte rozwiązania odnoszą się przede wszystkim do programu podstawowego Konferencji Międzyrządowej: określono zasady dotyczące ustalania składu KE (ostateczne decyzje podejmie w tym zakresie działająca jednomyślnie Rada UE), uzgodniono nowy system ważenia głosów w Radzie UE, rozszerzono zakres głosowania większością kwalifikowaną (nie uczyniono jednak z tego głosowania zasady, od której istniałyby ściśle określone wyjątki). W ramach „innych koniecznych zmian" dokonano alokacji miejsc w PE, TO, KR i KES. Przeprowadzono istotną reformę organów sądowych, polegającą w szczególności na rozgraniczeniu jurysdykcji ETS i SPI oraz umożliwiono kontynuowanie tej reformy na drodze uproszczonej procedury. Na podstawie TN ustanowiono też nowe organy: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Europejski Wydział Współpracy Sądowej (Euriojust) i Europejską Sieć Sądową oraz Komitet Ochrony Socjalnej. 1.11.4. Inne zmiany przewidziane w TN Inne istotne zmiany przewidziane w TN dotyczą ściślejszej współpracy (która uzyskuje ujednoliconą nazwę — wzmocnionej współpracy), nowelizacji art. 7 TUE oraz WPZiB. W wypadku wzmocnionej współpracy zwiększono rolę KE i PE (w procedurze jej ustanawiania, a także znacznie ograniczono możliwość zablokowania decyzji o jej podjęciu przez jedno państwo członkowskie powołujące się ' na ważny interes narodowy. Przewidziana w TN nowelizacja art. 7 TUE polega na wprowadzeniu i uregulowaniu procedury poprzedzającej podjęcie przez Radę decyzji w sprawie uznania państwa członkowskiego winnym poważnego i trwałego naruszenia zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE (zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawa). Procedura wdrażana w wypadku wyraźnego niebezpieczeństwa takiego naruszenia obejmuje: złożenie wniosku przez jedną trzecią państw członkowskich lub PE bądź KE, 48 przesłuchanie danego państwa, podjęcie decyzji przez Radę większością czterech piątych państw członkowskich za zgodą PE, skierowanie zalecenia do danego państwa. W dziedzinie WPZiB zmiany wprowadzone przez TN dotyczą wyłączenia postanowień odnoszących się do UZE z art. 17 TUE, wprowadzenia procedury podejmowania decyzji większością kwalifikowaną głosów przy mianowaniu specjalnych przedstawicieli ds. WPZiB, ustalenia przypadków, w których możliwe będzie głosowanie większościowe w odniesieniu do zawierania porozumień międzynarodowych w sprawie WPZiB z państwami lub organizacjami międzynarodowymi. 1.11.5. Debata nad przyszłością UE W TN i towarzyszących mu dokumentach nie uregulowano wszystkich problemów związanych z przyszłością UE. Ograniczono się do najważniejszych kwestii z punktu widzenia rozszerzenia UE. W dniu 13 grudnia 2002 r. zakończyły się negocjacje akcesyjne z 10 państwami kandydującymi do UE (Cyprem, Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacją, Słowenią i Węgrami), a 16 kwietnia 2003 r. w Atenach został podpisany Traktat Akcesyjny, Który wejdzie w życie 1 maja 2004 r. Debata nad przyszłością UE toczyła się przede wszystkim w ramach Konwentu Europejskiego, ustanowionego zgodnie z decyzjami szczytu Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r. Konwent przygotował projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który został przyjęty w drodze konsensusu 13 czerwca i 10 lipca 2003 r. oraz przedłożony Przewodniczącemu Rady Europejskiej w Rzymie 18 lipca 2003 r. Dyskusja nad tym projektem będzie kontynuowana podczas Konferencji Międzyrządowej, której początek zaplanowano na dzień 4 października 2003 r. 49 T Jan Barcz 2. Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej. Pojęcie prawa Unii Literatura J. Barcz, Organizacja ponadnarodowa, SM 1991, nr 7-9; ]. Barcz, H. Machińska, R. Kuź-niar, M. Popowski (red.), Traktat z Nicei Polski punkt widzenia, Warszawa 2001;]. Barcz, K. Żukrowska (red.), Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, Warszawa 2001; J.Barcz, Traktat z Nicei Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003; W. Czapliń-ski (red.). Poland's Way to the European Union. Legał Aspects, Warsaw 2002; L'Europe presence. 1. Un projet politiąue exigeant; 2. Une coherence institutionnelle retrouvee. Insti-tut Montaigne 2003; (uwaga: brak akcentów); K.H. Fischer, Der Vertrag von Nizza. Text und Kommentar, Baden-Baden 2003; H. Kleger, I.P. Karolewski, M. Munke, Europdische Verfassung. Zum Stand der europdischen Demokratie im Zuge der Osterweiterung, Mumster-Hamburg-Nerlin-London 2001; K. Lenartes, E. De Smijter, The European Union as an Actor under International Law, Yearbook of European Law 1999-2000, nr 19; K. Micha-łowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Tom I, Warszawa 2000; D. Milczarek, A. Nowak (red.). Integracja europejska. Wybrane problemy, Warszawa 2003; E. Popławska (red.), Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2001. 2.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej Kryterium oceny charakteru prawnego i struktury UE oraz jej prawa muszą stanowić przede wszystkim powszechnie przyjęta definicja organizacji międzynarodowych i struktura stanowionego przez nie prawa. Przy czym należy podkreślić, że stosunki międzynarodowe charakteryzują się dużą dynamiką i różnorodnością. 2.1.1. Definicja i główne rodzaje organizacji międzynarodowych Najbardziej ogólnie organizację międzynarodową definiuje się jako zrzeszenie państw i innych podmiotów prawa międzynarodowego, krajowych osób Prawnych lub osób fizycznych z różnych państw, utworzone celem realizowania zadań określonych w statucie. Z prawnego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma podział na dwie kategorie organizacji międzynarodowych: 51 — Organizacje międzypaństwowe (zwane też często organizacjami międzyrządowymi (GO — Governmental Organizations), które zrzeszają państwa i inne podmioty prawa międzynarodowego. Zasadniczą cechą tego rodzaju organizacji jest, iż działa ona na podstawie umowy międzynarodowej ¦'-$ zawartej przez państwa członkowskie (umowa taka nazywana jest statutem, konstytucją, traktatem konstytucyjnym, układem podstawowym organizacji). Umowa taka określa kompetencje organizacji, jej instytucje, relacje z państwami członkowskim itp.; — Organizacje pozarządowe (NGO's — Non Governmental Organizations), które zrzeszają podmioty prawa krajowego (stowarzyszenia) i osoby fizyczne z różnych państw. Statut takiej organizacji określony może być w dokumencie o różnym charakterze, nie będącym jednak umową międzynarodową. Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie należy analizować bez wątpienia w świetle kryteriów organizacji międzypaństwowej (międzyrządowej), należą do nich bowiem państwa, a podstawą działalności są umowy międzynarodowe. Z tego punktu widzenia zasadnicze znaczenie mają dwie dalsze kwestie: po pierwsze — określenie czym jest prawo organizacji międzynarodowej; po drugie — określenie podmiotowości prawnomiędzynarodowej organizacji międzynarodowej. 2.1.2. Prawo organizacji międzynarodowej Generalnie odróżnia się dwa zasadnicze obszary prawne w ramach organizacji międzypaństwowej: — umowę międzynarodową ustanawiającą daną organizację i wszelkie porozumienia zmieniające taką umowę (jak wspomniano umowę taką określa się różnorodnie — jako statut organizacji, jej konstytucję, traktat konstytucyjny czy podstawowy); ten obszar prawny organizacji jest określany terminem prawa pierwotnego organizacji); — na podstawie takiej umowy (prawa pierwotnego) organizacja może podejmować różne decyzje, w tym o charakterze wiążącym; decyzje o charakterze wiążącym określane są jako prawo stanowione przez organizację; zasadniczo rozróżnia się w tej mierze dwa dalsze obszary o różnym charakterze: 1) decyzje wiążące dotyczące wewnętrznego funkcjonowania organizacji (tzw. prawo wewnętrzne organizacji), uzasadnione kompetencją organizacji do regulowania jej spraw wewnętrznych (kompetencje pro * ' foro interno); 2) decyzje wiążące (bardzo różnie nazywane) odnoszące się do państw •IL i członkowskich organizacji (quasi-ustawodawcza działalność) — uzasadnione kompetencją pro foro externo; ten obszar prawny orga- fa nizacji jest określany terminem prawa pochodnego (wtórnego) organizacji; należy zauważyć, że prawo pochodne (wtórne) organiza- 52 cji może kierować się do państw (wiązać państwa jako takie), może mieć również charakter specyficzny, i obowiązywać bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich — wywierać skutek bezpośredni, a w przypadku konfliktu z normą prawa krajowego uprzedzać taką normę — mieć pierwszeństwo wobec norma prawa krajowego. -: 2.1.3. Podmiotowość prawna organizacji międzynarodowej Podmiotem danego systemu prawa jest ten, kto ma wynikające z tego systemu prawa i obowiązki Dotyczy to również prawa międzynarodowego. Przez setki lat tradycyjnym podmiotem prawa międzynarodowego były państwa — one tworzyły prawo międzynarodowe, one stały na straży jego przestrzegania, tylko one były nosicielem suwerenności (rozumianej jako równość z innymi państwami w stosunkach międzynarodowych i niezależność w odniesieniu do kształtowania własnych stosunków wewnętrznych). Przełom XIX i XX w. przyniósł narastającą dyskusję o podmiotowości prawnomiędzynarodowej innych uczestników stosunków międzynarodowych, w tym przede wszystkim organizacji międzypaństwowych. Po II wojnie światowej utrwaliło się stanowisko, że organizacje międzypaństwowe mogą mieć podmiotowość prawnomiędzy-narodową. Podstawowe znaczenie miała dla uzasadnienia takiego stanowiska opinia doradcza MTS z 1949 r., w której Trybunał stwierdził, iż organizacje międzypaństwowe zasadniczo mają podmiotowość prawną, jeżeli na podstawie ich statutu można dojść do wniosku, że dla osiągnięcia swoich celów mogą zawierać umowy z państwami trzecimi, mają prawo korzystania z przywilejów i immunitetów, prawo czynnej i biernej legacji oraz mają zdolność do czynności prawnych (mogą podejmować czynności prawnomiędzynarodowe)'. Nie zakończyło to jednak dyskusji nad podmiotowością prawnomiędzynaro-dową organizacji międzypaństwowych, przy czym punkt ciężkości przesunął się na określenie zakresu takiej podmiotowości. Punktem wyjścia w tej dyskusji jest założenie, że organizacja ma podmiotowość prawnomiędzynarodową w zakresie przyznanym w umowie międzynarodowej (statucie) przez państwa założycielskie (członkowskie). W takim ujęciu podmiotowość organizacji jest określana jako podmiotowość prawnomiędzynarodową pochodna (wtórna). Chodzi jednak o to, że wiele organizacji międzypaństwowych rozwija się dynamicznie, uniezależniając się w pewnym sensie od państw założycielskich (członkowskich). Wytworzyły się różne kierunki (poglądy funkcjonalistyczne), uzasadniające taki rozwój: w myśl doktryny „domniemania kompetencji" (implied powerś) kompetencje organizacji wynikają również z zadań postawionych przed organizacją; z kolei według doktryny „domniemania praw wynikających z natury rzeczy" organizacji powinny przysługiwać wszystkie prawa, i Rep. 1949, s. 178 i nast. 53 będące atrybutem podmiotu prawa międzynarodowego, z wyjątkiem wyraźnych ograniczeń określonych w statucie. Poglądy te wyraźnie zmierzają do dynamicznego ujęcia kompetencji (zakresu podmiotowości prawnomiędzynarodowej) organizacji międzynarodowej. Praktyka związana z działalnością WE odgrywa w tej dyskusji zasadniczą rolę. Organizacje międzynarodowe mogą również posiadać podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego. Zwykle państwa członkowskie w umowie ustanawiającej daną organizację określają, w jakim zakresie organizacji tej przyznają podmiotowość w swoim prawie krajowym. 2.1.4. Pojęcie organizacji ponadnarodowej Pojęcie „ponadnarodowości" wywodzi się z dzieła Friedricha Nietzschego pt. Der Wille zur Macht (1885). Na przełomie XIX i XX w. było rozumiane różnorodnie: oznaczało wyższość prawa natury lub prawa międzynarodowego w stosunku do prawa wewnętrznego państw; po ustanowieniu Ligi Narodów po I wojnie światowej było też używane dla podkreślenia szczególnego, niezależnego statusu urzędników tej organizacji międzynarodowej. Po II wojnie światowej powrócono do tego pojęcia w pierwotnym tekście TEWWiS. Szybko jednak — ze względu na jego kontrowersyjny charakter — wycofano je z TEWWiS i świadomie zrezygnowano z tego pojęcia przy formułowaniu Traktatów Rzymskich. Mimo niejednoznaczności pojęcia „ponadnarodowości" odgrywa ono znaczącą rolę, również w odniesieniu do kwalifikacji organizacji międzynarodowych, a szczególnie w kontekście WE. Pod pojęciem „organizacji ponadnarodowej" rozumie się bowiem szczególny rodzaj organizacji międzypaństwowej, która: — w wyniku zakresu i rozrostu jej kompetencji (patrz: doktryna impied po-wers) tworzy samodzielny, autonomiczny porządek prawny, różny od . prawa międzynarodowego i od prawa krajowego jej państw członkowskich: w szczególności uniezależnia się od umowy międzynarodowej ją - -:i tworzącej, która nabywa — równolegle — cech konstytucji (prawa kon- stytucyjnego) organizacji (stąd określanie tego zjawiska jako procesu pa-ralelizacji); — stanowi prawo pochodne (wtórne) szczególnego rodzaju — stosowane bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich: charakteryzujące się — jeśli wynika to z tego prawa — skutkiem bezpośrednim w sferze prawa krajowego państw członkowskich i pierwszeństwem ; , wobec tego prawa. 2.2. Ustanowienie UE UE została ustanowiona na mocy art. 1 (art. A w brzmieniu Traktatu z Ma-astricht) TUE podpisanego 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada 1993 r.), 54 który w akapicie pierwszym stwierdza: „Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają między sobą Unię Europejską, zwaną dalej Unią". VV artykule tym — w akapicie trzecim — w sposób ogólny określono też strukturę UE, stwierdzając, że „Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami". UE obejmuje dwa obszary strukturalne o różnym charakterze prawnym: — dwie Wspólnoty Europejskie (Wspólnotę Europejską — dawną Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej)2, które „stanowią" Unię; — „polityki i formy współpracy" przewidziane w TUE (chodzi o Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz o Współpracę Policji i Sądową w Sprawach Karnych). Zasadnicza różnica między tymi dwoma obszarami strukturalnymi UE polega na tym, że WE rządzą się specyficznym reżimem wspólnotowym (a związany z tym obszarem zasób prawny określa się jako prawo wspólnotowe - acąuis communautaire), natomiast w obszarze UE, obejmującym „polityki i inne formy współpracy", państwa członkowskie kooperują na mocy prawa międzynarodowego (w ramach tzw. współpracy międzyrządowej). Trzecia Wspólnota - Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) przestała istnieć 23 lipca 2002 r. 55 2.3. Struktura UE Struktura UE jest określana jako „struktura świątyni" lub „trzech filarów" Dach Postanowienia wspólne Artykuły 1 do 7 (dawny art. A do F) TUE Pierwszy filar (prawo wspólnotowe) 'o Wspólnocie Europejskiej 'EWWiS Traktat o [EWEA Drugi filar (współpraca międzyrządowa) Art. 11-28 (dawny art. J) TUE Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa ent Trzeci filar (współpraca międzyrządowa) Art. 29-42 (dawny art. K) TUE Współpraca Policji i Sądowa w Sprawach Karnych — poprzednio — w ujęciu Traktatu z Maastricht — Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Art. 43 do 45 TUE — ściślejsza współpraca Art. 46 do 53 (dawny art. L-S) TUE 2.3.1. „Dach" UE Niezależnie od samego ustanowienia UE, „dach" Unii składa się z następujących zasadniczych elementów — określenia celów UE, jej ram instytucjonalnych i aksjologii Unii. 2.3.1.1. Cele UE Cele UE precyzuje art. 2 TUE: — popieranie gospodarczego i społecznego postępu oraz wysokiego poziomu zatrudnienia i doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, zwłaszcza poprzez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie ekonomicznej i społecznej spójności oraz ustanowienie UGiP, w tym jednolitego pieniądza; 56 __potwierdzenie na arenie międzynarodowej tożsamości UE, zwłaszcza poprzez realizację WPZiB, w tym stopniowe ustanawianie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony; — umacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii; — utrzymanie i rozwój UE jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami dotyczącymi kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości; — pełne zachowanie dorobku wspólnotowego i jego rozwój, z uwzględnieniem zakresu, w jakim polityki i formy współpracy, ustanowione w TUE, wymagają zrewidowania w celu zapewnienia skuteczności mechanizmów i instytucji WE. W art. 2 akapicie ostatnim TUE podkreślono, iż cele te realizowane muszą być z poszanowaniem zasady pomocniczości (zasady subsydiarności), która jest bliżej określona w art. 5 TWE. 2.3.1.2. Jednolite ramy instytucjonalne UE Artykuły 3-5 TUE określają jednolite ramy instytucjonalne Unii: — państwa członkowskie, współpracując w ramach UE, mogą posługiwać się instytucjami WE na zasadzie „wypożyczenia" (art. 5 TUE stwierdza wyraźnie, że instytucje WE „realizują swe uprawnienia" w ramach UE na podstawie traktatów ustanawiających WE oraz na podstawie TUE); jedynym organem UE jest Rada Europejska (choć nie jest tak wyraźnie nazwana w art. 4 TUE, precyzującym jej skład i zadania), która „nadaje Unii impulsy" i „określa . ogólne kierunki polityczne" rozwoju UE (art. 4 zdanie pierwsze TUE); — TUE zapewnia „spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia celów" UE, przy zagwarantowaniu „poszanowania i rozwijaniu dorobku wspólnotowego" (art. 3 akapit pierwszy TUE); oznacza to, że działania państw członkowskich podejmowane w trzech filarach muszą być koherentne, w szczególności zaś działania w II i III filarze muszą być zgodne z prawem wspólnotowym (obejmującym I filar); za zachowanie spójności działań odpowiedzialne są Rada UE i KE (art. 3 akapit drugi TUE). : L 2-3.1.3. Wspólne wartości UE ' umacnia katalog wspólnych wartości w ramach UE: katalog zasad w tej dziedzinie określa art. 6 (zmieniony przez Traktat z Amsterdamu dawny art. F) TUE, natomiast art. 7 (zmodyfikowany przez Traktat z Nicei) TUE zawiera sankcje na wypadek naruszenia tych zasad. 57 r ¦nr — Art. 6 TUE stwierdza, że UE: 1) opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, podkreślając iż są to zasady „wspólne dla Państw Członkowskich" (art. 6 ust. 1 TUE); 2) szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w EKPCz (podpisanej 4 listopada 1950 r. w Rzymie) oraz prawa podstawowe, wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, traktując je jako „zasady ogólne prawa wspólnotowego" (art. 6 ust. 2 TUE); 3) szanuje tożsamość narodową państw członkowskich (art. 6 ust. 3 TUE). Bezpośrednio przed posiedzeniem Rady Europejskiej w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.) przyjęto — jako deklarację polityczną — Kartę Praw Podstawowych, stanowiącą istotny etap w umacnianiu legitymacji demokratycznej UE3. — Art. 7 TUE przewiduje możliwość zastosowania sankcji w przypadku „poważnego i stałego" naruszenia przez państwo członkowskie zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE (stwierdza to Rada zebrana w składzie szefów państw lub rządów, stanowiąc jednomyślnie - bez udziału wchodzącego w grę państwa - na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub KE i po uzyskaniu zgody PE - art. 7 ust. 2 TUE). Artykuł ten został wprowadzony do TUE na podstawie TA i zawierał bardzo dolegliwą sankcję: mianowicie możliwość zawieszenia „niektórych praw wynikających ze stosowania niniejszego Traktatu łącznie z prawem do głosowania w Radzie". Zastosowanie tego rodzaju sankcji nie jest łatwe, na co wskazał kryzys na początku 2000 r. związany z wejściem do rządu w Austrii partii populistycznej.4 Wyciągając z tego wnioski, Traktat z Nicei „uelastycznił" możliwe działania. W art. 7 TUE zachowano dotychczasową sankcję (obecny art. 7 ust.3,4 i 5), ale jej zastosowanie może być poprzedzone innymi działaniami: po stwierdzeniu przez Radę (większością czterech piątych państw członkowskich) „wyraźnego ryzyka naruszenia" przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE ,, może ona do takiego państwa kierować „stosowne zalecenia"; uprzednio Rada musi „wysłuchać" takie państwa oraz może zwrócić się do „osób : niezależnych" o sporządzenie sprawozdania o sytuacji w tym państwie (art. 7 ust. 1 TUE). 2.3.2. Trzy filary UE Trzy filary UE obejmują obszary o zróżnicowanej strukturze i zasadniczo różnym charakterze prawnym. ¦- 3 Patrz szczegółowo rozdział 14. 4 Patrz M. Happold, The UE Member States Response to Freedom Party Participation in the Austrian Government, ICLQ, Vol. 49, Part 4, s. 953 i nast. 58 W skład I filaru wchodzą dwie Wspólnoty Europejskie5, stanowiące podstawę Unii (art. 1 akapit 3 TUE). Z prawnego punktu widzenia WE są dwiema odrębnymi organizacjami międzynarodowymi (o charakterze ponadnarodowym), choć na podstawie odrębnych umów organizacje te mają wspólne instytucje. Wchodzące w skład I filaru WE rządzą się specjalnym reżimem wspólnotowym, który wyraża się przede wszystkim w charakterze wspólnotowego prawa: ma ono — jeśli tak wynika z przepisów wspólnotowych — w sferze wewnętrznej państw członkowskich skutek bezpośredni i pierwszeństwo wobec prawa krajowego. Działające w ramach I filaru dwie Wspólnoty Europejskie są — jak podkręcono — organizacjami międzynarodowymi W szczególności posiadają one podmiotowość prawną. Potwierdza to zwięźle art. 281 TWE stwierdzając, że „Wspólnota ma osobowość prawną". WE mają zarówno podmiotowość praw-nomiędzynarodową, jak i podmiotowość w rozumieniu prawa krajowego państw członkowskich. — WE posiadają podmiotowość prawnomiędzynarodową, w szczególności mają prawo do zawierania umów międzynarodowych (ius tractatuum), prawo legacji (ius legationis), czyli prawo wysyłania i przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych państw obcych, przystępowania do organizacji międzynarodowych oraz zdolność procesową; — WE posiadają również podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego państw członkowskich; art. 282 TWE zobowiązuje państwa członkowskie do nadania WE „zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznawanym przez ustawodawstwo krajowe osobom prawnym", przy czym artykuł ten zastrzega, że WE musi mieć w szczególności prawo nabywania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego oraz stawania przed sądem. Drugi istotny aspekt, na który należy zwrócić uwagę, polega na tym, że Wspólnoty Europejskie — jako organizacje międzynarodowe — spełniają specyficzne kryteria, pozwalające zakwalifikować je jako organizacje ponadnarodowe. W szczególności WE utworzyły samodzielny, autonomiczny porządek prawny oraz mogą stanowić prawo, które obowiązuje bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich, mając pierwszeństwo wobec prawa krajowego. Stwierdził to ETS w precedensowym orzeczeniu z 15 lipca 1964 r. w sprawie Costa v. ENEL, podkreślając, iż: — ustanawiając WE państwa członkowskie utworzyły „samodzielną, europejską władzę publiczną"; — w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych, „Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny"; — prawo „wywodzące się z Traktatu [.] nie może być — ze względu na swój specjalny i oryginalny charakter — podważane przez krajowe przepisy prawne", ponieważ „podważałoby to podstawy prawne Wspólnoty". Patrz szczegółowo rozdział 3. Dwie Wspólnoty działające obecnie w I filarze, to: — Wspólnota Europejska (WE) — do Traktatu z Maastricht „Europejska Wspólnota Gospodarcza" (EWG). Ze względu na zakres kompetencji jest to najważniejsza Wspólnota. Jej zasadniczym zadaniem jest stworzenie „wspólnego rynku" („rynku wewnętrznego") poprzez realizację czterech swobód: przepływu towarów, przepływu osób, przepływu usług ;-{ i przepływu kapitału oraz prowadzenie wspólnych polityk (np. Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Transportowej). W ramach WE jest również realizowana Unia Gospodarcza i Pieniężna (UGiP)6; — Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA), która zajmuje się kontrolą i koordynacją w dziedzinie cywilnej energii jądrowej; — do niedawna w I filarze UE działała również Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS), która zajmowała się gospodarką w dziedzinie sektora węglowego i stalowego. Traktat ustanawiający EWWiS — jako jedyny spośród traktatów ustanawiających WE — został zawarty na czas określony (na 50 lat). Wygasł on 23 lipca 2002 r., a regulowane nim obszary zostały włączone do TWE. Tym samym organizacja ta przestała istnieć. Polska, uzyskując członkostwo w UE, przystąpi więc do TUE i traktatów ustanawiających dwie WE. II i III filar UE mieści się w ramach „polityk i form współpracy" ustanowionych przez TUE (art. 1 akapit trzeci). II filar ustanawia Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa — art. 11-28 TUE. Jej zasadniczym zadaniem jest umocnienie tożsamości europejskiej w stosunkach międzynarodowych, szczególnie zaś w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. W ostatnich latach rozwój w dziedzinie objętej II filarem jest wyjątkowo dynamiczny7. III filar ustanawia Współpracę Policji i Sądową w Sprawach Karnych — art. 29-42 (pierwotna nazwy III filaru według Traktatu z Maastricht brzmiała Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych) TUE. Również w tej dziedzinie rozwój jest wyjątkowo dynamiczny. Na mocy TA część materii pierwotnego III filaru została „uwspólnotowiona" (tzn. przeniesiona do I filaru — włączona do TWE), dodano nowe problemy; dalsze, niewielkie zmiany wprowadził TN8. Z prawnego punktu widzenia zasadniczym kryterium odróżniającym I filar od II i III filaru jest to, że w ramach II i III filaru państwa współpracują na podstawie prawa międzynarodowego (współpraca międzyrządowa). Nie obowiązuje w tych filarach reżim wspólnotowy — głównymi podmiotami działającymi w tych obszarach są państwa członkowskie UE, choć mogą posługiwać się instytucjami wspólnotowymi („wypożyczać" je) oraz zobowiązane są do zachowania „spójności", „ciągłości" działań we wszystkich filarach oraz szczególnego szanowania wspólnotowego zasobu prawnego. 6 Patrz szczegółowo rozdział 6. 7 Patrz szczegółowo rozdział 4. 8 Patrz szczegółowo rozdział 5. 60 2.3.3- „Fundament" UE postanowienia TUE określane jako „fundament" UE obejmują dwa obszary zagadnień: — postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy (art. 43-45 TUE); __postanowienia końcowe TUE, wśród których szczególne znaczenie dla całej UE mają: zmiany traktatów ustanawiających UE i WE (art. 48 TUE), uzyskanie członkostwa UE (art. 49 TUE) oraz czas obowiązywania TUE (art. 51 TUE). 2.3.3-1- Wzmocniona współpraca Istota koncepcji wzmocnionej współpracy9 polega na tym, iż państwa członkowskie UE zmierzają co prawda wspólnie do określonych celów; nie powinno to jednak wykluczać zróżnicowania tempa realizacji tych celów w zależności od indywidualnych możliwości i woli politycznej poszczególnych państw. Motywów politycznych ustanowienia tej współpracy należy poszukiwać w jednym z poważniejszych niebezpieczeństw dla procesu integracji, które polega na możliwości podjęcia przez część państw członkowskich współpracy w dziedzinach ważnych z punktu widzenia procesu integracji, ale „poza traktatami". Miało to miejsce w przypadku tzw. umów z Schengen (1985/1990), gdy grupa państw członkowskich samodzielnie i niezależnie od traktatów ustanawiających WE uregulowała ważną dziedzinę polityki migracyjnej, bezpośrednio powiązaną z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. W tym przypadku stosunkowo szybko część tej dziedziny uwspólnotowiono (włączono do TWE), część zaś włączono do III filaru. Nieco później - na mocy TA - wprowadzono do TUE postanowienia (art. 43-45), umożliwiające podjęcie takiej współpracy w ramach traktatów ustanawiających UE (nazwano ją wówczas „ściślejszą" bądź „wzmocnioną" współpracą). Wzmocniona współpraca była jednym z istotniejszych problemów rozważanych podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która przygotowywała TN. Niezależnie od wspomnianej już wyżej okoliczności, obecne państwa członkowskie dostrzegały w wzmocnionej współpracy jeden z istotnych środków wpływania na dynamikę i kierunek rozwoju procesu integracji europejskiej po rozszerzeniu UE, gdy powiększy się liczba państw członkowskich i zwiększy zróżnicowanie ich wydolności politycznej i ekonomicznej. Słabsze państwa członkowskie i państwa kandydujące obawiały się natomiast, że Obecnie należy w języku polskim stosować termin - „wzmocniona współpraca". TA, Wprowadzając ten rodzaj współpracy, nie ujednolicił terminologii: tekst TA w języku angielskim posługiwał się pojęciem „ściślejszej współpracy" (closer cooperatioń), natomiast tekst w języku francuskim pojęciem „wzmocnionej współpracy" (Ja cooperatioń renforcee). Stąd też w tłumaczeniach na język polski występowały obie nazwy. TN wprowadził do tekstu w języku angielskim termin „wzmocniona współpraca" (enhanced cooperatiori), tym samym terminologia została ujednolicona. 61 w wyniku wzmocnionej współpracy może dojść do trwałej kategoryzacji wśród państw członkowskich i wyłączenia najsłabszych spośród nich z ważnych dziedzin procesu integracji TN przeprowadził gruntowną reformą postanowień dotyczących „wzmocnionej współpracy". W stosunku do postanowień wprowadzonych przez TA, TN sprecyzował przesłanki ustanowienia wzmocnionej współpracy. Art. 43 TUE wylicza obecnie łącznie dziesięć takich przesłanek: — musi ona być ukierunkowana na wspieranie celów UE i WE, na ochronę i realizację ich interesów oraz umocnienie procesu ich integracji; — zakładać poszanowanie postanowień TUE i TWE oraz jednolitych ram instytucjonalnych UE; — zakładać poszanowanie acąuis communautaire oraz środków podjętych stosownie do innych postanowień Traktatów; — pozostawać w granicach kompetencji powierzonych UE lub WE i nie wkraczać w dziedziny nie należące do kompetencji wyłącznej WE; — nie naruszać rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 14 ust. 2 TWE, ani też spójności gospodarczej i społecznej ustanowionej zgodnie z Tytułem * XVII TWE; — nie może stanowić dyskryminacji, ani przeszkody w wymianie handlowej * między państwami członkowskimi oraz zakłócać warunków konkurencji między nimi; "l — nie może naruszać kompetencji, praw i obowiązków państw członkow-' skich nie biorących w niej udziału; — nie może naruszać dorobku Schengen, włączonego w ramy UE. Do powyższych ośmiu przesłanek dodano jeszcze dwie dalsze: — w TN uzgodniono, iż do ustanowienia wzmocnionej współpracy potrzeba „co najmniej" ośmiu państw członkowskich (art. 43 lit g/ TUE); oznacza to relatywne obniżenie w stosunku do postanowień TA progu wymaganej liczby państw członkowskich - w dotychczasowym brzmieniu art. 43 ust. 1 lit. d) TUE wymagana była „większość Państw Członkowskich", tzn. przy 15 państwach członkowskich co najmniej osiem musiało wyrazić zamiar ustanowienia wzmocnionej współpracy; TN pozostawił obecny wymóg 8 państw członkowskich, co jednak przy wzroście ich liczby wraz z postępem procesu rozszerzenia UE oznaczać będzie relatywne obniżanie się wymaganego progu; w ten m.in. sposób uzyskano „uelastycznienie" wzmocnionej współpracy; — TN precyzował jednocześnie wymóg „otwartości" wzmocnionej współpracy (art. 43 lit. j TUE), dodając dodatkowy art. 43 b) TUE; artykuł ten nie tylko wyraźnie stwierdza, że po ustanowienia wzmocniona współpraca „pozostaje . otwarta dla wszystkich Państw Członkowskich" oraz odsyła do odpowiednich przepisów w ramach II i III filara oraz TWE, ale również zobowiązuje KE i państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy do „zapewnienia, aby jak najwięcej Państw Członkowskich zostało zachęconych do uczestnictwa" w niej. 62 I VV końcu należy zauważyć, że nowy art. 43a TUE stwierdza, że ustanowienie wzmocnionej współpracy może nastąpić „tylko w ostateczności". Warunek ten występował w dawnym art. 43 ust. 1 lit. c) TUE, przy czym był on o tyle sprecyzowany, iż okoliczność powyższa występowała, o ile cele TUE i TWE „nie mogłyby być osiągnięte przez zastosowanie odpowiednich procedur w nich ustalonych". TN o tyle relatywizuje ten warunek: obecnie - w myśl art. 43a TUE - oceny takiej dokonuje Rada. Procedura ustanowienia wzmocnionej współpraca jest różna w poszczególnych filarach. W filarze I - wspólnotowym (art. 11 i 11 a TWE) - specyfika polega na tym, że ustanowienie wzmocnionej współpracy uzależnione jest od stanowiska KE (która może wstrzymać bieg postępowania - patrz art. 11 ust. 1 TWE), samo zaś podjęcie decyzji należy do Rady stanowiącej kwalifikowaną większością głosów po konsultacji z PE (PE musi wyrazić zgodę, jeżeli wzmocniona współpraca obejmuje obszar podlegający procedurze współdecydowania na podstawie art. 251 TWE (art. 11 ust. 2 TWE). W filarze wspólnotowym TN zniósł prawo weta, poprzednio bowiem państwo członkowskie mogło doprowadzić do sytuacji, w której decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współpracy podejmować musiała jednomyślnie Rada Europejska (dawny art. 11 ust. 2 akapit 2 TWE). Obecnie „członek Rady" (czyli każde państwo członkowskie) może zażądać „przedłożenia . kwestii Radzie Europejskiej". Mimo takiego „przedłożenia" Rada może jednak podjąć decyzję o ustanowieniu wzmocnionej współpracy kwalifikowaną większością głosów (art. 11 ust. 2 TWE). Natomiast w filarze II (art. 27c TUE) i III (art. 40a TUE), przy różnych niuansach proceduralnych, o ustanowieniu wzmocnionej współpracy decyduje Rada kwalifikowaną większością głosów, przy czym i w tych przypadkach możliwe jest odwołanie się do Rady Europejskiej (które stanowić będzie kwalifikowaną większością głosów). Należy zauważyć, iż o ile TA nie przewidywał możliwości ustanowienia wzmocnionej współpracy w II filarze (za pośrednią formę uznać można tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu)10, o tyle TN możliwość taką przewiduje (art. 27a do art. 27e TUE) - ograniczoną co prawda do sfery wykonawczej: realizacji wspólnych działań lub wspólnych stanowisk (art. 27b TUE). Wzmocniona współpraca może być realizowana „aktami i decyzjami", przyjmowanymi na podstawie postanowień TUE i TWE (art. 44 ust. 1 TUE). Oznacza to, iż państwa członkowskie mogą sięgać do instrumentów właściwych dla poszczególnych filarów, przy czym takie akty i decyzje wiążą jedynie państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy (art. 44 ust. 2 TUE). Przy podejmowaniu „aktów i decyzji" w ramach wzmocnionej współpracy stanowią jedynie państwa uczestniczące tak przy jednomyślności jak i przy stanowieniu kwalifikowaną większością głosów, przy czym liczbę głosów oblicza się proporcjonalnie w nawiązaniu do art. 205 ust. 2 TWE. Działania w ramach wzmocnionej współpracy finansowane są zasadniczo Przez uczestniczące w niej państwa członkowskie, z wyjątkiem wydatków admi- ' Patrz, rozdział 4. 63 nistracyjnych ponoszonych przez instytucje. Członkowie Rady, po konsultacji z PE, mogą jednak jednogłośnie postanowić inaczej (art. 44a TUE). Z powyższych postanowień wynika więc, iż stanowią one próbę wyważenia interesów państw „dużych" i efektywnych oraz państw „małych" i słabszych, w tym państw kandydujących. Z jednej bowiem strony TN przeprowadził wspomniane „uelastycznienie" wzmocnionej współpracy, znosząc zasadniczo prawo weta w tej mierze i obniżając relatywnie wymóg minimalnej liczby państw członkowskich, aby taką współpracę można było podjąć. Z drugiej natomiast strony TN wprowadził bądź uszczegółowił wiele klauzul, które powinny zapobiec negatywnej kategoryzacji wśród państw członkowskich, kosztem państw najsłabszych, a przede wszystkim nowych państw członkowskich. 2.3.3.2. Zmiana traktatów ustanawiających UE i WE TUE w art. 48 określa jednolite wymogi, których spełnienie jest konieczne w celu doprowadzenia do zmiany traktatów: — stosowną propozycję o zmianę traktatów może przedłożyć do Rady Europejskiej rząd każdego z państw członkowskich lub KE; L — Rada po zasięgnięciu opinii PE i w miarę potrzeby KE (jeśli w grę „j wchodzą zmiany instytucjonalne w dziedzinie UGiP, zasięga również opi- I nii EBC) zwołuje Konferencję przedstawicieli państw członkowskich (tzw. Konferencję Międzyrządową); .-i — w ramach Konferencji Międzyrządowej przygotowywane są propozycje ,rj zmiany traktatów; ,;'; — przygotowane propozycje przyjmowane są — na szczeblu politycznym — przez Radę Europejską; — po zaakceptowaniu przez Radę Europejską projekt staje się przedmiotem pracy służb prawnych KE i Rady w celu przygotowania ostatecznego projektu traktatu rewizyjnego; — tak przygotowany traktat jest podpisywany przez wszystkie państwa członkowskie, a następnie poddany procedurze ratyfikacyjnej w tych państwach, „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi"; wchodzi w życie po ratyfikowaniu we wszystkich państwach członkowskich; trwa to zwykle kilkanaście miesięcy (np. TA został podpisany 2 października 1997 r., a wszedł w życie 1 maja 1999 r.). W przypadku Traktatu z Nicei, dyskutowane zmiany były przedmiotem Konferencji Międzyrządowej 2000, która rozpoczęła się 24 lutego 2002 r. (stosownie do decyzji podjętej przez Radę Europejską w Helsinkach (10-1 grudnia 1999 r.) i zakończyła zaakceptowaniem przez Radę Europejską pakietu politycznego przewidywanych zmian w czasie posiedzenia w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.). Po przygotowaniu projektu traktatu rewizyjnego przez służby prawne KE i Rady — został on podpisany 26 lutego 2001 r. przez przedstawicieli państw członkowskich i wszedł w życie 1 lutego 2003 r. po zakończeniu procedur ratyfikacyjnych. Procedura art. 48 TUE została nieco zmodyfikowana w odniesieniu do trwają- 64 1 cej obecnie debaty nad tzw. traktatem konstytucyjnym (który - z formalnego punktu widzenia - jest traktatem rewizyjnym). Przewidziane na rok 2004 zwołanie w tej sprawie Konferencji Międzyrządowej, zostało poprzedzone obradami Konwentu UE, ciała ustanowionego na mocy „Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości UE", przyjętej przez Radę Europejką podczas spotkania w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.). Konwent UE przygotował projekt tzw. traktatu konstytucyjnego, które został przedłożony Radzie Europejskie podczas spotkania w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) i ma stanowić „dobrą podstawę"11 dla prac Konferencji Międzyrządowej (ma ona rozpocząć prace nieco wcześniej w stosunku do planowanego terminu - w październiku 2003 r.).12 Powyższa procedura jest określana jako rewizja traktatów ustanawiających UE i WE, przy czym rewizja traktatów może dokonać się na podstawie omówionego art. 48 TUE, który jest określany jako ogólna klauzula rewizyjna. Niezależnie od tego często same traktaty wskazują, które z ich postanowień powinny stać się przedmiotem rozważenia, co do konieczności rewizji przy zastosowaniu procedury art. 48 TUE — są to szczególne klauzule rewizyjne. Od rewizji traktatów należy odróżnić ich modyfikację, która polega na zmianie postanowień traktatów na mocy decyzji instytucji WE, upoważnionych do tego przez same traktaty (ponieważ klauzule takie umożliwiają w miarę szybką zmianę traktatów, bez skomplikowanej procedury rewizyjnej na podstawie art. 48 TUE — określane są jako klauzule dynamizujące, a sama procedura jako procedura kładki lub pomostu). Interesującym i ważnym przykładem zastosowania tego rodzaju klauzul było ustanowienie III etapu UGiP (wprowadzenie euro), które nastąpiło na mocy decyzji instytucji WE, upoważnionych do tego wyraźnie przez postanowienia TWE. 2.3.3.3. Uzyskanie członkostwa w UE TUE w art. 49 określa jednolite warunki i procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego. Uprzednio obowiązywała inna formuła przyjęcia do EWWiS, a inna do EWG i EWEA. Z punktu widzenia struktury i charakteru prawnego UE najistotniejsza jest okoliczność, że państwo kandydujące do członkostwo musi ubiegać się o członkostwo w Unii jako całości, tzn. o członkostwo w Wspólnotach wchodzących do I filaru oraz w II i III filarze. Nie jest możliwe wybiórcze ubieganie się o członkostwo w jednej ze WE, czy też tylko w jednym z filarów. Merytoryczne przesłanki, jakie musi spełniać państwo kandydujące oraz procedura przyjęcia po stronie UE oraz w płaszczyźnie prawnomię-dzynarodowej (konieczność ratyfikowania traktatu akcesyjnego przez Poszczególne państwa członkowskie oraz przez państwo przystępujące zgodnie 11 Konkluzje Prezydencji przyjęte przez Radę Europejską podczas spotkania w Salonikach 19-20 czerwca 2003 r. (dział pierwszy - Convention/IGC). 12 Patrz rozdział 20. ' 65 z procedurami określonymi w konstytucjach tych państw), zostaną omówione szczegółowo odrębnie13. Należy podkreślić, że traktat akcesyjny jest - formalnie rzecz biorąc - zawierany (a negocjacje akcesyjne prowadzone) z państwami członkowskimi UE (a nie z UE jako taką). 2.3.3.4. Ramy czasowe istnienia UE i WE W kategoriach politycznych i gospodarczych z reguły ocenia się, iż rozwój UE i WE osiągnął taki etap, z którego nie ma już powrotu — point ofno return. Z prawnego punktu widzenia wyłania się jednak wiele istotnych kwestii 2.3.3.4.1. Okres obowiązywania traktatów ustanawiających UE i WE Spośród czterech głównych traktatów, które w przeszłości ustanawiły trzy WE i UE — trzy zostały zawarte na czas nieokreślony (TUE, TWE i TEWEA — np. art. 51 TUE stwierdza, że „Niniejszy Traktat zawiera się na czas nieograniczony"), natomiast TEWWiS został - jak już wskazano - zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r., bowiem jego obowiązywanie nie zostało przedłużone, a postanowienia, mające znaczenie praktyczne, zostały włączone do TWE. Od 23 lipca 2002 r. w ramach I filara działają, więc tylko dwie Wspólnoty. Zawarcie pozostałych traktatów na czas nieokreślony nie oznacza — z prawnego punktu widzenia — że państwa — strony tych traktatów nie mogą doprowadzić do ich wygaśnięcia, bądź z nich wystąpić (patrz niżej). Ponieważ same traktaty nie zawierają stosownych postanowień, w grę wchodzą zasady powszechnego prawa międzynarodowego: na mocy zgody wszystkich państw-stron traktatu zawsze można ustalić jego wygaśnięcie, bądź wystąpienie jednego z państw-stron. Jeśli chodzi o procedurę, należałoby w takim przypadku (dla ustalenia stosownego uzgodnienia) zastosować procedurę określoną w art. 48 TUE dla zmiany traktatów, względnie „odpowiednio" procedurę określoną w art. 49 TUE, dotyczącą przyjęcia nowego państwa członkowskiego. Inną sprawą jest, iż z politycznego i ekonomicznego punktu widzenia zabieg taki byłby bardzo trudny. 2.3.3.5. Wystąpienie państwa członkowskiego z UE i WE Postanowienia traktatów nie przewidują wyraźnie możliwości wystąpienia z UE i WE. Nie istnieje też w tej mierze praktyka, abstrahując od przypadków, które w istocie oznaczały ograniczenie terytorialnego obowiązywania traktatów 13 Patrz szczegółowo rozdział 17. 66 (kazus Grenlandii). Możliwość taka istnieje jednak - jak wskazano - na podstawie ogólnych zasad międzynarodowego prawa traktatów. Obejmuje ona kilka wariantów: __ przede wszystkim możliwe jest wystąpienie jednego z państw członkowskich na podstawie uzgodnienia z pozostałymi państwami członkowskimi; w takim przypadku należałoby zastosować albo procedurę określoną w art. 48 TUE dla zmiany traktatów, albo — w sposób odpowiedni — zastosować procedurę określoną w art. 49 TUE dla przyjęcia nowego członka; _ w grę może wchodzić również (choć jest to dyskusyjne) jednostronne wystąpienie z powołaniem na klauzulę zasadniczej zmiany okoliczności — clausula rebus sic stantibus, przy czym również w takim przypadku musiałoby dojść do porozumienia między państwem występującym a pozostałymi państwami członkowskimi w sprawie politycznych, a przede wszystkim ekonomicznych następstw takiego wystąpienia; — w końcu, nie można wykluczyć wystąpienia na ogólnych zasadach wypowiedzenia umowy (bardzo kontrowersyjne w odniesieniu do UE i WE), bądź też faktycznego, samowolnego wystąpienia państwa z organizacji; w takim przypadku jednak państwo opuszczające organizację stawia się w sytuacji popełnienia deliktu międzynarodowego, co pociągnęłoby daleko idące następstwa polityczne i ekonomiczne. Istotnym ograniczeniem, wynikającym z istoty UE w odniesieniu do wszystkich tych możliwości jest (podobnie jak przy przystępowaniu), iż w grę wchodziłoby wystąpienie łączne z całego zasobu UE i Wspólnot Europejskich. Ze względu na charakter strukturalny UE, nie istnieje formalna możliwość wystąpienia z jednej ze WE, z samej UE, czy tylko z jednego z filarów. 2.3.3.6. Wykluczenie z UE Również w tej dziedzinie traktaty ustanawiające UE i WE nie zawierają żadnych postanowień. Wykluczenie więc jednego z państw członkowskich zasadniczo nie jest możliwe, tym bardziej iż w takim przypadku — ze względów oczywistych — nie ma możliwości zgodnego podjęcia decyzji W skrajnym przypadku można odwołać się do powszechnego prawa międzynarodowego. Art. 60 wiedeńskiej konwencji o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r. przewiduje, iż w przypadku „ciężkiego naruszenia" traktatu wielostronnego przez jedno z państw członkowskich, pozostałe państwa członkowskie mogą porozumieć się m.in. co do wygaśnięcia lub zawieszenia traktatu w odniesieniu do takiego państwa (w przypadku umowy ustanawiającej organizację "międzynarodową będzie to oznaczać wykluczenie z organizacji lub zawieszenie w Prawach członka). Należy przypomnieć, że art. 7 TUE przewiduje możliwość zawieszenia „określonych praw" państwa członkowskiego, w przypadku narusze-nia zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE oraz możliwość podjęcia innych działań.« 67 2.4. Inne problemy strukturalne 2.4.1. Terytorialny zakres obowiązywania UE Terytorialny zakres obowiązywania UE jest określony zasadami prawa międzynarodowego. Stosownie do zasady potwierdzonej w art. 29 wiedeńskiej konwencji o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r. umowa międzynarodowa jest stosowana na całym terytorium (obszarze lądowym, powietrznym i morskim) państwa strony umowy, chyba że sama umowa stanowi co innego. Zasada ta została potwierdzona w traktatach ustanawiających WE (w art. 299 TWE, art. 198 TEWEA), przy czym od zasady tej uzgodniono ograniczenia, dotyczące: — szczególnych warunków stosowania traktatów w odniesieniu do departamentów zamorskich Francji, Azorów, Madery, Wysp Kanaryjskich, które określa Rada na wniosek KE i po konsultacji z PE; — wyłączenia stosowania traktatów w odniesieniu do brytyjskiej bazy wojskowej na Cyprze i ograniczenia stosowania (tylko unia celna) w odniesieniu do Wysp Kanałowych i wyspy Man; — Gibraltaru, który nie jest objęty obszarem celnym WE, choć generalnie traktaty stosuje się do „terytoriów europejskich, za których stosunki zewnętrzne odpowiada państwo członkowskie" (w tym przypadku Wielka Brytania"); — Wysp Alandzkich, które należą do Finlandii — mają jednak specyficzną autonomię; traktaty są stosowane na obszarze wysp na podstawie dołączonego do traktatu akcesyjnego protokołu nr 2 i po przeprowadzeniu na wyspach referendum; — duńskich Wysp Owczych (Faeroe Islands), w stosunku do których stosowanie traktatów jest wyłączone; — Grenladii, która co prawda była objęta traktatami wraz z przystąpieniem Danii do WE, uzyskała jednak w 1979 r. daleko idącą autonomię, a w 1982 r. ludność w referendum wypowiedziała się przeciwko przynależności do WE; na mocy zmiany TWE w 1984 r. Grenlandia została wyłączona z zakresu ich stosowania, lecz jednocześnie została objęta specjalnym statusem stowarzyszenia (por. art. 188 TWE); — szczególne zasady stowarzyszenia (tzw. stowarzyszenia konstytutywnego -patrz, część IV TWE) dotyczą innych „krajów i terytoriów zamorskich" państw członkowskich, które wyliczone są w załączniku II do TWE. Jeśli chodzi o TUE (postanowienia dotyczące „dachu", „fundamentu" oraz II i III filaru), to przy uwzględnieniu klauzuli nienaruszalności traktatów ustanawiających WE (art. 47 TUE) oraz przy braku innych postanowień należy przyjąć, iż obowiązują one w odniesieniu do całego terytorium państw członkowskich. Terytorialny zakres obowiązywania UE może się zmieniać w przypadku zmiany terytorium jednego z państw członkowskich. Przykładem 68 zwiększenia zakresu terytorialnego traktatów ustanawiających WE jest przyłączenie NRD do RFN w 1990 r., a zmniejszenia — omówiony wyżej przypadek Grenlandii, czy też zmniejszenie się terytorium Francji po uzyskaniu niepodległości w 1962 r. przez Algierię. 2.4.2. Personalny zakres obowiązywania UE Jeśli chodzi o personalny zakres obowiązywania UE, to trzeba mieć na względzie, że UE nie jest państwem, w szczególności nie ma porównywalnego z państwem zwierzchnictwa personalnego. Określone w art. 17—22 TW1 obywatelstwo Unii ma przede wszystkim znaczenie symboliczne i nie jest porównywalne z obywatelstwem krajowym14. Również w tym obszarze należy ściśle odróżniać obszary I filaru od obszarów II i III filaru. O ile w II i III filarze — rządzonym prawem międzynarodowym — podmiotami współpracy i jej adresatami są wyłącznie państwa członkowskie UE, o tyle działające w I filarze WE od początku swój zakres oddziaływania kierowały nie tylko do państw, ale również do „jednostek" - osób prawnych i fizycznych. Stwierdził to ETS w precedensowym wyroku w sprawie van Gend & Loos z 15 lutego 1963 r.: „Wspólnota stanowi nowy porządek prawny [.] którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich przynależni Niezależnie od prawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe zatem nie tylko nakłada obowiązki na jednostki, lecz zmierza również do nadania im praw, które stają się częścią ich dziedzictwa prawnego". 2.4.3. Status języków państw członkowskich UE Określenie statusu języków państw członkowskich jest problemem delikatnym — dotyczy prestiżu i tożsamości narodowej państw członkowskich — oraz kosztownym (obecnie Służba Tłumaczeń Komisji Europejskiej — tłumaczenie dokumentów, zatrudnia 1800 tłumaczy etatowych, a Wspólna Służba Tłumaczeń Konferencyjnych 600 tłumaczy etatowych). Języki państw członkowskich mają w UE status trojakiego rodzaju: — języki autentyczne traktatów — jest to obecnie — stosownie do zasad prawa traktatowego — 12 języków, jakimi posługuje się 15 państw — stron traktatów ustanawiających UE (art. 53 TUE i art. 314 TWE). Języki te są autentyczne w tym znaczeniu, iż mają jednakową moc i jednakowe znaczenie przy interpretacji traktatów; język polski stanie się językiem autentycznym traktatów - podobnie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą uzyskania członkostwa w UE (patrz, art. 61 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań Patrz szczegółowo rozdział 14. 69 w Traktatach stanowiących podstawę UE, będącego częścią składową Traktatu akcesyjnego, podpisanego w Atenach 16 maja 2003 r.); — języki urzędowe — ustala (stosownie do art. 290 TWE) Rada, stanowiąc jednogłośnie. Rozporządzenie Rady nr 1 z 1958 r. wraz z późniejszymi .i. zmianami ustala, iż językami urzędowymi jest 11 języków autentycznych poza irlandzkim; język polski stanie się językiem urzędowym UE —podob-: nie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą uzyskania członkostwa w UE (patrz. art. 58 wyżej wymienionego Aktu); Dziennik Urzędowy UE jest publikowany we wszystkich językach urzędowych. Poza tym szczegóły używania języków urzędowych regulują regulaminy poszczególnych instytucji. I tak podczas posiedzeń Rady, przedstawiciel każdego państwa może mówić we własnym języku, podobnie jak członkowie PE. W postępowaniu przed ETS może być używany również język irlandzki (generalnie obowiązuje zasada używania języka powoda, jeśli skarga jest skierowana przeciwko państwu — to język tego państwa); — języki robocze — używane w bieżącej pracy; są to — według wewnętrznych ustaleń — angielski, francuski i niemiecki Językiem roboczym sędziów ETS jest francuski Z punktu widzenia obywatela i zapewnienia UE przejrzystości podstawowe znaczenie ma zasada (art. 21 akapit trzeci TWE), iż może on zwracać się do wszystkich instytucji i organów WE w jednym z języków autentycznych i w takim samym języku musi otrzymać odpowiedź. 2.4.4. Symbole UE Flaga UE ma kolor granatowy z 12 złotymi gwiazdami. Została ona w 1986 r. przejęta od Rady Europy (podobnie jak hymn). Liczba gwiazd nie odpowiada liczbie państw członkowskich, lecz jest stała i ma znaczenie symbolicznie. Hymnem UE jest czwarta część dziewiątej symfonii Beethovena — Oda do radości, natomiast 9 maja jest uznany za Dzień Europejski. 2.5. Charakter prawny UE Rozważając tę kwestię należy brać pod uwagę następujące okoliczności: — w TUE nie nadano UE expressis verbis podmiotowości prawnej ani w rozumieniu prawa międzynarodowego, ani prawa prywatnego. Podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 odrzucono wyraźnie propozycje zmierzające w tym kierunku, natomiast podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 sprawą tą celowo nie zajmowano się; — UE nie została wyposażona we własne kompetencje: w I filarze działają dwie WE w ramach własnych kompetencji; działania podejmowane przez państwa w ramach II i III filaru — nawet jeśli są objęte wymogiem 70 „spójności" i „ciągłości" dla „osiągnięcia celów Unii" (i przy zastrzeżeniu „zachowania i rozwoju zasobu wspólnotowego"), mają charakter międzyrządowy (prawnomiędzynarodowy) — podmiotem tych działań są przede wszystkim poszczególne państwa, a nie UE; kompetencja do zawierania umów międzynarodowych w II i III filarze nie jest jednoznaczna — jest przedmiotem różnej interpretacji; nawet jeżeli w tych ramach zawarto kilka umów międzynarodowych „w imieniu UE", to nie stanowi to wystarczającego uzasadnienia dla uzasadnienia podmiotowości prawnej UE, bowiem państwa członkowskie wyraźnie zastrzegły, iż korzystanie z kompetencji w tej mierze nie stanowi przeniesienia stosownych kompetencji na UE15; — UE nie dysponuje również własnymi organami: jedynie Rada Europejska może pretendować do miana organu UE (choć nie jest tak wyraźnie nazwana w art. 4 TUE); w pozostałym zakresie państwa mogą posługiwać się instytucjami WE (art. 5 TUE) na zasadzie „wypożyczenia", współpracując w II i III filarze na podstawie prawa międzynarodowego; — ustanowienie UE nie oznaczało „wchłonięcia" Wspólnot przez UE: Wspólnoty są nadal odrębnymi organizacjami międzynarodowymi, posiadającymi podmiotowość prawną; art. 47 TUE potwierdza jednoznacznie, iż „[...] nie narusza (on) w niczym traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie [...] ". Powyższe okoliczności pozwalają stwierdzić, iż na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej UE jest pewną specyficzną strukturą o charakterze sui generis (szczególnym), nie posiadającą podmiotowości prawnej, działającą na podstawie umowy międzynarodowej (TUE) i znajdującą się w rozwoju — in statu nascendi. Wiele przesłanek wskazuje na to, że w wymiernym czasie UE rozwinie się jako organizacja międzynarodowa wyposażona w podmiotowość prawną. Stosowana decyzja polityczna została już podjęte przez państwa członkowskie podczas debaty nad przyszłością UE w ramach Konwentu UE i znalazła wyraz w projekcie tzw. traktatu konstytucyjnego. W związku z trwającą obecnie debatą w sprawie przyszłości UE należy natomiast podkreślić, że z prawnego punktu widzenia UE nie można kwalifikować jako: — federacji (państwa federalnego), bowiem struktura i podział kompetencji w ramach państwa federalnego (jak Niemcy czy Austria) — między federację (centrum) a częściami składowymi państwa federalnego (landami, kantonami) — opiera się na konstytucji narodowej, proces integracji europejskiej formuje się natomiast na podstawie umów międzynarodowych między państwami; — związku państw (konfederacji), który w istocie swojej jest formą pogłębionej współpracy między państwami, opartą na umowie międzynarodowej; ' Inaczej A. Wyrozumska w II części podręcznika - Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 608 i nast. 71 <¦-* w przypadku procesu integracji europejskiej funkcjonuje jednak specjalna struktura (Wspólnoty, Unia) obok państw, choć mocno zharmonizowana ze strukturami państwowymi WE i UE stanowią specyficzną strukturę integracyjną nowego rodzaju, której nie da się zaklasyfikować według tradycyjnych kryteriów. Te specyficzne struktury integracyjne, dla których punktem wyjścia jest organizacja międzynarodowa tworzona przez państwa, rozwijają również swoisty mechanizm konstruktywnej kooperacji między procesem integracji, suwerennością państwową i suwerennością narodową16. Integracja europejska rozwija się — zgodnie z tymi mechanizmami, stwarzając optymalne warunki do realizacji suwerenności państwowej i narodowej w nowych warunkach międzynarodowych, a nie kosztem tej suwerenności17. 2.6. Pojęcie prawa UE Struktura UE jest złożona, zróżnicowany jest charakter prawny WE i UE, różnorodne są również mechanizmy prawne współpracy państw członkowskich w ramach WE i UE. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę rozwój procesu integracji europejskiej — szczególnie w latach dziewięćdziesiątych — można podjąć próbę zdefiniowania prawa UE jako zwartego systemu18. W takim ujęciu prawo UE obejmuje dwa zasadnicze działy: 1) Prawo pierwotne UE; 2) Prawo stanowione w UE. Ad 1) Prawo pierwotne UE — obejmuje przede wszystkim traktaty ustanawiające UE i WE i składa się z dwóch obszarów: — po pierwsze, z prawa pierwotnego WE (I filaru), w skład którego wchodzą traktaty ustanawiające WE i odpowiednie postanowienia TUE. — po drugie, z prawa pierwotnego II i III filaru, które stanowią odpowiednie postanowienia TUE. Wspólnym mianownikiem, jednoczącym oba te obszary, są zasady zawarte w tzw. dachu UE (jednolite instrumentarium instytucjonalne, gwarancja spój- 16 Patrz W. Bartoszewski, Przyszły kształt Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, w: J. Barcz, K. Żukrowska (red.), Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, Warszawa 2001, s. 20. 17 Por. artykuły W. Czapińskiego i }. Kranza w książce — Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2001. 18 Należy mieć na uwadze również stosunkowo często przeprowadzaną systematyzację prawa UE ze względu na przedmiot regulacji W takim ujęciu można rozróżnić w ramach prawa UE — po pierwsze, prawo instytucjonalne UE (które obejmuje prawo instytucjonalne I filaru /WE/ oraz — po drugie, prawo instytucjonalne II i III filaru) oraz prawo materialne UE (które obejmuje wspólnotowe prawo materialne /wspólnotowe prawo gospodarcze/ i prawo materialne II i III filaru /stanowione w tych filarach/). 72 ności i ciągłości działań podejmowanych w trzech filarach, wspólne wartości) oraz w tzw. fundamencie UE (przede wszystkim postanowienia o ściślejszej współpracy, dotyczące rewizji traktatów ustanawiających WE i UE /prawa pierwotnego UE/ oraz przyjęcia nowych państw członkowskich). Ad 2) Prawo stanowione w UE obejmuje całość aktów prawnych przyjmowanych w UE, przy czym należy podzielić je przede wszystkim na akty składające się na tzw. prawo wewnętrzne UE (pro foro interno) i na prawo stanowione w UE, skierowane do państw członkowskich, bądź obowiązujące bezpośrednio w sferze wewnętrznej tych państw (pro foro externo). Szczególnie istotna jest druga kategoria prawa stanowionego w UE, która obejmuje dwa obszary: — po pierwsze, prawo stanowione w I filarze, tzn. w ramach dwóch WE; jest to wspólnotowe prawo pochodne (wtórne), stanowiące najistotniejszy dział prawa stanowionego w UE, do którego mają zastosowanie zasady pierwszeństwa wobec prawa krajowego i skutku bezpośredniego (jest to obszar prawny rządzony reżimem wspólnotowym — podobnie jak prawo pierwotne I filaru); — po drugie, prawo stanowione w II i III filarze; jest to obszar, który rozwija się dynamicznie, rządzony jest jednak nie przez reżim wspólnotowy, lecz przez prawo międzynarodowe — w II i III filarze państwa członkowskie działają w ramach współpracy międzypaństwowej, której podstawę stanowi TUE19. Również te obydwa obszary prawa stanowionego w UE połączone są wspólnym mianownikiem, ustanowionym przez TUE, a to wymogiem spójności, lojalności i koniecznością poszanowania wspólnotowego zasobu prawnego (acąuis communautaire) w stanowieniu prawa w Iii III filarze. .-....-. Należy mieć na uwadze, że do III filaru w coraz większym stopniu „wkracza" reżim wspólnotowy. Powstaje w ten sposób interesująca hybryda — mieszanina regulacji natury prawnomiędzynarodowej i wspólnotowej. 73 Prawo Unii Europejskiej Prawo pierwotne UE traktaty stanowiące UE i WE > traktaty rewizyjny traktaty aksecyjne Prawo pierwotne WE Prawo pierwotne II i III filara postanowienia TWE i TEWEA odpowiednie postanowienia TUE odpowiednie postanowienia traktatów akcesyjnych i rewizyj- traktatów akcesyjnych i rewizyj- nych nych Prawo stanowione w UE Prawo wewnętrzne UE i WE Stanowione pro foro externo - prawo organizacyjne Prawo skierowane do państw członkowskich I filar II filar III filar wspólnotowe prawo instrumenty wiążące w instrumenty wiążące w wtórne (pochodne) II filarze III filarze acąuis communautaire główne akty: główne akty: główne akty: - rozporządzenia; - wspólne strategie; - wspólne stanowiska; - dyrektywy; - wspólne działania; - decyzje ramowe; - decyzje; - wspólne stanowiska - decyzje; obszar wspólnotowy obszar międzyrządowy obszar międzyrządowy specyficzna metoda sta- podstawa obowiązywa- podstawa obowiązywa- nowienia prawa, rola nia nia ETS, możliwy skutek TUE - prawo międzyna- TUE - prawo bezpośredni i pierw- rodowe międzynarodowe szeństwo wobec prawa krajowego Władysław Czapliński 3 I filar Unii Europejskiej — integracja gospodarcza Literatura: A Arnull, The European Union and its Court ofjustice, Oxford 1999; A. Arnull et al., Wyatt&Dashwood's European Union Law, wyd. 4, London 2000; A. Cieślinski, Wspólnotowe prawo gospodarcze Warszawa 2003; P. Craig, G. De Burca, The Evolution ofEU Law, Oxford 1998; M. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999; G. Dru-esne, Prawo materialne i polityki Unii i Wspólnot Europejskich, Warszawa 1996; W. Hoff, i planavova-Latanowicz, M. Marciniszyn, P. Saganek, K. Walczak, Europejskie Prawo Gospodarcze, Warszawa 2001; P. Kapteyn, Verloren van Themaat, Introduction to the Law od the European Union, wyd. 3, London 1998; T. Oppermann, Europarecht, Miinchen 1991; J. Steiner, L. Woods, Textbook on EC Law, wyd. 6, London 1999. 3.1. Cele i zasady ogólne integracji gospodarczej Z formalnego punktu widzenia, na integrację gospodarczą w dalszym ciągu składają się trzy Wspólnoty1: Wspólnota Europejska (powstała jako Europejska Wspólnota Gospodarcza — EWG, na mocy Traktatu Rzymskiego), Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA). Zasadnicze znaczenie ma Wspólnota Europejska (zwłaszcza, że Traktat Paryski o utworzeniu EWWiS wygasa w 2002 r.) i to ona właśnie będzie podstawowym przedmiotem zainteresowania w tym rozdziale, którego zadanie polega na generalnym przedstawieniu zagadnienia. Jako organizacja międzynarodowa w rozumieniu prawa międzynarodowego2, WE posiada podmiotowość prawną o charakterze wtórnym (wywodzącym się z woli państw założycielskich). Zakres tej podmiotowości określają cele i funkcje określone w traktatach założycielskich. Celami określonymi w art. 2 TWE są w szczególności: zapewnienie harmonijnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w całej Wspólnocie, wysokiego poziomu zatrudnienia, równości kobiet i mężczyzn, podnoszenie i wyrównanie poziomu życia pomiędzy poszczególnymi regionami Wspólnoty, osiągnięcie spójności gospodarczej i społecznej oraz rozwój solidarności pomiędzy państwami członkowskimi Można zatem powiedzieć, że cele Wspólnoty obejmują całość szeroko rozumianej polityki gospodarczej i społecznej. 1 Por. rozdział 2. 2 Ibidem. 74 75 Realizacja tych celów następuje przy użyciu określonych instrumentów prawnych, do których zalicza się przede wszystkim utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego oraz UGiP. Urzeczywistnieniu tych celów mają służyć cztery swobody (przepływu towarów, osób, usług i kapitału) oraz kilkanaście wspólnych polityk, wśród których do najważniejszych należą: polityka konkurencji, wspólna polityka handlowa, polityka transportowa, polityka rolna, polityka ochrony środowiska, a także harmonizacja prawa. Realizacja celów powinna opierać się na pewnych ogólnych zasadach, po części wymienionych w traktatach założycielskich, a po części wykształconych w praktyce ETS. Do zasad określonych w traktatach należy zaliczyć: — zasadę niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo (art. 12 TWE); — zasadę subsydiarności i związaną z nią zasadę proporcjonalności (art. 5 TWE); — zasadę lojalności (solidarności) (art. 10 TWE). 3.1.1. Zakaz dyskryminacji3 i Zakaz dyskryminacji jest związany z faktem, że działalność gospodarcza (będąca przedmiotem regulacji traktatowej) w obrębie Wspólnoty jest prowadzona — co do zasady — przez jednostki na podstawie przepisów obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Państwa te mają obowiązek traktowania obywateli innych państw członkowskich oraz towary pochodzące z takich państw w taki sam sposób, w jaki traktują własnych obywateli oraz własne towary (zasada traktowania narodowego). W odniesieniu do świadczenia usług zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo powinien być interpretowany jako zakaz dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania usługodawcy lub usługobiorcy. W przypadku naruszenia tej zasady osoba, której prawa zostały naruszone, może powołać się na zakaz dyskryminacji Dyskryminacja polega na niejednakowym traktowaniu jednakowych sytuacji bez obiektywnego uzasadnienia. Może ona być jawna lub ukryta: w pierwszym przypadku określony przepis prawny wyraźnie stawia w gorszej sytuacji towary lub obywateli innego państwa członkowskiego; natomiast w drugim dany przepis jest adresowany zarówno do podmiotów krajowych, jak i zagranicznych, jednak ze względu na pewne okoliczności pewna grupa podmiotów (zwykle zagranicznych) jest jego działaniem dotknięta w stopniu większym niż pozostałe. Zakaz dyskryminacji jest bezpośrednio skuteczny. Orzeczeniem, które najlepiej oddaje istotę zakazu dyskryminacji, jest sprawa I. W. Cowan v. Skarb Publiczny. ETS podkreślił w nim, iż w zakresie przedmiotowym i podmiotowym obowiązywania prawa wspólnotowego obywatele innych państw członkowskich mają identyczne uprawnienia jak obywatele danego pań- 3 Patrz szerzej rozdział 14.4.1. 76 a prawa te są chronione przed sądem. Należy jednak dodać, iż w orzecz-S ictwie ETS dopuszczono możliwość tzw. dyskryminacji odwrotnej, tj. surowszego paktowania własnych podmiotów w porównaniu z podmiotami zagranicznymi 3.1.2. Zasada lojalności Zasada lojalności (solidarności) ma w ujęciu traktatowym dwa aspekty. W aspekcie pozytywnym oznacza, że państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia wszelkich działań w celu zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego w ich wewnętrznej przestrzeni prawnej; natomiast w aspekcie negatywnym nakazuje państwom członkowskim powstrzymanie się od jakichkolwiek działań mogących podważyć skuteczność prawa wspólnotowego w prawie krajowym. Zasada lojalności jest bezpośrednio skuteczna, ale tylko w połączeniu z innymi przepisami traktatów założycielskich. 3.1.3. Zasada subsydiarności i proporcjonalności Zasada subsydiarności (art. 5 TWE) polega na przeniesieniu podejmowania decyzji na możliwie niski szczebel administracji W sprawach nienależących do jej wyłącznej kompetencji Wspólnota może podejmować działania tylko wtedy, jeśli planowany skutek nie może być osiągnięty bardziej efektywnie przez działanie na niższym szczeblu. Zasada ta jest tak skomplikowana, że już po jej wprowadzeniu do TWE konieczne było sprecyzowanie jej znaczenia. Dokonała tego Rada Europejska w konkluzjach ze szczytu w Edynburgu 11-12 grudnia 1992 r. Subsydiarność jest pojęciem dynamicznym i pozbawionym bezpośredniej skuteczności, aczkolwiek podlegającym kontroli ze strony ETS. Im bardziej szczegółowe są postanowienia Traktatu, tym mniej miejsca na stosowanie zasady subsydiarności Działanie Wspólnoty powinno nakładać możliwie niewielkie ciężary na państwa. Dobór środków powinien opierać się na skuteczności działania oraz brać pod uwagę możliwość ich realizacji przez Wspólnotę i państwa członkowskie. Jeśli to możliwe, działanie Wspólnoty powinno ograniczać się do inicjowania, wspierania i koordynowania działań państw. Wyjaśnienia wymaga przy tym pojęcie wyłącznych kompetencji Wspólnoty. Nie ulega wątpliwości, że należą do nich wspólna polityka handlowa i polityka rybołówstwa. Co do innych kwestii, stanowiska instytucji Wspólnoty nie są jednoznaczne. Przykładowo Komisja reprezentuje pogląd, że kompetencja wyłączna obejmuje wszystkie kwestie związane z tworzeniem rynku wewnętrznego, w tym także swobody wspólnotowe. Pogląd ten nie znalazł jednak dotąd akceptacji Trybunału. Uzupełnieniem subsydiarności są sformułowane również w art. 5 TWE zasady kompetencji przyznanych oraz proporcjonalności. Pierwsza oznacza, że 77 Wspólnota może działać tylko wtedy, gdy posiada ku temu odpowiednią kompetencję, przy czym regułą jest kompetencja państw, a wyjątkiem — Wspólnoty. Działanie Wspólnoty jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy dana kwestia ma charakter ponadnarodowy (transgraniczny), a działanie tylko Wspólnoty lub tylko państw byłoby sprzeczne z literą lub duchem Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności natomiast — instytucje wspólnotowe w ramach swych kompetencji mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych celów określonych w prawie wspólnotowym. ETS — pomimo zaistniałych po temu okazji — nie wypowiedział się dotychczas na temat treści, a zwłaszcza ewentualnej bezpośredniej skuteczności zasady subsydiarnoścL Zasada proporcjonalności jest natomiast bezpośrednio skuteczna w taki sposób, że może ona modyfikować regulacje wspólnotowe. 3.1.4. Zasada równowagi instytucjonalnej Spośród zasad określonych w orzecznictwie ETS na pierwszy plan wysuwa się zasada równowagi instytucjonalnej. Wspólnota nie zna charakterystycznej dla współczesnych, demokratycznych ustrojów państwowych zasady trójpodziału władzy. W związku z powtarzającymi się zarzutami deficytu demokracji, ETS sformułował przede wszystkim zasadę równowagi instytucjonalnej. Składa się na nią kilka elementów: — instytucje wspólnotowe mogą działać tylko i wyłącznie w ramach przyznanych ich kompetencji; — żadna instytucja nie może zastępować innych w działaniu; — należy bezwzględnie przestrzegać procedur określonych przez TWE; — wszystkie instytucje mają również obowiązek współdziałania w celu realizacji zadań wyznaczonych przez prawo wspólnotowe. Ponadto ETS wprowadził do prawa wspólnotowego wiele zasad szczegółowych, które można łącznie określić jako zasady demokratycznego państwa prawnego. Należą do nich zasady: nieretroaktywności prawa wspólnotowego, zaufania, pewności prawa itp. 3.2. Podstawowe rozwiązania materialnoprawne Jak już wspomniano, podstawowym celem integracji w zakresie objętym I filarem jest budowa UGiP oraz jednolitego rynku wewnętrznego. Pojęcie rynku wewnętrznego zostało zdefiniowane w art. 14 ust. 2 TWE i oznacza przestrzeń bez granic wewnętrznych, w której zgodnie z przepisami Traktatu jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitałów. 78 3.2.1- Swoboda przepływu towarów WE opiera się na unii celnej pomiędzy państwami członkowskimi (art. 23 TWE). Oznacza to, że zostały zniesione cła pomiędzy państwami członkowskimi, które jednocześnie wprowadziły wspólną zewnętrzną taryfę celną. W konsekwencji towary, pochodzące z państw członkowskich oraz towary pochodzące z państw trzecich, wprowadzone na terytorium WE po opłaceniu cła, mogą krążyć swobodnie po całym obszarze unii celnej. Zasady określania pochodzenia towarów (tzw. reguły pochodzenia) oraz tryb pobierania należności celnych określa rozporządzenie Kodeks celny Wspólnoty4. Klasyfikacja celna towarów opiera się na tzw. scalonej nomenklaturze brukselskiej (orzecznictwo ETS dotyczące klasyfikacji celnej towarów nie jest pozbawione akcentów humorystycznych, ponieważ definiuje ono pewne produkty, np.: kiełbasę, lody, majonez, czekoladę, dzieła sztuki, koszulę nocną oraz foteliki do przewożenia dzieci w samochodzie); taryfa celna jest publikowana w formie rozporządzenia Rady UE5. Unia celna opiera się na trzech zasadniczych przesłankach: — zakazie wprowadzania ceł i opłat o skutku podobnym do ceł pomiędzy państwami członkowskimi (art. 25 TWE); — zakazie opodatkowania dyskryminacyjnego towarów i produktów pochodzących z innych państw członkowskich (art. 90 TWE); — zakazie wprowadzenia ograniczeń ilościowych oraz środków o skutku zbliżonym do ograniczeń ilościowych (art. 28-29 TWE). Zakaz wprowadzania nowych ceł jest oczywistą konsekwencją unii celnej. O ile definicja cła nie wzbudza wątpliwości (opłata nakładana na towar, przewidziana w taryfie celnej, zarówno nakładana na towar bezpośrednio, jak i pośrednio), o tyle określenie opłaty o skutku podobnym do cła powodowało pewne trudności ETS zdefiniował ją jako opłatę nakładaną na towar w związku z przekroczeniem przezeń granicy, na podstawie przepisów innych niż taryfa celna. Cło (opłata o skutku podobnym do cła) nie musi być nakładane w celach fiskalnych czy protekcjonistycznych; wystarczy, by miało charakter dyskryminacyjny, stawiając towary zagraniczne w niekorzystnej sytuacji Nie jest istotna również wysokość nałożonej opłaty. Opłaty za czynności administracyjne związane z przekraczaniem przez towar granicy są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są nakładane na podstawie przepisów wspólnotowych i w wysokości pokrywającej rzeczywiste koszty świadczenia. Zakaz dyskryminacyjnego opodatkowania polega na tym, że określone towary krajowe i zagraniczne powinny być opodatkowane w jednakowym stadium produkcji lub dystrybucji W szczególności podatki nie powinny być nakładane w celu ochrony podobnych towarów krajowych przed konkurencją ze strony towarów zagranicznych albo też ochrony towarów, które wprawdzie nie są podobne do opodatkowanych, ale mogą stanowić ich substytut. Na gruncie zakazu opodatkowania dyskryminacyjnego wykształciło się interesujące orzecznic- 1 Rozporządzenie 2913/92 z 12 października 1992 r., Dz. Urz. WE z 1992 r., L 302/1. Rozporządzenie 950/68 z 28 czerwca 1968 r., z późniejszymi zmianami 79 two ETS, zwłaszcza dotyczące podobieństwa napojów alkoholowych6. Trybunał podkreślił w nich w szczególności, że nie wolno używać instrumentów podatkowych w celu kształtowania gustów konsumentów. Zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych i środków o skutkach podobnych do nich odegrał zasadniczą rolę w kształtowaniu zasady swobodnego przepływu towarów. Jakkolwiek dyrektywa 70/50 z 22 grudnia 1969 r.7 wyliczała praktyki zakazane na gruncie dawnego art. 30 (obecnie 28) TWE, pomysłowość państw we wprowadzaniu różnorakich ograniczeń spowodowała, że ETS uznał za konieczne wprowadzenie generalnej definicji środków o skutku podobnym. Uczynił to w orzeczeniu w sprawie Dassonville z 11 lipca 1974 r.8 W myśl tzw. formuły Dassonville — środkami o skutku podobnym są wszelkie regulacje dotyczące handlu, które mogą bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, stanowić przeszkodę w handlu między państwami członkowskimi. W kolejnych orzeczeniach ETS zakwestionował legalność z punktu widzenia prawa wspólnotowego: kampanii reklamowej Buy Irish, prowadzonej w Irlandii w celu propagowania zakupów towarów irlandzkich; brytyjskiego systemu licencji na sprzedaż produktów mlecznych, uzależniających sprzedaż mleka importowanego od uzyskania licencji; niemieckiego tzw. nakazu czystości piwa, niedopuszczającego w praktyce do sprzedaży w Niemczech piwa produkowanego za granicą według receptur lokalnych różnych od niemieckiej; szwedzkiego systemu sprzedaży alkoholu; braku reakcji władz francuskich na blokady przejść granicznych, uniemożliwiające w praktyce wwóz towarów zagranicznych do Francji Dalsze orzecznictwo uściśliło formułę Dassonville, po pierwsze, poprzez upoważnienie państw do wprowadzania pewnych ograniczeń swobody przepływu towarów w interesie ogólnym, tzw. wymogów imperatywnych (sprawa Cas-sis de Dijon z 20 lutego 1979 r.), po drugie, poprzez rozróżnienie pomiędzy środkami dotyczącymi dopuszczenia na rynek towarów zagranicznych a środkami dotyczącymi sprzedaży i reklamy. Te ostatnie byłyby dopuszczalne, gdy mogą wpływać na handel, ale są stosowane bez zróżnicowania wobec towarów krajowych i zagranicznych (sprawa Keck z 1993 r.). Wyjątki od zasady swobodnego przepływu towarów dopuszczalne są, według art. 30 TWE, ze względu na moralność publiczną, szeroko rozumiany porządek publiczny, zdrowie publiczne, ochronę kultury oraz ochronę własności intelektualnej. Wprowadzone środki nie mogą stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi Nie 6 Sprawa 170/78 Komisja v. Wielka Brytania, Zb. Orz. 1983, s. 2263 (wino i piwo są towarami podobnymi, ponieważ zaspokajają podobne potrzeby konsumentów); sprawa 168/78 Komisja v. Francja, Zb. Orz. 1980, s. 347 (pojęcie alkoholu obejmuje pewną ilość trunków wytwarzanych w zbliżonym procesie technologicznym, a tym samym koniak i whisky są towarami podobnymi). 7 Dz. Urz. WE z 1970 r., L 13. 8 Sprawa 8/74 Prokurator Królewski v. B. i G. Dassonville, Zb. Orz. 1974, s. 837; Orzecznictwo, s. 458. 80 olno stosować zakazu przywozu w odniesieniu do towarów, które posiadają dpowiedniki produkowane lub legalnie wprowadzone do obrotu w danym kra-°U9 Każdorazowo zakaz podlega kontroli przez ETS. Różnica pomiędzy regulacją art. 28 i 30 polega na tym, że pierwszy z tych rzepisów dotyczy środków teoretycznie skierowanych w jednakowym stopniu przeciwko towarom krajowym i zagranicznym, choć w istocie towary zagraniczne są nimi dotknięte w większym stopniu; drugi natomiast w istocie reguluje dopuszczalną dyskryminację, zezwalając na ograniczenie wwozu określonych towarów pochodzących z innych państw członkowskich z powodów enumera-tywnie wymienionych w Traktacie. 3.2.2. Swoboda przepływu osób Swoboda ta dotyczyła przede wszystkim pracowników; stopniowo rozciągnięto ją jednak na emerytów i rencistów, studentów i pozostałe osoby, nienale-żące do żadnej z wymienionych wyżej kategorii W odniesieniu do tych ostatnich konieczne jest jedynie posiadanie środków utrzymania i ważnego ubezpieczenia medycznego. Można przyjąć, że swoboda przepływu pracowników obejmuje również swobodę przemieszczania się osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek. Pojęcie pracownika ma charakter wspólnotowy i w razie potrzeby podlega każdorazowo weryfikacji przez ETS. Oznacza osobę, która wykonuje pewne, uzasadnione gospodarczo i mające wymierną wartość ekonomiczną czynności na rachunek i pod kierunkiem innej osoby, otrzymując za to wynagrodzenie. Nie jest przy tym istotny wymiar czasu pracy ani też wysokość wynagrodzenia. Obywatele państw członkowskich10 mogą wjeżdżać i przebywać na terytorium innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania, podejmowania i wykonywania pracy. Prawo pobytu przysługuje również członkom najbliższej rodziny pracownika. Osoby zatrudnione i ich rodziny są traktowane zgodnie z klauzulą narodową, tzn. przysługuje im dostęp do wszelkiego rodzaju ułatwień i świadczeń socjalnych na tych samych zasadach, co własnym obywatelom danego państwa, w którym przebywają. TWE przewiduje dwojakie ograniczenia swobody przepływu pracowników. Pierwsze z nich dotyczy możliwości zatrudnienia obywateli innych państw członkowskich w służbie publicznej. Zgodnie z orzecznictwem ETS, pojęcie ' Tytułem ilustracji można przytoczyć orzeczenia ETS dotyczące obowiązujących w Wielkiej Brytanii zakazów importu pornografii oraz importu nadmuchiwanych lalek naturalnej wielkości, służących zaspokojeniu popędu seksualnego. 10 Nowsze orzecznictwo i doktryna wiążą uprawnienia obywateli państw członkowskich z posiadaniem przez nich obywatelstwa europejskiego — por. rozdział 14. 81 służby publicznej powinno być interpretowane restryktywnie i obejmować stanowiska bezpośrednio związane z wykonywaniem funkcji władczych państwa, wynikających z prawa publicznego. W praktyce wyłączenie to obejmuje: wojsko, policję, dyplomację, wymiar sprawiedliwości i służby podatkowe. Po wtóre, dopuszczalne jest ograniczenie zatrudnienia cudzoziemców ze względów ochrony zdrowia i porządku publicznego. Ustalona została lista ' chorób, które mogą stanowić przesłankę odmowy zatrudnienia. Odnośnie do , porządku i bezpieczeństwa publicznego, podstawowe znaczenie ma wymóg, że ocenia się indywidualne zachowanie danej osoby, a nie całej grupy społecznej; zabronione są ograniczenia swobody przepływu osób ze względu na prewencję ogólną; wreszcie nie wolno stosować wobec obywateli innych państw członkowskich kar i środków nieznanych w odniesieniu do własnych obywateli11. W ostatnim okresie orzecznictwo ETS akcentuje również możliwość zastosowania w odniesieniu do swobody przepływu osób wymogów imperatywnych, znanych w przypadku swobody przepływu towarów12. Rozporządzenie 1408/71 reguluje zasady stosowania reżimów ubezpieczeń społecznych pracowników migracyjnych i członków ich rodzin. Właściwa dla gromadzenia składek i wypłacania świadczeń jest instytucja ubezpieczeniowa państwa, w którym dana osoba jest zatrudniona. Okresy składkowe są sumowane. Wspólnotowe prawo socjalne opiera się na zasadzie eksportu świadczeń (przesyłania nabytych świadczeń do miejsca zamieszkania osoby uprawnionej). W sposób analogiczny do pracowników uregulowano kwestie ubezpieczeń społecznych osób zatrudnionych na własny rachunek (rozporządzenie 1390/81). Nowymi elementami swobody przepływu osób, zgodnie z Traktatem Amster-damskim, są wspólna polityka wizowa13, migracyjna i azylowa, a także współpraca sądowa w zakresie prawa cywilnego (rodzinnego i handlowego)14. Regulacje prawne15 dotyczące swobody przepływu osób (w szczególności prawo wjazdu i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego oraz prawo do ubezpieczeń społecznych) obejmują również osoby pracujące na własny rachunek, tj. korzystające ze wspólnotowej swobody przedsiębiorczości (zakładania firm — freedom of establishment, liberie d'etablissement, Niederlas-sungsfreiheit — art. 43 i nast. TWE). , . •.- ¦ r 11 Zob. zwłaszcza sprawy: 41/74 Y. Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337; Orzecznictwo, s. 544; Orzecznictwo, s. 546 36/75 R. Rutili v. Minister spraw wewnętrznych (Francji), Zb. Orz. 1975, s. 1219. 12 Zob. zwłaszcza sprawę C-415/93 Union Royale Belge des Societes de Football v. J. M. Bosman, Zb. Orz. 1995, s. 1-4921; Orzecznictwo, s. 564. 13 Kompetencje wspólnotowe w tym zakresie zostały wprowadzone Traktatem z Ma-astricht. 14 Por. rozdział 5. 15 Jakkolwiek swoboda przepływu osób i swoboda przedsiębiorczości regulowane są różnymi aktami prawnymi, to jednak konkretne rozwiązania prawne są zbliżone. 82 Różnica pomiędzy przedsiębiorczością a świadczeniem usług nie jest jednoznacznie ustalona; orzecznictwo ETS kładzie nacisk na posiadanie stałego lokalu (siedziby) na terytorium danego państwa oraz związany z nim element stałej i ciągłej (w odróżnieniu od usług, mających charakter jednostkowy, sporadyczny) działalności, polegającej na kontaktowaniu się z klientami jako najważniejsze czynniki przedsiębiorczości16. jest kwestią sporną, czy swoboda przepływu osób i przedsiębiorczości obejmuje również swobodę przepływu osób prawnych. Przeniesienie siedziby osoby prawnej musiałoby być zgodne z prawem właściwym dla danej korporacji Przepisy TWE stosuje się w tym przypadku odpowiednio17. 3.2.3. Swoboda świadczenia usług Pojęcie usługi w rozumieniu TWE obejmuje wszelkie formy działalności gospodarczej, które nie są objęte przepisami traktatu dotyczącymi innych swobód. Elementami konstytutywnymi usługi są zatem: jednorazowe (w sensie konieczności uzyskiwania odpowiednich kolejnych zleceń) działanie usługodawcy, za które pobiera on wynagrodzenie, oraz istnienie elementu transgranicznego (granicę przekracza usługodawca, usługobiorca albo sama usługa, np. w formie faksu lub listu elektronicznego). Od usługodawcy nie wolno wymagać posiadania stałej siedziby w państwie, w którym świadczone są usługi Tym samym wszelkie ograniczanie swobody świadczenia usług jest nielegalne18. Nadzór nad działalnością usługową należy do państwa, na którego terytorium usługodawca ma swą siedzibę; jednocześnie jednak państwo, na którego terytorium usługi są skierowane, może podejmować działania konieczne po temu, by uniknąć nadużyć polegających na obejściu prawa19. Również w odniesieniu do 16 Sprawa C-55/94 R. Gebhard v. Consiglio de 1'Ordine degli Awocati e Procuratori di Milano, Zb. Orz. 1995, s. 1-4165, orzecznictwo, s.646. Na temat rozróżnienia swobód świadczenia usług i przepływu towarów zob. sprawę C-275/92 Her Majesty's Customs and Excise v. G. Schindler i J. Schindler, Zb. Orz. 1994, s. 1-1039; Orzecznictwo, s. 640. 17 Sprawy 81/87 Daily Maił, Zb. Orz. 1988, s. 5483; Orzecznictwo, s. 617, oraz C-212/ 97 Centros Ltd. v. Erhvers- og Selbskabsstyrelsen, Zb. Orz. 1999, s. 1-1459; Orzecznictwo, s. 621. 18 W tym kierunku por. sprawę C-76/90 M. Sager v. Dennemeyer&Co. Ltd., Zb. Orz. 1991, s. 1-4221; Orzecznictwo, s. 693. Należy tu zauważyć, że różnica pomiędzy swobodą świadczenia usług a swobodą przedsiębiorczości polega m.in. na tym, że usług nie wolno ograniczać w żaden sposób (poza wymogami imperatywnymi), podczas gdy Przedsiębiorczość może być ograniczana z zastrzeżeniem zakazu dyskryminacji, zgodnie z klauzulą traktowania narodowego. 19 Sprawa C-148/91 Vereniging Veronica Omroep Organissatie v. Komisariat do spraw Mediów, Zb. Orz. 1993, s. 1-487; Orzecznictwo, s. 680. 83 swobody świadczenia usług państwa mogą wprowadzać ograniczenia związane z wymogami imperatywnymi20. Szczególne znaczenie w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu osób mają wykształcenie i kwalifikacje do prowadzenia określonej działalności oraz zasady postępowania zawodowego. W odniesieniu do pierwszej kwestii Rada wydała wiele aktów prawnych (dyrektyw) dotyczących wzajemnego uznania kwalifikacji. Dotyczyły one zarówno wszystkich rodzajów studiów trwających ponad trzy lata, jak i poszczególnych zawodów wymagających specyficznych kwalifikacji (zawody medyczne i parame-dyczne, architekci) i przewidywały obowiązek uznania dyplomów, w pewnych okolicznościach uzupełniony lub zastąpiony koniecznością odbycia stażu zawodowego lub zdania specjalnego egzaminu. Jeśli chodzi o zasady prowadzenia działalności, możliwe jest stanowienie przez państwa członkowskie tego typu zasad, które powinny być przestrzegane przez wszystkie podmioty taką działalnością się parające. Zasady te nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego, muszą być uzasadnione interesem publicznym (jeśli interes ów nie jest w wystarczający sposób chroniony przez regulacje obowiązujące w państwie, w którym dany podmiot ma siedzibę) i proporcjonalne (ten sam skutek nie może być osiągnięty środkami mniej restrykcyjnymi). 3.2.4. Swoboda przepływu kapitału ¦¦¦-<¦•'>¦¦ ^ Regulacja wspólnotowa w tym zakresie jest jednoznaczna i prosta: zakazuje się wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń swobody przepływu kapitału (definiowanego jako transferu środków finansowych niezwiązanego z przepływem towarów lub usług) pomiędzy państwami członkowskimi, a także w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi i państwami trzecimi. Wszelkie kontrole wwozu lub wywozu dewiz mogą być prowadzone wyłącznie dla celów statystycznych lub administracyjnych, egzekwowania przepisów podatkowych oraz nadzoru nad instytucjami finansowymi, i nie mogą prowadzić do arbitralnego ograniczenia swobody. Rada UE uzyskała kompetencję do stanowienia przepisów prawa dotyczącego swobody przepływu kapitału, z założeniem maksymalnych ułatwień w tym kierunku. Państwa mogą wprowadzać pewne ograniczenia przepływu kapitału w interesie publicznym. Interesujące, że na swobodę przepływu kapitału powoływał się kilkakrotnie ETS w związku z ograniczeniami możliwości nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. 20 Por. np. sprawę C-384/93 Alpine Iiwestments BV v. Minister Finansów (Holandii), Zb. Orz. 1995, s. 1-1141; Orzecznictwo, s. 653. 84 3.2.5- Wspólna polityka konkurencji Struktura wspólnotowego prawa konkurencji obejmuje: zakaz karteli, zakaz nadużywania pozycji dominującej, zakaz pomocy państwa poza przypadkami określonymi w traktacie, regulację dotyczącą sytuacji prawnej monopoli publicznych, a także wprowadzoną odrębnymi aktami prawnymi kontroli połączeń (fuzji) przedsiębiorstw. 3.2.5.1- Zakaz karteli Zakazane są wszelkie umowy, nieformalne porozumienia i praktyki, prowadzące do naruszenia lub zniekształcenia zasad konkurencji między przedsiębiorstwami oraz wpływające na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Umowy takie są z mocy prawa nieważne. Wszystkie pojęcia użyte w art. 81 TWE były przedmiotem orzecznictwa ETS. I tak o ile umowa jest pojęciem prawa cywilnego, o tyle jako praktyki uzgodnione traktowane są wszelkie formy współpracy między przedsiębiorstwami21. Umowy, porozumienia i praktyki mogą dotyczyć podmiotów działających na tym samym lub różnych szczeblach produkcji i dystrybucji — mówimy wtedy odpowiednio o porozumieniach horyzontalnych i wertykalnych. Natomiast przedsiębiorstwem jest każda osoba prawna lub fizyczna prowadząca jakąkolwiek formę działalności gospodarczej. O naruszeniu konkurencji decyduje nie cel działania podmiotów gospodarczych, co jego skutek, nawet jeśli zakłócenie jest niezamierzone. Skutek musi być istotny (zasada de minimis), biorąc pod uwagę rozmiary rynku, udział przedsiębiorstw w rynku, ewentualne inne porozumienia itp. Naruszenie konkurencji musi wpływać na handel między państwami członkowskimi lub wywierać skutki na rynku wspólnotowym, nawet jeśli umowa została zawarta pomiędzy podmiotami, mającymi siedzibę poza Wspólnotą22. Przepis art. 81 ust. 1 TWE zawiera indykatywne wyliczenie porozumień stanowiących naruszenie konkurencji: ustalanie cen zakupu lub zbytu; ograniczanie lub kontrolowanie produkcji, rynków itp.; podział rynku, praktyki dyskryminacyjne wobec partnerów gospodarczych, transakcje wiązane. Natomiast ust. 3 tego artykułu pozwala na zwolnienie niektórych porozumień między przedsiębiorstwami spod ogólnego zakazu karteli. Porozumienia takie muszą jednak spełniać łącznie cztery wymogi: W związku z trudnościami dowodowymi instytucje Wspólnoty interpretują to pojęcie ekstensywnie. Por. zwłaszcza sprawę 48/69 Imperiał Chemical Industries v. Komi- w sja, Zb. Orz. 1972, s. 619; Orzecznictwo, s. 737. 22 Por. sprawy połączone 89, 104, 114, 116, 117 i 125-129 Ahlstróm Osakeyhtió i in. v. Komisja, Zb. Orz. 1988, s. 5193; Orzecznictwo, s. 269. 85 — przyczyniać się do polepszenia warunków produkcji lub dystrybucji albo wspierać postęp techniczny lub gospodarczy; — pozwalać konsumentom na uzyskanie pewnego udziału w zyskach lub korzyściach z nich wypływających; — nie mogą nakładać na przedsiębiorstwa ograniczeń idących dalej niż jest to konieczne dla osiągnięcia celu (w tym zwłaszcza ustalać stałych cen lub ustanawiać absolutnej ochrony terytorialnej); — nie mogą prowadzić do eliminacji konkurencji na zasadniczej części danego rynku. Zwolnienia mogą mieć charakter indywidualny lub grupowy. W pierwszym przypadku konieczna jest wstępna akceptacja porozumienia przez Komisję przed jego zawarciem; w drugim przypadku wystarczy zgodność porozumienia z rozporządzeniami wydanymi przez Komisję, określającymi warunki legalności danych umów (np. umów o wyłącznej sprzedaży i zakupie, umów franchisingowych, umów specjalizacyjnych, umów badawczo-rozwojowych, umowo transferze technologii, umów o sprzedaży i serwisie samochodowym). Postępowanie przed Komisją reguluje rozporządzenie 17/62. Należy wszelako pamiętać, że system konkurencji we Wspólnocie nie jest całkowicie wolny, lecz podlega regulacji (ingerencji) przez instytucje wspólnotowe. Poszczególni uczestnicy obrotu gospodarczego muszą dostosować się do tych reguł. Podsumowaniem filozofii wspólnotowego prawa antykartelo-wego jest orzeczenie w sprawie Metro23, w którym ETS stwierdził, że system konkurencji polega nie tylko na współzawodnictwie cenowym, lecz również jakościowym; selektywny dobór partnerów gospodarczych nie jest zakazany, jeśli opiera się na jednoznacznie sformułowanych, obiektywnych kryteriach, dostępnych dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. 3.2.5.2. Nadużycia pozycji dominującej TWE nie zakazuje pozycji dominującej, lecz jedynie jej nadużywania, które wpływa na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Odnosi się do pojedynczych przedsiębiorstw, które uzyskały szczególną siłę na rynku i wykorzystują ją poprzez np. narzucanie nieuczciwych cen, ograniczanie produkcji lub sprzedaży, dyskryminację niektórych podmiotów gospodarczych lub stosowanie transakcji wiązanych. Pozycję dominującą określa się zawsze w odniesieniu do szczególnego rynku24, który może być: — rynkiem określonego produktu (decydującym kryterium jest możliwość zastąpienia danego produktu przez inny oraz możliwość dostarczenia przez inne przedsiębiorstwa towarów mogących zastąpić ten produkt); 23 Sprawa 26/76 Metro SB Grossmarkte GmbH v. Komisja i SABA, Zb. Orz. 1977, s. 1875; Orzecznictwo, s. 752. 24 Zob. orzeczenie w sprawie 6/72 Europemballage Corporation&Continental Can Com-pany Inc. v. Komisja, Zb. Orz. 1973, s. 215; Orzecznictwo, s. 745. — rynkiem rodzaju produktu (rynek gotowych produktów może być inny niż rynek surowców); _- rynkiem obszaru geograficznego (określa się go w zależności od rozmiarów produkcji i konsumpcji produktu, od zwyczajów lokalnych i przyzwyczajeń konsumentów, możliwości finansowych nabywców, zdolności transportowych potencjalnych konkurentów itp.). Rynek geograficzny może obejmować cały świat, terytorium Unii, kilka państw, jedno państwo, a nawet jego część. Pozycja dominująca została zdefiniowana w jednym z najbardziej znanych orzeczeń ETS dotyczącym nadużycia pozycji dominującej, w sprawie bananów Chiquita25 — jako możliwość samodzielnego działania na rynku, bez względu na zachowania innych producentów, sprzedawców lub klientów. Pozycję dominującą określa się w odniesieniu do pewnego okresu. Prima facie udział w rynku w wysokości 70-80% świadczy o pozycji dominującej; granica ta została obniżona przez orzecznictwo ETS do 45%, jeśli rynek jest rozdrobniony (tj. podzielony między wielu producentów i dystrybutorów). Nadużycia pozycji dominującej mogą przybierać różne formy: w szczególności wyzysku partnerów (poprzez nieuczciwe ceny, nieuczciwe warunki handlu, dyskryminacyjne traktowanie czy odmowę dostaw) oraz działań antykonkuren-cyjnych (nieuczciwych rabatów czy zaniżonych cen, mających na celu wyeliminowanie z rynku konkurentów, zastrzeżenia wyłączności pewnych działań, zakazów wwozu lub wywozu, wrogich przejęć i fuzji). Zarówno lista nadużyć wymieniona w art. 82 TWE, jak i powyższe wyliczenie nie mają charakteru wyczerpującego. Formą zapobiegania potencjalnym nadużyciom pozycji dominującej jest wspólnotowa kontrola połączeń (fuzji) przedsiębiorstw. Regulowana jest ona rozporządzeniem 4064/89 z 21 grudnia 1989 r., z późniejszymi zmianami Wszystkie porozumienia o połączeniach firm, których obroty przekraczają 5 mld euro w skali światowej albo 250 min euro w skali Wspólnoty, i które mogą wpływać na konkurencję (poprzez zapewnienie formie pozycji dominującej), muszą zostać zatwierdzone przez Komisję. Propozycje połączeń muszą być przedstawione Komisji, która albo akceptuje fuzję, albo wszczyna postępowanie wyjaśniające i w jego wyniku wyraża zgodę lub odrzuca fuzję. Połączenia przedsiębiorstw, których obroty nie osiągają wskazanych kwot, podlegają przepisom krajowym. Głównym organem właściwym dla egzekwowania wspólnotowego prawa konkurencji jest KE. Ma ona prawo badania wszelkich umów i porozumień pomiędzy przedsiębiorstwami, nadużyć pozycji dominującej oraz legalności pomocy udzielanej z funduszy publicznych; w tym celu może żądać przekazania jej wszelkich koniecznych informacji, prowadzić śledztwa oraz badać całe dziedzi-nY gospodarki Może udzielać zwolnień akceptujących pewne rodzaje karteli po-tnim° ich sprzeczności z TWE, zatwierdzać połączenia przedsiębiorstw oraz 25 Sprawa 27/76 United Brands Co. i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1978, s. 207; Orzecznictwo, s. 767. 87 nakładać kary na przedsiębiorstwa naruszające prawo. Z dniem 1 maja 2004 r. wejdzie w życie nowe rozporządzenie26, które wprowadza nowe zasady stosowania prawa konkurencji Egzekwowanie go zostało powierzone organom ochrony konkurencji i sądom krajowym. Zniesiono instytucję zwolnień indywidualnych. Ustalono również reguły współpracy pomiędzy organami krajowymi a instytucjami WE. .:!..-,¦¦ ...,¦¦•'. ¦¦¦::¦•-. 3.2.5.3. Pomoc państwa ; Zakazane jest udzielanie przez państwo pomocy na rzecz przedsiębiorstw (podmiotów gospodarczych). Pojęcie pomocy obejmuje przy tym wszelkie formy płatności, ulg i zwolnień przyznawanych poszczególnym przedsiębiorstwom uznaniowo ze środków publicznych. Do najczęstszych form pomocy państwa należą: dotacje inwestycyjne, subsydia na pokrycie strat bieżących, preferencyjne oprocentowanie kredytów na transakcje eksportowe, preferencyjne obniżki ciężarów publicznych (podatków, składek na ubezpieczenia społeczne), nadzwyczajne wpłaty w celu przyciągnięcia pracowników do pewnych gałęzi przemysłu, ułatwienia w nabywaniu nieruchomości, specjalne ceny na dostawy surowców lub energii itp. Decydującymi kryteriami oceny są: naruszenie konkurencji oraz niekorzystny wpływ na warunki obrotu między państwami członkowskimi poprzez faworyzowanie niektórych towarów lub producentów z innych państw, nawet jeśli towary te nie są eksportowane do państwa, w którym jest świadczona pomoc. Im większa konkurencja w danym sektorze, tym mniejszy zakres pomocy będzie traktowany jako niezgodny z prawem (nie jest naruszeniem prawa pomoc nieprzekraczająca 10 000 euro w ciągu kolejnych trzech lat). Nielegalna pomoc może być kierowana zarówno do przedsiębiorstw państwowych, jak i prywatnych. Ocena legalności pomocy jest uzależniona od tego, czy dana firma mogłaby uzyskać podobne wsparcie kapitału prywatnego oraz czy inne firmy, znajdujące się w podobnej sytuacji, miałyby szansę uzyskać taką samą pomoc. Każda forma pomocy państwa musi być zgłoszona KE, która ocenia jej dopuszczalność i legalność z punktu widzenia art. 87 ust. 2 i 3 TWE. Pierwszy z tych przepisów określa pomoc legalną z mocy prawa, drugi wymienia rodzaje pomocy, w stosunku, do których KE ma kompetencje dyskrecjonalne. Pomoc legalna obejmuje: pomoc o charakterze socjalnym dla poszczególnych konsumentów, pomoc w celu likwidacji skutków katastrof żywiołowych oraz pomoc dla regionów RFN szczególnie dotkniętych podziałem Niemiec. Legalność tych form pomocy jest uzależniona wyłącznie od ich notyfikacji Z kolei do pomocy uznaniowej należą: pomoc w celu wspierania projektów o charakterze ogólnoeuropejskim lub w celu zapobieżenia poważnym trudnościom gospodarczym w którymś z państw członkowskich, pomoc dla pewnych dziedzin gospo- L^j 26 2003,nr 1, Dz. Urz. WE Ll/1 darki, pomoc we wspieraniu kultury i ochronie dziedzictwa kulturalnego. Ponadto Rada może poprzez decyzję określić inne formy pomocy, które mogą być zatwierdzane przez KE. W postępowaniu przed KE27 oceniane są cel pomocy (musi mieć charakter ponadnarodowy i jest zawsze oceniana z punktu widzenia interesu Wspólnoty), proporcjonalność i niezbędność, a także dołączony do wniosku o udzielenie pomocy plan restrukturyzacji firmy lub gałęzi gospodarki (akceptowane np. jest dostosowywanie działalności fabryki do wymogów ochrony środowiska). Najczęstsza pomoc sektorowa (zwłaszcza dla przemysłów tekstylnego, stoczniowego i filmowego) była zwykle zatwierdzana jako wsparcie rozwoju pewnych dziedzin gospodarki lub pewnych regionów. Jeśli KE stwierdzi udzielenie przez państwo nowej pomocy lub zmianę pomocy zatwierdzonej, może zażądać od państwa członkowskiego zawieszenia udzielania pomocy do czasu zbadania sprawy. Jeśli pomoc zostanie uznana za nielegalną, musi zostać zwrócona zgodnie z procedurą przewidzianą przez prawo wewnętrzne. Od wszystkich decyzji KE przysługuje odwołanie do ETS w trybie art. 230 TWE. Interesujące, że mimo intensywnego nadzoru ze strony KE wartość udzielanej pomocy państwa stale rośnie. Przoduje w tym względzie RFN, w której wartość pomocy przekracza ośmiokrotnie średnią wspólnotową. 3.2.6. Wspólna polityka handlowa28 ' > Polityka ta jest jedną z dwóch dziedzin — obok polityki rybołówstwa — które są zastrzeżone dla wyłącznej kompetencji Wspólnoty29. Reguluje ona stosunki handlowe między WE i państwami nieczłonkowskimi, tj. w szczególności politykę celną i eksportową (włączając subsydia), kontyngenty, środki antydopin-gowe oraz środki, mające na celu zapobieganie subwencjonowaniu przez państwa trzecie eksportu do Wspólnoty. W doktrynie rozróżnia się autonomiczną i traktatową politykę handlową. Pierwsza polega na stanowieniu prawa przez instytucje wspólnotowe30, natomiast podstawowym instrumentem drugiej są umowy międzynarodowe. Właśnie porozumienia międzynarodowe (w szczególności w ramach WTO) w znacznym stopniu ograniczają swobodę działania instytucji Wspólnoty i wzmacniają wynikający z art. 132 obowiązek liberalizacji handlu międzynarodowego. Zwraca uwagę szczególna regulacja art. 134, który pozwala poszczególnym państwom członkowskim na przyjmowanie w przypadku zakłóceń w handlu lub Szczegółowe zasady dotyczące postępowania w sprawach pomocy państwa określiło 28 dopiero rozporządzenie 659/1999 z 21 marca 1999 r., Dz. Urz. WE L 83/1. P°r. S. Inama, E. Vermulst, Customs and Trade Laws ofthe European Community, The 29Haguel999. 9 por. art. 133 TWE. 89 trudności gospodarczych jednostronnych środków zmierzających do eliminacji tychże problemów. Środki te podlegają kontroli ze strony KE. 3.2.7. Wspólna polityka ochrony środowiska31 Polityka ochrony środowiska (art. 174-176 TWE) została sformułowana stosunkowo niedawno, ale wraz ze wzrostem świadomości ekologicznej uzyskuje ona coraz większe znaczenie. Opiera się ona na zasadach unikania zagrożenia ekologicznego (zarówno w stadium planowania gospodarczego, jak i ewentualnego zagrożenia) oraz odpowiedzialności sprawców zanieczyszczeń za spowodowane szkody. Jednocześnie przy realizacji wszystkich pozostałych polityk należy brać pod uwagę względy ochrony środowiska. Kompetencja prawodawcza w zakresie ochrony środowiska przysługuje instytucjom wspólnotowym, aczkolwiek działania powinny być podejmowane z uwzględnieniem zasady efektywności i subsydiarności Finansowanie środków ochrony środowiska spoczywa — co do zasady — na państwach członkowskich. 3.2.8. Wspólna polityka rolna32 Polityka rolna jest najważniejszym instrumentem realizacji jednego z podstawowych celów Wspólnoty: zrównania poziomu życia między regionami miejskimi i wiejskimi Stanowi również wyraz dążenia Wspólnoty i poszczególnych państw członkowskich do zapewnienia samowystarczalności w zakresie wyżywienia ludności i utrzymania dotychczasowego poziomu produkcji rolnej. Gospodarka rolna opiera się na dwóch kategoriach przepisów. Z jednej strony mamy do czynienia z zastosowaniem przepisów dotyczących rynku wewnętrznego, z drugiej zaś — z regulacjami szczególnymi Spośród tych drugich podstawowe znaczenie mają wspólne organizacje rynku, które opierają się na zorganizowanym systemie zbytu produkowanych towarów rolnych po gwarantowanych cenach, uzupełnionym przez bariery wwozowe oraz dopłaty importowe. Rozróżnia się trzy rodzaje organizacji rynku: pełną (np. zbóż, wołowiny, mleka i produktów mlecznych), częściową (np. wieprzowiny i cukru) ograniczającą możliwość interwencji na rynku) oraz ramową (np. jajek i drobiu, w której gwarancje cenowe osiągane są wyłącznie poprzez instrumenty kontroli wwozu 30 Zwraca uwagę szczególna procedura: Rada podejmuje decyzje kwalifikowaną większością głosów bez udziału Parlamentu Europejskiego. 31 G. Grabowska, Europejskie prawo środowiska, Warszawa 2001. 32 Zob. A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Polityka rolna Wspólnoty Europejskiej i wywozu). Organizacje rynkowe posługują się wieloma rodzajami cen, które z jednej strony służą stabilizacji rynku wewnętrznego, z drugiej — chronią produkcję wspólnotową przed konkurencją zewnętrzną. Podstawowym środkiem stabilizacji rynku jest system interwencyjnego skupu produktów rolnych. Ponadto wspólna polityka rolna posługuje się limitowaniem produkcji rolnej oraz różnorodnymi dopłatami i premiami. Drugim instrumentem polityki rolnej jest polityka strukturalna, której celem jest dostosowanie struktury upraw do potrzeb gospodarki wspólnotowej poprzez specjalny system finansowania. Finansowanie wspólnej polityki rolnej następuje z budżetu Wspólnoty, poprzez Europejski Fundusz Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa. 3.2.9. Wspólna polityka transportowa Podstawową cechą wspólnej polityki transportowej jest brak systemowej regulacji prawnej w tej dziedzinie (poza art. 70-80 TWE). Zaniechanie Rady w tym zakresie doprowadziło do wszczęcia przez PE postępowania przed ETS33. Orzeczenie było jednak korzystne dla Rady, ponieważ Trybunał stwierdził, że swoboda świadczenia usług ma jedynie odpowiednie zastosowanie do transportu, a tym samym Rada powinna uregulować pozostałe kwestie, jakkolwiek TWE zobowiązywał Radę do wydania odpowiednich przepisów, to jednak nie określał terminów regulacji, pozostawiając je do decyzji Rady. W tej sytuacji duże znaczenie dla konstruowania polityki transportowej miało orzecznictwo ETS, które rozciągnęło na poszczególne rodzaje transportu wspólnotowe prawo konkurencji Do czasu pełnego uregulowania wspólnej polityki transportowej państwa członkowskie mają obowiązek powstrzymania się od wydawania regulacji krajowych utrudniających integrację w zakresie transportu (art. 72 TWE). Polityka transportowa powinna być skoordynowana z celami TWE, w szczególności z budową rynku wewnętrznego. Cel ten został w dużej mierze osiągnięty poprzez otwarcie rynków przewozów kabotażowych (w obrębie jednego państwa członkowskiego) dla przewoźników z innych państw. Wydano również akty prawne regulujące transport lotniczy34 oraz dotyczące bezpieczeństwa w różnych dziedzinach przewozów. Należy zaznaczyć, że przepisy dotyczące wspólnej polityki transportowej nie obejmują łączności, telekomunikacji oraz transportu rurociągowego, które rządzone są regulacjami dotyczącymi sieci transeuropejskich (art. 154-156 TWE). w świetle ustawodawstwa i orzecznictwa, Warszawa 1995. 90 33 Sprawa 13/83 Parlament Europejski v. Rada, Zb. Orz. 1985, s. 1513; Orzecznictwo, s. 875. 34 K. Myszona, Status prawny przewoźnika lotniczego w świetle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2000. 91 3.2.10. Harmonizacja prawa W pierwszym okresie funkcjonowania Wspólnoty harmonizacja prawa (określana często jako zbliżanie ustawodawstw — terminologia używana w traktatach założycielskich i w doktrynie jest niejednolita i niekonsekwentna) opierała się na szczegółowych dyrektywach, wymieniających wszystkie cechy i właściwości, które musi posiadać dany produkt, aby zostać dopuszczony do obrotu w obrębie Wspólnoty. Strategia ta, jakkolwiek znajdująca umocowanie w art. 100 TWE, pozwalała jedynie na uzgodnienie około 10 dyrektyw rocznie, a tym samym prowadziła do znaczących opóźnień w zakresie harmonizacji prawa, co utrudniało konkurowanie WE z USA i Japonią. Ważnymi ograniczeniami były także cel zbliżania ustawodawstw — zgodnie z powoływanym wyżej przepisem akty har-monizacyjne powinny służyć bezpośrednio budowaniu i funkcjonowaniu rynku wewnętrznego — oraz procedura (jednomyślność działania Rady). Stąd w latach siedemdziesiątych zostały podjęte działania zmierzające do przyspieszenia procesów harmonizacyjnych. Przebiegały one dwutorowo: poprzez prace Komisji, które doprowadziły do rewizji TWE, oraz poprzez orzecznictwo ETS. Zasadnicze znaczenie dla nowej strategii harmonizacji prawa miało wydanie przez ETS wyroku w sprawie Cassis de Dijon z 20 lutego 1979 r. Ustalono w nim zasadę wzajemnego uznania standardów, zgodnie z którą każdy towar produkowany legalnie na obszarze danego państwa członkowskiego musi być automatycznie dopuszczony do obrotu w pozostałych państwach członkowskich, chyba że sprzeciwiają się temu ważne względy uzasadnione interesem publicznym (tzw. wymogi imperatywne). W ramach zapoczątkowanego w ten sposób „nowego podejścia" Rada wydawała dyrektywy harmonizacyjne nowego typu. Ograniczały one harmonizację obowiązkową do podstawowych wymogów, odsyłając jednocześnie — w zakresie wymogów szczegółowych — do wymogów określanych przez trzy specjalnie powołane europejskie instytucje normalizacyjne — Europejski Komitet Normalizacji, Europejski Komitet Normalizacji Elektrotechnicznej, Europejski Instytut Standaryzacji Telekomunikacyjnej. Inna sprawa, że liczba dyrektyw tzw. nowego podejścia nie jest imponująca — zalicza się do nich, zależnie od źródła — około 20 aktów prawnych. Jednolity Akt Europejski wprowadził znaczące uzupełnienie do przepisów TWE dotyczących zbliżania ustawodawstw. Art. lOOa (obecnie art. 95) przewiduje możliwość podejmowania środków (a więc już nie tylko dyrektyw, lecz także innych instrumentów) związanych (również pośrednio) z budowaniem i funkcjonowaniem rynku wewnętrznego kwalifikowaną większością głosów. W wyjątkowych sytuacjach państwa członkowskie mogą — za zgodą KE — utrzymać ustawodawstwo zapewniające wyższy poziom ochrony, aniżeli wynikałby z przepisów harmonizacyjnych. 92 3.3. Europejska Wspólnota Węgla i Stali Chronologicznie rzecz biorąc, utworzenie EWWiS stanowiło pierwszy krok w kie-unku integracji gospodarczej Europy. Celem Wspólnoty było utworzenie wewnętrznego (wspólnotowego) rynku węgla i stali, natomiast zewnętrzne taryfy celne pozostawiono regulacji państw członkowskich. Traktat Paryski zakładał przede wszystkim wolną konkurencję na rynku obu produktów, zabraniając karteli oraz praktyk państw członkowskich naruszających konkurencję (w szczególności wszelkiego rodzaju subwencji i innych form pomocy państwa). Wspólnota uzyskała kompetencje do nadzorowania systemu cen, w tym także wyznaczania cen minimalnych i maksymalnych. Wszelkie działania zniekształcające konkurencję (w tym porozumienia kartelowe oraz połączenia przedsiębiorstw) możliwe są jedynie za zgodą KE (Wysokiej Władzy). Ponieważ wykonywanie funkcji przez KE byłoby niemożliwe bez współpracy z państwami członkowskimi, uzyskała ona szerokie uprawnienia konsultacyjne, informacyjne oraz programujące działania państw w tym sektorze. KE może też finansować pewne przedsięwzięcia, zarówno inwestycje gospodarcze, jak i badania naukowe. Zasadniczo Traktat przewiduje swobodny przepływ pracowników w sektorach węgla i stali TEWWiS został zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r. Państwa członkowskie ustaliły, że zadania EWWiS zostaną po tym czasie przejęte przez Wspólnotę Europejską. 3.4. Europejska Wspólnota Energii Atomowej Kompetencje EWEA, działającej na podstawie Traktatu podpisanego w Rzymie z 25 marca 1957 r. (tj. jednocześnie z Traktatem o EWG) mają — podobnie jak w przypadku EWWS — charakter sektorowy. Celem organizacji jest zapewnienie pokojowego wykorzystania energii atomowej oraz przyczynianie się do pozyskania dodatkowego źródła energii Zadaniami EWEA są w szczególności: zapewnienie operatorom (producentom) dostaw surowców (czym zajmuje się specjalna agencja wyposażona w osobowość prawną), wykonywanie prawa własności w stosunku do materiałów rozszczepialnych na terytorium Wspólnoty, określanie cen, prowadzenie inwestycji i wspólnych przedsięwzięć, utworzenie rynku wewnętrznego produktów jądrowych, badania naukowe oraz zapewnienie bezpiecznej eksploatacji przedsiębiorstw związanych z energią atomową. 93 r Jan Barcz 4 II filar Unii Europejskiej — Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Literatura: B. Adam (i in.), La nouvelk architecture de securite en Europę, Bruxelles 1999; F. Algieri, Die Europdische Skherheits- und Verteidigungspolitik — erweiterter Handlugsspielraum fur die GASP, w: W. Weidenfeld (Hrsg.), Nizza in derAnalyse. Strategiem fue Europa, Giitersloh 2001, s. 161 i nast.; J. Barcz, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w pracach Konwentu, Polska w Europie 2003, nr 3; W. Bartoszewski, Europejska polityka bezpieczeństwa — polski punkt widzenia, w: J. Barcz i K. Żukrowska (red.), Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, Warszawa 2001, s. 63 i nast.; Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty z lat 2000-2001, wybór M. Sośnicka, Warszawa 2001; Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty z lat 1998-2000, wybór M. Zawistowska, Warszawa 2000; R. Kupiecki, NATO u progu XXI wieku, Warszawa 2000; D. Milczarek, Pozycja i rola Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych. Wybrane aspekty teoretyczne, Warszawa 2003; D. Milczarek, Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, (w:) Integracja Europejska. Wybrane problemy. Pod red. D. Milczarka i A. Nowaka, Warszawa 2003; K. Miszczak, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Polska w Europie" 2003, nr 3; D. Simon, Between vision and reality: CFSP pro-gress on the path to maturity, Maastricht 2000; J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2001; R. Ziemba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Koncepcja - Struktura - Funkcjonowanie, Warszawa 2000. .. ., 4.1. Rozwój Ustanowienie WPZiB (Common Foreign and Security Policy) wraz z utworzeniem UE — jako jej II filaru — jest wynikiem określonego rozwoju. Ustanowienie Wspólnot było bowiem od początku projektem politycznym o implikacjach międzynarodowych. Mimo że początkowo związane z tym oczekiwania nie w pełni zostały zrealizowane, udział WE w stosunkach międzynarodowych rozrastał się, prowadząc na początku lat siedemdziesiątych do powstania Europejskiej Współpracy Politycznej (EWP). Zmiany polityczne w EŚiW na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych stworzyły nową sytuację polityczną. Rozpoczynał się także proces umacniania własnej odpowiedzialności europejskiej za bezpieczeństwo na kontynencie, który wymagał wyważenia interesów między Państwami członkowskimi UE a NATO, szczególnie zaś Stanami Zjednoczonymi- Proces ten został ujęty w terminie — Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony (European Security and Defence Identity). Ustanowienie WPZiB 95 było ważnym elementem tworzenia takiej tożsamości Proces ten został przyspieszony groźnymi kryzysami w Europie w latach dziewięćdziesiątych, szczególnie w regionie bałkańskim. TA umocnił wiodącą rolę UE w tym procesie. Potwierdzone to zostało podczas szczytu NATO w kwietniu 1999 r.1 „Pośrednikiem" między NATO a UE stała się UZE, która umożliwiła — w okresie przejściowym — dostęp UE do zasobów wojskowych NATO w toku przeprowadzania „operacji europejskich". UE realizuje koncepcję Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony w ramach II filaru — działania te określa się terminem Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (CESDP — Common Euro-pean Security and Defence Policy). 4.1.1. Europejska Wspólnota Obronna W 1950 r. został przedstawiony plan Pleven'a (od nazwiska premiera francuskiego), stosownie do którego miała zostać utworzona armia europejska pod wspólnym dowództwem. Na podstawie tego planu państwa członkowskie EWWiS podpisały w maju 1952 r. układ o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO). Równolegle trwały prace nad utworzeniem Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP), która miała objąć m.in. EWWiS oraz EWO. Oba te projekty nie zostały zrealizowane z powodu sprzeciwu w 1954 r. francuskiego Zgromadzenia Narodowego. 4.1.2. Plany Fouchefa '-ff :*¦'" ¦' < >' Ponowną próbę podjęto na początku lat sześćdziesiątych. Specjalny komitet przedłożył w latach 1961-1962 plany (zwane od nazwiska ambasadora francuskiego, przewodniczącego komitetu — planami Fouchefa), postulujące zacieśnienie współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej i polityki obrony. Proponowano m.in. ustanowienie niezależnego sekretariatu oraz podejmowanie decyzji w pewnych dziedzinach w drodze kwalifikowanej większości głosów. Ze względu na rozbieżności polityczne między Francją a pozostałymi państwami członkowskimi plany te nie zostały zrealizowane. 4.1.3. Europejska Współpraca Polityczna Do postępu doszło dopiero po ustąpieniu w kwietniu 1969 r. generała Charles'a de Gaulle'a. Szefowie państw i rządów podczas spotkania w grudniu 1969 r. w Hadze zobowiązali ministrów spraw zagranicznych do podjęcia prac w celu I 1 Patrz The Alliance Strategie Concept. NATO Press Release NAC-S (99) 65, 24 April 1999, par. 30. 96 oSjągnięcia postępu w dziedzinie „jedności politycznej". Na podstawie tzw. raportu Davignon'a ministrowie spraw zagranicznych przyjęli podczas spotkania w Luksemburgu w październiku 1970 r. postanowienia, w których określono cele i metody praktycznej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, określonej mianem Europejskiej Współpracy Politycznej (EWP). Miała ona charakter pragmatyczny. Z prawnego punktu widzenia nie została włączona do prawa wspólnotowego (pozostawała poza WE). Jej istotą była stała współpraca ministrów spraw zagranicznych i resortów spraw zagranicznych (w ramach Komitetu Politycznego, w którym obradowali dyrektorzy polityczni MSZ). Następnym istotnym etapem był raport kopenhaski z lipca 1973 r. Wprowadził on wiele pragmatycznych rozwiązań, konkretyzujących działanie EWP — określił m.in. zobowiązanie państw członkowskich do konsultacji przed podjęciem decyzji w istotnych sprawach w dziedzinie polityki zagranicznej oraz podkreślił jedność ich celów w tej dziedzinie. Ustanowiono także grupę tzw. korespondentów europejskich do utrzymywania bieżących kontaktów między państwami członkowskimi oraz stworzono specjalną sieć połączeń teleksowych (COREU). Szczyt paryski z grudnia 1974 r. wprowadził istotną zmianę w strukturze EWP — szefowie państw i rządów postanowili utworzyć podczas tego szczytu Radę Europejską (składającą się z szefów państw i rządów), która regularnie — wraz z ministrami spraw zagranicznych — dyskutowała nad problemami Europy „jako całości". Dalsze umocnienie EWP nastąpiło pod wpływem radzieckiej inwazji w Afganistanie i rewolucji islamskiej w Iraku. Znalazło to wyraz w raporcie londyńskim z października 1981 r., który nie zmieniał co prawda struktury EWP, zawierał jednak wiele istotnych postanowień poprawiających jej funkcjonowanie oraz — po raz pierwszy — włączał kwestię polityki bezpieczeństwa do przedmiotu prac EWP. 4.1.4. Jednolity Akt Europejski JAE2 wprowadzał oddzielny Tytuł III — „Postanowienia o europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej". Znaczenie JAE polegało przede wszystkim na tym, że pragmatycznej współpracy w ramach EWP nadawał podstawę prawnomiędzynarodową. EWP pozostawała formalnie „poza Wspólnotami", zyskiwała jednak — jako współpraca międzyrządowa — podstawę prawną. Poza tym w JAE wskazywano, że EWP jest procesem. Art. 30 ust. 12 JAE zapowiadał, że w ciągu pię- 2 JAE został podpisany w lutym 1986 r., a wszedł w życie 1 lipca 1987 r. Patrz szerzej na temat JAE: J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991 97 ciu lat od jego wejścia w życie (czyli do 1992 r.) państwa członkowskie „zbadają, czy Tytuł III nie wymaga rewizji". JAE określał trzy grupy zadań EWP: — wspólne formułowanie i realizowanie polityki zagranicznej przez państwa członkowskie (art. 30 ust.la i ust. 2 JAE); — potwierdzenie włączenia do EWP polityki bezpieczeństwa (art. 30 ust 6a JAE); — zacieśnienie współpracy między państwami członkowskimi na forum międzynarodowym — w organizacjach i na konferencjach międzynarodowych (art. 30 ust. 7 i 8 JAE); 4.1.5. Traktat o UE WPZiB utworzono na mocy TUE (w brzmieniu Traktatu z Maastricht) w odrębnym Tytule V (art. J — J.ll). Postanowienia te w istotnym zakresie zostały zmienione przez TA — Tytuł V (art. 11-28) TUE oraz w niewielkim stopniu — nie odpowiadającym dynamice rozwoju w tym obszarze Traktacie z Nicei (patrz: art. 1 ust. 2 do 6 TN) .Zasadniczy rozwój następował od 1999 r. na podstawie decyzji politycznych podejmowanych przez Radę Europejską. 4.2. Zasady WPZiB 4.2.1. Tożsamość, spójność i solidarność w ramach WPZiB WPZiB umacnia w dwóch zasadniczych płaszczyznach tożsamość UE: — w realizacji WPZiB Unia widzi możliwość „potwierdzenia swojej tożsamości na arenie międzynarodowej" — art. 2 TUE; istotnym udoskonaleniem wprowadzonym przez TN jest stwierdzenie, że „Unia określa i realizuje" WPZiB (art. 11 ust. 1 TUE) — do tego czasu (w ramach EWP i na podstawie Traktatu z Maastricht) było to zadanie wyłącznie państw członkowskich (dawny art. Jl TUE); — TUE w brzmieniu nadanym przez TA sprecyzował spójność i solidarność państw członkowskich w ramach UE. Stosownie do art. 11 ust. 2 TUE, państwa członkowskie: 1) popierają „aktywnie i bez żadnych zastrzeżeń" WPZiB „w duchu lojalności i wzajemnej solidarności"; 2) współpracują w celu „umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej"; 3) powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby „sprzeczne z interesami Unii lub mogłoby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych". Rada została zobowiązana do zapewnienia poszanowania tych zasad. 98 4.2.2. Cele WPZiB Cele WPZiB precyzuje art. 11 ust. 1 TUE, wskazując na: __ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności UE, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych; — umacnianie bezpieczeństwa UE we wszelkich formach; __utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz zasadami Aktu końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym z zasadami dotyczącymi granic zewnętrznych; __popieranie współpracy międzynarodowej; — rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. 4.3. Instrumenty działania WPZiB Instrumenty działania WPZiB określone w art. 12 TUE obejmują:3 — zasady i ogólne wytyczne (jprincipks and generał guidelines); — wspólne strategie (common strategies); — wspólne działania (joint actions); — wspólne stanowiska (common positions); — umacnianie współpracy państw członkowskich. 4.3.1. Zasady i ogólne wytyczne Ustala je Rada Europejska. Nie mają one mocy wiążącej. TA rozszerzył w tym zakresie kompetencje Rady Europejskiej, włączając w obszar zasad i ogólnych wytycznych również „sprawy, mające wpływ na kwestie polityczno-obron- ne" — art. 13 ust. 1 TUE. . 4.3.2. Wspólne strategie Ustala je również Rada Europejska. Dotyczą one spraw, w których państwa członkowskie UE „mają ważne wspólne interesy". Ustalając wspólne strategie Rada Europejska określa w każdym przypadku ich cel, czas trwania i niezbędne srodki, jakie muszą być przekazane do dyspozycji przez Unię i przez jej państwa członkowskie — art. 13 ust. 2 TUE. Por. A. Wyrozumska, Wybrane regulacje w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej ' Bezpieczeństwa, w: J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 591 i nast. 99 T 4.3.3. Wspólne działania i wspólne stanowiska Za realizację WPZiB odpowiada Rada — art. 13 ust. 3 TUE. Działa ona na podstawie zasad i ogólnych wytycznych oraz wspólnych strategii ustalonych przez Radę Europejską. Rekomenduje ona Radzie Europejskiej wspólne strategie i jest odpowiedzialna za ich realizację. Zapewnia „jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii". W tym celu Rada w szczególności przyjmuje wspólne działania i wspólne stanowiska. Mają one charakter wiążący dla państw członkowskich UE. — Rada przyjmuje wspólne działania — art. 14 TUE, w pewnych sytuacjach, „w których niezbędne jest podjęcie operatywnych działań". Określa ona wówczas zasięg wspólnego działania, jego cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, a w razie potrzeby czas trwania i warunki realizacji W przypadku „bezwzględnej konieczności" i (wobec braku decyzji Rady) państwa członkowskie mogą podjąć „w trybie pilnym niezbędne środki", uwzględniając „ogólne cele wspólnego działania". Rada musi być niezwłocznie poinformowana o podjęciu takich środków. — Rada przyjmuje również wspólne stanowiska — art. 15 TUE. Określają one „podejście" UE w odniesieniu do „danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym". Państwa członkowskie zobowiązane są do „zapewnienia zgodności swych polityk krajowych" ze wspólnymi stanowiskami 4.3.4. Umacnianie współpracy państw członkowskich Państwa członkowskie działają w ramach WPZiB spójnie i solidarnie, w szczególności zaś: — dokonują „w ramach Rady" wymiany informacji i uzgodnień, w celu „zapewnienia możliwie najskuteczniejszego wpływu Unii poprzez zgodne i zbieżne działania" — art. 16 TUE; — koordynują działania w organizacjach międzynarodowych i podczas międzynarodowych konferencji, podtrzymując na forum międzynarodowym wspólne stanowiska; zobowiązane są do informowania o przebiegu obrad państw członkowskich, które nie są obecne na danej konferencji; podobne zobowiązania ciążą na państwach członkowskich UE, stałych członkach względnie członkach, Rady Bezpieczeństwa NZ — art. 19 TUE; — mogą zwracać się do Rady ze wszelkimi pytaniami dotyczącymi WPZiB oraz przedkładać Radzie propozycje; mogą również wnioskować zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Rady (za pośrednictwem Prezydencji), w przypadkach wymagających pilnej decyzji — art. 22 TUE. Do współpracy, wymiany informacji, działania na rzecz realizacji wspólnych stanowisk i wspólnych działań zobowiązane są misje dyplomatyczne i konsularne oraz delegacje KE w państwach trzecich — art. 20 TUE. 100 4.4. Mechanizm decyzyjny Podstawową zasadą podejmowania decyzji w WPZiB była pod rządami TUE brzmieniu nadanym przez Traktat z Maastricht jednomyślność. TA wprowadził istotne zmiany w tej dziedzinie. Podejmowanie decyzji jednogłośnie — art. 23 ust.l TUE („Decyzje, o których mowa w niniejszym tytule, Rada podejmuje tanowiąc jednomyślnie"), pozostało co prawda zasadą działania w WPZiB, ustanowiono jednak tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu (constructive abstention) i rozszerzono możliwość podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów. Traktat z Nicei w niewielkim stopniu poszerzył zakres spraw, w których decyzje podejmowane są kwalifikowaną większością oraz w pewnym zakresie wprowadził do WPZiB możliwość podjęcia wzmocnionej współpracy". 4.4.1. Konstruktywne wstrzymanie się od głosu Istotą konstruktywnego wstrzymania się od głosu jest, iż wstrzymanie się od głosu nie stoi zasadniczo na przeszkodzie jednogłośnemu podjęciu decyzji (art. 23 ust.l TUE). I tak: — państwo powstrzymujące się od głosu może złożyć w tej sprawie „formalne oświadczenie"; nie jest ono wówczas zobowiązane do realizacji danej decyzji, ale akceptuje, że decyzja ta wiąże UE; — „w duchu wzajemnej solidarności" powstrzymuje się ono od wszelkich działań, które mogłyby być sprzeczne lub utrudniać działania Unii na podstawie takiej decyzji (konkretyzacja zasady spójnego i solidarnego działania z art. 11 ust. 2 TUE); — pozostałe państwa członkowskie „szanują" stanowisko państwa powstrzymującego się od głosu; — konstruktywne wstrzymanie się od głosu przestaje działać (decyzja jednogłośna nie dochodzi do skutku), jeśli państwa powstrzymujące się od głosu dysponują więcej niż jedną trzecią głosów ważonych. 4.4.2. Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną Pod rządami TUE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Maastricht (ówczesny art- J. 3 ust. 2) podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną możliwe było jedynie w ramach wspólnych działań i tylko wówczas, gdy tak zadecydowała Rada. TA rozszerzył znacząco tę możliwość. Obecnie Rada decyduje kwalifikowaną większością (art. 23 ust. 2 TUE), jeśli: — przyjmuje wspólne działania, wspólne stanowiska, względnie podejmuje inne decyzje na podstawie wspólnych strategii; — podejmuje decyzję wykonującą wspólne działanie lub wspólne stanowisko. Traktat z Nicei dodał do tego katalogu: — mianowanie Specjalnego Przedstawiciela (art. 18 ust. 5 TUE); 101 — podejmowanie decyzji w sprawie zawierania umów międzynarodowych, o ile umowa taka ma na celu wprowadzenie w życie wspólnego działania lub wspólnego stanowiska (art. 24 ust. 3 TUE). Decyzje dochodzą do skutku, jeśli (przy obecnym stanie 15 państw członkowskich) mają poparcie, co najmniej 10 państw członkowskich, które łącznie dysponują, co najmniej 62 spośród 87 głosów ważonych. Możliwość podejmowania decyzji w WPZiB większością kwalifikowaną jest jednak obwarowana ograniczeniami: — nie dotyczy ona „decyzji, mających wpływ na kwestie wojskowe lub poli-tyczno-obronne"; ograniczenie to nie obejmuje jednak innych kwestii, mających odniesienia do polityki bezpieczeństwa, np. tzw. zadań petersber-skich; — możliwość taka jest obwarowana również „wentylem bezpieczeństwa", przypominającym tzw. kompromis luksemburski: do głosowania nie dochodzi, jeśli jedno z państw członkowskich oświadczy, że zamierza sprzeciwić się decyzji z ważnych „względów polityki krajowej" (przy czym musi sprecyzować te przyczyny); wówczas jednak Rada, stanowiąc kwalifiko-'' "' waną większością może zadecydować o przedłożeniu danej sprawy Radzie Europejskiej do podjęcia decyzji jednomyślnie. 4.4.3. Wzmocniona współpraca Traktat z Amsterdamu, wprowadzając do TUE wzmocnioną współpracę, nie przewidywał możliwości podjęcia takiej współpracy w ramach WPZiB. Traktat z Nicei wprowadził do TUE nowe postanowienia (art. 2 7a do 27 e), ustanawiając w pewnym zakresie taką możliwość. Specyfika wzmocnionej współpracy w ramach WPZiB polega m.in. na tym, że może ona odnosić się jedynie do szczebla wykonawczego, tzn. może dotyczyć wprowadzania w życie wspólnych działań lub wspólnych strategii; nie może ona w żadnym wypadku dotyczyć „spraw mających wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno-obronne" (art. 27b TUE). O ustanowieniu wzmocnionej współpracy w ramach WPZiB decyduje Rada kwalifikowaną większością na wniosek zainteresowanych państw członkowskich (art. 26c TUE). Celem wzmocnionej współpracy w tej dziedzinie (art. 27a TUE) musi być „chronienie wartości i służenie interesom Unii jako całości, poprzez potwierdzanie jej tożsamości jako spójnej siły na arenie międzynarodowej". Niezależnie od tego wzmocniona współpraca w ramach WPZiB musi szanować: — zasady, cele, ogólne wytyczne i spójność WPZiB oraz podjęte w tej dziedzinie decyzje; — kompetencje WE; — spójność wszystkich polityk UE z jej działaniami zewnętrznymi 102 4.5. Organy WPZiB Ma podstawie art. 3 TUE Unia „dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalni" W ramach UE II filar funkcjonuje obok Wspólnot (nie jest objęty prawem wspólnotowym), jednak - na zasadzie zapożyczenia - korzysta ze wspólnotowych instytucji Przy czym instytucje te funkcjonują - z prawnego nunktu widzenia - jako organy WPZiB (paralelnie do ich funkcji jako instytucji wspólnotowych). Podstawą prawną ich funkcjonowania w ramach WPZiB ¦est prawo międzynarodowe - TUE. Samodzielną rolą w UE -w tym również w II filarze - odgrywa Rada Europejska. 4.5.1. Rada Europejska Na podstawie TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht Rada Europejska została ustanowiona jako jedyny samodzielny organ UE i jako taki funkcjonowała również w II filarze. TA umocował natomiast Radę Europejską wyraźnie również jako organ II filaru. Do jej kompetencji należy określanie głównych kierunków działania WPZiB, poprzez: — ustalanie zasad i ogólnych wytycznych WPZiB; — podejmowanie decyzji w sprawie „stopniowego" uzupełnienia WPZiB „wspólną polityką obronną, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony" (kompetencje określone w art. 17 TUE); 4.5.2. Organy działające na zasadzie zapożyczenia 4.5.2.1. Rada ¦ <¦¦ l Rada, działająca w składzie ministrów spraw zagranicznych (Rada do spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych), jest głównym organem decyzyjnym i wykonawczym WPZiB: — zapewnia „jednolitość", „spójność" i „skuteczność" działaniom UE w WPZiB; — rekomenduje Radzie Europejskiej wspólne strategie i jest odpowiedzialna za ich realizację; — podejmuje wspólne działania i przyjmuje wspólne stanowiska; — podejmuje decyzje w sprawie ustanowienia wzmocnionej współpracy; — spełnia wiele innych istotnych funkcji koordynacyjnych, jako forum wymiany informacji; jej organy spełniają w ramach WPZiB ważne funkcje. 103 ™" T 4.5.2.2. Parlament Europejski Rola PE pozostaje w ramach WPZiB w dalszym ciągu niewielka. TA nie wprowadził w tej dziedzinie zmian. Stosownie do art. 21 PE: — może kierować do Rady pytania i formułować pod adresem Rady zalecenia; — konsultowany j jest przez Prezydencję „w najważniejszych kwestiach i pod-; stawowych kierunkach" WPZiB; — Prezydencja jest zobowiązana do zapewnienia, aby „poglądy Parlamentu Europejskiego zostały należycie uwzględnione"; — Prezydencja i KE regularnie informują PE o rozwoju WPZiB; — Raz w roku jest przeprowadzana w PE debata na temat „postępów w realizacji" WPZiB. Do umocnienia roli PE w dziedzinie WPZiB w niewielkim stopniu przyczynił się TN. PE ma być informowany o wniosku w sprawie ustanowienia wzmocnionej współpracy (art. 27c TUE), w Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB zapewnia „pełne" informowanie PE o realizacji wmocnionej współpracy (art. 27d TUE) Jedynym realnym polem wpływu PE na WPZiB pozostaje droga poprzez kontrolę budżetu. 4.5.2.3. Komisja Europejska KE spełnia w ramach WPZiB następujące funkcje: — „w pełnym zakresie" uczestniczy w pracach WPZiB — art. 27 TUE; — „w pełnym zakresie" uczestniczy w szczególności w reprezentowaniu UE przez Prezydencję w sprawach objętych WPZiB oraz w realizacji przez Prezydencję decyzji podjętych w ramach WPZiB — art. 18 TUE; — wchodzi w skład nowej struktury Trojki — obok Prezydencji i Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB — art. 18 TUE; — spełnia wiele innych istotnych zadań: może np. zwracać się do Rady z zapytaniami w sprawie WPZiB, wnioskować zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Rady). KE nie udało się jednak osiągnąć istotnego wzmocnienia swojej pozycji. W toku prac nad TA była dyskutowana koncepcja, aby jeden z zastępców Przewodniczącego KE objął funkcję Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB. Koncepcja ta nie znalazła uznania. Funkcję Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB połączono z funkcją Sekretarza Generalnego Rady. Traktat z Nicei określa jedynie dodatkowo rolę KE w procesie ustanawiania wzmocnionej współpracy w ramach WPZiB, stwierdzając, iż wydaje ona opinię w sprawie wniosku o ustanowienie wzmocnionej współpracy (art. 27c TUE) względnie przyłączenia się kolejnego państwa członkowskiego do funkcjonującej wzmocnionej współpracy (art. 27e TUE), dotyczącą „w szczególności spójności proponowanej wzmocnionej współpracy z politykami Unii". 104 4.5.2.4. Prezydencja prezydencja spełnia w WPZiB trzy istotne funkcje — art. 18 TUE: — reprezentuje UE w sprawach objętych WPZiB; __ jest odpowiedzialna za realizację decyzji podejmowanych w ramach WPZiB; _ reprezentuje stanowisko UE w organizacjach międzynarodowych i podczas międzynarodowych konferencji Prezydencja w sprawowaniu tych funkcji jest wspierana przez Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB i KE. Łącznie stanowią oni tzw. Trojkę. W miarę potrzeby może być ona wspierana przez państwo członkowskie, które w następnej kolejności przejmie Prezydencję4. 4.5.2.5. Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB Powołanie specjalnego organu, który miał być odpowiedzialny za WPZiB było jednym z istotniejszych problemów podczas Konferencji Międzyrządowej 1996. Chodziło o to, aby z jednej strony wzmocnić instytucjonalnie II filar, a jednocześnie podkreślić tożsamość UE na arenie międzynarodowej. Z drugiej strony państwa członkowskie wstrzemięźliwie podchodziły do możliwości ograniczenia własnej swobody w działaniach międzynarodowych. Formalnie rzecz biorąc urząd Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB został połączony z urzędem Sekretarza Generalnego Rady — art. 207 ust. 2 TWE, przy czym w obecnej sytuacji „Sekretarz Generalny i Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB" tradycyjne kompetencje związane z funkcją zwierzchniego organu administracyjnego Rady powierzył zastępcy Sekretarza Generalnego. Stosownie do art. 18 ust. 3 i art. 26 TEU Wysoki Przedstawiciel dla WPZiB: — wspiera Prezydencję w sprawach WPZiB; — wspomaga Radę w sprawach WPZiB, zwłaszcza „przyczyniając się do formułowania, opracowania i wprowadzania w życie decyzji politycznych"; — prowadzi dialog polityczny ze stronami trzecimi — „działając w imieniu Rady i na zlecenie Prezydencji"; — Traktat z Nicei ustanowił kompetencje Wysokiego Przedstawiciela dla spraw WPZiB w ramach wzmocnionej współpracy w tej dziedzinie, które polegają na zapewnieniu, aby PE i państwa członkowskie „byli w pełni poinformowani o realizacji wzmocnionej współpracy.". 4 TA wprowadził w tej dziedzinie istotną zmianę. Uprzednio bowiem Trojka składała się z państwa sprawującego Prezydencję, do którego dołączały — państwo, które bezpośrednio przed nim sprawowało Prezydencję i państwo, które w następnej kolejności miało przejąć Prezydencję. 105 4.5.2.6. Komitet Stałych Przedstawicieli Komitet ten (COREPER) jest organem pomocniczym Rady — art. 207 ust. 1 TWE. W jego skład wchodzą Stali Przedstawiciele (ambasadorowie) państw członkowskich. Generalnie ma on zapewniać kontynuację prac Rady pod ich nieobecność, przygotowuje prace Rady. W zakresie swojej kompetencji działa on również w ramach WPZiB zgodnie z art. 28 ust. 1 TUE. 4.5.3. Organy WPZiB sui generis 4.5.3.1. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa Nazwa została wprowadzona do TUE przez TN, uwzględniając decyzje Rady Europejskiej podjęte podczas spotkania w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.) (w miejsce dotychczasowego Komitetu Politycznego). W skład Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa wchodzą tzw. dyrektorzy polityczni Ministerstw Spraw Zagranicznych państw członkowskich (zwykle dyrektorzy departamentów odpowiedzialnych za generalne kwestie polityki zagranicznej, politykę bezpieczeństwa itp.). TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht określał jasno skład Komitetu (ówczesny art. J.8 ust.5), TUE w brzmieniu nadanym przez TA podobnie jak i TN pomija tę kwestię, praktyka jest jednak ustalona. Poza tym oświadczenie nr 5 zawarte w Akcie końcowym do TA zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, że w przypadku kryzysu międzynarodowego lub innej, pilnej okoliczności bez zwłoki zbiorą się dyrektorzy polityczni lub ich zastępcy w ramach Komitetu Politycznego5. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa — art. 25 TUE, ma istotne kompetencje: — obserwuje sytuację międzynarodową w obszarach objętych WPZiB; — przyczynia się do ustalenia polityk poprzez dostarczanie Radzie ocen (na jej żądanie lub z własnej inicjatywy); — czuwa nad realizacją uzgodnionych polityk. Traktat z Nicei dodał do tego (art. 25 akapit drugi i trzeci TUE) następujące kompetencje: — sprawowanie, pod kierunkiem Rady, kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego nad operacjami zarządzania kryzysami; — na mocy upoważnienia Rady, podejmowanie decyzji w tej mierze - „w celu i na czas trwania operacji zarządzania kryzysami" Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa nie może wkraczać w kompetencje Pre-zydencji, KE i Komitetu Stałych Przedstawicieli Generalnie rzecz biorąc, podczas 5 Tekst oświadczenia w tłumaczeniu na język polski — patrz Traktaty Europejskie. Opracowanie E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Kraków 2000, s. 301. 106 gdy Komitet Stałych Przedstawicieli koncentruje się na przygotowaniu posiedzeń Rady, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa zajmuje się na bieżąco wszystkimi zasadniczymi problemami z dziedziny polityki międzynarodowej. - . i , 4.5.3.2. Jednostka planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania jednostka ta została utworzona na podstawie oświadczenia nr 6, zamieszczonego w Akcie końcowym do TA6. Jest ona umocowana w Sekretariacie Generalnym Rady i podporządkowana Wysokiemu Przedstawicielowi do spraw WPZiB. VV jej skład wchodzą przedstawiciele Sekretariatu Generalnego Rady, państw członkowskich, KE i UZE. Szczególnie istotny jest udział w Jednostce przedstawicieli KE, bowiem zapewnia to spójność działania w ramach WPZiB. Do zadań Jednostki należy: — czuwanie i analiza rozwoju sytuacji w dziedzinach objętych WPZiB; — ocena interesów UE w dziedzinie polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa oraz określanie przyszłych głównych zagadnień WPZiB; — stosownie wczesne ocenianie wydarzeń i sytuacji, które mogą oddziaływać na WPZiB, łącznie z potencjalnymi politycznymi kryzysami oraz odpowiednio wczesne ostrzeganie w takich przypadkach; — opracowywanie dokumentów określających opcje polityczne, które mogą zawierać analizy, zalecenia i strategie dla WPZiB. Jednostka jest również miejscem wymiany informacji, w tym natury poufnej. 4.5.3.3. Korespondenci europejscy W Ministerstwach Spraw Zagranicznych państw członkowskich powołano tzw. Korespondentów europejskich, którzy odpowiedzialni są za bieżącą wymianę informacji. W ten sposób powstała sieć wymiany informacji, obejmująca również informacje poufne, łącząca państwa członkowskie, Sekretariat Generalny Rady, KE oraz przedstawicielstwa dyplomatyczne państw członkowskich. 4.5.3.4. Specjalni przedstawiciele Na podstawie art. 18 ust. 5 TUE Rada może w przypadkach koniecznych powoływać specjalnych przedstawicieli dla „poszczególnych spraw politycznych". 4.6. Finansowanie WPZiB TA wprowadził istotne zmiany w sposobie finansowania WPZiB. Uprzednio (ówczesny art. J.ll TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht) z budżetu WE były Traktaty Europejskie..., s. 301/302. 107 pokrywane jedynie wydatki administracyjne, związane z kosztami funkcjonowania instytucji wspólnotowych w WPZiB. Na podstawie natomiast art. 28 ust. 3 TUE (w brzmieniu nadanym przez TA) z budżetu WE pokrywane są również „wydatki operacyjne ponoszone z wprowadzaniem w życie postanowień" WPZiB, z wyjątkiem wydatków przypadających na „operacje mające wpływ na kwestie wojskowe i poli-tyczno-obronne" (naturalnie Rada może jednomyślnie podjąć inną decyzję). Jeżeli wydatki nie są pokrywane z budżetu WE, ponoszone są przez państwa członkowskie według kryterium produktu krajowego brutto (o ile Rada, stanowiąc jednomyślnie, nie postanowi inaczej). W takich przypadkach wydatki ponoszone są przez państwa członkowskie, uczestniczące w danym przedsięwzięciu. W odniesieniu do wydatków pokrywanych z budżetu WE mają zastosowanie ogólne przepisy w tej dziedzinie zawarte w TWE. Daje to pewien asumpt KE, a przede wszystkim PE, do podejmowania prób zwiększenia swojej roli w WPZiB. Stało się to przedmiotem kontrowersji, bowiem PE podjął próbę bezpośredniego wpływania na WPZiB poprzez udzielanie odrębnych zezwoleń na finansowanie poszczególnych działań operacyjnych. Kwestia ta stała się przedmiotem specjalnego porozumienia między PE, Radę i KE7. 4.7. Stosowanie sankcji ekonomicznych Przed ustanowieniem UE decyzje w sprawie sankcji ekonomicznych były podejmowane na podstawie art. 133 (ówczesny art. 113) TWE. Wywoływało to kontrowersje, artykuł ten stanowi bowiem podstawę prawną dla działań w ramach wspólnej polityki handlowej. Obecnie decyzje w sprawie zastosowania sankcji ekonomicznych podejmuje Rada (w ramach II filara), stanowiąc jednomyślnie — w ramach wspólnego działania (art. 14 TUE) lub wspólnego stanowiska (art. 15 TUE). Następnie - w ramach I filara - Rada, stanowiąc kwalifikowaną większością na wniosek KE, podejmuje decyzje wykonawcze w formie stosownych aktów prawa wspólnotowego (na podstawie art. 301 TWE8 w dziedzinie stosunków gospodarczych lub na podstawie art. 60 TWE9 w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności). 7 Dokument — CONF 4001/97, 109. 8 „Jeżeli wspólne stanowisku lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przewidują działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, podejmuje niezbędne pilne środki". 9 „Jeżeli, w przypadkach przewidzianych w artykule 301, działanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 301, podjąć w stosunku do danych państw trzecich pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności" (art. 60 ust. 1 TWE). 108 4.8. Zawieranie umów międzynarodowych w ramach WPZiB Kwestię tę reguluje art. 24 TUE. Jeśli dla realizacji WPZiB jest pożądane zawarcie umowy międzynarodowej z jednym lub wieloma państwami względnie z organizacjami międzynarodowymi, Rada może upoważnić Prezydencję, wspieraną w razie potrzeby przez KE, do podjęcia w tym celu negocjacji Umowę taką zawiera Rada na podstawie zalecenia Prezydencji Do wejścia w życie TN Rada stanowiła w tej dziedzinie jednomyślnie. TN dokonał w tej mierze pewnego uelastycznienia": Rada musi stanowić jednomyślnie, jeżeli umowa dotyczy „zagadnienia wymagającego jednomyślności przy podejmowaniu decyzji wewnętrznych" (art. 24 ust. 2 TUE), natomiast stanowi co do zasady większością kwalifikowaną, jeżeli umowa ma na celu wprowadzenie w życie wspólnego działania lub wspólnego stanowiska (art. 24 ust. 3 TUE). Art. 24 TUE stwierdza również ust. 5, że umową międzynarodową zawieraną na podstawie jego postanowień nie jest związane państwo członkowskie, którego przedstawiciel w Radzie oświadczy, że w danym państwie konieczne jest dotrzymanie określonych procedur konstytucyjnoprawnych. Pozostali członkowie Rady mogą uzgodnić, że umowa taka obowiązuje w stosunku do nich prowizorycznie. Postanowienia te korzeniami sięgają do usiłowań niektórych państw członkowskich, aby ograniczyć przedmiot umów zawieranych w II filarze do tzw. porozumień administracyjnych (czyli do mniej istotnych kwestii wykonawczych). W efekcie jednak uzgodniono postanowienia, które umożliwiają ograniczenie obowiązywania umów międzynarodowych w zależności od wymogów konstytucyjnoprawnych w państwach członkowskich, niezależnie od przedmiotu samej umowy. Określona w art. 24 TUE możliwość zawierania umów międzynarodowych odnosi się również do obszarów Tytułu VI TUE, tj. do postanowień o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (art 24 ust. 4 TUE). Do art. 24 wyraźnie odsyła też art. 38, zamieszczony w Tytule VI TUE. Wynika z tego, że umowy międzynarodowe regulujące materie objęte Tytułem VI podlegają reżimowi Tytułu V, czyli WPZiB. Wyłącza to — w dziedzinie zawieranych umów międzynarodowych — kompetencje organów III filaru, łącznie z kompetencją ETS. Również w tej dziedzinie Rada stanowi większością kwalifikowaną, o ile „umowa dotyczy zagadnienia wymagającego większości kwalifikowanej przy podejmowaniu decyzji lub środków wewnętrznych" (art. 24 ust. 4 TUE). Postanowienia art. 24 TUE stały się przyczyną istotnych kontrowersji. Chodzi przede wszystkim o zasadniczy problem — czy Rada, zawierając tego rodzaju umowy, działa w imieniu UE (co zakładałoby — nawet jeśli °graniczoną — podmiotowość prawnomiędzynarodową UE), czy też wyłącznie w imieniu państw członkowskich (co utrzymywałoby międzyrządowy charak-ter II filaru)? W trybie art. 24 TUE zawarto kilka umów międzynarodowych -wyraźnie w imieniu Unii Dodatkowo, TN wprowadził do art. 26 ustęp 6, w myśl którego „Umowy zawarte zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule wiążą instytucje Unii". Wskazywałoby to łącznie na przynajmniej częściowe 109 uznanie podmiotowości prawnomiędzynarodowej UE. Z drugiej jednak strony państwa członkowskie wyraźnie zastrzegły w deklaracji nr 4 dołączonej do TA,10 że artykuł 24 i 38 TUE i zawarte na ich podstawie umowy międzynarodowe nie powodują przeniesienia kompetencji państw członkowskich na UE. Uzasadniałoby to pogląd, iż Rada działa w tej mierze w imieniu państw członkowskich a odwołanie się do „Unii" ma znaczenie symboliczne.11 4.9. Nowy wymiar bezpieczeństwa i obrony Istotne zmiany w tej dziedzinie wprowadził TA, ujmując je w nowym art. 17 TUE. Dalszych zmian dokonał TN. . . • ; : 4.9.1. Ustanowienie wspólnej polityki obronnej i wspólnej obrony Zasadniczy kierunek rozwoju nakreślony został w art. 17 ust. 1 akapit pierwszy TUE (wprowadzonym przez TA , z którego TN pozostawił jedynie akapit pierwszy - obecny ustęp 1): „Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa obejmuje wszystkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje. W takim przypadku Rada Europejska zleca Państwom Członkowskim przyjęcie decyzji zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi". W pierwotnym brzmieniu nadanym przez TA, art. 17 ust. 1 zawierał również postanowienia odnoszące się do relacji między UE a UZE, co konkretyzował odrębny ust. 3 art. 17 TUE - korzystanie w okresie przejściowym z zasobów UZE stanowiło pomost łączący UE z NATO12. Postanowienia te -w związku z rozwojem politycznym i przejęciem w znaczącym stopniu przez UE zadań UZE zostały przez TN zniesione (pozostały jedynie powołane wyżej postanowienia obecnego ust. 1 art. 17 TUE). Stanowi to istotny, formalny wyraz aspiracji UE do samodzielnego działania w ramach ESDP. Postanowienia art. 17 ust. 1 TUE wskazują jednak jednoznacznie, iż mimo wykorzystania możliwości związanych z „wchłonięciem" w znacznym zakresie UZE, „określanie" wspólnej polityki obronnej jest procesem, który dopiero może prowadzić do „wspólnej obrony". W dalszym ciągu pozostają otwarte istotne kwestie polityczno-prawne: — samo pojęcie wspólnej obrony (common defence) jest nieostre: interpretacja tego pojęcia idzie w dwóch kierunkach, w myśl jednego poglądu 10 Traktaty Europejskie..., s. 300-301. '" " Por. rozdział 2.5. 12 Analiza tych postanowień - patrz rozdział 4.9.1. i 4.9.3. w pierwszym wydaniu (War-«' j szawa 2002) niniejszego podręcznika. 110 przesłanki „wspólnej obrony" są spełnione, jeśli dany system zawiera prawnie wiążącą klauzulę sojuszniczą, niezależnie od tego, czy dysponuje wspólnym potencjałem obronnym; w myśl innej koncepcji ze „wspólną obroną" mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy obie te przesłanki są spełnione — system zawierający jedynie klauzulę sojuszniczą podpadałby pod pojęcie „wspólnej polityki obronnej"; — w przypadku ustanowienia „wspólnej obrony" w drodze włączenia UZE do UE wyniknie problem stosownego umocowania i zakresu klauzuli sojuszniczej (dobrym punktem odniesienia powinien być art. V Traktatu Brukselskiego); istotne wówczas będzie takie „skonstruowanie" klauzuli sojuszniczej, aby zawierała ona w sobie pewną elastyczność (niektóre państwa członkowskie UE są państwami wieczyście neutralnymi lub prowadzą politykę neutralną i w wymiernym czasie nie będą chciały wiązać się klauzulą sojuszniczą) oraz, aby nie osłabiała więzi transatlantyckich - NATO. 4.9.2. Europejski system opanowywania kryzysów Istotnym osiągnięciem TA było włączenie do WPZiB tzw. zadań petersberskich, sformułowanych przez Radę UZE podczas posiedzenia w czerwcu 1992 r. W przyjętym wówczas oświadczeniu (19 czerwca 1992 r.) stwierdzono, że jednostki wojskowe państw członkowskich UZE, znajdujące się pod dowództwem UZE, niezależnie od wypełnienia podstawowego zadania wspólnej obrony na podstawie art. V Traktatu Brukselskiego, mogą być również użyte do następujących trzech zadań: — zadań humanitarnych i ratunkowych; — zadań utrzymania pokoju; — zadań zbrojnych, służących zarządzaniu kryzysami, w tym przywra-ceniu pokoju. Nazwa — zadania petersberskie — wywodzi się stąd, że Rada UZE obradowała w czerwcu 1992 r. w rezydencji rządu niemieckiego na wzgórzu Petersberg w pobliżu Bonn. Artykuł 17 ust. 2 TUE prawie dosłownie powtarza stosowne postanowienia deklaracji Rady UZE z 19 czerwca 1992 r., stwierdzając: „Sprawy określone w niniejszym artykule obejmują misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysami, w tym przywracaniu pokoju". W ten sposób powstał pomost prawny na linii UE-UZE-NATO, pozwalający budować Wspólną Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. Podczas bowiem spotkania Rady Północnoatlantyckiej NATO w Berlinie, 3 czerwca 1996 r. podjęto decyzję o „dostarczeniu UZE aktywów i potencjału dla prowadzenia przez Europejczyków operacji" i potwierdzono utworzenie w ramach Sojuszu tzw. Połączonych Sił Wielonarodowych do Zadań Specjalnych (CJTF — Combined Joint Task Forces). 111 Od 1 lipca 2002 r. misje petersberskie UZE zostały w pełni przejęte przez UE (jak wskazano wyżej, towarzyszyło temu wykreślenie odnośnych postanowień z art. 17 TUE) , natomiast przyszłe operacje wojskowe UE mają odbywać się w ramach tzw. Europejskiego Cele Zasadniczego (European Headline Goal) - EHG). 4.9.3. Klauzula nienaruszalności Klauzula nienaruszalności dotyczy dwóch kwestii — z jednej strony art. 17 ust. 3 TUE zastrzega, że — „decyzje mające wpływ na kwestie polityczno-obronne są podejmowane bez uszczerbku dla polityk i zobowiązań" państw członkowskich UE, należących do NATO (art. 17 ust. 1 akapit drugi stwierdza jednoznacznie, że wspólna obrona wykonywana w ramach NATO jest zgodna ze Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obronną UE). Z drugiej strony art. 17 ust. 4 TUE stwierdza, że możliwe jest „rozwijanie ściślejszej współpracy" między państwami członkowskimi „na poziomie dwustronnym" oraz w ramach UZE i NATO, o ile „współpraca ta nie jest sprzeczna i nie utrudnia współpracy przewidzianej w niniejszym tytule". Należy wskazać również na specyficzny status Danii, utwierdzony w Protokole nr 5 do TUE „w sprawie stanowiska Danii"13. W myśl tego Protokołu Dania nie bierze udziału w działaniach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 17 Traktatu o UE, „mających odniesienia w dziedzinie polityki obronnej", przy czym nie będzie przeszkadzać w rozwoju ściślejszej współpracy w tym obszarze między pozostałymi państwami członkowskimi 4.10. Rozwój Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Szybki rozwój ESDP nastąpił po 1999 r., a asumptem ku temu była zmiana stanowiska Wielkiej Brytanii, która bardzo wstrzemięźliwie podchodziła do budowy europejskich sił zbrojnych. Wyrazem tej zmiany był brytyjsko-francuski szczyt w St-Malo (3-4 grudnia 1998 r.), podczas którego oba państwa stwierdziły potrzebę rozwijania przez UE „samodzielnych zdolności wojskowych". Umożliwiło to przyjęcie podczas spotkania Rady Europejskiej w Kolonii (3-4 czerwca 1999 r.) wspólnego oświadczenia nt. „Wzmocnienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony", w którym stwierdzono m.in., że „członkowie Rady Europejskiej zdecydowanie opowiadają się za tym, aby na arenie międzynarodowej UE bez ograniczeń zaczęła odgrywać należną jej rolę. W tym celu będą jej oddane do dyspozycji niezbędne środki i zdolności tak, aby UE mogła wypełniać postawione przed nią wspólne euro- pejskie zadania w ramach polityki bezpieczeństwa i obrony". Konkretne działania zostały zaprogramowane podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.), w Santa Maria da Feira (19-20 czerwca 2000 r.) i w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.), a koncentrowały się ona na budowie zdolności wojskowych i zdolności cywilnych UE. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.)14 podjęto kierunkowe decyzje w następujących sprawach: __uzyskania przez państwa członkowskie zdolności do przeznaczenia dla operacji UE 50-60 tys. żołnierzy (czas trwania operacji do roku, mobilizacja w ciągu 60 dni) - tzw. Helsiński Cel Zasadniczy (Helsinki Headline Goal - HHG) — utworzenia nowych organów politycznych i wojskowych; — podjęcia prac na ustaleniem zasad współpracy między UE a NATO. Zapowiedziano powołanie nowych organów: — Stałego Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (Standing Political and Security Committee); — Komitetu Wojskowego (Military Committee); — Sztabu Wojskowego (Military Staff). W okresie do utworzenia stałych organów postanowiono powołać struktury tymczasowe (interim bodies). Powołano je na mocy decyzji Rady ds. Ogólnych z 14 lutego 2000 r. Rozpoczęły one działalność na początku marca 2000 r. i objęły następujące organy: — Tymczasowy Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (Interim Political and Security Committee); — Tymczasową Strukturę Wojskową (Interim Military Body); — Grupę wojskowych ekspertów krajowych (national experts in the military field). Dalsze decyzje podjęto podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Santa Maria da Feira (19-20 czerwca 1999 r.)15, koncentrując się na trzech kwestiach: 1) Współpracy UE w ramach ESDP z tzw. państwami trzecimi: współpraca ta w okresie przejściowym (do finalizacji rozszerzenia UE) obejmuje dwie tzw. formuły: — formułę „15 + 15" — współpracę państw członkowskich UE z państwami kandydującymi do członkostwa oraz z europejskimi państwami NATO niekandydującymi do UE (chodzi o Bułgarię, Cypr, Czechy, Estonię, Islandię, Litwę, Łotwę, Maltę, Norwegię, Polskę, Rumunię, Słowację, Słowenię, Turcję i Węgry); 13 Traktaty Europejskie..., s. 227 i nast. 112 Patrz Helsinki European Council. Presidency Conclusions (punkt II), w: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty z lat 1998 - 2000, wybór dokumentów is i wstęp M. Zawistowska, Warszawa 2000, s. 13. Patrz Feira European Council. Presidency Report on „Strengthening the Common European Policy on Security and Defence" — ibidem, s. 37 i nast. 113 \w — formułę „15 + 6" — współprace państw członkowskich UE z 6 europejskimi państwami NATO nie należącymi do UE (chodzi o Czechy, Islandię, Norwegię, Polskę, Turcję i Węgry); Ustalono, że w każdym przypadku powinny odbywać się po dwa spotkania podczas kolejnych Prezydencji; 2) Współpracy UE z NATO — postanowiono powołać cztery grupy robocze ad hoc, które zajęły się następującymi sprawami: — opracowaniem porozumienia o bezpiecznym obiegu informacji i do-: .: kumentów; — wykorzystaniem dla ESDP procesu planowania NATO; — zasadami użycia sił i środków NATO w operacjach UE; — opracowaniem stałego mechanizmu współpracy między UE a NATO; 3) Cywilnych aspektach reagowania w przypadku kryzysu — postanowiono: — powołać Komitet do spraw cywilnych aspektów zarządzania kryzysami (Committee for civilian aspects of crisis management); — umocnić cywilne zarządzanie kryzysami i zapewnić spójność takiego zarządzania z działaniami wojskowymi; — zobowiązać państwa członkowskie do wystawienia w tym celu do 2003 r. 5 tys. policjantów. Dalszym, istotnym etapem były ustalenia przyjęte podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.)16 oraz podczas spotkania Rady Północnoatlantyckiej NATO w Brukseli (14-15 grudnia 2000 r.)17. Poprzedzone one były spotkaniem Rady Ministerialnej UZE (z udziałem ministrów spraw zagranicznych i ministrów obrony) w Marsylii (13 listopada 2001 r.), podczas którego podjęto decyzję o zaprzestaniu działalności tego organu oraz przekazaniu UE w 2000 r. Centrum Satelitarnego i Instytutu UZE, a w 2001 r. prowadzonych przez UZE operacji — policyjnej w Albanii i operacji rozminowania w Chorwacji Dotychczasowy rozwój w ramach przyjętych ustaleń jest następujący: — zdolności operacyjne UE: podjęto decyzje — przekraczające ustalenia przyjęte w Helsinkach w ramach tzw. Helsińskiego Celu Zasadniczego (HHG) — iż państwa członkowskie przeznaczą do operacji UE ponad 100 ' tys. żołnierzy i około 400 samolotów (Polska zgłosiła jako wkład tzw. brygadę ramową /dowództwo i sztab brygady, kompanię dowodzenia, batalion czołgów i kompanię saperów/, lotniczą grupę poszukiwawczo-ratowniczą, dwa trałowce i okręt ratowniczy oraz sekcję żandarmerii wojskowej) oraz ustanowiono tzw. mechanizm regularnego przeglądu sił europejskich; dalszym krokiem stało się ustanowienie tzw. Kolektywnych Zdolności Celowych (Collective Capability Goals-CCG), dotyczących dowodzenia siłami zbrojnymi, rozpoznania strategicznego oraz transportu powietrznego i morskiego; 31 marca 2003 r. UE rozpoczęła pierwszą operację 16 Patrz Raport Prezydencji w sprawie Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony wraz z ośmioma załącznikami 17 Patrz Komunikat z posiedzenia Rady, w: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty 2000-2001, wybór M. Sośnicka, Warszawa 2001, s. 33 i nast. 114 militarną („Concordia") w Macedonii (FYROM), przejmując zadania misji NATO; w operacji bierze udział 345 żołnierzy z łącznie 14 państw członkowskich UE i państw nie będących członkami UE; UE wystąpiła też z propozycją przejęcia od 2004 r. misji NATO (SFOR) w Bośni; — budowa nowych organów: od 2001 r. (po okresie formy prowizorycznej) rozpoczęły działanie nowe organy powołanie przez Radę Europejską w Helsinkach, przy czym Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa zyskał podstawę traktatową na mocy TN (art. 25 TUE)18; w skład Komitetu Wojskowego wchodzą szefowie sztabów państw członkowskich, reprezentowani przez Stałych Przedstawicieli państw członkowskich, rezydujących w Brukseli; zadania Komitetu Wojskowego obejmują przygotowanie zaleceń dla Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa co do wojskowych aspektów operacji UE, sprawowanie nadzoru nad operacjami wojskowymi UE oraz przygotowanie zaleceń dla Sztabu Wojskowego, który jest organem o charakterze eksperckim, działającym pod kierownictwem Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB; — współpraca z państwami trzecimi: ustalenia z Santa Maria da Feira zostały skonkretyzowane w następującym zakresie — kolejne Prezydencje zostały zobowiązane do opracowania kalendarza i agendy spotkań w formułach „15 + 15" i „15 + 6", przewidziano możliwość organizacji spotkań dodatkowych, w tym również na wniosek państw trzecich, przewidziano możliwość ustanowienia przez państwa trzecie przedstawiciela przy Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa, w końcu — przewidziano również możliwość ustanowienia oficerów łącznikowych przy Sztabie Wojskowym; niemniej jednak ustalenia te powodują istotne zastrzeżenia po stronie państw trzecich, który uważają, iż nie mają zapewnionego realnego udziału we współpracy (np. uczestniczą one w tzw. Komitecie Kontrybutorów), niemniej jednak opinie tego Komitetu mają być jedynie „brane pod uwagę" przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa; — mechanizm współpracy UE z NATO: również w tym obszarze trudne było osiągnięcie kompromisu — większość państw członkowskich UE opowiadała się co prawda za szeroką współpracą z NATO, Francja jednak optowała za kontaktami okazjonalnymi, ograniczonymi do spraw stricte wojskowych; osiągnięty kompromis obejmuje podczas każdej Prezydencji jedno spotkanie Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa z Radą Północnoatlantycką NATO i jedno spotkanie na szczeblu ministrów oraz możliwość zapraszania przedstawicieli NATO na spotkania w ramach UE, jeśli rozpatrywane sprawy będą dotyczyć NATO lub będą wymagać ze strony NATO ekspertyzy; — dostęp UE do zasobów NATO (tzw. Berlin plus): obejmuje możliwość korzystania przez UE z konkretnych sił, struktur dowodzenia i zdolności planowania operacyjnego NATO, przy podstawowym założeniu, iż operacje UE będą realizowane wówczas, gdy NATO nie podejmie decyzji o roz- 18 Por. punkt 4.5.3.1. niniejszego rozdziału. 115 poczęciu operacji; negocjacje w tej dziedzinie były bardzo złożone ze względu na rozbieżność stanowisk (głównie wstrzemięźliwość Francji i negatywne stanowisko Turcji co do udziału grupy „6" w ESDP); kompromis został wreszcie osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadzie (12-13 grudnia 2002 r.) oraz posiedzenia Rady Północnoatlantyckiej (13 grudnia 2002 r.), co znalazło wyraz we wspólnej deklaracji NATO i UE z 16 grudnia 2002 r.; : — cywilne aspekty zarządzania kryzysami: utworzony na mocy decyzji podjętych w Santa Maria da Feira Komitet do spraw cywilnych aspektów zarządzania kryzysami rozpoczął działalność w drugiej połowie 2000 r., skupiając się na przygotowaniu sił policyjnych; w szczególności przyjęto zasady zapewnienia pełnej koordynacji działań policyjnych z ewentualnymi działaniami wojskowymi, jasnego określania mandatu sil policyjnych oraz zapewnienia siłom policyjnym możliwości prowadzenia pełnej skali akcji — od doradztwa po zastąpienie miejscowych sił policyjnych, jeśli nie są one w stanie wypełniać swoich zadań; docelowo -w 2003 r. - państwa członkowskie UE mają osiągnąć zdolność do zmobilizowania 5 tysięcy policjantów, w tym 1000 podczas 30 dni W 2003 r. około 3500 policjantów brało udział w operacjach poza UE. Od 1 stycznia UE przejęła od ONZ misję policyjną w Bośni i Hercegowinie, *.;< w której bierze udział około 500 policjantów z państw członkowskich UE i kilkunastu z państw nie będących członkami UE. 4.11. Perspektywy Postęp w ustanawianiu ram strukturalnych do ESDP w latach 2000 - 2003 jest więc znaczący. Kryzys polityczny na przełomie 2002 i 2003 r., związany z interwencją USA w Iraku, ujawnił jednak głębokie zróżnicowanie stanowisk wśród państw europejskich. Próbą przezwyciężenia tego kryzysu jest przedstawiona przez Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB, J. Solanę, podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) - nowa Strategia Bezpieczeństwa UE19, w której podkreśla się konieczność zachowania solidarności państw członkowskich UE w ustanawianiu ESDP i jednocześnie akceptuje celowość prewencyjnych operacji cywilno-wojskowych w zwalczaniu terroryzmu globalnego, w tym poza obszarem UE 20. Propozycje jednak zgłoszone podczas pracy Konwentu UE w ramach tzw. Traktatu konstytucyjnego zmierzają jednoznacznie do głębokiej defragmentyzacji WPZiB, szczególnie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obronny21. Wszystko więc wskazuje na to, że proces jej tworzenia będzie trudny i długotrwały, mimo ustanowienia dobrych ram prawnych. Władysław Czapliński iy 19 J. Solana, A Secure Europę in a Better World. Europpean Council, Thessaloniki (19-20 czerwca 2003 r.). 20 Por. K. Miszczak, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Polska w Europie" 2003, nr 3. 21 Patrz rozdział 20. 116 5 III filar Unii Europejskiej — Współpraca Sądowa i Policji w Sprawach Karnych Literatura: E. Denza, The Intergovernmental Pillars ofthe European Union, Oxford 2002. A. Gruszczak, 111 Filar Unii Europejskiej po Tampere: wnioski i perspektywy, „Studia Europejskie" 2000, nr 3 s. 87 i nast; H. Labayle, Un espace de liberte, de securite et de justice, RTDE 1997, nr 4, s.813 i nast.; F. Merli (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Osterweiterung der Europdischen Union, Dresden 2001; J. Monar, Die Entwicklung des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Perspektiven nach dem Vertrag von Amsterdam und dem Europdischen Rat von Tampere, „Integration" 2000, s. 18 i nast.; P. Ch. Muller-Graff, Institutionnelle und materielle Reformen in der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, w: W. Hummer (Hrsg.), Die Europdische Union nach dem Vertrag von Amsterdam, Wien 1998, s. 259 i nast.; S. Peers, EU Justke and Home Affairs Law, Harlow 2000; P. Twomey, Constructing a Secure Space: The Area of Freedom, Securi-ty and Justice, w: D. O'Keeffe, P. Twomey (eds), Legał Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford 1999, s. 351 i nast.; E. Zielińska (red.), Prawo Wspólnot Europejskich a prawo polskie. Dokumenty karne, Warszawa 1999; R. Zott, Der rechtliche Rahmen der innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit in der Europdischen Union, Frankfurt/M. 1999; J. De Zwaan, M. Vrouenraets, The Future of the Third Pillar: An Evaluation of the Treaty of Amsterdam, w: T. Heukels, N. Blokker, M. Brus (eds), The European Union after Amsterdam. A Legał Analysis, The Hague 1998. 5.1. Początki współpracy - układy z Schengen Genezy współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości (policyjnej i sądowej) należy szukać w końcu lat siedemdziesiątych, kiedy to właściwi ministrowie państw członkowskich WE podjęli działania zmierzające do ograniczenia i zwalczania terroryzmu i przestępczości zorganizowanej. Współpraca ta została następnie zintensyfikowana w związku z zamiarem zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych i połączonej z tym konieczności wzmożenia zwalczania przestępczości na granicach zewnętrznych. Znaczącym etapem w historii współpracy imigracyjnej, policyjnej i sądowej pomiędzy państwami członkowskimi stało się zawarcie przez państwa Beneluk-su, RFN i Francję porozumień z Schengen. Były to dwie umowy międzynarodowe, z których wcześniejsza, podpisana 14 czerwca 1985 r.1, miała charakter 30(1991), s. 73. 117 programowy i wytyczała główne kierunki współpracy pomiędzy stronami; druga natomiast, zawarta 19 czerwca 1990 r.2, stanowiła realizację umowy wcześniejszej i przewidywała konkretne działania stron w zakresie imigracji, azylu, współpracy sądowej i współpracy policyjnej. Umowa wykonawcza określała zasady współpracy w zakresie polityki wizowej i zasad przekraczania granic zewnętrznych obszaru objętego porozumieniem, wprowadziła zasadę właściwości jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych, przewidywała znaczące uproszczenie współpracy administracyjnej i sądowej, a także stanowiła podstawę dla utworzenia tzw. systemu informacyjnego, to jest scentralizowanego systemu informatycznego, składającego się z komputera w Strasbur-gu, połączonego z siecią komputerów narodowych, a służącego zbieraniu informacji pomocnych w zwalczaniu nielegalnej imigracji i przestępczości Porozumienia z Schengen były pomyślane od początku jako zaczątek systemu współpracy pomiędzy państwami członkowskimi WE. Częściowa realizacja decyzji schengeńskich nastąpiła już w Traktacie z Maastricht i przyjmowanych na jego podstawie instrumentach unijnych. TA włączył porozumienia z Schengen i całe acąuis wydane na ich podstawie do prawa UE, co formalnie nastąpiło na podstawie protokołu B. 2 do TA oraz decyzji Rady z 20 maja 1999 r.3 Postanowienia dotyczące włączenia porozumień z Schengen do prawa UE są interesujące również ze względu na szczególne rozwiązania dotyczące Wielkiej Brytanii i Irlandii oraz Danii, a także włączenie państw nieczłonkowskich — Norwegii i Islandii 5.2. Regulacja prawna III filara TUE w istotny sposób zmienił optykę współpracy w sferze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości Wymienił on w art. K.l.1-9 (obecnie Tytuł VI — art. 29-42) najważniejsze dziedziny, zasady i formy tej współpracy: politykę azylową, zasady przekraczania granic zewnętrznych UE przez osoby fizyczne oraz środki kontroli tych granic, politykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich (w szczególności warunki poruszania się takich osób na terytoriach państw członkowskich, warunki pobytu, włączając dostęp do zatrudnienia oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudnienia), zwalczanie narkomanii, zwalczanie przestępczości międzynarodowej, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych, współpracę celną oraz współpracę policyjną, w tym zwłaszcza zwalczanie terroryzmu, przemytu narkotyków i innych form przestępczości międzynarodowej, wymianę informacji policyjnych poprzez utworzenie Europejskiego Biura Policji (Europolu). Wyliczenie dziedzin współpracy wydawało się twórcom Traktatu konieczne ze względu na fakt, że należą one w poszczególnych państwach do kompetencji różnych organów. Nie należy natomiast wysnuwać wniosku, że współpra- 2ILM 30(1991), s. 427. 3 Dz. Urz. WE z 10 lipca 1999 r., L 176/1 i 176/17. 118 była ograniczona tylko do dziedzin wyliczonych w art. K TUE, w istocie orzepis ten obejmował całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Inaczej niż w I filarze (w sferze wspólnotowej), współpraca w III filarze miała charakter międzyrządowy i posługiwała się formami charakterystycznymi dla prawa międzynarodowego, a nie dla prawa wspólnotowego. Konkluzja ta pozostaje, pomimo pewnych zmian wprowadzonych zwłaszcza przez TA. 5 2.1- R°la instytucji w funkcjonowaniu III filara TUE wprowadził dla wszystkich dziedzin, które obejmuje integracja państw członkowskich, jednolite ramy instytucjonalne. 5.2.1.1- Rada Europejska Rada Europejska (szefowie państw i rządów oraz Przewodniczący KE) powinna nadawać impulsy i określać podstawowe kierunki działań i wytyczne w tej mierze. ,jŁ 5.2.1.2. Rada UE 'A- ' '^'*:^:-- "- y;->:^''- -""¦¦" ; ' ' ' Najważniejszym organem kierującym pracami Unii w sferze III filara jest Rada UE, określana w tym przypadku jako Rada do spraw sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Decyzje Rady zapadają jednomyślnie, aczkolwiek w pewnych sytuacjach możliwe jest stosowanie głosowania większościowego. Organizację prac Rady powierzono generalnie na gruncie prawa unijnego CO-REPER. Bieżącymi pracami Rady w sferze III filara zajmował się, przygotowywał i wprowadzał w życie Komitet Koordynacyjny, złożony z wysokich funkcjonariuszy poszczególnych państw członkowskich, zwany potocznie Komitetem K. 4 (nazwa pochodzi od numeru przepisu TUE, który jest podstawą utworzenia tego organu, określa jego skład i kompetencje). Podlegały mu trzy grupy kierujące: do spraw imigracji i azylu; bezpieczeństwa i praworządności, współpracy policyjnej i celnej oraz współpracy sądowniczej. Przeniesienie spraw migracyjnych 1 azylowych do I filara (ich „uwspólnotowienie") spowodowało konieczność zmiany struktury grup kierujących. W celu bieżącego zarządzania utworzono trzy instytucje: Grupę Strategiczną do Spraw Migracji, Granic i Azylu; Grupę Wyższych Funkcjonariuszy do Spraw Azylu i Migracji oraz Komitet do Spraw Prawa Cywilnego. W zakresie Współpracy Sądowej i Policyjnej w Sprawach Karnych utrzymano dotychczasowe organy pomocnicze. W praktyce podział zadań pomiędzy COREPER i Komitetem K. 4 był niejasny i prowadził do nieporozumień. Sytuacja uległa zmianie w związku 2 .,uwspólnotowieniem" znaczącej części dawnego III filara, to jest przeniesieniem wielu kwestii jako tzw. środków towarzyszących swobodnemu przepływo- 119 wi osób (flanking measures) do I filara. Wzrosło znaczenie COREPER kosztem Komitetu art. 36 (dawnego Komitetu K. 4), którego kompetencja została ograniczona do III filara w kształcie nadanym przez TA. 5.2.1.3. Komisja Europejska '";¦¦¦ ; W specyficzny sposób — w porównaniu z I filarem — zostały uregulowane kompetencje pozostałych instytucji wspólnotowych. Jakkolwiek KE została włączona przez Traktat z Maastricht do współpracy międzyrządowej, jej uprawnienia zostały ograniczone do wskazywania nowych kierunków współpracy i pomocy w ich realizacji Natomiast nie miała ona monopolu inicjatywy ustawodawczej ani też nie spoczywała na niej odpowiedzialność za realizację wyznaczonych zadań. TA rozszerzył uprawnienia KE, która uzyskała na równi z państwami członkowskimi prawo inicjatywy ustawodawczej4. W ramach KE została powołana w 1999 r. nowa Dyrekcja Generalna do Spraw Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. t 5.2.1.4. Trybunał Sprawiedliwości ¦ ;<-. ETS nie uzyskał początkowo żadnych kompetencji w zakresie III filara, aczkolwiek nie wykluczano, że jurysdykcja jego może wynikać z konwencji zawieranych w ramach tej współpracy. Wprowadzony na mocy TA art. 35 TUE zmodyfikował tę sytuację, powierzając ETS pewien zakres jurysdykcji w odniesieniu do III filara. Kompetencja sądów do zadawania pytań w trybie prejudycjalnym jest uzależniona od zaakceptowania jej przez państwa członkowskie w odpowiedniej deklaracji W trybie art. 234 TWE Trybunał może dokonywać wykładni oraz badać ważność decyzji i decyzji ramowych, oraz interpretować konwencje międzynarodowe. Nie ma natomiast prawa badania legalności i proporcjonalności działań służb policyjnych i innych w poszczególnych państwach członkowskich. 5.2.1.5. Parlament Europejski PE powinien być jedynie informowany i konsultowany w sprawach współpracy sądowej i spraw wewnętrznych. Wyjątkowo w sprawach, w których konieczne jest sfinansowanie określonych inicjatyw, może uzyskać większy wpływ. W praktyce konsultacje miały zwykle charakter ex post. Jedyna realna możliwość uzyskania przez PE informacji na temat funkcjonowania Tytułu VI TUE powstaje w związku z coroczną debatą nad sprawozdaniem Rady. Pewne możliwości otwiera działalność Komitetu do Spraw Kontroli Budżetowej, co pozwala PE na 4 W sprawach przeniesionych do I filara po pięciu latach ma to być kompetencja wyłączna. 120 sprawowanie nadzoru nad wszelkimi środkami służącymi zwalczaniu przestępstw szkodę interesów finansowych WE. TA nakazał Radzie zasięganie opinii PE odniesieniu do wszystkich środków wiążących, przyjmowanych w ramach III filara na podstawie art. 34 ust. 2 TUE (tj. decyzji ramowych, decyzji i konwencji wymagających ratyfikacji). Ponadto PE zachował prawo do uzyskiwania informacji ze strony Prezydencji i KE, uprawnienie do kierowania pod adresem Rady pytań i zaleceń oraz do wysłuchania corocznego sprawozdania. Zgodnie z art. 42 TUE, przeniesienie dalszych spraw do kompetencji WE również wymaga zgody PE. Wreszcie pozycja PE została wzmocniona poprzez nową regulację dotyczącą budżetu. Wydatki związane z III filarem w zasadzie powinny być opłacane z budżetu WE chyba, że Rada jednogłośnie zdecyduje inaczej. Oznacza to odwrócenie regulacji wprowadzonej przez Traktat z Maastricht. 5.2.2. Instrumenty prawne Traktat z Maastricht wprowadził w III filarze specyficzne instrumenty prawne. Najczęściej używanymi są wspólne stanowisko i wspólne działanie, odpowiadające generalnie analogicznym środkom funkcjonującym w II filarze. Szczególny charakter mają w dziedzinie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości konwencje międzynarodowe. TA zmodyfikował tę strukturę, eliminując wspólne działania i wprowadzając w ich miejsce do prawa UE dwa nowe środki prawne: decyzje oraz decyzje ramowe (obecny art. 34 ust. 2 TUE). Dwa pierwsze instrumenty powinny być przyjmowane jednomyślnie. Głosowanie kwalifikowaną większością głosów (54 z 76 głosów w Radzie oraz akceptację ośmiu państw członkowskich) przewidziano jedynie dla środków wykonawczych w stosunku do wspólnego działania, pod warunkiem wszelako, że taki właśnie tryb zostanie uzgodniony jednomyślnie przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. 5.2.2.1. Wspólne działania i wspólne stanowiska Wspólne działanie może przybierać najróżniejsze formy — Rada zachowuje tu swobodę decyzji i elastyczność niezbędną dla reagowania na bieżące wyzwania. Można podać w zasadzie jedynie dwa ograniczenia swobody przyjmowania wskazanych tu środków. Pierwszym jest zasada subsydiarności, sformułowana w art. 2 TUE w odniesieniu do całego traktatu — wspólne działanie może być przyjęte tylko wtedy, gdy UE może osiągnąć zamierzony cel lepiej niż poszczególne państwa członkowskie działające w pojedynkę lub grupowo. Należy jednak pamiętać, że ponieważ i tak wszystkie akty w zakresie III filara mają być przyjmowane jednomyślnie, ocena zastosowania zasady subsydiarności będzie stosunkowo trudna. ( j ' 121 Drugim ograniczeniem jest zgodność przyjmowanych instrumentów z acąuis communautaire. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pomimo wskazanych tu powiązań z systemem prawa wspólnotowego akty przyjmowane w ramach m filara pochodzą od państw członkowskich, a nie od UE. Należy przy tym zauważyć, że w istocie wspólne stanowiska i wspólne działania zdecydowanie wykraczają poza ramy prawne, dla których zostały pierwotnie sformułowane (biorąc pod uwagę art. K. 9, obecnie art. 37 TUE), tj. uzgadnianie stanowisk w organizacjach międzynarodowych i innych forach współpracy międzynarodowej. Wspólne działania są następnym instrumentem prawnym przewidzianym w TUE. Również i w tym przypadku Rada zdecydowała się skorzystać z tego środka dopiero rok po wejściu w życie TUE (30 listopada 1994 r. przyjęto wspólne działanie w sprawie ułatwień w podróżowaniu dla uczniów, będących obywatelami państw nieczłonkowskich, zamieszkujących w państwach członkowskich5). Podobnie jak w przypadku wspólnego stanowiska, charakter wspólnego działania, a zwłaszcza jego moc wiążąca, nie jest jednoznacznie określona w TUE. Większość komentatorów, a także przedstawiciele większości państw w Radzie, stoją na stanowisku, że moc wiążąca będzie uzależniona od treści i poszczególnych sformułowań użytych w danym dokumencie. Zazwyczaj są one bardziej precyzyjne i dookreślone niż wspólne stanowiska. Tym samym bardziej odpowiadają one konstrukcji porozumień międzypaństwowych. Ponadto można uciec się do analogii do art. 15 (dawny art. J.5) TUE, dotyczącego funkcji wspólnego stanowiska we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Przepis ten stanowi, że wspólne działania są wiążące dla państw członkowskich w zakresie polityki zagranicznej (inna sprawa, że można również a contrario wnioskować, że skoro Tytuł VI /dawny art. K/ TUE nie zawiera podobnej regulacji, to stosowanie analogii powinno być wyłączone). Należy również uwzględniać, że wszystkie wspólne działania przyjęte w ramach III filara były publikowane w serii L Dz. Urz. WE, natomiast akty niewiążące w serii C. Wszystkie akty — z wyjątkiem wspólnego działania w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii6 — zawierają klauzule dotyczące ich wejścia w życie, co również wskazuje na zamiar państw członkowskich nadania im charakteru zobowiązującego. Wydaje się natomiast niewątpliwe, że wspólne działania nie mogą tworzyć bezpośrednio praw i obowiązków dla jednostek. Co więcej, w niektórych instrumentach można spotkać przepisy stwierdzające, że wspólne działanie będzie skuteczne dopiero wtedy, gdy wszystkie państwa zakomunikują Sekretariatowi Rady o podjęciu odpowiednich środków implementacyjnych. Niedookreślenie wspólnych działań w Traktacie z Maastricht spowodowała konieczność wydania przez Radę w czerwcu 1995 r. uchwały w sprawie „lepszego wykorzystania instrumentów Tytułu VI TUE". Dzieli ona wspólne działania na cztery grupy. : po pierwszej grupy należą te środki, dla których implementacji nie potrzeba podjęcia przez organy państw członkowskich jakichkolwiek dalszych działań (jak np wspólne działanie w sprawie utworzenia jednostki Europolu do spraw narkotyków)7. Do drugiej — takie, dla których implementacji konieczna jest modyfikacja praktyki administracyjnej państw. Trzecia grupa obejmuje wspólne działania, wymagające wprowadzenia przez rządy zmiany przepisów administracyjnych (rozporządzeń). Przykładowo można wymienić tu wspólne działania w sprawie sytuacji uczniów z państw trzecich, mieszkających na terytorium danego państwa członkowskiego, a także wspólne działanie w sprawie wiz tranzytowych na lotniskach8. Wreszcie czwarta — zakłada podjęcie przez państwa członkowskie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany obowiązującego ustawodawstwa (np. wspólne działanie w sprawie zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego dzieci)9. Zakres zobowiązań zazwyczaj wynika jednoznacznie z odpowiednich przepisów wspólnego działania. Można jednak wskazać również takie wspólne działania, które trudno jednoznacznie zakwalifikować do którejś z tych kategorii — jak np. wspólne działanie w sprawie środków ochrony przed ekstra terytorialnym zastosowaniem prawa wydanego w państwach trzecich10. Było ono oparte na art. J.3 i K.3 TUE. Jak wspomniano, wspólne działania mogą przewidywać, iż potrzebne dla ich realizacji środki wykonawcze będą przyjmowane kwalifikowaną większością głosów. Pierwszymi działaniami zawierającymi takie właśnie rozwiązanie były: wspólne działanie w sprawie utworzenia programu współpracy i wymiany w zawodach prawniczych (GROTIUS) oraz w sprawie utworzenia programu szkolenia, wymiany i współpracy w dziedzinie dokumentów tożsamości (SHERLOCK)11. W obu przypadkach wydanie odpowiednich środków wykonawczych powierzono KE, wspieranej przez specjalny komitet złożony z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich pod przewodnictwem przedstawiciela KE. Podobne upoważnienia można znaleźć także w późniejszych wspólnych działaniach. Środki wykonawcze nie są bezpośrednio skuteczne, lecz wymagają dla swojej skuteczności wydania odpowiednich aktów prawa wewnętrznego. 5.2.2.2. Konwencje międzynarodowe • ; Specyficznym środkiem III filara są konwencje międzynarodowe w sprawach będących przedmiotem współpracy. Są one przyjmowane przez Radę UE, a następnie przedstawiane do przyjęcia zgodnie z wymogami prawa wewnętrz- 5 Dz. Urz. WE z 1994 r., L 327/1. . 6 15 lipca 1996 r., Dz. Urz. WE z 1996 r., L 185/5. 122 7 10 marca 1995 r., Dz. Urz. WE z 1995 r., L 62/1. -, ¦• 8 4 marca 1996 r., Dz. Urz. WE z 1996 r., L 63/8. 9 24 lutego 1997 r., Dz. Urz. WE z 1997 r., L 63/2. 10 Dz. Urz. WE z 1996 r., L 309/7. " Z 28 października 1996 r. - odpowiednio Dz. Urz. WE z 1996 r., L 287/3;fŁ 287/7. Ten ostatni został zastąpiony przez program ODYSEUSZ. 123 nego państw członkowskich. W odróżnieniu od konwencji przyjmowanych na podstawie art. 293 TWE, konwencje III filara nie są aktami wspólnotowymi, lecz środkami międzynarodowoprawnymi Ze względu na dość skomplikowaną procedurę, dotąd12 weszły w życie dwie konwencje o Europolu i o ochronie interesów finansowych Wspólnoty. W przypadku kilku konwencji podpisanych, lecz nieratyfikowanych albo też projektowanych, lecz nawet nie-podpisanych, zastosowano inną metodę — wydanie rozporządzeń w I filarze (było to możliwe w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych po wejściu w życie Traktatu akcesyjnego lub decyzji ramowych w sprawach karnych)13. W tej sytuacji nie należy się dziwić, że TA zmodyfikował procedurę zawierania konwencji międzynarodowych. Środki wykonawcze do konwencji w zakresie III filara mogą być przyjmowane kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów. Państwa-strony mogą powierzyć jurysdykcję w zakresie wykonywania i interpretacji konwencji ETS. 5.2.2.3. Decyzje i decyzje ramowe . • „ Jak wspomniano, TA wprowadził do prawa UE dwa nowe instrumenty prawne III filara: decyzje oraz decyzje ramowe. Decyzje mogą być przyjmowane we wszystkich sprawach, będących przedmiotem zainteresowania III filara, z wyjątkiem zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, które jest zastrzeżone dla decyzji ramowych14. Decyzje ramowe odpowiadają koncepcyjnie i konstrukcyjnie dyrektywom w I filarze; różnice polegają na braku bezpośredniego skutku decyzji ramowych oraz ograniczeniu kompetencji do zadawania pytań prejudycjalnych do sądów rozpatrujących daną sprawę jako ostatnie w trybie instancyjnym. Zasady implementacji decyzji ramowych do prawa krajowego państw członkowskich są takie same jak w odniesieniu do dyrektyw. Akty w III filarze nie są bezpośrednio skuteczne. Zmodyfikowano również postanowienia dotyczące konwencji międzynarodowych, zawieranych w ramach III filara. Mają one wchodzić w życie po ich ratyfikowaniu przez połowę państw członkowskich. Powinno to w zamyśle prowadzić do usprawnienia procesów legislacyjnych. 5.2.2.4. Instrumenty nieformalne - W praktyce Rada posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami Spotkało się to zresztą niejednokrotnie 12 Stan na 1 lipca 2003 r. 13 Np. decyzja ramowa o europejskim nakazie aresztowania, nb. kontrowersyjna, zastąpiła rluMP I/nmiroy,^.^ olr-*. -. -!..:------inni- • -i r*n , 14 dwie konwencje ekstradyjne z 1995 i 1996 r. Działalność prawotwórcza Rady w tym zakresie jest jednak dość ograniczona; przyjęto dotąd 31 decyzji i 8 decyzji ramowych (wg stanu Dz. Urz. WE z 15 lipca 2002 r.). 124 krytyką ze strony PE, który wytykał Radzie stosowanie środków nieprzewidzianych w Tytule VI TUE15. Instrumenty takie nie stanowią aktów prawa wspólnotowego. Ponieważ UE nie ma osobowości prawnej, muszą one być traktowane z punktu widzenia prawa międzynarodowego jako środki przyjęte przez państwa członkowskie. Bez względu na formę aktu, dla jego przyjęcia jest wymagana jednomyślność członków Rady. Prawo międzynarodowe zdecydowanie rozróżnia pomiędzy aktami wiążącymi państwa i aktami niewywołującymi skutków prawnych. Uwzględniając literę TUE, który wśród źródeł prawa wymienia expressis yerbis umowy międzynarodowe, należy przyjąć, iż akty nienazwane (używając terminologii prawa wspólnotowego) nie mają charakteru wiążącego. Wynika to zresztą jednoznacznie z używanych w tych aktach sformułowań, z których do najczęstszych należą: Rada zaleca stosowanie poniższych zasad, Rada zaleca stosowanie się do poniższych wytycznych, Rada uznaje, że wymienione zasady powinny być uwzględniane przez parlamenty narodowe przy wprowadzaniu ustawodawstwa wewnętrznego, Rada wskazuje, że poniższe wytyczne nie mają charakteru wiążącego i nie mogą być przywoływane przez jednostki w celu dochodzenia przewidzianych w nich uprawnień. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosunkowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa członkowskie w ramach UE. Ich treść powinna zatem być uwzględniana przy zgłaszaniu odpowiednich projektów aktów normatywnych przez poszczególne rządy. Biorąc pod uwagę szczególnie czuły charakter regulowanej materii, przyjęty w III filarze sposób harmonizacji prawa poprzez instrumenty niewiążące z jednej strony podkreśla trudności, na jakie napotyka współpraca, z drugiej zaś — może okazać się stosunkowo skuteczną metodą współdziałania. 5.2.3. Specyficzne rozwiązania prawne uzupełniające strukturę III filara 5.2.3.1. Klauzula pomostowa Na szczególną uwagę zasługują jeszcze dwa elementy specyficzne dla III filara. Zespół norm traktatów unijnych dotyczących możliwości przekazania pewnych kwestii z III filara do I filara (dawne art. lOOc i K. 9 TUE) określa się zwykle jako klauzulę pomostową. Na podstawie art. K. 9 TUE Rada uzyskała prawo do rozszerzenia — a właściwie przeniesienia — jednomyślnie, po konsultacji z PE (co oznacza najbardziej ograniczony z możliwych zakres włączenia PE w procedurę), kompetencji wspólnotowej na sprawy należące do III filara, 2 wyłączeniem wszelako współpracy policyjnej, sądowej w sprawach karnych P°r. np. uchwałę w sprawie współudziału PE w umowach międzynarodowych państw członkowskich i Unii o współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, A3-0436/93 (Dz. Urz. WE z 1994 r., C 44/180). 125 i celnej. Postanowienia Rady miały być następnie zaakceptowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi Obecnie regulacja ta jest zawarta w art. 42 TUE. Odpowiednie środki przyjmuje Rada na wniosek KE po konsultacji z PE. Materie będące ich przedmiotem powinny zostać włączone do Tytułu IV TWE. Procedurę stosowaną przez UE określono mianem „podwójnego zamka". W 1995 r. KE opracowała II Raport w sprawie stosowania art. K. 9 TUE16. Podkreślono w nim, że celem tego przepisu było wskazanie zobowiązania politycznego do pogłębienia integracji, a zwłaszcza do włączenia wielu kwestii uregulowanych w III filarze do I filara. Cel ten nie został jednak osiągnięty, a nowe inicjatywy miały przyjść dopiero z reformą III filara, dokonaną przez TA. Jedyną kwestią przekazaną w Traktacie z Maastricht do I filara była wspólna polityka wizowa (dawny art. lOOa TWE). 5.2.3.2. Klauzula gwarancyjna .".:.: v .. Traktat przewiduje też tzw. klauzulę gwarancyjną (art. 33, dawny art. K. 2 TUE), zgodnie z którą współpraca w zakresie III filara nie wyłącza i nie może zastępować odpowiedzialności poszczególnych państw za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Zagwarantowaniu praw państw członkowskich ma służyć również ograniczenie inicjatywy ustawodawczej do państw członkowskich, z pozostawieniem nielicznych uprawnień w tej dziedzinie KE. 5.2.4. Ściślejsza współpraca 5.2.4.1. Regulacje TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht Dawny art. K. 7 TUE wprowadził — po raz pierwszy w dziejach integracji europejskiej — możliwość ściślejszej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu— lub wielostronnych, pod warunkiem, że nie będzie ona się sprzeciwiała ani ograniczała tych form współpracy, które są przewidziane w TUE. Nie oznacza to znanej z II filaru możliwości niezastosowania przez któreś z państw członkowskich postanowień TUE, lecz jedynie otwiera drogę dla takich form współpracy, jak porozumienia z Schengen, unia paszportowa w ramach Beneluksu, tzw. wspólny obszar podróżowania (Common Travel Area) pomiędzy Wielką Brytanią i Irlandią. Ściślejsza współpraca nie może być sprzeczna z postanowieniami dotyczącymi współpracy wszystkich państw członkowskich, co w istocie stanowi wyjątek od 16 COM (95) 566 finał, z 22 listopada 1995 r. 126 zasady lex spedalis, nie może również prowadzić do uniemożliwienia jednego z celów integracji europejskiej, jakim jest urzeczywistnienie swobody przepływu osób w obrębie rynku wewnętrznego. Już po wejściu w życie TUE, zostało zawarte 26 lipca 1995 r. pomiędzy ośmioma państwami członkowskimi porozumienie w sprawie tymczasowego stosowania umowy o technologii informatycznej w zakresie spraw celnych17 — do momentu jej ratyfikowania przez wszystkie państwa członkowskie. 5.2.4-2. Regulacje TUE w brzmieniu TA TUE w wersji nadanej przez TA przewiduje możliwość podjęcia ściślejszej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Poświęcony jej został art. 40 TUE, który jest jednak znacznie słabiej rozbudowany niż art. 11 TWE. Przede wszystkim zakreśla on cel ściślejszej współpracy, którym musi być przyspieszenie budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Tym samym UE uzyskała instrument pozwalający na dokonanie postępu we współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, nie wymagający uczestnictwa wszystkich państw. Po wtóre, ściślejsza współpraca jest możliwa z zastrzeżeniem przestrzegania kompetencji WE oraz kompetencji UE określonych w Tytule VI TUE. Chodzi tu z jednej strony o zgodność kroków podejmowanych w ramach ściślejszej współpracy z acąuis communautaire, z drugiej zaś — o przestrzeganie tych kompetencji WE, które zostały jej przekazane na podstawie TA jako wspomniane wyżej środki towarzyszące swobodzie przepływu osób. Jakkolwiek z formalnego punktu widzenia stanowią one część TWE, to jednak — biorąc pod uwagę konkluzje Rady Europejskiej z Tampere z listopada 1999 r.18 — nadal są one przedmiotowo traktowane jako ważny element współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Art. 40 TUE określa również procedurę podejmowania ściślejszej współpracy w zakresie III filara. Inicjatywa musi pochodzić od państw członkowskich. Uprawnienia KE są ograniczone do przedstawienia opinii, która nie wydaje się mieć charakteru wiążącego dla Rady. PE powinien zostać poinformowany o zamiarze podjęcia ściślejszej współpracy. Rada podejmuje decyzję kwalifikowaną większością głosów, przy czym odnośny przepis — po pierwsze wskazuje, iż wymagana większość powinna wynosić 62 głosy za przy pozytywnych głosach, co najmniej 10 państw członkowskich, po drugie zaś odwołuje się do art. 205 TWE w celu wskazania sposobu obliczania głosów ważonych. W art. 40 spotykamy również analogiczne do formuły art. 11 TWE postanowienia dotyczące: pozycji Państwa, które ze względu na ważny interes narodowy sprzeciwia się podjęciu ściślejszej współpracy (i w tym przypadku ostateczna decyzja może zostać prze- je Dz. Urz. WE z 1995 r., C 316/58. r, ¦ .;- . Por. A. Gruszczak, III Filar Unii Europejskiej po Tampere: wnioski i perspektywy, „Studia Europejskie" 2000, nr 3, s. 87 i nast. ; : . 127 kazana Radzie obradującej w składzie szefów państw i rządów do jednomyślnej decyzji) oraz sytuacji państwa, które początkowo nie uczestniczyło we współpracy, ale zamierza do niej przystąpić. W tym ostatnim przypadku odpowiednia decyzja Rady następuje bez głosowania, w drodze konsensusu; Rada może jednak kwalifikowaną większością głosów zdecydować o zawieszeniu rozpatrzenia wniosku. Decyzja taka musi jednak być uzasadniona, a Rada ma obowiązek wyznaczenia terminu, w jakim powtórnie rozpatrzy wniosek. Wszelkie decyzje Rada podejmuje głosami państw uczestniczących we współpracy. Ściślejsza współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych znalazła wyraz w konkretnych postanowieniach protokołów dodatkowych do TA, dotyczących pozycji Wielkiej Brytanii i Irlandii oraz Danii. Protokół dotyczący Tytułu IV stwierdza, że Wielka Brytania i Irlandia nie będą związane środkami przyjmowanymi w celu implementacji tego Tytułu, włączając środki przyjęte na podstawie dawnego art. lOOc TWE w ramach wspólnej polityki wizowej. Z kolei analogiczny protokół dotyczący Danii stwierdza, że nie będzie ona związana środkami przyjmowanymi na podstawie Tytułu IV TWE, z wyjątkiem — i tu inaczej niż Wielka Brytania i Irlandia — środków już przyjętych na podstawie art. lOOc TWE. r ' 5.2.4.3. Regulacje TUE w brzmieniu TN W TN zostały rozbudowane postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy we wszystkich trzech filarach Unii W III filarze istotną nowością proceduralną jest, że zainteresowane podjęciem współpracy państwa członkowskie powinny skierować odpowiednią propozycję do KE, która zwraca się z odpowiednią inicjatywą do Rady. Jeśli odmawia ona wszczęcia postępowania, zainteresowane państwa członkowskie mają prawo zwrócić się z odpowiednim wnioskiem bezpośrednio do Rady. Odnośnie do przystąpienia do ściślejszej współpracy nowych państw, utrzymano omówioną wyżej procedurę ustanowioną w TA. 5.3. Konkluzje Rady Europejskiej z Tampere Wykładni pojęcia „Obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości", a także rozwinięcia przedstawionych wyżej zamierzeń, dokonała Rada Europejska na spotkaniu w Tampere w dniach 15-16 października 1999 r.19 Spotkanie to miało wymiar historyczny, ponieważ po raz pierwszy w dziejach UE odbyło się nadzwyczajne posiedzenie na szczycie poświęcone współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości Co więcej, szczyt ten był niezwykle starannie przygotowany i poprzedzały go dwa posiedzenia robocze, wiosną pod Prezydencją niemiecką i jesienią pod Prezydencją fińską. ' Por. zwłaszcza J. Monar, Die Entwicklung des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts": Perspektiven nach dem Vertrag von Amsterdam und dem Europaischen Rat von Tampere, „Integration" 2000, s. 18 i nast. 128 Konkluzje posiedzenia w Tampere określiły priorytety działań UE na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie TA we wszystkich dziedzinach objętych III filarem. 5.3.1. Dziedzina azylu i polityki migracyjnej VV dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nielegalną imigracją. Rada Europejska wezwała państwa do zacieśnienia współpracy dwustronnej w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji, podkreślając zwłaszcza znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowa polityka UE ma obejmować środki związane z daleko idącą pomocą w zwalczaniu bezrobocia, polepszeniu warunków życia i demokratyzacją państw pochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać również ujednolicenie zasad procedur azylowych, które ma doprowadzić do wprowadzenia wspólnych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobowiązały się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imigrantom, opartego na prawach obywateli UE. Działaniom tym ma towarzyszyć szeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii Rada Europejska zachęca Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów readmisyj-nych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej migracji Nie udało się natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracować kryteriów dopuszczania imigrantów z państw trzecich ani też postulowanego od wielu lat przez RFN, ponoszącą główny ciężar utrzymywania imigrantów i potencjalnych uchodźców, wyrównania obciążeń z tym związanych, a zwłaszcza przejęcia części kosztów przez inne państwa członkowskie (Lastenausgleich, burden-sharing). 5.3.2. Europejska przestrzeń prawna Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. Europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w UE, związane z zamiarem generalnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli unijnych. Środki ku temu zmierzające zostały określone z dużą dokładnością. KE otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla obywateli UE, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnych porządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać inicjatywy ustawodawcze, mające doprowadzić do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej na rzecz opłacania kosztów sądowych, a także (do czego została zobowiązana Rada) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postępowania sądowego y sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewiduje się również określenie minimalnego standardu uprawnień ofiar przestępstw w postępowaniu Udowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawiedliwości oraz za-Pewnienia prawa do uzyskania zadośćuczynienia. W istotnej kwestii międzyna- 129 rodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowała daleko idące ujednolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wypowiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzeczeń. To drugie stanowisko zyskało poparcie większości uczestników szczytu20. Wyrazem tego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilnoprawne, przyjęte przez Radę w maju 2000 r. Planowane jest wydanie kolejnych aktów ujednolicających procedury sądowe w sprawach cywilnych i karnych (w szczególności postępowanie dowodowe). Nie określono jednak bliżej terminu ich uzgodnienia. Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie do ratyfikowania w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych (projekty z lat 1995 i 1996), a także do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzy państwami członkowskimi 5.3.3. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której odnotowano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu Eurojust oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej będzie koordynacja działań prokuratur krajowych, połączona z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej. Instytucja ta ma w swojej działalności korzystać z materiałów przygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postępowania sądowe nadal będą się odbywać na podstawie prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich, to jednak Eurojust może być traktowane jako pierwszy krok w kierunku utworzenia europejskiej agencji sądowej, zajmującej się zwalczaniem przestępczości transgranicz-nej21. Natomiast zadaniem Akademii ma być szkolenie wyższych urzędników krajowych organów śledczych. W ramach szczytu nie udało się z przyczyn politycznych zharmonizowanie krajowych systemów prawa karnego, jednak ustalono konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych definicji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości finansowej (włączając fałszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz przestępczości przeciwko środowisku. Podstawą dla działań w tym zakresie powinien być art. 31 TUE, a także zasada wzajemnego uznawania ważności orzeczeń sądowych i czynności śledczych22. Zobowiązano również Radę i PE do przyjęcia w możliwie krótkim terminie opracowanej przez KE dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upoważniającej instytucje śledcze do uzyskiwania informacji finansowych nawet z naruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej itp. I 20 Podobny pogląd można było spotkać w doktrynie oraz w opiniach niektórych rządów już po utworzeniu UE w 1991 r. 21 Eurojust — Tymczasowe Biuro Współpracy Sądowej (Provisional Judicial Cooperation Unit), zostało utworzone decyzją Rady 2000/799/JHA z 14 grudnia 2000 r., Dz. Urz. WE z 2000 r„ L 324. 22 Rada Europejska uznała, że konieczne jest szybkie wprowadzenie instrumentów współpracy, podczas gdy harmonizacja prawa w tym zakresie musiałaby potrwać więcej czasu. 130 5 3.4. Współpraca z państwami trzecimi Wreszcie znaczącą zdobyczą posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało się otwarcie drogi dla daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwami trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W grudniu 2001 r. odbyło się posiedzenie Rady poświęcone realizacji postanowień z Tampere. Tymczasem już na posiedzeniu Rady Ministrów Sprawiedliwości w Luksemburgu w październiku 1999 r. zajęto się praktyczną realizacją decyzji z Tampere. Decyzje dotyczyły przede wszystkim współpracy policyjnej. Uznano zwłaszcza za konieczne wprowadzenie stałych, regularnych konferencji szefów wydziałów operacyjnych policji państw członkowskich, którzy wspólnie z kierownictwem Europolu, a także przyspieszenie utworzenia systemu Eurojust jako złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (po jednym z każdego) organu o charakterze prokuratorskim, mającego wspierać Europol w koordynowaniu prowadzonych działań23. Członkowie Eurojustu byliby upoważnieni do podejmowania decyzji procesowych zgodnie z przepisami prawa krajowego. Ponadto Rada zaapelowała o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem o Eurodacu oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwłaszcza w materii ekstradycji Szczyt w Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz WE (przeniesienie z III do I filara środków towarzyszących swobodnemu przepływowi osób, tzw. flanking measures) miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, spraw wewnętrznych i sądową. Najważniejszym skutkiem zaistniałej sytuacji jest dysponowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do działania we wszystkich dziedzinach dotyczących tej współpracy objętych traktatami Natomiast w zaskakująco małym zakresie uwzględniono w konkluzjach z Tampere kwestie rozszerzenia UE, do którego odwołano się jedynie przy kilku sugestiach dotyczących niektórych form współpracy (ochrona granic, Europejska Akademia Policyjna). Na uwagę zasługuje też zauważenie przez Radę konieczności włączania problematyki współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości do instrumentów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnotowych, dotyczących aspektów międzynarodowych (wspólnych strategii i umów międzynarodowych). 5.4. Najważniejsze akty prawne przyjęte w ramach III filara III filar jest najszybciej rozwijającą się dziedziną prawa UE, a bogactwo środków Przyjmowanych w tym zakresie jest zaskakujące. Jednocześnie jak wspomniano ~" ze względu na skomplikowaną procedurę wejścia w życie, znaczenie zwłaszcza konwencji III filara jest stosunkowo ograniczone. Nie sposób wymienić wszyst- Europejskie Kolegium Policji CEPOL (European Police College) zostało utworzone na Podstawie decyzji 2000/821/JHA z 22 grudnia 2000 r., Dz. Urz. WE z 2000 r., L 336. 131 kie akty prawne przyjęte w ramach III filara. Do najważniejszych należą niewątpliwie: — konwencja dublińska z 15 czerwca 1990 r. w sprawie załatwiania wniosków azylowych, ustanawiająca właściwość jednego państwa '' (wydającego zgodę na wjazd na terytorium UE, bądź też takiego, przez którego granicę zewnętrzną dana osoba przedostała się na obszar UE); — konwencja o przekraczaniu granic zewnętrznych UE (projekt z 10 grudnia 1993 r.); dotąd nie weszła w życie ze względu na spór między Wielką Brytanią a Hiszpanią w sprawie Gibraltaru; konwencja określa zasady i tryb przekraczania granic, rozróżnia granice zewnętrzne i wewnętrzne, precyzuje sposoby wykonywania kontroli granicznych oraz zasady udzielania zezwoleń na pobyt; — konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnoty (akt Rady z 26 lipca 1995 r.), dotycząca zwalczania przestępstw na szkodę finansów UE; 28 kwietnia 1999 r. utworzono w tym celu Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), mający kompetencje zarówno wobec instytucji unijnych, jak i państw członkowskich; — konwencje ekstradycyjne z 10 marca 1995 r. i 27 września 1996 r.; mają one na celu przyspieszenie i uproszczenie procedur ekstradycyjnych oraz regulują ekscepcję przestępstwa politycznego i ekstradycję sprawców czynów o charakterze terrorystycznym pomiędzy państwami członkowskimi; — konwencja o Europolu z 26 lipca 1995 r.; na jej podstawie utworzono międzynarodową jednostkę policyjną, której zadaniem było początkowo stworzenie ram instytucjonalnych dla wymiany informacji, a która z czasem uzyskała pewne kompetencje operacyjne; celem Europolu jest współpraca w dziedzinie zwalczania: handlu narkotykami, pornografii dziecięcej, fałszerstwa pieniędzy, kradzieży samochodów, nielegalnej imigracji itp. — decyzja ramowa 2002/584/IHA z 13 czerwca 2002 r. o europejskim nakazie aresztowania24. Ma ona na celu uproszczenie procedur ekstradycyjnych pomiędzy państwami członkowskimi poprzez zastąpienie procedury administracyjnej przez bezpośrednią współpracę sądów. ENA wzbudza wątpliwości ze względu na możliwą sprzeczność z art. 5 (1) i 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r., a także z przepisami konstytucyjnymi niektórych państw członkowskich (w tym Polski),zakazującymi lub ograniczającymi możliwość ekstradycji własnych obywateli Współpraca w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości dopiero się kształtuje, co może powodować, iż informacje przedstawione wyżej ulegną szybkiej dezaktualizacji Artur Nowak-Far 6. Unia Gospodarcza i Pieniężna Literatura: 0. Cobham, G. Zis (eds), Erom EMS to EMU: 1979 to 1999 and Beyond, London-New York 1999; K. Dyson, K. Featherstone, The Road to Maastricht: Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford 1999;; D. Gross, N. Thygesen, European Monetary Integration: from the European Monetary System to Economic and Monetary Union, Harlpw 1998; A, Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, Warszawa 2001; L. Oręziak, Euro — nowy pieniądz, Warszawa 2003; Report on Economic and Monetary Union in the European Community, Committeefor the Study of Economic and Monetary Union, Brussels 1989; p. Werner, Baron H. Ansiaux, G. Brouwers, B. Clappier, U. Mosca, J.-B. Schóllhorn, G. Stammati, Report to the Council and the Commission on the Realisation by Stages of Economic and Monetary Union in the Community („Werner Report"), Supplement to Bulle-tin II, 1970 of the European Communities, Brussels 1970; W. F. V. Vanthoor, European Monetary Union Sińce 1848, Cheltenham 1996; R. Wierzba, Europejski Bank Centralny, Warszawa 2003, U. Wólker, Der Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Wahrung-sunion, Kieł 1998; C. Zilioli, M. Selmayr, The Law ofthe European Central Bank, Oxford 2001; Żukrowska, D. Sobczak, Eastward Enlargement ofthe Eurozone, Warszawa 2003. 24 Dz. Urz. WE 2202, L 190/1. 132 6.1. Wstęp 6.1.1. Traktatowe określenie UGiP TWE w brzmieniu z Maastricht zawierał m.in. nowe i brzemienne w skutkach przepisy dotyczące realizacji UGiP (Economic and Monetary Union, EMU). Nawiązywały one do ekonomicznej koncepcji, definiującej tego rodzaju przedsięwzięcie integracyjne jako takie, w którym: — dokonano nieodwołalnego zamrożenia kursów walut państw w nim uczestniczących względem siebie lub wobec jednolitej, wspólnej waluty; — zaprowadzono jednolitą politykę pieniężną i walutową. Oba skutki przewidziane są w art. 4 ust. 1 (dawny art. 3a ust.l) TWE, który rn.in. głosi, że „[...] w oparciu o postanowienia niniejszego Traktatu i zgod-nie z określonym w nim harmonogramem oraz procedurami, działania te [tj. działania państw członkowskich — przyp. aut.] obejmują nieodwołalne ustale-nie kursów walutowych, prowadzące do wprowadzenia wspólnej waluty, ecu, jak również określenie i prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki walutowej [...]". 133 6.1.2. UGiP jako etap integracji gospodarczej Proces tworzenia UGiP w postaci określonej w Traktacie z Maastricht stanowi jak dotąd najwyższy poziom integracji gospodarczej osiągnięty (a właściwie jeszcze osiągany) przez państwa członkowskie UE. Etap ten był poprzedzony innymi formami integracyjnymi w tym zakresie. Były to obszar wolnego handlu z unią celną, wspólny rynek, unia gospodarcza z jednolitym rynkiem wewnętrznym. Te wszystkie postaci integracji gospodarczej można scharakteryzować następująco; Obszar wolnego handlu — charakteryzuje się usunięciem wszelkich ceł i ograniczeń ilościowych w handlu pomiędzy państwami objętymi jego zasięgiem. Państwa uczestniczące w nim nie prowadzą jednak wspólnej polityki handlowej, tj. w szczególności nie stosują jednolitych stawek celnych, kontyngentów i plafonów wobec państw nieuczestniczących w obszarze wolnego handlu (państw trzecich). Unia celna — charakteryzuje się nie tylko usunięciem wszelkich ceł i ograniczeń ilościowych w handlu pomiędzy państwami w niej uczestniczącymi, ale również tym, iż stosują one wspólną politykę handlową wobec państw trzecich. Tak więc regulacje dotyczące ceł, kontyngentów i plafonów są w unii celnej ujednolicone, bez względu na to, które państwo członkowskie stosuje je wobec kraju trzeciego. Wspólny rynek — w którym funkcjonuje nie tylko unia celna, ale — co ważniejsze — w którym państwa uczestniczące w tym przedsięwzięciu integracyjnym przyjęły wiele wspólnych polityk: w dziedzinie rolnictwa, transportu, prawa konkurencji, opodatkowania oraz polityki regionalnej. Unia gospodarcza — w której jest zapewniony swobodny przepływ kapitału, zniesione są wszelkie bariery w świadczeniu w którymkolwiek z państw uczestniczących w nim usług (bez względu na kraj pochodzenia usługodawcy i usługobiorcy), jak również może występować pewna — niekiedy daleko idąca — koordynacja polityk makroekonomicznych państw członkowskich. W europejskiej wersji unii gospodarczej obejmuje ona — jednolity rynek (charakteryzujący się czterema swobodami — przepływu osób, usług, towarów i kapitału), wspólne polityki w dziedzinie konkurencji oraz stymulowania rozwoju strukturalnego i regionalnego, jak również znacznej koordynacji polityk makroekonomicznych (także w ich komponencie budżetowo-fiskalnym). Unia pieniężna — charakteryzująca się pełną liberalizacją przepływu kapitału pomiędzy państwami członkowskimi (a nawet — w wersji europejskiej — w stosunku do krajów trzecich), pełną integracją rynków usług bankowych i finansowych, nieodwołalnym zamrożeniem kursów walutowych tych państw, zaprowadzeniem jednolitej polityki pieniężnej i walutowej, a nawet — wprowadzeniem jednolitej waluty1. 1 Cyt. za: E. Apel, European Monetary Integmtion 1958-2002, London 1998, s. 13. 134 6.2. Rys historyczny 6.2.1. Historyczne precedensy integracji pieniężnej przed 1945 r. Unie monetarne poprzedzające tę stworzoną w TWE na podstawie Traktatu z Maastricht funkcjonowały w różnych okresach przed 1991 r. Przykładem tego rodzaju inicjatyw jest unia utworzona w latach 1837-1838 na gruncie niemieckiego Zollverein, Łacińska Unia Monetarna — 1865 r., Skandynawska Unia Monetarna — 1879 r., czy unia walutowa Belgii i Luksemburga — 1921 r. Wszystkie one wynikały z chęci pogłębienia współpracy o wyraźnie regionalnym charakterze. Niekiedy miały na celu wzmocnienie więzów politycznych, charakteryzując się także znacznym walorem symbolicznym. Większość z nich zawarto bowiem w systemie waluty złotej (goId standard), w której podstawą gospodarki było kosmopolityczne złoto, a więc wzajemne kursy walut, w warunkach braku większych ograniczeń przepływu kapitału, nie mogły podlegać — ce-teris pańbus — znaczącym fluktuacjom. Dopiero po I wojnie światowej, pomimo tego, iż emisja pieniądza nadal była związana z posiadanymi przez państwo rezerwami złota i dewiz (ale, gdzie już nie występowała pełna wymienialność banknotów na złoto, co było standardowym rozwiązaniem w systemie waluty złotej), pojawiły się znaczniejsze ograniczenia w przepływie kapitału. Było to źródłem znacznych już wahań kursów walut oraz fali dewaluacji, z których najbardziej spektakularna dotyczyła funta sterlinga (w 1932 r.). Ekonomiści tamtych czasów szybko dostrzegli, iż zjawisko to było czynnikiem, który przyczynił się do załamania gospodarczego w początku lat trzydziestych XX w. oraz znacząco je pogłębił, doprowadzając także do stanu, który Lionel Robbins celnie określił jako trwałe rozbicie „międzynarodowej jedności monetarnej"2. Tego rodzaju konstatacje stały się źródłem formułowania programów współpracy gospodarczej i walutowej, których celem było ograniczenie wahań kursów walutowych oraz uporządkowanie istotnego dla ówczesnego porządku monetarnego zagadnienia tzw. repartycji złota (tj. w praktyce zapewnienia możliwości lepszego kontrolowania przepływu tego ważnego wtedy dla polityki pieniężnej kruszcu z państwa do państwa), w oparciu o odpowiednie instytucjonalne ukształtowanie międzynarodowej współpracy walutowej banków centralnych. Taki program został zaproponowany np. w latach trzydziestych Przez profesora SGH, Feliksa Młynarskiego, późniejszego prezesa okupacyjnego Banku Emisyjnego w Polsce (z siedzibą w Krakowie)3. ¦KiS Np. L. Robbins, Wielkie przesilenie gospodarcze, Kraków 1937, s. 98-101. F- Młynarski, Złoto i przyszła waluta złota, w: Pamiętnik trzydziestolecia Szkoły Głów- n.-..¦.. 6.2.4. Integracja pieniężna w latach 1972-1978 Integracja walutowa przeszła stadium charakteryzujące się wysiłkami państw członkowskich Wspólnot zmierzającymi do wzmocnienia podstaw regionalnej stabilizacji kursów walutowych. Przypadało ono na lata 1972-1978. W kwietniu 1972 r. kraje Wspólnot oraz, nieco później, czterej potencjalni kandydaci do członkostwa — Dania, Wielka Brytania, Irlandia oraz Norwegia (która w końcu członkiem Wspólnot nie została) — podpisali Traktat w Bazylei, który przewidywał ograniczenie zakresu dopuszczalnych wahań wzajemnych kursów walutowych tych krajów do 4,5% (2,25% w dół lub w górę od parytetu central- 138 nego) wyznaczanego w oparciu o dolara USA. Wskutek wprowadzenia układu w życie, o porządku walutowym w Europie tego czasu zwykło się mówić jako 0 „wężu w (dolarowym) tunelu". „Wąż" okazał się jednak bardzo niestabilny. Poszczególne państwa rezygnowały z uczestnictwa w tym mechanizmie stabilizacji kursów. „Wąż" nie zapobiegł także ani dokuczliwym kryzysom walutowym, ani dewaluacjom i rewaluacjom kursów walut krajów w nim uczestniczących. 6.2.5. Okres funkcjonowania ESW (1979-1998) i przejście do UGiP Złe doświadczenia dotyczące „węża" walutowego stały się impulsem dla inicjatywy stworzenia bardziej trwałego systemu stabilizacji kursów. Przybrała ona w końcu postać uchwały Rady Europejskiej, która sformułowała podstawowe założenia Europejskiego Systemu Walutowego (European Monetary System — EMS)5. Ta ujęta w akcie nieobowiązującym bezwzględnie inicjatywa padła na dobry grunt. Stała się szybko podstawą zawarcia przez banki centralne państw członkowskich EWG stosownej umowy. Dopiero ta właśnie umowa stała się wiążącą prawnie podstawą funkcjonowania ESW w latach 1978-1998. W ten sposób został wyznaczony następny okres integracji walutowej w ramach EWG. Europejski System Walutowy opierał się na trzech elementach. Pierwszym był ecu, drugim tzw. Mechanizm Kursowy (Exchange Ratę Mechanism — ERM), trzecim zaś infrastruktura wsparcia kredytowego operacji interwencyjnych na rynkach walutowych. W ESW ecu pełnił rolę waluty rezerwowej oraz waluty rozliczeniowej. Był on również walutą odniesienia przy określaniu zakresu odchylenia kursu danej waluty rezerwowej w stosunku do kursu centralnego. Ecu był walutą koszykową. Na dokładną jego definicję składały się wagi wyznaczające udział poszczególnych walut narodowych, wchodzących w jego skład. Wspomniany mechanizm kursowy ESW stanowił zabezpieczenie zakresu wahań kursu walut. Uchwała o ESW przewidywała, że dopuszczalny zakres fluktuacji kursów walut narodowych wobec kursu centralnego nie może przekroczyć ±2,25%. W drodze wyjątku — odnoszącego się jedynie do banków centralnych państw, które nie uczestniczyły w „wężu" walutowym — uchwała przewidywała możliwość wyboru przez nie szerszego pasma wahań, a mianowicie ±6% w stosunku do kursu centralnego. Banki centralne, które przystąpiły do Systemu, zobowiązywały się do nieograniczonej interwencji w celu zapobieżenia wyjściu kursu ich waluty poza dopuszczalny zakres wahań, także w wymiarze bilateralnym. Obowiązek interwencji dotyczył w takim przypadku nie tylko banku centralnego państwa, którego waluta słabła, ale i państwa mającego walutę umacniającą się na rynkach walutowych. Zmiany kursów centralnych, a więc 1 struktury kursów centralnych wobec ecu, mogły być dokonywane w formie Opublikowana w: „EC Bulletin", 1978, nr 2. 139 decyzji Rady. W latach działania ESW zmian tego typu dokonywano osiemnaście razy. Ostatnia miała miejsce w październiku 1995 r. W okresie do końca 1998 r. stabilizacji kursów dokonywano poprzez interwencje na rynkach walutowych. Dokonując ich banki centralne państw członkowskich uczestniczących w ESW mogły korzystać ze specjalnych instrumentów kredytowania, których obsługą zajmował się Bank Rozliczeń Międzynarodowych w Bazylei. Wadą ESW, która wpłynęła na późniejsze decyzje dotyczące UGiP, były nieodłącznie z nim związane zjawiska, tzw. asymetrii zakresu i skutków interwencji walutowych. Okazało się bowiem, że ESW nie koncentrował polityk stabilizacyjnych państw w nim uczestniczących wokół ecu, ale wokół wiodącej, stabilnej waluty jednego z tych państw — marki RFN. Niemcy nie ponosiły więc faktycznie bezpośrednich kosztów stabilizacji walutowej, a wszystkie pozostałe kraje uczestniczące w ESW — tak. 31 grudnia 1998 r. — z mocy postanowień TWE — ESW uległ likwidacji. 1 stycznia 1999 r. wraz z wprowadzeniem jednolitej waluty europejskiej — euro (przeliczonej automatycznie z ecu po kursie 1:1). Przyjęcie euro wiązało się automatycznie z rozpoczęciem realizacji jednolitej polityki pieniężnej i walutowej, prowadzonej w ramach ESBC. W odniesieniu do państw, które nie przyjęły euro, problem stabilizacji kursów nadal jednak pozostał aktualny. Mając tę okoliczność na względzie, od 1 stycznia 1999 r. w UE zapewniono nowy system stabilizacji w tym zakresie, tzw. Mechanizm Kursowy II (Exchange Ratę Mecha-nism I - ERM II). 6.3. Proces tworzenia UGiP 6.3.1. Zmiany prawa WE istotne dla tworzenia UGiP Przyjęta w UE strategia przejścia do pełnej UGiP nie została określona w jednym dokumencie. Scenariusz tworzenia UGiP wynikał w pewnej mierze z tzw. „Białej Księgi" z 1985 r. oraz JAE, a zwłaszcza z Traktatu z Maastricht (i załączonych doń protokołów oraz deklaracji), jak również z dokumentu przyjętego przez Radę Europejską w grudniu 1995 r. zwanego „Scenariuszem Madryckim". Wspomniana „Biała Księga" była swoistego rodzaju planem stworzenia niezbędnych warunków późniejszego funkcjonowania UGiP — wprowadzenia niezbędnych środków harmonizacji prawnej eliminujących pewne istniejące jeszcze wtedy bariery w swobodnym przepływie towarów, usług, osób i kapitału. Zawierała ona długi katalog aktów prawnych, wymagających wprowadzenia do porządku prawnego UE oraz jej państw członkowskich, koniecznych do stworzenia w jej ramach terytorialnych rynku wewnętrznego. 140 Podstawowe znaczenie JAE dla przyszłej UGiP wyrażało się w następujących okolicznościach: __w zasadzie przyjął on program budowy rynku wewnętrznego zarysowany w „Białej Księdze"; — w sprawach dotyczących jednolitego rynku wewnętrznego wprowadził procedurę przyjmowania aktów kwalifikowaną większością głosów (w miejsce jednomyślności); — zawierał szczególny przepis dotyczący UGiP (art. 20), który zobowiązywał kraje członkowskie do zacieśnienia współpracy w celu zwiększenia zbieżności polityk gospodarczych i pieniężnych. Traktat z Maastricht powołał do życia UGiP, wprowadzając znaczne zmiany do TWE. Zmiany te — najogólniej rzecz ujmując — dotyczyły zwiększenia koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich oraz budowania właśnie na tym gruncie UGiP. Przyjęty przez Radę Europejską w grudniu 1995 r. „Scenariusz Madrycki" był uszczegółowieniem niektórych elementów planu przejścia do pełnej UGiP z jednolitym pieniądzem europejskim. Zawierał on w szczególności dokładny harmonogram procesu wprowadzenia do obiegu euro. 6.3.2. Etapy tworzenia UGiP Tworzenie UGiP odbyło w trzech etapach. Przejście do każdego z nich było uwarunkowane osiągnięciem celów faz wcześniejszych: — pierwszy etap, trwający do końca 1993 r., zakończył proces tworzenia wspólnego rynku oraz wiązał się ze zniesieniem ostatnich przeszkód w swobodnym przepływie kapitału; — drugi etap, trwający od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1998 r., wiązał się z powstaniem infrastruktury instytucjonalnej UGiP, sformułowaniem ram prawnych jednolitej polityki pieniężnej oraz podjęciem przez Radę decyzji kwalifikującej poszczególne państwa członkowskie UE do trzeciego etapu UGiP; — trzeci etap, który trwa od 1 stycznia 1999 r., charakteryzuje się przyjęciem przez państwa członkowskie zakwalifikowane do tej fazy jednolitej waluty euro oraz zaprowadzeniem — w ramach ESBC — wspólnej polityki pieniężnej i walutowej; istotną cechą tego etapu było to, iż początkowo (w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.) euro funkcjonowało jedynie w obrocie bezgotówkowym (a jego wyrazem są poszczególne waluty krajowe przeliczane po nieodwołalnie zamrożonym kursie konwersji), aby od 1 stycznia do najpóźniej 30 czerwca 2002 r. przejść przez fazę paralelizmu walutowego (w której monety i banknoty euro byłobyw obiegu równolegle z pieniędzmi krajowymi) i osiągnąć etap, w którym jedynym środkiem płatniczym będzie euro. W państwach, które nie przyjęły euro — Danii, Szwecji i w Wielkiej Brytanii — po 30 czerwca 2002 r. nadal w obiegu pozostają pieniądze narodowe. W krajach tych euro jest traktowane jako waluta obca. - ? 141 6.4. System zapewnienia spójności makroekonomicznej 6.4.1. Koordynacja polityk makroekonomicznych W drugim etapie UGiP zasadnicze znaczenie zyskały te przepisy TWE, które dotyczyły koordynacji polityk ekonomicznych (w tym monetarnych) państw członkowskich UE, bądź ją w jakimś stopniu wymuszały. Przede wszystkim należy tu wspomnieć o dwóch procedurach, mających istotne znaczenie dla budowy, a potem utrzymania trwałości UGiP: — zawartej w art. 99 ust. 2 do 4 TWE procedurze wzajemnego monitorowania sytuacji gospodarczej tych krajów na forum Rady oraz — określonej w art. 104 TWE procedurze unikania nadmiernego deficytu budżetowego, w której Rada również odgrywa poważną rolę. Obie procedury przewidują szczególnego rodzaju postępowanie naprawcze wtedy, gdy polityka danego państwa członkowskiego UE nie jest zgodna z ogólnymi wytycznymi Rady lub gdy przekracza ono wskaźniki deficytu budżetowego lub długu publicznego określone w Traktacie. 6.4.2. Kryteria konwergencji Najistotniejsze dla dalszego rozwoju UGiP były jednak te postanowienia TWE, które odnosiły się do kwalifikacji państw członkowskich do trzeciego, ostatniego jej etapu. Kluczowe w tym względzie były tzw. kryteria konwergencji gospodarczej określone w jego art. 121 ust. 1 TWE w związku z art. 104 ust. 2 TWE oraz tzw. kryteria konwergencji prawnej zdefiniowane w art. 108 i 109 TWE. Kryteria konwergencji są to wskaźniki określone w TWE, w oparciu o które Rada Europejska ma kwalifikować poszczególne państwa członkowskie UE do trzeciego, ostatniego etapu UGiP. Kwalifikacja ta wiąże się z przyjęciem przez te państwa jednolitej waluty euro oraz — co ważniejsze — z włączeniem się ich do jednolitej polityki pieniężnej i walutowej, prowadzonej w ramach ESBC. Na określenie grupy państw zakwalifikowanych do trzeciej fazy UGiP używa się m.in. nazwy „strefa euro" albo potocznie Euroland. Określenie „strefa euro" zaczęło już funkcjonować w projektach aktach prawnych UE - znalazło się bowiem w projekcie jej Traktatu Konstytucyjnego. Kryteria konwergencji gospodarczej dzielą się na dwie grupy: kryteriów budżetowych i pozabudżetowych. Pozabudżetowe kryteria konwergencji gospodarczej są następujące: ., — inflacyjne, wymagające, by stopa inflacji była w danym państwie zbliżona do notowanej w trzech krajach UE o najmniejszym w całej Unii wzro- ście cen; 142 — kursu walutowego, wymagające, by dane państwo UE było uczestnikiem ESW oraz przestrzegało normalnych granic wahań kursu waluty narodowej w tym Systemie obowiązujących (bez konieczności dokonywania dewaluacji tej waluty wobec waluty jakiegokolwiek innego państwa uczestniczącego w ESW); __stóp procentowych, wyrażające się odpowiednio niskimi długoterminowymi stopami procentowymi odzwierciedlającymi trwałość zbieżności oraz stabilność kursu walutowego danego kraju. W momencie kwalifikacji poszczególnych krajów UE do trzeciej fazy UGiP (po raz pierwszy w maju 1998 r.), Rada przyjęła następujące wartości trzech wspomnianych pozabudżetowych kryteriów konwergencji: — dla kryterium inflacyjnego — 3% w stosunku rocznym (przy czym w późniejszych latach wielkość ta stopniowo malała); — dla kryterium walutowego — ±15% wahań kursu w stosunku do kursu centralnego; — dla kryterium stóp procentowych — 7,8% dla dziesięcioletnich obligacji Skarbu Państwa (przy czym w latach późniejszych wartość ta malała).c lub instrumentów im najbardziej podobnych (w krajach, w których owe dziesięcioletnie obligacje nie występują). Budżetowe kryteria zbieżności odnoszą się do dwóch kluczowych dla finansów państwa i jego gospodarki fiskalnej obszarów — długu publicznego oraz deficytu budżetowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 121 ust. 1 w związku z art. 104 TWE, państwa członkowskie bezwzględnie spełniają tego rodzaju kryteria zbieżności: — jeśli stosunek planowanego lub rzeczywistego deficytu do produktu krajowego brutto (PKB) nie przekracza wartości referencyjnej (odniesienia) oraz — jeśli stosunek długu publicznego do produktu krajowego brutto (PKB) nie przekracza wartości referencyjnej (odniesienia). Sam TWE nie zawiera dokładnego określenia wspomnianych „wartości referencyjnych". Są one natomiast zdefiniowane w załączonym do niego Protokole nr 5, do którego art. 104 ust. 2 TWE zresztą odsyła. Zgodnie z postanowieniami tego Protokołu, kryteria konwergencji budżetowej są spełnione, jeśli stosunek planowanego i obecnie notowanego deficytu budżetu finansów publicznych do PKB nie przekracza 3%, a stosunek długu publicznego do PKB nie jest większy niż 60%. Powyższe określenie budżetowych kryteriów zbieżności nie jest pełne. Zgodnie bowiem z art. 104 TWE, nawet jeśli dane państwo notuje deficyt budżetowy przekraczający 3% PKB lub jego dług publiczny przewyższa 60% PKB, to nadal kwalifikuje się ono do trzeciego etapu ESW, jeśli: — stosunek planowanego i obecnie notowanego deficytu budżetowego „znacznie i stale maleje oraz osiągnął poziom zbliżony do wartości odniesienia", a — stosunek długu publicznego do PKB, choć przekracza wymaganą wysokość, to jednak maleje w wystarczającym stopniu i w dostatecznie szybkim tempie zbliża się do wartości odniesienia. ... ...,,;. 143 ^J Budżetowe kryteria konwergencji są niezwykle ważne. Mają one na celu ustabilizowanie gospodarek państw UE, a więc i zapewnienie dogodnych warunków osiągania stabilizacji wyznaczonej kryteriami pozabudżetowymi. Prawne kryterium konwergencji jest wyrażone w art. 109 TWE. Nakazuje ono państwom członkowskim zapewnić zgodność krajowych regulacji (w tym i statutu narodowego banku centralnego) z przepisami tego aktu oraz Statutu ESBC. Oznacza to w szczególności zagwarantowanie odpowiedniego — szerokiego — zakresu niezależności tych banków centralnych od jakichkolwiek dyrektyw, pochodzących szczególnie od rządu oraz od instytucji WE w odniesieniu do ich funkcji dotyczących polityki pieniężnej. Kwalifikacja poszczególnych państw członkowskich UE do trzeciego etapu UGiP w oparciu o analizę kryteriów konwergencji nastąpiła w maju 1998 r. Rada Europejska zakwalifikowała do tego etapu integracji gospodarczej i walutowej 11 spośród 15 krajów UE. Dwa kraje — Dania i Zjednoczone Królestwo — nie podlegały kwalifikacji skutkującej ich przejściem do trzeciego etapu z uwagi na objęcie ich szczególną regulacją (tzw. derogracją), zawartą w Protokołach nr 11 i 12 załączonych do Traktatu z Maastricht. Do trzeciego etapu UGiP nie przeszła zrazu także Grecja, która m.in. miała zbyt wysoką inflację oraz długookresowe stopy procentowe oraz Szwecja, która nie uczestniczyła dostatecznie długo w mechanizmie kursowym ESW (co podnosili bardzo wyraziście przedstawiciele tego kraju). Grecja spełniła w końcu kryteria konwergencji i przystąpiła do strefy euro 1 stycznia 2001 r. 6.5. Instytucje UGiP Mówiąc o instytucjach UGiP należy pamiętać, iż — Rada, Rada Europejska, Komisja, PE oraz Trybunał Sprawiedliwości spełniają ważną rolę w UGiP i mogą być traktowane jako jej instytucje. Kształtują one bowiem podstawowe rozwiązania prawne dotyczące tego przedsięwzięcia integracyjnego. W węższym ujęciu, za instytucje UGiP uważa się te organy, które biorą bardziej bezpośredni udział w formułowaniu ram i treści jednolitej polityki pieniężnej i walutowej, jak również, które zajmują się jej wykonywaniem. 6.5.1. Europejski System Banków Centralnych W UGiP jednolitą politykę pieniężną i walutową prowadzi się w ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych. ESBC składa się z Europejskiego Banku Centralnego z siedzibą we Frankfurcie nad Menem oraz z krajowych banków centralnych wszystkich krajów Unii Europejskiej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że udział tych z nich, które nie należą do strefy euro jest ograniczony. Nie uczestniczą one bowiem w najważniejszej z prowadzonych przez ESBC działań, a mianowicie formułowania i wykonywania jednolitej polityki pienięż-144 nej. Oznacza to, że ich udział w głosowaniach nad sprawami dotyczącymi tej polityki jest wykluczony. ESBC nie ma osobowości prawnej ani własnych organów. Osobowość prawną ma natomiast EBC oraz narodowe banki centralne Systemu. Osobowość prawna EBC wynika z przepisów TWE, natomiast osobowość prawna krajowych banków centralnych — z właściwych przepisów prawa krajowego. 6.5.2. Europejski Bank Centralny Organami EBC są Rada Zarządzająca, Zarząd oraz Rada Ogólna. Rada Zarządzająca (Governing Council) EBC składa się z członków jego Zarządu oraz prezesów banków centralnych tych państw członkowskich UE, które uczestniczą w ostatnim etapie UGiP. Jest organem niekadencyjnym — długość okresu uczestnictwa w nim wynika raczej z kadencji danego członka Zarządu EBC (osiem lat) oraz prezesa określonej w prawie krajowym odnoszącym się do narodowego banku centralnego, którym on kieruje (w UE zawsze wynosi ona więcej niż pięć lat, co wynika z art. 14 121 Statutu ESBC i EBC). Rada Zarządzająca podejmuje decyzje kształtujące zarówno treść, jak i narzędzia wspólnej polityki pieniężnej i walutowej w UGiP; inicjuje więc i przyjmuje w imieniu EBC jego akty — wiążące prawnie rozporządzenia oraz decyzje, a także niewiążące opinie i zalecenia. Rada Zarządzająca przyjmuje wszystkie te akty w zasadzie zwykłą większością głosów w obecności ąuorum (wynoszącym trzy czwarte członków), przy czym każdy członek ma jeden głos6. Obrady Rady Zarządzającej są niejawne. W praktyce jednak Rada ta ogłasza publicznie ich wyniki, jak również stara się tłumaczyć opinii publicznej przyczyny podejmowanych przez siebie decyzji Zarząd (Executive Board) EBC składa się z sześciu członków: prezesa, wiceprezesa oraz czterech członków zwykłych, mianowanych spośród osób o uznanym autorytecie zawodowym i doświadczeniu w dziedzinie polityki pieniężnej oraz bankowości w wyniku procedury inicjowanej przez Radę, działającą w porozumieniu z PE i Radą Zarządzającą EBC, a zakończonej wydaniem jednomyślnej zgody przez Radę, działającą w składzie głów państw i szefów rządów. Kadencja członków Zarządu EBC trwa osiem lat i nie może być odnowiona. Z uwagi na to, iż obecnym członkom tego organu zaliczono ich różny staż w poprzedniku EBC — w Europejskim Instytucie Walutowym — skład Zarządu będzie się zmieniał stopniowo, w miarę upływu tak obliczonego okresu kadencji poszczególnych jego członków. Zadaniem Zarządu jest wdrażanie polityki pieniężnej i walutowej określonej przez Radę Zarządzającą. W tym zakresie może on wydawać instrukcje narodowym bankom centralnym strefy euro. W niektórych przypadkach głosy są ważone stosownie do udziału danego banku centralnego w kapitale zakładowym EBC (wtedy waga tych członków Rady Zarządzającej, którzy są zarazem członkami Zarządu wynosi 0). 145 II Rada Ogólna (General Council) składa się z członków Zarządu EBC oraz prezesów banków centralnych wszystkich państw członkowskich UE — także tych, które nie przyjęły euro i nie uczestniczą w jednolitej polityce pieniężnej i walutowej. Podstawowe zadania tego organu EBC nie dotyczą więc tych sfer integracji w ramach UE. Kompetencje Rady Ogólnej są ograniczone i obejmują w szczególności pomoc państwom członkowskim objętym regulacją szczególną (derogacją) w ich przygotowaniach do pełnego włączenia się do trzeciego etapu UGiP. Organ ten ma także wiele ważnych prerogatyw doradczych i konsultacyjnych — zwłaszcza w zakresie specjalnej procedury uchylania derogacji (tzw. procedury abrogacyjnej). Zarówno treść, jak i narzędzia polityki pieniężnej EBC podporządkowane są jednej podstawowej zasadzie — stabilizacji cenowej. Ten właśnie wybór podstawowego celu nie jest kwestią swobodnej decyzji EBC. Wynika on bowiem z bezwzględnie obowiązujących przepisów TWE, w szczególności jego art. 105 (dawniej także art. 105). Jest to w istocie konsekwentna realizacja postanowień art. 2 TWE, który definiując ogólne cele WE, podkreśla m.in., iż należy do nich nieinflacyjny wzrost gospodarczy. Podstawową gwarancją pełnej niezależności EBC w zakresie realizowanej przez niego polityki pieniężnej i walutowej jest art. 108 TWE, który zakazuje organom UE oraz państw członkowskich udzielania mu jakichkolwiek wskazówek, zaś EBC ich przyjmowania. 6.5.3. Komitet Ekonomiczno-Finansowy Komitet Ekonomiczno-Finansowy (KEF) składa się z najwyżej 34 członków mianowanych przez państwa członkowskie, Komisję oraz EBC. Każdy z tych podmiotów ma prawo do wyznaczenia po dwóch członków KEF. Komitet ma kompetencje doradcze wobec Rady i Komisji w zakresie spraw dotyczących UGiP. Do jego zadań należy także obserwowanie sytuacji gospodarczej i finansowej państw członkowskich i WE oraz składanie w tej sprawie okresowych sprawozdań, jak również sporządzanie analiz i specjalnego rocznego raportu dotyczącego swobody przepływu kapitału oraz swobody płatności W odniesieniu do krajów objętych regulacją szczególną (derogacją), KEF ma obowiązek analizowania ich sytuacji finansowej oraz funkcjonowania u nich ogólnego systemu płatniczego. W tym przedmiocie KEF składa sprawozdania Radzie i Komisji 6.5.4. Tzw. Eurogrupa Z formalnego punktu widzenia tzw. Eurogrupa nie jest elementem systemu instytucjonalnego UGiP. Jest jednak ważnym jej gremium nieformalnym. Jest to forum współpracy ministrów właściwych do spraw gospodarczych i finansowych tych krajów członkowskich UE, które przyjęły euro. Podstawowym przejawem współpracy w jego ramach jest uzgadnianie wspólnych stanowisk lub koordynacja działań dotyczących tych kwestii, które mają wpływ na spójność strefy euro. 146 Istnienie i funkcjonowanie Eurogrupy od samego początku wzbudzało znaczne kontrowersje. Forum to nie ma przecież podstawy traktatowej, a jego funkcją iest poniekąd nielegitymowana modyfikacja procesu decyzyjnego Rady przewidzianego w Traktacie. Jego decyzje nie podlegają kontroli sądowej ETS. Z drugiej jednak strony, Eurogrupa jest niczym innym, jak formą współpracy międzyrządowej poszczególnych krajów, która nie jest przecież w UE zakazana. Pewnym rozwiązaniem powstałego z uwagi na istnienie Eurogrupy dylematu są przepisy projektu Traktatu Konstytucyjnego opracowanego w ramach Konwentu. Ich celem jest swoiste uznanie Eurogrupy oraz poszerzenie jej formuły - poprzez włączenie tego forum do porządku prawnego UE oraz nadanie mu określonego w specjalnym protokole kształtu, przewidującego udział w jej obradach przedstawiciela Komisji Europejskiej i EBC. 6.6. Wprowadzenie euro 6.6.1. Nazwa jednolitego pieniądza europejskiego TWE posługuje się konsekwentnie nazwą „ecu" na oznaczenie jednolitego pieniądza europejskiego. Tymczasem obecnie w obiegu znajduje się nie „ecu", a „euro", co wynika z przepisów prawa wtórnego - rozporządzeń, z których pierwsze wydano w 1997 r. O zmianie nazwy postanowiła jednak Rada Europejska jeszcze w 1995 r., kierując się istotnym symbolicznym znaczeniem tej kwestii dla społeczeństw wszystkich krajów członkowskich UE. Odpowiednie wnioski w tej sprawie zawarła w dokumentacji swojego szczytu w Madrycie (w tzw. Scenariuszu Madryckim). 6.6.2. Etapy wprowadzenia euro Wprowadzenie euro nastąpiło w kilku etapach. Do obrotu prawnego zostało ono wprowadzone 1 stycznia 1999 r. Określenie „wprowadzenia do obiegu" nie byłoby tu adekwatne, bowiem nastąpiło wówczas jedynie automatyczne przeliczenie ecu na euro po kursie 1:1, a euro zaczęło funkcjonować jedynie w formie bezgotówkowej. Plan przyjęty przez Radę w 1995 r. — tzw. Scenariusz Madrycki — przewidywał, iż do 1 stycznia 2002 r. nowa jednolita waluta europejska nie będzie funkcjonować w postaci monet i banknotów. Została ona wprowadzona do obiegu dopiero w tym dniu. Oznaczało to, iż 1 stycznia 2002 r. znaki pieniężne deno-minowane w tej nowej walucie trafiły do portfeli obywateli tych państw UE, które zostały zakwalifikowane do trzeciego etapu UGiP. Zgodnie z postanowie-niami „Scenariusza Madryckiego" najpóźniej 30 czerwca 2002 r. pieniądze krajowe miały być wycofane z obiegu (przy zagwarantowaniu możliwości wymiany 147 i, po sztywnym kursie po tym dniu na euro w wyznaczonych placówkach i zgodnie z przepisami krajowymi krajów UE). Państwa członkowskie UE strefy euro przyjęły krótszy okres równoległego obiegu nowej waluty europejskiej oraz ich pieniędzy krajowych — z reguły ustaliły go na dwa miesiące (do końca lutego 2002 r.). RFN, jako jedyny kraj Unii Europejskiej, wręcz zrezygnowała z okresu paralelizmu walutowego od razu (od 1 stycznia 2002) wycofując z obiegu markę. 6.6.3. Zagadnienia prawne dotyczące wprowadzenia euro do obrotu i do obiegu Wprowadzenie euro w 12 krajach UE stanowi samo w sobie istotne zagadnienie prawne. Po pierwsze — należy pamiętać, iż — w przeciwieństwie do ecu — euro nie jest walutą koszykową, ale funkcjonuje „na własnych prawach", niezależnie od jakiejkolwiek innej waluty. Po drugie — trzeba zauważyć, iż wprowadzenie tak pojmowanej waluty wpłynęło na stosunki publicznoprawne, a także, że operacja ta ma istotne aspekty w zakresie prawa prywatnego. UE musiała przede wszystkim postarać się, by w żadnym państwie członkowskim nie pojawiła się niepewność co do tego, jaka w danym momencie jest wartość jakiegoś świadczenia, czy w związku z wprowadzeniem euro, obowiązek jego wykonania rzeczywiście istnieje itp. W ramach UE podjęto odpowiednio wcześnie środki, które mają na celu zagwarantowanie ciągłości stosunków prawnych nawet wówczas, gdy poszczególne waluty państw członkowskich UE zostały lub zostaną zastąpione przez euro. Kluczowe znaczenie mają rozporządzenia Rady (1103/97/WE oraz 974/98/ WE7). Najważniejsze zasady przyjęte w tych rozporządzeniach są następujące: — zasada zachowania ciągłości stosunków prawnych (w szczególności, ale nie tylko kontraktowych), która wyraża się tym, iż wprowadzenie euro nie może powodować automatycznego zwolnienia którejkolwiek strony ze zobowiązania oraz nie może być podstawą jednostronnego wypowiedzenia umowy w całości bądź w części, jak również żądania modyfikacji jakiegokolwiek istotnego składnika łączącego strony stosunku prawnego; — zasada zachowania pierwotnie uzgodnionej waluty świadczenia w okresie przejściowym od wprowadzenia euro jedynie w postaci bezgotówkowej do wycofania z obiegu monet i banknotów krajowych (chyba, że świadczenie może mieć postać bezgotówkową, bowiem wtedy wybór . waluty ma należeć do dłużnika); __zasada poszanowania swobody umów, w myśl której strony mogą inaczej niż to wskazano w powyższych rozporządzeniach kształtować swoje zobowiązania względem waluty świadczenia oraz każdego innego postanowienia kształtującego ich stosunek prawny, jeśli taka jest ich zgodna wola; _ zasada ochrony praw nabytych, zgodnie z którą w przypadku braku dodatkowych uzgodnień stron modyfikujących stosunek prawny, w określeniu waluty świadczenia należy brać pod uwagę to, co wynika z treści i gospodarczej funkcji tego stosunku (tak, że nawet po całkowitym wycofaniu z obiegu pieniędzy krajowych dłużnik będzie musiał wykonać świadczenie równoważnej wartości, wynikającej z zastosowania kursu przeliczenia na euro). Biorąc pod uwagę powyższe zasady należy stwierdzić, iż bezwzględnie obowiązujące bezpośrednio w państwach członkowskich rozporządzenia Rady mają na celu zapewnienie prawnej ciągłości stosunków prawnych, pomimo zastąpienia walut krajowych przez euro. Przyjęte regulacje nie dotyczą jednak stosunków pomiędzy podmiotami spoza UE. Ewentualne problemy wynikające z zastąpienia waluty kontraktu przez euro muszą być w tym przypadku rozstrzygane za pomocą krajowych reguł kolizyjnych. 6.7. Pakt Stabilności i Wzrostu Zobowiązania państw uczestniczących w UGiP do utrzymywania kluczowych nominalnych wskaźników ekonomicznych (kryteriów konwergencji) na pożądanym poziomie wynikają nie tylko z przepisów TWE. Gdyby jedynie ten akt regulował te kwestie, uczestnicy międzynarodowych rynków pieniężnych i finansowych mogliby mieć wątpliwości, czy kryteria konwergencji będą utrzymane po zakwalifikowaniu państw do trzeciego etapu UGiP. Byłoby to szkodliwe dla wszystkich krajów UE, bowiem mogłoby np. skutkować zwiększeniem kosztów ewentualnych kredytów, które kraje te uzyskują na tych rynkach (tj. w szczególności koniecznością zwiększenia stopy procentowej oferowanej międzynarodowym nabywcom obligacji państwowych). W celu skłonienia poszczególnych krajów UE do utrzymania ich gospodarek w ramach wyznaczonych kryteriami zbieżności, 7 i 8 lipca 1997 r. Rada wydała trzy akty prawne, które określa się zwykle wspólnym mianem Paktu Stabilności i Wzrostu (Stability and Growth Pact): uchwałę Rady oraz dwa rozporządzenia, wprowadzające szczególne mechanizmy kontroli oraz wdrażania Postanowień Traktatu z Maastricht dotyczących utrzymywania kryteriów konwergencji 7 Dz. Urz. WE z 1997 r., L 162, s. 1 oraz Dz. Urz. WE z 1998 r„ L 139, s. 1. 148 149 6.7.1. Monitorowanie programów stabilizacyjnych Jedno z tych rozporządzeń (1466/97/WE)8, dotyczy — ogólnie rzecz ujmując — monitorowania przez Radę programów stabilizacyjnych. Ma ono na celu zapobieżenie powstawaniu nadmiernych deficytów budżetowych. Jego funkcją jest także ułatwianie wzajemnego zapoznawania się państw UE z przyjętą w każdym z nich polityką gospodarczą oraz koordynacji tych polityk na poziomie WE. Rozporządzenie nakłada na kraje UE obowiązek corocznego przedstawiania Komisji oraz Radzie zaktualizowanych programów stabilizacji gospodarczej albo konwergencji. Pierwszy rodzaj programów ma być formułowany przez państwa uczestniczące w trzecim etapie UGiP, drugi zaś — przez kraje objęte regulacją szczególną. Oba rodzaje dokumentów powinny zawierać w szczególności informacje o równoważeniu budżetu finansów publicznych oraz spodziewanym poziomie długu publicznego, o podstawowych założeniach odnoszących się do wskaźników makroekonomicznych, mających wpływ na realizację przyjętego programu stabilizacyjnego, opis środków polityki gospodarczej, które mają być wykorzystane do osiągnięcia lub utrzymania celów programu stabilizacji/konwergencji, a wreszcie — analizę wpływu przyjętych założeń makroekonomicznych na sytuację w zakresie równowagi budżetu publicznego oraz długu publicznego. Jeśli w ocenie Rady przyjęty przez państwo UE program stabilizacyjny/konwergencji nie eliminuje (w średnim okresie) możliwości powstania nadmiernego deficytu budżetowego lub nie sprzyja koordynacji polityk gospodarczych w ramach UE, może się ona zwrócić do danego państwa o jego odpowiednie skorygowanie. W sytuacji, gdy na podstawie informacji pochodzących od państwa UGiP, oceny Komisji oraz specjalnego doradczego KGF, Rada uzna, iż pomimo programu stabilizacyjnego może w tym państwie wystąpić niekorzystna rozbieżność pomiędzy planowaną a rzeczywistą sytuacją budżetową, może ona udzielić zaleceń, by zastosowało ono określone środki zaradcze w celu wyeliminowania tej rozbieżności 6.7.2. Procedura unikania nadmiernych deficytów budżetowych Drugim kluczowym aktem prawnym składającym się na Pakt Stabilności i Wzrostu, mającym na celu zdyscyplinowanie państw uczestniczących w UGiP do utrzymania kryteriów konwergencji, jest rozporządzenie 1467/97/WE9. Dotyczy ono procedury stosowanej w wypadku występowania nadmiernych deficytów budżetowych. Zgodnie z tym aktem, za nieprzestrzeganie przez państwo członkowskie uczestniczące w UGiP przepisów TWE dotyczących dyscypliny budżetowej grożą mu dwa rodzaje sankcji, stosowanych przez Radę jedna po drugiej, a mianowicie: __ zobowiązanie państwa UGiP do złożenia nieoprocentowanych, zwrotnych depozytów oraz __ zamiany ich na depozyt bezzwrotny. Utracone przez ukarane państwo odsetki od depozytów zwrotnych oraz świadczenia bezzwrotne mają być rozdzielone pomiędzy państwa niemające niedozwolonych deficytów budżetowych w proporcji, w jakiej pozostają do siebie ich produkty krajowe brutto. Okolicznością egzoneracyjną (wyłączającą możliwość zastosowania opisanych sankcji za nieprzestrzeganie dyscypliny budżetowej) jest wyjątkowy i przejściowy charakter deficytu. Okoliczność ta podlega jednak każdorazowo swobodnej ocenie Rady. 6.7.3- Pozostałe kwestie gospodarcze W czasie przyjmowania Aktu Stabilności i Wzrostu uchwalono także jeszcze jeden akt — nie obowiązujący jednak bezwzględnie. Była nim, wyrażająca w dużej mierze intencje polityczne UE, utrzymana w formie deklaracji, uchwała Rady w sprawie wzrostu i zatrudnienia10. Rada uznała w niej, iż podstawowym wyzwaniem stającym przed UE jest pogłębienie powiązań UGiP z dobrze funkcjonującym rynkiem wewnętrznym i rynkiem pracy, który powinno charakteryzować zwiększające się zatrudnienie. W celu osiągnięcia tego ambitnego celu państwa członkowskie oraz instytucje WE będą ze sobą współpracować. 6.8. Mechanizm Kursowy II Podstawowym instrumentem stabilizacji kursów walutowych w całej UE jest wspomniany już Mechanizm Kursowy II (ERM II). Funkcjonuje on w zasadzie na podstawie dwu aktów prawnych bardzo różnej natury: — jego podstawowe założenia zostały określone w uchwale Rady11; — właściwą podstawą prawną jego funkcjonowania jest natomiast umowa * zawarta we wrześniu 1998 r. przez EBC z narodowymi bankami państw członkowskich UE, które nie uczestniczą w trzecim etapie UGiP12. Z uwagi na zasadnicze znaczenie tej umowy dla funkcjonowania całej UE została ona opublikowana w „Dzienniku Urzędowym WE" (w serii C). Pierwszoplanowym zadaniem uchwały było zapewnienie stabilizacji kursów walutowych w układzie: państwa UE strefy euro — państwa UE objęte regulacją szczególną (derogacją). W szczególności uchwała zawiera następujące regulacje: 8 Dz. Urz. WE z 1997 r„ L 209, s. 1. 9 Dz. Urz. WE z 1997 r., L 209, s. 6. 10 Dz. Urz. WE z 1997 r., C 136, s. 5. 11 Dz. Urz. WE z 1998 r., C 236. 12 150 u*-, urz. wt z lyys r., i_ Z3O. Dz. Urz. WE z 1998 r., C 345, s. 6, w akcie tym uchylono umowę dotyczącą; Mechanizmu Kursowego Europejskiego Systemu Walutowego. ;fl 151 — uczestnictwo w ERM II jest dobrowolne i otwarte dla wszystkich państw (a więc także dla państw niebędących członkami UE), z tym, iż oczekuje się, że wszystkie kraje UE objęte regulacją szczególną będą w nim uczestniczyć; •¦: — centralne kursy referencyjne (kursy odniesienia) poszczególnych walut ; państw objętych regulacją szczególną lub państw spoza UE mają być okre-. ślane w stosunku do euro na podstawie jednomyślnej decyzji właściwych ministrów krajów trzeciego etapu UGiP oraz przedstawicieli EBC, podjętej po przeprowadzeniu specjalnej procedury uzgodnieniowej; — standardowe pasmo wahań do kursu odniesienia (tj. zakres fluktuacji, w ramach którego nie wymagana jest stabilizująca interwencja na rynkach walutowych) wynosi +15%, choć może być ono — z inicjatywy zainteresowanego państwa — zawężone; — interwencje wewnątrz pasma wahań mają być w zasadzie automatyczne i nieograniczone i są wspierane możliwością korzystania z tzw. instrumentu bardzo krótkoterminowego finansowania (tzw. VSTF, który jest w istocie rzeczy kredytem udzielanym danemu bankowi centralnemu do ¦::,¦ określonego z góry limitu; kosztem tego kredytu jest — generalnie rzecz ¦łr. biorąc — stopa procentowa obowiązująca w kraju dłużnika tego mechanizmu kredytowego)13; — każdy z uczestników ERM II ma prawo do zainicjowania poufnej procedury zmiany kursów referencyjnych. Na tle funkcjonowania Mechanizmu Kursowego II pojawiło się pytanie, czy uczestnictwo w nim jest jednym z kryteriów konwergencji Art. 121 ust. 1 TWE przewiduje bowiem, iż państwo chcące przejść do trzeciego, ostatniego etapu UGiP musi także przestrzegać „granic wahań kursu walutowego określonego w mechanizmie kursowym Europejskiego Systemu Walutowego" oraz nie podejmować dewaluacji swej waluty wobec innych walut UE, przynajmniej przez dwa lata, poprzedzające procedurę kwalifikacji do strefy euro. Jak widać, przepis ten nie wspomina o konieczności uczestnictwa w Mechanizmie Kursowym II, a jedynie w Mechanizmie Kursowym ESW, który działał do 31 grudnia 1998 r.; pomiędzy oboma mechanizmami nie ma natomiast prawnej ciągłości Większość przedstawicieli doktryny oraz praktyki wydaje się opowiadać za tym, iż po wprowadzeniu w życiu ERM II przepis art. 121 ust. 1 TWE uległ swoistego rodzaju przekształceniu, a więc uczestnictwo w tym mechanizmie kursowym należy traktować jako jedno z kryterium konwergencji Jeżeli zostaną przyjęte przepisy Traktatu Konstytucyjnego opracowanego przez Konwent, ta istotna wątpliwość interpretacyjna zostanie wyeliminowana - jego postanowienia (konkretnie art. 111-92 ust. 1) odwołują się już bowiem do „Mechanizmu Kursowego" - bez do-określenia, że chodzi o ERM ESW. Władysław Czapliński 13 Wpierw, więc interwencje finansowane są nie przez VSTF z własnych rezerw walutowych banków je podejmujących. 152 i 7 System instytucjonalny UE Literatura: Brown&Jacobs, The Court of]ustke ofthe European Communities, wyd. 5, London 2000; r Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament, wyd. 3, London 1995; Y, Doutriaux, Ch. Leąuesne, Les institutions de 1'Union europeenne, Paris 1998; G. Edwards, D. Spence (red.), The European Commission, wyd. 2, London 1997; Ch. Koenig, M. Pech-stein, C. Sander, EU-/EG-/ Prozessrecht, Tiibingen 2002; J. P. Jacąue, Droit institutionnel de l'Union Europeenne, Paris 2001; H. Machińska, Rozwój prawa instytucji Wspólnot Europejskich. Podstawy funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 1997; K. Michałowska-Gorywoda, Proces podejmowania decyzji;). Planavova-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000; J. Rideau, Droit institutionnel de 1'Union et des Communautes Europeennes, Paris 1999; J. Werts, The European Council, North-Holland 1992; J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek prawny Wspólnot Europejskich, wyd. 2, Warszawa 1996 Struktura instytucjonalna UE opiera się na instytucjach WE. Jedynym organem UE wymienionym w traktatach założycielskich jest Rada Europejska. Struktura instytucjonalna WE była modyfikowana, z jednej strony przez zmiany traktatów założycielskich, z drugiej zaś — przez umowy międzynarodowe zawierane między państwami członkowskimi Instytucje WE wymienia art. 7 TWE, zaliczając do nich: Parlament Europejski, Radę, Komisję, Trybunał Sprawiedliwości, Trybunał Obrachunkowy. TN dodaje do tej listy jeszcze Sąd Pierwszej Instancji Osobne przepisy TWE stanowią podstawę działania EBC (art. 8) oraz EBI (art. 9). Oprócz tego, instytucjom WE poświęcono przepisy art. 189 i nast. TWE (Część V, Tytuł I: Instytucje) oraz art. 249 i nast. (Przepisy wspólne dla wielu instytucji). Pierwsza grupa przepisów reguluje sposób powoływania, funkcjonowania i kompetencje organów; druga natomiast — akty prawne stanowione przez organy oraz procedury ustawodawcze. 7.1. Rada Europejska Rada Europejska była początkowo uważana za szczególną formę Rady UE, obradującą w składzie szefów państw i rządów. Zapoczątkowała ona działalność w grudniu 1974 r., a została zinstytucjonalizowana przez Jednolity Akt Europejski (JAE). W międzyczasie jednak, na szczycie w Stuttgarcie w czerwcu 1983 r., Rada Europejska potwierdziła w swej uchwale w sprawie UE, że w tych sprawach, w których przedmiotem jej obrad są kwestie należące do prawa wspólno- 153 towego, działa ona jako Rada w rozumieniu traktatów założycielskich, co implikuje posiadanie przez nią kompetencji decyzyjnych, włączając głosowanie w odpowiednim trybie nad projektami przedstawianymi przez KE1. W tej uchwale określono także polityczne zasady i cele działania Rady Europejskiej jako organu, mającego otworzyć nowe dziedziny współpracy, zarówno w sferze wspólnotowej, jak i w zakresie międzynarodowej współpracy politycznej. Działanie Rady Europejskiej usankcjonował — jak wspomniano — JAE, a następnie TUE —-nawet jeśli pojęcie Rady występuje w TWE tylko w jednym miejscu2 (art. 99 ust. 2 — Rada Europejska określa na podstawie sprawozdań Rady UE wytyczne dla polityki gospodarczej państw członkowskich, następnie Rada UE na tej podstawie wydaje szczegółowe zalecenia). Oprócz tego, pojęcie Rady Europejskiej znajdujemy w przepisach art. 14 i 15 TUE, dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W tym kontekście określa ona zasadnicze linie polityki oraz przyjmuje wspólne strategie. Zdarza się, że szefowie państw i rządów podejmują pewne decyzje, mające znaczenie dla integracji europejskiej nie jako organ unijny, lecz jako ciało międzypaństwowe. I tak np. decyzja o siedzibach instytucji europejskich podjęta na szczycie edynburskim w 1992 r. jest formalnie decyzją przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie Europejskiej, a zatem szczególną formą umowy międzynarodowej. Zgodnie z ustaloną praktyką, potwierdzoną przez art. 4 TUE, w skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw (w praktyce prezydenci Francji i Finlandii) oraz rządów państw członkowskich oraz przewodniczący KE. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych oraz jeden z członków KE. W obradach uczestniczą ponadto: sekretarz generalny Rady, sekretarz generalny KE oraz kilku urzędników Sekretariatu Rady, odpowiedzialnych za przygotowanie sprawozdania z obrad. Skład delegacji poszczególnych państw jest jednak dużo bardziej złożony — wchodzą do nich niemal automatycznie stali przedstawiciele państw członkowskich akredytowani w Brukseli, dyrektorzy do spraw politycznych w ministerstwach spraw zagranicznych, przedstawiciele ministerstw finansów (obligatoryjnie obecni, jeśli obrady dotyczą UGiP), a wreszcie również ministrowie lub sekretarze stanu do spraw integracji europejskiej. Należy przy tym jednak pamiętać, że na szczycie w Londynie w czerwcu 1977 r. Rada Europejska sformułowała katalog swych zadań, w znaczący sposób odbiegający od zadań Rady (Ministrów) określonych w TWE. Na uwagę zasługuje również inna okoliczność: normalne stosunki pomiędzy Radą Europejską i KE nie są specjalnie ścisłe; zdarza się zwłaszcza, że Rada podejmuje pewne decyzje w sprawach, w których KE przygotowała projekty aktów prawnych, bez konsultacji z tą ostatnią, a nawet wbrew jej propozycjom. Autorzy podkreślają wszakże, że z drugiej strony równie wiele działań i rozstrzygnięć Rady Europejskiej pokrywa się lub jest inspirowanych przez propozycje KE. Akty przyjmowane przez Radę Europejską działającą w ramach wspólnotowych zaliczane są zazwyczaj do aktów nienazwanych. W pierwotnej wersji art. 109j TUE przewidywał określone kompetencje Rady Europejskiej odnośnie do wprowadzenia UGiP. 154 Rada Europejska spotyka się, co najmniej dwa razy w roku (na sesjach zwyczajnych pod koniec każdej Prezydencji, w czerwcu i w grudniu; a w razie potrzeby na spotkaniach nieformalnych), na posiedzeniu trwającym zwykle dwa dni (w sobotę i niedzielę, niekiedy rozpoczynającym się już w piątek). Nie wypracowała w zasadzie formalnego regulaminu obrad, lecz kieruje się uchwałą przyjętą w Londynie na sesji w czerwcu 1977 r., wzorowaną na regulaminie Rady UE i uzupełnioną kilkoma innymi dokumentami Miejsce obrad wyznacza państwo sprawujące Prezydencję w UE. Są one przygotowywane na kilku różnych poziomach, od narodowego po wspólnotowy, przy czym w pracach przygotowawczych uczestniczą — zależnie od państwa członkowskiego — różne organy. Zazwyczaj dominującą rolę pełnią departamenty polityczne MSZ, koordynujące system konsultacji (także dwustronnych), ale na równi z nimi w przygotowaniach uczestniczą COREPER, Rada UE, KE, Sekretariat Rady (na przestrzeni lat uzyskał on wiodące znaczenie) oraz Komitet Polityczny. W czasie tych wstępnych przygotowań opracowywane są sprawozdania, przedstawiane następnie w pierwszym dniu obrad przed południem. Przed rozpoczęciem obrad Rada Europejska wysłuchuje wystąpienia przewodniczącego PE3. Następnie uczestnicy dzielą się na dwie grupy: osobno spotykają się szefowie państw i rządów oraz przewodniczący KE (na nieformalnych rozmowach określanych często w żargonie unijnym jako „pogawędka przy kominku"), osobno ministrowie spraw zagranicznych i członek KE. Obrady kontynuowane są w czasie posiłków roboczych. Na zakończenie Rada Europejska zbiera się ponownie na posiedzeniu plenarnym, zazwyczaj w nocy z soboty na niedzielę, wyjątkowo w niedzielę rano, które odbywa się według uzgodnionego, formalnego porządku obrad, a na którym w drodze konsensusu przyjmowane są konkluzje Prezydencji Konkluzje mogą mieć różnoraki charakter: od propozycji rewizji traktatów po wytyczne o różnym stopniu szczegółowości, odnoszące się do dalszego rozwoju poszczególnych dziedzin współpracy. Konkluzje i wspomniane wcześniej sprawozdania nie są jedynymi instrumentami przyjmowanymi przez Radę Europejską. Bardzo często wydaje ona również różnorakie deklaracje, dotyczące zwłaszcza aktualnych aspektów polityki międzynarodowej. Projekty deklaracji opracowuje dyrektor polityczny MSZ państwa Prezydencji, a przyjmuje je Komitet Polityczny. Po ich akceptacji przez ministrów spraw zagranicznych w czasie uroczystego obiadu pierwszego dnia obrad, przekazywane są one szefom państw i rządów. Ci otrzymują je w czasie śniadania drugiego dnia, po ich dopracowaniu przez Sekretariat Rady. Wszystkie dokumenty posiedzenia Rady Europejskiej ogłaszane są na konferencji prasowej Prezydencji i przewodniczącego KE, która ma miejsce w niedzielę wczesnym popołudniem (tak by wiadomości dotarły do mediów przed niedzielnym, wieczornym wydaniem dziennika telewizyjnego). Pomimo olbrzymiego znaczenia politycznego, dokumenty Rady Europejskiej nie Jest to wyraz praktycznych powiązań pomiędzy Radą i PE, podobnie jak obowiązek przedstawiania przez Radę Europejską sprawozdania z każdego jej posiedzenia (por. też art. 4 ust. 3 TUE). 155 są wiążące prawnie, a orzecznictwo sądów wspólnotowych odrzuciło możliwość poddania ich kontroli4. Podstawowymi zadaniami Rady Europejskiej są: nieformalne konsultacje w różnorakich sprawach, wymiana poglądów i osiąganie konsensusu bez formalnego podejmowania decyzji, nadawanie impetu politycznego dla konstruowania zjednoczonej Europy, poszerzanie zakresu działalności UE poprzez poszerzanie jej na nowe obszary, wydawanie ogólnych zaleceń politycznych, gwarantowanie spójności działań UE we wszystkich dziedzinach. W praktyce obok tych zadań decyzyjnych Rada Europejska spełnia rolę arbitra w sytuacjach, w których ministrowie wchodzący w skład Rady UE nie mogą dojść do porozumienia. Wśród nielicznych kompetencji szczegółowych, oprócz wspomnianych już art. 99 TWE oraz art. 14 i 15 TUE, należy wymienić dwa uprawnienia dodane przez TA: art. 7 upoważnia Radę Europejską do stwierdzenia naruszenia przez państwo członkowskie zasad wymienionych w art. 6 (wolność, demokracja, praworządność, poszanowanie praw człowieka i podstawowych swobód) oraz do nałożenia sankcji na to państwo; natomiast art. 11 pozwala na uchylenie przez Radę Europejską sprzeciwu poszczególnych państw członkowskich wobec ściślejszej współpracy, opartego na ważnych względach polityki narodowej. W doktrynie podkreśla się, że Rada Europejska — pomimo wszystkich niedoskonałości — odgrywa niezwykle istotną rolę w procesie integracji europejskiej, a w szczególności pozwala na uzgadnianie decyzji politycznych w sprawach szczególnie wrażliwych. Radzie Europejskiej zawdzięcza się JAE, UE oraz UGiP. Posiedzenia Rady wyznaczają także zadania kolejnych Prezydencji 7.2. Parlament Europejski 7.2.1. Wprowadzenie W pierwotnym brzmieniu TWE, organ złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych państw członkowskich, nosił nazwę Zgromadzenia Parlamentarnego i był — obok ETS — instytucją wspólną dla wszystkich trzech WE. Na podstawie własnych uchwał z 19 marca 1958 r. i 30 marca 1962 r.5 zmienił nazwę na PE. Pomyślany był jako ciało doradcze i nadzorujące działalność innych instytucji Jakkolwiek już od 1960 r. proponowano znaczącą demokratyzację procedury powoływania PE, to jednak dopiero wprowadzenie w 1979 r/ bezpośrednich wyborów wzmocniło pozycję PE jako jedynego organu posiadającego legitymację demokratyczną, co usprawiedliwiało stopniowe uzyskanie 5 Dz. U. 1958, s. 7, oraz z 1962 r., s. 1045 156 przezeń coraz większych kompetencji Kolejnym ważnym krokiem w tym kierunku było wprowadzenie zasady, iż wybory do PE powinny być powiązane z obywatelstwem europejskim, a zatem korzystanie z czynnego i biernego prawa wyborczego jest możliwe w miejscu zamieszkania danej osoby, a nie tylko w jej państwie ojczystym. Co ciekawe, jeszcze przed traktatowym wprowadzeniem pojęcia obywatelstwa europejskiego zdarzało się, że obywatele jednego państwa członkowskiego kandydowali do PE i byli wybierani w innym państwie członkowskim. Jednocześnie w praktyce prawo do biernego i czynnego uczestniczenia w wyborach w innym państwie członkowskim wpływa w niewielkim stopniu na wyniki wyborów. Obecnie działalność PE regulują przepisy art. 189-201 TWE oraz regulamin, którego zasadniczy kształt pochodzi z 1993 r., ale został kilkakrotnie zmodyfikowany7 . Kwestie nieuregulowane prawem wspólnotowym (ordynacja wyborcza8 , włączając warunki kandydowania, organizację wyborów — w tym geografia wyborcza, sposób głosowania i obliczania głosów, ponowna wybieralność deputowanych) pozostają w gestii prawa krajowego. 7.2.2. Skład PE Liczba deputowanych ulegała zmianom w miarę kolejnych poszerzeń WE oraz w związku ze zjednoczeniem Niemiec, i wynosi obecnie 626. Jakkolwiek TA ustalił, że liczba parlamentarzystów nie może przekraczać 700, to jednak TN podnosi ten próg do 732. Liczba deputowanych do PE z poszczególnych państw członkowskich kształtuje się aktualnie następująco (kadencja 1999 — 2004): Niemcy — 99; Francja, Wielka Brytania, Włochy — po 87; Hiszpania — 64; Holandia — 31; ... Belgia, Grecja, Portugalia — po 25; - , ¦., Szwecja — 22; • . ,-•, Austria — 21; ,-.¦;•.. Dania, Finlandia — po 16; ¦ ' . . '. Irlandia — 15; : -- ¦ Luksemburg — 6. Liczba mandatów przypadających na poszczególne państwa jest określana każdorazowo w traktacie akcesyjnym i podlega weryfikacji w związku z przystą- 6 Decyzja i Akt Rady z 20 września 1976, Dz. U. z 8 października 1976 r., s. 278. Pierwsze wybory bezpośrednie odbyły się 7-10 czerwca 1979 r.; pierwsze posiedzenie nowo wybranego PE — 17 lipca 1979 r. Tekst jednolity ogłoszony w Dz. Urz. WE z 2003 r., L 61/1. Pomimo, że art. 138 ust. 4 TWE przewiduje zaproponowanie przez PE jednolitej ordynacji wyborczej dla całej UE. 157 pieniem nowych państw członkowskich albo w związku z innymi zmianami ludnościowymi (sytuacja taka zaistniała np. w przypadku zjednoczenia Niemiec). Po przystąpieniu Polski do UE uzyska ona 50 mandatów, podobnie jak Hiszpania. Kadencja deputowanych wynosi pięć lat i nie może zostać skrócona. Deputowanym na terytorium ich państw ojczystych przysługuje immunitet, którego zakres odpowiada immunitetowi członków parlamentów krajowych, a który czasowo nie jest ograniczony do okresu sesji, lecz ma charakter trwały. Mandat do PE jest niepołączalny z funkcjami rządowymi oraz z członkostwem w instytucjach europejskich (zwłaszcza w Radzie, KE i ETS). Możliwe jest natomiast — zgodnie z art. 5 Aktu o bezpośrednich wyborach — łączenie funkcji deputowanego europejskiego z mandatem do parlamentu krajowego, chyba że zabrania tego prawo krajowe (tak jest np. w Holandii). W praktyce połączenie takie jest jednak stosunkowo rzadkie. Struktura PE odzwierciedla ponadnarodowy charakter tego organu. Jego członkowie nie grupują się według obywatelstwa (narodowości), lecz według przynależności do frakcji politycznych (zwanych grupami politycznymi). Podkreśla to tzw. europejski charakter mandatu, wynikający m.in. z art. 189 TWE, z preambuły do TUE oraz z Aktu o bezpośrednich wyborach do PE; zgodnie z tą konstrukcją każdy deputowany reprezentuje całość społeczeństwa unijnego. Funkcjonowanie grup odzwierciedla również w praktyce treść art. 191 TWE, zgodnie z którym partie polityczne na poziomie europejskim spełniają istotną rolę w procesie rozwoju UE. Do powstania grupy potrzeba w zasadzie 12 deputowanych z trzech państw członkowskich, 18 w przypadku pochodzenia z dwóch państw członkowskich i 23 z jednego państwa. Frakcje parlamentarne powstają przez złożenie odpowiedniego oświadczenia przez członków PE. Odgrywają one istotną rolę przy przyjmowaniu opinii dotyczących aktów prawnych (są zapraszane do przedstawienia swoich stanowisk), przy udzielaniu głosu poszczególnym mówcom, powoływaniu komisji parlamentarnych itp. Przykładowo w wyniku wyborów w 1999 r. w PE działało 8 grup: grupa europejskiej partii narodowej (chadeckiej — 233 deputowanych), grupa socjalistów (180), liberałów (51), „zielonych" (48), skonfederowanej lewicy (42), grupa Sojuszu na rzecz niezależnych narodów dla Europy (30), grupa na rzecz Europy demokratycznej i zróżnicowanej (16); grupa niezależnych liczyła 26 deputowanych. W trzech ostatnich kadencjach frakcje chadecka i socjalistyczna dysponowały bezwzględną większością głosów. Skład PE nie odpowiada składowi parlamentów państw członkowskich, ponieważ wybory europejskie często traktowane są jako głos protestu przeciwko partiom narodowym i ich polityce wewnętrznej. .-.!•'.. . .... 7.2.3. Struktura wewnętrzna PE Parlament wybiera ze swojego grona przewodniczącego i prezydium (14 wiceprzewodniczących oraz 5 kwestorów głosem doradczym), na okres 2 i 1/2 roku. Przewodniczący spełnia w zasadzie funkcje reprezentacyjne, kieruje pracami 158 pL i ogłasza jego decyzje, ale nie wyklucza to posiadania przezeń znaczących wpływów. W skład PE wchodzą także przewodniczący frakcji parlamentarnych z głosem doradczym. Wspólnie z Przewodniczącym PE tworzą oni Konferencję przewodniczących, która jest organem właściwym dla tworzenia i funkcjonowania wewnętrznych organów PE, a także dla jego stosunków z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi Prezydium decyduje o sprawach finansowych i organizacyjnych PE oraz deputowanych, o kompetencjach i składzie komisji, a także w sprawach stosunków między PE i innymi instytucjami WE. Wszystkie decyzje PE są przygotowywane przez komisje. Działa ich obecnie 17; przedmiotem ich działalności są odpowiednie dziedziny traktatów założycielskich. Do najważniejszych należą komisje: polityczna (właściwa dla spraw struktury instytucjonalnej Unii oraz stosunków z innymi organami), do spraw stosunków zewnętrznych (wspólnej polityki handlowej), do spraw rolnictwa, społeczna, do spraw rynku wewnętrznego, gospodarczo-finansowa, do spraw administracji i budżetu, prawna oraz do spraw petycji. Komisje powoływane są z uwzględnieniem proporcjonalnej reprezentacji poszczególnych frakcji parlamentarnych, a w ich obrębie — z uwzględnieniem obywatelstwa deputowanych. Posiedzenia komisji są w zasadzie zamknięte, ale może w nich uczestniczyć każdy deputowany (nawet niebędący członkiem danej komisji) oraz zaproszeni goście (w tym członkowie Rady i KE). Działania PE wspiera technicznie i logistycznie Sekretariat, na którego czele stoi Sekretarz Generalny. Liczy on około 3500 stałych urzędników (z czego znaczną część stanowią tłumacze) oraz około 600 osób zatrudnionych czasowo. Urzędnicy zatrudnieni są w trzech służbach: bezpośredniej obsługi sekretarza generalnego, prawnej i informatyczno-telekomunikacyjnej; a także w siedmiu dyrekcjach generalnych: komisji i delegacji; informacji i stosunków publicznych; personelu i finansów; budżetowej; administracyjnej; tłumaczeń oraz studyjnej (ekspertyz). Początkowo PE nie miał stałej siedziby; uważano za takową zazwyczaj Luksemburg jako siedzibę Generalnego Sekretariatu Parlamentu. Sesje plenarne obradowały jednak w Strasburgu. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w 1992 r. zdecydowano ostatecznie, że siedzibą Parlamentu będzie Strasburg. Powinno odbywać się w nim nie mniej niż 12 trwających tydzień sesji plenarnych, włączając sesję budżetową. Ponieważ zasada ta nie była konsekwentnie przestrzegana, Francja, a także inne państwa, kilkakrotnie kierowały skargi do ETS, doprowadzając m.in. do zawieszenia przyjętego przez PE planu posiedzeń na 1995/1996 r. W orzeczeniach wydanych z powództwa Luksemburga w latach 1983-1984 ETS uznał istniejący stan rzeczy, zakładający siedziby różnych organów w różnych państwach, za legalny, ale zobowiązał Radę do ustalenia stałej siedziby9. Ponieważ wątpliwości istniały również w odniesieniu do ustalenia siedziby innych instytucji wspólnotowych (Bruksela/Luksemburg), protokół do TA Sprawy 230/81 oraz 108/83 Luksemburg v. Parlament Europejski, Zb. Orz. 1983, s. 255 nast, oraz 1984, s. 1945 nast. 159 definitywnie rozstrzygnął te kwestie na rzecz utrwalenia dotychczasowych rozwiązań prowizorycznych (pozwoliło to m.in. na oddanie w 1999 r. nowoczesnego gmachu PE w Strasburgu). Tym samym sekretariat PE usytuowany jest nadal w Luksemburgu, a komisje obradują w Brukseli PE obraduje w systemie sesyjnym. Sesje zwyczajne odbywają się więc w Strasburgu, poczynając od marca, raz w miesiącu, przez okres od poniedziałku do piątku, co w sumie daje 60 dni roboczych. Ponadto PE może zbierać się na sesje nadzwyczajne na żądanie większości deputowanych, KE lub Rady. Do tego dochodzą liczne posiedzenia komisji i frakcji parlamentarnych. Posiedzenia plenarne są otwarte dla publiczności Podejmowanie decyzji następuje zazwyczaj bezwzględną większością głosów, przy kworum wynoszącym jedną trzecią deputowanych. Głosowanie jawne następuje przez podniesienie ręki, natomiast tajne — drogą elektroniczną. Na żądanie 32 deputowanych lub w innych sytuacjach przewidzianych szczegółowo w regulaminie, przeprowadza się głosowanie imienne. 7.2.4. Funkcje PE Wśród funkcji PE wymienia się: 7.2.4.1. Funkcje prawodawcze ; " W zasadzie kompetencje PE mają charakter opiniodawczy i konsultacyjny; opinia PE jest jednak na tyle istotna dla procesu legislacyjnego, że jej pominięcie może stanowić podstawę unieważnienia aktu normatywnego przez ETS. Projekt aktu prawnego jest przekazywany przez KE Radzie, a przez tę z kolei PE. Wynika to zresztą z najczęściej stosowanej w traktatach założycielskich formuły: „Rada działając na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem [..]". Rada nie jest związana stanowiskiem PE. Z biegiem lat ukształtowała się praktyka zasięgania przez Radę opinii PE nawet w takich sprawach, w których formalnie obowiązek konsultacji nie istnieje. Dotyczy to również II i III filara, aczkolwiek w odniesieniu do nich PE opiniuje nie tyle projekty poszczególnych aktów prawnych, ile ogólne linie polityczne, zbliżając w ten sposób funkcję prawodawczą do opinio-dawczej. Uprawnienia PE są natomiast dużo dalej idące w sprawach, dla których TWE przewiduje procedury współdecydowania i współpracy (art. 251 i 252 TWE); w praktyce PE uzyskał w tych kwestiach prawo weta10. Procedury te są jednak stosowane stosunkowo rzadko (w ostatnich latach w około 5% spraw, ale po części istotnych, np. dotyczących ukończenia budowy rynku wewnętrznego, swobody przepływu osób itp.). Szczególny charakter i znaczenie mają kompetencje PE w procedurze uchwalania budżetu (w praktyce rozstrzyga on o wydatkach 10 Por. rozdział 9. 160 i nieobowiązkowych, a przewodniczący PE ogłasza formalnie przyjęcie budżetu) oraz przy zawieraniu niektórych umów międzynarodowych (m.in. dla zawarcia umów akcesyjnych i stowarzyszeniowych jest wymagana jego zgoda). PE posiada także, zgodnie z art. 192 TWE, prawo zwracania się do KE, aby wystąpiła z propozycjami działań lub środków koniecznych dla realizacji celów określonych w TWE. Uchwała PE w takiej sprawie powinna być podejmowana większością głosów. Uprawnienie to można określić jako inicjowanie inicjatywy ustawodawczej. Bardzo ważnym problemem z punktu widzenia uczestniczenia PE w procesach legislacyjnych jest z jednej strony wspomniane wyżej nieuwzględnianie stanowiska PE przez Radę, a z drugiej — przeniesienie decyzji w wielu sprawach spornych z instytucji wspólnotowych na organ pozawspólnotowy, jakim jest Rada Europejska (jej działanie jest całkowicie wyłączone spod oddziaływania PE). 7.2.4.2. Funkcje opiniodawcze i doradcze Uprawnienia PE w tym zakresie zdecydowanie nabrały większego znaczenia wraz z wprowadzeniem bezpośrednich wyborów oraz po uchwaleniu JAE. W gruncie rzeczy polityką „małych kroków" i faktów dokonanych PE rozszerzył swoje kompetencje doradcze na politykę zagraniczną, sprawy budżetowe, badania naukowe, edukację i ochronę zdrowia. Niezależnie od funkcji przewidzianych w traktatach założycielskich, PE od dawna uczestniczył w wydawaniu opinii i zaleceń w różnych sprawach wykraczających poza jego kompetencje. Najważniejszym przykładem takich działań było opracowanie w 1989 r. katalogu praw fundamentalnych. 7.2.4.3. Funkcje kontrolne Funkcje kontrolne zostały w znaczny sposób rozbudowane przez TUE. Najważniejsze znaczenie ma sprawowanie kontroli politycznej nad KE. W szczególności KE jest zobowiązana do przedstawiania corocznych sprawozdań, zarówno ogólnego, jak i poświęconego stosowaniu prawa wspólnotowego oraz innych, dotyczących działań poszczególnych organów, które są rozpatrywane przez PE na publicznym posiedzeniu. Sprawozdanie KE jest zazwyczaj bardzo obszerne, nie ogranicza się do przedstawienia działań jej samej, lecz także innych instytucji WE; KE przedstawia również swój punkt widzenia na kwestię dalszego rozwoju WE. Komisarze mają obowiązek udzielania odpowiedzi na pisemne i ustne pytania Parlamentarzystów (ich liczba przekracza obecnie 5500 rocznie, z których znaczna część jest zadawana w czasie tzw. godziny pytań, cotygodniowego posiedzenia wzorowanego na działalności parlamentów narodowych) oraz uczestniczą w po-S1edzeniach komisji (w praktyce PE udało się przekształcić prawo komisarzy do uczestniczenia w posiedzeniach komisji parlamentarnych w obowiązek). Na wniosek którejkolwiek z frakcji lub dowolnych pięciu deputowanych możliwe 161 jest odbycie dyskusji w PE na temat odpowiedzi KE na dane pytanie. Interesujące, że KE chętnie współpracuje z PE, traktując go jak sojusznika w sporach z Radą UE. Ponadto posiedzenia z udziałem przedstawicieli KE lub Rady są jedynymi wywołującymi większą aktywność ze strony deputowanych (na zwykłych posiedzeniach plenarnych liczba uczestników nie przekracza zwykle kilkudziesięciu). Zdecydowanie słabiej rozwinięte są uprawnienia kontrolne PE wobec Rady; pomimo licznych prób deputowanym nie udało się ich rozszerzyć drogą faktów. W praktyce możliwe jest zadawanie przez deputowanych członkom Rady pytań (rozciągnięte również na II i III filar). PE ma prawo otrzymać sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej, a raz w roku — raportu Rady Europejskiej w sprawie postępu w integracji Obowiązek stawienia się przed komisją i odpowiedzi na pytania obejmują również prezesa i członków Zarządu EBC. Parlament ma też prawo rozpatrywania petycji indywidualnych, wnoszonych przez obywateli europejskich w sprawach ich bezpośrednio dotyczących. Szczególną rolę przy wykonywaniu funkcji kontrolnej przez PE spełniają: wprowadzona przez Traktat Mastricht kompetencja powoływania nadzwyczajnej komisji śledczej, której zadaniem jest badanie nadużyć oraz naruszeń prawa wspólnotowego (art. 193 TWE)11, a także kompetencje: do mianowania Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana) oraz do przyjmowania skarg na funkcjonowanie instytucji wspólnotowych (art. 195 TWE). Rzecznik Praw Obywatelskich UE jest powoływany na okres kadencji PE z prawem reelekcji Ma on prawo prowadzenia postępowania wyjaśniającego kierowanej do niego skargi W wyniku śledztwa powstaje sprawozdanie skierowane do instytucji, której działalności dotyczy skarga. Instytucja ta w ciągu trzech miesięcy ma prawo zgłosić swoje uwagi Po ich rozpatrzeniu rzecznik przygotowuje końcowe sprawozdanie dla PE. Zgodnie z art. 275 TWE, KE przedstawia PE do zatwierdzenia sprawozdanie z wykonania budżetu na poszczególne lata (procedura udzielania absolutorium może być bardzo rozciągnięta w czasie). Wreszcie charakterystyczną praktyką kontrolną jest inspirowanie przez deputowanych składania przez podmioty indywidualne petycji pod adresem Rady i KE, a następnie kontrolowanie ich wykonania. 7.2.4.4. Funkcje związane z powoływaniem i funkcjonowaniem innych organów UE PE zatwierdza skład KE i jej przewodniczącego (po raz pierwszy w odniesieniu do kandydatury Jacąues'a Delors'aw 1985 r.; natomiast pełny skład zatwierdzono po raz pierwszy w przypadku KE Jacques'a Santera w styczniu 1995 r.). Ma 1 TA usankcjonował również możliwość tworzenia specjalnych komisji śledczych dla zbadania określonych spraw; uprzednio mogły one działać na podstawie wspólnej decyzji PE, Rady i KE z 6 marca 1995 r. 162 również prawo odwołania KE poprzez uchwalenie większością dwóch trzecich głosów przy kworum jednej drugiej deputowanych wotum nieufności Pomiędzy zgłoszeniem wniosku i głosowaniem muszą upłynąć trzy dni Wnioski o wotum nieufności zgłaszano 4-krotnie przed wprowadzeniem wyborów bezpośrednich i 3-krotnie po 1979 r.; każdorazowo bez powodzenia, po części zapewne dlatego, że wnioski dotyczyły działań KE w celu wykonania decyzji Rady Ministrów. W marcu 1999 r. sprawozdanie Komitetu Ekspertów, zarzucające komisarzom nadużycia, łapownictwo i nepotyzm, doprowadziło do ustąpienia KE J. Santera; było bowiem oczywiste, że zagrażało jej uchwalenie wotum nieufności PE uczestniczy także w procedurze powoływania członków Dyrektorium EBC oraz TO. Należy zwrócić również uwagę na uprawnienia PE w postępowaniach przed ETS. W pierwotnym brzmieniu TWE nie przyznawał mu loci standi w postępowaniu o unieważnienie aktów prawnych stanowionych przez KE i Radę, upoważniał jedynie do wszczynania postępowania o zaniechanie, z której to kompetencji PE zresztą skutecznie korzystał12. Jakkolwiek ETS odmówił PE generalnego uprawnienia do zaskarżania aktów KE i Rady na podstawie art. 230 TWE13, to jednak uznał takie uprawnienie w odniesieniu do aktów naruszających jego prerogatywy14 . Ta praktyka została usankcjonowana przez odpowiednią poprawkę wprowadzoną przez TUE. 7.2.4.5. Inne funkcje PE PE utrzymuje bliskie stosunki z parlamentami państw członkowskich i państw trzecich. Deleguje także swoich przedstawicieli do wspólnych organów o charakterze przedstawicielskim, utworzonych na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez WE (np. organów parlamentarnych stowarzyszenia). Szczególne znaczenie ma współpraca z parlamentami narodowymi, znacznie zintensyfikowana po 1989 r. Wiodącą rolę odgrywa w nich Konferencja organów parlamentów narodowych wyspecjalizowanych w sprawach europejskich (CO-SAC). W latach dziewięćdziesiątych różne gremia podejmowały uchwały zachęcające do zintensyfikowania współpracy, m.in. do stworzenia drugiej izby PE, złożonej z przedstawicieli parlamentów narodowych. Plany te nie zostały dotąd urzeczywistnione. Protokół do TA sprecyzował uprawnienia parlamentów narodowych, które powinny w szczególności mieć możliwość wypowiadania się na temat projektów aktów prawnych przedstawianych przez KE. Tryb sprawowania Przez parlamenty kontroli nad działalnością rządów w zakresie integracji europejskiej pozostawiono prawom krajowym. ^ Por. sprawa 13/83 Parlament v. Rada, Zb. Orz. 1985, s. 1513. 3 Sprawa 302/87 Parlament v. Rada (Komitologia), Zb. Orz. 1988, s. 5615. 14 Sprawa C-70/88 Parlament v. Rada (Czernobyl), Zb. Orz. 1990, s. 1-2041. 163 i 7.3. Rada UE 7.3.1. Skład Rady Organ ten został utworzony jako Rada Ministrów; obecną nazwę przyjął na mocy własnej uchwały w 1993 r.15 Decyzja ta miała w zamyśle stanowić wyraz dostosowania Rady do zasady jedności instytucjonalnej UE. Rada UE jest organem specyficznym, ponieważ obraduje i podejmuje decyzje w różnym składzie: albo jako Rada do spraw Ogólnych, złożona z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich, albo też jako Rada wyspecjalizowana, złożona z odpowiednich ministrów resortowych. Co miesiąc — z wyłączeniem sierpnia — odbywają się posiedzenia Rady do spraw ogólnych, która odpowiada za kwestie unijnej polityki zagranicznej, ale również za pewne zagadnienia o charakterze specjalistycznym, ale poważnej wagi politycznej. Oprócz tego Rada zajmuje się problematyką finansową, a także ma za zadanie realizację decyzji Rady Europejskiej. Również raz w miesiącu spotykają się na sesjach Rady ministrowie finansów, zajmujący się harmonizacją podatków i polityki gospodarczej państw członkowskich, oraz ministrowie rolnictwa; inni ministrowie (Rada do spraw rynku wewnętrznego, grupująca ministrów do spraw europejskich, a także do spraw środowiska, turystyki, zdrowia i polityki społecznej i inne) spotykają się zazwyczaj raz na kwartał16. Skład Rady pozwala zresztą na odbywanie posiedzeń w różnych gremiach w tym samym czasie. W sumie Rada odbywa około 80 posiedzeń rocznie. W doktrynie można spotkać pogląd, że w celu koordynacji działań poszczególnych ministrów na szczeblu Rady należałoby doprowadzić do powołania we wszystkich państwach członkowskich ministerstw do spraw europejskich; postulat ten nie został jednak dotąd zrealizowany w prawie wspólnotowym. Szczególne znaczenie w państwach federalnych ma także kwestia reprezentowania w Radzie przedstawicieli rządów władz lokalnych, zwłaszcza w sprawach należących do kompetencji części składowych federacji W praktyce rząd federalny jest wówczas reprezentowany przez ministra krajowego. Również praktyka wykształciła normę o charakterze zwyczajowym, zgodnie z którą przedstawicielem państwa w Radzie może być sekretarz stanu. W każdym razie powszechnie w doktrynie akcentuje się pogląd, że państwo musi być reprezentowane przez polityka, a nie przez urzędnika państwowego. W razie nieobecności ministra danego państwa może on upoważnić do oddania głosu jedynie ministra innego państwa członkowskiego (również członka Rady), a nie niższego rangą przedstawiciela delegowanego w jego zastępstwie. 15 Decyzja 93/591, Dz. Urz. WE z 1993 r., L 281/18. 16 Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej z Sewilli z czerwca 2002 r. liczba formacji w Rady nie może przekraczać ,8. li 164 Niekiedy (zwłaszcza w kwietniu, czerwcu i październiku, kiedy posiedzenia Rady odbywają się w Luksemburgu i niejednokrotnie przeciągają się poza porę odlotu ostatnich samolotów do innych stolic europejskich) ministrowie zlecają reprezentowanie ich przez stałych przedstawicieli lub ich zastępców akredytowanych w Brukseli Na posiedzenia Rady zapraszani są przedstawiciele KE, odpowiadający resor-towo profilowi danej Rady. Rada może jednak w każdej chwili przyjąć uchwałę, że zamyka się dla osób postronnych. Decyzja taka dotyczy wówczas również komisarza. W posiedzeniach Rady biorą ponadto udział urzędnicy różnych resortów, zależnie od porządku obrad Rady. 7.3.2. COREPER Działania Rady wspierane są przez Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER). Komitet składa się z dwóch „grup": w skład pierwszej wchodzą ambasadorowie państw członkowskich (tzw. COREPER II, właściwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny za przygotowanie obrad Rad ogólnej i finansowej), natomiast drugiej — ich zastępcy (tzw. COREPER I, odpowiedzialny za sprawy legislacyjno-techniczne). COREPER jest jedynym ciałem zdolnym do kontrolowania całości ustawodawstwa wspólnotowego w poziomie. Oddzielną grupę tworzy specjalny Komitet do Spraw Polityki Rolnej. Wreszcie należy wspomnieć o wielu komitetach doradczych, wyspecjalizowanych, jak np. Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet Polityczny (obsługujący II filar) czy Komitet Art. 36 (do spraw III filara). Stosunki pomiędzy tymi komitetami a COREPER-em są dalekie od modelowych. Działania Rady są wspierane przez Sekretarza Generalnego i Sekretariat. Sekretarz wykonuje funkcje Wysokiego Przedstawicielstwa do spraw WPZB. Sekretariat natomiast, oprócz wspierania Wysokiego Przedstawicielstwa, obejmuje służby prawne oraz 8 dyrekcji generalnych, koordynujących zadania Rady w zakresie poszczególnych polityk wspólnotowych. Sekretariat odpowiada wreszcie za realizację umów stowarzyszeniowych (stowarzyszeniowych ramach rad stowarzyszenia) i za inne działania. 7-3.3. Funkcje Rady UE 1- Zadaniem Rady UE jest sprawowanie ogólnego kierownictwa politycznego, przy czym można znaleźć w doktrynie dobrze uzasadnione opinie, że jeśli początkowo ta funkcja była pomyślana jako tymczasowa, to z upływem czasu uległa wzmocnieniu. Obejmuje ona m.in. obowiązek podejmowania decyzji w sprawach realizacji celów traktatów oraz koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich (art. 145 TWE), zwłaszcza w zakresie gospodarki rynkowej, konkurencji oraz wymogów unii gospodarczej i walutowej. 165 2. Rada UE posiada wyłączną kompetencję prawodawczą. Rodzaje aktów prawnych wydawane przez Radę wymienione są w art. 249 TWE17. Akty Rady są, co do zasady wiążące zgodnie z literą traktatów założycielskich i podlegają kontroli z punktu widzenia ich legalności Oprócz tego Rada wydaje różnego rodzaju akty nienazwane. Akty Rady mają specyficzny charakter, nie są umowami międzynarodowymi (chyba, że są to tzw. akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie). Rada ma również kompetencję do zawierania umów międzynarodowych w imieniu WE oraz kompetencje decyzyjne w II i III filarze UE. Działalność prawotwórcza Rady jest jednak uzależniona od inicjatywy ustawodawczej KE. Podział kompetencji między Radę a KE w sferze działalności prawotwórczej jest dość płynny, tzn. Rada nie tylko stanowi prawo, ale może wpływać na jego stosowanie. Czyni to poprzez tzw. komitologię18, tj. nałożony na KE obowiązek konsultowania poszczególnych działań delegowanych na KE przez Radę UE — zgodnie z art. 211 TWE — z komitetami powołanymi przez Radę. Rozróżnia się trzy rodzaje procedur związanych z funkcjonowaniem komitetów: doradcze (które mogą doprowadzić do odroczenia decyzji KE), zarządzające (które mogą uchylić decyzje komisji) i regulacyjne. Charakter zależy od wpływu decyzji komitetów na proces decyzyjny, a zwłaszcza na kształt propozycji ustawodawczej i kompetencji wykonawczych komisji Nowa decyzja z 1999 włącza do procedur komi-tologicznych Parlament Europejski, który może wypowiadać się w sprawie negatywnych opinii komitetów odnośnie do aktów przyjmowanych w trybie współdecydowania. Komitologia została zakwestionowana przez PE przed ETS jako wkraczająca w dziedzinę zastrzeżoną dla wyłącznej kompetencji KE, a w szczególności jako naruszenie równowagi kompetencyjnej pomiędzy KE i Radą UE19. Spór w tej kwestii zakończył się zawarciem kompromisowego, trójstronnego porozumienia między Radą, KE i PE z 20 grudnia 1994 r. PE uzyskał dostęp do informacji o zamiarze utworzenia przez Radę komitetu oraz o aktach doń skierowanych. Interesujące, że pomimo obowiązku konsultacji obejmującego niemal 200 komitetów mogących zablokować inicjatywę ustawodawczą i tysięcy wydanych opinii, liczba projektów zakwestionowanych nie przekracza 10. 3. Rada UE odgrywa istotną rolę w procedurze budżetowej. Przedstawia opracowany przez KE projekt PE. Jeśli ten nie zgłosi uwag w ciągu 45 dni, budżet uznaje się za przyjęty. W przypadku sprzeciwu dochodzi do dość skomplikowanego postępowania rozjemczego, w którym decydujący głos przypada znowu Radzie. Posiedzenia Rady odbywają się zawsze według ustalonego schematu. Porządek dnia (agenda) obejmuje dwie kategorie spraw: tzw. sprawy A, przygotowane przez 17Zob. rozdział 8. 18 Podstawą komitologii jest decyzja Rady 87/373/EWG, Dz. Urz. WE z 18 lipca 1987 r., L 197. Obecnie obowiązuje decyzja 1999/468 z 28 czerwca 1999 r., Dz. Urz. WE z 1999 r., L 148/23. 19 Sprawa C-417/93 Parlament Europejski v. Rada, Zb. Orz. 1995, s. 1-1185. 166 COREPER i przyjmowane bez dyskusji, oraz sprawy B, wymagające podjęcia decyzji politycznej. Możliwe jest wycofanie jakiejś sprawy z kategorii A do B, ale dyskusja nad nią i formalne rozstrzygnięcie nie mogą być podjęte na tym samym posiedzeniu, na którym zmieniono kwalifikację danej kwestii W czasie obrad przewodniczący Rady jest wspierany przez Sekretarza Generalnego oraz członków służb prawnych, których szef może być na bieżąco konsultowany przez wszystkich członków Rady w razie powstania jakichkolwiek wątpliwości Obrady Rady do szczytu w Edynburgu w 1992 r. były tajne; później zdecydowano, że możliwe jest przeprowadzenie transmisji telewizyjnej, jeśli przedmiotem obrad jest sprawa wielkich inicjatyw o znaczeniu wspólnotowym albo ważne projekty ustawodawcze. Ujawniane są również wyniki głosowania nad przyjęciem aktów prawnych, chyba że Rada większością głosów zdecyduje inaczej. 7.4. Komisja Europejska KE jest najważniejszą instytucją wspólnotową pełniącą funkcje wykonawcze. Składa się z 20 członków, którzy muszą być obywatelami państw członkowskich, przy czym zasadą jest, iż żadne państwo nie może posiadać więcej niż dwóch komisarzy (w praktyce po dwóch komisarzy nominują duże państwa WE: Niemcy, Francja, Włochy, Wielka Brytania i Hiszpania). Rada w drodze jednomyślnej decyzji może zmienić liczbę komisarzy. W przeszłości często były wysuwane projekty zmniejszenia tej liczby, ale zawsze napotykały opór ze strony wspomnianych dużych państw, niechętnych do rezygnacji z jednego komisarza; z kolei małe państwa torpedowały propozycje sprowadzające się do takiej reformy, która polegałaby na pozbawieniu ich prawa do nominowania swego komisarza. Kadencja KE wynosi pięć lat (z prawem poszczególnych komisarzy do ponownego mianowania). Wraz z rozszerzaniem się UE, KE będzie powiększała skład do maksymalnie 27 członków. Ponieważ tzw. duże państwa rezygnują z „drugiego" komisarza oznacza to, że każde państwo członkowskie (w tym 12 obecnych państw kandydujących) będzie miało po jednym komisarzu. Po osiągnięciu liczby 27 komisarzy zostanie podjęta decyzja o zmniejszeniu ich liczby oraz ustaleniu zasad rotacji — ma to być tzw. zasada rotacji egalitarna, tzn. obejmująca wszystkie państwa członkowskie na równych prawach. 7.4.1. Powoływanie Komisji Zostało uregulowane na nowo w Traktacie z Maastricht. Procedurę rozpoczyna każdorazowo powołanie przez Radę Europejską przewodniczącego KE20, co nastę-Puje na sześć miesięcy przed wyborem pozostałych członków. Nominacja była od I O ile w początkowym okresie przewodniczący KE był traktowany jedynie jako Primus inter pares, o tyle w ostatnich latach jego znaczenie (ale i ciążąca na nim odpowie- 167 1984 r. konsultowana z rozszerzonym biurem PE. Obecnie — zgodnie z art. 214 ust. 2 TWE — jest wymagane zatwierdzenie przewodniczącego przez plenum PE. Pozostali członkowie KE są proponowani przez rządy państw członkowskich w porozumieniu z przewodniczącym KE. Po indywidualnych przesłuchaniach (nie wynikających z traktatów), w czasie których kandydaci spotykają się z właściwymi rzeczowo komisjami PE, i dyskusji nad programem, KE podlega zbiorowemu zatwierdzeniu przez PE; po uzyskaniu jego aprobaty Rada powołuje KE. Zmodyfikowana procedura ma podwójny cel: po pierwsze, wzmocnienie roli przewodniczącego KE; po drugie, wprowadzenie namiastki odpowiedzialności politycznej członków KE przed PE (interesujące, że kadencja KE została powiązana z kadencją PE w ten sposób, że wybory nowej KE powinny być dokonywane przez nowo wybrany skład PE). W związku z zamiarem umożliwienia KE bezstronnego wypełniania obowiązków, TWE nie przewiduje możliwości odwołania jej przez rządy państw członkowskich. Do dymisji KE jako całości lub ustąpienia poszczególnych komisarzy może natomiast doprowadzić PE w opisanym wyżej trybie uchwalenia wotum nieufności (art. 201 TWE). Czym innym jest natomiast możliwość odwołania członka KE przez ETS na wniosek Rady lub KE, w przypadku poważnego naruszenia prawa albo trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków (art. 215 TWE). Nowo wybrana KE rozdziela pomiędzy siebie teki ministerialne, a także wybiera wiceprzewodniczących (o ile uprzednio było ich sześciu, a mianowały ich zgodnie państwa członkowskie, o tyle KE wybiera spośród siebie jednego, a co najwyżej dwóch). Znaczącą rolę odgrywają państwa członkowskie, a od wejścia w życie TA także przewodniczący KE. Traktat wymaga od komisarza uczciwości przy pełnieniu funkcji oraz zabrania wykonywania dodatkowych zajęć; postuluje również nie obejmowanie pewnych stanowisk i nie przyjmowanie korzyści, które mogłyby rzucać cień na ich uczciwość również po ustaniu kadencji21. Członkowie KE nie mogą przyjmować instrukcji i zaleceń od państw członkowskich. Pomimo tej formalnej niezależności, w praktyce wielu z nich utrzymuje ścisłe kontakty ze swoimi narodowymi stałymi przedstawicielstwami w Brukseli Więzi te podtrzymywane są także poprzez członków gabinetów komisarzy, którymi zazwyczaj są ich współobywatele (tradycja każe jednak, by wśród członków gabinetu był co najmniej jeden obywatel państwa innego niż komisarz). dzialność) znacząco wzrosła. W szczególności na mocy TN przewodniczący Komisji uzyskał kompetencję do ustalenia linii politycznej Komisji i określania zakresu obowiązków jej członków. 21 W dziejach WE tylko raz zdarzyło się, że urzędujący komisarz w końcowym okresie sprawowania funkcji został mianowany profesorem prawa europejskiego na jednym z uniwersytetów holenderskich. Natomiast znaczne wątpliwości wzbudziło zatrudnienie niemieckiego komisarza M. Bangemanna po ustaniu kadencji w firmie Telefonica, nad którą nadzór sprawował jako funkcjonariusz WE. Sprawa ta zakończyła się kompromisowo zgodą zainteresowanego na karencję zatrudnienia i zachowanie tajemnicy służbowej również po zakończeniu kadencji w KE. 168 Członkom KE przysługują przywileje i immunitety konieczne dla sprawowania przez nich funkcji. 7.4.2. Struktura Komisji22 Komisarze (wraz z gabinetami, w skład których wchodzą urzędnicy przydzieleni z klucza przez KE, ale także rodzimi współpracownicy komisarzy i osoby zaufane); Służba prawna; Biuro Przewodniczącego; Służba tłumaczy; Urząd Statystyczny; DG (Dyrektoriat Generalny) Stosunki zewnętrzne (tj. wspólna polityka handlowa); DG Konkurencja; ;• DG Rynek wewnętrzny; DG Przedsiębiorstwa; DG Kształcenie i kultura; DG Ochrona zdrowia i konsumenta; DG Rybołówstwo; ' ¦ - DG Badania naukowe; v DG Środowisko; r ' DG Energia i transport; DG Budżet; DG Podatki i cła; DG Kadry i Administracja; DG Kontrola finansowa; DG Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne; DG Społeczeństwo informacyjne; DG Wspólny ośrodek badawczy; DG Rozwój; DG Rozszerzenie UE; DG Handel; DG Zatrudnienie i sprawy socjalne; DG Rolnictwo; DG Handel; ¦ ¦ DG Zatrudnienie i sprawy socjalne; Agencja do spraw Zaopatrzenia Euratomu;..; • ; Biuro Bezpieczeństwa; '¦¦.¦¦ ..¦¦¦¦ Urząd do spraw Publikacji WE; ¦ : Europejska Fundacja do spraw Poprawy Warunków Życia i Pracy (z siedzibą w Dublinie); '' Stan dyrekcji generalnych na 9 listopada 2001 r. 169 w Europejskie Centrum Kształcenia Zawodowego (z siedzibą w Berlinie). Dyrektoriaty Generalne (które, jak widać, mają różne znaczenie polityczne i merytoryczne) dzielą się na dyrekcje i wydziały. Niezależnie od tej centralnej struktury KE utrzymuje jeszcze swoje biura (przedstawicielstwa) w poszczególnych państwach członkowskich i w państwach trzecich. Te pierwsze służą przede wszystkim celom informacyjnym oraz kontaktom z władzami państwa przyjmującego, ponieważ stosowanie prawa wspólnotowego zostało powierzone przede wszystkim organom administracyjnym i sądowym poszczególnych państw członkowskich. Personel KE liczy obecnie około 22 000 osób, zatrudnionych w Brukseli i Luksemburgu. Znaczną część spośród nich stanowią tłumacze. Co do zasady, pracownicy rekrutowani są na zasadach konkursu, z uwzględnieniem możliwie szerokiej reprezentacji geograficznej (aczkolwiek w praktyce zdecydowaną przewagę ilościową wśród urzędników KE mają Belgowie i Włosi). Dotyczy to jednak tylko personelu wykonawczego (kategorie zatrudnienia B, C i D). Dyrektorzy generalni (Al) i dyrektorzy (A2) są zatrudniani przez mianowanie. Skład pracowników KE uzupełniają osoby zatrudnione na różne okresy, a także przeróżni eksperci i osoby delegowane do pracy w KE przez państwa członkowskie. Szefem służb obsługujących KE jest Sekretarz Generalny. KE została ukształtowana w układzie o fuzji organów (art. 9 i nast.) jako organ niezależny od innych instytucji wspólnotowych. W związku z tym — zgodnie z art. 162 TWE — sama przyjęła swój regulamin23. Decyzje podejmowane są — co do zasady — na posiedzeniach plenarnych większością głosów, w obecności co najmniej połowy komisarzy. Możliwe jest podejmowanie uchwał w trybie obiegowym, jeśli właściwe dyrekcje generalne oraz służby prawne nie wyrażą sprzeciwu; z tej możliwości KE często korzysta. W każdym czasie w ramach procedury pisemnej każdy z komisarzy może jednak zażądać zwołania w danej kwestii posiedzenia plenarnego. Wyjątkowo KE może upoważnić jednego lub kilku komisarzy do działania w jej imieniu i przygotowania projektu aktu prawnego (procedura delegowania). Posiedzenia KE odbywają się raz w tygodniu, w środy, w Brukseli; wyjątkowo w czasie sesji PE są one ze względów praktycznych przenoszone do Strasburga. Co poniedziałek natomiast spotykają się szefowie gabinetów komisarzy w celu przygotowania posiedzeń środowych. Agenda dzienna posiedzenia (w pewnej analogii do prac COREPER-u) dzieli się na tzw. listę A i listę B. Lista A obejmuje sprawy, które owe nieformalne ciało uzgadnia w stopniu ograniczającym podjęcie przez KE decyzji do formalnego głosowania; w sprawach z listy B, KE przeprowadza dyskusję merytoryczną przed podjęciem decyzji Taka procedura wzbudza pewne wątpliwości w doktrynie, która niejednokrotnie sugerowała zwiększenie roli wyższych funkcjonariuszy (dyrektorów generalnych) i osłabienie pozycji szefów gabinetów. 23 Obecnie obowiązujące rules of procedures z 27 listopada 2000 r. (regulamin ten uchylił regulamin z 18 września 1999 r.) opublikowane w Dz. Urz. WE z 2000 r., L 308, s. 26. 170 7,4.3. Funkcje KE Przede wszystkim na podstawie art. 211 TWE jest KE strażnikiem traktatów założycielskich i prawa wtórnego. W związku z tym na podstawie art. 226 uzyskała kompetencję do wszczynania postępowania przed ETS, wraz z towarzyszącym mu uprawnieniem do stosowania różnych środków prawnych. Interesujące, że inicjatywa wszczęcia postępowania oraz kolejnych jego stadiów nie wychodzi od poszczególnych dyrekcji generalnych, lecz z gabinetów politycznych komisarzy. W ramach tej funkcji KE przysługują liczne szczególne uprawnienia, w tym prawo do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzyskiwania informacji, zarówno od państw członkowskich, jak i od podmiotów gospodarczych (aczkolwiek w granicach i na warunkach określonych przez Radę). W związku z tym na urzędnikach KE ciąży obowiązek przestrzegania tajemnicy służbowej, który nie ma jednak charakteru absolutnego, i może być uchylony w sprawach uzasadnionych interesem publicznym. W wyjątkowych sytuacjach — w zakresie prawa konkurencji, polityki transportowej oraz EWWiS — KE przysługuje też prawo do nakładania sankcji na jednostki W tym kontekście istotną rolę odgrywa przezroczystość prac KE oraz dostęp do dokumentów, będące przedmiotem licznych kontrowersji Inna sprawa, że problem ten dotyczy w równym stopniu Komisji, jak innych instytucji (zwłaszcza Rady UE i trybu podejmowania decyzji). Zasady dostępu do dokumentów regulują: decyzja Rady z 20 grudnia 1993 r.24 oraz kodeks postępowania Rady i Komisji z 6 grudnia 1993 r.25. Każda instytucja wydaje własne przepisy dotyczące dostępności akt i dokumentów (Rada zliberalizowała swe zasady w kwietniu 2001 r.). Co do zasady, każda osoba powinna mieć swobodny dostęp do dokumentów, bez potrzeby wykazywania interesu indywidualnego. Odmowa dostępu musi być uzasadniona i może mieć miejsce ze względu na interes publiczny, ochronę jednostki lub życia prywatnego, ochronę tajemnicy handlowej lub przemysłowej oraz ochronę interesów finansowych Wspólnoty. Konieczność wyważenia tych wszystkich czynników przy podejmowaniu decyzji o umożliwieniu lub odmowie dostępu potwierdziło orzecznictwo SPI26. Zasady udostępniania dokumentów obecnie określa rozporządzenie Parlamentu i Rady z 20 maja 2001 r.27, obejmujące oprócz tych dwóch instytucji również Komisję. Akt ten nawiązuje do poprzednio obowiązujących. Wprowadza jedynie nową klasyfikację podstaw odmowy dostępu na przesłanki absolutne (m.in. bezpieczeństwo publiczne, obrona narodowa, polityka zagraniczna) i warunkowe (nie można odmówić dostępu, jeśli przemawia za tym interes publiczny - chronione są do- 24 Dz. Urz. L 340/43. 25 Dz. Urz. L 340/41. 26 ¦*-¦'L.. LJ Iz., ]_, JTv/ T,li Por. np. sprawy T-194/94, Carvel i Guardian Newspapers Ltd. V. Rada, Zb. Orz. s. 11-2767, oraz T-74/95 Svenska journalistenfórbundet v. Rada, Zb. Orz. 1998, s. 11-2289, i inne. -.'..,,. 27 Dz. Urz. L 145/43. " 171 kumenty handlowe i akta sądowe). Rozporządzenie precyzuje ponadto pojęcie pomiędzy państwami członkowskimi i instytucjami WE. KE ma wpływ na kształtowanie polityki WE. Przejawia się ono w szczególności tym, że właśnie jej przysługuje wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. W TWE brak jednak ogólnego postanowienia w tej kwestii, a wspomniane uprawnienie wynika z przepisów szczegółowych, upoważniających Radę do podejmowania określonych działań wyłącznie na wniosek KE. Dotyczy to również przedstawienia projektu budżetu oraz propozycji rewizji traktatów założycielskich (na równi z państwami członkowskimi); zmodyfikowano tę kompetencję tylko w odniesieniu do II i III filara, a także w kwestiach określonych w Tytule IV TWE (sprawy migracji i azylu, przeniesione do TWE przez TA). Pozycja jej jest jednak nieco osłabiona w stosunku do pierwotnych rozwiązań, kiedy to Rada mogła zmienić projekt proponowany przez KE wyłącznie jednomyślnie. Co więcej, Rada może zażądać od KE podjęcia prac nad określoną tematyką i przedstawienia projektu aktu. Zobowiązanie takie nie działa w odwrotną stronę, tzn. KE nie może zmusić Rady do uchwalenia danego aktu (chyba że w trybie skargi do ETS). Jednocześnie KE może w każdej chwili zmodyfikować projekt przedstawiony Radzie; w skrajnych okolicznościach zdarzało się nawet wycofanie projektu w przypadku znaczącej jego modyfikacji przez Radę. Praktyka ta wzbudzała wątpliwości co do jej legalności W wielu sytuacjach i na różnej podstawie KE musi konsultować przygotowywane projekty z przedstawicielami państw członkowskich, a także z najróżniejszymi komisjami i komitetami doradczymi, których liczba wynosi około 1000. Do bardzo poważnego sporu kompetencyjnego doszło w drugiej połowie lat osiemdziesiątych pomiędzy KE i Radą. Ta ostatnia uznała bowiem, że nadzór nad stosowaniem aktów prawa wtórnego nie powinien być zostawiony wyłącznie KE, lecz należy go powierzyć specjalnie powołanym komitetom, utworzonym z urzędników państw członkowskich, i mającym różne kompetencje, od doradczych po stanowiące (tj. mogące zablokować prace KE). Nie zmodyfikowano przy tym tekstu TWE, w którym zgodnie z art. 145 (obecnie art. 202) funkcję egzekwowania prawa wspólnotowego wykonuje KE. Legalność decyzji w sprawie komitologii została potwierdzona przez ETS w 1989 r.28 KE posiada uprawnienia prawodawcze, zarówno samoistne, wynikające z regulacji traktatowej lub prawa wtórnego, jak i przekazane przez Radę. ETS potwierdził przy tym w jednym ze swoich orzeczeń, że KE może wydawać zarówno dyrektywy, jak i decyzje; w przypadku pierwszych z nich nie jest istotne, że akty te powinny być skierowane do określonych podmiotów, gdyż wymóg ów jest spełniony przez skierowanie środków do państw członkowskich29. Ponadto, w opinii ETS, co najmniej od momentu wejścia w życie JAE istnieje domniemanie kompetencji KE do wydawania aktów wykonawczych, a Rada może pozosta- 28 Sprawa 16/88 Komisja v. Rada, Zob. Orz. 1989, s. 3457. Zb. też wyżej, s. 162. 29 Sprawy połączone 188-190/80 Francja, Włochy i Wielka Brytania v. Komisja, Zob. Orz. 1982, s. 2545. 172 i wić sobie prawo do przyjmowania niezbędnych środków tylko w takich przypadkach, w których może to bardzo mocno uzasadnić (o ile jednak w sprawach uregulowanych w TEWWiS Rada zachowuje niewielkie kompetencje, o tyle zdecydowanie zwiększają się one na gruncie TWE). Ponadto KE może wydawać opinie i zalecenia w różnych kwestiach, i z tego uprawnienia nader często korzysta. Dokumenty KE (komunikaty) stanowią istotne wskazówki dla kształtowania, wykładni i stosowania prawa wspólnotowego. KE spełnia ważkie funkcje wykonawcze. Składają się na nie: stosowanie prawa wspólnotowego w odniesieniu do jednostek (podmiotów gospodarczych) __ w szczególności wydawanie decyzji przewidzianych przez system prawa konkurencji i kontrolowanie pomocy państwa; nadzór nad korzystaniem przez państwa z klauzul ochronnych dopuszczalnych na mocy traktatów założycielskich; zarządzanie funduszami wspólnotowymi (Europejskim Funduszem Ukierunkowania i Gwarancji Rolnictwa, Funduszem Rozwoju Regionalnego, Europejskim Funduszem Socjalnym, środkami finansowymi przeznaczonymi na interwencję w poszczególnych sektorach gospodarki). KE spełnia niezwykle istotne funkcje w zakresie stosunków zewnętrznych WE. W szczególności chodzi tu o prowadzenie negocjacji w związku z zamiarem zawarcia przez WE umów międzynarodowych, przygotowywanie propozycji działania i stanowienia prawa w ramach wspólnej polityki handlowej oraz kontrolowanie zgodności z prawem wspólnotowym umów zawieranych przez państwa członkowskie. KE sprawuje też pewne funkcje protokolarne, jak np. podpisywanie przez jej przewodniczącego — wraz z przewodniczącym Rady — najważniejszych umów międzynarodowych WE, a także przyjmowanie przedstawicieli państw obcych (akredytację). Jako osobną funkcję KE wymienia się niekiedy również reprezentowanie WE w postępowaniu przed ETS. 7.5. Europejski Trybunał Sprawiedliwości30 Istnienie ETS jest jedną z cech wyróżniających WE jako organizację ponadnarodową, zgodnie z tzw. zasadą autonomii sądowej. Państwa członkowskie zobowiązały się do poddawania wszystkich sporów wynikających na tle wykładni i stosowania prawa wspólnotowego (w tym także sporów dotyczących przyszłych regulacji prawnych) rozstrzygnięciu specjalnie utworzonego organu sądowego. Sposób działania ETS wyznaczają cztery czynniki: po pierwsze, procedury określone w TWE, Statucie ETS i Regulaminie; po wtóre, szczególne typy postępowania, a zwłaszcza pytania prejudycjalne (art. 234 TWE); po trzecie, szczególny reżim językowy; po czwarte, fakt, iż sędziowie i rzecznicy wywodzą się z różnych kul-tur i tradycji prawnych. ¦ -------------------_^ Mt 0 Ograniczamy się tu do przedstawienia aspektów organizacyjnych dotyczących organów wymiaru sprawiedliwości w UE. W sprawie procedur por. rozdział 11. ; ,¦ 173 ETS liczy 15 sędziów i 8 rzeczników generalnych. Liczba sędziów początkowo wynosiła 7, zwiększała się w miarę kolejnych akcesji, ale zawsze była nieparzysta (dla uniknięcia możliwości powstania pata w orzekaniu w przypadku sporu) Zgodnie z TN, każde z państw członkowskich po rozszerzeniu 2004 r. będzie miało prawo nominowania jednego sędziego. O ile funkcje sędziowskie są znane i nie budzą wątpliwości, o tyle wyjaśnienia wymaga instytucja rzeczników generalnych, wzorowana na francuskiej Radzie Stanu (sądzie administracyjnym). Są oni członkami ETS, ale nie są sędziami Funkcja ich polega na analizie orzecznictwa ETS w sprawach zbliżonych do stanowiącej przedmiot postępowania i opracowaniu propozycji orzeczenia; sąd nie jest tą propozycją związany, a rzecznik nie bierze udziału w naradzie sędziowskiej i nie może bezpośrednio wpłynąć na kształt orzeczenia. Rzecznik działa zawsze we własnym imieniu, podczas gdy sędziowie wydają wyrok w imieniu sądu. Sędziowie i rzecznicy generalni wybierani są na kadencję 6-letnią, przy czym co trzy lata jest wymieniana połowa składu. Powoływani są przez Radę w drodze konsensusu spośród osób, mogących pełnić w poszczególnych państwach członkowskich najwyższe funkcje sądownicze (w praktyce spotyka się wielu wyższych urzędników-praktyków lub profesorów prawa europejskiego; nie jest wymagane natomiast pełnienie w państwie członkowskich funkcji sędziowskiej). W praktyce każde państwo posiada „swojego" sędziego; rzeczników mianują zawsze największe państwa WE (po jednym z Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch), natomiast pozostali obsadzani są spośród kandydatów proponowanych przez małe państwa na zasadzie rotacji Sędziowie są nieusuwalni, chyba że pozostali sędziowie orzekną w stosunku do któregoś z nich, iż nie spełnia wymaganych warunków lub nie jest w stanie wywiązać się z obowiązków. Zdarzyły się cztery przypadki rezygnacji ze stanowiska (m.in. sędzia angielski Slynn został powołany w 1992 r. do Izby Lordów, a sędzia irlandzki 0'Dalaigh w 1975 r. został wybrany na prezydenta Irlandii). Wynagrodzenie sędziów wynosi 112,5% górnego pułapu uposażenia najstarszych rangą funkcjonariuszy WE z najdłuższym stażem; sędziowie nie płacą podatków krajowych, ale podlegają podatkowi wspólnotowemu, wynoszącemu do 45% uposażenia. Sędziowie nie mogą wykonywać żadnych innych funkcji, z wyjątkiem pracy akademickiej. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że sędzia uczestniczy tygodniowo w 3-5 przesłuchaniach, naradach w 5-7 sprawach oraz w posiedzeniach plenarnych dotyczących 8-10 spraw, do tego opracowuje własne sprawy oraz musi znaleźć czas na lekturę, obciążenie jego jest znaczące. Sędziowie wybierają spomiędzy siebie Prezesa ETS na okres trzech lat, z prawem reelekcji Jego funkcje polegają na kierowaniu i organizowaniu prac Trybunału, wydawaniu zarządzeń, reprezentowaniu ETS na zewnątrz i przewodniczeniu sesjom plenarnym. ETS orzeka w pełnym składzie (plenarnym — przy stosunkowo niskim kworum 11 sędziów, co pozwala pozostałym sędziom orzekać równolegle, przyspieszając prace Trybunału) albo w izbach. Obecnie powołanych jest sześć izb siedmio-, pięcio- i trzyosobowych (każdy sędzia może być członkiem więcej niż jednej izby). Plenum właściwe jest dla rozpatrywania spraw wnoszonych przez 174 aństwa członkowskie lub instytucje wspólnotowe, a także dla wydawania orzec-Peń prejudycjalnych, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość wyda-Z ia ich przez izbę. W pozostałych sprawach rozstrzygają izby, chyba że sprawa jest oważna albo że pozwane państwo lub instytucja WE zażąda rozpatrzenia sprawy przez pełny skład ETS. ETS posiada własny sekretariat kierowany przez Sekretarza Trybunału (powoływanego przez sędziów i rzeczników na okres sześciu lat; odpowiada on za cały przepływ i przechowywanie korespondencji ETS oraz za przygotowywanie protokołów posiedzeń i rozpraw). Zespół urzędniczy ETS liczy obecnie około 700 osób. Szczególną rolę odgrywają w nim referendarze w liczbie po trzech na każdego rzecznika i sędziego, którzy służą im pomocą przy opracowywaniu spraw. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg. 7.6. Sąd Pierwszej Instancji Sąd ten został utworzony decyzją z 24 października 1988 r.31 w celu odciążenia ETS, jako jego organ pomocniczy. Składa się z 15 sędziów, wybieranych w ten sam sposób i przy zastosowaniu tych samych kryteriów co sędziowie ETS. W Sądzie nie ma rzeczników generalnych — w razie potrzeby ich funkcję spełnia wyznaczony sędzia. Sędziowie powoływani są na sześć lat, z prawem reelekcji i przy wymianie połowy składu co trzy lata. Co do zasady, Sąd orzeka w izbach; na posiedzeniu plenarnym tylko wtedy, gdy powaga lub zawiłość sprawy tego wymaga. Sąd właściwy jest we wszystkich sprawach dotyczących jednostek (w zakresie prawa konkurencji, pomocy państwa, ale również stosunku pracy funkcjonariuszy WE). Wyłączone jest natomiast wydawanie orzeczeń prejudycjalnych oraz w sprawach z powództwa państwa członkowskiego lub instytucji WE. W sytuacjach określonych prawem od orzeczenia Sądu przysługuje zainteresowanym stronom prawo wniesienia odwołania do ETS, co jest rozwiązaniem wyjątkowym w sądownictwie międzynarodowym. Postępowanie przed organami sądowymi Wspólnoty cechują trzy czynniki: kontradyktoryjność, uprzywilejowanie formy pisemnej oraz inkwizycyjność. Może się ono toczyć w każdym języku oficjalnym WE, aczkolwiek dotąd nie zdarzyło się postępowanie w języku irlandzkim. W praktyce językiem roboczym ETS jest francuski Pozew wpływający do Trybunału (Sądu) jest kierowany przez Prezesa ETS do określonej izby, doręcza się go wszystkim sędziom (choć w praktyce czyta go tylko sędzia sprawozdawca i wybrany rzecznik generalny), Pozwanemu, państwom członkowskim i instytucjom WE (które mają prawo zgłaszać uwagi). Strony przedstawiają na wezwanie sądu memoriały pisemne; następnie odbywa się (bardzo krótka) rozprawa ustna, która ma miejsce we wtorek lub w środę przed południem. Przedstawione jest na niej sprawozdanie sędziego sprawozdawcy, następnie opinie stron (ograniczone do 30 minut z. Urz. WE z 1988 r., L 319/1 z późniejszymi zmianami. 175 i najczęściej polegające na udzielaniu odpowiedzi na pytania sędziów), odbywa się postępowanie dowodowe (dowody z dokumentów, przesłuchania świadków i biegłych), a na zakończenie jest prezentowana opinia rzecznika generalnego. Następnie odbywa się narada sędziów, po czym na specjalnie zwołanym posiedzeniu jest ogłaszany wyrok, w którym podaje się krótko fakty, przedstawia stanowiska i roszczenia stron, a następnie formułuje sentencję orzeczenia. Wyrok jest wydawany zawsze w imieniu całego ETS, niedopuszczalne są zdania indywidualne i odrębne. W orzeczeniu ETS rozstrzyga również o kosztach (postępowanie jest bezpłatne, a najczęściej każda strona opłaca własne koszty). Wyroki publikowane są w specjalnym zbiorze orzeczeń. Są one ostateczne, acz w zupełnie wyjątkowych sytuacjach dopuszczalna jest rewizja. Trybunał, a także od momentu jego powstania Sąd Pierwszej Instancji, odgrywają olbrzymią rolę w funkcjonowaniu WE. Podstawowym ich zadaniem jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto sprawują one kontrolę nad ważnością i legalnością aktów prawa wtórnego oraz interpretują traktaty założycielskie i inne instrumenty wspólnotowe. ETS spełnia wielkiej wagi funkcje prointegracyjne, przyczyniając się do rozwoju prawa wspólnotowego. Zawdzięczamy mu m.in. tak istotne i dzisiaj oczywiste dla wszystkich kwestie, jak bezpośrednie stosowanie dyrektyw, odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za naruszenia prawa wspólnotowego czy też wprowadzenie do prawa wspólnotowego ochrony praw podstawowych. ETS spełnia jednocześnie funkcje sądu międzynarodowego, konstytucyjnego, gospodarczego, administracyjnego oraz sądu pracy. 7.7. Trybunał Obrachunkowy Instytucja ta (zwana również Trybunałem Rewidentów Księgowych, Trybunałem Audytorów, Trybunałem Kontroli Budżetowej albo Izbą Obrachunkową) funkcjonuje od 1977 r. (na podstawie umowy z 22 lipca 1975 r.). Podstawę działania stanowią art. 246-248 TWE. W jego skład wchodzi 15 członków, powoływanych przez Radę po zasięgnięciu opinii PE na okres sześciu lat, z prawem ponownego powołania. Po rozszerzeniu liczba członków TO będzie wynosiła 27. Członkowie TO wybierają spośród siebie przewodniczącego na kadencję 3-letnią. Członkowie TO muszą mieć staż w organach kontrolnych państw członkowskich i muszą wykazywać szczególne predyspozycje do zajmowania stanowiska, w tym gwarancje niezawisłości Status ich jest zbliżony do statusu sędziów ETS i SPI. W szczególności muszą zachować niezależność od państw członkowskich oraz nie wolno im wykonywać jakichkolwiek zajęć niezgodnych z ich funkcją we WE. Członkowie TO mogą ustąpić na własne życzenie, po ustaniu kadencji, poprzez śmierć albo w wyniku odwołania przez ETS w przypadku analogicznym do możliwości odwołania sędziów ETS; w innych sytuacjach są nieusuwalni Zadaniem TO jest współdziałanie z Radą i KE w sprawach finansowych oraz kontrola gospodarki pieniężnej WE, a w szczególności bieżących dochodów i wy- 176 datków oraz wykonania budżetu. Kontrola jest wykonywana na podstawie dokumentów w siedzibie instytucji WE oraz w państwach członkowskich (w tym ostatnim przypadku — w porozumieniu z ich organami kontrolnymi). Obejmuje ona działania wszystkich podmiotów dysponujących i gospodarujących funduszami wspólnotowymi. Podstawowym zadaniem TO jest sporządzanie na zakończenie roku budżetowego sprawozdania, które jest ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspólnoty. Oprócz tego TO może sporządzać raporty specjalne i opinie na wniosek instytucji WE. Wszystkie sprawozdania TO przyjmowane są większością głosów członków Izby. Na mocy TA TO uzyskał możliwość dochodzenia i ochrony swoich uprawnień przed ETS. Siedzibą TO jest Luksemburg. TO jest instytucją wzbudzającą wiele emocji Przede wszystkim państwa będące płatnikami netto postulują zwiększenie kontroli nad wykorzystywaniem funduszy wspólnotowych przez ich adresatów, w tym także nad wydawaniem funduszy pomocowych przez beneficjantów zewnętrznych. KE zarzuca mu dążenie do kontrolowania wydatków nie tylko z punktu widzenia legalności i celowości, lecz także merytorycznego. Z kolei Rada i PE często zatrudniają TO do przygotowywania raportów dotyczących gospodarowaniem przez KE funduszami strukturalnymi 7.8. Funkcjonariusze WE Liczba osób zatrudnionych na stałe lub czasowo w instytucjach WE wynosi około 30 500 osób. Status ich regulują: Regulamin Służbowy oraz Warunki Zatrudnienia Funkcjonariuszy. Zgodnie z definicją, funkcjonariuszem jest osoba zatrudniona na podstawie pisemnej decyzji właściwego organu na jednym ze stanowisk określonych dla poszczególnych instytucji Status ich ma charakter publicznoprawny, a nie kontraktualny. Podstawowym wymogiem w stosunku do urzędników jest lojalność wobec WE, bez względu na obywatelstwo. Funkcjonariusze rekrutuje się w drodze konkursu (organizowanego czy to dla poszczególnych instytucji, czy też w skali międzyinstytucjonalnej), przy czym brane są pod uwagę dwa podstawowe kryteria: kompetencji (zdolności, skuteczności działania) i możliwie najszerszej reprezentacji geograficznej. Nie wprowadzono przy tym kwot zatrudnienia dla obywateli poszczególnych państw, zaś kryterium obywatelstwa powinno być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy kandydaci reprezentują jednakowy poziom merytoryczny. Po przeprowadzeniu konkursu jury ustaliło listę kandydatów, którzy następnie kolejno otrzymują propozycję zatrudnienia. Inny tryb rekrutacji dopuszczalny jest tylko dla stanowisk dyrektorskich (Al i A2) Często zdarza się, że na najwyższe stanowiska mianowane są osoby wywodzące si? spoza służby cywilnej WE (z poszczególnych państw członkowskich); ich sytuacja z punktu widzenia pragmatyki służbowej jest mniej korzystna, w szczegól-n°ści mogą oni zostać zwolnieni ze względu na dobro służby. Urzędnicy dzielą się na 4 kategorie (A,B,C,D), a w obrębie kategorii — na 8 klas. Awans w obrębie 177 tej samej kategorii następuje po uzyskaniu określonego stażu pracy, natomiast do wyższej kategorii — według specjalnych reguł. O ile początkowo funkcjonariusze wspólnotowi spełniali głównie zadania koncepcyjne i kontrolne, o tyle w ostatnich latach coraz częściej powoływani są oni do realizacji konkretnych, acz różnorodnych programów (Tacie, Phare, Meda Sokrates, programy pomocy humanitarnej itp.). W coraz większym zakresie funkcjonariusze WE przejmują także funkcje zarządzające do organów i urzędów narodowych. Prawa pracownicze obejmują: prawo do pomocy ze strony instytucji wspólnotowych prawo do kierowania wniosków i skarg, prawo do wglądu do akt personalnych, swobody związkowe i prawo do strajku. Funkcjonariuszom przysługują immunitety sądowe w związku z czynnościami służbowymi, a zwłaszcza zwolnienie z narodowych obowiązków podatkowych (natomiast podlegają podatkowi wspólnotowemu). Immunitet proceduralny nie obejmuje postępowań przed ETS i SPI, przy czym ten ostatni jest właściwy dla rozstrzygania sporów pracowniczych. Funkcjonariusze podlegają dyscyplinie służbowej (w szczególności są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy służbowej i do wykonywania poleceń służbowych, przy czym szczególne procedury regulują postępowanie w przypadku poleceń niezgodnych z prawem) i mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenia regulaminu pracy i za szkody wyrządzone w związku ze sprawowanymi funkcjami 7.9. Inne organy Najistotniejsze znaczenie mają organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, a w szczególności Komitet Ekonomiczno-Społeczny (KEiS) oraz Komitet Regionów (KR). Oba Komitety są organami doradczymi Rady i KE. W ich skład wchodzi po 222 osób, reprezentujących w pierwszym przypadku różne grupy zawodowe i społeczne, w drugim — społeczności regionalne i lokalne. Po rozszerzeniu zgodnie z TN liczba członków obu komitetów nie powinna przekraczać 350. Dokonano rozdziału 344 miejsc w obu komitetach, z czego Polsce przyznano po 21 (co jest liczbą równą liczbie miejsc przysługujących Hiszpani). Komitety powoływane są na okres czterech lat spośród kandydatów przedstawianych przez państwa członkowskie przez Radę, po konsultacji z KE. Kandydatami na członków KR mogą być wyłącznie osoby pełniące funkcje wybieralne bądź politycznie podporządkowane organom wybieralnym na szczeblu regionalnym. Same Komitety wybierają spomiędzy siebie przewodniczącego i biuro. Zadaniem ich jest udzielanie konsultacji instytucjom wspólnotowym w przypadkach określonych w TWE. I tak KEiS powinien mieć możliwość wypowiadania się m.in. w sprawach: kształcenia, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, sieci transeuropejskich, przemysłu, funduszy strukturalnych, a od wejścia w życie TA również polityki rolnej, swobodnego przepływu osób, przedsiębiorczości, rynku wewnętrznego, badań naukowych itp. Natomiast KR jest konsultowany w kwestiach: kształcenia, kultury, funduszy strukturalnych itp. (podobnie jak KEiS), a po 178 wejściu w życie TA — również w sprawach zatrudnienia, społecznych, środowiska, kształcenia zawodowego i polityki transportowej. Komitety nie odgrywają zbyt poważnej roli w funkcjonowaniu UE, a Rada bierze pod uwagę ich opinie zdecydowanie rzadziej niż propozycje spotykających się regularnie w zamku Val Duchesse na przedmieściach Brukseli organizacji pracodawców i związków zawodowych. Należy również wskazać na pewne organy, które są tworzone na podstawie umów międzynarodowych zawieranych przez WE. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że organy takie nie mogą być traktowane jako organy WE, to jednak w orzecznictwie ETS32 ukształtowała się zasada, zgodnie z którą akty prawne stanowione przez takie organy są traktowane jak akty instytucji wspólnotowych ze wszystkimi tego konsekwencjami Dotyczy to nie tylko organów tworzonych na podstawie umów stowarzyszeniowych, ale nie jest to regułą. __________ . , V Por. np. sprawę 30/88 Republika Grecka v. Komisja WE, Zb. Orz. 1989, s. 3711; Orzecznictwo, s. 321. 179 Stanisław Biernat 8 Źródła prawa Unii Europejskiej Literatura: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2002; A. Bleckmann, Europarecht, Koln 1997; K.-D. Borhardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europdischen Union, Heidelberg 2002; Ch. Calliess, M. Ruffert (red.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied 2002; P. Craig, G. De Biirca, EU Law, Oxford 2003; F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2001; E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europdischen Union, Miinchen (luźne kartki, różne lata wydania); H. von der Groeben, H.Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG Vertrag, Badan-Baden 1997/1998; T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford2003; PJ.G. Kapteyn, P. VerLoren van Themaat, Introduction to the Law ofthe European Com-munities, London-The Hague-Boston 1998; Ch. Koenig, A. Haratsch, Europarecht, Tiibin-gen 2000; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, 1.1, Warszawa 2000; Th. Oppermann, Europarecht, Miinchen 1999; M. Pechstein, Ch. Koenig, Die Europaische Union, Tiibingen 2000; S. Prechal, Directives in European Comminity Law, Oxford 1995; J. Schwarze (red.), EU Kommentar, Baden-Baden 2000; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002; S. Weatherhill, P. Beaumont, EU Law, London 1999; G. Winter (red.), Sources and Ca-tegories of European Union Law, Baden-Baden 1996; A. Wróbel (red.), Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2003. 8.1. Uwagi wstępne 8.1.1. Klasyfikacje źródeł prawa Źródła prawa Unii Europejskiej tworzą bardzo zróżnicowany obraz. Istotne odmienności występują między poszczególnymi filarami Unii, a zwłaszcza między I filarem z jednej strony, a II i III — z drugiej strony. Najbardziej rozwinięte są źródła prawa WE (w I filarze). Źródła prawa UE można klasyfikować według raźnych kryteriów. Stosownie do tego, od kogo pochodzą, mówi się o źródłach tworzonych przez państwa członkowskie oraz tworzonych przez instytucje WE. Twog3 to być przy tym' akty jednostronne, albo wielostronne (umowy). Według innego kryterium wyróżnia się źródła prawa pisanego i niepisanego. Jeśli cho- dzi o ichjdiarakter prawny, niektóre źródła prawa Unii zawierają normyjwiążące Prawnie ich adresatów, a inne są formalnie niewiążące. 181 8.1.2. Pojęcie i zasięg acąuis communautaire Rozpowszechnionym pojęciem w doktrynie prawa europejskiego oraz w orzecznictwie jest acąuis[communautaire. Występuje ono również w_art._2, art. 3 j. ąrt._„43 ust. 1 TUE.. Pojęcielio tłumaczy się najczęściej jako „dorobek wspólnotowy". Nazwa mogłaby sugerować związek z I filarem (WE i prawem wspólnotowym), należy ją jednak rozumieć szerzej, tak aby objąć także pozostałe filary UE. Na dorobek ten składa się całe dotychczasowe prawo UE, wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, polityki wspólnotowe, orzecznictwo sądowe, zwyczaje, a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE. Granice omawianego pojęcia nie zawsze są wyraźne i niekiedy powstają wątpliwości, co do zaliczenia pewnych aktów do acąuis. Ma to istotne znaczenie przy przystępowaniu nowych państw do Unii Europejskiej; państwa_te_są zobowiązane przyjąć całe acąuis communautaire. W dotychczasowej praktyce UE, w akcie dotyczącym warunków przystąpienia do UE (akcie akcesyjnym), będącym załącznikiem do traktatu akcesyjnego, wymienia się kategorie aktów, do przyjęcia których są zobowiązane nowe państwa członkowskie1. Takie rozwiązanie przyjęto także w akcie akcesyjnym z 2003 r. (art. 2-art. 6). 8.1.3. Źródła prawa pierwotnego i pochodnego Często spotyka się w nauce prawa europejskiego,podział źródeł prawa na źródła prawa pierwotnego oraz prawa pochodnego (wtórnego). Do źródeł prawa pierwotnego zalicza się traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz tzw. ogólne zasady prawa. Z kolei, źródłami prawa pochodnego są akty poszczególnych instytucji WE (funkcjonujących także jako instytucje UE w II i III filarze), a także rozmaite umowy zawierane przez Wspólnoty, albo przez państwa członkowskie. Granice między prawem pierwotnym i pochodnym, a także przynależność pewnych aktów do prawa Unii Europejskiej w ogóle, mogą niekiedy budzić wątpliwości W każdym razie jest wymagane, aby normy prawa pochodnego były zgodne z normami prawa pierwotnego. Na straży tej zgodności stpi_ETS (por. art. 230 TWE). ¦¦¦¦¦""¦ ¦"""" 8.2. Traktaty, na których opiera się UE 8.2.1. Traktaty założycielskie Do źródeł prawa pierwotnego Unii Europejskiej zalicza się przede wszystkim tzw. traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej. Są to: Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zawarty w Paryżu w 1951 r.2. Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej zawarty w Rzymie w 1957 r. (zwany też Traktatem Rzymskim, albo w skrócie: TWE); Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EUROATOM) zawarty w Rzymie w 1957 r.; Traktat o Unii Europejskiej, zawarty w Maastricht w 1992 r (zwany też Traktatem z Maastricht, w skrócie TUE). Integralną część traktatów stanowią protokoły i deklaracje dołączone do traktatów, przyjęte za wspólnym porozumieniem państw członkowskich (por. np. art. 311 TWE); to samo można odnieść do protokołów do TUE, mimo braku wyraźnego przepisu w tej materii Ponadto do źródeł prawa pierwotnego zalicza się traktaty nowelizujące powyższe traktaty. Chodzi tu o JAE z 1986 r., Traktat z Maastricht z 1992 r., TA z 1997 r., a także o TN z 2001 r. 8.2.2. Traktaty akcesyjne W skład prawa pierwotnego UE wchodzą także traktaty akcesyjne, tj. traktaty mocą których do UE są przyjmowane nowe państwa członkowskie. Traktatów takich było do tej pory pięć (z lat 1972, 1979, 1985, 1994, 2003), z tym że ostatni z nich, obejmujący również Polskę, ma wejść w życie 1 maja 2004 r. W wyniku tych traktatów liczba państw członkowskich wzrosła z sześciu do piętnastu, a po najnowszym rozszerzeniu Unii ma wynieść dwadzieścia pięć. W traktatach akcesyjnych, a także w aktach akcesyjnych będących ich załącznikami, oprócz licznych postanowień określających szczegółowo warunki przystępowania danego państwa do Unii, znajdują się także postanowienia zmieniające przepisy traktatów założycielskich Wspólnot i Unii, np. dotyczące liczebnego składu instytucji oraz wymagań większości głosów, niezbędnych do podjęcia uchwał. Wreszcie, do prawa pierwotnego zalicza się dalsze umowy państw członkowskich normujące najistotniejsze kwestie ustrojowe UE (dawniej Wspólnot) np. Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich z 1957 r. oraz Traktat o Fuzji z 1965 r.; obie te umowy spełniły już swoje zadania i zostały uchylone na mocy TA. Por. J. Barcz, Struktura przyszłego traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej wraz z wybranymi odniesieniami konstytucyjnoprawnymi, w: E. Popławska (red.), Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000, s. 301 i nast. 182 Traktat ten został zawarty na 50 lat i wygasł 23 lipca 2002 r. 183 i 8.2.3. Charakter traktatów Przedstawione wyżej traktaty są wielostronnymi umowami międzynarodowymi państw europejskich. Państwa te poprzez zawarcie traktatów stały się członkami Wspólnot Europejskich, a od 1993 r. — UE. Źródłami pierwotnego prawa Unii Europejskiej są, więc źródła prawa międzynarodowego publicznego Jednak w świetle orzecznictwa ETS, nie wyczerpuje to charakteru Traktatów. Trybunał nazwał mianowicie TWE „kartą konstytucyjną Wspólnot"3. Idea ta została rozciągnięta przez wielu przedstawicieli doktryny na całe prawo pierwotne UE. 8.2.4. Problem konstytucji UE Zagadnienie, czy Unia Europejska ma (już?) swoją konstytucję jest obecnie przedmiotem ożywionych dyskusji4. Krytycy przedstawionej koncepcji podkreślają, że pojęcie konstytucji jest ściśle związane z państwem, którym ani WE, ani UE nie są. Ponadto zwracają uwagę na to, że aby mówić o konstytucji, niezbędne byłoby jej przyjęcie przez podmiot, który jest do tego legitymowany. Tymczasem nie ma „narodu europejskiego", a traktaty założycielskie są tylko umowami międzynarodowymi i w pełni pozostają w dyspozycji państw, które je zawarły. Zwolennicy traktowania prawa pierwotnego UE jako konstytucji podkreślają natomiast, że pojęcie konstytucji niekoniecznie jest ograniczone jedynie do państw, a o konstytucjach można mówić na różnych poziomach organizacji życia politycznego. Do tworzenia konstytucji nie jest potrzebne istnienie jednego narodu europejskiego, a poszczególne państwa, zawierające traktaty, korzystają z wystarczającej legitymacji, udzielonej im przez ich obywateli Przede wszystkim jednak zwolennicy tezy o istnieniu już obecnie konstytucji europejskiej zwracają uwagę na treść norm prawa pierwotnego: wyznaczają one ustrój UE i WE, rozgraniczają kompetencje UE i państw członkowskich, wyposażają instytucje WE w kompetencje władcze, a także proklamują prawa podstawowe jednostek. Jest to więc materia konstytucyjna, wykraczająca znacznie poza treść typowych umów międzynarodowych kreujących organizacje międzynarodowe. Podkreśla się przy tym, że konstytucja europejska jest dopiero w fazie stopniowego powstawania. Deklaracja Rady Europejskiej przyjęta w Laeken w grudniu 2001 r. zapowiedziała głęboką dyskusję na temat „reorganizacji" traktatów, ich uproszczenia 3 Por. orzeczenie ETS 294/83 Les Verts v. Parliament, Zb. Orz. 1986, s. 1339; opinia ETS 1/91 dotycząca projektu umowy o utworzeniu EOG, Zb. Orz. 1991, s. 1-6079. 4 Por. z nader obszernej literatury różne poglądy, np. R. Arnold, Perspektywy prawne powstania konstytucji europejskiej, PiP, 2000, nr 7, s. 35 i nast; I. Pernice, Proces powstawania europejskiego prawa konstytucyjnego, w: Prawo publiczne na przełomie, Poznań 2001, s. 31 i nast.; T. C. Hartley, The Constitutional Foundations ofthe European Union, „The Law Quarterly Review", 2001, s. 225 i nast.; P. Craig, Constitutions, Constitutionalism, and the European Union, „European Law Journal", 2001, nr 2, s. 125 i nast. 184 i ewentualnego połączenia ich tekstów, a w dalszej przyszłości nawet przyjęcia Konstytucji Unii Europejskiej. Zagadnienia te były w latach 2002-2003 przedmiotem prac Konwentu Europejskiego5. Konwent przedłożył w czerwcu 2003 r. Radzie Europejskiej w Salonikach projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy; ostateczny tekst został sporządzony w lipcu 2003 r. Projekt ten stanowi podstawą prac Konferencji Międzyrządowej, poczynając od października 2003 r.6. Jeśli państwa członkowskie, w tym również państwa przystępujące do Unii Europejskiej w 2004 r., osiągną porozumienie co do treści nowego Traktatu, zastąpi on, po wejściu w życie, obecnie obowiązujące traktaty, na których opiera się Unia. Gdy tak się stanie, Unia Europejska będzie posiadać konstytucję rozumianą nie tylko w znaczeniu materialnym, jako zespół norm najwyższej rangi, ale w znaczeniu formalnym, jako akt prawny, noszący taką nazwę i normujący całościowo materie, które zalicza się powszechnie do materii konstytucyjnej. .:¦¦¦¦"¦.¦ • : ..... 8.3. Zasady ogólne prawa UE 8.3.1. Rola ETS przy formułowaniu zasad ogólnych W skład prawa pierwotnego UE wchodzą tzw. zasady ogólne prawa unijnego, formułowane zwłaszcza w odniesieniu do prawa wspólnotowego (I filara UE). Wiele z tych zasad nie zostało wprost wyrażonych w Traktatach lub w prawie pochodnym, ale znalazły wyraz w orzecznictwie ETS. Należy stwierdzić, że ETS jest instytucją nie tylko stosującą prawo, ale i (współ) stanowiącą je. ETS nie eksponuje wszakże swojej twórczej roli stwierdzając, że zasady ogólne „tkwią immanentnie w traktatach" i są jedynie wydobywane na zewnątrz w wyniku interpretacji traktatów. Niektóre zasady rozwinięte w orzecznictwie zyskują po pewnym czasie podstawy w traktatach; przykładem może być zasada proporcjonalności (art. 5 akapit 3 TWE). 1JS 8.3.2. Zasady ogólne zapewniające demokratyczny i praworządny charakter Unii Zasady prawa Unii Europejskiej nie stanowią jednolitej kategorii Można je podzielić na dwie grupy. Patrz rozdział 20. Tekst projektu Konstytucji w polskim tłumaczeniu jest dostępny w Internecie na stronie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej: www.ukie.gov.pl 185 Pierwszą grupę stanowią zasady, które są współcześnie zaliczane do kanonów praworządnych i demokratycznych państw. WE (ani LJE) nie jest, co prawda państwem, jednak Wspólnota jest organizacją ponadpaństwową wykonującą wiele zadań i kompetencji, które są zazwyczaj domeną państw. Treść i znaczenie omawianych zasad ogólnych wynikają z roli, jaką pełnią instytucje WE wobec państw członkowskich, jak i wobec obywateli UE oraz innych podmiotów prawa. W tej grupie zasad ogólnych najczęściej wyróżnia się zasady: pewności prawa i ochrony zaufania, w czym mieści się m. in. zakaz działania prawa wstecz i poszanowanie praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz ogólną zasadę równości, następnie zasady: zgodności działania instytucji WE z traktatami, demokratyzmu oraz jawności (przejrzystości). Ponadto wymienia się zasady o charakterze proceduralnym, np. zawierające prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ne bis in idem, i inne. Instytucje WE są zobowiązane do przestrzegania tych zasad w całej swojej działalności, zarówno przy stanowieniu, jak i przy stosowaniu prawa. 8.3.3. Prawa podstawowe jako zasady ogólne 8.3.3.1. Proklamowanie ochrony praw podstawowych w orzecznictwie ETS Drugą grupą ogólnych zasad prawa proklamowanych w orzecznictwie ETS są prawa podstawowe jednostek. Początkowo w pisanym prawie pierwotnym nie było postanowień dotyczących praw podstawowych. Jednak, w licznych orzeczeniach poczynając od przełomu lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. ETS stwierdzał, że prawa podstawowe są zawarte w ogólnych zasadach prawa wspólnotowego, które Trybunał zobowiązany jest chronić. Za źródła inspiracji dla proklamowania praw podstawowych, jako składników prawa wspólnotowego, ETS uznał tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe służące ochronie praw człowieka; wśród nich najczęściej wymieniana była Europejska Konwencja Praw Człowieka z 1950 r.7 8.3.3.2. Stanowisko pozostałych instytucji WE w kwestii praw podstawowych Choć koncepcja ochrony praw podstawowych w prawie wspólnotowym jest dziełem ETS, należy zaznaczyć, że także inne instytucje WE: PE, Rada UE i KE wspierały w przeszłości ETS i wielokrotnie podkreślały potrzebę wzmocnienia ochrony praw człowieka w ramach UE. Instytucje te podejmowały wiele przedsięwzięć 7 Por. np. orzeczenie 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, Zb. Orz. 1979, s. 3727. 186 i wydawały akty, o raczej politycznym i moralnym niż ściśle prawnym charakterze (soft law). Rada Europejska w Kolonii w czerwcu 1999 r. podjęła decyzję o przystąpieniu do prac nad projektem Karty Praw Podstawowych UE. Karta ta została proklamowana w grudniu 2000 r. w Nicei przez PE, Radę Unii Europejskiej i KE8. 8.3.3.3- Podstawy traktatowe praw podstawowych i ich ochrony Od wejścia w życie TUE w 1993 r. prawa podstawowe znalazły swoje podstawy w pisanym prawie pierwotnym. Art. 6 ust. 2 TUE (w kształcie i według numeracji wprowadzonej w TA) brzmi: „UE szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako ogólne zasady prawa wspólnotowego". Po wejściu w życie TA przestrzeganie art. 6 ust. 2 TUE podlega jurysdykcji ETS w granicach określonych w art. 46 lit. d TUE; w istocie ten ostatni przepis nie wprowadza znaczącej zmiany, skoro ETS już wcześniej uznawał się za powołanego do ochrony praw podstawowych jednostek. Należy także wspomnieć w tym kontekście o art. 6 ust. 1 TUE, zgodnie z którym UE opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 49 TUE, takie same wymagania są stawiane państwom ubiegającym się o członkostwo w UE. Art. 7 TUE przewiduje natomiast sankcje za poważne i stałe naruszenie zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE. . 8.3.3.4. Podmioty zobowiązane do ochrony praw podstawowych ' Powoływanie się na prawa podstawowe ma w pierwszym rzędzie zapewnić podmiotom prawa ochronę przed nadmierną lub nieuzasadnioną ingerencją ze strony instytucji Wspólnoty. ETS ma kompetencje do badania, czy w wyniku wydania (zaniechania wydania) aktów prawa wspólnotowego nie zostały naruszone czyjeś prawa podstawowe. W późniejszym okresie Trybunał zaczął badać zgodność z prawami podstawowymi także działań (aktów) państw członkowskich, co oznaczało znaczne rozszerzenie zakresu zastosowania konstrukcji wspólnotowych praw podstawowych. Zgodnie z orzecznictwem ETS akty organów państw członkowskich podlegają kontroli z punktu widzenia zgodności z prawami podstawowymi tylko wówczas, gdy organy te działają „w obszarze stosowania Prawa wspólnotowego"9. Pojęcie to nie jest jednak precyzyjne. ¦ • i * Patrz rozdziały 8.5.3 oraz 14.3. Por. np. orzeczenie C-159/90 SPUC v. Grogan, Zb. Orz. 1991, s. 4685. 187 \l 8.4. Akty prawa pochodnego WE (w I filarze UE) 8.4.1. Zagadnienia wstępne 8.4.1.1. Katalog aktów prawa pochodnego Art. 249 TWE zawiera katalog aktów prawa pochodnego. Są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, a także akty niewiążące: zalecenia i opinie. Jak się okaże niżej, katalog ten nie jest pełny. Wprowadzony na mocy Traktatu z Maastricht art. 110 TWE przyznaje ponadto Europejskiemu Bankowi Centralnemu kompetencje do wydawania, w ramach polityki walutowej, rozporządzeń, decyzji, zaleceń i opinii 8.4.1.2. Problem hierarchii aktów prawa pochodnego ' • Nie można obecnie mówić o hierarchii wiążących aktów prawa pochodnego wymienionych w art. 249 TWE. Poszczególne rodzaje aktów mają jedynie różne funkcje, kręgi adresatów i wobec tego: odmienny charakter prawny. Kolizje norm zawartych w różnych aktach prawnych są rozstrzygane według znanych reguł: lex posterior, oraz lex specialis. Wyjątkowo tylko można mówić o hierarchii między tzw. rozporządzeniami (dyrektywami) podstawowymi Rady UE, które stanowią podstawę do wydawania tzw. rozporządzeń (dyrektyw) wykonawczych przez KE. Możliwości delegowania kompetencji prawotwórczych przez Radę na rzecz KE wynikają z art. 202 i 211 TWE10. 8.4.2. Rozporządzenia 8.4.2.1. Zakres i adresaci norm rozporządzeń Stosownie do art. 249 akapit 2 TWE: „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Jak wynika z przytoczonego określenia, rozporządzenia mają najszerszy zakres obowiązywania, tak pod względem geograficznym, jak i podmiotowym. Adresatami ich norm są nie tylko wszystkie państwa członkowskie, ale i jednostki (osoby fizyczne i prawne). Omawiane akty mają charakter abstrakcyjny i mogą znaleźć zastosowanie w nieokreślonej liczbie przypadków. Rozporządzenia wspólnotowe są niekiedy porównywane do ustaw w krajowych porządkach prawnych. ,; . 8.4.2.2. Znaczenie rozporządzeń dla organów tworzących prawo w państwach członkowskich Normy rozporządzeń obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich inkorporowania czy transponowania do krajowych porządków prawnych. Co więcej, zasadniczo uważa się za niedopuszczalne, aby ustawodawcy państw członkowskich wprowadzali rozporządzenia wspólnotowe do prawa krajowego za pomocą ustaw czy innych aktów normatywnych11. W dziedzinach unormowanych rozporządzeniami wspólnotowymi organy prawodawcze państw członkowskich są zobowiązane do uchylenia wcześniejszych krajowych przepisów prawnych niezgodnych z tymi rozporządzeniami i na powstrzymaniu się od ustanawiania takich przepisów w przyszłości. Obowiązki te wynikają z zasady lojalności państw członkowskich wobec WE (art. 10 TWE). Rozporządzenia, zachowując swój wspólnotowy charakter, stają się integralną częścią krajowych porządków prawnych. W założeniu, normy zawarte w rozporządzeniach wspólnotowych powinny być kompletne, tak aby nie wymagały konkretyzacji przez organy państw członkowskich. W praktyce zdarza się jednak, że rozporządzenia nie są pełne i niezbędne staje się uzupełnianie ich treści przez instytucje WE albo ustawodawców państw członkowskich; stosowne upoważnienia do wydawania dalszych przepisów znajdują się niekiedy w samych rozporządzeniach. 8.4.2.3. Rozporządzenia jako instrument unifikacji prawa państw członkowskich Rozporządzenia są przejawem najgłębszej ingerencji prawodawcy wspólnotowego w porządki prawne państw członkowskich. Są one instrumentem ujednolicania (unifikacji) prawa na całym terytorium Wspólnoty. Z kilku tysięcy obowiązujących rozporządzeń można przykładowo wymienić rozporządzenia normujące wspólnotowe prawo celne (materialne i proceduralne), rozporządzenia w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, rozporządzenia normujące procedury przed instytucjami wspólnotowymi w różnych sprawach należących do kompetencji tych instytucji, np. w prawie konkurencji, rozporządzenia określające rodzaje dopuszczalnych porozumień przedsiębiorstw, które nie naruszają zasad konkurencji, albo rozporządzenia precyzujące uprawnienia obywateli państw członkowskich i członków ich rodzin zatrudnionych w innych państwach. y> 10 Patrz rozdział 9.5.2. 188 Por. orzeczenie ETS 34/7ŚVańofay. Amministrazione delia Finanze, Zb. Orz. 1973, s. 981. V-~~-"'' 189 8.4.3. Dyrektywy 8.4.3.1. Zakres, i adresaci norm dyrektyw Kolejną kategorią aktów wspólnotowego prawa pochodnego są dyrektywy. Stosownie do art. 249 TWE akapit 3: „Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Dyrektywy różnią się istotnie od rozporządzeń. Są one adresowane do państw członkowskich ( z reguły do wszystkich). Dyrektywy nie są natomiast adresowane do innych podmiotów prawa; nie mogą być bezpośrednim źródłem uprawnień jednostek lub ich obowiązków. Od tej zasady istnieją wszakże istotne wyjątki12. 8.4.3.2. Obowiązki praw członkowskich implementowania dyrektyw Jak wynika z przytoczonego wyżej fragmentu art. 249 TWE dyrektywy z założenia nie normują w sposób pełny zagadnień będących ich przedmiotem i wymagają uściślenia lub uzupełnienia przez państwa członkowskie. Dokładniej rzecz biorąc normy dyrektyw wymagają wprowadzenia (implementowania, transpono-wania) do prawa krajowego13. Państwa członkowskie powinny tego dokonać do końca terminu wyznaczonego w przepisach końcowych danej dyrektywy; z reguły jest to okres od jednego roku do trzech lat. Implementowanie dyrektywy polega zasadniczo na wydaniu aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego, który wprowadzi normy zawarte w dyrektywie do porządku prawnego w tym państwie. Takim aktem prawnym może być ustawa lub inny akt prawny powszechnie obowiązujący; wybór zależy od danego państwa. Może się niekiedy zdarzyć, że prawo krajowe już wcześniej odpowiada wymaganiom dyrektywy i nie ma potrzeby dokonywania w nim zmian. W świetle orzecznictwa ETS nie wystarczają jednak zmiany praktyki stosowania prawa przez organy administracyjne, wprowadzane za pomocą wewnętrznych przepisów administracyjnych, ponieważ zmiany takie uważane są za niewystarczająco stabilne14. Obowiązkiem państwa członkowskiego wynikającym z TWE jest nie tylko terminowe, ale i pełne transponowanie norm zawartych w dyrektywach do prawa krajowego. O pełnej implementacji dyrektywy można mówić, gdy normy prawa krajowego stwarzają podstawy dla kompetencji organów państwowych, a także określają uprawnienia lub obowiązki podmiotów prawa, niezbędne do 12 Patrz rozdział 10.4.6. 13 Por. M. Szwarc, Warunki poprawnej implementacji dyrektyw w porządkach prawnych państw członkowskich w świetle prawa wspólnotowego, PPE, 2001, nr 1 (9), s. 5 i nast. 14 Por. np. orzeczenie C-361/88 Commission v. Germany, Zb. Orz. 1991, s. 1-2567. 190 osiągnięcia celów, przewidzianych w danej dyrektywie. Implementacja dyrektyw nie musi natomiast polegać, ani nawet zasadniczo nie powinna, na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych, chyba że dyrektywa jest bardzo szczegółowa i nie pozostawia w praktyce swobody państwom członkowskim. VV aktach prawnych wprowadzających normy dyrektyw do krajowego porządku prawnego powinny zostać unormowane kwestie, które nie zostały uregulowane w dyrektywach, ale pozostawione państwom do samodzielnego wyboru; chodzi tu o owe „formy i środki" służące realizacji wyznaczonego w dyrektywie „rezultatu". Jak wynika z powyższych rozważań, w przypadku posłużenia się dyrektywą prawo jest tworzone w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest wydanie danej dyrektywy, a drugim: ustanowienie prawa krajowego w celu implementowania norm tej dyrektywy. Zaniedbanie terminowego i pełnego implementowania dyrektywy jest naruszeniem obowiązku państwa członkowskiego przestrzegania i wykonywania zobowiązań traktatowych (zasada lojalności — art. 10 TWE) i może być podstawą do wszczęcia postępowania na podstawie art. 226 lub 227 TWE, a także, po spełnieniu dalszych wymagań, podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec jednostek15. 8.4.3.3. Dyrektywy jako instrument harmonizacji prawa państw członkowskich Dyrektywy są, w odróżnieniu od rozporządzeń, instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich, nie zaś jego ujednolicenia. W wyniku wydania dyrektyw i wprowadzenia ich norm do prawa krajowego dochodzi do zbliżenia porządków prawnych państw członkowskich, ale nie do ich identyczności Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Wspólnoty, przy równoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych i poszanowaniu wykształconych w nich konstrukcji prawnych, mających często długą tradycję. To, jak dalece następuje upodobnienie prawa państw członkowskich, zależy od stopnia szczegółowości dyrektyw, a w konsekwencji od tego, ile swobody pozostawiają one ustawodawcom krajowym; praktyka w tej dziedzinie jest rozmaita. Ponadto, stosownie do tego, w jaki sposób normy dyrektyw wpływają na ustawodawców krajowych, w doktrynie wyróżnia się na podstawie analizy poszczególnych dyrektyw harmonizację: pełną, opcjonalną, częściową, alternatywną i minimalną16 . Dyrektywy są wydawane w rozmaitych dziedzinach prawa wspólnotowego. Służą one urzeczywistnieniu idei rynku wewnętrznego, tj. znoszeniu ograniczeń 15 Por. np. orzeczenie ETS C-6/90 Francovich v. Italy, Zb. Orz. 1991, s. 1-53.5.7. 16 Por. P. J. Slot, Harmonisation, ELRev. 1996, s. 378 i nast. . ; ¦¦¦'<¦ 191 w swobodzie przepływu towarów, osób, usług i kapitału, m. in. poprzez harmonizację wymagań technicznych produktów, uznawania kwalifikacji i dyplomów uzyskanych przez obywateli innych państw członkowskich, zasad funkcjonowania instytucji finansowych (banków, firm ubezpieczeniowych), harmonizację prawa spółek, i in. Za pomocą dyrektyw realizuje się także m. in. polityki ochrony środowiska i ochrony konsumentów. Powyższy wykaz jest dalece niepełny. 8.4.4. Decyzje Stosownie do art. 249 akapit 4 TWE: „Decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana". Decyzje wspólnotowe nie stanowią jednorodnej grupy aktów. Mają one najczęściej charakter indywidualny i są porównywane do aktów administracyjnych w prawie krajowym; wniosek taki wynika pośrednio z art. 230 akapit 4 TWE. Adresaci decyzji są w niej bezpośrednio określeni, albo ustala się ich w sposób pośredni; mogą być nimi państwa członkowskie (pojedyncze lub kilka z nich), przedsiębiorstwa lub inne podmioty prawa. Decyzje spotyka się w wielu dziedzinach prawa wspólnotowego, np. w prawie konkurencji, pomocy państwa dla przedsiębiorstw, albo w dziedzinie wspólnej polityki rolnej. 8.4.5. Zalecenia i opinie '"" Zalecenie i opinia to, zgodnie z art. 249 akapit 5 TWE, akty niemające mocy wiążącej dla adresatów. Adresatami mogą być inne instytucje wspólnotowe, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa. Omawiane akty wyrażają stanowisko danej instytucji wspólnotowej w pewnej dziedzinie lub konkretnej sprawie17. Niekiedy opinie są fragmentem szerszego procesu decyzyjnego z udziałem kilku instytucji wspólnotowych, por. np. opinie PE dotyczące umów międzynarodowych WE (art. 300 ust. 3 TWE). Zalecenia i opinie są często stosowane w praktyce. ETS stwierdził, że zalecenia powinny być uwzględniane przez organy państw członkowskich przy wykładni prawa krajowego18. Należy pamiętać o tym, że niekiedy to samo określenie obejmuje akty o różnym charakterze prawnym; np. opinie, o których mowa w art. 249 TWE nie należy utożsamiać z umotywowanymi opiniami z art. 226 TWE, ani opiniami ETS, o których mowa w art. 300 ust. 6 TWE. 7 Por. np. zalecenie Rady z 2003 r. zawierające ogólne wytyczne dotyczące polityki gospodarczych państw członkowskich i Wspólnot, Dz. Urz. UE L 195/1. * Por. orzeczenie C-322/88 Grimaldi v. Fonds des maladies professionnelles, Zb. Orz. 1989, s. 4407. 192 g.4.6. Akty nienazwane (sui generiś) VV praktyce, oprócz aktów wprost wymienionych w art. 249 TWE, wydawane są także inne akty instytucji WE. Akty te są zaliczane w literaturze zbiorczo do kategorii „aktów sui generis", albo „aktów nienazwanych". Noszą one różne na-zvvy, np. uchwały, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, sprawozdania, zawiadomienia, memoranda, programy, plany. Niektóre wiążące akty nienazwane mają podstawy traktatowe (np. art. 213 ust. 1 zdanie 2; art. 80 ust. 2 TWE). Charakter takich aktów jest niejednolity. Niektóre z nich wywołują skutki prawne (te akty są często zwane „uchwałami"), w większości jednak mają charakter prawnie niewiążący (np. rezolucje). Przedmiotem wielu aktów są sprawy wewnętrzne, organizacyjne WE i jej aparatu, a inne akty są skierowane do adresatów usytuowanych na zewnątrz wspólnotowych struktur organizacyjnych. Niewiążące akty instytucji wspólnotowych, wraz w przedstawionymi wyżej opiniami i zaleceniami, o których mowa w art. 249 TWE, zaliczane są do tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law), tj. do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego praktyczne znaczenie19. Niewiążący formalnie charakter takich aktów bywa ich zaletą. Adresaci stosują się do tego, co wynika z omawianych aktów, ze względu na pozycję instytucji wspólnotowych i prestiż, jakim się one cieszą. Niektóre akty są wyrazem polityki przyjmowanej przez instytucje wspólnotowe i pozwalają przewidzieć, jak te instytucje postąpią przy wykonywaniu swoich kompetencji Takie znaczenie mają np. komunikaty KE dotyczące pomocy państwa dla przedsiębiorstw, które są wskazówką, co do tego, w jaki sposób KE będzie stosować art. 87 ust. 3 TWE. Również wydawanie aktów sui generis jest poddane ogólnym zasadom praworządności, obowiązującym we Wspólnocie. Wymaga się zatem, aby akty takie były zgodne z prawem pierwotnym oraz z aktami prawa pochodnego wymienionymi w art. 249 TWE oraz aby były ogłoszone stosownie do ich treści, charakteru i kręgu adresatów. Legalność omawianych aktów podlega kontroli ETS na zasadzie art. 230 TWE20. 8.4.7. Zagadnienie wyboru między rodzajami aktów prawa pochodnego Powstaje pytanie, czy i do jakiego stopnia instytucje wspólnotowe mogą wybierać między użyciem poszczególnych rodzajów aktów wymienionych w TWE, albo wykształconych w praktyce. Por. A. Jurcewicz, Rola „miękkiego prawa" w praktyce instytucjonalnej Wspólnoty Europejskiej, w: C. Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porząd- ^ kach prawnych, Toruń 1998, s. 111 i nast. J Por. np. orzeczenie 22/70 Commission v. Council (sprawa ERTA), Zb. Orz. 1971, s- 263. 193 8.4.7.1. Sposób określenia podstaw traktatowych aktów prawa pochodnego Niekiedy przepisy TWE stanowiące podstawy do wydawania aktów przez instytucje wspólnotowe wprost przesądzają o tym, jakiego rodzaju będzie to akt. Stosunkowo rzadko zastrzega TWE wyłączną formę rozporządzenia (np. art. 39 ust 3 lit d; art. 89 TWE). Częściej przewiduje się wydawanie wyłącznie dyrektyw (np art. 44, art. 47, art. 52, art. 94, art. 96, art. 137 ust. 2 TWE), albo decyzji (np. art. 75 ust.4, art. 76.2, art. 85.2, art. 87.3, lit. e, art. 88 ust. 2). Najczęściej jednak przepisy TWE dają instytucjom wspólnotowym możliwość wyboru między rozporządzeniami a dyrektywami (por. art. 40, art. 83), albo między rozporządzeniami, dyrektywami a decyzjami (por. np. art. 12 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 22, art. 42, art. 57, art. 61-67, art. 71, art. 75 ust. 3, art. 95 i wiele innych)! W tych ostatnich przypadkach przepisy traktatowe upoważniają właściwą instytucję do zastosowania odpowiednich „środków", czy wydania „przepisów". Także opinie i zalecenia opierają się na szczegółowych upoważnieniach TWE (np. art. 53, art. 77, art. 97 ust. 1, art. 104 ust. 5 TWE), albo wynikają z przepisów przyznających generalne kompetencje dla instytucji wspólnotowych do wydawania takich aktów (np. art. 192 in fine TWE). 8.4.7.2. Czynniki decydujące o wyborze rodzaju aktu Przy wyborze formy prawnej dla owych środków czy przepisów instytucje wspólnotowe powinny się kierować postulatem doboru rodzaju aktów, które są najbardziej odpowiednie do celu, jaki się chce osiągać; postulat ten wynika z zasady proporcjonalności (art. 5 akapit 3 TWE). W razie możliwości wyboru między rozporządzeniami i dyrektywami, należy w pierwszym rzędzie wydawać dyrektywy, jako akty, które są łagodniejszą formą ingerencji prawodawcy wspólnotowego w odniesieniu do krajowych porządków prawnych. Takie rozwiązanie zostało przewidziane w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności, dołączonym do TWE na mocy TA21. Warto przy tym zauważyć, że różnice między rozporządzeniami a dyrektywami niekiedy się zacierają. Tak więc, zdarzają się z jednej strony rozporządzenia „ramowe" wymagające uszczegółowienia przez instytucje wspólnotowe lub państwa członkowskie, a z drugiej strony szczegółowe dyrektywy, pozostające niewiele swobody ustawodawcom krajowym. Z kolei, różnice między rozporządzeniami a decyzjami są na ogół łatwe do ustalenia, zakładając że rozporządzenia są aktami generalnymi i abstrakcyjnymi, a decyzje aktami indywidualnymi i konkretnymi. Zdarza się jednak, że rozporządzenia są w istocie ukrytymi decyzjami lub „wiązkami" indywidualnych decyzji Zagadnienie to jest istotne, wobec rozwiązań traktatowych dotyczących legitymacji osób fizycznych i prawnych do Por. polskie tłumaczenie, E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Traktaty europejskie, Zakamycze 2000, s. 279 i nast. . zaskarżenia danego aktu do SPI z powodu jego nieważności (art. 230 akapit 4 jWE). ETS reprezentuje stanowisko, że o charakterze danego aktu decyduje jego treść i cechy, a nie nazwa22. W wielu przypadkach instytucje wspólnotowe mogą wybierać, czy wydadzą dany akt prawnie wiążący, np. dyrektywę, czy też akt niewiążący, np. zalecenie. W praktyce zdarza się, że w pewnych dziedzinach najpierw wydawane są zalecenia, np. gdy brakuje jeszcze doświadczeń, co do sposobu unormowań prawnych, albo gdy występują rozbieżności w tej dziedzinie między członkami Rady Unii Europejskiej, a po pewnym czasie w miejsce zaleceń zostają wprowadzone dyrektywy. 8.5. Umowy Wspólnoty i państw członkowskich Do źródeł prawa wspólnotowego zalicza się także umowy i porozumienia Wspólnot (ich instytucji), a także państw członkowskich. Mają one zróżnicowany charakter. 8.5.1. Umowy międzynarodowe Wspólnoty WE jest podmiotem prawa międzynarodowego i zawiera liczne umowy międzynarodowe, zarówno dwustronne jak i wielostronne. TWE wymienia pewne kategorie umów międzynarodowych WE: w art. 111 ust. 3 umowy w zakresie polityki pieniężnej, w art. 133 ust. 3 i nast. umowy w ramach wspólnej polityki handlowej, w art. 174 ust. 4 umowy w dziedzinie ochrony środowiska, w art. 181 dotyczące współpracy dla rozwoju oraz w art. 308 umowy stowarzyszeniowe. Nie wyczerpuje to dopuszczalnych rodzajów umów. W świetle orzecznictwa ETS umowy mogą być zawierane przez WE także na podstawie tzw. kompetencji dorozumianych (implied powers)23. Stosownie do art. 300 ust. 7 TWE umowy międzynarodowe Wspólnoty wiążą jej instytucje oraz państwa członkowskie. Omawiane umowy oprócz tego, że są źródłami prawa międzynarodowego, są także zaliczone przez ETS do źródeł prawa wspólnotowego, czego konsekwencją jest m. in. to, że mogą być interpretowane przez ETS w trybie art. 234 TWE24. Interpretacja ETS wiąże WE i państwa członkowskie, nie wiąże natomiast drugiej strony umowy: państwa (państw) spoza UE, czy organizacji międzynarodowej. Omawiane umowy WE Powinny być zgodne z Traktatami (prawem pierwotnym), a zapewnieniu tej zgodności, jeszcze przed zawarciem umowy, służy specjalna procedura unor- 22 Por. np. orzeczenie 41-44/70 International Fruit Company v. Commission, Zb. Orz. 1971, s. 411. 25 Por. opinię 2/91 dotyczącą Konwencji MOP, Zb. Orz. 1993, s. 1-1061. Patrz także rozdział 16.4. 1 Por. orzeczenie 181/73 Haegeman v. Belgien, Zb. Orz. 1974, s. 449. 194 195 mowana w art. 300 ust. 6 TWE. Wymaga się natomiast, aby akty instytucji wspólnotowych (prawo pochodne) oraz prawo państw członkowskich było zgodne z umowami międzynarodowymi Wspólnot; wynika to z art. 300 ust. 7 TWE 8.5.2. Umowy międzynarodowe mieszane r Specjalną kategorię stanowią tzw. umowy międzynarodowe mieszane, których stroną są, oprócz WE, także państwa członkowskie. Jako przykład umów mieszanych dwustronnych mogą służyć umowy stowarzyszeniowe, w tym także Układ Europejski z 1991 r. ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a WE i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony25. Z kolei charakterystycznym przykładem umów mieszanych wielostronnych jest umowa z 1994 r. o utworzeniu Światowej Organizacji Handlu (WTO). Różne są przyczyny wyboru formy umowy mieszanej. Najczęściej stosuje się ją w sytuacji, kiedy przedmiot umowy obejmuje materie mieszczące się w zakresie kompetencji zarówno WE jak i państw członkowskich, przy czym dodatkowo należy zważyć, że granica podziału tych kompetencji nie zawsze jest łatwa do przeprowadzenia. W omawianej sytuacji powstaje pytanie, czy WE jest związana całą umową, czy tylko tą jej częścią, która mieści się w zakresie kompetencji WE. Należy przyjąć, że jeśli w samej umowie nie ma wyraźnego ograniczenia zakresu związania WE, jest ona związana w płaszczyźnie prawa międzynarodowego całą umową i umowa taka wchodzi w skład źródeł prawa wspólnotowego26. Jeśli umowa międzynarodowa WE lub umowa mieszana przewiduje stworzenie organów kolegialnych, składających się z przedstawicieli umawiających się stron, zdolnych do podejmowania uchwał wiążących strony, uchwały takie są również traktowane jako źródło prawa wspólnotowego; dotyczy to w szczególności uchwał rad stowarzyszenia27. 8.5.3. Porozumienia międzyinstytucjonalne W praktyce funkcjonowania WE wykształciły się porozumienia lub wspólne deklaracje instytucji WE. O możliwości zawarcia porozumienia instytucjonalnego stanowi art. 161 akapit 3 TWE; przepis ten został dodany w TN. Jest to, jak dotąd jedyny przypadek posłużenia się tą nazwą w Traktacie i stworzenia podstawy do zawarcia takiego porozumienia. 25 Por. pierwsze orzeczenia ETS z 2001 i 2002 r. dokonujące interpretacji przepisów UE z Polską: C-63/99 The Queen v. Secretary of State for the Home Department, ex parte: Głoszczuk, C-268/99, Zb. Orz. 2001, s. 1-6369; Jany v. Staatssecretaris van]u-stitie, Zb. Orz. 2001, s. 1-8615 oraz C-162/00 Land Nordhein Westfalen v. Pokrzep-towicz-Meyer, Zb.Orz. 2002, 2002, s. 1-1049. 16 Por. orzeczenie C-53/96, Hermes International v. FHT Marketing Choice BV, Zb. Orz. 1998, s. 1-3603. 27 Por. orzeczenie C-192/89 Sevince v. Staatssecretaris van Justice, Zb. Orz. 1990, s. 1-3461. 196 Instytucjami zawierającymi takie porozumienia lub dokonującymi deklaracji . pL( Rada UE i KE, a niekiedy dwa z tych instytucji Owe tzw. porozumienia międzyinstytucjonalne są bardzo istotnym instrumentem współpracy między instytucji, albo wyrażenia wspólnego stanowiska na zewnątrz, w ważnych sprawach. Niekiedy ich celem jest ustalenie sposobu rozumienia pewnych przepisów traktatowych; taki charakter miało porozumienie w sprawie zasady pomocniczo-ści (subsydiarności) z 1993 r. Inne porozumienia rozwijają zasady konstytucyjne WE/UE. Należy przyjąć, że taki charakter ma Karta Praw Podstawowych UE, proklamowana w grudniu 2000 r. w Nicei przez przewodniczących PE, Rady UE i KE w imieniu instytucji, w imieniu reprezentowanych przez nich instytucji Następną grupę stanowią porozumienia formalizujące proceduralne zasady współdziałania instytucji, np. w relacjach między KE a PE (porozumienie z 1996 r.), albo ustalające sposoby podniesienia jakości wspólnotowych aktów prawnych (porozumienie z 1998 r.). Omawiane porozumienia nie są wiążące prawnie na zewnątrz, ale są przejawem „samozwiązania się" instytucji zawierających je, pozwalające podmiotom zewnętrznym przewidzieć, jak instytucje te będą postępować w przyszłości Jedna z deklaracji przyjętych przez konferencję międzyrządową w związku z zawarciem TN traktuje porozumienia międzyinstytucjonalne jako przejaw obowiązku lojalnej współpracy instytucji Wspólnot, wynikającego z art. 10 TWE28. Niektóre omawiane porozumienia mają w rzeczywistości większe znaczenie, niż wynikałoby to z ich charakteru prawnego. Przykładem może być powołana już Karta Praw Podstawowych. Instytucje, które proklamowały Kartę uznały się tym samym za związane jej postanowieniami przy wykonywaniu swoich kompetencji, zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego stosowania, w kontaktach wzajemnych, ponadto w stosunkach z państwami członkowskimi i jednostkami, a także w stosunkach z państwami trzecimi, np. przy negocjowaniu i zawieraniu umów w imieniu WE. Natomiast Karta nie jest formalnie wiążąca dla państw członkowskich ani dla sądów wspólnotowych. Nie należy jednak z powyższego stwierdzenia wyciągać wniosku, że Karta nie posiada żadnego znaczenia zewnętrznego; ma ona jednak charakter tzw. soft law. Trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 TUE, UE szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC jako zasady ogólne prawa wspólnotowego. W takim stanie rzeczy Karta może zostać wykorzystana dla interpretacji powołanego przepisu, jako wyraz aktualnego stanowiska instytucji, UE co do katalogu praw podstawowych, sposobu ich rozumienia oraz standardów ich ochrony (por. art. 52-54 Karty). Na Kartę powołują się rzecznicy generalni w opiniach kierowanych do ETS w trybie art. 222 TWE, a także w swoich orzeczeniach SPI29, natomiast jak dotąd nie czyni tego ETS. Przepisy Karty są przywoływane z reguły jako argument dodatkowy, obok przepisów TWE albo EKPC. Oczywiście sytuacja ! Por. polskie tłumaczenie, J. Barcz i in. (red.), Traktat z Nicei Wnioski dla Polski, Warszawa 2001, s. 162-163. ' Por. np. orzeczenie T-l77/01 Jego-Quere et Cie SA v. Commission, Zb. Orz., 2002, s- II-2365. 197 ulegnie zmianie, jeśli Karta zostanie inkorporowana do przyszłej Konstytucji dla Europy, zgodnie z propozycjami Konwentu z czerwca 2003 r. 8.5.4. Umowy międzynarodowe państw członkowskich 8.5.4.1. Znaczenie umów międzynarodowych państw członkowskich dla WE Umowy międzynarodowe państw członkowskich z państwami trzecimi albo organizacjami międzynarodowymi nie są zaliczane do źródeł prawa wspólnotowego. Mają one jednak znaczenie z punktu widzenia WE i UE. Umowy takie mogą być, bowiem zawierane wyłącznie w dziedzinach i w sytuacjach, kiedy kompetencja taka nie przysługuje wyłącznie Wspólnocie. Ponadto, wymagane jest, aby umowy międzynarodowe państw członkowskich były zgodne z prawem wspólnotowym, zarówno pierwotnym, jak i pochodnym; obowiązek taki wynika z art. 10 TWE. Umowy zawarte przed utworzeniem WE albo przed przystąpieniem danego państwa do WE (obecnie UE) pozostają nienaruszone (art. 307 TWE). Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków dla wyeliminowania niezgodności między zawartymi przez siebie umowami, a Traktatem; należy przylać, że chodzi tu w niezgodność z prawem wspólnotowym w ogóle. Wyjątkowo wszakże Trybunał przyjął, że Wspólnota może być związana umowami międzynarodowymi zawartymi przez państwa członkowskie30. Stanowisko to odnosiło się do umowy międzynarodowej GATT, zawartej jeszcze przed utworzeniem Wspólnoty, a której stronami były wszystkie państwa członkowskie. ETS uznał, że skoro przedmiot umowy międzynarodowej mieści się w zakresie kompetencji Wspólnoty, zajęła ona miejsce państw członkowskich, jako stron tej umowy. 8.5.4.2. Umowy zawierane między państwami członkowskimi Umowy międzynarodowe zawierane pomiędzy państwami członkowskimi (a nie z państwami trzecimi) są natomiast zaliczane do prawa wspólnotowego. Art. 293 TWE wprost przewiduje możliwość prowadzenia rokowań, a tym samym: zawierania umów między państwami członkowskimi i określa ich przedmiot. Choć przepis ten nie jest formalnie rzecz biorąc podstawą prawną umów, ponieważ państwa czerpią kompetencje do ich zawierania z przysługującej im podmiotowości międzynarodowoprawnej, wskazuje jednak na związek wymienionych ' Por. orzeczenie 21-4/72 International Fruit Company v. Produktschap voor Groenten en Fruit, Zb. Orz. 1972, s. 1219. 198 tam umów z celami WE. Przykładami takich umów międzynarodowych są konwencja o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych zawarta i 1968 r. (konwencja brukselska), zastąpiona obecnie przez rozporządzenie Rady, albo konwencja o unikaniu podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków powiązanych przedsiębiorstw z 1990 r. Za zaliczeniem omawianych konwencji do prawa wspólnotowego może przemawiać okoliczność, że do interpretacji ich postanowień jest powołany ETS, aczkolwiek właściwość ETS wynika z protokołów dołączonych do konwencji, a nie z art. 234 TWE. Przyjmuje się, że omawiane konwencje mają być zgodne z pierwotnym prawem wspólnotowym, a także z wiążącymi aktami instytucji wspólnotowych, np. rozporządzeniami Także poza zakresem art. 293 TWE zawierane są inne umowy międzynarodowe państw członkowskich, np. konwencja o prawie właściwym dla zobowiązań umownych z 1980 r. Ich przynależność do prawa wspólnotowego jest sporna. Z jednej strony wydają się one „czystymi" umowami międzynarodowymi państw, ale z drugiej - mają one istotne znaczenie dla wspólnego rynku wspólnotowego, a KE uczestniczy w procesie ich tworzenia. 8.5.5. Akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE Swoistą kategorią są często występujące akty (decyzje, porozumienia) przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE. Należy przypomnieć, że Rada UE, jest jednym z podstawowych instytucji WE i w jej skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich szczebla ministerialnego (art. 203 TWE). Uchwały Rady, jako instytucji WE są przypisywane samej Wspólnocie. Czym innym są natomiast akty przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie, mimo że są one dokonywane przez takie samo gremium. Są to mianowicie oświadczenia przypisywane państwom członkowskim (wszystkim, działającym wspólnie i jednomyślnie), nie zaś WE. Omawiane akty dotyczą zagadnień istotnych dla funkcjonowania WE i są podejmowane najczęściej w sytuacjach, gdy brakuje podstawy traktatowej do wydania aktu przez Radę, jako instytucja WE. Charakter takich aktów nie jest jednolity, a ich przynależność do prawa wspólnotowego jest przedmiotem dyskusji Odpowiedź powinna być pozytywna w przypadku aktów podejmowanych na podstawie upoważnień traktatowych, w sprawach pozostawionych wspólnemu rozstrzygnięciu wszystkich państw członkowskich; por. np. art. 112 ust. 2 lit. b, art. 214 ust. 2; art. 223 ust. 1, art. 225 ust. 3, art. 289 TWE. W razie braku wyraźnych podstaw traktatowych akty przedstawicieli państw członkowskich są uważane za umowy międzynarodowe państw członkowskich zawierane w sposób uproszczony. Prawo poszczególnych państw rozstrzyga o potrzebie ich ewentualnej ratyfikacji Umowy takie można zaliczyć do prawa wspólnotowego ze względu na ich przedmiot i ścisły związek z celami Wspólnoty. Niektóre z omawianych aktów miały wręcz konstytucyjny charakter, np. wspólna decyzja przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie z 1976 r. * 199 o przeprowadzeniu powszechnych i bezpośrednich wyborów do PE, której treść została później włączona do TWE. Jeszcze inne akty przedstawicieli państw członkowskich mają charakter wyłącznie polityczny i nie wiążą prawnie. 8.6. Źródła prawa w II i III filarze UE 8.6.1. Ogólna charakterystyka Akty wydawane w ramach II i III filara UE można zaliczyć do pochodnego prawa unijnego (ale nie prawa wspólnotowego). Odbiegają one znacznie od aktów wydawanych w ramach I filara. Różnice wynikają z odmienności między poszczególnymi filarami Unii: o ile I filar jest oparty na tzw. metodzie wspólnotowej, zakładającej istnienie kompetencji instytucji WE, jako organizacji ponadnarodowej, o tyle II i III filar opierają się na współpracy międzyrządowej państw członkowskich. Spotykane są poglądy, że wobec braku podmiotowości międzynarodowoprawnej UE, akty jej instytucji (Rady Europejskiej, czy Rady UE w zakresie II i III filara), powinny być przypisywane nie samej UE, ale państwom, których przedstawiciele wchodzą w skład wymienionych instytucji31. Zgodnie z takim ujęciem prawo w II i III filarze jest prawem międzynarodowym publicznym, choć wykazującym znaczne swoistości wobec znacznego stopnia integracji państw, jaki wynika z TUE. Wyrażane są też jednak inne poglądy, zgodnie z którymi mimo braku wyraźnie przyznanej podmiotowości UE, ma one swoje własne kompetencje, realizowane przez jej instytucji; jest to wyraźniejsze po zmianach wprowadzonych do TUE przez TA32. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w II i II filarze wielkie znaczenie mają kontakty i współpraca między państwami członkowskimi, które obejmują szerokie spektrum zjawisk: poczynając od wymiany informacji, a kończąc na konwencjach zawieranych przez państwa członkowskie z inspiracji Rady UE. 8.6.2. Źródła prawa w II filarze UE Instrumenty w II filarze są określone w art. 12 TUE. Są to: zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska oraz systematyczna współpraca państw członkowskich. W art. 13 ust. 3 TUE jest mowa dodatkowo 0 decyzjach wykonawczych do ogólnych wytycznych. Kolejne przepisy charakteryzują bliżej owe instrumenty33. Adresatami poszczególnych kategorii aktów są instytucje wspólnotowe, działające w ramach II filara albo państwa członkowskie. Zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej określa Rada Europejska (art. 13 ust. 1 TUE). Ogólne wytyczne są adresowane do Rady UE (art. 13 ust. 3 TUE). Stosownie do art. 13 ust. 2 TUE Rada Europejska decyduje o wspólnych strategiach w dziedzinach, w których państwa członkowskie mają ważne wspólne interesy. W tych strategiach określa się ich cele, czas trwania i środki do ich realizacji, jakie powinna dostarczyć UE oraz państwa członkowskie. Wspólne strategie są przyjmowane w wyniku zaleceń Rady UE. Wspólne strategie są bardziej konkretne, niż ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej; przykładami są wspólne strategie dotyczące stosunków z Rosją oraz z Ukrainą. Po przyjęciu strategii Rada UE wprowadza je w życie, poprzez uchwalenie wspólnych działań 1 wspólnych stanowisk (art. 13 ust. 3 TUE). Stosownie do art. 15 TUE w uchwałach zawierających wspólne stanowiska Rada określa podejście Unii do poszczególnych zagadnień o charakterze geograficznym lub tematycznym. Charakter wspólnych stanowisk i ich moc wiążąca nie są wyraźnie określone. Ich rolą jest skoordynowanie polityki zagranicznej państw członkowskich; państwa te powinny, bowiem zapewnić zgodność swoich polityk ze wspólnymi stanowiskami (art. 15 zdanie 2), bronić tych stanowisk w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (art. 19 ust. 1 TUE), a także zorganizować współpracę swoich misji dyplomatycznych i konsularnych dla poszanowania wspólnych stanowisk (art. 20 TUE). Należy więc przyjąć, że wspólne stanowiska są dla państw członkowskich wiążące. Przykładami z dotychczasowej praktyki są wspólne stanowiska dotyczące byłej Jugosławii i konfliktów w Afryce Środkowej. Dalej idącym instrumentem realizacji wspólnych strategii są wspólne działania uchwalane przez Radę UE. Są one uchwalane w sytuacjach, gdy działania operacyjne Unii uważa się za konieczne. W uchwałach określa się cele wspólnych działań, zasięg, środki oddane do dyspozycji UE, warunki dotyczące ich wprowadzenia w życie oraz w razie potrzeby czas ich trwania (art. 14 ust. 1 TUE). Wspólne działania wiążą państwa członkowskie przy zajmowaniu przez nie stanowisk i prowadzeniu ich działalności (art. 14 ust. 3 TUE). Wspólne działania były podejmowane w sprawach byłej Jugosławii, procesu pokojowego na Bliskim Wschodzie i w innych przypadkach. Specyficznym instrumentem są umowy międzynarodowe zawierane dla wykonywania postanowień tytułu V TUE. Podstawę dla ich zawierania stanowi art. 24 TWE. Stroną omawianych umów jest, jak wykazuje praktyka, Unia Europejska, mimo że, jak się zazwyczaj przyjmuje, nie ma ona (jeszcze) podmiotowości 31 M. Pechstein, Ch. Koenig, Die Europaische Union, Tiibingen 2000, s. 78 i nast, s. 118 i nast. 32 Do takiego poglądu zdaje się skłaniać C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, t. h Warszawa 2000, s. 97 i nast. 200 ' Por. liczne przykłady zastosowania poszczególnych instrumentów, A. Wyrozumska, w: J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 591 i nast. 201 międzynarodoowoprawnej. Organem Unii upoważnionym do zawierania omawianych umów jest Rada na podstawie zalecenia Prezydencji (państwa sprawującego przewodnictwo w Radzie). Umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 24 TUE mogą być zawierane w dziedzinach uregulowanych w Tytule VI TUE, czyli w zakresie III filara (art. 24 ust. 4 i art. 38 TUE)34. 8.6.3. Źródła prawa w III filarze UE Podstawowe cele III filara UE są osiągane w drodze współpracy państw członkowskich, w formach wymienionych w art. 29-31 TUE, czyli poprzez wspólne działania w dziedzinie współpracy policyjnej i współpracy sądowej, a także wymianę informacji, konsultacje i współpracę organów administracyjnych stosownie do art. 34 ust. 2 TUE. Inną formą współpracy są konwencje, opracowane przez Radę UE (art. 34 ust. 2 lit. d), a przyjęte przez państwa członkowskie. TUE nie przewiduje wprost wydawania ogólnych wytycznych przez Radę Europejską w ramach III filara. W praktyce spotyka się jednak takie akty, np. plan działań w celu zwalczania zorganizowanej przestępczości z 1997 r. Jako podstawę traktatową takich aktów uznaje się art. 4 ust. 1 TUE). Wspólne stanowiska w III filarze są podobne do aktów noszących tę samą nazwę w II filarze35. Dalszymi instrumentami są w III filarze akty Rady UE, podejmowane na podstawie art. 34 ust. 2 TUE. Są to decyzje ramowe i decyzje. Decyzje ramowe są wydawane w celu zbliżania ustaw i przepisów wykonawczych państw członkowskich. Są one podobne do dyrektyw w prawie wspólnotowym (w I filarze), bowiem wiążą państwa członkowskie co do rezultatu, jaki należy osiągnąć, natomiast pozostawiają swobodę państwom co do wyboru formy i środków. Art. 34 ust. 2 b TUE wyraźnie wyklucza możliwość bezpośredniej skuteczności decyzji ramowych, a więc tego, aby były one źródłem praw lub obowiązków jednostek. To różni omawiane instrumenty od dyrektyw, które w pewnych, wyjątkowych sytuacjach, mogą być bezpośrednio skuteczne. Przykładem z praktyki może być decyzja ramowa z 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedur wydawania między państwami członkowskimi36 4 Decyzje Rady (poza decyzjami ramowymi) są natomiast uchwalane stosownie do I art. 34 ust. 2 lit. c TUE z każdego innego powodu zgodnego z celami III filara,! poza zbliżaniem przepisów prawnych państw członkowskich. Decyzje te są wią- 34 Por. np. umowy z 2003 r.: między Unią Europejską a NATO w sprawie zabezpieczenia informacji, Dz. Urz. UE, 2003, L 80/36 oraz między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi w sprawie ekstradycji, Dz. Urz. UE 2003, L 181/27. 35 Por. np. wspólne stanowisko z 2001 r., zmienione w 2002 r., w sprawie Międzynarodowego Trybunału Karnego, Dz. Urz. WE 2002, L 164/1. 36 Dz. Urz. WE z 2002 r., L 190/1. 202 żące dla państw członkowskich i podobnie jak decyzje ramowe nie wywołują bezpośrednich skutków dla jednostek. Na podstawie tych decyzji Rada może podejmować środki, niezbędne do ich realizacji W dziedzinach należących do III filara mogą być zawierane umowy międzynarodowe przez Unię Europejską z innym państwem, większą ich liczbą lub organizacją międzynarodową37. 8.7. Wykładnia prawa UE 8.7.1. Rola ETS przy dokonywaniu wykładni prawa UE 9 Jest oczywiste, że do wykładni prawa UE są upoważnione wszystkie organy stosujące to prawo. Są to zarówno instytucje WE, jak i organy państw członkowskich, w tym zwłaszcza sądy krajowe. Szczególna rola przypada jednak ETS. Zgodnie z art. 220 TWE „Trybunał czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu", co tratuje się jako kompetencję do interpretacji całego prawa wspólnotowego (I filara prawa UE). Ponadto, na podstawie art. 46 TUE, ETS ma kompetencje w pewnym zakresie do interpretacji pewnych aktów w obrębie III filara UE, oprócz tego, przepisów dotyczących tzw. ściślejszej współpracy oraz wyszczególnionych innych przepisów TUE. W istocie, ETS dokonuje wykładni prawa UE we wszystkich swoich orzeczeniach. Szczególne znaczenie mają jednak tzw. orzeczenia wstępne wydawane w trybie art. 234 TWE oraz art. 35 TUE. Wykładnia prawa UE dokonywana przez ETS jest wiążąca dla wszystkich innych instytucji wspólnotowych, a także dla państw członkowskich. 8.7.2. Metody wykładni Trybunał posługuje się różnymi metodami wykładni W pierwszej kolejności stosuje wykładnię językową, zwracając przy tym uwagę na- dodatkowe problemy, jakie powoduje wielość oficjalnych języków w UE38. W razie rozbieżności między brzmieniem przepisów w różnych wersjach językowych należy brać pod uwagę cel tych przepisów, oraz kontekst, w jakim zostały zamieszczone39. ETS stosuje także wykładnię systemową, biorąc uwagę usytuowanie interpretowanych przepisów w całości danego aktu prawnego, albo systemu prawnego w ogó- 7 Patrz pkt 6.2 niniejszego rozdziału. ¦ . ; , ¦ ' *' Por. orzeczenie 283/81 CILFIT v. Ministry of Health, Zb. Orz, 1982, s, 3415. ¦¦ ft 39 Por. orzeczenie C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BVe.a.v. Gedepute--,-,; erde Staten van Zuid-Holland, Zb. Orz. 1996 s. 1-5403. , ., .:o1 Ł" 203 le40. Istotne znaczenie ma w praktyce orzeczniczej wykładnia celowościowa. Trybunał często z niej korzysta, starając się ustalić motywy, jakie tkwią u źródeł poszczególnych przepisów czy ich zespołów41. Szczególną odmianą tej metody jesf interpretacja prawa wspólnotowego, odwołująca się do potrzeby zapewnienia prawu wspólnotowemu wymaganej efektywności (e/et utile)""1. Zasadniczo ETS nie stosuje wykładni historycznej43. 40 Por. np. orzeczenie ETS C-ó/90 Francovich v. Kały, Zb. Orz. 1991, s. 1-5357. 41 Por. np. orzeczenie C-292/89 The Queen v. IAT ex parte Antonissen, Zb. Orz. 1991, s. 1-745. 42 Por. S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w: S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 27 i nast. 43 Por. orzeczenie ETS C-l69/00 Commission v. Finland, Zb. Orz. 2002, s. 1-2433. 204 9 Stanisław Biernat Tworzenie prawa Unii Europejskiej Literatura: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2002; K.-D. Borhardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europaischen Union, Heidelberg 2002; Ch. Calliess, M. Ruffert (red.), Kom-mentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied 2002; P. Craig, G. De Biirca, EU Law, Oxford 2003; E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europaischen Union, Miinchen (luźne kartki, różne lata wydania); H. von der Groeben, H.Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG Vertrag, Baden-Baden 1997/1998; T. C. Hartley, The Foundations ofEuropean Community Law, Oxford 2003; P.J.G. Kapteyn, P. VerLoren van Themaat, Introduction to the Law of the European Communities, London-The Hague-Bo-ston 1998; Ch. Koenig, A. Haratsch, Europarecht, Tiibingen 2000; K. Lenaerts, P. Van Nuffel, R. Bray, Constitutional Law of the European Union, London 1999; K. Michalow-ska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, t. I, Warszawa 2000; J. Shaw, Law of the European Union, Houndmills 2000; J. Schwarze (red.) EU Kommentar, Baden-Baden 2000; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002; J. A. Usher, EC Institutions and Legislation, London 1998; Ch. Vinzenzi, J. Fairhurst, Law ofthe European Community, Harlow 2002; S. Weat-herhill, P. Beaumont, EU Law, London 1999; G. Winter (red.), Sources and Cate-gories of European Union Law, Baden-Baden 1996. Po omówieniu poszczególnych kategorii źródeł prawa UE1, przedmiotem obecnych rozważań będą zagadnienia sposobów powstawania prawa UE. Można z grubsza powiedzieć, że o ile poprzedni rozdział omawiał statykę, o tyle niniejszy prezentuje dynamikę tego samego zagadnienia. Należy przy tym pamiętać, że TWE nie przewiduje zasadniczo odrębnych procedur wydawania aktów generalnych i abstrakcyjnych (aktów prawnych, będących źródłami prawa) oraz aktów indywidualnych (odpowiadających aktom administracyjnym, według terminologii odnoszonej do prawa krajowego). Patrz rozdział 8. •U0 205 9.1. Tworzenie prawa pierwotnego 9.1.1. Inicjowanie zmian w prawie pierwotnym \ Tworzenie prawa pierwotnego polega na zawieraniu nowych traktatów, albo dokonywaniu uzupełnień i zmian w traktatach, na których opiera się UE. Pojęcie to obejmuje TUE, TWE, traktaty dotyczące pozostałych Wspólnot oraz protokoły i deklaracje do traktatów. Procedura jest unormowana w art. 48 TUE. Z inicjatywą może wystąpić rząd każdego z państw członkowskich lub KE. Według art. 48 akapit 2 TUE forum dla przygotowywania zmian w Traktatach stanowi konferencja przedstawicieli państw członkowskich (tzw. konferencja międzyrządowa). W sprawie zwołania takiej konferencji stanowisko zajmuje Rada zwykłą większością głosów, po zasięgnięciu opinii PE, KE oraz z EBC, jeśli zmiany miałyby dotyczyć zmian instytucjonalnych w dziedzinie walutowej. W praktyce jest stosowane rozwiązanie, polegające na tym, że przy zawieraniu kolejnego traktatu nowelizującego traktaty, na których opiera się UE, państwa członkowskie zapowiadają ich następną zmianę, określając czas, w którym się ona dokona, a także jej przedmiot. Tak, więc art. N ust. 2 TUE z Maastricht przewidywał zwołanie w 1996 r. Konferencji Międzyrządowej dla zbadania potrzeby rewizji traktatów. Konferencja ta doprowadziła do przygotowania TA. Niekiedy o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej w sprawie zmian w traktatach decydują przywódcy państw członkowskich w ramach Rady Europejskiej; np. Rada Europejska w Kolonii w czerwcu 1999 r. zdecydowała o zwołaniu w 2000 r. konferencji, która doprowadziła do zawarcia TN. Podpisaniu TN towarzyszyło natomiast przyjęcie przez państwa członkowskie Deklaracji w sprawie przyszłości Unii2, w której postanowiono o zwołaniu w 2004 r. konferencji przedstawicieli państw członkowskich. Konferencja miałaby się zająć zmianami traktatowymi dotyczącymi tak kardynalnych zagadnień, jak: podział kompetencji między UE a państwa członkowskie, status Karty Praw Podstawowych UE, uproszczenie traktatów oraz rola parlamentów krajowych w architekturze europejskiej. Rada Europejska w Laeken w grudniu 2001 r. sprecyzowała program reform UE i sformułowała wiele pytań odnoszących się do wyzwań, jakie stoją przed UE3. Rada Europejska wyznaczyła także nową organizację i procedurę prac nad przyszłością i niezbędnymi reformami Unii: w Konwencie Europejskim. Inspirację stanowił niewątpliwie sposób przygotowania w 2000 r. Karty Praw Podstawowych UE, oceniony jako udany. 2 Por. tekst tej deklaracji, J. Barcz i in. (red.), Traktat z Nicei Wnioski dla Polski, Warszawa 2001, s. 170-171. 3 Por. Presidency Conclusions European Council Meeting in Laeken, 14 and 15 Decem-ber 2001, SN 300/01. 206 9.1.2 Konferencja Międzyrządowa i zawarcie traktatu Stosownie do art. 48 akapit 2 TUE zmiany traktatowe są wypracowane na Konferencji Międzyrządowej „za wspólnym porozumieniem" państw członkowskich, czyli po uzyskaniu jednomyślności w wyniku przeprowadzonych negocjacji Nowy traktat jest podpisywany przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Następnie traktat ten wymaga ratyfikacji przez państwa, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi Ratyfikacja jest warunkiem wejścia nowego traktatu w życie. Procedury ratyfikacyjne mogą się różnić; w niektórych państwach przeprowadzane są referenda. W historii UE (WE) zdarzały się przypadki odrzucenia zmian traktatowych w referendach; tak się zdarzyło w Danii w 1992 r. (Traktat z Maastricht) oraz w Irlandii w 2001 r. (TN). Po referendum duńskim Rada Europejska podjęła decyzję, nadając jej prawnie wiążący charakter, w której dokonała interpretacji postanowień nowo przyjętego traktatu, w sposób korzystny dla Danii Charakter prawny tej decyzji jest niejasny, jednak przyczyniła się ona niewątpliwie do tego, że kolejne referendum przeprowadzone w 1993 r. otwarło drogę do ratyfikacji traktatu przez Danię4. W 2002 r. dopiero wynik drugiego referendum w Irlandii umożliwił ratyfikację TN przez to państwo. W niektórych państwach zdarzało się kwestionowanie zgodności nowego traktatu (lub jego ratyfikacji) z konstytucją. Duży rozgłos zyskało orzeczenie niemieckiego FTK z 1993 r., w którym Trybunał stwierdził, że ratyfikacja TUE jest zgodna z UZ RFN5. Termin rozpoczęcianajnowszej Konferencji Międzyrządowej został przewidziany na październik 2003 r., a więc wcześniej, niż przewidywały deklaracje z Nicei i Laeken. Punktem wyjścia dla jej prac będzie sporządzony przez Konwent projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Zgodnie z politycznymi decyzjami Rad Europejskich z Kopenhagi z grudnia 2002 r. oraz Salonik z czerwca 2003 r. w Konferencji będą brać udział na równych prawach przedstawiciele 10 państw przystępujących do Unii Państwa te podpisały w kwietniu 2003 r. Traktat akcesyjny, ale w czasie rozpoczęcia Konferencji jeszcze do Unii nie należą. Planuje się, że nowy traktat zostanie podpisany w okresie między rozszerzeniem Unii a wyborami do Parlamentu Europejskiego, czyli w maju-czerw-cu 2003 r. Trudno na razie przewidzieć, jak się będzie przedstawiać treść traktatu, w porównaniu z projektem Konwentu. Ratyfikacja traktatu będzie następować w poszczególnych państwach członkowskich, „zgodnie z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi", jak przewiduje to art. 48 in fine TUE. Być może także, że względu na wagę nowo przyjmowanej Konstytucji dla Europy, zostaną przyjęte jakieś wspólne ustalenia, np. co do przeprowadzania referendów we wszystkich państwach. Por. S. Weatherhill, P. Beaumont, EU Law, London 1999, s. 15-16. BVerf. GE 89, 155. Por. też np. P. Saganek, Orzecznictwo sądów krajowych państw członkowskich dotyczące Wspólnot Europejskich, w: C. Mik (red.), Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej, Toruń 2001, s. 157 i nast. 207 9.1.3. Zmiany w prawie pierwotnym w wyniku zawarcia traktatów akcesyjnych Jak zostało powiedziane w rozdziale 8, zmiany w prawie pierwotnym UE następują także w wyniku zawarcia traktatów o przystąpieniu nowego państwa (noA wych państw). Procedurę zawierania takich traktatów normuje art. 49 TUE6. Pewnego rodzaju uproszczoną formę zmian przepisów TWE przewidują np. art. 221 akapit 4 oraz art. 222 akapit 3. Spornym zagadnieniem w literaturze jest natomiast to, czy państwa członkowskie, korzystając ze swojej suwerenności i podmiotowości międzynarodowoprawnej, mogłyby postanowić o dokonaniu zmian w traktatach, na których opiera się UE, w innym trybie, niż ten, który wynika z art. 48 TUE lub szczegółowych przepisów traktatowych7. Wydaje się, że możliwość taką należałoby wykluczyć. 9.2. Instytucje uczestniczące w tworzeniu prawa pochodnego 9.2.1. Uwagi ogólne Struktura instytucjonalna WE nie opiera się na trójpodziale władz. Funkcje prawotwórcze nie zostały przydzielone jednej instytucji i oddzielone od funkcji wykonawczych. Art. 249 TWE wymienia instytucje, mające kompetencje do wydawania aktów prawa pochodnego: są to PE wspólnie z Radą UE, Rada i KE. Powołany przepis nie może służyć jako podstawa prawna poszczególnych aktów; podstawy takie muszą wynikać z innych przepisów traktatowych, które też określają instytucję (instytucje)upoważnioną do wydania danego aktu oraz procedurę, jaka znajdzie zastosowanie. Instytucją odgrywającą pierwszoplanową rolę w stanowieniu aktów prawa pochodnego jest Rada UE. W wyniku kolejnych nowelizacji TWE, poczynając od JAE, poprzez Traktat z Maastricht i TA, aż do TN, wzrosła znacznie rola PE w tworzeniu prawa. Obecnie można powiedzieć, że PE jest instytucją wspołstanowiącą prawo pochodne razem z Radą. Osobne miejsce zajmują akty prawne PE, dotyczące zasad jego organizacji i funkcjonowania (art. 199 TWE), jak również pozycji jego członków (art. 190 ust. 5). W tym ostatnim przypadku, akt PE wymaga aprobaty ze strony Rady, głosującej jednomyślnie. KE natomiast, wydaje akty prawne na podstawie przepisów traktatowych, jak również z upoważnienia Rady. 6 Patrz rozdział 17. 7 Por. np. Ch. Koenig, A. Haratsch, Europarecht, Tubingen 2000, s. 322-323; T. C. Har-tley, The Foundations ofEuropean Community Law, Oxford 2003, s. 93 i nast. 208 Rada Europejska, będąca organem UE (art. 4 TUE), nie uczestniczy formalnie rzecz biorąc w procedurze tworzenia prawa wspólnotowego (w I filarze). Jednak jej decyzje polityczne, które dają impulsy niezbędne dla rozwoju UE oraz określają ogólne kierunki polityki UE, skłaniają właściwe instytucje wspólnotowe do podjęcia prac legislacyjnych oraz wpływają na treść aktów prawnych, wydanych w wyniku tych prac. : ; .: . 9.2.2. Inicjatywa prawodawcza 9.2.2.1. Wyłączność kompetencji KE Procedura tworzenia prawa pochodnego rozpoczyna się od skorzystania z inicjatywy prawodawczej. Inicjatywa prawodawcza przysługuje niemal wyłącznie KE; taki wniosek wynika z licznych przepisów, np. z art. 250, art. 251, art. 252, art. 37 ust. 2 akapit 3; art. 49 akapit 2 TWE. Zasadniczo tylko KE jest formalnie upoważniona do wystąpienia z projektem aktu prawnego, który przedkłada, wraz z uzasadnieniem, właściwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Bez wniosku KE wydanie aktu prawnego jest więc niedopuszczalne; wyjątki są nieliczne, choć dotyczą istotnych zagadnień, por. np. art. 107, art. 111, art. 190 ust. 4, art. 210, art. 225 TWE. Szczególne znaczenie ma art. 67 TWE, który przyznaje inicjatywę prawotwórczą w okresie przejściowym także państwom członkowskim. Wyłączność inicjatywy prawodawczej KE jest istotnym elementem tzw. metody wspólnotowej, charakterystycznej dla prawa w I filarze prawa UE. MA się ona w założeniu przyczyniać do spójności tego prawa i jego uporządkowanego rozwoju. 9.2.2.2. Sposób przygotowania projektu aktu prawnego Za przygotowanie projektu odpowiada w KE jeden z jej członków, w którego zakresie działania znajduje się dana dziedzina. Impulsy dla sporządzenia projektów nowych rozwiązań prawnych mogą napływać z zewnątrz, ze strony państw członkowskich, rozmaitych grup interesów itd. W sformułowaniu tekstu projektu uczestniczy grupa robocza złożona z przedstawicieli państw członkowskich, ale )eJ rola jest formalnie wyłącznie doradcza. Konsultowane są też, w razie potrzeby, organizacje i grupy nacisku oraz eksperci Poznanie stanowisk państw członkowskich już na wstępnym etapie jest istotne, ponieważ pozwala na ocenę szansy P^yjęcia danego aktu przez Radę i na szukanie kompromisów, zanim projekt 2°stanie formalnie zgłoszony przez KE. Projekt aktu prawnego może być przez KE kodyfikowany w toku dalszej procedury prawodawczej, m.in. w wyniku uWzględnienia opinii PE, aż do dostatecznego uchwalenia aktu przez Radę (art. 209 I 250 ust. 2 TWE) lub PE, działający wspólnie z Radą. Rada może uchwalić dany akt niezgodnie z projektem KE jedynie jednomyślnie (art. 250 ust. 1 TWE; z zastrzeżeniem wyjątku z art. 251 ust. 4 i 5). Tworzenie prawa wspólnotowego jest działalnością podlegającą planowaniu Corocznie KE publikuje swój program działalności prawotwórczej, zawierający priorytety na następny rok. Zarówno PE, jak i Rada odnoszą się do programu KE8 9.2.2.3. Wpływ innych instytucji na Komisję Europejską . Inne instytucje WE mogą zażądać od KE, aby wykorzystała ona przysługującą jejl inicjatywę prawodawczą. PE, działając na podstawie art. 192 akapit 2 TWE i stanowiąc większością głosów, może zażądać od KE przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwestiach, co do których uważa, że jest niezbędne opracowanie aktu wspólnotowego dla wykonania TWE. Ponadto Rada, na podstawie art. 208 TWE może zażądać od KE przeprowadzenia wszelkich analiz, które uzna za pożądane dla realizacji wspólnych celów i przedłożenia jej właściwych propozycji W przedstawionych wyżej przypadkach KE jest zobowiązana rozpatrzyć wniosek PE lub Rady i, w razie uznania tego za stosowne, wystąpić z inicjatywą prawodawczą, przedkładając stosowny projekt aktu prawnego. Gdy natomiast KE uzna, że takiej potrzeby nie ma, wystarczy jeśli zawiadomi o tym wnioskodawcę. Należy przyjąć, że w omawianych sytuacjach nie przysługuje natomiast PE ani Radzie, skarga do ETS na bezczynność KE (art. 232 TWE). Zagadnienie jest sporne; można bronić tezy, że skarga taka byłaby dopuszczalna także w razie w razie odmowy wykorzystania przez KE inicjatywy prawodawczej w sytuacji unormowanej w art. 208 TWE. W każdym razie, Komisji przysługuje uznanie co do czasu, zgłosi projekt aktu prawnego, jak również co do treści projektu. Inaczej rzecz się ma wówczas, gdy obowiązek wystąpienia z inicjatywą przez KE wynika z przepisów szczególnych, wyznaczających także pośrednio czas, w którym ta inicjatywa powinna zostać uruchomiona (por. np. art. 61 TWE). 9.3. Procedury tworzenia prawa przez Radę UE i PE 9.3.1. Rodzaje procedur Zostało już wyżej powiedziane, że Rada i PE są głównymi instytucjami tworzącymi wspólnotowe prawo pochodne. Szczególną wagę ma zagadnienie udziału PE w tworzeniu prawa wspólnotowego, zważywszy że jest to jedyna in- Por. np. komunikat Komisji z 2002 r.: Program legislacyjny na 2003 r., COM (2002) 590 finał. stytucja WE korzystając z bezpośredniej, demokratycznej legitymacji, jaką zawdzięcza powszechnym wyborom we wszystkich państwach członkowskich. Zależnie od tego, czy, i jaka rola przypada PE w procesie prawotwórczym, można wyróżnić, stosownie do art. 192 zdanie 1 TWE, kilka procedur: 1) tworzenie prawa przez samą Radę, bez udziału PE; 2) procedurę konsultacyjną, tj. opiniowanie projektu aktu przez PE; 3) tzw. procedurę współpracy Rady i PE; 4) tzw. procedurę współdecydowania Rady i PE; 5) procedurę wyrażania zgody przez PE na dany akt Rady. O tym, która procedura znajdzie zastosowanie, nie decyduje wola właściwych instytucji wspólnotowych, ale rozstrzygają przepisy Traktatu, które formułują podstawy prawne dla poszczególnych aktów. 9.3.2. Tworzenie prawa przez Radę bez udziału PE W pewnych przypadkach przepisy Traktatu powierzają Radzie kompetencje do wydawania aktów bez kontaktowania się z PE; por. np. art. 26, art. 45, art. 49, art. 57, art. 59, art. 60, art. 96, art. 99, art. 104, art. 119, art. 123, art. 132 TWE. W takich sytuacjach konsultacja z PE jest oczywiście możliwa. Ma jednak charakter fakultatywny; rozwiązanie takie jest w praktyce stosowane w ważniejszych przypadkach. 9.3.3. Procedura konsultacji Procedura konsultacji (opiniowania) polega na tym, że Rada przedstawia projekt aktu prawnego PE w celu zajęcia przezeń stanowiska. Mimo, że taki tryb wydawania aktów prawnych stracił obecnie na znaczeniu na rzecz procedury współdecydowania, nadal jest przewidziany w wielu przepisach traktatowych; por. np. art. 13, art. 19 ust. 2, art. 22, art. 37 ust. 2, art. 52 ust.l, art. 67 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 89, art. 93, art. 128 ust. 2, art. 133 ust. 5, art. 137 ust. 3, art. 172, art. 175 ust. 2 TWE. Stanowisko PE, będące wynikiem konsultacji, nie wiąże prawnie Rady, choć ma oczywiście duże znaczenie polityczne. Zaniechanie wystąpienia przez Radę do PE w celu zasięgnięcia opinii, albo wydanie aktu zanim opinia zostanie udzielona, jest wadą proceduralną, która może spowodować orzeczenie przez ETS o nieważności aktu na podstawie art. 230 TWE9. Jeśli już po wyrażeniu opinii przez PE projekt aktu prawnego uległ istotnym zmianom, wymagane jest zasięgnięcie ponownej opinii PE10. W pewnym przypadku PE zarzucał Radzie, że decyzja została przez nią już podjęta jeszcze przed otrzymaniem opinii i wobec tego cała konsultacja była fikcyjna11. W tej sprawie ETS nie uwzględnił jednak skargi 9 Por. orzeczenie 138/79 Roąuette Freres v. Council, Zb. Orz. 1980, s. 3333. 10 Por. np. orzeczenie C-388/92 Parliament v. Council, Zb. Orz. 1994, s. 1-2067. 11 Por. orzeczenie C-417/93 Parliament v. Council, Zb. Orz. 1995, s. 1-1185. 210 211 Zdarza się, że PE opóźnia proces prawotwórczy poprzez przedłużanie okresu wydawania opinii do projektu aktu prawnego. ETS orzekł, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności rozporządzenia Rady wydanego bez wymaganej opinii PE, jeśli Rada zwróciła się o wydanie takiej opinii w trybie pilnym, a opinia taka nie została wydana z powodu odwołania posiedzenia PE. ETS stwierdził, bowiem że PE zaniedbał dopełnienia obowiązku lojalnej współpracy12. 9.3.4. Procedura współpracy 9.3.4.1. Zakres zastosowania procedury Wydawanie aktów prawnych przez Radę przy zastosowaniu procedury współpracy z PE zostało wprowadzone w JAE. Jej znaczenie polegało na tym, że rola PE w tworzeniu prawa miała polegać na czymś więcej, niż tylko na niewiążących prawnie konsultacjach. W wyniku zmian wprowadzonych w TA znaczenie tej procedury zmalało na rzecz procedury współdecydowania, która jeszcze bardziej wzmacnia rolę PE. Procedura współpracy znajduje zastosowanie obecnie dla wydawania aktów w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej, na podstawie art. 99 ust. 5, art. 102 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 106 ust. 2 TWE. 9.3.4.2. Przebieg procedury Przebieg procedury współpracy wyznacza art. 252 WE. Składa się na nią sześć etapów, w tym, w rozwiniętej wersji, dwa czytania w PE i dwa czytania w Radzie. Pierwszym etapem jest sporządzenie projektu przez KE. Projekt ten jest w drugim etapie przekazywany do zaopiniowania PE (pierwsze czytanie). Następnie projekt jest w trzecim etapie przesyłany do Rady. Rada uchwala kwalifikowaną większością głosów, w pierwszym czytaniu, „wspólne stanowisko". Następnie, w czwartym etapie to wspólne stanowisko jest przekazywane PE do drugiego czytania, przy czym Rada informuje PE o powodach przyjęcia wspólnego stanowiska oraz o stanowisku KE. Jeśli PE nie wypowie się na temat wspólnego stanowiska Rady w terminie trzech miesięcy, albo je zaaprobuje, Rada może przyjąć ostatecznie dany akt prawny, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Wówczas procedura wydawania aktu prawnego zakończy się pomyślnie już w tym etapie. Jeśli jednak PE odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów, Rada może przyjąć dany akt, jednak jest wówczas wymagana jednomyślność jej członków. Inną możliwością, jaką dysponuje PE, jest to, że przedłoży on w ciągu trzech miesięcy propozycje zmian do wspólnego stanowiska Rady przyjęte absolutną większością głosów. W tym ostatnim przypadku KE, w piątym etapie, rozpatruje 12 Por. orzeczenie C-65/93 Parliament v. Council, Zb. Orz. 1995, s. 1-643. 212 swój projekt, będący podstawą wspólnego stanowiska, biorąc pod uwagę poprawki PE. Poprawki te mogą być przez KE zaakceptowane, albo nie. KE następnie przekazuje Radzie projekt aktu. Projekt ten może być zmodyfikowany z uwzględnieniem poprawek PE. KE przekazuje Radzie również te poprawki PE, których nie uwzględniła, wraz ze swoją opinią. Szóstym etapem procedury jest drugie czytanie w Radzie. Jeśli KE uwzględniła zmiany proponowane przez PE, Rada może przyjąć zmieniony projekt kwalifikowaną większością głosów, albo go jednomyślnie zmienić i w tej zmienionej postaci uchwalić. Z kolei, jeśli KE nie uwzględniła w swoim projekcie poprawek PE, Rada może przyjąć jednomyślnie projekt wraz z poprawkami PE nieuwzględnionymi przez KE. Jeśli Rada nie podejmie uchwały w ciągu trzech miesięcy, w przedstawionych wyżej różnych wariantach, do wydania aktu prawnego nie dojdzie. W konkluzji można stwierdzić, że omawiana procedura zmierza do osiągnięcia porozumienia między Radą, KE i PE. Decydujące jest jednak stanowisko Rady, z tym tylko, że Rada musi, w razie rozbieżności zdań z PE lub KE, podjąć uchwałę jednomyślnie. Oznacza to, że zgodę na treść aktu prawnego muszą wyrazić przedstawiciele wszystkich państw członkowskich. Z kolei, jeśli Rada nie aprobuje propozycji KE lub PE, może zablokować wydanie aktu. 9.3.5. Procedura współdecydowania 9.3.5.1 Zakres zastosowania procedury ?<¦ ! ; J¦¦ ¦¦¦¦.. .>¦,- :, ¦¦¦;. '¦..., Kolejna procedura, tzw. współdecydowania została wprowadzona do TWE w Traktacie z Maastricht. Zakres przypadków, w których jest stosowana ta procedura, został rozszerzony w TA. Poza dziedziną polityki gospodarczej i walutowej znajduje ona zastosowanie niemal we wszystkich obszarach prawa wspólnotowego, w sumie na podstawie 38 przepisów traktatowych. Można tu wymienić np. art. 12, art. 18 ust. 2, art. 40, art. 42, art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 2, art. 47 ust. 1 i 2, art. 55, art. 71 ust. 1, art. 80, art. 95 ust. 1 zdanie 2, art. 137, art. 141, art. 148, art. 149, art. 151, art. 152, art. 153, art. 156, art. 162 ust. 1, art. 172 ust. 2, art. 174, art. 175 ust. 1 i 3, art. 179, art. 280, art. 285, art. 286 zdanie 1 TWE. TN jeszcze rozszerzył zakres zastosowania omawianej procedury. 9.3.5.2. Przebieg procedury Przebieg postępowania został unormowany w art. 251 TWE. Mimo pewnego uproszczenia dokonanego w TA jest on nadal bardzo skomplikowany. Można w nim wyróżnić aż osiem etapów. W pierwszym etapie KE przesyła projekt aktu prawnego do Rady i do PE. W drugim etapie PE, w pierwszym czytaniu, opiniuje projekt KE. PE może przy tym zaproponować poprawki do projektu aktu. Trzeci etap stanowi pierwsze czytanie 213 projektu w Radzie. Jeśli PE nie zgłosił żadnych poprawek do projektu, Rada może uchwalić dany akt kwalifikowaną większością głosów w niezmienionej postaci-zakończy to pomyślnie procedurę prawodawczą. Rada może też zaaprobować taką samą większością poprawki zaproponowane przez PE, co również oznacza przyjęcie aktu prawnego. Jeśli jednak Rada nie aprobuje poprawek PE, przyjmuje wspólne stanowisko, które następnie przekazuje PE. Czwartym etapem jest drugie czytanie projektu w PE. Jeśli PE zaaprobuje wspólne stanowisko Rady w terminie trzech miesięcy, albo nie podejmie w tym czasie żadnej uchwały, akt uważa się za przyjęty zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Natomiast jeśli PE odrzuci wspólne stanowisko absolutną większością głosów swoich członków, będzie to oznaczało niemożność dalszego prowadzenia prac nad wydaniem aktu; procedura prawodawcza zakończy się zatem niepowodzeniem. Możliwe jest jednak zaproponowanie przez PE poprawek do wspólnego stanowiska absolutną większością głosów swoich członków. W tym ostatnim przypadku, KE, w piątym etapie omawianej procedury, wyraża opinię do propozycji Parlamentu. Szóstym etapem jest drugie czytanie projektu w Radzie. Rada może w ciągu trzech miesięcy zaaprobować poprawki PE kwalifikowaną większością głosów, co oznacza przyjęcie aktu prawnego. W odniesieniu jednak do tych poprawek PE, które zostały negatywnie zaopiniowane przez KE, wymagana jest jednomyślna uchwała Rady. Jeśli Rada nie zaaprobuje wszystkich poprawek PE, Przewodniczący Rady w porozumieniu z Przewodniczącym PE zwołuje w ciągu sześciu tygodni komitet pojednawczy składający się z członków lub przedstawicieli Rady i przedstawicieli PE, w równej liczbie po 15 osób. Skład delegacji PE odpowiada jego politycznej kompozycji, a Radę reprezentują stali przedstawiciele państw członkowskich przy UE lub ich zastępcy. Zadaniem komisji pojednawczej jest doprowadzenie do porozumienia między Radą a PE w ciągu sześciu tygodni; stanowi to siódmy etap. W pracach komitetu pojednawczemu uczestniczą przedstawiciele KE, którzy podejmują inicjatywy w celu zbliżenia stanowisk PE i Rady. W razie braku porozumienia, do wydania danego aktu nie dojdzie. Osiągnięcie porozumienia wymaga kwalifikowanej większości głosów zarówno przedstawicieli Rady, jak i PE w komitecie pojednawczym. W takim przypadku następuje ósmy etap. Mianowicie, Rada, kwalifikowaną większością głosów (także wówczas, gdy stanowisko KE jest odmienne) oraz PE, większością bezwzględną głosów swoich członków, mogą uchwalić, w trzecim czytaniu, w ciągu sześciu tygodni dany akt w uzgodnionej postaci Jeśli któraś z instytucji nie wyrazi zgody na uchwalenie aktu, oznacza to ostateczne zaniechanie jego wydania w ramach omawianej procedury- 9.3.5.3. Niektóre konsekwencje i cechy procedury Procedura współdecydowania uwzględnia w najszerszym zakresie udział PE w stanowieniu aktów wspólnotowego prawa pochodnego. PE decyduje bowiem wspólnie z Radą co do treści danego aktu. Instytucje te zostały zrównane w swoich kompetencjach, a sukces procesu prawotwórczego w postaci wydania aktu prawnego zależy od tego, w jakiej mierze obie instytucje wykażą gotowość do współ- 214 T pracy i kompromisu. Istotna jest rola KE, jako inicjatora procesu prawotwórczego, a w pewnych sytuacjach także mediatora między Radą a PE. KE może w razie potrzeby zmienić swój projekt (art. 250 ust. 2 TWE). Na uwagę zasługuje także to, że w przypadku, gdy projekt aktu prawnego został uzgodniony w komisji pojednawczej, Rada przyjmuje go kwalifikowaną większością głosów, nawet wówczas, gdy odbiega on od propozycji KE; jest to wyjątek od zasady, że w takich sytuacjach jest wymagana jednomyślność (art. 250 ust. 1). Trzeba jednak zauważyć, że niektóre przepisy Traktatu przewidują, że w całej procedurze wydawania aktów na ich podstawie, będzie wymagana jednomyślność w Radzie; por. art. art. 42, art. 47 ust. 2, art. 151 ust. 5 TWE. Takie rozwiązanie, na które nalegała Wielka Brytania, utrudnia wydawanie aktów prawnych w ramach procedury współdecydowania. Procedura współdecydowania wymaga dyscypliny ze strony uczestniczących w nim instytucji We wspólnej deklaracji z 1999 r. Rada, PE i KE zobowiązały się do dążenia, aby akty były uchwalane już w pierwszym czytaniu. Do TA została dołączona deklaracja13, w której państwa członkowskie wzywają PE, Radę i KE do przestrzegania terminów przewidzianych w art. 251 TWE. Ich przedłużenie, na co zezwala art. 251 ust. 7 TWE, powinno być wyjątkiem. Między drugim czytaniem PE, a podjęciem prac przez komisję pojednawczą nie powinno upływać więcej niż dziewięć miesięcy. 9.3.6. Procedura wyrażania zgody Kolejna procedura, wyrażenia zgody, polega na tym, że Rada przedstawia PE wydawany przez siebie projekt aktu, przed jego ostatecznym uchwaleniem, a PE ten projekt akceptuje, albo odrzuca. W tym przypadku PE działa jako instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treść przedkładanego mu aktu. W praktyce stosuje się wcześniejsze konsultacje, aby zmniejszyć niebezpieczeństwo, że PE odmówi wyrażenia zgody. Przepisy Traktatu nie określają terminu, w jakim zgoda powinna zostać wyrażona, co pozwala PE na przedłużanie trwania omawianej procedury. Procedura ta znajduje zastosowanie do wydawania aktów prawnych (generalnych); por. np. art. 105 ust. 6, art. 107 ust. 5, 161 ust. 1, art. 190 ust. 4 TWE, ale częściej do aktów o innym charakterze, np. decyzji o zawarciu niektórych umów międzynarodowych przez WE. We wszystkich wskazanych wyżej przypadkach, z wyjątkiem art. 107 ust. 5 TWE, Rada podejmuje uchwały jednomyślnie. To powoduje małą elastyczność decyzyjną Rady, w wyniku czego uzyskanie zgody PE na akt określonej treści może się okazać trudne. W praktyce jest stosowane postępowanie pojednawcze, wszelako bez podstaw traktatowych i na zasadzie dobrowolności 1 Por. tekst tej deklaracji, E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Traktaty europejskie, Zakamycze 2000, s. 310. 215 9.4. Podejmowanie uchwał w Radzie UE 9.4.1. Sposoby podejmowania uchwał Istotne znaczenie dla tworzenia prawa wspólnotowego mają sposoby podejmowania uchwał (głosowania) w Radzie UE. W świetle przepisów TWE można wyróżnić trzy sposoby głosowania: zwykłą większością głosów, większością kwalifikowaną oraz jednomyślnie. 9.4.1.1. Zwykła większość głosów Głosowanie zwykłą większością głosów w Radzie charakteryzuje się tym, że przedstawiciel każdego państwa ma do dyspozycji jeden głos, a do podjęcia uchwały jest wymagane więcej głosów „za" niż „przeciw". Ten sposób znajduje zastosowanie w odniesieniu do spraw wewnętrznych i organizacyjnych, por. np. art. 207 ust. 3, 208 lub 209 TWE. Dwie pozostałe procedury mają zastosowanie m.in. w toku tworzenia prawa wspólnotowego. ,14 9.4.1.2. Kwalifikowana większość głosów Punktem wyjścia dla procedury podejmowania uchwał kwalifikowaną większością głosów jest przydzielenie każdemu państwu członkowskiemu określonej liczby głosów. Liczba głosów zależy od wielkości państwa członkowskiego. Ze względu na to, że w 2004 r. nastąpi rozszerzenie Unii i zwiększenie liczby jej członków, należy wyróżnić trzy unormowania, odnoszące się do poszczególnych okresów, dotyczące przydziału głosów i wymagań osiągnięcia większości, niezbędnej do podejmowania uchwał. Po pierwsze, jest to okres przed wejściem w życie w życie Traktatu Akcesyjne-go, tj., jak się przewiduje, do 30 kwietnia 2004. Dla tego okresu, przydział głosów dla 15 państw członkowskich został określony w art. 205 ust. 2 TWE. Suma głosów poszczególnych państw wynosi 87. Stosownie do powołanego przepisu, uchwały Rady są podjęte, jeśli zostaną zebrane co najmniej 62 głosy „za" (tj. ponad 71%) w przypadku uchwał podejmowanych na wniosek KE. W innych sytuacjach wymaga się ponadto, aby „za" głosowało co najmniej 10 państw; 1 Por. V. Gótz, Mehrheitsbeschlusse des Rates der Europdischen Union, w: Festschrift fur Ulrich Everling, Baden-Baden 1995, t. I, s. 339 i nast. 216 wówczas mówi się o wymaganiu tzw. podwójnej większości Z podanych wyżej liczb wynika, że tzw. mniejszość blokująca podjęcie danej uchwały wynosi 26 głosów, a w drugiej z omawianych sytuacji — dodatkowo także 6 państw. Drugi okres ma charakter przejściowy i obejmuje czas od wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego, tj. od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. Podstawą prawną jest w tym przypadku art. 26 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej (aktu akcesyjnego). W przepisie tym określono liczbę głosów w Radzie już dla 25 państw członkowskich. Ogólna liczba głosów wynosi 124. Wymagana większość dla uchwał podejmowanych na wniosek Komisji wynosi 88 (tj. 71 %), w innych przypadkach dodatkowo niezbędna jest akceptacja co najmniej dwóch trzecich członków. Trzeci okres rozpoczyna się 1 listopada 2004 r., Na podstawie art. 12 aktu akcesyjnego zostanie znowelizowany art. 205 ust. 2 TWE. Przepis dokonuje na nowo przydziału głosów dla poszczególnych państw. Suma głosów wynosi 321. W przypadkach uchwał podejmowanych na wniosek KE wymaga się, co najmniej większości 232 głosów „za", tj. nieco ponad 72 %, w dodatkowych sytuacjach potrzebna jest dodatkowo, aby zgodę wyraziło najmniej dwie trzecie członków. Nowością jest wprowadzenie trzeciego progu w obowiązującym od 1 listopada 2004 r. przepisie art. 205 ust. 4 TWE. Mianowicie, po głosowaniu każdy członek Rady może zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentują, co najmniej 62 % ogółu ludności Unii Jeśli warunek ten nie zostanie spełniony, dana uchwała nie zostanie przyjęta. Warto zaznaczyć, że podstawie znowelizowanego art. 205 ust. 2 TWE, Polska będzie dysponować 27 głosami, tak samo jak Hiszpania, a niewiele mniej niż największe państwa: Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy, które będą mieć po 29 głosów. Ustalenia w tej kwestii znalazły się już w deklaracji nr 20 dołączonej do Traktatu Nicejskiego15. Należy jednak również zauważyć, że w przełożonym w czerwcu 2003 r. projekcie Konstytucji, Konwent zaproponował radykalną zmianę i uproszczenie trybu podejmowania uchwał przez Radę. 9.4.1.3. Jednomyślność • .,-.- ,. ; • Dla jednomyślnego podjęcia uchwały przez Radę wystarczy, aby żaden członek Rady nie głosował przeciw. Stosownie do art. 205 ust. 3 TWE, wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w przyjęciu uchwał, które wymagają jednomyślności Wyjątkowej sytuacji zawieszenia przedstawiciela danego państwa w prawie głosowania, i wobec tego nie brania tego głosu pod uwagę, dotyczy art. 309 TWE w związku z art. 7 TUE. Por. J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. 46 i nast. ¦¦¦¦-. . : - .•• ¦ . ¦" . . ¦¦¦¦„.,¦:¦¦. >;.;;.>;<¦.¦ 217 9.4.2. Zagadnienie wyboru sposobu głosowania 9.4.2.1. Znaczenie zagadnienia Wybór danego sposobu głosowania w Radzie ma wielkie znaczenie praktyczne a także polityczne. Wymaganie jednomyślności równa się przyznaniu prawa weta państwu niezadowolonemu z proponowanego rozwiązania. Omawiana procedura zmusza, zatem państwa do zabiegów o osiągnięcie konsensusu. W razie podejmowania uchwał większością głosów, dane państwo może natomiast zostać przegłosowane i mimo, że było przeciwne danej uchwale, będzie związane aktem prawnym. Głosowanie większością głosów skłania, więc do budowania koalicji, których przedmiotem jest zgoda na poparcie przez kilka państw propozycji, na których zależy tym państwom lub choćby niektórym z nich, w zamian niekiedy za ustępstwa w innych dziedzinach, niekiedy odległych merytorycznie. Ogólniej rzecz ujmując, rezygnacja z jednomyślności oznacza rozszerzanie zakresu zastosowania „metody wspólnotowej", charakterystycznej dla organizacji ponadnarodowej, w której interesy poszczególnych państw ustępują, przynajmniej w pewnej mierze, przed interesem WE jako całości 9.4.2.2. Rozwiązania przyjęte w TWE Poszczególne przepisy TWE, zawierające upoważnienia dla Rady do wydawania aktów prawnych w poszczególnych dziedzinach, określają, czy uchwały mają zapadać kwalifikowaną większością głosów, czy jednomyślnie. Tak więc przykładowo, kwalifikowanej większości głosów w Radzie wymagają akty wydawane na podstawie art. 37 ust. 2 i 3 TWE, a także akty podejmowane stosownie do procedury współdecydowania określonej w art. 251 TWE, np. na podstawie art. 95, z pewnymi jednak wyjątkami Ponadto kwalifikowanej większości wymagają akty wydawane w ramach procedury współpracy (art. 252 TWE). Natomiast jednomyślności wymagają akty podejmowane np. na podstawie art. 13, art. 19 ust. 2, art. 22, 47 ust. 2 zd. 2, art. 93, art. 94, art. 161, art. 190 ust. 4, art. 245, art. 269, art. 308 TWE oraz art. 49 ust. 2 TUE. 9.4.2.3. Kierunek zmian w traktatach Analiza kolejnych zmian dokonywanych w TWE, poczynając od JAE, poprzez Traktat z Maastricht do TA, wskazuje na wyraźną tendencję do rozszerzania pola zastosowania głosowania większością kwalifikowaną kosztem głosowania jednomyślnego. Omawiany kierunek zmian doznał jednak w ostatnich latach osłabienia. Już w TA nie udało się uzyskać zgody państw członkowskich na znaczące rozszerzanie głosowania większością głosów. Ogólnie można przyjąć, że jedno-218 myślność w Radzie jest obecnie nadal wymagana w sprawach o dużym znaczeniu dla WE i państw członkowskich, w sprawach wrażliwych politycznie, a także wówczas, gdy Rada odstępuje od projektu KE (art. 250 ust. 1 TWE). Również zmiany wprowadzone niedawno w TN na korzyść głosowania większością kwalifikowaną mają bardziej ograniczony zakres, niż tego wcześniej oczekiwano. Nowe przypadki głosowania taką większością będą wynikać, z art. 13 ust. 2, art. 18, art. 100, art. 161 (najwcześniej jednak od 1 stycznia 2007 r.). Poszczególne państwa nie zgodziły się natomiast na rezygnację z głosowania jednomyślnego w dziedzinach, które uznawały za szczególnie istotne dla swoich interesów narodowych. Przykładowo, Niemcy doprowadziły do utrzymania wymogu jednomyślności w sprawach imigracji i azylu (art. 67 TWE), Wielka Brytania w sprawach socjalnych i podatkowych (art. art. 42 i art. 93 TWE), Francja w dziedzinie wspólnej polityki handlowej w odniesieniu do środków audiowizualnych (art. 151 ust. 5 TWE), Szwecja w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (art. 42 TWE), a Hiszpania w dziedzinie pomocy strukturalnej, co najmniej do końca 2006 r. (art. 161 TWE) 9.4.3. Wprowadzanie procedury głosowania kwalifikowaną większością głosów w praktyce WE 9.4.3.1. Porozumienie luksemburskie .• ... Głosowanie w Radzie większością kwalifikowaną miało się rozpocząć w 1966 r., po zakończeniu okresu przejściowego wprowadzania TEWG (późniejszego TWE). Jednak w rzeczywistości wprowadzenie tego sposobu głosowania znacznie się opóźniło. Zostało to spowodowane oporem Francji, która w połowie lat sześćdziesiątych zaczęła bojkotować posiedzenia Rady (polityka pustego krzesła), nie chcąc zaakceptować rezygnacji z wymogu jednomyślności w sprawach dotyczących wspólnej polityki rolnej. Kryzys został zażegnany przez państwa członkowskie w tzw. porozumieniu luksemburskim ze stycznia 1966 r. Stosownie do niego, w sprawach, w których wchodzą w grę bardzo ważne interesy jednego lub więcej państw, należy dążyć do osiągnięcia w odpowiednim czasie rozwiązania zadowalającego wszystkich członków Rady. Oznaczało to faktyczne przywrócenie jednomyślności w miejsce kwalifikowanej większości Taki stan rzeczy utrzymał się przez całą dekadę lat siedemdziesiątych. Jeszcze później niektóre państwa członkowskie próbowały się powołać na swoje bardzo ważne interesy w celu skorzystania z prawa weta, jednak argument ten nie został uznany przez pozostałe państwa. Tak więc dopiero od lat osiemdziesiątych, datuje się rzeczywiste stosowanie procedury głosowania kwalifikowaną większością. Należy wszakże zaznaczyć, że w praktyce Rady nadal dąży się do osiągnięcia konsensusu, a uchwały podejmuje się zasadniczo bez formalnego głosowania. Nie jest jasne, czy porozumienie luksemburskie nadal obowiązuje, tzn. czy dane państwo byłoby jeszcze w stanie skutecznie się na nie powołać. 219 Na zmianę nastawienia w omawianej kwestii niewątpliwy wpływ miało przekonanie, że interesy poszczególnych państw nie powinny dominować nad interesem WE jako całości Ponadto, w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych zostały wprowadzone do Traktatów liczne przepisy, przewidujące podejmowanie uchwał przez Radę kwalifikowaną większością głosów; w odniesieniu do nich trudno byłoby uzasadnić prawo weta poszczególnych państw na podstawie wcześniejszego porozumienia luksemburskiego. Warto natomiast zauważyć, że rozwiązanie wzorowane na tym porozumieniu zostało wprowadzone, na mocy TA, do art. 11 ust. 2 TWE normującego procedurę ustanawiania tzw. wzmocnionej współpracy w I filarze UE. 9.4.3.2. Kompromis z Ioanniny Późniejszym przykładem łagodzenia rygorów procedury głosowania kwalifikowaną większością w Radzie jest tzw. kompromis z Ioanniny z 1994 r., który przybrał formę uchwały Rady. Przystąpienie do UE trzech nowych państw spowodowało mianowicie zmianę ogólnej liczby głosów w Radzie, a także podniosło liczbę głosów potrzebnych do przeszkodzenia uchwale Rady (czyli tzw. mniejszości blokującej) z dotychczasowych 23 do 26. Tej zmiany nie chciały zaakceptować Wielka Brytania i Hiszpania. Wspomniany kompromis polegał na przyjęciu rozwiązania, że jeśli któreś państwo powoła się na swój bardzo ważny interes, może się domagać, aby do uniemożliwienia podjęcia uchwały przez Radę wystarczyła dawna (niższa) mniejszość blokująca. W razie powołania się na ważny interes danego państwa, należy podjąć w Radzie wszelkie wysiłki w rozsądnym czasie, bez przekroczenia limitów czasowych wynikających z Traktatów, aby liczba głosów przeciw danej uchwale nie była większa niż 23. Należy zaznaczyć, ze zarówno porozumienie luksemburskie, jak i kompromis z Ioaniny nie miały podstaw w Traktacie, choć go faktycznie modyfikowały. 9.5. Wydawanie aktów prawnych przez KE Powyżej była mowa o kompetencjach KE w zakresie inicjatywy prawodawczej, a także o jej roli w przypadkach wydawania aktów prawnych wspólnie przez PE i Radę. KE jednak jest instytucją, która także sama wydaje akty prawne. Należy tutaj rozróżnić dwie sytuacje w zależności od tego, co stanowi podstawę prawną aktów prawnych KE16. 16 Por. J. Kalbheim, G. Winter, Delegation reąuirements for rule-making by the Commission, w: G. Winter (red.), Sources and Categories ofEuropean Union Law, Baden-Baden 1996, s. 583 i nast. 220 9.5.1. Wydawanie aktów prawnych na podstawie upoważnień traktatowych pierwsza sytuacja polega na wydawaniu przez KE aktów prawnych na podstawie upoważnień zawartych w Traktatach. Takich przypadków jest niewiele, por. np. art. 39 ust. 3 lit. d albo art. 86 ust. 3 TWE, ale mają istotne znaczenie. Na podstawie ostatniego z powołanych przepisów KE wydała dyrektywy, z których jedna zobowiązała państwa członkowskie do wprowadzenia „przejrzystości" w ich powiązaniach finansowych z przedsiębiorstwami publicznymi17. Dwie kolejne dyrektywy18 miały na celu demonopolizację sektora telekomunikacyjnego. Wydanie tych dyrektyw spotkało się z krytyką ze strony państw członkowskich. Zarzucały one, że KE przekracza swoje kompetencje prawotwórcze i wkracza w dziedziny zastrzeżone dla Rady. W istocie, chodzi o to, że w wydawaniu aktów przez KE na podstawie upoważnień traktatowych nie uczestniczą inne instytucje składające się z przedstawicieli państw członkowskich (Rada, PE), a procedura prawotwórcza jest bardziej uproszczona, niż ta, która wynika z art. 251 TWE. Zarzuty dotyczą więc w sumie braku legitymacji KE do tworzenia prawa. ETS uznał jednak zgodność powołanych dyrektyw z Traktatem19. Oprócz przepisów traktatowych, które wprost upoważniają KE do wydawania prawnych aktów, w Traktacie występują przepisy, które wyznaczają KE pewne zadania, nie formułując jednak wyraźnych podstaw do wydawania aktów prawnych. Przykładem może być art. 140 TWE. ETS stwierdził, że przepis ten zawiera pośrednio upoważnienie do podjęcia środków służących realizacji tych zadań, w tym również wydawania wiążących aktów (decyzji)20. 9.5.2. Wydawanie aktów prawnych z upoważnienia Rady (delegowanie kompetencji) Druga sytuacja polega na tym, że KE wydaje akty prawne na podstawie upoważnienia udzielonego jej przez Radę. W tym kontekście mówi się o prawodawstwie delegowanym KE. 17 Por. dyrektywę 80/723/EEC, Dz. Urz. WE z 1980 r., L 195/35 z późniejszymi zmianami 18 Por. dyrektywę 88/301/EEC, Dz. Urz. WE z 1988 r., L 1131/73 oraz dyrektywę 90/388, Dz. Urz. WE z 1990 r., L 192/10. 19 Por. orzeczenia 188-190 France et al. v. Commission, Zb. Orz. 1982, s. 2545; C-271 i 289/90 Spain et al. v. Commission, Zb. Orz. 1992, s. 1-5833; C-202/88 France v. Commission, Zb. Orz. 1991, s. 1-1223. 20 Por. orzeczenie 281/85 Germany et. al. v. Commission, Zb. Orz. 1987, s. 3203. 221 9.5.2.1. Podstawy prawne dla upoważnienia KE Podstawą prawną dla omawianej działalności prawotwórczej KE są przepisy art. 202 in fine w powiązaniu z art. 211 in fine TWE przewidujące możliwość upoważnienia KE przez Radę do wydawania aktów wykonawczych. W omawianych przypadkach Rada, albo Rada wspólnie z PE, formułują upoważnienia dla KE w wydanym przez siebie akcie prawa pochodnego (np. rozporządzeniu lub dyrektywie), opartym na stosownej podstawie traktatowej. Akt taki można nazwać: aktem podstawowym. Na podstawie upoważnienia zawartego w akcie podstawowym KE wydaje akt wykonawczy. ETS orzekł, że delegowanie kompetencji na rzecz KE jest zgodne z TWE21. Ilościowo rzecz biorąc przejawy działalności prawotwórczej KE przewyższają efekty tworzenia prawa przez Radę i Radę działającą wspólnie z PE. Akty KE występują masowo w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, prawa celnego i w mniejszym stopniu — w dziedzinie prawa konkurencji Są to obszary, które wymagają fachowej, kompleksowej wiedzy, zdolności do wydawania wielu aktów oraz do szybkiego reagowania na zmienne okoliczności Z punktu widzenia państw członkowskich, korzyści z prawodawstwa delegowanego KE, w porównaniu z wydawaniem przez nią aktów prawnych bezpośrednio na podstawie Traktatu, polegają na tym, że Rada nie traci wpływu na treść aktów prawnych KE. Rada bowiem, stosownie do art. 202 in fine TWE, powierzając KE kompetencje do wykonywania norm ustanowionych przez siebie może uzależnić wykonywanie tych kompetencji od pewnych warunków. Warunki te powinny być zgodne z zasadami i normami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek KE i po zasięgnięciu opinii PE wcześniej ustanowiła. 9.5.2.2. Tryb wydawania aktów prawnych Na podstawie powołanego wyżej przepisu Rada wydała w 1999 r. decyzję określającą procedury wykonywania kompetencji powierzonych KE22. Akt ten zastąpił poprzednią decyzję z 1987 r. Istotą omawianych procedur jest to, że KE podejmuje środki wykonawcze przy współudziale specjalnych komitetów składających się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich (wyższych urzędników, ekspertów, albo przedstawicieli grup interesów); z tego względu używa się powszechnie w literaturze określenia: „komitologia" (commitology). Komitetom przewodniczy przedstawiciel KE, który nie bierze jednak udziału w głosowaniu. Obecnie funkcjonuje blisko 250 komitetów23. Poszczególnym państwom przy- 21 Por. orzeczenie 25/70 Coster, Zb. Orz. 1970, s. 1161. 22 Por. decyzję 1999/468/EC, Dz. Urz. WE z 1999 r., L 184, 1999. Por. też K. Lenaerts, A. Verhoeven, Towards a legał framework for executive rule-making in the EU? The con-tribution of the new commitology decision, CMLRev., 2000, nr 3, s. 645 i nast. 23 Por. listę komitetów, Dz. Urz. WE z 2000 r., C 225/2. 222 sługuje w komitetach tyle głosów, ile wynika to z art. 205 ust. 2 TWE. Dzięki temu przeniesienie kompetencji na KE nie jest pełne i bezwarunkowe. Decyzja Rady z 1999 r., podobnie zresztą jak wcześniejsza decyzja, wyróżnia trzy rodzaje komitetów: administracyjne (zarządzające), regulacyjne i doradcze, oraz stosownie do tego trzy procedury. O tym, która procedura znajdzie zastosowanie w danym przypadku, rozstrzyga akt Rady (ewentualnie wydany wspólnie z PE), upoważniający KE do podejmowania środków wykonawczych24. Do wydawania wykonawczych aktów prawnych (generalnych) przez KE znajduje zastosowanie zasadniczo tzw. procedura regulacyjna, więc warto jej poświęcić nieco uwagi; przedstawienie innych procedur zostanie natomiast pominięte. W toku procedury regulacyjnej KE przedstawia właściwemu komitetowi do zaopiniowania projekt aktu. Jeśli opinia jest pozytywna, KE ten akt wydaje. Jeżeli natomiast opinia jest negatywna lub komitet nie wydał żadnej opinii, KE przekazuje swoją propozycję Radzie, informując o tym PE. Gdy PE uważa, że propozycja KE dotycząca aktu wykonawczego wykracza poza udzielone upoważnienie, wynikające z aktu podstawowego, wydanego stosownie do procedury współdecydowania (art. 251 TWE), informuje Radę o swoim stanowisku. Rada może wówczas w wyznaczonym terminie, nie dłuższym jednak niż trzy miesiące od przedstawienia propozycji przez KE, uchwalić dany akt kwalifikowaną większością głosów. Wówczas więc Rada, a nie KE wydaje akt wykonawczy. Jeśli w tym samym czasie i tą samą większością Rada stwierdzi, że sprzeciwia się propozycji KE, ponieważ powinna ona ponownie rozważyć swoją propozycję, KE może wystąpić z nową propozycją, podtrzymać propozycję poprzednią lub wystąpić z inicjatywą prawotwórczą zgodnie z Traktatem. Jeśli jednak w terminie, o którym była mowa wyżej, Rada nie wydała aktu wykonawczego zgodnie z propozycją KE, ani nie zgłosiła sprzeciwu wobec propozycji KE, dany akt wykonawczy może być przyjęty przez KE. Uchwała PE wskazująca, że proponowany akt wykonawczy KE wykracza poza upoważnienie udzielone w akcie podstawowym przyjętym w wyniku procedury z art. 251 TWE powinna zostać rozpatrzona przez KE i może doprowadzić do zmiany propozycji Wydawanie aktów prawnych przez KE w ramach „komitologii" jest często krytykowane jako nadmiernie skomplikowane i nieprzejrzyste dla obserwatorów z zewnątrz. Nowa uchwała Rady stanowi postęp w omawianej dziedzinie. Upraszcza nieco procedury, przyznaje kompetencje kontrole PE i wprowadza zasadę dostępu do dokumentów komitetów, na takich samych zasadach, jak do dokumentów samej KE. ¦ ¦.¦¦ 24 Por. orzeczenie C-378/00 Commission v. Parliament and Council, z 2003 r., jeszcze niepublikowane, w którym Trybunał stwierdził, że kryteria wyboru poszczególnych procedur, określone w art. 2 decyzji Rady z 1999 r. są niewiążące dla Rady i Parlamentu w konkretnych przypadkach. Organy wydające akt prawny powinny jednak uzasadnić odstępstwa od wskazówek, zawartych w powołanym przepisie. 223 T 9.6. Uzasadnianie aktów prawnych i ich publikacja 9.6.1. Uzasadnianie aktów prawnych 9.6.1.1. Zakres obowiązku uzasadniania aktów prawnych , Stosownie do art. 253 TWE rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane wspólnie przez PE i Radę oraz akty tego samego rodzaju przyjmowane przez Radę lub przez KE określają przyczyny, dla których zostały wydane i odnoszą się dol wniosków lub opinii, które były wymagane zgodnie z niniejszym Traktatem. Przepis ten wprowadza zatem ogólny obowiązek uzasadniania aktów wspólnotowych. Obowiązek ten jest w praktyce realizowany poprzez poprzedzanie aktów prawnych preambułami, niekiedy bardzo obszernymi. Omawiany obowiązek obejmuje wszystkie wiążące akty prawa pochodnego wymienione w art. 249 TWE. Nie dotyczy natomiast aktów nienazwanych (aktów sui generis)25. Uzasadnienia powinny zawierać akty wydane zgodnie z wszystkimi procedurami, przedstawionymi wyżej (konsultacji, współpracy, współdecydowania); w przypadku aktów KE uzasadnienie jest wymagane zarówno wtedy, gdy KE opiera się na podstawach traktatowych, jak i wtedy, gdy wydaje akty z upoważnienia Rady. 9.6.1.2. Wymagania dotyczące sposobu uzasadniania aktów prawnych W świetle orzecznictwa ETS wymagania dotyczące treści i stopnia szczegółowości uzasadnienia są różne, w zależności od tego, czy chodzi o akty generalne (zwłaszcza rozporządzenia i dyrektywy), czy też akty indywidualne (zasadniczo: decyzje). Poniżej będzie mowa tylko o aktach należących do pierwszej grupy. W odniesieniu do nich ETS wymaga, aby w preambule została wskazana ogólna sytuacja, która doprowadziła do wydania danego aktu, a także generalne cele, jakie zamierza się osiągnąć26. Nie jest natomiast potrzebne, aby w preambule instytucja rozważała dokładnie wszystkie okoliczności faktyczne i zagadnienia prawne. Jeśli zostały przytoczone motywy zasadniczego kierunku unormowania, nie jest wymagane uzasadnianie wszystkich rozwiązań szczegółowych. Nie wystarczy jednakże wyłącznie powtórzenie sformułowań zawartych w danym przepisie TWE, który służył jako podstawa prawna. W uzasadnieniu (preambule) powinna zostać ponadto przedstawiona „historia" powstawania danego aktu prawnego, poczynając od wniosku (projektu) poprzez opinie i stanowiska instytucji i organów uczestniczących w procedurze prawotwórczej, aż do jego ostatecznego przyjęcia. Ponadto, instytucja wydająca akt powinna uzasadnić wybór podstawy prawnej aktu, a także wykazać, że uwzględnił obowiązywanie zasad pomocniczości (subsydiarności), wynikającej z art. 5 akapit 2 TWE i proporcjonalności (art. 5 akapit 3 TWE). Jeśli uzasadnienia brakuje lub jest niewystarczające, oznacza to, że akt nie spełnia wymagań proceduralnych, a zatem istnieje możliwość jego uchylenia przez ETS na podstawie art. 230 TWE (skarga na nieważność aktu)27. Warto zauważyć, że wymaganie podawania motywów aktów prawnych (generalnych) sięga w świetle art. 253 TWE dalej niż w wielu porządkach prawnych państw członkowskich. Jako powody dla wprowadzenia omawianego wymagania przytacza się potrzebę przekonania adresatów danego aktu, co do jego prawidłowości (ten wzgląd jest zresztą jeszcze istotniejszy w przypadku aktów indywidualnych), a także umożliwienia ETS efektywnego sprawowania kontroli zgodności aktu z Traktatem. 9.6.2. Publikacja aktów prawnych 9.6.2.1. Zakres obowiązku publikacji Zagadnienie publikacji aktów prawnych instytucji wspólnotowych zostało unormowane w art. 254 TWE. Stosownie do tego przepisu w Dz. Urz. UE są publikowane wszystkie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje PE i Rady wydane zgodnie z procedurą współdecydowania, unormowaną w art. 251 TWE. Ponadto publikowane są tam rozporządzenia Rady oraz KE, a także dyrektywy tych instytucji skierowane do wszystkich państw członkowskich. Obowiązek publikacji innych aktów może wynikać z przepisów szczególnych (por. np. art. 218 ust. 2 TWE). Publikacja powinna nastąpić, w miarę możliwości, w ciągu jednego miesiąca od wydania aktu. Pozostałe dyrektywy, jak również decyzje nie podlegają obowiązkowi publikacji i są podawane do wiadomości (notyfikowane) ich adresatom. Akty takie mogą być jednak publikowane w Dz. Urz. UE (i z reguły są), co jednak, zdaniem ETS, nie zastępuje notyfikacji „Dziennik Urzędowy UE" jest obecnie wydawany w 11 roboczych językach UE, tj. w we wszystkich językach oficjalnych z wyjątkiem języka irlandzkiego. W razie wejścia naszego państwa do UE będzie publikowane również polskie 25 Por. orzeczenie 22/70 Commission v. Council, Zb. Orz. 1971, s. 253 w tzw sprawie ERTA. 26 Por. orzeczenie 5/67 Beus v. Hauptzollamt Miinchen, Zb. Orz. 1968, s, 83. 224 27 Por. np. orzeczenie C-378/00 Commission v. Parliament and Council, z.2003 r., jeszcze niepublikowane. ; '¦¦' i oUrn 225 wydanie. Dziennik składa się z dwóch części: część L (Legislatio) mieści akty wymagające publikacji i inne opublikowane wiążące akty prawne, natomiast część C (Communicatio) mieści pozostałe akty, np. komunikaty KE. Obecną nazwę wprowadził TN; poprzednia brzmiała: Dziennik Urzędowy WE. 9.6.2.2. Wejście w życie aktów prawnych ?V. Akty prawne publikowane w Dz. Urz. WE wchodzą w życie w terminach określonych w tych aktach, a jeśli nie zostało to określone — dwudziestego dnia od ich publikacji Wprowadzenie w życie aktu prawnego ze skutkiem natychmiastowym może być uznane za naruszające zasadę pewności prawa, jeśli nie jest zadowalająco uzasadnione. Niedopuszczalne byłoby wejście w życie aktu przed jego publikacją. Akty niewymagające publikacji stają się skuteczne w wyniku notyfikacji 9.7. Społeczne aspekty tworzenia prawa wspólnotowego 9.7.1. Tworzenie prawa wspólnotowego jako proces społeczny Oprócz formalnej strony tworzenia prawa wspólnotowego, tj. określonych w TWE kompetencji poszczególnych instytucji, a także przepisanych prawem procedur, należy wspomnieć także o społecznym aspekcie tego zagadnienia28. Wykonywanie przez instytucje wspólnotowe ich kompetencji w procesie prawotwórczym nie odbywa się w społecznej próżni, ale jest przedmiotem oddziaływania poszczególnych państw, rozmaitych organizacji i grup nacisku, działających zarówno wewnątrz państw członkowskich, jak i na szczeblu wspólnotowym29. 9.7.2. Podstawy traktatowe uspołeczniania procesu tworzenia prawa wspólnotowego Wskazane wyżej oddziaływanie zostało w pewnej mierze sformalizowane w przepisach TWE. Na podstawie Traktatu zostały powołane do życia: Komitet Ekono-miczno-Społeczny (art. 257-262 TWE) oraz KR (art. 263-265 TWE). Pierwszy z wymienionych komitetów jest złożony z przedstawicieli różnych grup życia 28 Por. J. Shaw, Law ofthe European Union, Houndmills 2000, s. 271-272; P. Craig, G. De Burca, EU Law, Oxford 2003, s. 162 i nast.; K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 298 i nast. 29 Por. komunikat KE z 2002 r. w sprawie konsultacji i dialogu, COM (2003) 704 finał. 226 gospodarczego i społecznego pochodzących z wszystkich państw członkowskich, wymienionych przykładowo w art. 257 TWE, a drugi z przedstawicieli wspólnot regionalnych i lokalnych (art. 263 TWE). W kilkudziesięciu przypadkach przepisy traktatu nakazują przeprowadzenie konsultacji (zasięgnięcie opinii) jednego z Komitetów, albo obu, w trakcie procedury zmierzającej do wydania aktu prawnego przez Radę lub przez PE wspólnie z Radą (por. np. art. 137 ust. 2, art. 159, art. 175 TWE). Innym przykładem są wprowadzone w TA przepisy art. 138-139 TWE, które stwarzają podstawy dla przeprowadzania przez KE konsultacji w dziedzinie polityki społecznej z partnerami społecznymi (przedstawicielami pracodawców i pracowników) na poziomie wspólnotowym. Dialog między partnerami społecznymi może prowadzić do nawiązania między nimi stosunków umownych, w tym zawarcia układów zbiorowych. . 9.7.3. Niesformalizowane oddziaływanie na tworzenie prawa wspólnotowego Poza wyraźnie przewidzianymi w TWE rozwiązaniami proceduralnymi, na korzystne dla siebie kształtowanie prawa wspólnotowego wywierają nacisk rozmaite organizacje, będące reprezentantami poszczególnych grup interesów, np. pracodawców i biznesu, pracowników, przedsiębiorstw sektora publicznego, konsumentów, producentów rolnych itd. Aktywni są przedstawiciele różnych gałęzi przemysłu, np. chemicznego, samochodowego czy farmaceutycznego, poszczególnych regionów, fundacji oraz prywatnych firm. Grupy nacisku reprezentują poszczególne interesy w skali europejskiej, krajowej, regionalnej lub lokalnej. Lobbyści próbują oddziaływać na wszystkich etapach tworzenia prawa (inicjatywy, konsultacji itd.) oraz na wszystkie instytucje wspólnotowe: KE i jej administrację oraz komitety współdziałające przy tworzeniu prawa przez KE, na przedstawicieli państw członkowskich w Radzie, na COREPER i jego liczne grupy robocze, na członków PE i właściwe komisje parlamentarne. Nierozwiązanym dotąd do końca problemem jest określenie reguł działania tych rozmaitych organizacji, a zwłaszcza zapewnienia ich uczciwości, a także skodyfikowania zasad ich postępowania. 9.7.4. Białe i Zielone Księgi Uspołecznienie procesu podejmowania strategicznych decyzji dotyczących przyszłości WE, wymagających także zmian w prawie wspólnotowym, odbywa się także z inicjatywy instytucji WE. Duże znaczenie mają zwłaszcza ogłaszane przez KE Zielone i Białe Księgi Zielona Księga jest dokumentem, który przedstawia możliwości rozwiązania pewnych aktualnych problemów Wspólnoty. Biała Księga Prezentuje natomiast deklarowaną politykę i zamierzenia legislacyjne KE w pewnej dziedzinie. Duży rozgłos zdobyły w ostatnim czasie dwie Białe Księgi: z 1999 r. 227 w sprawie unowocześnienia norm implementujących art. 81 i 82 TWE (dotyczących prawa konkurencji)30 oraz z 2001 r. o europejskim rządzeniu31. Zarówno Zielone, jak i Białe Księgi mają na celu przeprowadzenie szerokich konsultacji w różnych zainteresowanych środowiskach politycznych, gospodarczych i społecznych. 9.7.5. Problemy jakości prawa wspólnotowego Akty prawa wspólnotowego są często krytykowane za ich małą czytelność, skomplikowany styl, złożoną strukturę wewnętrzną itd. Propozycje poprawy jakości prawodawstwa wspólnotowego są zgłaszane w doktrynie32. W deklaracji do TA33 państwa członkowskie wezwały instytucje wspólnotowe do opracowania wytycznych dla podniesienia jakości redakcyjnej prawodawstwa wspólnotowego, zwracając uwagę, że ma to istotne znaczenie dla zrozumienia prawa przez adresatów i podniesienia stopnia jego skuteczności Następnie, w grudniu 1998 r. PE, Rada i KE zawarły porozumienie międzyinstytucjonalne, w którym zamieściły wytyczne dotyczące redakcji aktów prawnych. Wspomniana deklaracja wezwała także instytucje wspólnotowe do przyspieszenia oficjalnej kodyfikacji (konsolidacji) aktów prawnych. Akty prawa wspólnotowego wypełniają około 80 tys. stron Dz. Urz. WE (UE). KE ogłosiła w grudniu 2001 r. zamiar zredukowania rozmiaru prawa wspólnotowego o co najmniej 25 % w okresie do stycznia 2005 r. Zamiar ten wiąże się z projektowanymi zmianami w rządzeniu UE, przedstawionymi we wspomnianej wyżej Białej Księdze. KE wezwała Radę UE i PE do współpracy w osiągnięciu tego celu. W 2002 r. KE wydała komunikat w sprawie lepszego tworzenia prawa. Jego treść została rozwinięta w 2003 r. w kolejnym komunikacie o uaktualnieniu i uproszczeniu wspólnotowego acquis3Ą. Zamierzeniem Komisji jest doprowadzenie do tego, że prawo stanie się bardziej zrozumiałe dla użytkowników, przejrzyste i uproszczone. W komunikacie przedstawiono szczegółowo wiele planowanych przedsięwzięć, m. in. konsolidację i kodyfikację prawa. 30 Dz. Urz. WE z 1999 r., C 132/1. Program reform prawa konkurencji przedstawiony w tej Białej Księdze został zrealizowany w rozporządzeniu Rady nr 1/2003, Dz. Urz. WE, z 2003 r., L 1/1. 31 COM (2001) 428 finał. Por. także sprawozdanie Komisji z 2002 r. po dyskusji nad Białą Księgą, COM (2002) 705 finał. 32 Por. Ch. Timmermans, How can one improve the ąuality of Community legislation? CMLRev., 1997, nr 5, s. 1229 i nast; H. Xanthaki, The problem of ąuality in EU legislation: what on earth is really wrong?, CMLRev., 2001, nr 3, s. 651 i nast. 33 Por. tekst tej deklaracji, E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, op. cit, s, 313. 34 COM (20030 71 finał. ]t 228 9.8. Zawieranie umów międzynarodowych przez WE 9.8.1. Procedura zawierania umów międzynarodowych Do źródeł prawa wspólnotowego zalicza się także umowy międzynarodowe zawarte przez WE35. Procedurę przygotowywania, negocjowania, podpisywania i zawierania takich umów normuje art. 300 TWE. Oprócz tego ogólnego przepisu, szczególne procedury określają art. 111 i 133 TWE. Należy podkreślić, że chodzi tu o procedury wewnętrzne WE, jako jednej strony umowy, nieobejmujące drugiej strony (państwa lub organizacji międzynarodowej). Według art. 300 ust. 1 TWE z inicjatywą zawarcia umowy międzynarodowej przez WE występuje KE, która kieruje stosowne zalecenia do Rady. Rada z kolei upoważnia KE do rozpoczęcia i prowadzenia negocjacji KE nie prowadzi jednak tych negocjacji samodzielnie, ale we współdziałaniu z komitetami wyznaczonymi przez Radę i zgodnie z dyrektywami, które Rada może do niej kierować; mimo użycia takiej samej nazwy należy przyjąć, że chodzi tu o inne akty niż te, o których mowa w art. 249 akapit 3 TWE. Zgodnie z art. 300 ust. 2 TWE umowy międzynarodowe w imieniu WE zawiera Rada, która może także zdecydować o podpisaniu umowy i jej tymczasowym stosowaniu przed wejściem w życie. Rada podejmuje uchwały w omawianych sprawach kwalifikowaną większością głosów. Uchwały jednomyślne są jednak wymagane w dziedzinach, w których wydawanie aktów prawa pochodnego wymaga jednomyślności w Radzie, a także w przypadku umów, o których mowa w art. 310 TWE, czyli umów ustanawiających stowarzyszenie WE z państwem lub organizacją międzynarodową. Kompetencje do zawierania umów międzynarodowych mogą być powierzone KE. 9.8.2. Porównanie z procedurą wydawania aktów przez instytucje WE Nasuwa się spostrzeżenie, że rozłożenie kompetencji między KE i Radę oraz tryb zawierania umów międzynarodowych przypominają analogiczne rozwiązania prawne dotyczące tworzenia wspólnotowych aktów prawnych. KE występuje z inicjatywą, natomiast rozstrzygnięć prawnie wiążących dokonuje Rada, podejmując uchwały kwalifikowaną większością głosów lub jednomyślnie według podobnych zasad, jak w sferze kompetencji wewnątrzwspólnotowych. Udział komitetów Rady w procesie negocjacji prowadzonych przez KE również jest wzorowany na przedstawionej wyżej „komitologii". 1 Patrz rozdział 8.5. 229 TT Inaczej przedstawia się jednak pozycja PE w procedurze zawierania umów międzynarodowych WE. Zgodnie z art. 300 ust. 3 PE spełnia w procesie zawierania umów międzynarodowych zasadniczo rolę opiniodawczą, także w tych dziedzinach, w których przy wydawaniu aktów wspólnotowych obowiązuje procedura współdecydowania lub współpracy (art. 251 i 252 TWE). Od tej zasady istnieją jednak wyjątki Polegają one z jednej strony na tym, że zawieranie umów w zakresie wspólnej polityki handlowej (art. 133 ust. 2 TWE) nie wymaga konsultacji z PE. W praktyce taka konsultacja jest jednak spotykana. Z drugiej strony, zawieranie pewnych umów międzynarodowych wymaga uprzedniej zgody PE. Dotyczy to umów ustanawiających stowarzyszenie, tworzących specyficzne ramy instytucjonalne poprzez wprowadzenie procedur współpracy, pociągających za sobą poważne skutki finansowe, a także wymagających zmian aktu prawnego wydanego w trybie art. 251 TWE. W praktyce PE albo właściwe komisje parlamentarne są konsultowane wcześniej, w trakcie negocjacji prowadzonych przez KE. 9.8.3. Badanie zgodności umów międzynarodowych WE z traktatami, na których opiera się UE Umowy międzynarodowe WE mogą być zawarte jedynie wówczas, jeśli są zgodne z prawem pierwotnym UE. W przeciwnym razie zawarcie danej umowy wymaga, według art. 300 ust. 5 TWE, zastosowania procedury przewidzianej dla zmiany traktatów w art. 48 TUE. W art. 300 ust. 6 TWE została unormowana szczególna procedura kontroli zgodności umów międzynarodowych WE z TWE. Polega ona na tym, że PE, Rada, KE lub państwo członkowskie mogą zasięgać opinii ETS, co do zgodności przewidywanej umowy z TWE, albo co do rozgraniczenia kompetencji WE i państw członkowskich do zawarcia dalszej umowy. Wbrew nazwie, opinia ETS jest pewnym rodzajem orzeczenia, które wywiera skutki prawne: negatywna opinia powoduje, że umowa może wejść w życie jedynie w trybie określonym w art. 48 TUE, tj. w trybie przewidzianym dla zmiany Traktatów. Omawiana procedura ma charakter kontroli prewencyjnej i jest przeprowadzana w odniesieniu do projektu umowy, a nawet w przypadkach, kiedy projekt jeszcze nie istnieje, ale założenia przyszłej umowy są znane36. W dotychczasowej praktyce ETS zostało wydane kilkanaście opinii, w tym również opinie negatywne37. wa na kontaktach między państwami członkowskimi, będących przejawem współpracy międzyrządowej. Sposób tworzenia prawa jest, zatem wzorowany bardziej na prawie międzynarodowym, niż na prawie wspólnotowym. Kontakty między państwami są inspirowane i koordynowane przez państwo sprawujące przewodnictwo w Radzie w danym czasie. Instytucją tworzącą prawo w II i III filarze jest Rada UE, a w II filarze także Rada Europejska, która podejmuje uchwały o strategicznym znaczeniu. Przy podejmowaniu uchwał przez Radę zasadą jest wymaganie jednomyślności przedstawicieli państw członkowskich; por. np. art. 23 ust. 1, 24, 28 ust. 3, 34 ust. 2, 41 ust. 3, i 42 TUE. Jedynie wyjątkowo przewiduje się podejmowanie uchwał kwalifikowaną większością głosów; dotyczy to głównie środków wykonawczych; por. np. art. 23 ust. 2, art. 34 ust. 2 lit. c i d, art. 40 ust. 2 TUE. KE spełnia również dużą rolę w procedurze prawotwórczej i szerzej: decyzyjnej w II i III filarze; por. np. art. 14 ust. 4, art. 18 ust. 4, art. 22, art. 27, art. 34 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 42 TUE. Jednak KE nie korzysta z wyłącznej inicjatywy prawodawczej, dzieląc ją z państwami członkowskimi (por. art. 22, art. 34 ust. 2, art. 40 i art. 42 TUE). Istotne znaczenie przypada też Sekretarzowi Generalnemu Rady (por. art. 26 TWE). Słabsza niż w I filarze jest pozycja PE, który ma jedynie kompetencje konsultacyjne (opiniodawcze); por. art. 21, art. 39, art. 40 ust. 2, art. 42 TUE. 9.9. Tworzenie prawa w II i III filarze UE Przepisy dotyczące tworzenia prawa w II i III filarze UE są znacznie mniej rozbudowane, niż w przypadku I filaru. W II i III filarze punkt ciężkości spoczy- ' Por. opinię 2/94 dotyczącą przystąpienia Wspólnoty do EKPCz, Zb. Orz. 1996, s. 1-1759. ' Por. opinię 1/91 dotyczącą projektu umowy o utworzeniu EOG, Zb. Orz. 1992, s. 1-1061. 230 I 231 Stanisław Biernat 10 Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich Literatura: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2002; A. Arnull, The European Union and its Courtofjustice, Oxford 1999;P.A. Bleckmann, Europarecht, Koln 1997; K.-D. Borhardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europaisćhen Union, Heidelberg 2002; Ch. Calliess, M. Ruf-fert (red.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied 2002; P. Craig, G. De Biirca, EU Law, Oxford 2003; F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2001; E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europaisćhen Union, Munchen (luźne kartki, różne lata wydania); H. von der Groeben, H.Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG Vertrag, Baden-Baden 1997/1998; H. Jarass, Grundd-fragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG Rechts, Koln 1994; P.J.G. Kapteyn, P. Ver-Loren van Themaat, Introduction to the Law ofthe European Communities, London-The Hague-Boston 1998; K. Lenaerts, P. Van Nuffel, R. Bray, Constitutional Law ofthe European Union, London 1999; T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford 2003; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, t. I, Warszawa 2000; Th. Opper-mann, Europarecht, Munchen 1999; S. Prechal, Directives in European Community Law, Oxford 1995; H.G. Schermers, D,.F. Waelbroek, Judicial Protection in the European Union, The Hague-London-New York 2001; J. Schwarze (red.) EU Kommentar, Baden-Baden 2000; ]. Shaw, Law of the European Union, Houndmills 2000; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002; J. A. Usher, EC Institutions and Legislation, London 1998; Ch. Vinzenzi, J. Fairhurst, Law ofthe European Community, Harlow 2002; S. Weather-hill, P. Beaumont, EU Law, London 1999; B. De Witte, Direct Effect, Supremacy and the Naturę of the Legał Order, w: P. Craig, G. De Biirca, The Evolution of EU Law, Oxford 1999; A. Wróbel (red.) Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2003. 10.1. Uwagi wstępne Jednym z podstawowych problemów prawa UE jest jego relacja do porządków prawnych państw członkowskich. Zagadnienie to musi być rozpatrywane osobno w odniesieniu do poszczególnych filarów UE. Istotne różnice występują bowiem między prawem wspólnotowym z jednej strony a prawem II i III filara UE ~ 2 drugiej. W doktrynie dominuje pogląd, że prawo WE stanowi odrębny porządek Prawny. Pogląd taki został wyrażony przez ETS już w głośnych orzeczeniach 233 z pierwszej połowy lat sześćdziesiątych XX w.1. Taki charakter prawa wspólnotowego nie wyklucza, a nawet wręcz zakłada występowanie jego różnorodnych powiązań z prawem państw członkowskich. Poniżej zostaną omówione niektóre z nich. Pierwszym zagadnieniem są sposoby rozstrzygania konfliktów między prawem WE a prawem państw członkowskich. Kolejnym problemem jest miejsce prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich i jego znaczenia dla organów tych państw. Dalszą sprawą jest wpływ prawa wspólnotowego na pozycję prawną jednostek (osób fizycznych i prawnych), tj. ich prawa i obowiązki Szczególnym zagadnieniem jest odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego. . • ¦. ¦ .-.¦¦•¦:¦.• ¦ . ¦ ,\- 10.2. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państw członkowskich 10.2.1. Proklamowanie zasady pierwszeństwa w orzecznictwie ETS N k/(~~ TWE nie zawiera przepisów, które wprost normowałyby sposób rozstrzygania '(_ konfliktów między normami prawa wspólnotowego a normami prawa państw , ¦ członkowskich. Konflikty takie powstają w razie niezgodności norm należących do obu omawianych porządków prawnych, tj. w sytuacjach, gdy nie można spełnić równocześnie norm należących do obu omawianych systemów prawnych, mających choćby częściowo wspólny zakres zastosowania. Omawiane zagadnienie znalazło rozwiązanie w orzecznictwie ETS, poczynając od powołanego wyżej słynnego orzeczenia Costa. ETS proklamował w nim zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich2. W sprawie Costa pojawiło się zagadnienie, czy włoska ustawa nacjonąlizują-ca przemysł energetyczny jest zgodna z przepisami traktatowymi, w szczególności dotyczącymi monopoli handlowych, konkurencji i pomocy państwa dla przedsiębiorstw. ETS rozważał również konsekwencje ewentualnej niezgodności ustaw państwa członkowskiego z Traktatem. W omawianym orzeczeniu ETS stwierdził m.in., że przynależność państw członkowskich do WE sprawia, że są one pozbawione możliwości przyznania środkom krajowym pierwszeństwa w stosunku do systemu prawnego przyjętego przez państwa na zasadzie wzajemności, czyli w stosunku do prawa wspólnotowego. Tak więc, według ETS, żadne przepisy prawa krajowego nie mogą przeważać nad prawem wywodzącym się z Traktatu, będącym niezależnym źródłem prawa. 1 Patrz orzeczenia: 26/62 Van Gend an Loos v. Nederlandse Administratie der Belastin-gen, Zb. Orz. 1963 oraz 16/64 Costa v. ENEL, Zb. Orz. 1964, s. 585. 2 W literaturze używa się także innych określeń: zasada prymatu, supremacji czy nadrzędności prawa wspólnotowego. 234 10.2.2. Zakres zasady pierwszeństwa Kolejne orzeczenia ETS wyznaczyły zakres obowiązywania zasady pierwszeństwa. Otóż, zasada ta ma wobec norm prawa krajowego nieograniczony zasięg. Oznacza to z jednej strony, że z pierwszeństwa korzystają wszystkie normy prawa wspólnotowego, zawarte zarówno w prawie pierwotnym, jak i w wiążących aktach prawa pochodnego. Z drugiej strony, konsekwencje zasady pierwszeństwa obejmują wszystkie normy prawa krajowego. Państwo członkowskie nie może się powołać na żadne normy swojego porządku prawnego, które byłyby wyłączone spod działania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, czyli w istocie miały pierwszeństwo wobec norm tego prawa. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego rozciąga się również na normy konstytucyjne państw członkowskich3. ETS wykluczył dopuszczalność oceny norm prawa wspólnotowego z punktu widzenia jego zgodności z normami konstytucyjnymi, czy innymi normami prawnymi państw członkowskich. Jeśli chodzi o aspekt czasowy, to w świetle orzecznictwa ETS, z pierwszeństwa korzystają normy prawa wspólnotowego niezależnie od tego, czy są wcześniejsze, czy późniejsze, niż niezgodne z nimi normy prawa krajowego4. W orzecznictwie ETS zasada pierwszeństwa była wykorzystywana do rozstrzygania konfliktów między normami prawnymi sensu stricto, tj. mającymi charakter generalny i abstrakcyjny. Warto jednak odnotować, że w niedawno wydanym orzeczeniu ETS zakwestionował także, z powołaniem się na zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pewne postanowienia zawarte w indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w Austrii Takie rozstrzygnięcie jest kontrowersyjne, bowiem narusza zasadę trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych5 . 10.2.3. Pojęcie pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego 10.2.3.1. Rozróżnienie pierwszeństwa obowiązywania i pierwszeństwa stosowania Orzeczenie Costa nie rozstrzygnęło do końca kwestii konsekwencji niezgodności norm prawa krajowego z normami prawa wspólnotowego. Teoretycznie rzecz Por. orzeczenie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr- und Vorratstel- le fur Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1125. Por. orzeczenie 106/77 Amministrazione delie Finanze delio Stato v. Simmenthal, Zb. Orz. 1978, s. 629. Por. orzeczenie C-224/97 Ciola v. Land Vorarlberg, Zb. Orz. 1999, s. 1-2517. Por. także opinię rzecznika generalnego w sprawie C-453/00 Kuhne & Heitz NV v. Productschap voor Pluinwee en Eieren z 2003 r., jeszcze niepublikowaną. Orzeczenie w tej sprawie nie zostało wydane do chwili pisania tych słów. 235 a biorąc, następstwa zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego mogłyby być dwojakie. Pierwszą możliwością jest to, że normy krajowe^ niezgodne z prawem wspólnotowym przestają obowiązywać (tzw. pierwszeństwo obowiązywania);! , Drugą możliwością jest natomiast to, że normy takie obowiązują nadal, ale niej mogą być stosowane w konkretnych przypadkach (tzw. pierwszeństwo stosowania) ł1 10.2.3.2. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez sądy państw członkowskich Na temat następstw zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego ETS wypowiedział się szerzej w powołanym wyżej orzeczeniu Simmenthal^W tej sprawie pojawił się problem, jak powinien postąpić sąd państwa członkowskiego w sytuacji, gdy norma prawa krajowego nakłada na przedsiębiorców — importerów towarów z innych państw członkowskich pewne obowiązki, które są niezgodne z normami prawa wspólnotowego. Według ETS, sąd powinien w takim przypadku odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Nie jest natomiast konieczne — zdaniem ETS — aby sąd krajowy uzależnił wydanie orzeczenia od uchylenia tej normy albo od formalnego stwierdzenia niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, dokonanego przez inny, upoważniony do tego organ, np. sąd konstytucyjny6. Z orzeczenia Simmenthal wynikają dwa istotne wnioski Po pierwsze, ETS opowiedział się za koncepcją pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, nie zaś pierwszeństwa obowiązywania. Stwierdzenie niezgócfności z prawem wspólnotowym normy prawa krajowego nie powoduje, zatem automatycznie utraty mocy obowiązującej (uchylenia) tej normy. Stanowisko przyjęte przez ETS jest łatwiejsze do zaakceptowania przez państwa członkowskie, ponieważ nie narusza ustalonych w prawie krajowym sposobów eliminowania norm z porządku prawnego. Kompetencje do uchylania norm prawnych przysługują, jak wiadomo, właściwym organom prawotwórczym, albo sądom konstytucyjnym, ale nie.pozostałym sądom. Teza o pierwszeństwie stosowania prawa wspólnotowego, w odróżnieniu od pierwszeństwa obowiązywania, została podtrzymana przez ETS także w późniejszym orzecznictwie7. Po drugie, ETS stwierdził w omawianym orzeczeniu, że obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym spoczywa na każdym sądzie rozpoznającym sprawę. Konieczność czekania na orzeczenie innego, właściwego sądu byłoby, bowiem osłabieniem efektywności prawa Niedawno ETS powtórzył po raz kolejny tę tezę i rozciągnął ją na sytuacje niezgodności z prawem wspólnotowym postanowień układów zbiorowych pracy. Por. orzeczenie C-187/00 Kutz-Bauer v. Freie und Hansestadt Hamburg z 2003 r. jeszcze niepublikowane. Por. np. orzeczenie C-10-22/97 Ministero delie Finanze v. IN. CO. GE. '90 Srl, Zb. Orz. 1998, s. 1-6307. wspólnotowego. W razie wątpliwości, czy rzeczywiście występuje niezgodność prawa krajowego z "prawem wspólnotowym, sąd państwa członkowskiego powinien wystąpić z pytaniem prawnym do ETS, na podstawie art. 234 TWE. Podkreślony w orzeczeniu Simmenthal obowiązek wszystkich sądów państw członkowskich, właściwych w poszczególnych sprawach, odmowy zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym zasługuje na podkreślenie, zwłaszcza jeśli się zważy, że na podstawie prawa poszczególnych państw członkowskich, analogiczne kompetencje nie zawsze przysługują sądom w razie konfliktów między normami prawa krajowego, a w szczególności w przypadkach niezgodności ustaw z konstytucją. Warto rozważyć, jak dokładnie należy rozumieć to, że norma prawa krajowego niezgodna z prawem wspólnotowym miałaby obowiązywać, z tym że nie znajdowałaby zastosowania. Otóż, nie oznacza to, że owa norma nie mogłaby znaleźć zastosowania w ogóle. Mogłaby ona być bowiem stosowana, jednak poza zakresem obowiązywania prawa wspólnotowego. Przykładowo: norma-prawa krajowego dyskryminująca pracowników""— cudzoziemców, w porównaniu z obywatelami danego państwa, nie mogłaby znajdować zastosowania wobec obywateli państw członkowskich UE, jakosprzeczna z art. 12 i 39 TWE, natomiast mogłaby być stosowana w odniesieniu do obywateli państw trzecich. Innym przykładem może być norma prawna państwa członkowskiego określająca cechy pewnych produktów, wykraczające poza standardy minimalne prawa wspólnotowego, która będzie znajdować zastosowanie w odniesieniu do przedsiębiorców krajowych, a nie będzie mieć zastosowania do importerów z innych państw członkowskich. Konsekwencją takiej sytuacji może być nawet tzw. odwrotna dyskryminacja, czyli dyskryminacja na niekorzyść własnych obywateli8. 10.2.3.3. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich W kolejnym orzeczeniu ETS wyraził pogląd, że również organy administracyjne^ jpaństw członkowskich mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem wspólnotowym9. Odrafisi J.ic to także do organów zdecentralizowanych; w konkretnym przypadku chodziło o organy komunalne. W sprawie będącej przedmiotem omawianego orzeczenia przedmiotem kontrowersji stało się to, czy organy samorządu komunalnego były.,, zobowiązane stosować, zamiast przepisów krajowych, przepisy dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych, nieimplementowanej w pełni do porządku prawnego Włoch. ETS udzielił odpowiedzi twierdzącej, wychodząc z założenia, iż te same 236 Por. np. orzeczenie C-ll/92 The Queen v. Secretary for Health, ex parte Gallaher Ltd and others, Zb. Orz. 1993, s. 1-3545. Por. orzeczenie 103/88 Fratelli Costanzo v. Commune di Milano, Zb. Orz. 1989, s- 1839. Por. też orzeczenie C-118/00 Larsy v. Inasti, Zb. Orz. 2002, s. 1-5063. 237 powody, dla których przepisy dyrektywy spełniające wymagania bezpośredniej skuteczności wiążą sądy, odnoszą się także do pozostałych organów państw członkowskich. Następnie ETS uszczegółowił tę tezę. Jego zdaniem, twierdzenie, iż organy administracyjne nie są zobowiązane do stosowania przepisów dyrektyw i powstrzymania się od stosowania sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, byłoby nie do pogodzenia z regułą, że jednostki mogą się oprzeć na przepisach dyrektyw, spełniających określone wymagania, w postępowaniu przed sądami, rozpatrującymi skargi przeciw organom administracyjnym. Powyższe stanowisko, stanowiące rozwinięcie tez sformułowanych w orzeczeniu Simmen^ ^ thal, sprzyja niewątpliwie upowszechnieniu zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Równocześnie jednak pojawiają się pewne wątpliwości Organy .^Administracyjne są słabiej, w porównaniu z sądami, przygotowane do oceny tego, czy rzeczywiście zachodzi niezgodność między prawem wspólnotowym a prawem krajowym; nie mają przy tym kompetencji do wystąpienia do ETS z pytaniami prawnymi Wychodząc z tego założenia rzecznik generalny postulował w opinii w sprawie Costanzo łagodniejsze rozwiązanie, które nie zostało jednak zaaprobowane przez ETS. Zaproponował on mianowicie rozróżnienie dwóch sytuacji: takiej, gdy organy administracyjne mają wątpliwości, co do niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, oraz takiej, kiedy powyższych wątpliwości nie mają. W pierwszej sytuacji byłyby one, co prawda, upoważnione do oparcia swoich decyzji na dyrektywie, z pominięciem prawa krajowego, ale nie byłyby do tego zobowiązane. Natomiast, gdy kwestia treści danego przepisu dyrektywy nie budziłaby wątpliwości organów administracyjnych, m.in. dlatego, że zagadnienie treści i bezpośredniego skutku dyrektywy było już przedmiotem orzeczeń sądów krajowych albo ETS, organy te byłyby związane normami bezpośrednio skutecznych dyrektyw. 10.2.4. Konsekwencje zasady pierwszeństwa dla organów prawodawczych państw członkowskich 10.2.4.1. Obowiązki organów państw członkowskich wykraczające poza pierwszeństwo stosowania Nie jest jasne, czy rzeczywiście w odniesieniu do relacji między prawem wspólnotowym a prawem państw członkowskich można mówić konsekwentnie o pierwszeństwie stosowania, w odróżnieniu od pierwszeństwa obowiązywania. Z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wynikają, bowiem także obowiązki dla organów tworzących prawo w państwach członkowskich. W świetle orzecznictwa ETS z omawianej zasady wyprowadza się zakaz ustanawiania jjo~ wych norm prawa krajowego, które byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym (orzeczenie Simmenthal). Ponadto, ETS wymaga od państw członkowskich, aby eliminowały one z obrotu prawnego (uchylały) normy prawa krajowegpLnie- 238 zgodne z prawem wspólnotowym10. Takie wymaganie może się wydać na pozór "nadmierne, skoro i tak sądy państw członkowskich powinny odmówić zastosowania takich norm w konkretnych przypadkach. ETS wychodzi jednak z założenia, że odmowa zastosowania danej normy krajowej w poszczególnych sprawach przez sądy lub organy administracyjne stanowi jedynie minimalną gwarancję poszanowania pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Obowiązywanie normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym stwarza po stronie adresatów danej normy stan niepewności, co do tego, czy znajdzie ona zastosowanie vv konkretnym przypadku, czy nie. Stan taki powinien zostać usunięty przez prawodawcę krajowego. Obowiązek ten wyprowadza ETS z zasady lojalności państw członkowskich wobec WE (art. 10 TWE). Oczywiście nie zawsze potrzebne będzie uchylenie danej normy; niekiedy wystarczy zmiana sformułowania przepisu lub jego wykładni przez sądy wyższych instancji 10.2.4.2. Obowiązek tworzenia nowych środków proceduralnych w państwach członkowskich Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego była rozwijana w dalszym orzecznictwie ETS11 W Wielkiej Brytanii została wydana ustawa, ograniczająca prawa obywateli i firm z innych państw członkowskich do zakładania przedsiębiorstw. Wobec wątpliwości, co do zgodności tej ustawy z przepisami art. 43 TWE, sąd brytyjski wystąpił do ETS z wnioskiem o interpretację powołanego przepisu TWE, a pośrednio: o rozstrzygniecie zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Powstał wszakże problem, czy do czasu wydania orzeczenia pre-judycjalnego przez ETS przedsiębiorcy z innych państw mają podlegać przepisom f nowej, niekorzystnej dla nich ustawy, czy też sąd krajowy może (lub nawet po-\ winien) zastosować tzw. środek tymczasowy (interim relief), w postaci zwolnienia zainteresowanych podmiotów z obowiązku podlegania przepisom tej ustawy. ) Prawo brytyjskie nie przewidywało możliwości udzielenia przez sądy takiego zwol->nienia w omawianej sytuacji Wobec tego, sąd krajowy wystąpił z kolejnym pytaniem do ETS, tym razem dotyczącym dopuszczalności zastosowania fwspomnianego wyżej środka tymczasowego v W odpowiedzi ETS przypomniał tezy orzeczenia Simmenthal dotyczące roli sądów państw członkowskich. Do tej argumentacji dodał jednak dalszy element. Stwierdził, że efektywność prawa wspólnotowego byłaby osłabiona, jeśli norma prawa krajowego mogłaby przeszkodzić sądowi, rozpatrującemu spór na podstawie prawa wspólnotowego, w zarządzeniu tymczasowego zwolnienia podmiotów prawa z podlegania normom prawa krajowego, po to, aby zapewnić pełną efektywność orzeczenia, które ma zdecydować o istnieniu praw jednostek. Zatem, sąd w państwie członkowskim, który w takich okolicznościach udzieliłby tymczasowego zwolnienia, jeśli tylko nie Por. np. orzeczenie 167/73 Commission v. France, Zb. Orz. 1974, s 359. Por. orzeczenie C-213/89 R. v. Secretary of State for Transport ex parte Factortame, Zb. Orz. 1990, s. 1-2433. 239 stałaby temu na przeszkodzie norma prawa krajowego, jest obowiązany odmówić zastosowania tej normy. Orzeczenie Factortame jest jednym z ważniejszych i bardziej kontrowersyjnych orzeczeń odwołujących się do zasad pierwszeństwa i efektywności prawa wspólnotowego. Formalnie rzecz biorąc ETS orzekł, podobnie jak w sprawie Simmenthal, iż obowiązkiem sądu krajowego jest odmowa zastosowania normy prawa krajowego, a mianowicie normy zakazującej udzielania tymczasowego zwolnienia od podlegania przepisom ustawy. W istocie jednak, w omawianym orzeczeniu nie chodziło o zastąpienie normy prawa krajowego o pewnej treści, przez normę prawa wspólnotowego, o innej treści ETS nałożył w rzeczywistości na sąd krajowy obowiązek stworzenia środkapro-ceduralnego, nieprzewidzianego wcześniej w prawie krajowym, to rozstrzygnięcie budzi zastrzeżenia niektórych komentatorów, ponieważ sądy nie mają takich kompetencji Wzgląd na zapewnienie efektywności prawu wspólnotowemu i szeroko rozumiana zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego posłużyły ETS do głębokiej ingerencji w porządek prawny państwa członkowskiego. ' ^ ' 10.2.5. Uzasadnienie pierwszeństwa prawa wspólnotowego 10.2.5.1. Uzasadnienie przyjmowane przez ETS Mimo że od wydania orzeczenia Costa upłynęło już 40 lat, sporne są nadal teoretyczne i normatywne podstawy zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego12 Charakterystyczne są argumenty, jakie ETS powołał w tym orzeczeniu na poparcie swoich poglądów. ETS stwierdził, że włączenie przepisów WE do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, a ogólniej „litera i duch Traktatu", czynią niedopuszczalne przyznanie pierwszeństwa aktom prawa krajowego nad prawem wspólnotowym. Następnie ETS stwierdził, iż przyznanie przewagi przepisom prawa krajowego nad prawem wywodzącym się z Traktatu, pozbawiałaby Traktat jego wspólnotowego charakteru i podawałoby w wątpliwość podstawy prawne samej Wspólnoty. Proklamowanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego jest tu, zatem traktowane jako konsekwencja tezy o autonomicznym charakterze tego porządku prawnego oraz jego swoistości Mianowicie, jak stwierdził ETS, poprzez utworzenie na czas nieograniczony WE państwa członkowskie ograniczyły swoje kompetencje i stworzyły przez to porządek prawny, który wiąże zarówno ich obywateli, jak i same państwa. To stanowisko ETS podtrzymał i rozwinął w późniejszych orzeczeniach. Charakterystycznym przykładem jest m.in. opinia 1/91 dotycząca projektu umowy o utworzeniu EOG13. W opinii tej ETS przeciwstawia sobie z jednej strony zwykłe umowy międzynarodowe, będące źródłem praw i obowiązków stron, które je zawarły, a z drugiej strony TWE, spełniający rolę konstytucji WE (constitutional charter). Jak stwierdził ETS w omawianej opinii poprzez zawarcie TWE, państwa członkowskie ograniczyły prawa suwerenne „w coraz szerszym zakresie". Podając cechy charakterystyczne prawa wspólnotowego ETS wymienił na początku właśnie zasadę jego pierwszeństwa. Zasada ta jest zaliczana do zasad konstytucyjnych prawa wspólnotowego, mimo że jej podstaw normatywnych można się tylko pośrednio doszukać w TWE (por. art. 10 TWE). Zapewnienie jednolitego obowiązywania, interpretowania i stosowania prawa wspólnotowego jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania WE. Z tego względu zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego jest obecnie akceptowana w państwach członkowskich, mimo zgłaszania nadal pewnych zastrzeżeń. Panuje przekonanie, że bez niej trudno byłoby sobie wyobrazić WE i prawo wspólnotowe w dzisiejszym kształcie. 10.2.5.2. Uzasadnienie przyjmowane w państwach członkowskich Przedstawione wyżej uzasadnienie zasady pierwszeństwa, występujące w orzecznictwie ETS, nie jest jednak uznawane jako jedynie możliwe i wystarczające. Sądy konstytucyjne i inne sądy najwyższych instancji w państwach członkowskich poszukują podstaw dla pierwszeństwa prawa wspólnotowego także w konstytucjach tych państw lub w ustawach, mocą których zostały ratyfikowane traktaty, na których opierają się WE oraz UE. Znajdowanie uzasadnień dla pierwszeństwa prawa wspólnotowego także w prawie (konstytucjach) państw członkowskich jest potrzebne, po pierwsze dla należytego legitymowania WE, jak również roli, jaką zajmuje prawo wspólnotowe wewnątrz państw, a po drugie dla wyznaczenia ewentualnych granic pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W literaturze przedmiotu, również polskiej14, można znaleźć przegląd rozwiązań konstytucyjnych poszczególnych państw członkowskich, jak również orzecznictwa sądowego, dotyczącego zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Należy stwierdzić, że do wyjątków należały państwa, w których zasada ta została zaakceptowana bez trudności (np. Holandia). W innych państwach sądy stopniowo, niekiedy na przestrzeni wielu lat, akceptowały pozycję prawa 12 Por. A. Sołtys, Spór o zasadę supremacji, w: S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 13 i nast. 13 Zb. Orz. 1992, s. 1-1061. 240 14 Por. np. J. Barcz, Stosowanie prawa Wspólnot Europejskich w państwach członkowskich, Warszawa 1991; M. A. Dauses, Prawo Wspólnot Europejskich a prawo niemieckie w świetle niemieckiego porządku konstytucyjnego, PPE, 1998, nr 1, s. 23 i nast.; M. Górka, Relacje między prawem wspólnotowym, a prawem krajowym w prawie i praktyce sądowej państw członkowskich Unii Europejskiej, w: C. Banasiński, J. Oniszczuk (red.), Konstytucja — Trybunał Konstytucyjny, Warszawa 1998, s. 94 i nast.; E. Podgórska, Problem pierwszeństwa prawa Wspólnot Europejskich wobec prawa krajowego w orzecznictwie włoskiego Trybunału Konstytucyjnego, PiP 1994, nr 11 s. 59 i nast.; P. Saganek, Orzecznictwo sądów krajowych państw członkowskich dotyczące Wspólnot Europejskich, w: C. Mik (red.), Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej, Toruń 2001, s. 147 i nast. 241 wspólnotowego i rolę ETS. Oczywiście, najtrudniejsze było zaaprobowanie pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad konstytucjami poszczególnych państw; szczególne problemy wystąpiły zwłaszcza w Niemczech i Włoszech, a także w Danii W rzeczywistości, sądy konstytucyjne w niektórych państwach członkowskich do tej pory nie uznają bez zastrzeżeń tego, iż to ETS miałby mieć „ostatnie słowo" w razie konfliktu między prawem wspólnotowym a konstytucjami państw członkowskich. Wydaje się jednak, że kontrowersje na tym tle mają bardziej charakter symboliczny, niż realny. Sytuacje, w których normy konstytucyjne państw członkowskich są niezgodne z prawem wspólnotowym nie są częste, choć nie można ich oczywiście wykluczyć. 10.2.6. Problemy akceptowania pierwszeństwa prawa wspólnotowego w państwach członkowskich na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec Na krótkie przedstawienie zasługuje rozwój sytuacji w Niemczech, gdzie najwięcej chyba czasu zajęło zaakceptowanie przez FTK zasady bezwzględnego pierwszeństwa prawa wspólnotowego i pozycji ETS, jako organu orzekającego ostatecznie w sprawach relacji między prawem wspólnotowym a prawem krajowym. Trudno zresztą przewidzieć, czy przyszłość nie przyniesie jeszcze jakichś nowych wydarzeń w tej dziedzinie. 10.2.6.1. Orzeczenia Solange I i Solange II ¦';;¦.¦.;¦¦¦¦ W 1974 r. FTK wydał orzeczenie, w którym stwierdził, że pierwszeństwo wspólnotowych aktów prawa pochodnego nie będzie uznawane bezwarunkowo, ale będą one mogły podlegać jego kontroli, co do zgodności z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez niemiecką UZ dopóki WE nie wypracuje własnych gwarancji ochrony praw podstawowych (tzw. orzeczenie Solange J)15. W 1986 r. wszakże FTK wydał kolejne orzeczenie, w którym uznał wspólnotowy system ochrony praw podstawowych za wystarczający, ze względu na rozwinięte już w międzyczasie orzecznictwo ETS, i zadeklarował, że RFN będzie uznawać pełne pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego, dopóki obecna sytuacja będzie się utrzymywać (tzw. orzeczenie Solange II)16. Na uwagę zasługuje to, że w obu orzeczeniach FTK użył zastrzeżenia „dopóki", od którego pochodzi popularna nazwa tych orzeczeń: solange = dopóki Jednakże konsekwencje tego zastrzeżenia były każdorazowo zgoła odmienne. 10.2.6.2. Orzeczenie w sprawie Maastricht W 1993 r. FTK wydał orzeczenie, w którym uznał, że TUE zawarty w Maastricht jest zgodny z niemiecką UZ i może zostać w Niemczech ratyfikowany17. Równocześnie jednak w orzeczeniu tym znalazły się sformułowania, które zdaniem niektórych komentatorów, oznaczają cofnięcie się na drodze akceptacji pierwszeństwa prawa wspólnotowego, w porównaniu z orzeczeniem Solange II. Mianowicie w orzeczeniu Maastricht FTK zwrócił uwagę na niektóre przejawy działalności prawotwórczej instytucji wspólnotowych oraz twórczej działalności orzeczniczej ETS, które stwarzają niebezpieczeństwo wykraczania poza kompetencje WE. FTK przypomniał w tym kontekście, że to właśnie państwa członkowskie wyznaczają zakres integracji i one są „panami traktatu" (Herren der Vertrdge). W wyroku Maastricht znalazło się ostrzeżenie, iż akty instytucji wspólnotowych lub orzeczenia ETS wykraczające poza kompetencje WE, nie będą miały w RFN mocy wiążącej. FTK proklamował ponadto „stosunek współpracy" wiążący go z ETS, co miało oznaczać, że ETS nie ma samodzielnie „ostatniego słowa" w omawianych dziedzinach. Orzeczenie Maastricht odbiło się szerokim echem w doktrynie. Wielu autorów podkreślało niejasny charakter sformułowań użytych przez FTK i wynikające z nich potencjalne zagrożenie dla integracji europejskiej. Trzeba jednak stwierdzić, że te pesymistyczne prognozy nie potwierdziły się. 10.2.6.3. Kontrowersje dotyczące organizacji rynku bananów W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. źródłem konfliktu między instytucjami WE a władzami Niemiec i przedsiębiorcami niemieckimi stały się wspólnotowe rozporządzenia normujące wspólną organizację rynku bananów. Przepisy te okazały się niekorzystne dla niemieckich przedsiębiorców i były wielokrotnie zaskarżane w różnym trybie do ETS18 oraz do SPI. Skargi były jednak oddalane z uzasadnieniem, że przedmiotowe rozporządzenia są zgodne z Traktatem, albo podmiotom prywatnym odmawiano legitymacji do wnoszenia skarg na podstawie art. 230 TWE. Podstawowym zarzutem pod adresem rozporządzeń wspólnotowych było to, że są one niezgodne z umową GATT. Innym argumentem przeciwko nim było także i to, że naruszają prawa podstawowe obywateli Niemiec, gwarantowane przez UZ RFN. Oparta właśnie na zarzucie naruszenia praw podstawowych skarga została wniesiona do FTK. Wydał on w 2000 r. wyrok19 , w którym skargę odrzucił. FTK stwierdził, że skarga dotycząca naruszenia t 15BVerfGE 37, s. 271 i nast. 16BVerfGE 73, s. 339 i nast. 242 17BverfGE 89, s. 155 i nast. 18 Por. np. orzeczenie C-280/93 Germany v. Council, Zb. Orz. 1994, s. 1-4973). Por. też o tym np. U. Everling, Will Europa slip on Bananas? The Bananas judgement of the Court of Justice and national courts, CMLRev. 1996, s. 401 i nast.; S. Biernat, A. Wa-silewski, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze 2000, s. 219. •¦•-,¦• 19 BverfGE 102, 147 i nast. ¦' - -' 243 praw podstawowych przez wspólnotowe prawo pochodne jest niedopuszczalna jeśli w jej uzasadnieniu nie wykaże się, że prawo wspólnotowe, łącznie z orzecznictwem ETS, znalazło się poniżej wymaganego standardu, określonego w orzeczeniu Solange II. W skardze powinno się, zatem wykazać, że generalnie nie została zapewniona ochrona praw podstawowych. W tym celu jest wymagane skonfrontowanie ochrony prawnej na poziomie wspólnotowym i krajowym, tak jak to uczyniono w orzeczeniu Solange II. Orzeczenie to zażegnało, zatem kolejny konflikt konstytucyjny WE. Na marginesie można dodać, ze już wcześniej, w 1998 r., kontrowersyjne rozporządzenia wspólnotowe zostały zmienione na korzyść importerów niemieckich. Na odnotowanie zasługuje także orzeczenie ETS20, z którego wynikało, że przepis UZ RFN, zakazujący kobietom obejmowania stanowisk w wojsku związanych z używaniem broni, jest niezgodny z dyrektywą z 1976 r. w sprawie równego traktowania kobiet i mężczyzn. Orzeczenie to nie wzbudziło jednak większych kontrowersji, a w jego wyniku RFN zmieniła stosowny przepis UZ. 10.3. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego oraz jego bezpośredni skutek 10.3.1. Terminologia występująca w traktatach W doktrynie używa się określeń „bezpośrednie obowiązywanie", „bezpośrednie stosowanie" i „bezpośredni skutek" prawa wspólnotowego. Terminologia nie jest ustalona; można zauważyć np. różnice między sposobami używania tych pojęć w piśmiennictwie poszczególnych krajów. Nie jest również w pełni konsekwentna terminologia przyjmowana w orzecznictwie ETS. Na początku lat siedemdziesiątych została zgłoszona w literaturze propozycja rozróżnienia między „bezpośrednim stosowaniem" prawa wspólnotowego z jednej, a jego „bezpośrednim skutkiem" z drugiej strony21. To rozróżnienie, które raczej nie przyjęło się w doktrynie niemieckiej22, ma istotne znaczenie, bowiem wskazuje na odmienne, choć powiązane ze sobą, cechy omawianego porządku prawnego. 20 Por. orzeczenie C-285/98 Kreil v. Germany, Zb. Orz. 2000, s. 1-69. 21 J. Winter, Direct Applicability and Direct Effect: Two Distinct and Different Concepts in Community Law, CMLRev. 1972, s. 425 i nast. 22 W literaturze niemieckiej używa się określenia „bezpośrednie stosowanie" (unmittel-bare Anwendbarkeit), także w odniesieniu do tego, co w literaturze angielskojęzycznej oznacza się jako „bezpośredni skutek". Ten ostatni termin (unmittelbare Wirkung) jest natomiast rezerwowany dla szczególnej sytuacji dyrektyw wspólnotowych. 244 Wymienione wyżej pojęcia występują w przepisach traktatowych, aczkolwiek w szczególnych kontekstach, niewyczerpujących pola ich potencjalnego wykorzystania. W art. 249 akapit 2, a także w art. 110 ust. 2 TWE, w odniesieniu do rozporządzenia, jako jednego z rodzajów aktów wspólnotowego porządku prawnego, użyte zostało sformułowanie, że jest ono „bezpośrednio stosowane" we wszystkich państwach członkowskich (directement applicable w tekście francuskim, di-rectly applicable w tekście angielskim), albo, że: „obowiązuje bezpośrednio" (gilt unmittelbar w tekście niemieckim). Pojęcie „bezpośredni skutek" nie występuje natomiast w przepisach TWE w rozpatrywanym poniżej znaczeniu23. Omawiane określenie zostało użyte natomiast w art. 34 ust. 2 lit. b) i lit. c) TUE w swoistym kontekście. Mianowicie, powołane przepisy głoszą, że tzw. decyzje ramowe oraz decyzje, czyli instrumenty stosowane przez Radę w III filarze UE, nie są bezpośrednio skuteczne (ne peuvent entrainer d'effet direct, shall not entail direct effect, sind nicht unmittelbar wirksam). Zastrzeżenie o braku bezpośredniego skutku zostało niewątpliwie wprowadzone w celu podkreślenia odmiennego charakteru decyzji ramowych i decyzji z III filaru od odpowiednio: dyrektyw i decyzji w I filarze, którym — jak będzie o tym mowa niżej — może być w pewnych okolicznościach przyznana bezpośrednia skuteczność. 10.3.2. Propozycja uporządkowania terminologii Biorąc pod uwagę rozmaite i często rozbieżne określenia używane w literaturze, celowa wydaje się próba uporządkowania rozważań, poprzez zaproponowanie pewnego sposobu rozumienia omawianych pojęć. 10.3.2.1. Pojęcie bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego Bezpośrednie obowiązywanie prawa wspólnotowego oznacza, że normy tego prawa od dnia ich wejścia w życie, stają się automatycznie częścią porządku prawnego w państwach członkowskich, obok norm prawa krajowego, bez potrzeby ich inkorporacji. Sformułowanie, że prawo wspólnotowe obowiązuje „obok" prawa krajowego należy rozumieć w ten sposób, że prawo wspólnotowe nie staje się prawem krajowym, ale zachowuje swoją odrębność. Równocześnie jednak, nie oznacza to odseparowania od siebie norm obu porządków prawnych. Przeciwnie, normy wspólnotowe i normy prawa krajowego są ze sobą na różne sposoby funkcjonalnie powiązane. W szczególności, wiele norm Prawa krajowego jest stanowionych w celu wykonania lub uzupełnienia norm ' Określenie to zostało natomiast zawarte, ale w innym znaczeniu, w art. 72 TWE. 2451 prawa wspólnotowego. Jak już była o tym mowa wyżej, w razie konfliktu norm obu porządków prawnych, normy prawa wspólnotowego korzystają z pierwszeństwa. 10.3.2.2. Pojęcie bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego jest konsekwencją jego bezpośredniego obowiązywania dla organów państw członkowskich. Organy te są obowiązane opierać swoje działania na normach prawa wspólnotowego, obok norm prawa krajowego. Innymi słowy, także normy prawa wspólnotowego stanowią podstawę prawną dla działań organów państw członkowskich. „Działania" są tutaj rozumiane szeroko: pojęcie to odnosi się zarówno do podejmowania aktów indywidualnych (orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych), jak i do wydawania aktów normatywnych (generalnych i abstrakcyjnych). Co więcej, bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego może polegać na obowiązku powstrzymania się przez organy państwowe od podejmowania pewnych działań, np. wydawania aktów prawnych, jeśli pewne dziedziny należą do wyłącznych kompetencji WE. Należy podkreślić, że bezpośrednio obowiązują i powinny być bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich wszystkie wiążące normy prawa wspólnotowego zawarte we wszelkich źródłach prawa wspólnotowego, a nie tylko w rozporządzeniach, jak można by wnioskować z brzmienia art. 249 akapit 2 TWE. Dotyczy to, więc także norm traktatowych oraz norm dyrektyw, decyzji, postanowień umów międzynarodowych itd. W przypadku norm traktatowych, obowiązki państw członkowskich mogą mieć bądź charakter negatywny, tj. powstrzymania się od pewnych działań (por. np. 12, art. 28 TWE), jak i charakter pozytywny, tj. podejmowania pewnych działań (por. np. art. 126, art. 159 TWE). Normy rozporządzeń stanowią w założeniu wyłączne podstawy działań państw członkowskich w dziedzinach objętych ich uregulowaniami Szczególną kategorię stanowią w omawianym kontekście dyrektywy. Jak już była mowa24, dyrektywy wymagają implementacji do prawa krajowego. Mimo to dyrektywy również korzystają z przymiotu bezpośredniego obowiązywania i stosowania w państwach członkowskich. Stosowanie dyrektyw polega przede wszystkim właśnie na ich implementowaniu (transponowaniu) do prawa krajowego przez właściwe organy państwa członkowskiego w odpowiedniej formie. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa ETS, organy państw członkowskich są obowiązane do podejmowania działań (lub zaniechania podejmowania pewnych działań), zgodnych z treścią norm dyrektyw, nawet wówczas, gdy dyrektywy nie zostały prawidłowo implementowane do prawa krajowego25. 10.3-2.3. Pojęcie bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego przez bezpośredni skutek norm prawa wspólnotowego rozumie się tę ich właściwość, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek (osób fizycznych lub prawnych). Jednostki mogą się powoływać na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego w postępowaniach przed sądami krajowymi i z norm tych wywodzić swoje prawa. Sądy państw członkowskich są obowiązane udzielić jednostkom ochrony właśnie na podstawie prawa wspólnotowego, a w razie niezgodności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, powinny to uczynić wbrew prawu krajowemu, kierując się zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Należy zaznaczyć, że podane wyżej rozumienie bezpośredniego skutku wywołuje kontrowersje. Zgłaszane są propozycje, aby pojęcie to rozumieć szerzej i nie wiązać go z ochroną praw jednostek26, a nawet, aby z niego zrezygnować27. 10.4. Zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego 10.4.1. Uwagi ogólne 10.4.1.1. Jednostki jako podmioty prawa wspólnotowego Doktryna bezpośredniego skutku norm prawa wspólnotowego jest dziełem orzecznictwa ETS. Została ona wyrażona po raz pierwszy przez ETS w powoływanym już wyżej orzeczeniu Van Gend z 1963 r. poprzedzającym nieco orzeczenie Costa. Według sformułowania użytego w orzeczeniu Van Gend, Traktat stworzył nowy porządek prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywatele. Jest to nader istotne stwierdzenie o daleko idących konsekwencjach. ETS określił w ten sposób charakterystyczną cechę prawa wspólnotowego, a mianowicie to, że skutki norm prawa wspólnotowego nie zatrzymują się „na poziomie" państw członkowskich, ale sięgają bezpośrednio wewnątrz tych państw. Wynika z tego, że normy prawa wspólnotowego są w stanie wprost określać sytuację prawną jednostek: nakładać na nie obowiązki i przyznawać im prawa. Jednostki są, obok państw członkowskich, podmiotami owego nowego porządku prawnego. Chodzi tu zwłaszcza, choć niewyłącznie, o obywateli państw członkowskich i osoby prawne mające siedziby i funkcjonujące w państwach członkowskich. 24 Patrz rozdział 8.4.3. 25 Por. orzeczenie C-431/92 Commission v. Germany, Zb. Orz. 1995, s. 1-2189. 246 Patrz pkt 4.6.6. niniejszego rozdziału. " Por. S. Prechal, Does direct effect still matter?, CMLRev 2000, s. 1047 i-nast. 247 10.4.1.2. Zapewnienie ochrony praw jednostek \ Jak stwierdził ETS w orzeczeniu Van Gend prawa jednostek wynikające z prawa wspólnotowego podlegają ochronie udzielanej przez sądy krajowe. Tezę tę można uogólnić: również pozostałe organy państw członkowskich, a więc np. organy prawodawcze, a także organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić jednostkom efektywne korzystanie z omawianych praw. W tym samym orzeczeniu ETS określił sposoby wyrażania praw jednostek w przepisach Traktatu; ustalenia te należy zresztą rozszerzyć także na inne źródła prawa wspólnotowego. Otóż prawa te są albo wyrażone wprost w przepisach, albo też dadzą się wyprowadzić z obowiązków nałożonych na państwa członkowskie. Z powyższego stwierdzenia można wyciągnąć wniosek, że wykonywanie przez państwa członkowskie ich obowiązków wypływających z prawa wspólnotowego może być wprost powiązane z możliwością korzystania przez jednostki z przysługujących im praw. Ochrona praw jednostek wynikających z prawa wspólnotowego wymaga stworzenia odpowiednich rozwiązań proceduralnych lub dostosowania już istniejących. Chodzi tu zarówno o postępowanie przed ETS, jak i przed sądami krajowymi W orzeczeniu Van Gend ETS odniósł się do argumentu podniesionego przez kilka państw członkowskich, że zagadnienie zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym nie powinno być rozpatrywane w postępowaniu toczącym się w trybie art. 234 TWE, skoro Traktat przewidział w art. 226 i 227 TWE procedurę zaskarżania przypadków naruszania prawa wspólnotowego przez dane państwo członkowskie; upoważnione do wnoszenia skarg są KE albo inne państwo członkowskie28. Zdaniem ETS procedura unormowana ostatnio powołanymi przepisami nie wyklucza możliwości przyznania jednostkom prawa do dochodzenia wykonania obowiązków państw członkowskich, wynikających z prawa wspólnotowego, w postępowaniach przed sądami krajowymi Sądy krajowe mają z kolei kompetencję do wystąpienia z pytaniem prawnym do ETS; procedura ta służy więc ochronie praw jednostek29. Ograniczenie gwarancji przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie jedynie do procedury z art. 226 TWE oznaczałoby, zdaniem ETS, pozbawienie obywateli państw członkowskich bezpośredniej ochrony ich indywidualnych praw. Ponadto, procedura uruchomiana na podstawie art. 226 TWE przynosi efekty dopiero ex post, czyli już po zastosowaniu normy prawa krajowego, niezgodnej z prawem wspólnotowym. Z punktu widzenia praw jednostek omawiana procedura może się okazać spóźniona i przez to nieefektywna. Tezy zawarte w orzeczeniu Van Gend miały wielkie znaczenie dla wytyczenia późniejszej praktyki ochrony prawnej jednostek w prawie wspólnotowym. Podstawowe znaczenie dla jednostek ma ochrona ich praw opartych na prawie wspólnotowym ze strony organów państw członkowskich, a przede wszystkim sądów. Organizacja i właściwość sądów krajowych pozostają w pełni 28 Praktyka wykazała, że art. 227 TWE jest rzadko wykorzystywany, zatem niżej będzie mowa jedynie o art. 226. 29 Patrz rozdział 13. 248 w zakresie kompetencji samych państw. Procedura sądowa jest również zasadniczo normowana w prawie krajowym. W tym kontekście mówi się o autonomii organizacyjnej i proceduralnej państw członkowskich. Jednakże ETS sformułował pewne wymagania, jakim powinno odpowiadać postępowanie przed sądami krajowymi stosującymi prawo wspólnotowe, jak również przed organami administracji publicznej, aby ochrona praw jednostek była efektywna30. Jest to istotny fragment ogólnej zasady efektywności prawa wspólnotowego, proklamowanej i twórczo rozwijanej przez ETS31. 10.4.2. Warunki bezpośredniej skuteczności norm prawa wspólnotowego Nie wszystkie normy prawa wspólnotowego są bezpośrednio skuteczne, czyli zdolne do przyznania jednostkom praw, które sądy krajowe są obowiązane chronić, albo nałożenia na jednostki obowiązków. Zgodnie z orzecznictwem ETS, aby przyznać danym normom bezpośrednią skuteczność wymagane jest, aby przepisy, w których te normy są zawarte, były wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, a możliwość ich stosowania nie była uzależniona od dalszych działań ze strony instytucji wspólnotowych albo organów państw członkowskich. Nie są wobec tego bezpośrednio skuteczne tzw. normy programowe, określające zadania i cele WE (np. art. 142 TWE). W licznych orzeczeniach ETS rozważał, czy poszczególne przepisy prawa wspólnotowego zawierają normy bezpośrednio skuteczne i w zależności od wyników testu opartego na wymienionych wyżej kryteriach, dawał odpowiedź pozytywną lub negatywną. Dotyczyło to przepisów zawartych w różnych źródłach prawa wspólnotowego. 10.4.3. Bezpośrednia skuteczność norm traktatowych Jeśli chodzi o przepisy traktatowe, po raz pierwszy, w sprawie będącej przedmiotem przełomowego orzeczenia Van Gend ETS stwierdził, że art. 25 TWE (dawny art. 12), zakazujący ustanawiania ceł i opłat o podobnych skutkach w handlu między państwami członkowskimi, spełnia wymagania bezpośredniej skuteczności Później ETS rozważał, czy dawny art. 119 TWE (obecnie art. 141 TWE w zmienionym brzmieniu), dotyczący równouprawnienia kobiet i mężczyzn w zakresie warunków pracy i płacy zawiera normę bezpośrednio skuteczną32. ETS udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, przynajmniej w odniesieniu do zakazu dyskryminacji bezpośredniej, tj. wynikającej wprost z przepisów ustaw krajowych lub układów zbiorowych pracy. W wielu orzecze- 30 Por. rozdział 12.5. 31 Por. S.Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w: S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej..., s. 27 i nast. 32 Por. orzeczenie 43/75 Defrenne v. SABENA, Zb. Orz. 1976, s. 455. 249 niach ETS uznał walor bezpośredniej skuteczności norm zawartych w innych przepisach traktatowych, a w szczególności tych, które proklamują podstawowe swobody rynku wewnętrznego: swobody przepływu towarów33, przemieszczania się pracowników34, podmiotów zakładających przedsiębiorstwa i prowadzących samodzielną działalność gospodarczą35, świadczenia usług36 i kapitału37, a także przepisów zakazujących przedsiębiorstwom zawieranie porozumień kartelowych oraz nadużywanie pozycji dominującej38. Niedawno Trybunał uznał bezpośrednią skuteczność normy wyrażonej w art. 18 TWE, czyli prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich39. Przedmiotem kontrowersji w postępowaniach przed ETS było nie tylko to, czy dana norma jest bezpośrednio skuteczna, ale także m.in. to, jaka jest treść praw lub obowiązków jednostek wynikających z poszczególnych przepisów, albo jak rozróżnić zakres zastosowania poszczególnych norm. 10.4.4. Bezpośrednia skuteczność norm traktatowych w układzie wertykalnym i horyzontalnym 10.4.4.1. Kryterium rozróżnienia Przy rozważaniu bezpośredniego skutku norm prawa wspólnotowego kładzie się częściej nacisk na to, że z norm tych wynikają prawa jednostek, natomiast w mniejszym stopniu podkreśla się okoliczność, że mogą być one również źródłem obowiązków jednostek. Należy przy tym rozróżnić dwie sytuacje: — po pierwsze, obowiązki jednostek w stosunkach z państwem (czyli w układzie wertykalnym — pionowym); ; — po drugie obowiązki jednostek w stosunkach z innymi jednostkami (w układzie horyzontalnym — poziomym). 10.4.4.2. Zakres bezpośredniego skutku horyzontalnego norm traktatowych Zagadnienie, które bezpośrednio skuteczne przepisy TWE mogą być traktowane jako źródło obowiązków jednostek, zwłaszcza w stosunkach z innymi (upraw- 33 Por. powołane wyżej orzeczenie Van Gend. 34 Por. orzeczenie 41/73 Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337. 35 Por. orzeczenie 2/74 Reyners v. Belgien, Zb. Orz. 1974, s. 631. 36 Por. orzeczenie 33/74 Van Binsbergen v. Bedrijfsvereining Metaalnijverheid, Zb. Orz. 1974, s. 1299. 37 Por. orzeczenie 358, 416/93 Bordessa, Zb. Orz. 1995, s. 1-361. 38 Por. orzeczenie 127/73 BRT v. SABAM, Zb. Orz. 1974, s. 51. ¦ i 39 Por. orzeczenie C-313/99 Baumbast v. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2002, s. 1-7091. 250 nionymi) jednostkami, było przedmiotem orzecznictwa ETS. Nie budziło zastrzeżeń przyznanie waloru bezpośredniej skuteczności w układzie horyzontalnym normom zawartym w art. 81 i art. 82 TWE, które zakazują przedsiębiorstwom stosowania pewnych antykonkurencyjnych praktyk na niekorzyść innych przedsiębiorstw40. ETS uznał także, że norma zawarta w art. 141 TWE, zakazująca dyskryminacji ze względu na płeć w zakresie wynagrodzenia za pracę, jest skuteczna także w układzie horyzontalnym, mimo że w przepisie tym wymienia się państwa członkowskie, jako podmioty zobowiązane41. Na uwagę zasługują w omawianym kontekście normy proklamujące tzw. podstawowe swobody (wolności) rynku wewnętrznego. Normy te są uznawane, jak już zostało powiedziane wyżej, za bezpośrednio skuteczne, powstaje jednak pytanie, czy mogą być one wyłącznie źródłem praw jednostek, czy także ich obowiązków w kontaktach z innymi jednostkami Art. 28 TWE odnoszący się do swobodnego przepływu towarów został sformułowany w taki sposób, jak gdyby wynikały z niego obowiązki wyłącznie państw członkowskich; inna rzecz, że pojęcie „państwa" jest szeroko rozumiane42. Stąd też, w dotychczasowym orzecznictwie nadaje się normie art. 28 TWE zdolność wywoływania wyłącznie bezpośredniego skutku wertykalnego, tj. przyznawanie praw jednostek wobec państwa). Ograniczanie przepływu towarów przez jednostki (prywatnych przedsiębiorców) może być natomiast w prawie wspólnotowym zakazane, ale na podstawie art. 81 lub 82 TWE. Pozostałe wymienione wyżej swobody rynku wewnętrznego wynikają z norm wyrażonych w art. 39, 43, 49 i 56 TWE. Chociaż w przepisach tych (z wyjątkiem art. 56 TWE) nie wymienia się państw członkowskich, przyjmuje się, że wynikają z nich przede wszystkim obowiązki właśnie państw do działań (lub zaniechań), zapewniających obywatelom państw członkowskich korzystanie z ich praw. Należy jednak odnotować w judykaturze ETS tendencję do rozszerzania kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie powołanych wyżej przepisów43. ETS stwierdził, więc, że zakaz dyskryminowania pracowników i osób świadczących usługi ze względu na obywatelstwo jest adresowany także do organizacji innych niż państwo, wydających normy o charakterze ogólnym; w konkretnym przypadku chodziło o normy międzynarodowego związku sportowego44. W niedawno wydanym orzeczeniu ETS stwierdził, że zakaz dyskryminacji pracowników stosownie do art. 39 TWE ma zastosowanie także w stosunkach między obywatelami państwa członkowskiego a prywatnymi pracodawcami, regulowanych indywidualnymi umowami o pracę. Oznacza to wyraźne przyznanie powołanemu przepisowi bezpośredniego skutku w układzie horyzontalnym45. 40 Por. przytoczone wyżej orzeczenie BRT v. SABAM. 41 Por. przytoczone wyżej orzeczenie Defrenne. 42 Por. np. orzeczenie 249/81 Commission v. Ireland, Zb. Orz. 1982, s. 4005. 43 Por. obszerną analizę tego zagadnienia, wywołującego liczne kontrowersje, C.-W. Ca-naris, Drittwirkung der gemeinschaftlichen Grungfreiheiten, w: H. Bauer, D. Czybulka, Q. Kahl, A. VoKk(ihle, Umwelt, Wirschaft und Recht, Tiibingen 2002, s. 29 i nast. 44 Por. orzeczenie 36/74 Walrave v. Union Cycliste Internationale, Zb. Orz. 1974, s. 1405. 45 Por. orzeczenie C-281/98 Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano, Zb. Orz. 2000, s. 1-4139. /Z51 10.4.5. Bezpośredni skutek rozporządzeń i decyzji Pytanie o bezpośrednią skuteczność dotyczy także norm zawartych w przepisach prawa pochodnego. 10.4.5.1. Bezpośredni skutek rozporządzeń Nie budzą kontrowersji skutki rozporządzeń. Przyznanie rozporządzeniom na mocy art. 249 akapit 2 TWE waloru bezpośredniego stosowania przesądza o tym, że normom rozporządzeń przypisuje się też automatycznie bezpośredni skutek, zarówno w układzie wertykalnym, jak i horyzontalnym46. Trzeba stwierdzić, że takie stanowisko jest jednak uproszczone. Bezpośrednie stosowanie rozporządzeń nie musi, bowiem oznaczać od razu spełniania warunków bezpośredniej skuteczności ich norm. Do tego niezbędne jest stwierdzenie, że przepisy rozporządzeń odpowiadają ogólnym wymaganiom bezpośredniej skuteczności, a więc są precyzyjne i bezwarunkowe. Jak się okazuje w praktyce, przepisy rozporządzeń nie zawsze takie wymagania spełniają. Zagadnienie rodzaju i zakresu obowiązków oraz praw jednostek, jakie mogą wynikających z norm rozporządzeń, nadal budzi wątpliwości W niedawno wydanym orzeczeniu47 ETS stwierdził, że normy rozporządzenia Rady w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw, chroniące jakość produktów, nakładają na spółkę - importera winogron z Hiszpanii do Wielkiej Brytanii obowiązek zaniechania praktyk polegających sprzedawaniu winogron oznaczonych w sposób niezgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Do czuwania nad przestrzeganiem rozporządzenia powołane zostały w państwach członkowskich organy administracyjne, jednakże właściwy organ w Wielkiej Brytanii nie podjął żadnych działań przeciwko wspomnianej spółce. Co więcej, Trybunał stwierdził, że innej spółce - konkurentowi, przysługuje na podstawie norm rozporządzenia prawo dochodzenia przed sądem krajowym w procesie cywilnym realizacji powyższego obowiązku. ETS odwołał się do cech rozporządzenia, jako aktu, z norm którego mogą wypływać prawa jednostek, jak również do potrzeby zapewnienia normom prawa wspólnotowego należytej efektywności Do tego są powołane w pierwszym rzędzie sądy krajowe. Nie jest jasne, jak dalece tezy sformułowane w omawianym orzeczeniu mogą być uogólnione. Przykładowo, co oznacza użyte przez ETS stwierdzenie, że prawo jednostki wystąpienia do sądu przeciw innej jednostek jest tutaj „uzupełnieniem" kompetencji właściwego organu administracyjnego? Przede wszystkim jednak nie jest jasne, czy prawo wystąpienia na drogę procesu cywilnego przeciwko jednostce, naruszającej normy rozporządzenia wspólnotowego, przysługuje każdemu podmiotowi tak, iż można mówić tu o actio popularis, czy też przeciwnie, są tu 46 Por. np. orzeczenie 93/71 Leonesio v. Italian Ministry for Agriculture and Forestry, Zb. Orz. 1974, s. 1337. 47 Por. orzeczenie C-253/00 Muńoz v. Frumar, Zb. Orz. 2002, s. 1-7289. 252 jakieś wymagania i ograniczenia? Z pytaniem tym wiąże się ściśle kwestia, czy jurysdykcja sądu krajowego w sprawach omawianego typu ma służyć zapewnieniu przestrzegania przez jednostkę norm rozporządzenia, a więc obiektywnej legalności, czy też ochronie naruszonych praw lub interesów innych jednostek. Na takie pytania nie ma jednoznacznej odpowiedzi w komentowanym orzeczeniu; ETS stwierdza jedynie, że do wnoszenia powództw w celu osiągnięcia celów wyznaczonych w rozporządzeniu: zapewnienia uczciwego handlu i przejrzystości rynków, szczególnie są powołani przedsiębiorcy prowadzący działalność konkurencyjną. ¦, • t,/\ / 10.4.5.2. Bezpośredni skutek decyzji ,,-; W orzecznictwie ETS było rozpatrywane także zagadnienie bezpośredniego skutku decyzji Przyjmuje się, że decyzje są, w odróżnieniu od rozporządzeń, aktami indywidualnymi, przy czym krąg ich adresatów może być zróżnicowany i np. obejmować jedno, kilka lub nawet wszystkie państwa członkowskie. W jednej ze spraw powstało pytanie, czy jednostki mogą wywodzić swoje prawa z norm zawartych w decyzji Rady, skierowanej do wszystkich państw członkowskich48. ETS stwierdził, że w przypadkach, kiedy instytucje wspólnotowe nałożyły za pomocą decyzji obowiązki postępowania w określony sposób na państwa członkowskie, efektywność podjętego środka wspólnotowego byłaby osłabiona, gdyby obywatele tych państw nie mogli się nań powołać przed sądami krajowymi i gdyby sądy nie mogły wziąć pod uwagę decyzji jako części prawa wspólnotowego. ETS dopuścił, zatem możliwość, iż z decyzji mogą wypływać prawa dla jednostek, niebę-dących formalnie jej adresatami. 10.4.6. Bezpośredni skutek dyrektyw 10.4.6.1. Swoista sytuacja dyrektyw '. ' ' " Szczególnym zagadnieniem jest możliwość wywoływania bezpośrednich skutków przez normy dyrektyw. Należy przypomnieć, że z art. 249 akapit 3 TWE interpretuje się obowiązek państw członkowskich pełnego i terminowego transpono-wania treści wydanej dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Jeśli państwo członkowskie dopełni tego obowiązku, co najczęściej następuje poprzez wydanie ustawy lub innego aktu prawnego, prawa lub obowiązki jednostek będą wynikać 2 norm prawa krajowego. Problem bezpośrednich skutków norm dyrektywy w takiej sytuacji w ogóle nie powstanie. ! Por. orzeczenie 9/70 Grad v. Finanzamt Traunstein, Zb. Orz. 1970, s. 825. Pojawia się jednak pytanie o następstwa braku implementacji norm dyrektyw do porządku prawnego danego państwa, albo dokonania implementacji niepełnej czy spóźnionej. Konkretnie chodzi o to, czy jednostki mogą się w takich przypadkach powoływać na dyrektywy jako na źródło swoich praw przed sądami państw członkowskich, albo — innymi słowy — czy i po spełnieniu, jakich wymagań normy dyrektyw mogłyby być uznane za bezpośrednio skuteczne. Zagadnienie to jest od blisko trzydziestu lat przedmiotem bogatego orzecznictwa ETS, a także obszernej literatury. 10.4.6.2. Warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw Zagadnienie możliwości wywołania bezpośredniego skutku przez normy dyrektyw pojawiło się po raz pierwszy w powołanym już orzeczeniu Van Duyn. Na tle stanu faktycznego tej sprawy zrodziło się pytanie, czy obywatel państwa członkowskiego, zamierzający podjąć zatrudnienie w innym państwie może się powołać przed sądem krajowym państwa przyjmującego na swoje prawa wynikające z norm dyrektywy nieimplementowanej jeszcze w tym państwie. W odpowiedzi na to pytanie ETS stwierdził, iż byłoby nie do pogodzenia z wiążącym charakterem dyrektywy, gdyby została wykluczona, co do zasady dopuszczalność powołania się na wynikające z niej obowiązki państw przez osoby, których dyrektywa dotyczy. W szczególności, gdy instytucje wspólnotowe nałożyły w drodze dyrektywy obowiązek podjęcia przez państwo członkowskie określonych działań, wy-, magana efektywność tego aktu byłaby osłabiona, gdyby jednostki nie mogły się oprzeć na nim przed sądami krajowymi i gdyby sądy byłyby pozbawione możliwości wzięcia pod uwagę dyrektywy jako źródła prawa wspólnotowego. Późniejsze orzeczenia ETS powtórzyły powyższą argumentację, a także sprecyzowały warunki, w jakich można dopuścić bezpośredni skutek dyrektyw. W świetle aktualnego orzecznictwa, warunki te są następujące: przepisy danej dyrektywy są precyzyjne i bezwarunkowe, z jej norm wynikają prawa jednostek wobec państwa, ponadto upłynął już termin implementacji dyrektywy przez dane państwo członkowskie, a jej normy nie została implementowane, albo implementacja jest nieprawidłowa. Nie mogą natomiast mieć przyznanej bezpośredniej skuteczności normy dyrektyw, z których wynikają obowiązki jednostek wobec państwa, albo normy dotyczące stosunków między jednostkami, czyli obowiązujące w układzie horyzontalnym (poziomym). 10.4.6.3. Uzasadnienie bezpośredniego skutku wertykalnego dyrektyw Interesujące jest prześledzenie argumentów, które doprowadziły ETS do przyjęcia poglądu, iż bezpośredni skutek należy przyznać tylko tym normom dyrektyw, z których wynikają obowiązki państw członkowskich wobec jednostek, czyli jedynie w tzw. układzie wertykalnym (pionowym). ETS stwierdził mianowicie, że jest to konsekwencją wiążącego charakteru obowiązku nałożonego na państwa 254 przez art. 249 akapit 3 TWE49. Obowiązek ten byłby iluzoryczny, gdyby państwom członkowskim wolno było się uchylić, poprzez zaniechanie implementowania dyrektywy, od skutków, które pewne przepisy dyrektywy są w stanie wywołać ze względu na swój przedmiot. ETS rozwinął tę myśl w późniejszych orzeczeniach50. Otóż, możliwość opierania się przez jednostki na normach dyrektyw przeciwko państwowym jednostkom organizacyjnym została ustanowiona w celu uniemożliwienia państwu czerpania korzyści z zaniechania wykonania obowiązków polegających na stosowaniu prawa wspólnotowego. W sytuacji, gdy prawo wspólnotowe wymaga wydania przez państwo przepisów, które mają normować stosunki państwa z jednostkami i przyznawać im pewne prawa, państwo nie może zwolnić się od tych obowiązków i pozbawić przez to jednostek należnych im korzyści ETS odrzucił natomiast, jak wspomniano wyżej, możliwość przyznania bezpośredniej skuteczności normom dyrektyw, których treścią jest nakładanie na jednostki obowiązków egzekwowanych przez organy państwowe51. Jako uzasadnienie takiego stanowiska służy argument, że adresatem obowiązku zawartego w art. 249 akapit 3 TWE jest państwo, nie zaś jednostka. Obowiązki jednostek mogą wynikać dopiero z norm aktu krajowego implementującego dyrektywę. 10.4.6.4. Problem bezpośredniego horyzontalnego skutku dyrektyw Kontrowersyjnym zagadnieniem jest możliwość przyznania bezpośredniej skuteczności normom dyrektyw w układzie horyzontalnym (poziomym), tj. w stosunkach prawnych między jednostkami, bez udziału państwa. Takie sytuacje występują np. na tle dyrektyw dotyczących równego traktowania kobiet i mężczyzn w stosunkach pracy, w prawie ochrony konsumenta, w dziedzinie przepływu usług i wielu innych dziedzinach. Wątpliwości co do dopuszczenia bezpośredniego skutku dyrektyw w układzie horyzontalnym wynikają stąd, że przyznanie praw jednej stronie powoduje równocześnie obciążenie obowiązkami (czy w każdym razie: stworzenie niekorzystnej sytuacji) drugiej strony. Jak dotąd, ETS odrzuca możliwość przyznania dyrektywom bezpośredniego skutku w stosunkach między jednostkami Po raz pierwszy pogląd taki został wyrażony w orzeczeniu dotyczącym skutków dyrektywy o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn52. ETS stwierdził, że opieranie przez jednostki swoich praw na normach dyrektywy przed sądem krajowym jest dopuszczalne wyłącznie przeciwko państwu, do którego owa dyrektywa jest adresowana, a nie przeciwko innej jednostce. Po raz kolejny ETS wypowiedział się w omawianej kwestii w powoła- 49 Por. np. orzeczenie 8/81 Becker v. Finanzamt Miinster-Innenstadt, Zb. Orz. 1982, s. 53. 50 Por. orzeczenie C-91/92 Faccini Dori v. Recreb Srl, Zb. Orz. 1994, s. 1-3325. 51 Por. orzeczenie 80/86 Kolpinghuis, Zb. Orz. 1987, s. 3969. 52 Por. orzeczenie 152/84 Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Authority, Zb. Orz. 1986, s. 723. 255 nym już orzeczeniu Faccini Dori Przepisy dyrektywy w sprawie umów zawieranych poza siedzibą przedsiębiorstwa, nieimplementowanej terminowo we Włoszech, dawały konsumentom prawo uchylenia się od skutków umowy zawartej z przedsiębiorstwem w ciągu siedmiu dni od jej zawarcia. Powstało pytanie, czy konsumentka, która zawarła umowę z prywatną spółką w warunkach określonych w dyrektywie, może skorzystać ze wspomnianego prawa. ETS przypomniał swoje stanowisko dotyczące bezpośredniego skutku norm dyrektyw nakładających obowiązki na państwo. Następnie stwierdził, iż rezultatem rozciągnięcia tej zasady na sferę stosunków między jednostkami byłoby uznanie kompetencji instytucji WE do nakładania w drodze dyrektyw bezpośrednio obowiązków na jednostki, podczas gdy instytucje te mają takie kompetencje tylko wtedy, gdy są upoważnione do wydawania rozporządzeń. Tak, więc w razie niepodjęcia przez państwo środków transponujących dyrektywę w przepisanym terminie, jednostka nie może opierać się na dyrektywie dla ochrony swoich praw przeciw innej jednostce, ani wyegzekwować tych praw przed sądem krajowym53../. 10.4.6.5. Sposób rozumienia „państwa" Należy w tym kontekście odnotować wyraźny nurt w orzecznictwie ETS, dzięki któremu łagodzone są następstwa rozróżnienia potencjalnych skutków dyrektyw w układzie wertykalnym oraz horyzontalnym. Mianowicie, ETS szeroko interpretuje w omawianym kontekście pojęcie „państwa" a ponadto niektóre podmioty traktuje jako „emanację państwa"54. Takie podejście pozwala na ujmowanie wielu sytuacji w kontekście: państwo — jednostka i dopuszczenie wobec tego możliwości wywołania bezpośredniego skutku przez normy dyrektyw. Tak, więc pojęcie państwa obejmuje władze centralne i lokalne (w tym samorządowe), a także zakłady i przedsiębiorstwa publiczne, niezależnie od ich formy prawnej. Państwo występuje w omawianym kontekście nie tylko jako nosiciel imperium, ale także w stosunkach normowanych przez prawo prywatne. Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa ETS można przytoczyć kilka przykładów przyznania bezpośredniej skuteczności dyrektywom przyznających jednostkom prawa w kontaktach: z organami imigracyjnymi55, organami podatkowymi56, a także w kontaktach ze szpitalem miejskim jako pracodawcą57, albo z władzami ko- 53 Por. także orzeczenie C-192/94 El Corte Ingles SA v. Cristina Blaząuez Rivero, Zb. Orz. 2996, s. 1-1281. 54 Por. orzeczenie C-188/89 Foster v. British Gas, Zb. Orz. 1990, s. 1-3313. Por. też o tym N. Półtorak, Pojęcie państwa w prawie Wspólnot Europejskich (zarys problemu), w: S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej..., s. 93 i nast; S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej Zakamycze 2002, rozdział III. 55 Por. powoływane wyżej orzeczenie Van Duyn. 56 Por. powoływane wyżej orzeczenie Becker. . 57 Por. powoływane wyżej orzeczenie Marshall. 256 niunalnymi udzielającymi zamówienia publicznego58. Jako cechy pozwalające na uznania danej jednostki organizacyjnej za „emanację państwa" ETS wymienia wykonywanie przez nią powierzonych funkcji publicznych pod nadzorem władz państwowych i dysponowanie w związku z tym specjalnymi kompetencjami, wykraczającymi poza to, co wynika z ogólnych norm, mających zastosowanie w stosunkach między jednostkami59. Warto zaznaczyć, że omawiane tu rozróżnienie między państwem z jednej strony, a jednostkami z drugiej strony, jako podmiotami zobowiązanymi na podstawie norm dyrektyw, zakwestionowała Wielka Brytania w sprawie Marshall, zarzucając, że stanowisko ETS prowadzi do arbitralnego zróżnicowania i nierównego traktowania zbliżonych sytuacji W konkretnym przypadku chodziło o odmienną sytuację szpitala publicznego w porównaniu ze szpitalem prywatnym. ETS odrzucił ten zarzut i stwierdził, że omawianego zróżnicowania można by było łatwo uniknąć, gdyby państwo wprowadziło prawidłowo normy dyrektyw do prawa krajowego. 10.4.6.6. Dalsze dyskusje nad bezpośrednim skutkiem dyrektyw ^ ' Zagadnienie bezpośredniego skutku dyrektyw jest nadal przedmiotem dyskusji Przykładowo, rzecznik generalny w opinii w sprawie Faccini Dori opowiedział się za dopuszczeniem bezpośredniego skutku dyrektyw także w stosunkach między jednostkami Wskazał m.in. na potrzebę zaspokojenia należnych roszczeń osób uprawnionych na podstawie przepisów dyrektywy, czyli aktu, który zgodnie z zamiarem prawodawcy wspólnotowego miał być wiążący. Osoby uprawnione nie powinny być przez czas nieokreślony zdane na widzimisię państwa członkowskiego, opóźniającego się z wykonaniem swoich obowiązków implementowania dyrektywy. Zwłaszcza w przypadku dyrektyw, których treść wskazuje na zamiar normowania stosunków między jednostkami, np. w dziedzinie ochrony konsumenta, które zawierają przepisy, mające chronić słabszą stronę umowy, jest oczywiste, że brak transponowania dyrektyw pozbawia je efektywności Uzasadnienie postulowanego bezpośredniego skutku dyrektywy w układzie horyzontalnym jest przy tym inne, niż w układzie wertykalnym. Chodzi tu raczej o zrównanie skutków dyrektyw ze skutkami przepisów traktatowych. Byłoby to pożądane dla upowszechnienia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, a także jego jednolitego i efektywnego stosowania. Niektóre sytuacje są trudne do jednoznacznej interpretacji w kontekście bezpośredniej skuteczności dyrektyw i jej różnych rodzajów. Pewna spółka produkująca systemy alarmowe wystąpiła przeciwko dwóm innym spółkom - swoim konkurentom z powództwem do sądu belgijskiego, zarzucając pozwanym dopuszczenie się czynu nieuczciwej konkurencji Czyn ten polegał na rozpowszechnia- 8 Por. powoływane wyżej orzeczenie Costanzo. Por. powoływane wyżej orzeczenie Foster. 257 niu informacji, że produkty powoda nie są urzędowo dopuszczone do obrotu zgodnie z prawem belgijskim. Pozwani wystąpili z powództwem wzajemnym domagając się od sądu nakazania powodowi zaprzestania wprowadzania na rynek nieautoryzowanych produktów. Powód przyznał, że jego produkty nie mają wymaganego atestu, jednakże podniósł, że prawo belgijskie jest niezgodne z dyrektywą Rady z 1983 r. Dyrektywa ta wymaga, aby wszelkie akty prawne państw członkowskich wprowadzające standardy techniczne były oficjalnie notyfikowane KE. Tej procedury Belgia nie dochowała. Sąd belgijski wystąpił do ETS z pytaniami prawnymi, m.in. dotyczącymi tego, czy w niniejszej sprawie występował obowiązek notyfikacji przepisów krajowych oraz czy przepisy dyrektywy dotyczące tego obowiązku spełniają warunki bezpośredniej skuteczności. Trybunał odpowiedział na te pytania twierdząco, dodając, że jednostki mogą się powoływać przed sądami krajowymi na dyrektywę, a sądy te są obowiązane odmówić zastosowania przepisów krajowych, wydanych bez wymaganej notyfikacji60. Orzeczenie ETS można w pierwszym rzędzie kwalifikować, jako odnoszące się do skutków braku implementacji dyrektywy w stosunkach między państwem (organami wydającym przepisy techniczne i wydającymi atesty), a jednostką (przedsiębiorcą), czyli w stosunkach wertykalnych. Jednakże, w niniejszym przypadku, u podstaw orzeczenia ETS znajdowała się sprawa cywilna między jednostkami Konsekwencje przyznania bezpośredniego skutku norm dyrektywy wystąpią zatem (także) w układzie horyzontalnym. Są one korzystne dla powoda, a niekorzystne dla pozwanych. Co ciekawe, okoliczność, że stwierdzenie bezpośredniego skutku dyrektywy przez ETS i związanych z tym obowiązków sądów krajowych, nastąpiło w związku ze sporem między jednostkami, była przypadkowa. Z związku z tym w literaturze mówi się w tym kontekście o „incydentalnym" horyzontalnym skutku bezpośrednim dyrektyw61. Warto odnotować z kolei inny, interesujący kierunek w judykaturze ETS, który stawia w nowym świetle zagadnienie bezpośredniego skutku. W kilku orzeczeniach Trybunał rozważał, czy sądy krajowe kontrolujące legalność decyzji administracyjnych, dotyczących realizacji pewnych inwestycji są upoważnione do badania zgodności prawa krajowego, normującego wydawanie takich decyzji, z dyrektywą Rady z 1985 r. w sprawie oceny wpływu niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko, a także do badania zgodności decyzji administracyjnych z dyrektywą, w razie braku jej implementacji62. Wątpliwości dotyczyły tego, czy normy tej dyrektywy spełniają tradycyjne wymagania bez- 0 Por. orzeczenie C-l94/94 CIA Security International SA c. Signalson SA and Securitel SPRL, Zb. Orz. 1995, 1-2201. 1 Por. o tym i o innych tego typu orzeczeniach, P. Craig, G. De Biirca, EU Law, Oxford 2003, s. 220 i nast; A. Arnull, The European Union and its Court ofjustice, Oxford 1999, s. 140 i nast. 1 Por. np. orzeczenie C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. v. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, Zb. Orz. 1996 s. 1-5403; orzeczenie C-287/98 Luxembourg v. Linster, Zb. Orz. 2000 s. 1-6917. Por. także orzeczenie C-431/92 Commission v. Germany, powołane wyżej w przyp. 25. pośredniej skuteczności. Nie są one bowiem precyzyjne i pozostawiają państwom członkowskim pewne możliwość uznania, co do tego, które inwestycje poddać procedurze oceny wpływu na środowisko, wymaganej przez dyrektywę. ETS stwierdził, że sądy są upoważnione do kontroli zgodności prawa krajowego z dyrektywą, nawet z urzędu, bez wniosku stron. Zdaniem Trybunału sądy mogą badać, czy granice uznania przysługującego organom państwowym podczas implementacji dyrektywy nie zostały przekroczone. Warto zauważyć, że w świetle omawianych orzeczeń kompetencje sądów krajowych do kontrolowania zgodności działań organów krajowych z dyrektywą zostały zakreślone szeroko. Normom dyrektywy z 1985 r. brakuje bowiem dla spełniania wymagań bezpośredniej skuteczności, nie tylko należytej precyzji, ale ponadto nie mają one na celu przyznawania jednostkom praw; służą ochronie interesu publicznego. Komentatorzy podkreślają, że ETS znacznie rozszerzył tym samym koncepcję bezpośredniego skutku dyrektyw i stworzył nową kategorię: skutku „obiektywnego", w odróżnieniu od tradycyjnego, bezpośredniego skutku konstruowanego dla ochrony praw jednostek63. Można się wszakże spotkać z innym poglądem, że w omawianych sytuacjach trudno mówić w ogóle o bezpośredniej skuteczności dyrektyw, a samo to pojęcie staje się mało użyteczne. Twierdzi się przy tym, że kompetencje sądów krajowych do badania zgodności prawa krajowego i aktów jego stosowania z dyrektywami wynikają raczej z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego i potrzeby zapewnienia mu pełnej efektywności64. . Bezpośredni skutek postanowień umów międzynarodowych Wspólnoty W skład prawa wspólnotowego wchodzą również umowy międzynarodowe WE z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi65. Powstaje pytanie, czy postanowienia takich umów mogą być bezpośrednio skuteczne, tj. czy jednostki mogłyby się powołać na wynikające z nich prawa. Trybunał udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej66. Przy badaniu, czy postanowienia umów międzynarodowych spełniają wymagania bezpośredniej skuteczności należy, według ETS, uwzględniać ich brzmienie, a także kontekst, oraz cele i naturę określonej umowy67. Jeśli chodzi o brzmienie postanowień danej umowy międzynarodowej, ETS wymaga, podobnie jak w odniesieniu do innych przepisów zawartych w innych źródłach prawa wspólnotowego, wystarczającej precyzji i bezwarunkowo-ści. Z kolei, dla ustalenia celu i natury danej umowy międzynarodowej ETS bada 258 63 Por. np. R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 159. 64 Por. S. Prechal, Does., passim. Por. też opinię rzecznika generalnego w sprawie C-287/98 Luxembourg v. Linster, powołanej w przyp. 62. 65 Patrz rozdział 8.5.1. 66 Por. np. orzeczenie 104/81 HZA Mainz v. Kupferberg, Zb. Orz. 1982, s. 3641. 67 Por. np. orzeczenie 12/86 Demirel v. Stadt Schwabisch Gmund, Zb. Orz. 1987, s. 3719. 259 jak dalece zaawansowaną integrację państwa trzeciego lub organizacji międzynarodowej ze WE przewidują postanowienia rozpatrywanej umowy międzynarodowej. W tym kontekście, ETS porównuje cele tej umowy z celami traktatów założycielskich WE. Wyniki takiego porównania są różne. Może się np. okazać że postanowieniom umowy międzynarodowej, nawet identycznym z przepisami TWE, które zostały uznane za bezpośrednio skuteczne, ETS odmówi bezpośredniej skuteczności, stwierdzając, że cele TWE z jednej strony, a danej umowy z państwem trzecim, z drugiej strony, są różne68. Na podkreślenie zasługuje, że w 2001 r. ETS uznał w dwóch orzeczeniach bezpośredni skutek normy zawartej w art. 44 ust. 3 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie Polski ze WE i ich państwami członkowskimi i tym samym przyznał obywatelom polskim możliwość powołania się przed sądami państw członkowskimi na powyższy przepis jako na podstawę ich prawa do zakładania przedsiębiorstw i podejmowania samodzielnej działalności gospodarczej na własny rachunek w państwach członkowskich69. Treść praw obywateli polskich wypływających z powołanego przepisu zakreślił jednak ETS węziej w porównaniu z treścią praw wynikających z analogicznego przepisu odnoszącego się na podstawie prawa wspólnotowego do obywateli państw członkowskich (art. 43 TWE). ETS wziął, bowiem pod uwagę kompetencje przysługujące państwom członkowskim na podstawie art. 58 Układu Europejskiego. Z kolei, na początku 2002 r. ETS uznał bezpośrednią skuteczność normy zawartej w art. 37 ust. 1 Układu Europejskiego zakazującej gorszego traktowania obywateli polskich legalnie zatrudnionych na terytorium któregoś z państw członkowskich UE odnośnie do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwalniania z pracy, w porównaniu z obywatelami danego państwa70. Należy także dodać, że ETS uznał dopuszczalność wywołania bezpośredniego skutku przez precyzyjne i bezwarunkowe postanowienia Rady Stowarzyszenia — organu utworzonego na podstawie umowy stowarzyszeniowej71. Zagadnienie to ma duże znaczenie praktyczne w kontekście umowy stowarzyszeniowej WE z Turcją. ¦ • ¦ ¦ I 10.5. Wykładnia prawa państw członkowskich zgodnie z prawem wspólnotowym 10.5.1- Narodziny koncepcji i wykładnia zgodna z normami dyrektyw W licznych orzeczeniach ETS stwierdził, że sądy państw członkowskich mają obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym72 . Początkowo zagadnienie to było rozważane w kontekście dyrektyw, które nie zostały terminowo lub w pełni implementowane do prawa krajowego, w sytuacji, gdy ich normom nie można było przyznać bezpośredniej skuteczności, ze względu na niespełnianie niezbędnych wymagań. Powstało pytanie, czy mimo tego, takie normy mogą mieć jakieś znaczenie dla krajowych organów stosujących prawo i rozstrzygających o prawach lub obowiązkach jednostek. Po raz pierwszy ETS wypowiedział się szerzej na ten temat w orzeczeniu odnoszącym się do dyrektywy o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn w stosunkach pracy73. Trybunał stwierdził, że RFN implementowała normy tej dyrektywy w sposób niepełny, ponieważ przewidziane w niemieckiej ustawie sankcje za przypadki dyskryminowania kobiet przez pracodawców były niewystarczające dla osiągnięcia rezultatów wyznaczonych w dyrektywie. Jednak, normy dyrektywy były, zdaniem ETS, niedość precyzyjne na to, aby je uznać za bezpośrednio skuteczne. W tej sytuacji ETS orzekł, że obowiązkiem sądu krajowego jest interpretowanie i stosowanie ustaw wydanych dla implementacji dyrektywy zgodnie z brzmieniem i celem tejże dyrektywy. Myśl tę ETS rozwinął później, np. w orzeczeniu odnoszącym się do przepisów jednej z dyrektyw harmonizujących prawo spółek, której nie można było przyznać bezpośredniej skuteczności w układzie horyzontalnym74. Uzasadniając obowiązek przeprowadzania wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywami ETS powołał się na obowiązki państw członkowskich wynikające z art. 10 TWE oraz na konieczność doprowadzenia do osiągnięcia przez dyrektywy rezultatów, określonych w art. 249 TWE. ETS wprost odwołał się w tym kontekście do potrzeby zapewnienia efektywności przepisom dyrektyw. W komentarzach do powołanych orzeczeń podkreśla się, że ETS próbuje w omawiany sposób zagwarantować efektywność normom dyrektyw nawet, jeśli z różnych powodów nie są one bezpośrednio skuteczne. Odbywa się to tym razem za pomocą norm prawa krajowego; stąd też mówi się często o „pośredniej 68 Por. orzeczenie 270/80 Polydor v. Harleąuin, Zb. Orz. 1982, s. 329. 69 Por. orzeczenia: C-63/99 The Queen v. Secretary of State for the Home Department, ex parte: Głoszczuk, Zb. Orz. 2001, s. 1-6369 oraz C-268/99 Jany v. Staatssecretaris van Justitie, Zb. Orz. 2001, s. 1-8615. 70 Por. orzeczenie C-l 62/00 Land Nordhein-Westfalen v. Pokrzeptowicz-Meyer, Zb.Orz. 2002, s. 1-1049. 71 Por. orzeczenie C-192/89 Sevince v. Staatsecretaris van Justice, Zb. Orz. 1990, s. 1-3461. 260 72 Por. S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich, w: C Mik (red.), Implementacja prawa Wspólnot Europejskich w krajowych porządkach prawnych, Toruń 1998, s. 123 i nast. 72 Por. orzeczenie 14/83 von Kolson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen, Zb. Orz. 1984, s. 1891. . ... 74 Por. orzeczenie C-106/89 Marleasing v Commercial Internacional de Alimentaciom bA, Zb. Orz. 1990, s. 1-4135. 261 skuteczności dyrektyw". Niektórzy autorzy zwracają uwagę m.in. na to, że poprzez nałożenie na sądy państw członkowskich obowiązku dokonywania prowspólno-towej wykładni, ETS dąży do przezwyciężenia niekorzystnych następstw odrzucenia możliwości wywoływania bezpośredniego skutku horyzontalnego przez dyrektywy, albo wręcz mówią o wprowadzaniu bezpośredniej skuteczności norm dyrektyw „tylnymi drzwiami"75. 10.5.2. Zakres obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym Omawiany obowiązek został w orzecznictwie ETS znacznie rozszerzony poza pierwotną sferę nieimplementowanych lub nieprawidłowo implementowanych dyrektyw. Tak więc ETS wymaga obecnie, aby prawo państw członkowskich było interpretowane zgodnie także z normami zawartymi w innych źródłach prawa wspólnotowego, również w prawie pierwotnym. Nie ma już przy tym znaczenia, czy normy prawa wspólnotowego są bezpośrednio skuteczne, czy też są tego przymiotu pozbawione. Jeśli chodzi o prawo krajowe podlegające prowspólnotowej wykładni, to są nią objęte nie tylko przepisy, wydane specjalnie w celu wykonania prawa wspólnotowego, np. implementowania dyrektyw, ale także inne przepisy, bez względu na to, czy są późniejsze, czy wcześniejsze, niż prawo wspólnotowe stanowiące wzorzec dla interpretacji W ten sposób obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym stał się odrębną konstrukcją prawną służącą zapewnieniu prawu wspólnotowemu należnej efektywności Zgodnie z orzecznictwem ETS obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni spoczywa na sądach krajowych, ale jak się wydaje, należy go rozciągnąć także na organy administracji publicznej. Trudną do praktycznego rozwiązania kwestią jest to, jak daleko ten obowiązek sięga. ETS stwierdzał najpierw, że sądy krajowe są zobowiązane do interpretowania prawa krajowego „tak dalece, jak korzystają z uznania przyznanego przez prawo krajowe", a później używał zwrotu: „tak dalece, jak jest to możliwe". To ostatnie sformułowanie mogłoby świadczyć o podniesieniu wymagań wobec organów krajowych. Należy jednak przyjąć, że obowiązek prowspólnotowej wykładni występuje jedynie w granicach „luzu decyzyjnego" przysługującego organom stosującym prawo, to jest uznania, a także ich kompetencji do interpretowania tzw. pojęć niedookreślonych wynikających z prawa krajowego. Niedopuszczalna byłaby, zatem wykładnia contra legem. Uwzględnienie omawianego obowiązku w procesie wykładni prawa krajowego może doprowadzić do zastosowania tego prawa także w taki sposób, że spowoduje to nałożenie lub rozszerzenie obowiązków jednostek, albo ujmując rzecz ogólniej: pogorszenie sytuacji prawnej jednostek. Od tej zasady istnieje jednak, w świetle orzecznictwa ETS, istotny wyjątek: nie jest dopuszczalne takie interpre- 75 Por. T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford 2003, s. 219 i nast. 262 towanie prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym, którego następstwem byłoby wprowadzenie lub zaostrzenie odpowiedzialności karnej jednostek76. ¦»«¦';*¦'¦. .-;.vv - . «¦ -. -¦¦ 10.5.3. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym a pierwszeństwo prawa wspólnotowego Na uwagę zasługują powiązania między obowiązkiem prowspólnotowej wykładni prawa krajowego a zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Omawiany obowiązek jest sposobem uniknięcia niekorzystnych następstw wynikających z zasady pierwszeństwa, czyli odmowy zastosowania normy prawa krajowego. Odpowiednia wykładnia pozwala bowiem na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym przestają być one niezgodne z normami prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji, skoro nie wystąpi kolizja między normami, nie będzie też potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie ETS zwraca się uwagę na to, że organy państw członkowskich powołane do stosowania prawa powinny przyjąć pewną kolejność postępowania: najpierw podjąć próbę prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, a dopiero potem, jeśli taka wykładnia nie będzie w stanie wyeliminować niezgodności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, odmówić zastosowania prawa krajowego77. '¦A 10.6. Odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone wskutek naruszenia prawa wspólnotowe- .78 10.6.1. Uwagi ogólne Państwo członkowskie, które nie wywiązuje się ze swoich obowiązków określonych w prawie wspólnotowym naraża się na wszczęcie postępowania z art. 226, art. 227 lub art. 228 TWE i zakończenie go niekorzystnym dla siebie orzeczeniem ETS79. Inną konsekwencją naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie jest jego odpowiedzialność za szkody wyrządzone z tego tytułu 76 Por. orzeczenie C-168/95 Arcaro, Zb. Orz. 1996, s. 1-4705. 77 Por. orzeczenie 157/86 Murphy v Bord Telecom Eireann, Zb. Orz. 1988, s. 673: ^ Por. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot EurO-Pejskich, Zakamycze 2002. 79 Patrz rozdział 12.6. 263 jednostkom. Zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa jest szeroko dyskutowane w doktrynie prawa wspólnotowego od początku lat dziewięćdziesiątych XX w. Omawiana konstrukcja prawna jest dziełem judykatury ETS. Orzeczenia, które proklamowały i rozwinęły zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich są uważane za doniosłe dla rozwoju prawa wspólnotowego, choć równocześnie kontrowersyjne. Trybunał proklamował omawianą zasadę w rozbudowanej formie w głośnym orzeczeniu w sprawie Francovich80. W sprawie będącej przedmiotem powołanego orzeczenia pracownicy upadłych przedsiębiorstw nie byli w stanie zrealizować swoich praw do świadczeń z funduszu świadczeń gwarantowanych, ponieważ dyrektywa nakazująca utworzenie takiego funduszu nie została we Włoszech implementowana. ETS stwierdził, że opierając się na przepisach dyrektywy, możliwe jest ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych, a także treści przysługujących im praw. Jednak, zdaniem ETS, normy omawianej dyrektywy nie mogły być uznane za bezpośrednio skuteczne, ponieważ nie określały jednoznacznie, z jakich źródeł ma być zasilany fundusz. Wobec tego jednostki nie mogły doprowadzić do urzeczywistnienia swoich praw bezpośrednio na podstawie dyrektywy. W sytuacji, gdy prawa te nie mogły być zrealizowane wobec nieim-plementowania dyrektywy, ETS orzekł, że państwo jest obowiązane do naprawienia powstałej w wyniku tego szkody. 10.6.2. Uzasadnienie i podstawy prawne odpowiedzialności odszkodowawczej Na podkreślenie zasługuje to, że w TWE nie ma wyraźnego przepisu, który sta-tuowałby odpowiedzialność odszkodowawczą państw członkowskich. ETS stwierdził jednak, że pełna efektywność norm prawa wspólnotowego byłaby ograniczona, a także osłabiona została ochrona gwarantowanych przez nie praw, jeśli jednostki nie byłyby w stanie otrzymać odszkodowania, gdy ich prawa zostały naruszone w wyniku złamania prawa wspólnotowego, za które można przypisać odpowiedzialność państwu. Możliwość uzyskania odszkodowania od państwa członkowskiego jest szczególnie wymagana, gdy pełna efektywność prawa wspólnotowego zależy od uprzedniego działania ze strony państwa i gdy wobec braku takiego działania, jednostki nie mogą wyegzekwować przed sądami krajowymi przyznanych im praw. W świetle niektórych orzeczeń odpowiedzialność państw członkowskich jest traktowana jako „ostatnia deska ratunku" dla jednostek w sytuacji, gdy dyrektywa przyznaje im prawa, jednak jej przepisom nie można przyznać bezpośredniej skuteczności, jak również, gdy wymaganie prow-spólnotowej wykładni prawa wspólnotowego także nie prowadzi do zadowalającego rezultatu81. ¦Ii Argumentacja zawarta w orzeczeniu Francovich odnosiła się do potrzeby zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności w kontekście rozpatrywanej sprawy, gdy szkoda powstała w wyniku nieimplementowania dyrektywy. W kolejnych orzeczeniach sformułowania ETS były już ogólniejsze. W jednym z nich82, ETS powołał, jako uzasadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, immanentne zasady wspólnotowego porządku prawnego, a mianowicie pełną efektywność norm wspólnotowych oraz efektywną ochronę praw, które te normy przyznają jednostkom, jak również obowiązek współpracy państw członkowskich ze WE wynikający z art. 10 TWE. Ten właśnie przepis jest przytaczany w orzecznictwie jako traktatowa podstawa prawna odpowiedzialności odszkodowawczej państw. Niektórzy komentatorzy uważają, że orzeczenia Fran-covich i kolejne, dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, stanowią szczytowy punkt na drodze nadawania prawu wspólnotowemu wymaganej efektywności W orzeczeniu Brasserie ETS przeprowadził ponadto parałelę między odpowiedzialnością państw członkowskich a odpowiedzialnością odszkodowawczą WE i jej funkcjonariuszy, wynikającą z art. 288 akapit 2 TWE83. ETS traktuje, zatem odpowiedzialność odszkodowawczą WE i państw członkowskich, jako dwa aspekty tej samej ogólnej zasady prawa wspólnotowego. 10.6.3. Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej W orzeczeniach następujących po sprawie Francovich ETS znacznie rozbudował swoje stanowisko. Przede wszystkim rozszerzył zakres odpowiedzialności na inne sytuacje, w których dochodzi do naruszenia przez państwa prawa wspólnotowego. Sytuacje te obejmują zatem już nie tylko wspomniane wyżej przypadki braku implementacji dyrektyw, ale także wprowadzenia dyrektyw w sposób niepełny84, oraz naruszenia w inny sposób norm zawartych w pozostałych źródłach prawa wspólnotowego, zarówno pierwotnego jak i pochodnego. Odpowiedzialność państwa może wynikać z działań lub zaniechań wszystkich władz: ustawodawczej, wykonawczej, czy sądowniczej85. W świetle nowszego orzecznictwa ETS państwo o federacyjnej strukturze nie może się uwolnić od odpowiedzialności z tego względu, że za szkodę odpowiadają władze poszczególnych 80 Por. orzeczenie Francovich and Others v. Italy C-6/90 i 9/90, Zb. Orz. 1991, s. 1-5357. 81 Por. powołane wyżej orzeczenie Faccini Dori 264 82 Por. orzeczenie w połączonych sprawach C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Picheur and Factortame, Zb. Orz. 1996, s. 1029. 83 Patrz rozdział 11.7. 84 Por. orzeczenie C-178/94 Dillenkofer and Others v. Germany, Zb. Orz. 1996, s. 4845. 5 Por. opinię rzecznika generalnego w sprawie C-224/01 Kóbler v. Republik Ósterreich z 2003 r. Rzecznik wyraził pogląd, że państwo członkowskie jest odpowiedzialne za szkody powstałe na skutek wydania przez sąd krajowy najwyższej instancji wyroku naruszającego prawo wspólnotowe. Do chwili pisania tych słów nie zostało wydane jeszcze orzeczenie ETS. 265 członów składających się na federację, a nie władze centralne86. Nie stanowi przeszkody dla zasądzenia odszkodowania okoliczność, że wyrządzenie szkody wiąże się z działalnością podmiotu, który ma przyznaną odrębną od państwa podmiotowość publicznoprawną, np. samorządu zawodowego87. Szczególnie doniosłe dla rozwoju omawianej konstrukcji prawnej było powołane już orzeczenie Brasserie. ETS rozważał w nim, czy jednostki (w omawianym przypadku: przedsiębiorcy) mogą domagać się od państw członkowskich naprawienia szkód wyrządzonych w wyniku stosowania przepisów ustaw krajowych które zostały następnie uznane przez ETS, w wyniku skarg KE w postępowaniach w trybie art. 226 TWE, za niezgodne z przepisami traktatowymi proklamującymi podstawowe swobody (wolności) rynku wewnętrznego. W konkretnej sprawie chodziło o konsekwencje niezgodności prawa krajowego z art. 28 TWE (swoboda przepływu towarów) oraz z art. 43 TWE (swoboda zakładania przedsiębiorstw); panuje zgoda, że te przepisy zawierają normy bezpośrednio skuteczne. ETS stwierdził w orzeczeniu Brasserie, że odszkodowanie przysługuje również w razie wyrządzenia szkody przez państwo w wyniku naruszenia bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego. Proklamowanie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego w takich sytuacjach mogło się wydawać o tyle wątpliwe, a nawet niepotrzebne, skoro, jak wiadomo, uprawnione jednostki mogą się powoływać na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego w postępowaniach przed sądami państw członkowskich, a także przed organami administracyjnymi Zasadniczo, jednostki są w stanie wyegzekwować przestrzegania swoich praw, wobec czego szkoda nie powinna w ogóle powstać. Jednak, jak podkreślał wielokrotnie ETS, możność powołania się przed sądami krajowymi na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego stanowi jedynie pewne minimum gwarancji, które nie w każdym przypadku zapewnia jednostkom realne skorzystanie z przysługujących im praw. Jeśli więc jednostki poniosą szkody w wyniku niezrealizowania swoich praw wskutek działań lub zaniechań państw członkowskich, państwa są zobowiązane do naprawienia tych szkód. 10.6.4. Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Obowiązek odszkodowawczy w omawianych sytuacjach jest konstrukcją prawa wspólnotowego, uzupełniającą rozwiązania prawne państw członkowskich dotyczące odpowiedzialności państwa. Na marginesie można tylko zauważyć, że zasadniczo krajowe porządki prawne nie przewidują odszkodowania za szkody wynikłe w wyniku działań (lub zaniechań) władzy ustawodawczej. Ze wspólnotowego charakteru odszkodowania wynika także i to, że przesłanki odpowiedzialności państw członkowskich zostały zawarte również w tym prawie. Ściślej rzecz 86 Por. orzeczenie C-302/97 Konie v. Republik Ósterreich, Zb. Orz. 1999, s. 1-3099. 87 Por. orzeczenie C-424/97 Haim v. Kassenzahnarztliche Vereinigung Nordrhein, Zb. O 2000 113 Orz. 2000, s. 1-5123. 266 biorąc, sformułował je ETS, poczynając od orzeczenia Francovich. Obecnie ostatnim słowem w tej kwestii są tezy orzeczenia Brasserie. Przesłankami odpowiedzialności są: — naruszenie normy prawa wspólnotowego, która jest skierowana na przyznanie jednostkom praw; — naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco poważne; — występuje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem prawa wspólnotowego a szkodą wyrządzoną jednostce. Powyższe przesłanki są wzorowane na przesłankach odpowiedzialności odszkodowawczej WE i spełniają, zdaniem ETS, wymagania efektywnej ochrony praw gwarantowanych jednostkom przez normy prawa wspólnotowego88. Niektórzy komentatorzy zwracają jednak uwagę, że ETS przyjmuje w praktyce surowsze standardy odpowiedzialności, gdy szkodę wyrządzi państwo, niż wówczas, gdy uczyni to instytucja, organ lub funkcjonariusz WE. Spośród wymienionych wyżej przesłanek odpowiedzialności na szczególną uwagę zasługuje wymaganie, aby naruszenie prawa wspólnotowego było wystarczająco poważne. Ocena w tym względzie należy każdorazowo do sądów krajowych. ETS udziela wszakże sądom krajowym wskazówek, co do sposobu rozumienia tego pojęcia89. Ogólnie rzecz biorąc, decydujące znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa wspólnotowego ma to, czy przepisy tego prawa są jasne i jednoznaczne, np. w wyniku ustalonej judykatury ETS, czy też przeciwnie, były niejasne i zezwalały na ich niejednolitą interpretację przez państwa członkowskie. Jeśli prawo wspólnotowe przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania, istotne jest to, czy granice tego uznania nie zostały wyraźnie i znacząco przekroczone. Wina państwa, rozumiana jako umyślne naruszenie prawa wspólnotowego, jest uważana za przejaw poważnego naruszenia prawa wspólnotowego. Jako inny konkretny przykład poważnego naruszenia prawa wspólnotowego traktuje ETS zaniechanie wydania przez państwo aktu prawnego niezbędnego do implementowania dyrektywy90. 10.6.5. Sposób dochodzenia odszkodowania od państwa Dochodzenie odszkodowania od państwa następuje przed sądami państw członkowskich, stosownie do krajowych procedur. Sądy są zobowiązane do kierowania się w swoich orzeczeniach wymienionymi wyżej przesłankami odpowiedzialności Oznacza to niedopuszczalność uzależnienia odpowiedzialności od dalszych wymagań, np. winy państwa. Prawo krajowe określa natomiast zakres odszkodowania, np. jego miarkowanie ze względu na przyczynienie się poszkodowanego do powstania lub zwiększenia szkody, itp. Sądy krajowe są przy tym obowiązane do 88 Por. powołaną w przypisie 84. 89 Por. np. orzeczenia Brasserie, Haim lub Larsy. 90 Por. powołane wyżej orzeczenie Dillenkofer. 267 stosowania takich samych zasad przy zasądzaniu odszkodowania od państwa na podstawie prawa wspólnotowego, co przy odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na prawie krajowym. Chodzi tu o te zasady odpowiedzialności, które nie zostały (jeszcze?) ujednolicone w skali Wspólnoty w wyniku działalności orzeczniczej Trybunału. Przykładowo, państwa członkowskie mogą normować terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, byle tylko były one „rozsądne". Jednak pewne ograniczenia, np. generalne wyłączenie w prawie krajowym możliwości zasądzenia utraconego zysku albo odsetek od kwoty odszkodowania, byłyby, zdaniem ETS, niezgodne z prawem wspólnotowym. ETS uznał za zbędne uzależnianie zasądzenia odszkodowania przez sądy krajowe od wcześniejszego wydania przez ETS orzeczenia, w wyniku skargi Komisji, w trybie art. 226 TWE, stwierdzającego naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie. Wymaganie, aby orzeczenie ETS było przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, byłoby — zdaniem ETS — sprzeczne z zasadą efektywności prawa wspólnotowego. Uzależniałoby, bowiem odszkodowanie od oceny dokonanej przez KE, co do potrzeby wystąpienia ze skargą przeciwko państwu członkowskiemu. 10.7. Prawo obowiązujące w II i III filarze UE a prawo państw członkowskich 10.7.1. Odmienności prawa w II i III filarze w porównaniu z prawem wspólnotowym Relacje i powiązania między prawem UE w II i III filarze a prawem państw członkowskich wykazują znaczne różnice w porównaniu z prawem wspólnotowym (z I filarem UE). W obu omawianych filarach nie sposób mówić o ponadnarodowym (supranacjonalnym) charakterze porządku prawnym, ani 0 „wspólnotowej" metodzie oddziaływania na państwa członkowskie. Prawo w II 1 III filarze UE jest oparte na zasadach charakterystycznych dla prawa międzynarodowego publicznego i powstaje głównie w wyniku współpracy międzyrządowej. Ważnymi przesłankami dla powyższego poglądu są spostrzeżenia91, że akty w II i III filarze są tworzone przez Radę Europejską i Radę UE, czyli instytucje składające się z przedstawicieli państw członkowskich. Rola instytucji reprezentujących w większym stopniu punkt widzenia UE jako całości: PE i KE jest bardziej ograniczona, niż w z I filarze. Akty te wymagają uzyskania jednomyślności, pomijając jedynie podejmowanie środków wykonawczych. Powyższe okoliczno- 91 Patrz rozdział 9.9. 268 ści oraz brak podmiotowości prawnej UE (w odróżnieniu od WE) doprowadziły niektórych autorów do wniosku, że uchwały instytucji w II i III filarze należy traktować nie jako działania UE, ale przypisać je wspólnie działającym państwom członkowskim92. ..;..-..... .. . . 10.7.2. Jurysdykcja ETS w II i III filarze Zakres kompetencji ETS w omawianych filarach UE wyznacza art. 46 TUE. Nie rozciągają się one w ogóle na II filar, natomiast na III filar jedynie w ramach wyznaczonych w art. 35 TUE. Z tego ostatniego przepisu wynika, że ETS ma kompetencje do wydawania orzeczeń prejudycjalnych jedynie wówczas, gdy państwa członkowskie poddadzą się jego jurysdykcji, a ponadto tylko w odniesieniu do niektórych rodzajów aktów Rady93. Ponadto, stosownie do art. 35 ust. 6 TUE, ETS jest powołany do orzekania o ważności decyzji ramowych i decyzji, a na podstawie art. 35 ust. 7 TUE do rozstrzygania sporów między państwami członkowskimi, co do wykładni lub stosowania aktów Rady w III filarze oraz w sporach między państwami członkowskimi a KE dotyczącymi konwencji, o których mowa w art. 34 ust. 2 lit. d TUE. W sumie należy stwierdzić, że rola ETS w III filarze jest nieporównanie słabsza, niż w dziedzinie prawa wspólnotowego. Na uwagę zasługuje to, że nie zostały przewidziane skargi przeciwko państwom członkowskim, które mogłyby być odpowiednikami art. 226-228 TWE, ograniczony jest zasięg skarg o nieważność aktów prawa pochodnego, w porównaniu z art. 230 TWE, m.in. wyłączone są skargi osób fizycznych i prawnych, nie ma skargi na bezczynność instytucji (por. art. 232 TWE), a konstrukcja pytań prawnych i orzeczeń prejudycjalnych jest inna niż ta, która wynika z art. 234 TWE. 10.7.3. Zagadnienie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku norm prawa w II i III filarze Prawo normujące II i III filar UE nie korzysta z pierwszeństwa wobec prawa państw członkowskich. Wiążący charakter norm niektórych aktów podejmowanych w omawianych filarach UE wynika wprost z konkretnych postanowień traktatowych (np. art. 34 ust. 2 lit. b i c TUE) albo wnioskuje się o nim pośrednio (por. np. art. 15 TUE). Sposoby oddziaływania prawa normującego omawiane filary UE na porządki prawne państw członkowskich wynikają z konstytucyjnych reguł państw członkowskich określających pozycję i rangę prawa międzynarodowego. Normy prawne obowiązujące w II i III filarze UE nie są bezpośrednio skuteczne. Nie są zdolne do nadania praw lub nałożenia obowiązków na jednostki w państwach członkowskich. Moc wiążąca omawianych norm zatrzymuje się „na 92 Por. M. Pechstein, Ch. Koenig, Die Europdische Union, Tiibingen 2000, s. 78 i nast. 93 Patrz rozdział 13.11. 269 poziomie" państw członkowskich. Ewentualne wątpliwości, co do możliwości wywierania bezpośrednich skutków decyzji ramowych i decyzji w III filarze 7n stały rozwiane w art. 34 ust. 2 lit. b i c TUE. Brak bezpośredniej skuteczności norm także rozm, zatem prawo w omawianych filarach UE od prawa wspólno towego, a zbliża je zasadniczo do prawa międzynarodowego. 270 Anna Wyrozumska 11 System ochrony prawnej Literatura: A. Albros-Llorens, Private Parties in European Community Law-Challenging Community Measures, Oxford 1996; J.Barcz, Traktat z Nicei, Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. 95 i nast, C. Barnard, E. Sharpston, The Changing Tace of Article 177 References, CMLRev. 1997, nr 34; G. Berb, Development of Judical Control in European Communities, Hague 1981; A. Brav, Considerations sur la Specificite du Recours en Caren-ce en Droit Communautaire, bmw. 1975; Contentiem communautaire, Paris 1997; L. W. Gormley, Public Litigation in Community Law, EPL 2001, vol. 7, nr 1, s. 51; M. Górka, Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i podmioty prywatne w Unii Europejskiej, Toruń 1999; T. Heukels, A. McDonnell, The Actionfor Damages in Community Law, The Hague-London-Boston 1997; G. Ibanez, A deeper insight into Article 169, Cambridge Mass. 1998; D. 0'Keefee, Is the Spirit of Article 177 under attack?; preliminary references and admissibility, ELRev. 1998, s. 509 i nast.; J. Planavova-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000; H. G Schermers, D. Waelbroeck, Judicial Control in the European Communities, Denver 1992; D. Sinaniotis, The Plea of llltgality in EC Law, EPL 2001, vol. 7, nr 1, s. 103; A. Ward, ]udical Review and the Rights of Private Parties in EC Law, Oxford 1999; A. Wyrozumska, Podstawowe instrumenty wspólnotowego systemu rozstrzygania sporów, „Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy" 1998, nr 3-4, s. 37. 11.1. Rozgraniczenie właściwości Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji w I filarze UE Centralne miejsce w systemie ochrony prawnej WE/UE zajmują Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Sąd Pierwszej Instancji Obydwa sądy właściwe są do rozpatrywania ściśle określonego rodzaju skarg, które w efekcie gwarantują szeroką ochronę prawną. System ochrony sądowej WE/UE został zreformowany Traktatem nicejskim 2 26 lutego 2001 r. Kompetencje obu sądów, organizację, procedurę itp. regulują: — Traktaty powołujące do życia Wspólnoty (wywód ograniczamy dalej do TWE); — TUE; — Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości z 2001 r., dołączony do TN, (dalej Statut)1; I Dz.Urz. UE 2002/ C 325/167. 271 — Regulamin Trybunału Sprawiedliwości z 1991 r. oraz Regulamin Sądu Pierwszej Instancji z 1991 r.2. Pomimo zmiany zakresu kompetencji obu sądów, dokonanej także wcześniej przez TA, nie zmieniono nazw sądów. Trybunał Sprawiedliwości nadal więc nazywa się, zgodnie z Traktatami3, Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (nazwa ta jest jednak rzadko stosowana, Europejski Trybunał Sprawiedliwości - ETS - jest nazwą nieoficjalną), chociaż jego kompetencja rozciąga się także na II i Ul filar UE, a SPI może rozpatrywać skargi odwoławcze od orzeczeń Izb Sądowych przez co stał się również sądem drugiej instancji Trybunał Sprawiedliwości istnieje od samego początku, tj. od powstania pierwszej z organizacji wspólnotowych, już nie działającej, EWWiS. ETS jest sądem rozstrzygającym najważniejsze sprawy dotyczące funkcjonowania UE, jednolitości i spójności prawa wspólnotowego. Sąd Pierwszej Instancji został utworzony na podstawie JAE, decyzją Rady z 1988 r., przy ETS, głównie w celu rozpatrywania skarg pracowniczych. Dopiero Traktat nicejski uczynił z SPI autonomiczną instytucję wspólnotową, sąd powszechny o jurysdykcji generalnej. Naczelne zadanie powierzone ETS i SPI określa art. 220 TWE (zmieniony TN), stwierdzając, że i Trybunał i SPI, w zakresie swojej kompetencji, „czuwają nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu"4. Pomimo nadania SPI autonomicznego charakteru, nie został wymieniony w art. 7 TWE jako instytucja WE. Ponadto Traktaty zaledwie w kilku przepisach rozróżniają Trybunał i SPI. Nie ulega wątpliwości, że wiele przepisów dotyczących Trybunału Sprawiedliwości stosuje się do SPI, chociaż nie jest on w nich wymieniony, np. art. 230. Podobnie Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości z 2001 r. dotyczy obu sądów. Z punktu widzenia instytucjonalnego zatem, oba sądy stanowią jedną instytucję wspólnotową: Trybunał Sprawiedliwości, w ramach której wydzielono organizacyjnie i kompetencyjnie Trybunał i SPI5. Traktat nicejski przewiduje również możliwość ustanowienia dodatkowo przy SPI Izb Sądowych (Judicial panels, les chambres jurisdictionelles, gerichtliche Kam-mern), w celu wykonywania w szczególnych dziedzinach, właściwości sądowej określonej w Traktacie. Określenie izby sądowe, którego użyto nie tylko w wersji polskiej, jest mylące, zważywszy, że nie chodzi o izby SPI, lecz niezależne, wyspecjalizowane zespoły 2 Regulaminy wielokrotnie zmieniane, wersja skonsolidowana obejmującą zmiany z 2003 r. patrz Dz.Urz. UE 2003/ C193/ 01 oraz 02. 3 Patrz np. art. 46 TUE. 4 ETS konsekwentnie rozumiał swoją rolę jako polegającą na zapewnianiu praworządności (the rule of law) i przyczynianiu się do demokratyzacji Wspólnot. 5 Inaczej J.Barcz, Traktat z Nicei..., przypis 24, s. 102. Art. 28 projektu Konstytucji Europejskiej „porządkuje bałagan" terminologiczny i instytucjonalny wyjaśniając, że Trybunał Sprawiedliwości obejmuje Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. 272 sędziowskie (sądy), które orzekałyby np. w sprawach własności intelektualnej, pracowniczych itp.6. Zasady powoływania izb określa art. 225a TWE. Struktura organów sądowych, po reformie nicejskiej, przedstawia się zatem następująco: ¦ — Trybunał Sprawiedliwości; - — Sąd Pierwszej Instancji; ¦ — Izby Sądowe. Zgodnie z art. 225a(l) TWE, Izby Sądowe rozpoznają „w pierwszej instancji niektóre kategorie skarg wniesionych w szczególnych dziedzinach". Szczegółowy zakres jurysdykcji konkretnej izby określa decyzja Rady powołująca izbę. Od orzeczeń wydanych przez izby przysługuje prawo odwołania się do SPI, ograniczone do kwestii prawnych lub - jeżeli jest to przewidziane w decyzji ustanawiającej izbę - obejmujące również kwestie faktyczne. SPI jest zatem sądem odwoławczym od orzeczeń izb sądowych (jeśli zostaną powołane), przede wszystkim jednak rozpatruje w pierwszej instancji: — skargi o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE); — skargi na bezczynność instytucji WE (art. 232 TWE); — skargi odszkodowawcze przeciwko instytucjom WE (art. 235 w związku z art. 288 (2)7; — skargi pracownicze wnoszone przez funkcjonariuszy wspólnotowych przeciwko WE (art. 236)8; — skargi oparte na klauzuli arbitrażowej umów prawa publicznego lub prywatnego, zawartych przez WE lub w jej imieniu (art. 238). Pominowszy skargi pracownicze, SPI jest właściwy do rozpoznawania skarg, które objęte są również jurysdykcją ETS. SPI rozstrzyga je, gdy zostały wniesione przez osoby fizyczne lub prawne. Wynika to z art. 51 Statutu, który zastrzega wyłączną jurysdykcję ETS w sprawach wniesionych przez państwa członkowskie, instytucje WE i EBC. ETS rozpatruje więc te same kategorie skarg (art. 230, 232, 235, 238)9, o ile zostały wniesione przez inne podmioty niż podmioty prywatne10. Właściwość SPI określała poprzednio decyzja Rady z 1988 r. w sprawie utworzenia SPI". Rada mogła także przekazać SPI i inne rodzaje spraw. Art. 225 ust. 1 TWE zastrzegał jednak, że nie mogły być to sprawy dotyczące pytań prejudy-cjalnych rozpatrywanych w trybie art. 234 (sprawy te były zastrzeżone do wyłącz- 6 W Deklaracji 16 zawartej w Akcie końcowym dołączonym do TN, wskazuje się na pilną potrzebę ustanowienia izby sądowej rozstrzygającej sprawy pracownicze. 7 Odpowiednio w TEWEA art 151, art. 153 i art. 158. ' Odpowiednio art. 152 TEWEA. ETS nie rozpatruje spraw pracowniczych. 10 W przypadku omyłkowego złożenia pozwu lub innego dokumentu do ETS lub SPI, sąd Przekazuje dokumenty wg właściwości. Również jeśli sąd stwierdza, że nie jest właściwy w danej sprawie kieruje sprawę do właściwego sądu (patrz art. 54 Statutu). 273 nej kompetencji ETS). Zmienił to Traktat nicejski Zgodnie z art. 225 ust. 3, SPl jest właściwy do rozpoznawania pytań prejudycjalnych przedkładanych na mocy artykułu 234, w poszczególnych dziedzinach określonych w Statucie. Przyjęty w 2001 r. Statut nie przekazał jednak SPI żadnej kompetencji w zakresie art. 234. Przekazanie kompetencji może zostać dokonane później, wymaga jednomyślnej decyzji Rady, zgodnie z art. 245 TWE12. Reforma nicejska ugruntowała pozycję Trybunału Sprawiedliwości jako „rzeczywistego sądu najwyższego". Jurysdykcję ETS można podzielić na jurysdykcję sporną i niesporną, tj. opi-niodawczą. W ramach jurysdykcji spornej ETS rozpatruje następujące skargi (ograniczamy się do najważniejszych rodzajów): — skargi z art. 230 (na nieważność)13, art. 232 (bezczynność)14, art. 235 (odszkodowawcze)15, wniesione przez państwa członkowskie, instytucje WE lub EBC (art. 51 Statutu); — skargi przeciwko państwu członkowskiemu o niewywiązywanie się ze zobowiązań wspólnotowych wnoszone przez Komisję (art. 226) lub państwo członkowskie (art. 227)u. W ramach jurysdykcji niespornej (opiniodawczej) ETS orzeka: — o zgodności umowy międzynarodowej, którą zamierza zawrzeć WE z Traktatem, art. 3OO17, ; — w sprawach pytań prejudycjalnych kierowanych przez sądy krajowe, zgodnie z art. 234 TWE18. 11 SPI był właściwy do rozpoznawania i orzekania w pierwszej instancji w niektórych sprawach lub prowadzenia postępowań objętych jurysdykcją ETS, dotyczących: sporów między funkcjonariuszami a WE (spory pracownicze) z art. 236 TWE oraz skarg wnoszonych przez podmioty prywatne: tj. skarg o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego z art. 230, skarg na bezczynność instytucji WE z art. 232, skarg przeciwko Komisji w zakresie prawa konkurencji (z wyjątkiem spraw dotyczących dumpingu i pomocy państwa), skarg przeciwko Komisji wnoszonych przez przedsiębiorstwa i grupy przedsiębiorstw na podstawie art. 33 ust. 2 i art. 35 TEWWiS i dotyczących decyzji podjętych na podstawie art. 50 i 57. We wszystkich pozostałych przypadkach, na które nie rozciągała się jurysdykcja SPI, właściwy był ETS. 12 Art. 245 TWE: „Statut Trybunału Sprawiedliwości jest określony w odrębnym protokole. Rada, stanowiąc jednomyślnie na żądanie Trybunału Sprawiedliwości i po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, bądź na żądanie Komisji i V° konsultacji z Parlamentem Europejskim i Trybunałem Sprawiedliwości, może zmienić postanowienia Statutu, z wyjątkiem postanowień tytułu I". Tytuł I dotyczy statusu sędziów i rzeczników generalnych ETS. 13 Art. 146 TEWEA (także art. 33 TEWWiS). 14 Art. 148 TEWEA (także art. 35 TEWWiS. 15 Art. 40 TEWEA (art. 188 TEUROATOM. 16 Art. 141-142 TEWEA (art. 88 TEWWiS). Patrz szczegółowo rozdział 12.6. 17 Patrz szczegółowo rozdziały 8.5 i 9.8. 18 Art. 150 TEWEA (art. 41 TEWWiS). Patrz szczegółowo rozdział 10. 274 Najwyższa pozycja ETS gwarantowana jest obecnie nie tylko poprzez zastrzeżenie najważniejszych kategorii spraw do kompetencji Trybunału, ale także poprzez szczególne rozwiązania mające na celu utrzymanie jednolitości prawa wspólnotowego. Po pierwsze, ETS rozpatruje, tak jak poprzednio, odwołania od orzeczeń SPI19. Odwołanie do Trybunału ogranicza się do kwestii prawnych. Podstawę do niego stanowi brak właściwości SPI, błąd proceduralny przed SPI, naruszający prawa skarżącego, oraz naruszenie prawa wspólnotowego przez SPI (art. 58 Statutu)20. Jeżeli odwołanie jest zasadne, ETS stwierdza nieważność orzeczenia SPI. Może on wydać orzeczenie końcowe w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez SPI. W takiej sytuacji, SPI jest związany orzeczeniem ETS odnośnie do kwestii prawnych21. Po drugie, reforma nicejska wprowadziła nowe rozwiązanie instytucjonalne, SPI może przekazać sprawę do rozpoznania Trybunałowi Sprawiedliwości Dotyczy to kompetencji SPI w zakresie art. 234 TWE (pytań prejudycjalnych). Zgodnie z art. 225 ust. 3 TWE, jeżeli SPI uzna, że sprawa wymaga orzeczenia co do zasad, które może mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowego, może on przekazać tę sprawę ETS. Po trzecie, nowym rozwiązaniem jest także ponowne zbadanie orzeczenia SPI (art. 225 ust. 2-3, art. 62 Statutu). Dotyczy ono orzeczenia SPI w sprawie odwołania od orzeczenia Izby Sądowej oraz orzeczenia w trybie art. 234 TWE. W obydwu przypadkach chodzi na razie o kompetencje potencjalne SPI, albowiem nie zostały jeszcze uruchomione. Z wnioskiem o rewizję orzeczenia SPI występuje w ciągu jednego miesiąca od ogłoszenia wydania orzeczenia przez SPI Pierwszy Rzecznik Generalny, jeśli uzna, że zachodzi poważne ryzyko, iż może ono mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowego. ETS w ciągu miesiąca od przedstawienia wniosku przez Rzecznika rozstrzyga, czy należy ponownie zbadać orzeczenie. ETS zajmuje się także szczególnymi sprawami przekazanymi do jego kompetencji przez państwa członkowskie - na podstawie specjalnych umów lub klauzul sądowych zawartych w umowach międzynarodowych (art. 239), jurysdykcji ETS podlegają np. spory wynikłe na tle stosowania Konwencji brukselskiej 19 Szczegółowo kwestie te normuje art. 56 Statutu. W ciągu dwóch miesięcy po powzięciu wiadomości o decyzji, od której wnosi się odwołanie, można wnieść odwołanie od orzeczenia końcowego SPI oraz jego decyzji rozstrzygających częściowo spór co do istoty, lub rozstrzygających w kwestii proceduralnej, dotyczącej zarzutu braku kompetencji lub niedopuszczalności Odwołanie może wnieść każda ze stron, w tym interwenienci (osoby prywatne tylko, jeśli decyzja sądu dotyczy ich bezpośrednio). Z wyjątkiem spraw pracowniczych, odwołanie może również być wniesione przez państwa członkowskie i instytucje WE, które nie interweniowały wcześniej w postępowaniu. 20 Odwołanie nie może dotyczyć jedynie orzeczenia w sprawie ponoszenia kosztów procesu lub postanowienia dotyczącego ustalenia kosztów sadowych. Patrz także art. 57, 59, 60. 21 Patrz szczegółowo art. 61 Statutu. 275 o jurysdykcji i wykonalności orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych z 27 września 1968 r. (obowiązuje nadal w stosunku do Danii), Konwencji o prawie właściwym do zobowiązań umownych z 19 czerwca 1980 r. Spory mogą być poddane jurysdykcji ETS lub SPI także w inny sposób np. art. 63 rozporządzenia 40/94 dotyczącego wspólnotowego znaku towarowego, powierza SPI rozstrzyganie sporów dotyczących znaków towarowych; podobnie art. 73 rozporządzenia 2100/94 dotyczącego rejestracji odmian roślin. Spójny system sądowej kontroli przestrzegania prawa wymaga nie tylko zapewnienia Trybunałowi Sprawiedliwości kluczowej roli, lecz także indywidualnego podejścia do kwestii locus standi (prawa do wnoszenia spraw do sądu), tak aby interes prywatny pogodzić z interesem publicznym - podejście to jest wyraźne w praktyce orzeczniczej obecnie i Trybunału i SPI, zwłaszcza w związku z art 230 TWE. 11.2. Szczególne obszary kompetencji Trybunału Sprawiedliwości W I filarze UE kompetencja Trybunału Sprawiedliwości ma charakter pełny, z wyjątkiem regulacji w ramach Tytułu IV (Ula) Polityki: wizowa, azylowa i imigracyjna oraz inne dotyczące swobodnego przepływu osób. Art. 68 TWE wprowadza ograniczenia w odniesieniu do pytań prejudycjalnych (art. 234 TWE): — pytania prejudycjalne związane z interpretacją lub ważnością środków przyjmowanych w ramach Tytułu IV kierowane mogą być wyłącznie przez sądy, od których decyzji nie przewidziano odwołania w prawie krajowym; — ETS nie jest właściwy do orzekania odnośnie do jakiegokolwiek środka lub decyzji podjętych stosownie do art. 62 pkt. 1 TWE (tj. przyjętych w celu zapewnienia braku kontroli osób, obywateli UE i państw trzecich, przy ;;" przekraczaniu granic wewnętrznych), dotyczących utrzymania prawa i po- "\ rządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego; '"' — Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą zwrócić się do ETS o wydanie orzeczenia dotyczącego kwestii interpretacji postanowień Tytułu IV lub aktów instytucji WE opartych na tych postanowieniach. Orzeczenie ETS w odpowiedzi na taką prośbę nie stosuje się do rozstrzygnięć mających powagę rzeczy osądzonej. W zakresie TUE kompetencje ETS określa art. 46 TUE. Właściwość ETS dotyczy: — postanowień zmieniających Traktaty ustanawiające Wspólnoty; — III filaru UE (art. 35 TUE): a) orzeczeń wstępnych (pytania prejudycjalne) w kwestii ważności i interpretacji decyzji ramowych i decyzji, interpretacji konwencji przyjętych w ramach Tytułu VI TUE, a także w kwestii ważności i interpretacji środków służących implementacji tych konwencji pod 276 warunkiem uznania tej kompetencji przez państwo członkowskie (państwa składają jednostronne oświadczenia22), ETS nie może jednak kontrolować ważności lub proporcjonalności środków podejmowanych przez policję lub inne służby zajmujące się kontrolą przestrzegania prawa w państwie członkowskim. Nie jest także właściwy w zakresie orzekania o wykonywaniu obowiązków ciążących na państwach członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 35 ust. 5). b) kontroli legalności decyzji ramowych i decyzji (skarga na nieważność), Skargę wnosi państwo członkowskie lub Komisja, podnosząc zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia TUE lub jakiejkolwiek normy prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Skargi powinny być wniesione w terminie dwóch miesięcy od daty publikacji zaskarżanych decyzji ramowych i decyzji (art. 35 ust. 6). c) sporów między państwami członkowskimi dotyczących wykładni lub stosowania aktów przyjętych na podstawie artykułu 34 ust. 2 (wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje, konwencje). Pod warunkiem, że spór ten nie został rozstrzygnięty przez Radę w ciągu sześciu miesięcy od daty jego wniesienia pod obrady przez jednego z jej członków. Trybunał Sprawiedliwości jest również właściwy do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi a Komisją dotyczącym wykładni lub stosowania konwencji sporządzonych na mocy artykułu 34 ustęp 2 lit. d), — spraw z zakresu wzmocnionej współpracy (do TN ściślejszej współpracy, która obejmowała filary I i III); wzmocniona współpraca obejmuje wszystkie trzy filary UE, szczegółowe warunki kompetencji ETS określają art. 11 i lla TWE oraz art. 40 TUE, 1 Zgodnie z art. 35 ust. 3 TUE , „każde z państw członkowskich może, w oświadczeniu złożonym w chwili podpisywania Traktatu z Amsterdamu lub w jakimkolwiek późniejszym terminie, uznać właściwość Trybunału. Państwo Członkowskie, składając oświadczenie na podstawie ustępu 2, wskazuje, że: a) każdy sąd tego państwa, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nim zawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w ustępie 1, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku; b) każdy sąd tego państwa może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nim zawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w ustępie 1, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku". 277 — art. 6 ust. 2 TUE (ochrona praw podstawowych) w odniesieniu do działań instytucji, jeśli ETS ma jurysdykcję na mocy Traktatów lub TUE, — postanowień czysto proceduralnych określonych w art. 7 TUE (środki wobec państwa członkowskiego w przypadku poważnego ryzyka naruszenia przez niego zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE). Kompetencje w tej dziedzinie ETS nabył na podstawie TN; ETS działać musi na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego w ciągu miesiąca od dokonania przez Radę stwierdzenia przewidzianego w tym artykule; — art. 46 do 53 TUE - postanowień końcowych TUE. Jurysdykcja ETS w zakresie postanowień końcowych TUE była m.in. przedmiotem sprawy C-l70/96 dotyczącej lotniskowych wiz tranzytowych23. Komisja wniosła na podstawie art. 230 TWE o unieważnienie wspólnego działania przyjętego przez Radę zgodnie z dawnym art. K.3 (2) [obecnie art. 31] TUE. Podczas postępowania przed ETS Wielka Brytania (interwenient), zarzuciła ETS brak jurysdykcji, ponieważ kwestionowany środek został przyjęty poza I filarem UE (w filarze III, w obszarze, w którym Trybunał nie miał jurysdykcji). ETS zauważył jednak, że art. 47 (dawny art. M) TUE stanowi, że TUE w żadnym stopniu nie narusza Traktatów ustanawiających Wspólnoty lub późniejszych traktatów i aktów zmieniających lub uzupełniających je. Na mocy zaś art. 46 (dawny art. L) TUE, ETS ma kompetencję w stosunku do art. 46-53 (dawnych art. L-S). Trybunał zatem ma za zadanie zapewnić, aby akty, które wg opinii Rady, wchodzą w zakres ówczesnego art. K.3(2) TUE, nie kolidowały z kompetencjami WE. Skarga została dopuszczona. Decyzja Trybunału miała duże znaczenie, ponieważ zapobiegła wykorzystywaniu przez państwa członkowskie TUE w celu unikania stosowania procedur stanowienia prawa określonych w TWE w dziedzinach , które należą do kompetencji WE. 11.3. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego, określone w art. 230 (dawny art. 173) TWE, zajmuje centralną pozycję w systemie kontroli legalności aktów prawnych wydawanych przez instytucje WE i EBC (System ten obejmuje także skargę na bezczynność instytucji, odszkodowawczą i postępowanie w trybie art. 234 TWE); jest wzorowane na skargach znanych w systemach prawnych państw członkowskich służących kontroli legalności aktów administracyjnych. ETS (lub zgodnie z właściwością — SPI) może uznać zaskarżony akt za nieważny. Oznacza to, że środek taki traci moc wiążącą i jest traktowany jakby nigdy nie został podjęty (art. 231 TWE). I 23 Sprawa Komisja v. Rada, Zb. Orz. 1988, 1-2763. 278 11.3.1. Akty prawne podlegające kontroli Zgodnie z pierwszym akapitem art. 230 (dawny art.173) TWE, ETS „kontroluje zgodność z prawem aktów przyjętych wspólnie przez PE i Radę, aktów Rady, Komisji oraz EBC24 innych niż zalecenia i opinie oraz aktów PE wywołujących skutki prawne w stosunku do osób trzecich". Kontroli legalności w trybie art. 230 podlegają akty prawne, które można przypisać instytucjom wspólnotowym (wyłączone spod kontroli są zatem akty prawa pierwotnego, np. traktaty założycielskie, traktaty zmieniające, traktaty akcesyjne). Sformułowanie art. 230 koresponduje z art. 249 (dawny art. 189) TWE, który wymienia jako wiążące akty instytucji rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Wydawać by się mogło, że kompetencja ETS ograniczona jest do kontroli legalności tylko tych rodzajów aktów. Tymczasem w sprawie 22/70 ERTA25 ETS uznał, iż kontroli podlegają także instrukcje udzielone przez Radę państwom członkowskim w sprawie negocjacji umowy międzynarodowej określającej warunki pracy załóg pojazdów w międzynarodowym transporcie drogowym. ETS przyjął bowiem, że cel postępowania określonego w ówczesnym art. 173, tj. zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu Traktu nie mógłby być osiągnięty, gdyby nie było możliwe kontrolowanie wszystkich aktów, niezależnie od ich natury lub formy, jeśli wywołują skutki prawne. W sprawie 294/83 Les Verts26 ETS przyznał, iż kontroli podlegają także akty PE (w tym przypadku uchwały dotyczące zwrotu kosztów poniesionych przez partie polityczne uczestniczące w wyborach do PE w 1984 r.), pomimo, iż nie zostały wymienione w ówczesnym art. 173 (ostatni fragment art. 230 dodany został później, przez JAE). Odrzucenie takiej możliwości byłoby, zdaniem Trybunału, sprzeczne z duchem Traktatu wyrażonym w art. 220 (dawny art. 164) i jego systemem. Skarga może być zatem wniesiona nie tylko przeciwko rozporządzeniom, dyrektywom i decyzjom (czy zaleceniom EWWiS), ale także przeciwko wszelkim innym aktom prawnym, które wywołują skutki prawne wobec osób trzecich bez względu na ich formę prawną. Akt wywołuje skutki prawne wobec osób trzecich, zdaniem ETS, gdy zmienia sytuację prawną podmiotu, tzn. wpływa na jego prawa i obowiązki27. ETS bada przy tym treść aktu i skutki prawne, jakie wywołuje. Nazwa i zewnętrzna forma aktu są bez znaczenia. Chodzi jednak zawsze o ostateczne skutki prawne danego środka, co wyklucza spod działania art. 230 wszelkie akty przygotowawcze będące wstępem do wydania aktu końcowego wyrażającego ostateczne stanowisko instytucji WE28 (uwagi dotyczące instytucji odnoszą się również do EBC), tj. wszelkiego rodzaju propozycje, 24 EBC, który zgodnie z art. 7 ust. 4 TWE nie jest instytucją wspólnotową wydaje na Podstawie art. 110 (dawny art. 108a) rozporządzenia, decyzje, zalecenia i opinie. " Sprawa KE v. Rada, Zb. Orz. 1971, s. 263; Orzecznictwo s. 108, 274. 26?2b.Orz. 1986, s. 1339; Orzecznictwo s. 119. Tak w sprawie 8-11/66 Societe Anonyme Cimentieres CBR v. Komisja, Zb. Orz. 1967, 8 Wynika to z orzeczenia ETS w sprawie 60/81 IBM v. Komisja, Zb. Orz. 1981, s. 2651. 279 potwierdzenia, akty implementacyjne i wewnętrzne akty instytucji ETS w sprawie PE v. Rada29 stwierdził, że skardze z art. 230 nie podlegają porozumienia przyjęte na spotkaniach przedstawicieli państw członkowskich WE z Komisją ponieważ choć wyrażają one wolę stron do wywołania skutków prawnych, to nie zawierają stanowiska instytucji WE; oraz akty potwierdzające wcześniej przyjęte środki, które nie zostały zakwestionowane w ciągu dwóch miesięcy, tj. w terminie przewidzianym w art. 230 TWE. W sprawie Grimaldi30 Trybunał po raz pierwszy przyznał, że zalecenia mogą wpływać na prawa i obowiązki osób trzecich. Podobne zdanie ETS wyraził w orzeczeniu Saarland v. Minister Przemysłu31 w stosunku do opinii. W sprawie Francja v. KE32 ETS stwierdził, że umowy międzynarodowe zawarte przez WE podlegają kontroli określonej w art. 230 TWE, ponieważ są aktami WE33. Trybunał nie mógłby jednak unieważnić umowy jako takiej, nie jest ona bowiem tylko aktem prawa wspólnotowego, lecz także aktem prawa międzynarodowego. Stąd, kontrola następcza legalności umów międzynarodowych dotyczy decyzji Rady lub Komisji wyrażającej zgodę na związanie WE umową, a nie umowy. W jej konsekwencji umowa może zostać wypowiedziana lub renegocjowana. W płaszczyźnie prawa międzynarodowego obowiązuje do momentu wygaśnięcia. 11.3.2. Przesłanki nieważności aktu prawa wspólnotowego Zgodnie z art. 230 TWE akt prawny może być uznany za nieważny „na podstawie braku kompetencji, naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, naruszenia niniejszego Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia prawnego odnośnie jego stosowania lub na podstawie nadużycia władzy" (przesłanki wzorowane na francuskim prawie administracyjnym). Pierwsza, druga i czwarta przesłanka nieważności umożliwia badanie zgodności aktu prawnego z prawem wspólnotowym pod względem formalnym. Trzecia przyczyna — naruszenie TWE — pozwala na dokonanie kontroli środka prawnego pod względem materialnym. 29 Sprawa C-316/91, Zb. Orz. 1994, s. 625. 30 Sprawa 322/88 Grimaldi v. Fonds des Maladies Profesioneles, Zb. Orz. 1989, s. 4407. 31 Sprawa 187/87, Zb. Orz. 1988, s. 5013. 32 Sprawa C-327/91, Zb. Orz. 1994, s. 1-3641. ^ T ¦"- ¦ 33 Skargi nie można jednak uruchamiać w stosunku do traktatów akcesyjnych (stanowią prawo pierwotne), dopuszczenie możliwości zaskarżania umów akcesyjnych z państwami przystępującymi do WE mogłoby doprowadzić bowiem do kwestionowania ważnych postanowień tych traktatów, a co za tym idzie podważania istotnych zasad członkostwa < tych państw w UE, w ten sposób sprawy połączone 31 i 35/86 Laisa v. Rada, Zb. OrZ' 1988, s. 2285. 280 11.3.2.1. Brak kompetencji instytucji WE lub EBC Instytucja działa z przekroczeniem swoich uprawnień, jeśli podejmuje działania władcze, do których nie została upoważniona przez prawo wspólnotowe34. Może to mieć miejsce w trzech przypadkach, gdy: __podejmuje działania w obszarze, który nie należy do kompetencji WE (w praktyce rzadkie); — działa w ramach kompetencji należących do innej instytucji WE (częste przypadki); __wykonuje kompetencje WE w stosunku do państwa trzeciego lub jego obywateli w sposób sprzeczny z prawem międzynarodowym (np. ekstraterytorialne skutki prawa konkurencji). 11.3.2.2. Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego Chodzi o nieprawidłowość, która pojawia się w trakcie procedury uchwalania określonego aktu, i która może mieć wpływ na jego treść lub naruszać prawa osób, których dany akt dotyczy. Naruszenia procedury można ogólnie podzielić na trzy grupy przyczyn związanych z: — przygotowaniem aktu: a) niedopełnienie obowiązku konsultacji z określonym podmiotem, kiedy taka konsultacja jest wymagana przez prawo wspólnotowe35, b) niedanie możliwości wyrażenia swojej opinii podmiotom, których dany środek dotyczy, c) wybór niewłaściwej procedury dla podjęcia danego środka36; — formą aktu: np. niewłaściwe uzasadnienie lub brak uzasadnienia37 dla podjęcia danego środka (np. niepodanie podstawy prawnej); — ogłoszeniem aktu prawnego: środek nie został ogłoszony w sposób dla niego przewidziany przez prawo wspólnotowe — nieopublikowanie aktu w odpowiednim organie promulgacyjnym WE lub niepowiadomienie o podjęciu określonego środka jego adresata. Naruszeniem jest też ogłoszenie lub zawiadomienie adresata o przyjęciu aktu prawnego w sposób wadliwy, np. przez niepodanie jego całej treści lub uzasadnienia. 34 Patrz sprawa 61/86 Zjednoczone Królestwo v. Komisja, Zb. Orz. 1988, s. 431. 35 Patrz, sprawa 138/79 SA Roąuette Freres v. Rada, Zb. Orz. 1980, s. 3333; Orzecznictwo, s. 70 (brak konsultacji z PE przy przyjmowaniu aktu). '^ Patrz rozdział 9. 37 Patrz sprawa 24/62 Niemcy v. KE, Zb. Orz. 1963, s. 63 (Niemcy wystąpiły do KE o zgodę na zwiększenie importu wina do przeroby domowego, EST unieważnił odmowną decyzję KE. Uznał, za lakoniczne stwierdzeniem iż na rynku niemieckim jest wystarcza-JĄca ilość wina tego typu, nie miże stanowić właściwego uzasadnienia). 281 11.3.2.3.Naruszenie Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia prawnego odnośnie do jego stosowania Jest to najważniejsza i zarazem najszersza podstawa nieważności aktu prawnego dająca możliwość zbadania jego materialnej zgodności z pierwotnym i wtórnym prawem WE, w tym ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, umowami międzynarodowymi wiążącymi WE czy prawem niepisanym. 11.3.2.4.Nadużycie władzy ¦¦-,¦• ¦ - : Dotyczy sytuacji, w których instytucja wspólnotowa podejmuje decyzję głównie w innym celu niż cel wskazany, lub działa w celu uniknięcia procedury, którą powinna w danym przypadku zastosować. Udowodnienie przed sądem nadużycia władzy jest trudne, ponieważ należy wykazać, że prawdziwe motywy działań danej instytucji nie są zgodne z prawem wspólnotowym38. Z orzecznictwa ETS wynika, że trzy pierwsze przesłanki kontroli dotyczą zgodności aktu z normami wyższego rzędu (zawartymi w Traktatach, zasadami ogólnymi, podstawowymi normami prawa międzynarodowego). Trzecia podstawa obejmuje dwie pierwsze, ponieważ normy dotyczące kompetencji i podstawowe wymogi proceduralne stanowią część Traktatów lub norm przyjętych na ich podstawie. Kontrola zgodności z normami nadrzędnymi ma istotne znaczenie dla zakresu kompetencji SPI i ETS. Sądy te bowiem mogą (lub nawet mają obowiązek w niektórych sytuacjach) badać z własnej inicjatywy (proprio motu) zgodność przyjęcia aktu z normami nadrzędnymi (legalność zewnętrzna). Zarzuty naruszenia Traktatu lub zasad dotyczących jego stosowania lub nadużycia władzy w odniesieniu do treści aktu (jego stosowania) mogą być badane przez sądy tylko jeśli zarzut tego typu został podniesiony przez skarżącego (legalność wewnętrzna). 11.3.3. Legitymacja czynna Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego można podzielić na trzy kategorie: — podmioty uprzywilejowane — państwa członkowskie39, Parlament Europejski (od wejścia w życie TN) Rada, KE — TWE przyznaje im 38 Na tej podstawie unieważniono decyzję dokonującą wyboru na stanowisko dyrektora w Dyrektoriacie ds. polityk regionalnych (sprawa 105/75 Emilio Martino Giuffrida v. Rada, Zb. Orz. 1976, s. 1395). Rada przyjęła bowiem takie zasady konkursu na to stanowisko, aby tylko jeden z pracowników, znanych Radzie, je spełniał. Zakwestionowała je inna osoba biorąca udział w konkursie. 39 Termin „państwa członkowskie" w art. 230 oznacza rządy centralne tych państw. Pojęcie to nie odnosi się natomiast do rządów krajów federacyjnych (np. w Niemczech) 282 nieograniczone prawo do wnoszenia skargi — nie muszą wykazywać interesu prawnego w zaskarżaniu danego środka; — podmioty półuprzywilejowane — TO40 i EBC — mogą wnieść skargę tylko w celu ochrony własnych uprawnień. Do TN najważniejszym podmiotem półuprzywilejownym był PE. ETS przyznał po raz pierwszy PE locus standi w sprawie C-70/88 Chernobyl41, chociaż nieco wcześniej w sprawie 302/87 Comitology odrzucił roszczenia PE opierając się na czysto literalnej interpretacji dawnego art. 173, który nie przewidywał prawa PE do wniesienia skargi W sprawie Chernobyl odszedł od dotychczasowej linii orzeczniczej, ponieważ PE udowodnił, że posiada rzeczywisty interes prawny, złożenie skargi przez PE było jedynym efektywnym środkiem prawnym służącym ochronie kompetencji PE (PE kwestionował wybór podstawy prawnej dla aktu przyjętego przez Radę, rozporządzenia określającego dopuszczalną dawkę napromieniowania żywności i paszy będącego m.in. rezultatem wypadku jądrowego, zdaniem PE akt powinien być przyjęty na podstawie dawnego art. lOOa TWE, tj. w tzw. procedurze współpracy). W sprawie Comitology Komisja zajęła stanowisko popierające stanowisko PE, interes PE mógł być zatem efektywnie ochroniony przez Komisję i nie wymagał przyznania PE specjalnych uprawnień. W sprawie Chernobyl Komisja poparła Radę. W tej sytuacji ETS przyznał PE prawo do wniesienia skargi o unieważnienie aktów Rady lub Komisji, pod warunkiem, że celem skargi będzie ochrona jego uprawnień (odpowiednią zmianę do dawnego art. 173 wprowadził Traktat z Maastricht). Wyrok w sprawie Comitology interpretowany jest zatem tylko jako odmawiający PE pełnego prawa do skargi (mogło ono być przyznane tylko przez Traktat, uczynił to TN). — podmioty nieuprzywilejowane — osoby fizyczne i prawne — mogą wnieść skargę jedynie w odniesieniu do decyzji lub rozporządzeń będących faktycznie decyzjami, które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie. Każdy z wyżej wymienionych podmiotów może wnieść skargę tylko w określonym czasie, tj. w ciągu dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia aktu lub zawiadomienia o nim powoda lub w przypadku jego nieobecności, od dnia, w którym powziął wiadomość o akcie. czy autonomicznych regionów (np. w Hiszpanii), niezależnie od zakresu władzy, jakim cieszą się te podmioty w krajowym porządku prawnym. Jednostki te posiadają natomiast osobowość prawną i jako osoby prawne mogą wystąpić ze skargą o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego na podstawie czwartego akapitu art. 230. Zob. sprawa T-288/97 Regione Autonoma Friuli -Venezia Giulia v. KE, orzeczenie z 15 kwietnia 1999 r. Podobnie władze lokalne, por. C-95/97 Region Wakonne v. Komisja, Zb. Orz. 1997. 1-1787; C-180/97 Region Toscana v. Komisja, Zb. Orz. 1997,1-5245. 40 Zmiana wprowadzona TA. 41 Zb. Orz. 1990, s. 2042, Orzecznictwo, s. 123. 283 11.3.4. Kontrola legalności aktów prawa wspólnotowego przez podmioty prywatne Czwarty akapit art. 230 zakreśla wąskie granice możliwości kontroli legalności aktów prawa wspólnotowego przez jednostki42. Osoba fizyczna lub prawna (w tym wszelkie instytucje, jeśli posiadają zdolność procesową, np. region autonomiczny, stowarzyszenia producentów, importerów) może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności: 1. decyzji skierowanych do niej, 2. decyzji skierowanych do innych osób, o ile dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, 3. decyzji, które „mimo przyjęcia w formie rozporządzenia dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie". Traktat ogranicza zatem legitymację podmiotów prywatnych - co do rodzaju aktu, jaki może zostać zaskarżony (decyzje - bez względu na ich formę), oraz -co do konieczności wykazania przez jednostkę, że jest adresatem danego aktu, lub że akt dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Kontrola legalności decyzji dokonywana przez jej adresata nie budziła większych problemów w praktyce. Co do drugiego rodzaju aktów, decyzji skierowanych do innych osób, najważniejsze okazało się wyjaśnienie przez Trybunał możliwości kwestionowania przez podmioty prywatne decyzji Komisji lub Rady skierowanych do państw członkowskich. Trybunał zdecydowanie odrzucił opinię Komisji, że pojęcie „skierowane do innych osób" nie oznacza państw członkowskich, gdyż wykonują one swe władztwo suwerenne. Trybunał podkreślił, że zarówno litera jak i zwykłe znaczenie paragrafu drugiego ówczesnego art. 173 TWE, usprawiedliwiają jego najszerszą interpretację, tym bardziej że postanowienia Traktatu uznające prawo zainteresowanych stron do wszczęcia postępowania nie mogą być interpretowane w sposób zwężający. Wobec tego, gdy Traktat milczy w tej kwestii, ograniczenie pod tym względem nie może być domniemywane43. Trybunał przyjął jednak początkowo wąską interpretację pojęcia „dotyczy indywidualnie", uznał bowiem, że osoby inne niż te, do których decyzja jest skierowana mogą twierdzić, że dotyczy ona ich indywidualnie tylko, gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na okoliczności, w których te osoby są odróżniane od wszystkich innych osób i z powodu tych czynników wyróżnia ich indywidualnie, tak jak osoby, do których decyzja została skierowana (tzw. test Plaumanna)44 • Sprawa dotyczyła Plaumanna - importera mandarynek - który wniósł skargę 42 Formuła jest wąska zwłaszcza w porównaniu z art. 33 TEWWiS, który pozwalał jednostkom na wszczęcie postępowania przeciwko aktom o charakterze indywidualnym, które ich dotyczą, lub przeciwko aktom o charakterze ogólnym, które stanowią nadużycie władzy w stosunku do nich. 43 Sprawa C 25/62 Plaumann and Co. v. Komisja, Zb. Orz. 1963, s. 199, Orzecznictwo, s. 434. 44 Ibidem. 284 o unieważnienie decyzji Komisji skierowanej do RFN dotyczącej wysokości cła na mandarynki ETS uznał, że decyzja dotyczy Plaumanna "z powodu działalności gospodarczej, która w każdym czasie może być wykonywana przez każdego i stąd nie odróżnia powoda w stosunku do kontestowanej decyzji w taki sam sposób jak osoby, do których decyzja została skierowana". Plaumann jest importerem mandarynek, cecha ta nie wyróżnia go w szczególny sposób, jest ona charakterystyczna także dla innych członków tej samej abstrakcyjnej grupy, nawet jeśli ich liczbę daje się ustalić, ponieważ potencjalnie każdy może do tej grupy należeć (grupa jest otwarta). Test jest zatem trudny do spełnienia i rzadko kiedy jednostka może dowieść, że decyzja dotyczy jest w sposób indywidualny. W kilku przypadkach ETS uznał, że decyzja dotyczyła powoda w sposób indywidualny: sytuacje nie były przypadkowe, podmioty dały się łatwo zidentyfikować i ich liczba mogła być ustalona w momencie, w którym decyzja została podjęta. W ten sposób w sprawie 106 i 107/63 Toepfer45. Powodowie przedłożyli władzom niemieckim 1 października 1963 r. wniosek o licencję importową na kukurydzę. W tym dniu stawka celna wynosiła 0. Władze niemieckie zorientowały się jednak, że zaszły poważne zmiany na rynku zbożowym, przy tej stawce importerzy osiągną ogromne zyski, odmówiły zatem wydania decyzji do czasu podniesienia cła. Importerów poinformowano, że ich wniosek będzie odrzucony, i zwrócono się do Komisji o potwierdzenie tej decyzji Komisja podniosła cła 2 października, a 3 października potwierdziła retroaktywnie zakaz wydawania licencji w stosunku do okresu 1-4 października. Importerzy wnieśli do ETS o unieważnienie decyzji Komisji W sprawie 231/82 Spijker46 decyzję Komisji zakazującą importu do Benelu-xu pędzli malarskich z Chin kwestionowało jedyne na rynku przedsiębiorstwo trudniące się tego typu handlem z Chinami Każdy jednak w każdym czasie może sprowadzać pędzle z Chin (działalność była otwarta dla wszystkich), stąd decyzja nie dotyczyła firmy indywidualnie. W sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki v. Komisji47, siedem greckich przedsiębiorstw kwestionowało decyzję Komisji upoważniającą Francję do ograniczenia importu bawełny z Grecji Skarżący twierdzili, że decyzja dotyczy ich indywidualnie. Są bowiem największymi greckimi przedsiębiorstwami handlującymi i produkującymi bawełnę od długiego czasu. Produkcja i eksport bawełny wymaga organizacji przemysłowej i komercyjnej, której nie da się ustanowić z dnia na dzień, a z pewnością nie w ciągu krótkiego czasu obowiązywania kwestionowanej decyzji Działalności takiej nie może więc prowadzić „każdy, w każdym czasie". ETS zauważył po pierwsze, że decyzja dotyczy przedsiębiorstw greckich tylko jako eksporterów, a nie producentów bawełny. Eksportem może być potencjalnie każdy. Cześć jednak z siedmiu przedsiębiorstw (eksporterów) daje się odróżnić indywi- 45 Alferd Toepfer i Getreide-Import Gesellschaft v. Komisji, Zb.Orz.1965, s. 405, Orzecznictwo, s. 435. 46 Spijker Kwasten NV v. Komisji, Zb. Orz. 1983, s. 2559. 47 Zb. Orz. 1985, s.207. :,:'•'••.' 285 dualnie z uwagi na szczególną okoliczność. A mianowicie niektóre z tych przedsiębiorstw zawarły już kontrakty eksportowe przed wejściem w życie decyzji Komisji ETS dopuścił skargę tylko tych przedsiębiorstw. Decyzja skierowana do innej osoby musi dotyczyć powoda nie tylko indywidualnie, ale i bezpośrednio. Decyzje adresowane do państw członkowskich mogą powodować pewne problemy, albowiem najczęściej skutkują wobec podmiotów prywatnych poprzez środki przyjęte przez państwo członkowskie dla ich wykonania. ETS wyjaśnił zatem, że „dotyczy bezpośrednio" oznacza, że wywiera wpływ na sytuację prawną i interes prawny jednostki bez pośrednictwa innego aktu wykonawczego, chyba że władze państwa członkowskiego nie miały żadnej swobody przy wydawaniu aktu wykonawczego, także gdy podczas uchwalania decyzji, nawet jeśli państwu pozostawiona jest swoboda działania, jest pewne, że państwo ją zastosuje i wykona. W sprawie Toepfer chodziło o decyzję Komisji upoważniającą środek krajowy (RFN zwrócił się o określoną decyzję do Komisji). ETS uznał, że decyzje Komisji upoważniające do działania mają ten sam skutek, co decyzje zmieniające lub znoszące środki krajowe. Decyzja skutkowała wobec zainteresowanych bezpośrednio, dokładnie w taki sam sposób jak środek prawny, który decyzja ta zastąpiła. W sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki48 ETS uznał, iż decyzja Komisji dotyczyła skarżących bezpośrednio. Art. 130 Aktu Akcesji Grecji do WE powierzył Komisji kompetencje do upoważniania innego państwa członkowskiego do stosowania środków ochronnych przeciwko importowi z Grecji Francja ubiegała się o taki środek (wprowadzenie kwot importowych na bawełnę z Grecji), i otrzymała zgodę Komisji ETS odrzucił argumenty Komisji twierdzącej, że jej decyzja nie może dotyczyć przedsiębiorstw greckich bezpośrednio z uwagi na istnienie krajowego środka wykonawczego. Ważne jest bowiem, że Francja była związana decyzją Komisji, sama się zresztą o nią ubiegała (podobnie jak RFN w sprawie Toepfer); było więc pewne, że ją zastosuje i wykona. W sprawie 222/83 Municipality Differdage v. Komisji49 ETS uznał, że decyzja Komisji upoważniająca Luksemburg do przyznania pomocy stalowniom, pod warunkiem, że zredukują swoją zdolność produkcyjną, nie dotyczy skarżących bezpośrednio. Skarżącymi były władze lokalne kwestionujące ważność decyzji z uwagi na jej skutki Ograniczenie produkcji spowoduje zmniejszenie należnych podatków, a stąd ograniczy wpływy do budżetu lokalnego. ETS zauważył, że w tym przypadku państwo członkowskie ma duży zakres swobody działania, samo decyduje, którym firmom pomoc przyznać, stąd decyzja Komisji może dotyczyć skarżących jedynie pośrednio. Trzeci rodzaj aktów, o których mowa w czwartym akapicie art. 230 stanowią rozporządzenia. Art. 230 zastrzega jednak, że chodzi o rozporządzenia, które są 48 Supra. 49 Zb. Orz. 1984, s. 2889. 286 faktycznie decyzjami50, i pod warunkiem spełnienia takich samych wymogów jak w przypadku decyzji skierowanych do innych osób, tj. pod warunkiem, że rozporządzenia będące faktycznie decyzjami dotyczą skarżących bezpośrednio i indywidualnie. Wyraźną intencją autorów Traktatu było więc wykluczenie możliwości skarżenia „prawdziwych rozporządzeń". Początkowo ETS trzymał się ściśle litery art. 230. Dla rozróżnienia rozporządzeń od decyzji („prawdziwych" i „nieprawdziwych" postanowień rozporządzeń), wypracował nawet specjalny test natury prawnej aktu (test abstrakcyjnej terminologii). Decydującym czynnikiem dla określenia natury aktu prawnego (szczegółowego postanowienia aktu) jako rozporządzenia było stwierdzenie, czy akt jest aktem powszechnie obowiązującym, tj. że ma zastosowanie „do obiektywnie określonych sytuacji i pociąga konsekwencje prawne dla generalnie i w sposób abstrakcyjny określonej kategorii osób"51, decyzje z kolei charakteryzują się tym, że kategoria osób, do których są skierowane jest ograniczona, osoby te daje się zidentyfikować. Sprawa 789 i 790/79 Calpak52 jest jedną z wielu spraw, w których Trybunał zastosował test abstrakcyjnej terminologii ETS odrzucił skargę dwóch włoskich producentów na rozporządzenie ograniczające wysokość pomocy przysługującej producentom gruszek Williams w syropie53, chociaż liczba producentów była ograniczona a osoby dawały się zidentyfikować (38 we Wspólnocie, 15 we Francji i 23 we Włoszech). Postanowienia rozporządzenia wyliczające w jednakowy sposób pomoc w stosunku do wszystkich producentów w zależności od tej samej procentowej wielkości produkcji i w odniesieniu do tego samego okresu czasu, ETS uznał za mające naturę rozporządzenia (środek „stosuje się do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny"). W praktyce warunki testu okazały się trudne, a Trybunał i doktryna dostrzegły także inne niebezpieczeństwa związane z jego stosowaniem. Intencją autorów Traktatu było dostarczenie jednostkom narzędzia, dzięki któremu mogłyby one kontrolować wszelkiego typu decyzje i zapobieżenie takiemu tworzeniu prawa przez instytucje, które wyłączałoby możliwość kontroli Stąd kontrola decyzji ukrytych w formie rozporządzenia. Test abstrakcyjnej terminologii nie zdawał jednak egzaminu we wszystkich sytuacjach i nie zapobiegał ukrywaniu „decyzji" 50 Z Traktatu jasno wynika, że nie nazwa czy forma aktu decyduje o jego istocie, lecz treść. Por. sprawy połączone 16-17/62 Producteurs des Fruits v. Rada, Zb. Orz. 1962, s. 478. W ten sposób także decyzja może okazać się rozporządzeniem, patrz sprawy połączone T-480 i 483/93 Antillean Rice Mills i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1995,11-2305. 51 Sprawa 6/68 Zuckerfabrik-Watenstedt GmbH v. Rada, Zb. Orz. 1968, s. 409. 52 Zb. Orz. 1980, s. 1949. 53 Dotychczas pomoc kalkulowana była w oparciu o przeciętną produkcję z ostatnich trzech lat, rozporządzenie oparło wyliczenie o ostatni rok, w którym produkcja była wyjątkowo niska. 287 pod formą sformułowań abstrakcyjnych. Stąd też ETS przyjął test zamkniętej kategorii w sytuacjach, w których rozporządzenie dotyczy zamkniętej kategorii producentów, czy handlowców, ponieważ odnosi się do wydarzeń przeszłych W sprawie 41-44/70 International Fruit NV v. Komisja54 chodziło o rozporządzenie ograniczające import jabłek z państw trzecich. Na podstawie rozporządzenia państwa członkowskie wydawały licencje importowe. Państwa członkowskie informowały każdego tygodnia Komisję, o jakie ilości importowe występują importerzy. Na tej podstawie Komisja przyjmowała rozporządzenie. Skarga dotyczyła rozporządzenia zastosowującego ten system do konkretnego tygodnia. ETS dopuścił skargę uznając, iż rozporządzenie jest w istocie ukrytą decyzją, można je traktować jako „wiązkę indywidualnych decyzji" (bundle of decisons). Rozporządzenie dotyczyło zamkniętej kategorii importerów, tych którzy złożyli wnioski w poprzednim tygodniu. Stąd także „decyzje" dotyczyły skarżących indywidualnie, liczba wniosków była bowiem znana Komisji w momencie, gdy rozporządzenie było przyjmowane. Test abstrakcyjnej terminologii stanowił zatem kryterium generalne. Wyjątkowo, do sytuacji przeszłych, stosowany był test zamkniętej kategorii Z czasem i te testy okazały się niewystarczające. Praktyka pokazała, że wyłączenie spod kontroli legalności „prawdziwych rozporządzeń" powodować może trudne sytuacje. Trybunał zaczął zatem stopniowo dopuszczać w niektórych przypadkach skargi podmiotów prywatnych w stosunku do „prawdziwych rozporządzeń", jeśli jednak dotyczyły skarżących indywidualnie i bezpośrednio (zwłaszcza w takich obszarach jak antydumping, pomoc państwa, prawo konkurencji itp.). W sprawie 239 i 275/82 Allied Corporation", ETS zauważył, że środki nakładające cła antydumpingowe, zgodnie z rozporządzeniem 3017/79, mogą dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie producentów i eksporterów, którzy są w stanie wykazać, że zostali zidentyfikowani przez środki przyjęte przez KE lub Radę, lub że dotyczy ich wstępne dochodzenie (przedsiębiorstwa amerykańskie, o które w tej sprawie chodziło były wymienione i w postanowieniach, i w uzasadnieniu kwestionowanych rozporządzeń Komisji). W sprawie 264/82 Timex v. Rada i Komisja56 Trybunał dopuścił skargę w stosunku do rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe na zegarki sprowadzane z ZSRR. Rozporządzenie było przyjęte na skutek interwencji Ti-mex«u, wyraźnie nawet wskazywało, iż uwzględnia szkodę, jaką firmie przynosi import po cenach dumpingowych. Timex kwestionował wysokość cła określoną w rozporządzeniu. Wyraźny przełom w stanowisku ETS nastąpił w związku ze sprawą C-309/89 Codorniu v. Rada57, w 1994 r. Hiszpańska firma Codorniu używająca od 1924 r. jako znaku handlowego terminu cremant (Grań Cremcmt de Codorniu) 54 Zb. Orz. 1971, s. 411. 55 Zb. Orz. 1984, s. 1005; Orzecznictwo, s. 439. Por. C-358/89 Extramet v. Rada, Zb. Orz. 1991, 1-2501. 56 Zb. Orz. 1985, s. 849. 57 Zb. Orz. 1994, s.1853; Orzecznictwo, s. 442. 288 kwestionowała legalność rozporządzenia ograniczającego możliwość używania tego terminu do firm z Francji i Luksemburga. ETS zauważył, że chociaż jest prawdą, że zgodnie z kryteriami zawartymi w drugim akapicie ówczesnego art. 173 Traktatu, postanowienie rozporządzenia zastrzegające używanie terminu cremant do wysokogatunkowych win musujących wyprodukowanych w określonym regionie i według specjalnej procedury w dwóch państwach członkowskich, ma ze swojej natury i z powodu zakresu stosowania charakter normatywny polegający na tym, że stosuje się ono generalnie do zainteresowanych handlowców, to jednak nie oznacza, że nie dotyczy ono niektórych z nich w sposób indywidualny. A zatem, przedsiębiorstwo założone w trzecim państwie członkowskim, produkujące i sprzedające wysokogatunkowe wina musujące wyprodukowane w określonym regionie, które na długi czas przed przyjęciem tegoż rozporządzenia zarejestrowało w tym państwie członkowskim znak firmowy zawierający ten sam termin i używało go zarówno przed jak i po rejestracji, znajduje się w sytuacji, która odróżnia je z punktu widzenia tego postanowienia od wszystkich innych osób w ten sposób, że postanowienie powoduje, że nie może ono używać swojego graficznego znaku firmowego. Trybunał dopuścił skargę Codorniu (nie była to jedyna firma hiszpańska używająca znaku cremant), pomimo argumentów Rady, że sytuacja jest podobna jak w przypadku sprawy Calpak. W ten sposób Trybunał odszedł od litery czwartego akapitu art. 230; uznał możliwość kontroli legalności aktów powszechnie obowiązującego prawa. Natura aktu stała się w ten sposób bez znaczenia dla określenia locus standi skarżącego. Nadal jednak zastosowanie ma test Plaumanna. A ponieważ wykazanie, że rozporządzenie dotyczy skarżącego indywidualnie nie jest sprawą prostą, sytuacja jednostki nie zmieniła się w żaden radykalny sposób. Z orzecznictwa ETS wynika, że złagodzenie testu Plaumanna może nastąpić w rzadkich w zasadzie sytuacjach, gdy kwestionowany środek narusza prawa skarżącego (tak jak np. w przypadku Codorniu, nabyte prawo do znaku handlowego) lub narusza obowiązki w stosunku do skarżącego (np. w sytuacji, gdy Komisja była zobowiązana do uwzględnienia negatywnych skutków przyjmowanego aktu w stosunku do skarżących, przyjęcia regulacji ochronnych58). Rzadko SPI czy ETS dopuszczają skargę tylko z powodu znacznej rzeczywistej szkody wyrządzonej skarżącemu59. 58 Por. C-l52/88 Sofimport SARL v. Komisja, Zb. Orz. 1990, 1-2477 (rozporządzenie Komisji nie uwzględniło należycie sytuacji importerów sprowadzających jabłka z Chile, których towar znajdował się w tranzycie; obowiązek Komisji wynikał z wcześniejszego rozporządzenia Rady). Podobnie T-480 i 483/93 Antillean Rice Mills NV v. Komisja (supm). 59 W sprawie Extramet (supm) ETS dopuścił skargę dotyczącą rozporządzenia antydum-Pingowego. Extramet sprowadzał wapń spoza WE, który następnie przetwarzał. We WE był tylko jeden producent wapnia, który jednak odmówił dostarczania go Extramet'owL Gdy Extramet zaczął sprowadzać wapń spoza WE, wszczął on postępowanie antydumpingowe, w wyniku którego nałożono kwestionowane cła. ETS stwierdził, że rozporządzenie dotyczy indywidualnie skarżącego, ponieważ był on największym importerem Produktu, na który nałożono cło antydumpingowe. Był on jednocześnie końcowym 289 Te same kryteria dotyczą co do zasady także podmiotów reprezentujących interesy grupowe60. W sprawie Greenpeace61, SPI odrzucił skargę kilku osób prywatnych i trzech stowarzyszeń zajmujących się ochroną środowiska naturalnego o unieważnienie decyzji KE przyznającej pomoc finansową Hiszpanii na budowę dwóch elektrowni na Wyspach Kanaryjskich. W przypadku tym nie chodziło o interes gospodarczy, co skarżący wyraźnie podkreślali, zachęcając sąd do odstąpienia od tradycyjnej wykładni art. 230. Podnosili przy tym, że w każdym z państw członkowskich stowarzyszenia zajmujące się ochroną środowiska (reprezentujące interes grupowy), mogą pod pewnymi warunkami, kwestionować legalność decyzji administracyjnych z tytułu naruszenia norm dotyczących ochrony środowiska. SPI odrzucił jednak możliwość oceny dopuszczalności skargi w świetle innych kryteriów aniżeli kryteria wynikające z dotychczasowego orzecznictwa. Uznał, że decyzja KE dotyczy skarżących w taki sam sposób jak każdą inną osobę mieszkającą, pracującą lub odwiedzającą Wyspy Kanaryjskie, i stąd środek nie dotyczy ich indywidualnie. ETS potwierdził wyrok SPI62, tym samym także, iż actio popularis nie jest w zasadzie dopuszczalna. Warto zauważyć, że osoby fizyczne i prawne mogą wszcząć postępowanie o unieważnienie aktu instytucji tylko, jeśli mogą udowodnić swój osobisty interes w odniesieniu do takiego postępowania, co oznacza, z jednej strony, że kwestionowany akt musi mieć do nich zastosowanie, a z drugiej, że muszą odnieść korzyść z tytułu unieważnienia aktu. Korzyść polega na eliminacji szkodli-J wych skutków wynikających dla nich z kwestionowanego aktu. Interes nie może mieć charakteru hipotetycznego i nie wystarcza istnienie interesu tylko w mo-j mencie wszczęcia postępowania. Jeśli w trakcie postępowania instytucja zmieni' kwestionowany akt, interes może również zniknąć. Skarżący, który w porę nie wycofa skargi, może zostać obciążony kosztami postępowania. W kontekście czwartego akapitu art. 230 trzeba jeszcze zwrócić uwagę na dwie sprawy rozpatrywane przez SPI i ETS, stanowiące ważną próbę rozszerzenia zakresu locus standi podmiotów prywatnych. Pierwsza ze spraw - C-50/00 P Unión de Peąuenos Agricultores - apelacja od orzeczenia SPI odrzucającego skargę stowarzyszenia farmerów w sprawie częściowego unieważnienia rozporządzenia dotyczącego wspólnej organizacji rynku oliwy i tłuszczów (rozporządzenie zmieniało m.in. system pomocy udzielanej producentom, likwidując pewne jej for- użytkownikiem produktu, jego działalność gospodarcza zależała w znacznym stopniu od importu, produktu nie można było w zasadzie nabyć z innych źródeł. 60 Na temat dopuszczalności skargi stowarzyszeń (importerów, producentów itp.) patrz T-122/96 Federolio v. Komisja, Zb. Orz. 1997,11-1559. Skarga stowarzyszenia dopuszczalna jest w trzech przypadkach: gdy prawo wspólnotowe przyznało wyraźnie określonym stowarzyszeniom prawo do wszczynania postępowania, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy przedsiębiorców, których indywidualna skarga byłaby dopuszczona przez sąd, oraz gdy stowarzyszenie daje się odróżnić indywidualnie z powodu jego własnych interesów jako stowarzyszenia. 61 Sprawa T-585/93 Stichting Greenpeace Council v. Komisji, Zb. Orz. 1995, 11-2205. 62 C-321/95P, Zb. Orz. 1998, 1-1651. 290 my), była przedmiotem orzeczenia ETS w 2002 r. Stowarzyszenie argumentowało, że niedopuszczenie skargi (wg SPI środek nie dotyczył skarżących indywidualnie) pozbawiło je prawa do efektywnej ochrony prawnej, a więc prawa fundamentalnego odzwierciedlonego w art. 6 i 13 EKPC, a także art. 47 KPP UE, zwłaszcza że rozporządzenie nie może też być skutecznie zakwestionowane w trybie art. 234. Argumenty Stowarzyszenia poparł silnie rzecznik generalny Jacobs przedstawiając w opinii wiele słabości obecnego sytemu kontroli legalności rozporządzeń przez podmioty prywatne. Przede wszystkim jednak Jacobs postulował nową interpretację czwartego akapitu art. 230. Proponował, aby przyjąć, że środek dotyczy osoby indywidualnie, gdy z powodu jej szczególnych cech lub okoliczności, wywiera lub może wywierać poważny szkodliwy skutek w stosunku do jej interesów (has, or is liable to have, a substantial adverse effect on his interests)63. Przed ETS stanęło zatem pytanie, czy osoba, której kwestionowany środek (rozporządzenie) nie dotyczy w sposób indywidualny, w tradycyjnym rozumieniu tego terminu, posiada locus standi na tej tylko podstawie, że wymaga tego prawo do efektywnej ochrony prawnej praw wywodzonych przez jednostkę ze wspólnotowego porządku prawnego zważywszy, że jednostka nie dysponuje żadnym środkiem prawnym w prawie krajowym. ETS odrzucił wyraźnie możliwość dopuszczenia skargi o unieważnienie środka wspólnotowego, gdy zostanie wykazane, że prawo krajowe nie pozwala jednostce wszcząć postępowania w celu zakwestionowania ważności środka wspólnotowego. Trybunał podkreślił, że interpretacja terminu „osoba, której środek dotyczy indywidualnie" wymaga, z uwagi na wymogi efektywnej ochrony prawnej, wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności, które mogą odróżniać skarżącego indywidualnie, nie może jednak skutkować pominięciem warunku wyraźnie wskazanego w Traktacie. W takim przypadku sądy wspólnotowe przekroczyłyby własne kompetencje. ETS dalej zauważył, że system Traktatu mogą zmienić tylko państwa członkowskie. W późniejszym orzeczeniu SPI w 2002 r. w sprawie T-l77/01 Jego-Quere i Cie SAv. Komisja64 uznał spółkę Jego-Quere za bezpośrednio i indywidualnie dotkniętą rozporządzeniem wspólnotowym, pomimo że żadne z kryteriów przy- 63 Opinia z 21 marca 2002 r., pkt. 60. 64 Rozporządzenie z 1992 r. ustanawiające wspólnotowy reżim połowowy i kultury wodnej, w art. 15 upoważniło Komisję do stosowania pilnych środków w sytuacjach poważnych i nieprzewidzianych zagrożeń dla ochrony zasobów dorsza. W czerwcu 2001 r. Komisja przyjęła rozporządzenie w celu odbudowy zasobów dorsza w niektórych obszarach morskich, m.in. środki zmierzające do ograniczenia połowów młodych osobników. Środki te stosować się miały do statków rybołówczych działających w zdefiniowanych w rozporządzeniu obszarach, przewidywały zwiększenie wielkości oczek w sieciach. Rozporządzenie zaskarżył główny armator poławiający w jednym z obszarów morskich zdefiniowanych w rozporządzeniu i jedyny poławiający tam w sposób stały witlinka (gatunek małych ryb). Twierdził on, że utrzymuje się głównie z połowów witlinka, i poprzez zmianę wielkości oczek w sieciach straci poważną część wpływów 2 połowów. 291 jętych w dotychczasowym orzecznictwie dla rozróżnienia „osoby, której środek dotyczy indywidualnie" nie było spełnione. SPI wziął pod uwagę, że odrzucenie skargi w tym przypadku skutkowałoby brakiem jakiegokolwiek innego środka ochrony prawnej, w szczególności spółka nie mogłaby wnieść skargi do sądu krajowego, a to dlatego, że rozporządzenie nie przewiduje żadnej możliwości przyjęcia przez państwo członkowskie środka wykonawczego lub nawet stosującego rozporządzenie, chodzi bowiem o obowiązek wynikający dla jednostki bezpośrednio z rozporządzenia - zakaz (trzeba zauważyć, że w sprawie Unión de Peąuenos rozporządzenie wspólnotowe miało inny charakter, jednostka mogła np. ubiegać się o pomoc, decyzję odmowną - władz krajowych - mogła zaskarżyć do sądu krajowego). SPI wskazał, że ETS potwierdzał wielokrotnie, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych elementów wspólnoty opartej na rządach prawa (rule of law) i jest chronione w porządku prawnym opartym na Traktacie, tak dalece jak Traktat ustanowił zupełny system środków ochrony prawnej i procedur pozwalających ETS na kontrolowanie legalności aktów instytucji65. SPI podkreślił, że ETS opierał prawo do efektywnego środka przed właściwym sądem na konstytucyjnych tradycjach wspólnych państwom członkowskim oraz na art. 6 i 13 EKPC, a ponadto prawo to potwierdzone zostało w art. 47 KPP. W świetle tego prawa procedury przewidziane w art. 234 (procedura odesłania prejudycjalnego), 235 i 288 drugi akapit (skarga odszkodowawcza) TWE nie stanowią efektywnego środka prawnego pozwalającego na kwestionowanie legalności postanowień prawa wspólnotowego o charakterze generalnym, które - tak jak w przypadku Jego-Quere - w sposób bezpośredni wpływają na sytuację prawną jednostki Aby bowiem „wywołać" sprawę w sądzie krajowym trzeba by naruszyć prawo wspólnotowe. Nie do przyjęcia jest, zdaniem SPI, aby w sytuacji, gdy nie istnieją środki implementujące na szczeblu krajowym, w stosunku do których można by było wnieść sprawę do sądu krajowego, jednostka była zmuszona świadomie naruszyć prawo wspólnotowe w celu dostępu do sądu i „spro-kurować" odesłanie prejudycjalne do ETS dotyczące jej sprawy. W konsekwencji SPI poddał ponownej analizie utrzymywaną do tej pory interpretację pojęcia osoby, której środek dotyczy indywidualnie. SPI konkludował, że aby zapewnić efektywną ochronę prawną, osoba fizyczna lub prawna powinna być uważana za dotkniętą indywidualnie postanowieniem prawa wspólnotowego o charakterze generalnym, które dotyczy jej bezpośrednio, gdy postanowienie, o którym mowa wpływa w sposób zarówno ostateczny i natychmiastowy (definite and immediate), na jej sytuację prawną ograniczając jej prawa lub nakładając na nią obowiązki Liczba i sytuacja innych osób w równy sposób dotkniętych postanowieniem lub mogących potencjalnie być dotkniętymi, nie są istotne. Orzeczenie SPI stanowi ewidentnie odejście od dotychczasowej praktyki i rozszerzenie zakresu skargi z art. 230 TWE. Powstaje pytanie, czy w świetle orzeczenia ETS w sprawie Unión de Peąuenos z 2002 r. ma ono szansę się utrzymać (sprawa C-263/02 P Jego-Quere w toku, ; Por. sprawa 294/83 Les Verts v. Parlament Europejski, Zb. Orz. 1986, s. 1339, par. 23; Orzecznictwo, s. 119. 292 rzecznik generalny Jacobs przedstawił 10.7.2003 r. opinię). Jeśli tak, oznaczałoby dalszą ewolucję systemu ochrony prawnej UE, bez zmiany Traktatów. Wydaje się jednak mało prawdopodobne, aby różnice w sytuacji prawnej i faktycznej skarżących w obu sprawach usprawiedliwiły zmianę zasadniczej tezy ETS. Zmiana zakresu art. 230 powinna raczej zostać dokonana poprzez zmianę Traktatów. Postulował ją także rzecznik generalny Jacobs. Rzecznik podzielił w opinii stanowisko Komisji, która twierdziła, że interpretacja pojęcia „osoba, której środek dotyczy indywidualnie" przyjęta przez SPI naruszyła prawo wspólnotowe. Tak szeroka interpretacja w istocie wypiera warunek jasno wskazany w czwartym akapicie art. 230 TWE i jest z nim sprzeczna. Konieczność poszerzenia zakresu locus standi podmiotów prywatnych była przedmiotem dyskusji podczas prac nad Konstytucją Europejską. W Konstytucji zaproponowano zmianę art. 230. Art. III-270 stanowi, że „każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na tych samych warunkach, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty o charakterze rozporządzeń (regulatory acts, actes reglamentaires, Rechtsakte mit Verordnungscharakter), które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają żadnych środków wykonawczych". W ten sposób art. III-270 odchodzi od wąskiej koncepcji aktów zaskarżalnych, nie są to tylko decyzje. Kontroli podlega każdy akt prawny, jeśli tylko dotyczy jednostki bezpośrednio i indywidualnie. Ostatni zaś człon art. III-270 odnosi się dokładnie do sytuacji, o jaką chodziło w sprawie Jego Quere. Trzeba jednak pamiętać, że Konstytucja przyjmuje nowy podział aktów prawnych. Rozporządzenia nie są w nowym systemie aktami legislacyjnymi (tzn. nie pochodzą od PE i Rady), są jednak aktami powszechnie obowiązującymi, o charakterze wykonawczym w stosunku do aktów legislacyjnych (ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych); mogą wiązać w całości i być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich lub wiązać co do skutku państwa, do których są skierowane, pozostawiając im wybór formy i środków osiągnięcia zamierzonych skutków (zob. art. 32). W sprawie Jego Quere chodziło o rozporządzenie Komisji przyjęte na podstawie Rozporządzenia Rady, byłoby ono w nowym systemie rozporządzeniem europejskim (delegowanym, zob. art. 35). Rozporządzenie działało bezpośrednio, nie wymagało wydania jakiegokolwiek środka implementującego (żadnej decyzji organów państwa członkowskiego). W ten jednak sposób projekt art. III-270 ograniczył możliwość skarżenia przez podmioty prywatne środków, w nowym rozumieniu legislacyjnych, tylko do środków, które dotyczą podmiotu w sposób bezpośredni i indywidualny. Projekt uwzględnił jednak tezę z orzeczenia w sprawie Codorniu. Reforma ograniczyła się zatem do zmian minimalnych. Byłoby jednak pożądane przyjęcie chociażby takiego poszerzenia locus standi podmiotów prywatnych. Nie oznacza to końca dyskusji nad tymi kwestiami, niemniej wskazuje na wciąż żywe obawy, że szeroko dostępna skarga na nieważność może powodować ciągłe kwestionowanie rozporządzeń (aktów powszechnie obowiązujących), a także otwierać drogę do actio popularis. Usprawiedliwieniem ograniczenia skargi Podmiotów prywatnych są daleko sięgające skutki nieważności aktu. Nieważność skutkuje bowiem erga omnes, a także retroaktywnie (ex tunc). 293 11.3.5. Konsekwencje uznania aktu prawnego za nieważny Jeśli skarga jest uzasadniona, ETS ogłasza zaskarżony akt jako nieważny i niebyły (art. 231 /dawny art. 174/ TWE). Orzeczenie takie skutkuje erga omnes i ex tunc, co oznacza, że dany akt jest traktowany jakby nigdy nie został podjęty. W przypadku rozporządzenia ETS może stwierdzić, że pewne skutki prawne wywołane przez anulowany środek pozostają w mocy (w drodze analogii ETS stosował tę zasadę — wyrażoną w art. 231 — także w przypadku dyrektyw i decyzji). Możliwe jest też ogłoszenie nieważności części aktu, a nawet wykreślenie tylko pewnych słów z tekstu, jeśli dają się one oddzielić w sposób sensowny od reszty aktu. Orzeczenie uznające nieważność tylko części danego środka prawnego skutkuje także i w ten sposób, że pozostała w mocy część aktu jest uznawana za zgodną z prawem. W stosunku do orzeczenia działa zasada res iudicata. Oznacza to, że dany środek nie może być później zaskarżony w innym postępowaniu z art. 230 TWE. Uznanie aktu prawnego przez ETS za nieważny i niebyły wywołuje wiele innych skutków prawnych: — przestają obowiązywać wszelkie środki podjęte na podstawie aktu uznanego za nieważny. Dotyczy to również środków prawnych przyjętych przez państwa członkowskie w celu implementowania zaskarżonego aktu do krajowych porządków prawnych66; — instytucje, których akt prawny uznano za nieważny, są zobowiązane podjąć konieczne środki w celu zastosowania się do orzeczenia ETS (art. 233 /dawny art. 176/ TWE). Może to też oznaczać, że instytucja taka będzie musiała zastąpić anulowany akt innym środkiem prawnym. Zasada pewności prawa wymaga jednak, aby ten nowy akt nie miał działania retroaktywnego. Możliwy jest tu jednak pewien wyjątek, jeśli wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu i jeśli jest respektowana w pełni zasada ochrony uprawnionego oczekiwania podmiotów, których dany akt dotyczy; — uznanie aktu za nieważny nakłada na WE obowiązek naprawienia wszelkich szkód wywołanych przez anulowany akt. Stosowne odszkodowanie może być dochodzone przez poszkodowanych na podstawie art. 288 (dawny art. 215) TWE w ramach odpowiedzialności deliktowej WE. Orzeczenie ETS, stwierdzające nieważność określonego środka prawnego, może stanowić podstawę do zasądzenia odszkodowania w tym postępowaniu, samo w sobie jednak, nie gwarantuje sukcesu przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych związanych z anulowanym aktem. Na tym tle warto zwrócić uwagę na orzeczenie SPI w sprawie T-227/95 Komisja v. AssiDoman Kraft Products i inni67 dotyczące szwedzkich producentów miazgi drzewnej. We wcześniejszym postępowaniu ETS unieważnił decyzję Komisji nakładającą kary (naruszenie prawa konkurencji) na ponad 40 przedsiębiorstw. 66 Patrz sprawa C-48 /96P, Windpark Groothessen, Zb. Orz. 1998, s. 1-2873. 67 Zb. Orz. 1997, 11-1185. 294 I Część jednak firm, których dotyczyła decyzja Komisji, nie brała udziału w postępowaniu przed ETS. Wniosła później do Komisji o zwrot kar, na podstawie orzeczenia ETS. Odmowna decyzja Komisji stała się podstawą skargi o unieważnienie do SPI. SPI unieważnił decyzję Komisji twierdząc, że utrzymanie jej było sprzeczne z zasadą legalności, z której wynika obowiązek Komisji zweryfikowania swojego stanowiska także w stosunku do przedsiębiorstw, które nie brały udziału w postępowaniu. Komisja odwołała się do ETS. ETS podzielił opinię SPI68, że decyzja Komisji była w istocie „wiązką decyzji indywidualnych", ale zauważył, że to że art. 233 TWE zobowiązuje instytucje, do zapewnienia, by żaden akt zastępujący unieważniony środek nie był obarczony takim samym defektem, nie oznacza jednak, że instytucja ma obowiązek skontrolowania wszystkich identycznych lub podobnych decyzji, skierowanych do innych adresatów. Decyzja, która nie została zakwestionowana przez adresata w ciągu 2 miesięcy, o których mowa w art. 230, jest w stosunku do niego ostateczna. , . 11.4. Zarzut bezprawności rozporządzenia Artykuł 241 (dawny art. 184) TWE69 stanowi: „Bez względu na upływ terminu przewidzianego w artykule 230 piąty akapit, każda strona może, w postępowaniu dotyczącym rozporządzenia uchwalonego wspólnie przez Parlament Europejski i Radę lub rozporządzenia Rady, Komisji, lub EBC, podnieść zarzuty określone w artykule 230 drugi akapit, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości na niemożność stosowania tego rozporządzenia". Art. 241 nie kreuje samodzielnej skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia. ETS wyjaśnił, że jest jedynie rodzajem dodatkowego zarzutu, który Trybunał bierze pod uwagę w postępowaniu wniesionym na podstawie innego postanowienia TWE, ma zatem zastosowanie incydentalne i ograniczony skutek70 . Istota art. 241 sprowadza się do możliwości kwestionowania legalności (wykonalności) rozporządzenia, na podstawie którego wydano inny akt prawny będący przedmiotem skargi „głównej". Akt wykonawczy może być skarżony w oparciu o art. 230, teoretycznie wydaje się również możliwe powiązanie zarzutu o bezprawności rozporządzenia ze skargą na bezczynność lub skargą odszkodowawczą71 . Praktyczne znaczenie art. 241 polega na możliwości zaskarżania 68 C-310/97P, Komisja v. AssiDoman Kraft Products AB, Zb. Orz. 1999, 1-5363. 69 Art. 156 TEWEA, art. 36 TEWWiS. 70 Patrz sprawa 31-33/62 Wóhrmann v. KE, Zb. Orz. 1962, s. 501; zob. także sprawy 262/80 Andersen v. PE, Zb. Orz. 1984, s. 185; sprawa 20/71 Sabbatini v. PE, Zb. Orz. 1972, s. 345; sprawa 92/78 Simmenthal v. KE, Zb. Orz. 1979, s. 777; sprawa 15/83 Alpha v. KE, Zb. Orz. 1984, s. 3519; sprawa 226/82 Walzstahl v. KE, Zb. Orz. 1984, s. 951. 71 W ten sposób H. G. Schermers i D. Waelbroeck (Judicial Control in the European Com-munities, Denver 1992, s. 262), odrzuca taką możliwość G. Berb (Development of Ju-dical Control in European Communities, Hague 1981, s. 201). 295 rozporządzeń, których legalność nie może być podważona na podstawie art. 230 TWE, z powodu upływu dwumiesięcznego terminu do wniesienia tej skargi Postawienie zarzutu z art. 241 nie jest bowiem ograniczone żadnym terminem. Art. 241 umożliwia w ten sposób osobom fizycznym i prawnym, pozbawionym możliwości zaskarżania rozporządzeń (lub innych aktów o charakterze generalnym) na podstawie art. 230 TWE, kwestionowanie legalności tych aktów przy okazji postępowania w sprawie niezgodności z prawem decyzji podjętej na podstawie danego rozporządzenia. Z literalnej wykładni art. 241 TWE wynika, że zarzut dotyczyć może tylko rozporządzenia. ETS dopuścił jednak możliwość zaskarżania także innych aktów prawnych, o charakterze generalnym, wywołujących podobne skutki jak rozporządzenia. W sprawie 92/78 Simmenthal SPA v. KE ETS dopuścił zarzut przeciwko zaproszeniom do przetargu (Notices of Invitation to Tender), które tworzyły podstawę prawną decyzji KE ustalającej minimalne ceny wołowiny, miały bowiem charakter generalny, określały prawa i obowiązki jednostek72. Ważność rozporządzenia jest kwestionowana na podstawie przesłanek przewidzianych w art. 230 TWE. W praktyce ETS stara się zapewnić, aby art. 241 był środkiem służącym głównie podmiotom nieuprzywilejowanym, i wyrównywał różnice w zakresie locus standi podmiotów postępowania z art. 230, ETS odrzuca skargi podmiotów uprzywilejowanych lub półuprzywilejowanych, zwracając uwagę, że mogły one wcześniej kwestionować ważność aktu prawnego73. Stwierdzenie „nieważności" (niewykonalności) rozporządzenia na podstawie art. 241 TWE ma skutek tylko w konkretnej sprawie i tylko między stronami danego sporu. Oznacza to, że kwestionowany akt zachowuje nadal moc obowiązującą, ale nie może być zastosowany w konkretnym przypadku. Instytucje, których akt uznano za nieważny na podstawie tego artykułu, zobowiązane są do zmiany zaskarżonego rozporządzenia (zob. art. 233 TWE). 11.5. Skarga na bezczynność instytucji ^ v Określona w art. 232 (dawny art. 175) TWE skarga na bezczynność instytucji jest skargą komplementarną w stosunku do skargi z art. 230 TWE. Umożliwia stwierdzenie istnienia bezprawnego zaniechania instytucji WE, polegającego na niewydaniu aktu prawnego, i w konsekwencji wymuszenie na instytucji działania74. Jeśli bowiem skarga zostanie uznana za uzasadnioną, instytucja zgodnie 72 Zb. Orz. 1979, s. 777. 73 W ten sposób np. T-244&T-486/93 TWD sprawa nr 2, Zb. Orz. 1995, 11-2265. 74 W sprawie 7/54 & 9/54 Groupement des Industries Siderurgiąues Luxemburgeoises v. Wysoka Władza (Zb. Orz. 1954-1956, s. 175; Orzecznictwo, s. 413) ETS stwierdził, że "¦ „postępowanie wszczęte na podstawie art. 35 ust. 3 TWE jest postępowaniem o unieważnienie decyzji, o której mowa w art. 33 i stąd podlega warunkom tam przewidzianym". 296 z art. 233 TWE, jest zobowiązana do podjęcia odpowiednich działań. W istocie zatem, na podstawie art. 232, kontroli podlega legalność, jak ujmuje to wyraźnie art. 35 TEWWiS75, „domniemanej decyzji odmownej wynikającej z bezczynności". 11.5.1. Przedmiot skargi i postępowanie wstępne Przedmiotem skargi jest naruszenie prawa polegające na zaniechaniu wydania aktu prawnego przez instytucje WE. Skarga może być skierowana tylko przeciwko PE, Radzie lub KE, a także w zakresie jego kompetencji — EBC. Koncepcja aktu prawnego podlegającego zaskarżeniu jest w przypadku skargi z art. 232 (dawny art. 175) i 230 (dawny art. 173) TWE identyczna, „gdyż obydwa odnoszą się do jednej i tej samej metody postępowania"76, chodzi zatem o zaniechanie wydania wszelkich aktów prawnych, podlegających kontroli legalności w trybie art. 230. W doktrynie pojawiły się wątpliwości czy cytowana teza Trybunału w sprawie Chevalley odnosi się do wszystkich skarżących. Ich tłem stało się dictum Trybunału w sprawie 302/87 Comitology, gdzie ETS stwierdził, że Parlament mógłby wnieść skargę na zaniechanie wydania aktu, który nie był aktem podlegającym kontroli w rozumieniu art. 230. Skarga na zaniechanie wydania opinii lub zalecenia jest wyraźnie niedopuszczalna tylko w przypadku podmiotów prywatnych (art. 232 trzeci akapit). Teza orzeczenia w sprawie Chevalley nie dotyczyłaby zatem pierwszego akapitu art. 232, tj. skargi składanej przez państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe. Zarzut zaniechania nie może jednak zostać postawiony, gdy wydanie aktu należy do kompetencji dyskrecjonalnych instytucji Zaskarżany brak działania musi bowiem stanowić naruszenie TWE, tj. naruszać ogólne zasady prawa, stanowić nadużycie władzy lub niewykonanie obowiązku nałożonego TWE itp. Co więcej, obowiązek wydania aktu prawnego musi być dostatecznie konkretny, tj. musi być wiadomo, o przyjęcie jakiego aktu chodzi Skarżący musi w swoim wniosku dokładnie wskazać, wydania jakiego typu środka zaniechała instytucja. Nie chodzi tu tylko o generalne wskazanie formy środka (rozporządzenie, decyzja itp.), lecz jego merytorycznej zawartości W sprawie PE v. Rada77 nie zadowoliło ETS generalne wskazanie PE, że Rada nie podjęła działań w celu stworzenia wspólnej polityki transportowej. Natomiast ETS uznał za wystarczająco precyzyjne wskazanie przez PE, że zaniechanie Rady polegało na nieuchwaleniu wspólnych 75 W sprawie 7/54 & 9/54 Groupement des Industries Siderurgiąues Luxemburgeoises v. Wysoka Władza (Zb. Orz. 1954-1956, s. 175; Orzecznictwo, s. 413) ETS stwierdził, że „postępowanie wszczęte na podstawie art. 35 ust. 3 TWE jest postępowaniem o unieważnienie decyzji, o której mowa w art. 33 i stąd podlega warunkom tam przewidzianym". 76 W ten sposób np. sprawa 15/70 Amadeo Chevalley v. Komisja, Zb. Orz. 1970, s. 975; Orzecznictwo, s. 417. 77 Np. sprawa 13/83 PE v. Rada, Zb. Orz. 1985, s. 1513. 297 reguł dotyczących transportu międzynarodowego i warunków, jakie muszą spełniać przewoźnicy, aby móc działać na wspólnym rynku. Warunkiem dopuszczalności skargi jest wezwanie organu do podjęcia określonego działania przez zainteresowany tym podmiot. TWE i TEWWiS nie ustalają żadnego limitu czasowego, ETS przyjął, że termin ten nie jest nieograniczony i powinien zamknąć się w rozsądnym okresie, którego długość jest uzależniona od okoliczności danej sprawy78. Jeśli w ciągu dwóch miesięcy wezwany organ nie określił swojego stanowiska79 i/lub nie wydał aktu prawnego oczekiwanego przez zainteresowany podmiot, skarga może zostać złożona w ciągu następnych dwóch miesięcy do ETS (lub SPI w przypadku skarg podmiotów prywatnych)80. Natomiast, jeśli organ zajmie wyraźnie stanowisko negatywne wobec przyjęcia aktu, skarga na zaniechanie nie może zostać złożona — z braku bezczynności Organ zaczął działać, podjął decyzję, która ewentualnie może zostać zaskarżona; właściwą do tego procedurą jest już art. 230 (dawny art. 173), a nie 232 (dawny art. 175). Jeśli wezwany organ uchwali akt prawny po upływie dwumiesięcznego terminu, o którym była mowa, spór staje się w tej części bezprzedmiotowy. ... ..., ...... . 11.5.2. Legitymacja czynna ¦¦'¦¦' Do wystąpienia ze skargą uprawnione są trzy kategorie powodów: — państwa członkowskie, PE, Rada, KE81, tzw. podmioty uprzywilejowane — mają legitymację o charakterze ogólnym i nie muszą wykazywać swego interesu do działania; — EBC — w sprawach wniesionych w zakresie jego kompetencji — nie ma zatem legitymacji ogólnej, ale nie musi wykazywać swego interesu procesowego, wystarczy dowód, że działa w zakresie swoich kompetencji; i — osoby fizyczne i prawne — tzw. podmioty nieuprzywilejowane — r muszą wykazać swój interes prawny, poprzez udowodnienie, że są podmiotami, których akt prawny miał dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie. 78 Patrz sprawa 59/79 Netherlands v. Komisja (Zb. Orz. 1979, s. 639), w której ETS uznał, że Holandia przekroczyła rozsądny termin wzywając KE do działania wobec Francji 18 miesięcy od uzyskania informacji od Komisji, z której wynikało, że francuski plan restrukturyzacji nie narusza postanowień TWE o pomocy państwa. 79 Nieokreślenie stanowiska przez organ nie musi przyjmować żadnej szczególnej formy. Wystarczy, że z postępowania organu wynika, że nie zamierza podjąć oczekiwanych działań. 80 Kopia wezwania musi być dołączona do pozwu. 81 Art. 232 TWE stanowi, że skargę mogą wnieść „pozostałe instytucje Wspólnot". Termin, zgodnie z brzmieniem art. 7 (dawny art. 4) TWE, obejmuje również ETS i TO, jest jednak oczywiste, że jako organy władzy sądowej i kontrolnej nie mogą występować z omawianą tu skargą. 298 11.5.3. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych Skargę może wnieść każdy, a więc nie tylko obywatel UE (państwa członkowskiego), do kogo nie został „skierowany jakikolwiek akt instytucji Wspólnoty, inny niż zalecenie lub opinia" (art. 232 ust. 3 /dawny art. 175/). Z brzmienia przepisu art. 232 ust. 3 wynika, że jednostki mogą wszcząć postępowanie tylko w przypadku, gdy nie została skierowana do nich decyzja, bowiem jest to jedyny akt, który może być adresowany bezpośrednio do jednostki ETS złagodził jednak restryktywne przesłanki dopuszczalności wnoszenia przez jednostki powództwa z art. 232 TWE i dopuścił możliwość skorzystania z tej skargi przez osoby fizyczne i prawne w sytuacji, gdy organ wspólnotowy nie wydał określonej decyzji adresowanej do osoby trzeciej, jeśli jej postanowienia dotyczyłyby powoda w sposób bezpośredni i indywidualny82. Takie podejście ETS było podyktowane chęcią wyrównania pozycji podmiotów prywatnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego i skargi na bezczynność (jeśli podmiot może skarżyć nieważność takich aktów, to także powinien móc skarżyć zaniechanie ich wydania). Osoby fizyczne i prawne nie mają prawa do występowania ze skargą na bezczynność organu, jeśli ten nie wydał rozporządzenia o określonej treści83. Wynika to po pierwsze z literalnej wykładni art. 232 ust. 3 TWE, a po drugie, w przypadku skargi na bezczynność organu, gdzie przedmiotem postępowania jest nie unieważnienie już istniejącego aktu prawnego, ale „zmuszenie" organu do wydania określonego aktu, nie można posłużyć się analogią z art. 230 TWE, który dopuszcza zaskarżanie przez jednostki rozporządzeń, jeśli w istocie są decyzjami, a ich postanowienia dotyczą powoda w sposób bezpośredni i indywidualny. Niemożliwe jest bowiem przewidzenie treści rozporządzenia, które ma być dopiero wydane, a więc nie da się też ustalić, czy jego postanowienia dotykałyby powoda w sposób bezpośredni i indywidualny (nie jest jednak wykluczone, że w szczególnych okolicznościach konkretnej sprawy ETS zmieni opinię). Powodowie nieuprzywilejowani nie mogą też zaskarżyć nieuchwalenia zaleceń i opinii 11.5.4. Skutki stwierdzenia bezczynności Orzeczenie ETS ma charakter deklaratoryjny, stwierdza istnienie bezprawnego zaniechania instytucji WE. Zobowiązuje to instytucję do wydania wymaganego aktu prawnego. Zgodnie z art. 233 TWE, instytucja ma obowiązek podjęcia koniecznych kroków celem wykonania orzeczenia ETS (lub SPI). Jeśli to nie nastąpi — pozostaje ponowne wniesienie skargi na bezczynność. Roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone za pomocą skargi odszkodowawczej. 82 Patrz sprawy C-107/91 ENU SA v. KE, Zb. Orz. 1993, s. 1-599. Zob. też opinię Rzecznika Generalnego w sprawie 15/71 Mackprang v. KE, Zb. Orz. 1971, s. 797. 83 Patrz sprawa 134/73 Holtz und Willemsen GmbH v. Rada, Zb. Orz. 1974, s. 1. 299 11.6. Skarga odszkodowawcza Skarga odszkodowawcza (art. 235 /dawny art. 178/ TWE w związku z art. 288 /dawny art. 215/ TWE) stanowi istotne uzupełnienie wspólnotowego systemu ochrony prawnej. Służy ochronie podmiotów prywatnych, rekompensując ich słabszą pozycję w zakresie kontroli legalności aktów wspólnotowych. Skarga odszkodowawcza może dotyczyć rekompensaty szkód wynikłych z tytułu kontraktów lub deliktów WE. 11.6.1. Odpowiedzialność kontraktowa WE j. Zgodnie z art. 288 (dawny art. 215) „odpowiedzialność kontraktową Wspólnoty reguluje prawo właściwe dla danej umowy"; do dochodzenia odpowiedzialności właściwe są sądy krajowe84; możliwe jest też poddanie takich umów jurysdykcji ETS zgodnie z art. 238 (dawny art. 181) TWE. Przepis ten stanowi, że ETS jest właściwy do orzekania na podstawie ^klauzuli arbitrażowej85 jakiejkolwiek umowy prawa publicznego lub prywatnego" zawartej przez WE lub w jej imieniu. ETS do oceny swojej właściwości stosuje prawo wspólnotowe86. WE może zawierać zarówno umowy prawa cywilnego, jak i prawa publicznego. Nie jest obecnie jasne, czy o charakterze umowy, a w konsekwencji o prawie właściwym, rozstrzyga prawo wspólnotowe, czy lex fori. 11.6.2. Odpowiedzialność deliktowa WE Skarga odszkodowawcza ma charakter autonomiczny. ETS wyjaśnił, że została ona wprowadzona jako skarga samodzielna, mająca do spełnienia w ramach systemu skarg cel specjalny, a jej stosowanie podlega warunkom, wynikającym ze specyficznej natury tej skargi Różni się ona tym od skargi o unieważnienie, że celem jej nie jest zniesienie konkretnego środka, lecz kompensacja szkody spowodowanej przez instytucję. Forma szkody musi być zatem jasno wskazana przez powoda. Skoro cel skargi odszkodowawczej jest inny aniżeli skargi z art. 230 i 232, nie jest zatem konieczne uprzednie wytoczenie powództwa na podstawie jednego z tych przepisów87, dochodzenie odszkodowania nie jest koniecznie związane z uprzednim uznaniem środka za bezprawny. Art. 288 (dawny art. 215) ust. 2 może być zatem stosowany do kwestionowania legalności działania lub zaniechania, które nie było kwestionowane bezpośrednio na podstawie art. 230 lub 232. 84 Na podstawie art. 240 (dawny art. 183). 85 Traktat powinien posługiwać się raczej terminem „klauzula sądowa", ETS nie pe'n bowiem roli sensu stricte sądu arbitrażowego. 86 Sprawa C-209/90 KE v. Feilhauer, orzeczenie z 8 kwietnia 1992 r. 87 Patrz sprawa 4/69 Liitticke v. Komisja, Zb. Orz. 1971, s. 325. 300 11.6.2.1. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej Art. 288 stanowi, że „w przypadku odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, pokrywa wszelkie szkody spowodowane przez instytucje lub funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków. Poprzedni akapit stosuje się, na tych samych zasadach, do szkód spowodowanych przez EBC lub jego funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków". Jest oczywiste, że prawa wewnętrzne państw członkowskich nie opierają się na identycznych zasadach deliktowej odpowiedzialności państwa, pojęcie więc „ogólne zasady wspólne dla praw Państw Członkowskich" daje duże możliwości interpretacyjne. ETS88 ma zatem znaczną swobodę w kształtowaniu zasad odpowiedzialności WE, opartych na systemach krajowych. Zgodnie z orzecznictwem ETS, WE odpowiada, gdy: — może być jej przypisane działanie lub zaniechanie — jest ono działaniem lub zaniechaniem jednej z instytucji WE, EBC lub funkcjonariusza WE; — zachowanie instytucji, EBC lub funkcjonariusza ma charakter bezprawny89; — powstała rzeczywista szkoda (dopuszczalne jest roszczenie wiążące się z dochodzeniem szkód nieuchronnych i przewidywalnych z dostateczną pewnością, nawet jeśli nie są one jeszcze dostatecznie oszacowane. Kompensacji podlega tylko taka szkoda, która przekracza granice zwykłego ryzyka gospodarczego nieodłącznie związanego z działalnością w danym sektorze); — istnieje bezpośredni związek przyczynowy między działaniem, lub zaniechaniem, a doznaną szkodą. WE jako całość ponosi odpowiedzialność, przed ETS jest reprezentowana przez tę instytucję lub instytucje, którym zarzuca się działanie lub zaniechanie powodujące szkodę90. Gdy skarga dotyczy aktu prawnego przyjętego przez Radę na wniosek KE, postępowanie może toczyć się przeciwko obydwóm instytucjom. Art. 46 Statutu ETS zastrzega, że skargi odszkodowawcze mogą być wnoszone w ciągu pięciu lat od zdarzenia wywołującego szkodę, wprowadza również innego rodzaju ograniczenia. ...... ...... , , .; ., . ,. ^•6.2.2.Bezprawność działania lub zaniechania Skargę odszkodowawczą przewidują również TEWWiS oraz TEWEA. Zasady odpowiedzialności przewidziane w art. 40 TEWWiS i obu traktatach rzymskich 02nią się. Art. 40 wymienia bowiem wyraźnie — bezprawne działanie lub godnie z art. 235 (dawny art. 178) TWE ETS jest właściwy do rozpoznawania sporów 89 "tysęcych wynagrodzenia szkód wymienionych w art. 288, akapit drugi; od 1994 r. — SPI. 90 s ten sposób w cyt. wyżej sprawie 4/69 Alfons Luticke GmbH v. KE. Prawy połączone 63 - 69/72 Werhahn v. Rada, Zb. Orz. 1973, s. 1229. 301 zaniechanie WE lub zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza, w czasie wykonywania przez niego obowiązków służbowych91. Art. 288 (dawny art. 215) TWE i 188 TEWEA nie zawierają odniesień do bezprawności lub winy. Jest jednak oczywiste, że ETS kontynuuje linię orzeczniczą przyjętą w związku z TEWWiS w odniesieniu do pozostałych traktatów, starając się zapewnić, jeśli jest to możliwe, najściślejsze ujednolicenie prawa wszystkich trzech WE. Kontynuacja ta nie oznacza jednak, że odpowiedzialność jest identyczna na podstawie wszystkich trzech traktatów. W ten sposób TWE i TEWEA (w odróżnieniu do TEWWIS, gdzie odpowiedzialność jest jasno ograniczona) nie wykluczają odpowiedzialności nie opartej na winie (nie jest do końca jasne, czy odpowiedzialność oparta jest na winie, ETS wydaje się jednak zakładać, że sprzeczność z prawem stanowi winę). Kontynuacja oznacza zatem oparcie odpowiedzialności, co do zasady, na bezprawności i dopuszczenie wyjątków — tj. także odpowiedzialności obiektywnej, np. na zasadzie ryzyka. W przypadku zaniechania ETS wymaga istnienia obowiązku działania (nie wystarcza kompetencja do działania), w przypadku działania, samo działanie musi być bezprawne lub przeprowadzone w sposób bezprawny. W zasadzie może chodzić o każde złe administrowanie: brak nadzoru nad funkcjonariuszami organów, którym delegowano kompetencje, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przed podjęciem decyzji, podjęcie decyzji na podstawie fałszywych faktów, wprowadzenie w błąd informacjami, nie przekazanie informacji itp., a także naruszenie prawa służącego ochronie jednostki Nie każdy jednak przejaw złego zarządzania powoduje odpowiedzialność, niezbędny jest określony stopień „zawinienia"92, błąd np. co do faktów, jeśli procedowano w sprawie we właściwy sposób nie musi powodować odpowiedzialności. W ten sposób w sprawach 19, 20, 25, 30/69 D. Richez-Praise i inni v. KE93, ETS uznał, że przyjęcie nieprawidłowej interpretacji postanowienia nie stanowi samo w sobie bezprawnego działania. Nawet jeśli władze wymagają od zainteresowanych zwrócenia się o informacje do kompetentnych organów, organy nie są koniecznie zobligowane do gwarantowania poprawności udzielonej informacji Zwłoka natomiast ze strony odpowiednich władz w skorygowaniu niepoprawnej informacji do czasu, gdy zainteresowane osoby podjęły już decyzję w swojej sprawie na podstawie błędnej informacji (w tym przypadku urzędnicy WE podjęli decyzje o przejściu na emeryturę), stanowi bezprawne działanie lub zaniechanie, które czyni Wspólnotę odpowiedzialną za konsekwencje złej informacji 91 Art. 40 wywodzi się z koncepcji prawa francuskiego, rozróżnienia „faute de service"-aktu urzędnika działającego w ramach swoich funkcji oraz „faute personnelle"- zawinionego aktu urzędnika. W prawie francuskim rozróżnienie służy określeniu właściwości sądu, w pierwszym przypadku właściwy jest sąd administracyjny, w drugim — cywilny. 92 Próg bezprawności jest szczególnie wysoki w przypadku odpowiedzialności za akty prawodawcze, zwykła bezprawność nie wystarcza, konieczne jest arbitralne działanie (zob. pkt 7.2.3. niniejszego rozdziału). 93 Zb. Orz. 1970, s. 325; Orzecznictwo, s. 446. 302 WE można przypisać nie tylko bezprawne działania i zaniechania jej instytucji, ale także zachowania jej funkcjonariuszy. Odpowiedzialność za akt funkcjonariusza powstaje, gdy funkcjonariusz WE działa bezprawnie94: nie wykonuje poleceń, działa niedbale, narusza prawo lub działa w złej wierze. Ilustracją tego typu sytuacji jest sprawa 145/83 Adams v. KE95, jeden z nielicznych przypadków, w których przyznano jednostce pokaźne odszkodowanie. W tym przypadku jeden z urzędników WE ujawnił dokumenty firmie, przeciwko której toczyło się postępowanie o stosowanie praktyk nieuczciwej konkurencji wszczęte na podstawie poufnych informacji, z których wynikało jasno od kogo informacje te pochodzą. ETS uznał, że KE naruszyła w ten sposób obowiązek dochowania poufności, nie wnikał czy postępowanie urzędnika było zawinione, niedbalstwo urzędnika jasno jednak wynikało z ustalonych przez ETS faktów. WE odpowiada za działanie swoich funkcjonariuszy jedynie, gdy działanie mieści się ściśle w granicach powierzonych im zadań. Stosowany przez ETS test ogranicza odpowiedzialność WE. W sprawie 9/69 Sayag v. Leduc96, dotyczącej identycznego art. 188 TEWEA, ETS uznał, że wykonywanie obowiązków przez funkcjonariusza WE, co do zasady nie obejmuje korzystania z prywatnych samochodów podczas służby. Jedynie w przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności o tak wielkiej wadze, że bez użycia przez funkcjonariusza prywatnych środków transportu Wspólnota nie mogłaby wykonać powierzonych jej zadań, użycie samochodu mogłoby być uważane za „wykonywanie zadań" przez funkcjonariusza. 11.6.2.3.Bezprawność legislacyjna ' ' •.''•.' WE mogą również ponosić odpowiedzialność za akty prawne — decyzje indywidualne97, a także akty o charakterze generalnym, np. rozporządzenia, w tym ostatnim przypadku (tzw. bezprawność legislacyjna lub normatywna)98 — pod warunkiem jednak wypełnienia dodatkowych przesłanek. W sprawie 5/ 71 Aktien-Zuckerfabrik Schóppenstedt v. Rada99, ETS stwierdził, że „gdy chodzi 94 W sprawie 14/60 Meroni v. Wysoka Władza (Zb. Orz. 1961, s. 161) ETS przyjął, że bezprawność obejmuje „niewybaczalne błędy"; w sprawach 19 i 21/60 oraz 2-3/61 Societe Fives Lilie Cail et al. v. Wysoka Władza (Zb. Orz. 1961, s. 281 i 297) — „poważne zaniedbanie obowiązku nadzoru wymaganego standardem należytej staranności". 95 Zb. Orz. 1985, s. 3539; Orzecznictwo, s. 449. 96 Zb. Orz. 1969, s. 329; Orzecznictwo; s. 445. 97 Jeśli kwestionowanym aktem jest decyzja, do zasądzenia odszkodowania wystarcza oprócz stwierdzenia istnienia szkody i związku przyczynowego, ustalenie istnienia jakiegokolwiek naruszenia prawa przez ten akt, zob. sprawa 253/84 GAEC v. Rada i Komisja, Zb. Orz. 1987, s. 123. 98 Tzw. skarga na bezprawność legislacyjną lub normatywną, nie wszystkie prawa państw członkowskich znają ten rodzaj odpowiedzialności 99 Zb. Orz. 1971, s. 975; Orzecznictwo, s. 447. 303 o działania legislacyjne związane z dokonywaniem wyborów polityki gospodarczej, Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności deliktowej za szkodę wyrządzoną jednostce w konsekwencji takiego działania, na mocy postanowień drugiego paragrafu dawnego art. 215 Traktatu, jeśli nie miało miejsca wystarczająco oczywiste pogwałcenie nadrzędnej normy prawa dotyczącej ochrony jednostki". Tzw. formuła Schóppenstedt odzwierciedla zasadę ogólną, ponieważ prawie wszystkie środki legislacyjne WE dotyczą w pewien sposób wyboru polityki gospodarczej. Treść aktu determinuje jego charakter. Jeśli akt dotyczy ogólnych wyborów polityki gospodarczej dokonywanych przez instytucje WE w wykonywaniu ich kompetencji, akt podpada pod formułę Schópenstedt. Instrumentami, które z założenia stanowią akty legislacyjne są rozporządzenia i dyrektywy. Dla odróżnienia, jeśli akt stanowi proste zastosowanie postanowienia ogólnego i/lub nie zawiera wyboru polityki, będzie zaledwie środkiem administracyjnym podpadającym pod zwykłe zasady odpowiedzialności Akt normatywny, np. rozporządzenie, który w postępowaniu z art. 230 został uznany za dotyczący skarżącego indywidualnie nadal uważany jest za normatywny w odniesieniu do postępowania odszkodowawczego100. Jeśli decyzja adresowana jest do wszystkich państw członkowskich, może być, w zależności od treści, potraktowana jako akt normatywny. Decyzje, które upoważniają krajowe środki legislacyjne nie są traktowane jako akty legislacyjne. Stwierdzenie naruszenie nadrzędnej normy prawa wiąże się z określeniem miejsca kontrolowanego aktu w hierarchii norm prawa WE. Nadrzędne normy prawa mogą być postanowieniami zarówno Traktatów, ogólnych zasad prawa, jak i aktów prawa wtórnego, na których opiera się kwestionowany akt. Nadrzędna norma musi dotyczyć ochrony jednostek (co zawęża zakres odpowiedzialności). Może to być np. naruszenie art. 12, 28, 29, 33 czy 34 TWE (wynika to z dotychczasowej praktyki Trybunału)101, zasady proporcjonalności, zasady ochrony uprawnionego oczekiwania, zasady niedyskryminacji, zasady dobrej administracji, praw fundamentalnych102. Nie wystarcza zatem, że uprzednio akt prawny został uznany za nieważny przez ETS. ETS wyjaśnił co oznacza „wystarczająco oczywiste pogwałcenie" (sufficiently flagrant violatioń) w sprawie 83/76 Bayerische HNL. ETS uznał rozporządzenie Rady za nieważne w trzech orzeczeniach wstępnych. Gdy grupa przedsiębiorstw wniosła skargę o odszkodowanie przeciwko Radzie i KE, ETS stwierdził, że pogwałcenie nadrzędnej normy prawnej nie było wystarczająco oczywiste. W dziedzinach, w których WE korzysta z dużej swobody działania, np. wspólna polityka rolna, odpowiedzialność wchodzi grę tylko w przypadku, gdy 100T-480 i T-483/93 Antillean Rice Mills (supra). 101 Trybunał nie uznał za naruszenie nadrzędnej normy dotyczącej ochrony jednostek naruszenia art. 37 TWE, dotyczącego wspólnej organizacji rynków rolnych, patrz T-571/93 Lefetwre i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1995, 11-2398. 102 Zasada podziału kompetencji między instytucjami WE nie stanowi normy chroniącej jednostkę Sprawa 106/81 Kind v. EWG, Zb. Orz. 1982, s. 2885. 304 instytucje w sposób oczywisty i poważny przekroczyły granice wykonywania swoich uprawnień (institution concerned has manifestly and gravely diregar-ded the limits on the exercise of its powers)W3. Późniejsze orzecznictwo ETS wskazuje, że ETS bada zarówno powagę przekroczenia uprawnień, jak i powagę jego konsekwencji ujawniającą się np. w liczbie dotkniętych osób (mała grupa nie może ponosić kosztów działań podjętych w interesie ogółu, bez odpowiedniej kompensacji), skali szkody w świetle normalnego ryzyka gospodarczego związanego z działaniem w danym sektorze. W sprawie Amylum v. Rada i KE ETS przyjął, że odpowiedzialność WE za akt prawny może mieć miejsce tylko, gdy zachowanie instytucji „graniczyło z arbitralnością" (was verging on the arbi-trary); ten wysoki próg zawinienia został jednak obniżony. W kolejnej sprawie ETS odrzucił wymóg zachowania graniczącego z arbitralnością104. W orzeczeniu z 1996 r. w sprawach połączonych C—46/93 i C—48/93 Brasserie du Picheur oraz Factortame105 ETS wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii reżimu odpowiedzialności z tytułu bezprawności legislacyjnej instytucji WE, wskazując jednocześnie, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego przez władzę ustawodawczą powinna opierać się na tych samych zasadach. A zatem, odpowiedzialność za działania władzy prawodawczej (państwa członkowskiego i instytucji wspólnotowych) może mieć miejsce tylko, gdy spełnione są trzy warunki: — prawo wspólnotowe nadaje jednostkom uprawnienie (ma miejsce pogwałcenie nadrzędnej normy prawa dotyczącej ochrony jednostek); — pogwałcenie prawa jest wystarczająco poważne (władza prawodawcza w sposób oczywisty i poważny przekroczyła granice wykonywania swoich uprawnień); — istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostkę. W tym zakresie sąd rozstrzygający sprawę powinien uwzględnić m.in. stopień jasności i precyzyjności naruszonej normy, zakres swobody oceny pozostawionej przez naruszoną normę organom państwowym lub wspólnotowym, zamierzony lub niezamierzony charakter popełnionego czynu lub wyrządzonej szkody, dopuszczalny lub niedopuszczalny błąd co do prawa. 11.6.2.4. Konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich Prawo wspólnotowe wymaga często zastosowania przez odpowiednie władze krajowe środków wykonawczych. Jeśli w wyniku takiego działania zostaje wyrządzona szkoda jednostce powstaje pytanie czy skarga ma być skierowana przeciwko władzom krajowym i dochodzona w prawie krajowym, czy przeciwko WE. Po okresie niepewności charakteryzującym się tendencją do „przerzucania" skarg na 103 Sprawy połączone 83 i 94/76 HNL v. Rada i KE, Zb. Orz. 1978, s. 1209. ^ Sprawy połączone C-104/89 i C-37/90 Mulder v. R i KE, Zb. Orz. 1992, s. 11-3061. Zb. Orz. 1996, s. 1-1029; Orzecznictwo, s. 234. 305 drogę krajową106, ETS wyjaśnił sprawę konkurencyjnej odpowiedzialności państw członkowskich107. Jeśli kwestionowany środek przyjęty był przez organ krajowy w celu wykonania prawa wspólnotowego, ETS (obecnie SPI) będzie właściwy do rozpatrzenia skargi odszkodowawczej, gdy zarzucana w skardze bezprawność nie może być przypisana władzom krajowym, natomiast daje się przypisać WE. Jeśli władze krajowe działają zgodnie z wyraźnymi wskazówkami instytucji WE bezprawność jest przypisywana instytucjom. ETS przyjął także, że gdy najbardziej bezpośrednią przyczyną szkody jest działanie władz krajowych, skarga odszkodowawcza jest dopuszczalna tylko po wyczerpaniu dostępnych środków procedury krajowej. Nie jest wymagane wyczerpanie drogi wewnętrznej, gdy środki krajowe nie stanowią efektywnej ochrony jednostki i zadośćuczynienia jej za doznaną szkodę108. ....... 11.6.2.5. Odpowiedzialność funkcjonariuszy wspólnotowych wobec WE Ostatni akapit art. 288 TWE — „Odpowiedzialność osobistą funkcjonariuszy wobec Wspólnoty regulują przepisy Regulaminu dotyczącego funkcjonariuszy lub Warunki zatrudnienia" — stanowi naturalne dopełnienie odpowiedzialności WE z tytułu działania i zaniechania funkcjonariuszy WE. 12. Anna Wyrozumska Państwa członkowskie a Unia Europejska Literatura: M. Blanąuet, Uartide 5 du traite C. E. E. Recherche sur les obligations de fidelite des Etats metnbres de la Communaute, Paris 1994; P. Craig, G. de Burca, EU Law, Text, Cases, Materials, 3rd ed., Oxford 2003, E. Cross, Pre-emption ofMember State Law in the European Economic Community: A Framework Analysis, CMLRev. 1992, vol. 29, nr 3; S. Dudzik, Zasada subsydiarności na tle obecnych przemian w Unii Europejskiej, PPE 1999, nr 2(6), A. Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, PiP 1995, nr 5; N. Emiliou, The principle of proportionality in European Law. A Comparative Study, London-The Hague-Boston, 1996; P. Feral, Le principe de subsidiarite dans WE, RDP 1996, nr 1; A. Goucha Soares, Pre-emption, Conflict of Powers and Subsidiarity, ELRev. 1998, vol. 23, nr 2; M. Górka, Obowiązek zwrotu nienależnych opłat jako skutek naruszenia przez państwo prawa wspólnotowego, w: Implementacja prawa krajowego w krajowych porządkach prawnych, pod red. C. Mika, Toruń 1998; M. Górka, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, PPE 1997, nr 12; N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państw członkowskich za naruszenie prawa Wspólnot Europejskich, w: Implementacja prawa krajowego w krajowych porządkach prawnych, pod red. C. Mika, Toruń 1998; P. Saganek, Kompetencje Wspólnoty Europejskiej a kompetencje państw członkowskich, Warszawa 2001; J. A. Usher, General Principles of EC Law, London-New York 1998; Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999. 12.1. Uwagi wstępne UE „stworzyły" państwa członkowskie. Są one stronami traktatów założycielskich, mogą je zmienić, korzystając z procedury rewizyjnej zawartej w art. 48 TUE. Państwa członkowskie powierzały stopniowo (kolejnymi traktatami) WE i UE określone kompetencje i zadania, zarówno w sferze wewnętrznej jak i w sferze stosunków zewnętrznych; w szerokim zakresie kompetencje do stanowienia prawa w określonych dziedzinach, w mniejszym stopniu kompetencje władzy wykonawczej i sądowniczej. 106Patrz kontrowersyjne orzeczenie w sprawie 96/71 R&V Haegeman v. JCE, Zb. Orz. 1972, s. 1005; Orzecznictwo, s. 448. 107 W orzeczeniu Krohn v. KE C 175/84, Zb. Orz. 1986, s. 753. / 108 C-281/82 Unifrex v. Komisja, Zb. Orz. 1984, s. 11-1201 306 12.2. Zasada lojalności i szczerej współpracy ^a państwach członkowskich jako stronach umów międzynarodowych konstytuujących WE oraz UE spoczywa, zgodny z Konwencją wiedeńską o prawie trak- 307 tatów z 1969 r., obowiązek przestrzegania zaciągniętych zobowiązań (zasada pacta sunt sewanda). Obowiązek ten znalazł wyraz w I filarze UE w art. 10 (dawny art. 5) TWE1. Zgodnie z tym artykułem: „Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań. Powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu". Art. 10 TWE odzwierciedla przede wszystkim jednak fundamentalną zasadę, na której opiera się WE, a mianowicie zasadę lojalności i szczerej współpracy (zwaną także zasadą solidarności, zasadą lojalnej współpracy itp.), wielokrotnie powoływaną przez ETS. To właśnie z tej zasady, ETS wywiódł najważniejsze obowiązki państw członkowskich, jak np.: — obowiązek stosowania (wykonywania) prawa wspólnotowego w prawie krajowym, przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego; — zakaz stanowienia prawa sprzecznego z przepisami prawa wspólnotowego, obowiązek eliminacji z prawa krajowego przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym; — ściganie naruszeń prawa wspólnotowego (np. zwalczanie oszustw godzących w interesy WE — art. 280 TWE); — odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego; — wspieranie organów wspólnotowych przez udzielanie im informacji i współpracę; — obowiązek udzielania informacji i współpracy między organami państw członkowskich. Przykłady z orzecznictwa ETS, odwołującego się do art. 10 TWE: Jednym z obowiązków wywiedzionych przez ETS z art. 10 TWE, jest obowiązek informowania Komisji o działaniach prawnych podejmowanych przez państwa członkowskie (notyfikacja) i uzyskanie zgody Komisji na wszelkie środki jednostronne — sprawa 141/78 połowów morskich Republika Francuska v. Wielka Brytania2. Nie czekając na przyjęcie wspólnotowych przepisów dotyczących ochrony zasobów żywych (zapowiadanych w innych aktach WE), Wielka Brytania wydała rozporządzenie krajowe zakazujące używania pewnego rodzaju sieci na określonych akwenach morskich. Spór powstał w związku z aresztowaniem przez brytyjską straż przybrzeżną francuskiego kutra dokonującego połowów zakazanym rodzajem sieci Rząd francuski zarzucił władzom brytyjskim sprzeczność rozporządzenia z prawem wspólnotowym. ETS podzielił opinię rządu francuskiego, podkreślił przy tym że Wielka Brytania naruszyła zasadę lojalności, ponieważ choć poinformowała Komisję o przyjętym rozporządzeniu, nie zaczekała na pozwolenie Komisji 1 Podobnie art. 192 TEWEA oraz art. 86 akapit 1 TEWWiS. 2 Zb. Orz. 1979, s. 2925; Orzecznictwo, s. 73 i nast. 308 W sprawie 44/84 Hurd3 powód, nauczyciel w Szkole Europejskiej finansowanej przez WE, od którego władze brytyjskie pobrały podatek dochodowy, argumentował, że ówczesny art. 5 TWE, stwarza zobowiązanie państw członkowskich do powstrzymania się od podejmowania środków zakłócających funkcjonowanie instytucji (realizację celów Wspólnoty). ETS uznał, że na mocy obowiązku szczerej współpracy — dawny art. 5 — „zabrania się państwom członkowskim nakładania podatku dochodowego na wynagrodzenie wypłacane przez Szkoły Europejskie ich nauczycielom, jeżeli ciężar takiego opodatkowania jest ponoszony przez budżet Wspólnoty". Interesujące jest i inne stwierdzenie ETS, a mianowicie, że dawny art. 5 — „nie wywiera bezpośrednich skutków, na które można byłoby powołać się w stosunkach między państwami członkowskimi i ich obywatelami". Art. 10 TWE dotyczy zatem wyraźnie relacji państwa członkowskie — Wspólnota. Zasada lojalności odnosi się nie tylko do państw członkowskich i ich współpracy ze WE, ale i do instytucji wspólnotowych. ETS dał temu wyraz w kilku orzeczeniach4 . W szczególności w sprawie 2/88 — postępowanie karne v. Zwartveld i inni5, w którym zauważył, że „zasada ta wymaga nie tylko, aby państwa członkowskie przedsiębrały wszelkie środki konieczne dla zagwarantowania stosowania i efektywności prawa wspólnotowego, jeśli potrzeba przez wszczęcie postępowania karnego, lecz także nakłada na państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe wzajemny obowiązek szczerej współpracy". W tej sprawie ETS zobowiązał Komisję do udzielenia aktywnej pomocy sądowi krajowemu w postępowaniu karnym w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego, zażądał od Komisji przedstawienia sądowi raportów sporządzonych przez inspektorów Komisji i stawienia się funkcjonariuszy WE w sądzie w charakterze świadków. Do najważniejszych obowiązków UE i WE wobec państw członkowskich, wywiedzionych z zasady szczerej współpracy, należą: — respektowanie podstawowych interesów i struktur państw członkowskich (art. 6 akapit 1 TUE); — wspieranie organów państw członkowskich przy wykonywaniu prawa wspólnotowego; — dostateczne informowanie państw członkowskich o planowanych działaniach i aktach prawnych. 3 Zb. Orz. 1986, s. 47; Orzecznictwo, s. 76. 4 Por. projekt Konstytucji Europejskiej art. 5 ust. 2: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, Unia i Państwa członkowskie szanują się wzajemnie i pomagają sobie w wykonywaniu zadań wynikających z Konstytucji. Państwa Członkowskie ułatwiają wykonywanie zadań Unii i powstrzymują się od podejmowania środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów określonych w niniejszej Konstytucji". 5 Zb. Orz. 1990, s. 1-3365. 309 12.3. Podział kompetencji do stanowienia prawa między WE i państwa członkowskie System wspólnotowy zakłada istnienie dwu poziomów podejmowania decyzji (stanowienia prawa) — wspólnotowego i państw członkowskich. Rodzi to problemy podziału kompetencji Podobne problemy istnieją w państwach federalnych, w których pojawia się konieczność podziału odpowiedzialności między władzami federalnymi i władzami lokalnymi Do połowy lat osiemdziesiątych mechanizmem rozstrzygającym podział kompetencji między państwa członkowskie a WE był kompromis luksemburski. Pozwalał on państwu członkowskiemu zawetować projekty aktów wspólnotowych. Wykluczało to narzucanie państwu decyzji, której ono nie akceptowało. Zaprzestanie korzystania z kompromisu luksemburskiego oraz przyjęcie JAE, który wprowadził w wielu dziedzinach głosowanie większością kwalifikowaną, stworzyło swoistą próżnię. Potrzebny był nowy mechanizm. Mechanizmem tym stała się zasada subsydiarności/ pomocniczości (wprowadzona JAE jedynie w odniesieniu do ochrony środowiska naturalnego); jako zasada generalna, odnosząca się zarówno do działań UE, jak i zasada strukturalna prawa wspólnotowego wprowadzona Traktatem z Maastricht (art. 2 TUE oraz art. 5 TWE). W TUE art. 2 stanowi: ,,[..]Unia osiąga swe cele zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, określonymi w nim warunkami i harmonogramem, z poszanowaniem zasady pomocniczości, określonej w artykule 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską". Art. 5 akapit drugi TWE stanowi: „W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty. Działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu". Do podziału kompetencji odnoszą się także zasady określone w art. 1 i art. 6 TUE. Art. 1 wskazuje, że „Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi". Z kolei art. 6 stwierdza, że: „Unia respektuje tożsamość narodową Państw Członkowskich [..]". 12.3.1. Zasada kompetencji powierzonych WE są organizacjami międzynarodowymi. Zgodnie z ogólną regułą prawa międzynarodowego, organizacja międzynarodowa ma tyle kompetencji, ile przekażą jej państwa członkowskie (kompetencje wyraźne). Zakres kompetencji może także zostać rozbudowany w drodze praktyki Kompetencje mogą być w praktyce domniemywane z funkcji lub celów organizacji (kompetencje domniemane)-Pewne kompetencje przysługiwać mogą wyłącznie organizacji, inne mogą mieć 310 charakter mieszany, czyli przysługiwać zarówno państwom członkowskim, jak i organizacji TWE opiera się na doktrynie kompetencji powierzonych (zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej), czego wyrazem są dwa postanowienia Traktatu: art. 5 akapit 1: „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych", oraz art. 7, wskazujący, że każda z instytucji wspólnotowych „działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem". A zatem, WE nie przysługuje kompetencja do decydowania o swoich uprawnieniach, ani przyznawania sobie nowych kompetencji WE ma tylko te uprawnienia, które zostały jej powierzone przez państwa założycielskie, wyraźnie wskazane w Traktacie lub wywnioskowane z przepisów Traktatu. W praktyce interpretacja postanowień TWE doprowadziła do rozszerzenia kompetencji WE. Czynił to wielokrotnie ETS wskazując, że WE mają kompetencje nie tylko wtedy, gdy Traktat wyraźnie je przewiduje. ETS przyjmował początkowo, że istnienie danej kompetencji implikuje także istnienie innej kompetencji, która jest w sposób rozsądny konieczna dla wykonania poprzedniej. Następnie ETS poszedł jeszcze dalej przyjmując, że istnienie danego celu lub funkcji implikuje istnienie wszelkich kompetencji w sposób rozsądny koniecznych do jego osiągnięcia6. Trzeba dodać, że sam TWE daje możliwość poszerzenia kompetencji, przewiduje bowiem w art. 308 (dawny art. 235) specjalny mechanizm (tzw. kompetencje dodatkowe): „Jeżeli w czasie funkcjonowania wspólnego rynku, w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty okaże się konieczne podjęcie działania przez Wspólnotę, a niniejszy Traktat nie będzie przewidywał potrzebnych uprawnień, Rada podejmie konieczne środki, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim". Do lat siedemdziesiątych dawny art. 235 nie był w zasadzie stosowany, później stosowano go często. Posłużył rozszerzeniu kompetencji WE w zakresie polityki finansowej (umożliwił np. przyznanie pomocy państwom rozwijającym się, kompetencji tej TWE w ogóle nie przewidywał), socjalnej, zewnętrznej, rolnej itp. Do 1996 r. w zasadzie jedynym ograniczeniem działania dawnego art. 235 był wymóg uzyskania zgody na poszerzenie kompetencji wszystkich państw członkowskich (jednomyślność). Prowadziło to — zdaniem ETS — do nadużyć (pośrednio do pozbawiania parlamentów krajowych kompetencji prawotwórczej, zastosowanie dawnego art. 235 było dla rządów łatwiejszą drogą stanowienia prawa, aniżeli droga prawotwórcza w prawie krajowym). W 1996 r. w opinii 2/94 w sprawie przystąpienia WE do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r.7, ETS sprecyzował warunki odwoływania się do art. 235 TWE: — środek przyjęty na jego podstawie nie może być sprzeczny z zakazem ustanowionym TWE; — nie może on zastępować procedury zmiany TWE. ' -; 6 Patrz sprawa 281, 283-285, 287/85 Niemcy i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1987, s. 3203. 7 Zb. Orz. 1996, s. 1-1759; Orzecznictwo, s. 352. 311 12.3.2. Wybór podstawy prawnej Zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej implikuje konieczność opierania aktów prawa wspólnotowego na właściwej podstawie prawnej: każdy akt prawa wspólnotowego musi wywodzić się z odpowiedniej normy kompetencyjnej, upoważniającej do wydania aktu w danej dziedzinie (akt nie musi powoływać w swojej treści podstawy prawnej, musi ona jednak być łatwa do ustalenia). Norma taka wskazuje procedurę przyjęcia aktu (nie dotyczy to aktów prawnych KE, ponieważ procedurę głosowania w KE ustala regulamin). Wybór podstawy prawnej może być zakwestionowany przed ETS, a środek prawny oparty na niewłaściwej podstawie prawnej uznany za nieważny. Dokonanie wyboru właściwej podstawy prawnej jest istotne ze względu na wybór procedury stanowienia prawa, ponieważ procedura związana jest z właściwą równowagą instytucjonalną i determinuje zakres wpływu państw członkowskich, odnosi się także do problemu podziału kompetencji Podstawy prawne spełniają zatem dwie funkcje — umożliwiającą działania WE oraz ochronną. W TWE można wyróżnić pewne typy podstaw prawnych: — podstawy prawne dla działań w sektorach wertykalnie zintegrowanych, takich jak np. rolnictwo, transport; — podstawy, regulujące ustanowienie i funkcjonowanie wspólnego rynku; — art. 94 (dawny art. 100) i art. 95 (dawny art. lOOa) TWE — w sprawie stanowienia prawa w celu ustanowienia i funkcjonowania wspólnego rynku i rynku wewnętrznego; — podstawy prawne regulujące działania w płaszczyźnie horyzontalnej, np. środowisko, ochrona konsumenta i zdrowia. Są to dziedziny, które przecinają polityki wertykalne i dotyczą prawie każdej działalności gospodarczej; — podstawy prawne ustanawiające tzw. polityki poboczne, tj. kultura, edukacja, przemysł, współpraca dla rozwoju (nie mają raczej odniesień horyzontalnych, nie odnoszą się do innego sektora); — kompetencje dodatkowe — art. 308 (dawny art. 235) TWE. Istnienie wielu podstaw prawnych spowodowało konieczność określenia ich zakresu działania przez ETS. Początkowo ETS starał się określić formalną hierarchię między nimi Najniżej — znajduje się art. 308 TWE, który może być zastosowany tylko wtedy, gdy nie istnieje żadna inna norma kompetencyjna; na szczycie hierarchii ETS umieścił art. 37 (dawny art. 43) TWE, stanowiący podstawę do działań w polityce rolnej. Ilustruje te kwestie sprawa hormonów 68/86 Zjednoczone Królestwo v. Rada8. Wielka Brytania wniosła o unieważnienie dyrektywy zakazujące używania hormonów w produkcji zwierzęcej. Dyrektywę oparto na art. 43 (obecnie art. 37), który wymagał głosowania kwalifikowaną większością w Radzie. Zdaniem Wielkiej Brytanii, podstawą powinien być art. 100 (obecnie 94), 8 Zb. Orz. 1988, s. 855; Orzecznictwo, s. 197. 312 r - który wymaga jednomyślności ETS stwierdził, że właściwą podstawę stanowił art. 43, ponieważ art. 38 ust. 2 (obecnie art. 32 ust. 2) stwierdza, że zasady przewidziane dla utworzenia wspólnego rynku odnoszą się do produktów rolnych, jeśli nic innego nie wynika z art. 39-46 (obecnie art. 33-38). W ten sposób art. 38 ustanowił hierarchię między art. 43 i 100 TWE. „Chociaż Dyrektywa 85/649 zabraniająca używania w hodowli zwierząt pewnych substancji o działaniu hormonalnym zawiera aspekt związany z harmonizacją ustawodawstw krajowych w celu ochrony zdrowia konsumenta i zdrowia publicznego, to również reguluje warunki produkcji i marketingu mięsa w celu poprawy jego jakości, i stąd Rada była kompetentna do przyjęcia jej na podstawie jedynie art. 43". ETS odszedł później od sztywnej hierarchii podkreślając, że w każdym przypadku powinna być wybrana najbardziej właściwa podstawa prawna ze względu na cel i treść środka. Zasada ma znaczenie szczególnie dla przypadków, w których akt prawny może być oparty na kilku podstawach prawnych i trzeba wybrać jedną z uwagi na wykluczające się procedury stanowienia prawa. Zob. sprawa dwutlenku tytanu C-300/89 Komisja v. Rada9. ETS odpowiadał na pytanie, czy dyrektywa w sprawie procedur dla harmonizacji programów redukcji i ewentualnego wyeliminowania zanieczyszczeń spowodowanych odpadami przemysłu tytanowego powinna być oparta na dawnym art. 130s (w ten sposób Rada), czy też na dawnym art. lOOa (Komisja). ETS przyznał, że dyrektywa ma dwa cele: ochronę środowiska naturalnego oraz poprawę konkurencji w przemyśle tytanowym (a więc poprawę funkcjonowania wspólnego rynku). ETS poparł stanowisko Komisji, jak się wydaje, hierarchi-zując cele dyrektywy; za pierwszoplanowy cel tej dyrektywy ETS uznał zniesienie barier w konkurencji, harmonizację, a dopiero potem ochronę środowiska. Ponadto, zarówno z dawnego art. 130r ust. 2 jak i dawnego art. lOOa ust. 3 wynika, że uchwalenie środków na podstawie dawnego art. lOOa wymaga wzięcia pod uwagę wysokiego stopnia ochrony środowiska. Zob. także sprawa C—155/91 Komisja v. Rada10 — sprawa dyrektywy w sprawie odpadów opartej na dawnym art. 130s (zdaniem Komisji dyrektywa powinna być oparta na dawnym art. lOOa). ETS odróżnił dyrektywę w sprawie odpadów od dyrektywy, o którą chodziło w sprawie dwutlenku tytanu. Analizując jej treść, ETS uznał, że harmonizacja, jaką przewiduje detektywa ma za pierwszoplanowy cel ochronę środowiska i stworzenie efektywnego systemu gospodarki odpadami, jej skutki w dziedzinie konkurencji lub przepływu towarów są jedynie drugoplanowe, stąd właściwie wybrano art. 130s. Rozgraniczenie podstaw prawnych nie jest do końca jasne, jest to duży obszar dla prowadzenia przez ETS polityki integracyjnej (rozstrzyganie na korzyść podstaw wskazujących na łatwiejszą procedurę przyjęcia środka, np. kwalifikowaną większość, a nie jednomyślność). 9 Zb. Orz. 1991, 1-2867; Orzecznictwo, s. 202. 10 Zb. Orz. 1993,1-939. 313 12.3.3. Kompetencje wyłączne i konkurencyjne WE Podobnie jak w państwie federalnym, tak i we WE można wyróżnić kompetencje wyłączne WE lub państw członkowskich oraz kompetencje konkurencyjne (dzielone). W dziedzinach objętych kompetencjami konkurencyjnymi działać mogą i WE i państwa członkowskie. W zakresie kompetencji konkurencyjnych należy odróżnić kompetencje konkurujące alternatywnie i kompetencje konkurujące kumulatywnie. W przypadku kompetencji konkurujących alternatywnie, państwa członkowskie są uprawnione do działania tylko do momentu podjęcia działań przez WE. Jeśli dane zagadnienie zostanie uregulowane na szczeblu wspólnotowym, państwa członkowskie tracą wszelkie kompetencje w tym zakresie (wyjątki określają klauzule derogacyjne zawarte w prawie pierwotnym). Kompetencje konkurujące kumulatywnie pozostawiają państwom członkowskim możliwość aktywności, nawet jeśli WE podjęły już działania (np. art. 137 TWE); w razie konfliktu regulacji, należy go rozstrzygnąć zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. ETS, jedynie w odniesieniu do trzech dziedzin stwierdził wyraźnie, że WE posiada pierwotne kompetencje wyłączne, chodzi o trzy wspólne polityki — celną11, handlową12 i połowową13. Istnienie wyłączności kompetencji wspólnotowej nie oznacza, że państwa nie mogą w ogóle działać. Przyjęcie aktu wspólnotowego w danej dziedzinie może okazać się trudne, z uwagi np. na brak wymaganej większości głosów w Radzie. Aby zapobiec temu, w dziedzinach objętych kompetencjami wyłącznymi WE, jest dozwolone stanowienie prawa krajowego, pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody WE (KE). Wyłączność kompetencji WE polega zatem na wyłączności dysponowania nimi W zakresie polityki rolnej i transportowej oraz konkurencji, WE posiada kompetencje wyłączne po uchwaleniu odpowiednich aktów, w tym także dyrektyw harmonizacyjnych, jeśli nie pozostawiają one państwom żadnego marginesu swobody działania — są to tzw. kompetencje wyłączne przez wykonanie. W praktyce w zakresie podziału kompetencji między WE i państwa członkowskie, ETS stosował różne metody ochrony kompetencji wspólnotowej, m.in. zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która zapewnia, że w razie konfliktu między prawem krajowym i prawem wspólnotowym przeważa to ostatnie. ETS odwoływał się również do amerykańskiej doktryny przejęcia (the do-ctrine of pre-emption), przy czym w prawie wspólnotowym wyróżnia się przejęcie wyraźne (gdy prawo wspólnotowe zakazuje regulacji krajowej lub w inny sposób wymaga regulacji wspólnotowej) oraz przejęcie przez zajęcie 11 Sprawa C-125/94 Aprile Srl, en liąuidation v Administrazione delie finanze delio Sta-to, Zb. Orz. 1995, s. 1-2919. 12 Opinion 1/75, Understanding on a Local Costs Standard, Zb. Orz. 1975, s. 1361, opinia 1/78 w sprawie układu dotyczącego kauczuku naturalnego. c 13 Sprawa 804/79 Commission v. UK, Zb. Orz. 1981, s. 1072. A 314 pola (field occupation). Jeśli prawo wspólnotowe wyczerpująco reguluje daną dziedzinę, pole jest zajęte, regulacja krajowa jest niedopuszczalna. Działanie doktryny zajętego pola ilustruje sprawa 60/86 Komisja v. Zjednoczone Królestwo14. Komisja wniosła skargę przeciwko regulacji brytyjskiej, zakazującej dopuszczania do ruchu pojazdów nie wyposażonych w specjalne światła typu „dim-dip" (wzmacniające światła postojowe po zapuszczeniu silnika). Aneks I do dyrektywy 76/756 w sprawie ujednolicenia przepisów prawnych państw członkowskich w zakresie oświetlenia i sygnałów dźwiękowych pojazdów samochodowych określił wiele wymogów technicznych, jakie muszą spełniać pojazdy samochodowe dopuszczane do ruchu w państwach członkowskich. Nie przewidywał jednak instalacji świateł „dim-dip". Po wnikliwej analizie przepisów dyrektywy 76/756, ETS uznał, że stanowi ona regulację wyczerpującą. „Państwo członkowskie nie jest upoważnione do tego, aby wymagać od producentów, którzy dostosowali się do przepisów zawartych w dyrektywie, spełnienia warunków w niej pominiętych", ponieważ „muszą oni móc poruszać się swobodnie na wspólnym rynku". A zatem, istnieje wyczerpująca regulacja wspólnotowa, pole zostało zajęte, państwa członkowskie nie mogą przyjmować jednostronnych środków. Pozostawienie państwom swobody działania prowadziłoby do niepewności na rynku, gdyż producenci nie wiedzieliby czego właściwie się od nich wymaga15. O tym czy akt prawny, który prowadzi do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, może być w ogóle wydany, należy obecnie (od Traktatu z Ma- astricht) rozstrzygnąć zgodnie z zasadą subsydiarności/pomocniczości. Gdy akt zacznie obowiązywać, zasada subsydiarności przestaje działać. Wszystkie inne normy nadające kompetencje przewidziane w Traktatach określają w zasadzie kompetencje konkurujące kumulatywnie. Oznacza to, że właściwe są zarówno państwa członkowskie, jak i Wspólnoty, a o uprawnieniu do wykonywania kompetencji decyduje zasada subsydiarności. Podział kompetencji były jednym z najważniejszych problemów w pracach Konwentu. Zważywszy delikatność i złożoność materii, wynik prac Konwentu można uznać za satysfakcjonujący. Przepisy art. 9 oraz 11 -16 porządkują tę trudną dziedzinę następująco. Zasadę generalną określa art. 9: granice kompetencji Unii są określane zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych. Wykonywanie kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności Zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, Unia działa w granicach kompetencji powierzonych jej przez państwa członkowskie, zmierzając do osiągnięcia celów określonych w Konstytucji Kompetencje nie powierzone Unii przysługują państwom członkowskim. Konstytucja wyróżnia trzy zasadnicze rodzaje kompetencji: 14 Zb. Orz. 1988, s. 3921; Orzecznictwo, s. 361. 15 Patrz także sprawa 14/68 Walt Wilhelm, Zb. Orz. 1969, s. 1; Orzecznictwo, s. 40; sprawa 22/70 ERTA, Zb. Orz. 1971, s. 263; Orzecznictwo, s. 274: 3,4 i 6 lii, Kramer, Zb. Orz. 1976, s. 1279; Orzecznictwo, s. 279. 315 — kompetencje wyłączne - tylko Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast państwa członkowskie mogą to czynić jedynie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów przyjętych przez Unię (art. 11 ust. 1). Kompetencje te obejmują: ustanawianie zasad konkurencji, niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, po- — litykę pieniężną w odniesieniu do państw członkowskich, które przyjęły euro, wspólną politykę handlową, unię celną, ochronę biologicznych zasobów morza w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, zawieranie umów międzynarodowych (jeżeli zawarcie umowy zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii, jest niezbędne do umożliwienia wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznych lub wpływa na akt wewnętrzny Unii (art. 12)); — kompetencje dzielone - Unia i państwa członkowskie mają kompetencję legislacyjną i mogą przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji, lub postanowiła o zaprzestaniu jej wykonywania (art. 11 ust. 2). Do kompetencji dzielonych należą te kompetencje, które nie dotyczą dziedzin wskazanych jako objęte kompetencjami wyłącznymi (art. 12) oraz dziedzin, w których UE podejmować może jedynie działania wspierające, koordynujące, lub uzupełniające (art. 16). Wymienia je art. 13: rynek wewnętrzny, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (obecny III filar), transport i sieci transeuropejskie, energetyka, niektóre aspekty polityki społecznej, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego. Szczególne regulacje dotyczą badań, rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej (art. 13 ust. 3), a także współpracy na rzecz rozwoju oraz pomocy humanitarnej (art. 13 ust. 4). — kompetencje w zakresie prowadzenia działań wspierających, koordynujących lub uzupełniających działania państw członkowskich, nie zastępujących jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Dziedziny prowadzenia takich działań to: przemysł, ochrona i poprawa stanu zdrowia ludzi, edukacja, doskonalenie zawodowe, młodzież, sport, kultura, ochrona cywilna (art. 16). Akty prawnie wiążące przyjmowanie przez Unię w tych dziedzinach nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Szczególne regulacje dotyczą koordynacji polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia (art. 14) oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 15). 7 12.3.4. Kompetencje wyłączne państw członkowskich Z TWE wynika, że pewne rodzaje kompetencji zostały zastrzeżone przez państwa członkowskie do ich wyłączności (nie jest to katalog wyczerpujący, 316 tak samo jak nie można z całą stanowczością stwierdzić, które kompetencje stanowią kompetencje wyłączne WE). Wykonywane muszą być jednak w granicach poszanowania prawa wspólnotowego (zwłaszcza zasady niedyskryminacji, proporcjonalności, poszanowania swobód rynku wewnętrznego). Chodzi tu o następujące obszary TWE: — art. 58 — wprowadzanie niektórych ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału i płatności (zwłaszcza podatkowych); — art. 61— stosowanie środków dla utrzymania prawa i porządku oraz zabezpieczenia bezpieczeństwa wewnętrznego w sferze wiz, azylu, imigracji i polityk związanych ze swobodnym przepływem osób; — art. 135 — przyjęte przez WE środki w zakresie współpracy celnej nie mogą dotyczyć stosowania prawa karnego lub krajowego wymiaru sprawiedliwości; — art. 149 — treści nauczania, organizacja systemów edukacyjnych oraz ich różnorodność kulturalna i językowa; — art. 295 — regulacja reżimów własności; — art. 296 — produkcja i handel bronią, amunicją i materiałami wojenny- mi. Orzecznictwo ETS wskazuje także na inne dziedziny (np. status cywilny, obywatelstwo, patenty, bandera statku, podatki bezpośrednie od osób fizycznych, sport w aspekcie działalności nie mającej charakteru gospodarczego, polityka zagraniczna i bezpieczeństwa itd.). 12.3.5. Klauzule ochronne i stan wyższej konieczności TWE zakreślił wyraźne granice obowiązków państw członkowskich, przewidując specjalne klauzule ochronne dla sytuacji wyjątkowych. Tak więc na podstawie art. 296 żadne państwo członkowskie nie jest obowiązane dostarczać informacji, których rozpowszechnianie byłoby jego zdaniem sprzeczne z zasadniczymi interesami swojego bezpieczeństwa. Każde państwo może podejmować niezbędne — jego zdaniem — środki w celu ochrony zasadniczych interesów swojego bezpieczeństwa oraz dotyczące produkcji broni, amunicji i sprzętu wojennego albo handlu tymi artykułami (środki te nie powinny pogarszać warunków konkurencji na wspólnym rynku w zakresie produktów nie przeznaczonych dla celów wyraźnie wojskowych). Art. 297 przewiduje szczególne mechanizmy na wypadek poważnych wewnętrznych zaburzeń zakłócających porządek publiczny, wojny lub poważnego napięcia w stosunkach międzynarodowych, stanowiącego groźbę wojny, albo też w celu wywiązania się ze zobowiązań podjętych przez siebie dla zachowania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Państwa zasięgają wzajemnie opinii w celu wspólnego podjęcia działań niezbędnych dla zapewnienia sprawnego działania wspólnego rynku. Jeśli środki podjęte w wypadkach przewidzianych w art. 296 i 297 będą zakłócać warunki konkurencji na wspólnym rynku, KE wspólnie z zainteresowa- 317 nym państwem zbada warunki, na jakich środki te mogłyby być dostosowane do zasad ustalanych w TWE. Dalej art. 298 przewiduje specjalną skargę do ETS, którą KE lub państwo członkowskie może wnieść bezpośrednio do ETS (niezależnie od procedury określonej w art. 226 i 227), jeśli uważa, że inne państwo członkowskie nadużywa uprawnień przewidzianych w art. 296 i 297. ETS orzeka przy drzwiach zamkniętych. 12.3.6. Ochrona kompetencji państw członkowskich — minimum harmonizacji Doktryna przejęcia zaakceptowana w praktyce przez ETS, w szczególności w dziedzinach związanych ze wspólnym rynkiem, miała swoje negatywne strony; hamowała przyjmowanie wyższych standardów w prawie krajowym państw członkowskich, a ponadto, trudne procedury wspólnotowe prowadziły do utrzymywania przestarzałych standardów technicznych w rozwiązaniach wspólnotowych. Stąd JAE wprowadził do TWE art. 95 ust. 4 (dawny art.lOOa par. 4), który pozwolił państwom członkowskim na utrzymanie przepisów krajowych uzasadnionych ważnymi wymogami określonymi w dawnym art. 36 (obecnie art. 30) lub dotyczących ochrony środowiska naturalnego bądź środowiska pracy. Państwo ma obowiązek poinformowania KE o tych przepisach i powodach ich utrzymania (KE zatwierdza lub odrzuca przepisy krajowe). Prawo krajowe nie może mieć charakteru dyskryminującego, stanowić ukrytych restrykcji w handlu lub przeszkody w funkcjonowaniu wspólnego rynku art. 8 ust. 6). TA rozszerzył zakres art. 95 — państwo członkowskie, na tych samych warunkach, jeśli uzna za konieczne, może wprowadzić do prawa krajowego przepisy, oparte na nowych dowodach naukowych, dotyczące ochrony środowiska (ust. 5). W obszarach takich jak ochrona środowiska naturalnego, ochrona konsumentów czy zdrowie i bezpieczeństwo pracy jest wymagane jedynie minimum harmonizacji. Państwa członkowskie mogą więc wprowadzać lub utrzymywać postanowienia idące dalej niż dyrektywa, nie mogą jednak zejść poniżej standardów przyjętych w dyrektywie. Harmonizacja minimalna stała się szczególnie popularna po przyjęciu w 1985 r. tzw. nowego podejścia. Początków nowego podejścia należy upatrywać w orzecznictwie ETS, a w szczególności w słynnym orzeczeniu w sprawie 120/78 Cassis de Dijon16, w którym ETS stwierdził: „W przypadku braku regulacji wspólnotowej powinny być tolerowane przeszkody w handlu wewnętrznym w obrębie Wspólnoty, jeżeli wynikają one z różnic w regulacji poszczególnych państw, która jest niezbędna z usprawiedliwionych przyczyn, w szczególności ze względu na wymogi skutecznej kon- troli podatkowej, ochrony zdrowia publicznego, rzetelności obrotu handlowego i ochrony konsumentów". Po JAE podstawą harmonizacji minimalnej stał się art. 95 TWE. W tym świetle trzeba widzieć także art. 130t (obecnie art. 176) (ochrona środowiska) ustalający wyjątek od art. 95: „Środki ochronne przyjęte zgodnie z art. 130s (obecnie art. 175) nie stoją na przeszkodzie żadnemu państwu członkowskiemu w stosowaniu lub wprowadzaniu ostrzejszych środków ochronnych. Takie środki muszą być zgodne z niniejszym Traktatem. Komisja zostaje o nich powiadomiona". W 1992 r. w konkluzjach Rady Europejskiej w Edynburgu17 zapisano, że gdy konieczne jest ustanowienie standardów na poziomie wspólnotowym, „rozważyć należy przyjęcie standardów minimalnych, pozostawiając państwom członkowskim swobodę ustanowienia wyższych standardów, nie tylko w tych dziedzinach, gdzie Traktat tego wymaga [..], lecz także w innych obszarach, w których nie będzie to prowadziło do konfliktu z celami proponowanego środka lub z Traktatem". W ten sposób Rada Europejska zmniejszyła znaczenie doktryny zajętego pola, która przestała odgrywać rolę centralną. Oznacza to ekspansję kompetencji konkurencyjnych, środki bowiem przyjmowane są zarówno przez Wspólnotę, jak i przez państwa członkowskie. W sprawie C—11/92 Gallaher18 ETS uznał, że przepisy dyrektywy 89/622, zawierające wymóg przeznaczenia 4% powierzchni etykiety na opakowaniach wyrobów tytoniowych na ostrzeżenie o szkodliwości palenia, powinny być interpretowane w taki sposób, że poszczególne państwa członkowskie, mogą swobodnie decydować w odniesieniu do wyrobów tytoniowych produkowanych na ich terytorium, by odpowiednie informacje i napisy zajmowały większą przestrzeń, biorąc pod uwagę poziom zagrożenia dla zdrowia publicznego, związany z konsumpcją tytoniu. 12.3.7. Zasada subsydiarności i kompetencje konkurencyjne WE podejmując działania w zakresie kompetencji konkurencyjnych (dzielonych) musi je w należyty sposób uzasadnić, zgodnie z zasadą subsydiarności. W doktrynie wskazuje się na dwustopniowy test, badający: — czy państwa członkowskie mogą podjąć działania — WE może podjąć działania tylko wówczas, gdy cele nie mogą być w wystarczający sposób osiągnięte przez państwa członkowskie; — czy cele te, ze względu na skalę lub skutek proponowanego środka, mogą być osiągnięte „lepiej" przez WE (test porównywania efektywności/ komparatywny test skuteczności). 16 Zb. Orz. 1979, s. 662; Orzecznictwo, s. 364, 461. 318 17 Aneks I do Części A EC Bulletin 12 — 1992, 15 pkt. 1.19. 18 Zb. Orz. 1993, s. 1-3545; Orzecznictwo, s. 366. 319 Taka wykładnia zasady subsydiarnosci stała się wiążącą wytyczną — została przyjęta w Protokole do TA w sprawie stosowania zasady subsydiarnosci i zasady proporcjonalności. W pkt. 3 Protokół stwierdza, że subsydiarność/ pomocniczość jest koncepcją dynamiczną, która powinna być stosowana w świetle celów określonych w TWE. Pozwala ona WE rozwinąć działania, jeśli wymagają tego okoliczności, i odwrotnie, ograniczyć je lub przerwać, jeśli nie znajdują one dalszego usprawiedliwienia. W pkt. 5 Protokołu stwierdzono: „środki Wspólnoty są tylko wtedy uzasadnione, gdy spełnione są obydwa warunki zasady subsydiarnosci: cele branych pod uwagę środków nie mogą być w sposób dostateczny osiągnięte za pomocą środków konstytucyjnych, a zatem mogą być lepiej zrealizowane w wyniku środków podejmowanych przez Wspólnotę". Protokół określa nie tylko szczegółowe wytyczne stosowania zasady subsydiarnosci i proporcjonalności, ale i potwierdza obowiązek każdej instytucji WE czuwania nad poszanowaniem zasady subsydiarnosci i proporcjonalności, w szczególności obowiązek Komisji szerokiej konsultacji projektów aktów prawnych oraz ich uzasadniania w świetle zasady pomocniczości Kraje federalne — Austria, Belgia i Niemcy złożyły wspólną deklarację, którą Konferencja Międzyrządowa, przygotowująca TA, przyjęła tylko do wiadomości, że zasada subsydiarnosci dotyczy nie tylko państw członkowskich, lecz także władz regionalnych lub lokalnych, jeśli posiadają one, według prawa krajowego, własne kompetencje ustawodawcze. Skoro zasada subsydiarnosci stanowi normę traktatową (art. 5 TWE), wydawało się, że może być powoływana tak jak inne normy Traktatu. Rada Europejska w Edynburgu w 1992 r. uznała jednak, że zasada subsydiarnosci nie wywołuje skutków bezpośrednich. Nie oznacza to, że jest pozbawiona znaczenia prawnego. ETS może bowiem interpretować zasadę oraz badać jej przestrzeganie przez instytucje wspólnotowe. Pkt 13 wspomnianego Protokołu wyraźnie stwierdza, że „przestrzeganie zasady subsydiarnosci podlega kontroli zgodnie z postanowieniami tego Traktatu". Rada Europejska wyjaśniła dalej, że „stosując zasadę subsydiarnosci należy przestrzegać ogólnych postanowień Traktatu z Maastricht, łącznie z pełnym zachowaniem acąuis communautaire; nie może ona też podważać pierwszeństwa prawa wspólnotowego ani też podawać w wątpliwość zasady określonej w art. F (3) [obecnie art. 6 ust. 4] Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym Unia zapewnia sobie środki konieczne dla osiągnięcia swoich celów i prowadzenia swoich polityk szczegółowych". ETS kilka razy wypowiadał się w kwestii zasady subsydiarnosci Pierwsza sprawa trafiła do Trybunału tuż po wejściu TUE w życie. ETS (Sąd Pierwszej Instancji, sprawa 1-29/92) wyjaśnił wówczas, że przed wejściem w życie TUE zasada subsydiarnosci nie była ogólną zasadą prawną WE, dlatego akty wspólnotowe pochodzące z tego okresu nie podlegają kontroli Trybunału z punktu widzenia zgodności z zasadą subsydiarności W sprawie C-415/93 Bosmana19, kwestionowana była m.in. reguła UEFA ograniczająca swobodny przepływ piłkarzy drużyn futbolowych, z jednego do drugiego klubu piłkarskiego, po wygaśnięciu kontraktu jako sprzeczna z art. 320 48 TWE (obecnie art. 39), dotyczącym swobodnego przepływu pracowników. Interweniujący w procesie rząd niemiecki argumentował, że zgodnie z zasadą subsydiarności, art. 48 nie wiąże prywatnych stowarzyszeń, takich jak UEFA. ETS zauważył, iż „wynikające z zasady subsydiarności ograniczenie do niezbędnego minimum zakresu interwencji organów Wspólnoty w dziedzinę organizacji działalności sportowej nie może powodować, że samodzielność prywatnych stowarzyszeń w określaniu reguł tej działalności narusza prawa jednostek wynikające z Traktatu, takie jak swoboda przemieszczania się pracowników". Zapewnienie kontroli przestrzegania zasady subsydiarności było jedną z kluczowych kwestii dyskutowanych w ramach podziału kompetencji w pracach Konwentu. Do kontroli tej włączono również parlamenty krajowe, i to już na etapie procesu stanowienia prawa (por. art. III - 160 projektu Konstytucji). Obecnie, przyjęty wraz z TA Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, przewiduje jedynie przekazywanie parlamentom krajowym wszystkich dokumentów konsultacyjnych Komisji (zielone księgi, białe księgi i komunikaty), inne projekty przekazuje parlamentowi krajowemu rząd. Projekt zmiany Protokołu przewiduje m.in. przekazywanie wszelkich dokumentów legislacyjnych, także zmienionych projektów Komisji, bezpośrednio przez Komisję, a także możliwość przedstawienia przez parlament krajowy przewodniczącemu Parlamentu Europejskiego, Komisji lub Rady Ministrów, opinii w sprawie zgodności projektu aktu z zasadą subsydiarności Z kolei projekt zmiany Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności przewiduje, że gdy uzasadnioną opinię poprze 1/4 głosów parlamentów krajowych, w przypadku projektu wniesionego z inicjatywy Komisji (parlamenty dysponują dwoma głosami, jeśli parlament jest dwuizbowy każda izba dysponuje jednym głosem), Komisja ma obowiązek ponownie rozpatrzyć projekt. W związku z naruszeniem przez uchwalony akt ustawodawczy zasady pomocniczości parlament krajowy może złożyć skargę o unieważnienie aktu w trybie art. III-226 Konstytucji (skargę przekazuje państwo członkowskie (rząd)). 12.3.8. Zasada proporcjonalności -¦¦¦¦: Od zasady subsydiarności należy odróżnić zasadę proporcjonalności (ogólną zasadę prawa wspólnotowego), o której mowa w ostatnim akapicie art. 5 (dawny art. 3b) TWE (wprowadzony Traktatem z Maastricht): „Działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu". 19 Zb. Orz. 1995, s. 1-4921; Orzecznictwo, s. 564. ETS odniósł się szerzej do zasady subsydiarności w sprawie C-84/94 dotyczącej czasu pracy, Wielka Brytania v. Rada w 1996 r. 321 Stosunek zasady proporcjonalności do zasady subsydiarności nie jest jeszcze w pełni wyjaśniony. Zgodność istnieje tylko co do tego, że art. 5 akapit 3 TWE kodyfikuje ogólną zasadę proporcjonalności, której działanie wykracza poza ochronę interesu jednostki i stosuje się ją również dla ochrony interesów (kompetencji) państw członkowskich. Zasada proporcjonalności: — stosuje się do wszystkich sfer kompetencji wspólnotowej (nie tylko do kompetencji konkurencyjnych, ale i do kompetencji wyłącznych); — nie odnosi się do rozgraniczenia kompetencji WE i państw członkowskich, lecz raczej do konkretnego środka — wymaga, aby środek wspólnotowy nie nakładał niepotrzebnych ciężarów na państwo członkowskie lub jednostki Zasada proporcjonalności wywodzi się z prawa niemieckiego. Do prawa wspólnotowego wprowadził ją ETS, w zasadzie jeszcze w latach pięćdziesiątych20. W sprawie 11/70 Internationale Handelsgesselschaft21, Trybunał wypowiadał się o zasadzie proporcjonalności w kontekście ochrony praw podstawowych. Sprawa dotyczyła wspólnej polityki rolnej — wprowadzonego aktami wspólnotowymi systemu licencjonowania importu. Importer był zobowiązany wpłacić depozyt, który przepadał, jeśli nie wywiązał się z kontraktu. W skardze firma Internationale Handelsgesselschaft podniosła zarzut sprzeczności rozporządzenia Rady z zasadą proporcjonalności ETS podkreślił wówczas, że ważność środków wspólnotowych może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe gwarantuje poszanowanie m.in. zasady proporcjonalności, stanowi ona bowiem ogólną zasadę prawa wspólnotowego: „Poszanowanie praw fundamentalnych stanowi integralną cześć ogólnych zasad prawa chronionych przez Trybunał Sprawiedliwości Ochrona takich praw, inspirowana konstytucyjnymi tradycjami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich, musi być zagwarantowana w ramach struktur i celów Wspólnoty". Wolność jednostki — jak podkreślił Trybunał — nie powinna być ograniczona w większym stopniu niż jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego, ETS zastosował zatem wymóg proporcjonalności ingerencji wspólnotowej w sferę praw jednostki. Początkowo ETS badał tylko jeden z elementów proporcjonalności — przesłankę konieczności Obecnie jest stosowany test trójstopniowy. Środek prawny jest zgodny z zasadą proporcjonalności, jeśli jest: — odpowiedni dla osiągnięcia określonego celu; — konieczny dla osiągnięcia określonego celu — jeśli istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy; — współmierny — proporcjonalny w stosunku do nakładanych ograniczeń (zakaz stosowania działań władczych ponad potrzebę")22. Zasada proporcjonalności służy do oceny zarówno środków wspólnotowych, jak i środków przyjmowanych przez państwa członkowskie. 12.3.8.1. Ocena działań wspólnotowych Zgodnie z pkt. 4 Protokołu w sprawie stosowania zasady subsydiarności i proporcjonalności, każdy wspólnotowy akt prawny musi zawierać uzasadnienie, z którego wynika, że zasada proporcjonalności została uwzględniona. Trzeba zatem uzasadnić, dlaczego w tych samych warunkach dano pierwszeństwo rozporządzeniu przed dyrektywą lub szczegółowemu przepisowi przed dyrektywą ramową. ETS przyjął w orzecznictwie, że zainteresowana instytucja wspólnotowa lub państwo członkowskie ma pewien zakres swobodnej oceny odpowiedniości środka, zakres tej swobody jest znacznie mniejszy, gdy chodzi o ocenę konieczności zastosowania środka. W tej kwestii, ETS stosuje różny zakres kontroli w zależności od charakteru sprawy. Ściślejszą kontrolę ETS stosuje w przypadkach, gdy chodzi o naruszenie praw jednostki lub gdy jednostka skarży karę nałożoną na nią przez WE jako nadmierną. Przy naruszeniu praw jednostki wynikających z prawa podstawowego naruszenie zasady proporcjonalności stanowi jednocześnie naruszenie istoty prawa (sprawa 44/ 79 Hauer23). W sprawie Hauer, ETS uznał rozporządzenie wspólnotowe ograniczające możliwość zakładania nowych winnic w niektórych regionach, a tym samym ograniczające wykonywanie prawa własności, za zgodne z zasadą proporcjonalności Celem rozporządzenia było bowiem znalezienie równowagi na rynku win, zlikwidowanie nadwyżek, poprawienie jakości wina, zapobieganie bezrobociu itp.; środek nie był nieproporcjonalny w świetle swoich celów. W sprawie 114/76 Bela-Muhle24, ETS uznał rozporządzenie wspólnotowe za niezgodne z zasadą proporcjonalności, nałożenie bowiem obowiązku używania mleka w proszku do produkcji paszy dla zwierząt zamiast trzykrotnie tańszej soi, nie było środkiem koniecznym dla zmniejszenia nadwyżek mleka (istniały inne środki, mniej uciążliwe). W sprawie 181/84 Królowa ex parte E. D. & Man (Sugar) Ltd v. Intervention Board for Agricultural Produce25, ETS analizował proporcjonalność nałożonej na firmę kary, przepadek depozytu złożonego w związku z wnioskiem o licencję na eksport cukru. Wymagane rozporządzeniem 1880/83 zgłoszenie wpłynęło cztery godziny po terminie. Trybunał uznał decyzję dotyczącą przepadku depozytu za nieproporcjonalną. ETS rozróżnił niewykonanie zobowiązania pierwotnego od niewykonania zobowiązania wtórnego. Zobowiązanie pierwotne polegało na dokonaniu sprzedaży cukru. Dopełnienie 20 Patrz sprawa 8/55 Fedechar v. High Authority, Zb. Orz. 1954-55, s. 245; sprawa 15/57 Hauts Fourneaux de chasse v. High Authority, Zb. Orz. 1958, s. 211. 21 Zb. Orz. 1970, s. 1161; Orzecznictwo, s. 44, s. 333. 322 22 Kryteria te EST sformułował w sprawie Schraeder, Zb. Orz. 1989, s 2237, 23 Zb. Orz. 1979, s. 3727; Orzecznictwo, s. 338 24 Zb. Orz. 1977, s. 1211. 25 Zb. Orz. 1985, s. 2889; Orzecznictwo, s. 100. 323 formalności, w tym dostarczenie odpowiednich dokumentów, miało już charakter wtórny; niewykonanie tego obowiązku nie godziło bezpośrednio w cel rozporządzenia. Wprowadzenie jednakowych sankcji za niewykonanie zobowiązania pierwotnego i wtórnego naruszyło zasadę proporcjonalności W przypadku, gdy organy wspólnotowe posiadają szeroki zakres uznania (polityki gospodarcze, rolna, prawo antydumpingowe), akt jest nieproporcjonalny dopiero wtedy, gdy środek zastosowany dla osiągnięcia zamierzonego celu jest oczywiście nieodpowiedni. W sprawie C-331/88 Fedesa26, ETS podkreślił, że środek musi być „manife-stly inappropriate". „W sprawach związanych ze wspólną polityką rolną Wspólnota posiada szeroką władzę dyskrecjonalną, która odpowiada odpowiedzialności politycznej nałożonej na nią przez art. 40 i 43 Traktatu. Konsekwentnie, legalność środka przyjętego w tej sferze może być podważona tylko, jeżeli środek ten jest w oczywisty sposób niewłaściwy, ze względu na cel który kompetentna instytucja chce osiągnąć". 12.3.8.2. Ocena działań państw członkowskich Zasada proporcjonalności jest powoływana również dla oceny działań państw członkowskich — środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w zakresie stosowania prawa wspólnotowego. Dotyczy to dwóch typów sytuacji: Po pierwsze — kontroli środków krajowych ograniczających swobody i wolności wynikające z TWE (z prawa pierwotnego), usprawiedliwianych względami moralności publicznej, bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego itp. TWE zawiera przepisy wskazujące dziedziny, w których państwom członkowskim pozostawiono swobodę działania w granicach poszanowania prawa wspólnotowego (zwłaszcza zasady niedyskryminacji oraz proporcjonalności). Swoboda ta może być zniesiona normą wspólnotową. Państwo może podejmować takie działania na podstawie następujących przepisów TWE: — art. 30 w zakresie stosowania środków uchylających zakaz ograniczeń ilościowych i środków o podobnym skutku w imporcie lub eksporcie; — art. 39 ust. 3 w odniesieniu do ograniczania swobodnego przepływu pracowników; — art. 46 w odniesieniu do ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej; — art. 55 w odniesieniu do ograniczania swobodnego przepływu usług; — art. 95 ust. 4-7 — w odniesieniu do dopuszczalności odstępstw od przyjętego przez Radę środka harmonizacji prawa krajowego. Po drugie — kontroli środków przyjmowanych w celu implementacji prawa wspólnotowego (prawa pierwotnego lub wtórnego). Zasada proporcjonalności powinna być uwzględniana także przy interpretacji środków krajowych (jeśli brzmienie normy dopuszcza różną interpretację, należy wybrać tę, która jest najmniej uciążliwa dla jednostki). W sprawie C-285/98 Tanja Kreil v. Niemcy, wyrok z 11 stycznia 2000 r.27, ETS rozstrzygał, czy prawo niemieckie (w tym konstytucja) zakazujące kobietom zatrudnienia w armii jest zgodne z dawnym art. 48 ust. 2 TWE. ETS uznał, że zasada proporcjonalności musi być przestrzegana przy określaniu zakresu każdego odstępstwa od prawa indywidualnego, takiego jak równe traktowanie kobiet i mężczyzn. „Zasada ta wymaga, aby ograniczenia pozostawały w granicach tego co jest odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia określonego celu i wymaga pogodzenia zasady równego traktowania, tak dalece jak jest to możliwe, z wymogami bezpieczeństwa publicznego, które określają kontekst, w którym działania, o które chodzi w niniejszej sprawie są podejmowane". W sprawie 120/78 Cassis de Dijon28, ETS kontrolował zgodność niemieckich przepisów określających minimalną zawartość alkoholu w określonych napojach z regułami pozwalającymi na wyłączenia w zakresie swobodnego przepływu towarów (dawny art. 36). ETS przyznał, że cel spornej regulacji, ochronę konsumentów, można było osiągnąć w inny sposób (np. przez wymóg odpowiedniego oznakowania towarów). Ponadto wskazał, że dawny art. 36 nie zawiera wyczerpującego wyliczenia. Jeśli nie ma regulacji wspólnotowej, państwo może wprowadzić ograniczenia w swobodnym przepływie towarów, jeśli regulacja taka jest usprawiedliwiona, w szczególności ze względu na wymogi skutecznej kontroli podatkowej, ochrony zdrowia publicznego, rzetelności obrotu handlowego, ochrony konsumenta. Środki krajowe nie mogą mieć charakteru dyskryminującego i muszą być „niezbędne". Ustawodawca krajowy musi zatem uwzględnić zasadę proporcjonalności, wybrać środek, który w najmniejszym stopniu ograniczałby handel między państwami członkowskimi 12.4. Podział kompetencji w zakresie władzy wykonawczej i sądowniczej Stosowanie i wykonywanie prawa wspólnotowego należy w zasadzie do Państw członkowskich. WE posiadają wyłączne kompetencje wykonawcze w bardzo wąskim zakresie, np. przy realizacji budżetu (art. 274 TWE), w zakresie zarządu Funduszem Socjalnym (art. 147 TWE), polityki handlowej (art. 133 TWE), konkurencji (art. 83 TWE). Państwa członkowskie mogą samodzielnie kształtować zasady postępowała, służące wykonaniu prawa wspólnotowego — zarówno postanowień 26 Zb. Orz. 1990, s. 1-4023; Orzecznictwo, s. 84. 324 Orzecznictwo, s. 66. 2b. Orz. 1979, s. 662; Orzecznictwo, s. 364, 461. 325 bezpośrednio skutecznych, jak i wymagających przyjęcia aktu wykonawczego w prawie krajowym. Związane są jednak zasadą jednolitego stosowania prawa wspólnotowego i lojalności wobec WE. Nie istnieje zatem ogólne wspólnotowe prawo postępowania administracyjnego ani prawo procesowe, które mogłoby być stosowane przez krajowe urzędy i sądy (dyskusyjne jest czy WE byłaby właściwa dla ustanowienia takiego prawa). W zakresie władzy sądowniczej wymienione w art. 226 i nast. TWE kompetencje ETS i SPI są wyłącznymi uprawnieniami tych sądów. Sądy państw członkowskich natomiast posiadają wyłączną kompetencję kontroli legalności, stosowania i wykładni prawa krajowego. Tylko one mogą orzekać o legalności krajowych aktów prawnych ze względu na ich zgodność z prawem wspólnotowym. W przypadku kontroli prawa wtórnego co do jego zgodności z prawem pierwotnym, jeśli wynik jest pozytywny oraz przy wykładni prawa wspólnotowego, gdy orzeczenie sądu krajowego może być podważone na podstawie krajowych środków odwoławczych, sądy krajowe korzystają z kompetencji konkurujących kumulatywnie. Fundamentalne znaczenie ma dla omawianych kwestii orzeczenie ETS w sprawie 314/85 Foto-Frost v. Główny Urząd Celny Lubeck-Ost29. ETS stwierdził, że „sądy wewnętrzne, od których orzeczenia przysługuje odwołanie, mogą badać ważność aktu wspólnotowego i jeżeli uznają argumenty stron dotyczące nieważności za bezzasadne, odrzucają je, ogłaszając akt za całkowicie ważny. Natomiast sądy, których orzeczenia są ostateczne zgodnie z prawem wewnętrznym, nie są właściwe dla orzekania o ważności aktów instytucji wspólnotowych". Wynika to z wymogu jednolitości stosowania prawa wspólnotowego oraz spójności systemu ochrony instytucjonalnej ustanowionego przez TWE (system środków i procedur, mających na celu powierzenie ETS kontroli legalności aktów instytucji, ma charakter zupełny). W sprawie zaś C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik30 ETS uznał, że jeśli sąd krajowy ma poważne wątpliwości co do ważności środka wspólnotowego (rozporządzenia) może zawiesić środek krajowy przyjęty w celu jego wykonania. Muszą być przy tym spełnione także inne, trudne warunki: musi istnieć nagłe niebezpieczeństwo poważnej i niepowetowanej szkody dla skarżącego, sąd musi właściwie uwzględnić interes Wspólnoty, oraz musi wnieść kwestię ważności środka wspólnotowego do Trybunału Sprawiedliwości, o ile kwestia ta nie została już podniesiona przed Trybunałem. 12.5. Zapewnianie efektywności prawu wspólnotowemu w prawie krajowym przez sądy krajowe Zapewnianiu efektywności prawu wspólnotowemu służy rozwinięta przez ETS zasada bezpośredniego i pośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Obowiązek takiego stosowania prawa spoczywa na wszystkich organach państwa, w tym na sądach31. Inną kwestią jest umożliwienie dochodzenia w prawie krajowym roszczeń opartych na prawie wspólnotowym, np. o zwrot opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, odszkodowawczych itp. — niezbędne, jeśli chce się zapewnić prawu wspólnotowemu effet utile. ETS wywiódł taki obowiązek państw członkowskich z art. 10 TWE (zasady lojalności i szczerej współpracy). Wyżej wskazano, że nie istnieje ogólne prawo wspólnotowe postępowania administracyjnego ani procesowego, aczkolwiek w dziedzinie prawa celnego i rolnego działa kilka rozporządzeń, regulujących prawidłową procedurę, a zgodnie z ogólnymi zasadami, przysługuje im pierwszeństwo nad przepisami krajowymi Jeśli brak jest unormowań wspólnotowych bądź są one niepełne, władze państwowe wykonując prawo wspólnotowe postępują zgodnie z formalnymi i materialnymi przepisami prawa krajowego, dotyczącymi np. przedawnienia, potrącenia, upływu terminu (zasada autonomii proceduralnej). W różnych państwach członkowskich stosowane są zatem różne procedury, co może prowadzić do niejednolitego stosowania prawa wspólnotowego, co z kolei usprawiedliwia interwencję ETS. ETS ustalił pewne ograniczenia w stosowaniu prawa krajowego: przy realizacji prawa wspólnotowego nie mogą obowiązywać mniej korzystne zasady niż w przypadku porównywalnych roszczeń krajowych (zasada niedyskryminacji). W sprawie 158/80 Rewe v. Haupttzollamt Kieł32, ETS zauważył, że z systemu ochrony prawnej ustanowionego TWE, w szczególności określonego w dawnym art. 177, wynika, że każdy rodzaj skargi przewidziany w prawie krajowym musi być dostępny dla celów zapewnienia przestrzegania bezpośrednio skutecznego prawa wspólnotowego; i to na tych samych warunkach odnośnie do dopuszczalności i procedury, jakie stosowane są do skarg opartych na prawie krajowym. Sądy nie mają jednak obowiązku tworzenia nowych środków proceduralnych. W sprawie dotyczącej dochodzenia zwrotu podatków pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, sprawa 68/79 Hans Just v. Duńskie Ministerstwo ds. Podatków33, ETS dodał, że w przypadku braku odpowiednich norm wspól- 29 Zb. Orz. 1987, s. 4199; Orzecznictwo, s. 407. 30 Zb. Orz. 1991,1-415. 326 31 Patrz szczegółowo — rozdział 10. 32 Zb. Orz. 1981, s. 1805. 33 Zb. Orz. 1980; s. 501, Orzecznictwo, s. 79. 327 notowych określających tryb zwrotu opłat nałożonych z naruszeniem prawa wspólnotowego, poszczególne państwa członkowskie mają obowiązek zwrotu takich opłat w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym, w tym celu i , powinny one określić właściwość sądów i procedurę dochodzenia roszczeń Warunki proceduralne nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą ' podobnych roszczeń prawa wewnętrznego i nie mogą prowadzić do uniemożliwienia wykonywania w praktyce praw uzyskanych przez jednostki na mocy prawa wspólnotowego. Zasadę jednakowej dostępności krajowych środków proceduralnych ETS uzupełnił nieco później zasadą efektywności — państwa członkowskie muszą zapewnić efektywny środek. Jeśli zastosowanie środka krajowego uniemożliwia lub nadmiernie utrudnia zapewnienie efektywności prawu wspólnotowemu państwo członkowskie ma obowiązek przyjęcia specjalnych środków. W sprawie 14/83 von Colson34, dotyczącej dyrektywy w sprawie dyskryminacji ze względu na płeć, ETS stwierdził, że chociaż pełna implementacja dyrektywy nie wymaga wprowadzenia żadnej specjalnej formy sankcji za ; niezgodną z prawem dyskryminację, niemniej wymaga, aby sankcja gwarantowała rzeczywistą i efektywną ochronę prawną; sankcja musi też działać odstraszająco. Odszkodowanie zatem powinno być adekwatne w stosunku do wyrządzonej szkody. W innych orzeczeniach ETS zaczął jeszcze wyraźniej budować wspólnotowy system środków proceduralnych. Przykładem tej tendencji (odwrotu od zasady autonomii proceduralnej) są następujące orzeczenia: — w sprawie 222/86 UNECTEF v. Heylens35 (belgijskiemu trenerowi zatrudnionemu we Francji odmówiono uznania dyplomu trenera), ETS podkreślił, że decyzja odmawiająca uprawnienia wynikającego z prawa wspólnotowego (chodzi o swobodny przepływ), musi być uzasadniona i musi umożliwiać osobie dotkniętej „obronę tego prawa zgodnie z naj- ;,;-: lepszymi możliwymi warunkami"; — w sprawie C-213/89 Factortame (No. 2)36, ETS wskazał, iż dla zapewnie-> nia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, sąd krajowy jest zobowiązany do zastosowania środka tymczasowego polegającego na tymczasowym uchyleniu stosowania normy wewnętrznej, do czasu wydania orzeczenia na podstawie odpowiedzi udzielonej przez ETS (prawo angielskie w tym przypadku nie znało takiego rodzaju środka tymczasowego); — w sprawie C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci37, ETS stwierdził, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostce na skutek naruszenia prawa wspólnotowego jest „nieodłącznym elementem systemu traktatu"; w przypadku niewykonania dyrektywy, ETS uzależnił 34 Zb. Orz. 1984, s. 1891; Orzecznictwo, s. 169. 35 Zb. Orz. 1987, s. 4097. 36 Zb. Orz. 1990, s. 1-2433; Orzecznictwo, s. 51. 37 Zb. Orz. 1991, s. 1-5357; Orzecznictwo, s. 228. 328 odpowiedzialność państwa od spełnienia trzech warunków; dalej zaś dodał, iż w braku regulacji wspólnotowej, państwo musi naprawić skutki spowodowanych strat — na podstawie przepisów prawa krajowego; materialne przesłanki odpowiedzialności państwa w stosunku do jednostki za naruszenie normy wspólnotowej dochodzonej przed sądami krajowymi, ETS rozwinął w sprawie Brasserie du Pecheur38; — w sprawie Marshall II C-2 71/9139, dotyczącej odszkodowania za niesłuszne zwolnienie z pracy (dyskryminacja ze względu na płeć), ETS uznał, że odszkodowanie za szkodę wyrządzoną na skutek niezastosowania prawa wspólnotowego nie może być limitowane górną granicą ustaloną a priori przez ustawodawcę lub przez wyłączenie możliwości przyznania odsetek (tak jak w tym przypadku); — kulminację stanowi sprawa C-208/90 Emmott40, dotycząca spóźnionej implementacji dyrektywy. ETS stwierdził, że do czasu, gdy dyrektywa nie zostanie właściwie transponowana do prawa wewnętrznego, państwo członkowskie nie może powoływać się na uchybienie przez jednostkę terminów określonych w prawie krajowym dla wszczęciu postępowania przeciwko państwu w celu ochrony praw wynikających z dyrektywy; do czasu implementacji dyrektywy, termin przewidziany w prawie wewnętrznym dla wszczęcia postępowania nie może zacząć biec. Praktyka ETS oznaczała znaczącą ingerencję w prawo wewnętrzne (kompetencje) państw członkowskich, i spotkała się z silną krytyką. Stąd w późniejszych orzeczeniach ETS41 następuje pospieszny odwrót w kierunku zasady autonomii proceduralnej. Sam ETS wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie Emmott jest ograniczone do konkretnych okoliczności tejże sprawy, w której przedawnienie terminu odniosło skutek w postaci pozbawienia powódki jakiejkolwiek sposobności realizacji jej praw do równego traktowania. Podsumowując, generalnie do dochodzenia w prawie krajowym roszczeń opartych na prawie wspólnotowym stosowana jest zasada autonomii proceduralnej. Korygowana jest ona przez zasadę równoważności (zwana także zasadą ekwiwalencji lub niedyskryminacji) - warunki proceduralne dla dochodzenia takich roszczeń nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą podobnych roszczeń prawa wewnętrznego, oraz zasadę efektywności - warunki proceduralne nie mogą prowadzić do uniemożliwienia lub nadmiernie utrudniać wykonywanie w praktyce praw uzyskanych przez jednostki na mocy prawa wspólnotowego. Środki krajowe przeciwko naruszeniom prawa WE musza być: proporcjonalne, adekwatne i efektywne. S8Zb. Orz. 1996, s. 1-1029; Orzecznictwo, s. 234. ^ . .,,,...., 39 Zb. Orz. 1993, s. 1-4367; Orzecznictwo, s.184. 40 Zb. Orz. 1991, s. 1-4269; Orzecznictwo, s. 181. 41 Por. sprawa C-312/93 Peterbroeck, Zb. Orz. 1995,1-4599; Orzecznictwo, s. 251; sprawy połączone C-430/93 i C-431/93 van Schijndel, Zb. Orz. 1995, 1-4705; Orzecz- nictwo, s. 254. 329 12.6. Odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego w prawie WE W systemie prawnym stworzonym TWE, działania państwa członkowskiego są poddawane kontroli, przede wszystkim ze strony KE, której Traktat powierzył rolę „strażnika prawa wspólnotowego" oraz ze strony pozostałych państw członkowskich. TWE wyposażył zarówno KE, jak i państwa członkowskie w odpowiednie mechanizmy. Są nimi przede wszystkim skarga na niewywiązywanie się państwa ze zobowiązań wspólnotowych kierowana do ETS na podstawie art. 226 TWE (w przypadku KE) oraz na podstawie art. 22 7 TWE (w przypadku państwa członkowskiego). Skarga na niewywiązywanie się państwa członkowskiego ze zobowiązań wspólnotowych pełni we WE szczególną rolę — służy bowiem konsolidacji WE, zapewnieniu wykonywania zobowiązań wspólnotowych przez jej członków, a także jednakowemu stosowaniu prawa wspólnotowego przez wszystkich uczestników WE. Procedura ta jednak ma dość szczególny charakter także ze względu na swoje fazy — administracyjną i sądową. Zanim skarga będzie rozpatrzona przez ETS, sprawą zajmuje się KE, która bada sytuację, kieruje do państwa ostrzeżenie, dając mu szansę naprawienia zachowania lub ustosunkowania się do zarzutów. Dotyczy to zarówno skargi wnoszonej na podstawie art. 226, jak i art. 227. 12.6.1. Procedura na podstawie art. 226 TWE Art. 226 (dawny art. 169) stanowi: „Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy niniejszego Traktatu, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości". Art. 226 nie definiuje pojęcia niewypełnienia przyjętych zobowiązań, ani naruszenia zobowiązania. ETS przyjmuje, że naruszenie zobowiązania może polegać na działaniu lub zaniechaniu (większość postępowań dotyczy braku transpozycji w prawie krajowym aktów wspólnotowych); zobowiązanie może wynikać z prawa pierwotnego, wtórnego lub zasady ogólnej prawa wspólnotowego. Najczęstszymi typami naruszeń, stanowiących przedmiot postępowania w ramach art. 226, są: naruszenie art. 10 TWE — zasady lojalności i szczerej współpracy, niewłaściwe wykonanie prawa wspólnotowego, np. niewłaściwe transponowanie dyrektywy oraz niezapewnienie skuteczności prawu wspólnotowemu, np. jeśli państwo nie karze osób naruszających prawo wspólnotowe, w taki sam sposób, jak karze osoby naruszające prawo krajowe42. Procedura z art. 226 TWE ma trzy etapy: __procedura wstępna — polega na nieformalnym szukaniu rozwiązania problemu z państwem członkowskim. KE czerpie wiadomości o naruszeniu z różnych źródeł, np. z prasy, z rozmów z politykami, z debat parlamentarnych, z doniesień osób fizycznych (nie rozpatruje przy tym skarg anonimowych), co oznacza, iż pośrednio może uczestniczyć w tej procedurze także jednostka. W tej fazie państwo ma szansę wyjaśnienia KE swojego stanowiska i osiągnięcia z nią ugody. W ten sposób kończy się większość postępowań wszczynanych w oparciu o art. 226; — jeśli negocjacje z państwem nie przyniosą oczekiwanych rezultatów, KE może przejść do działań formalnych. Przekazuje wówczas państwu członkowskiemu pismo ostrzegawcze, informujące że zdaniem KE, narusza ono prawo wspólnotowe. Państwo nie musi odpowiadać na list KE43. Jeśli i w tej fazie, w rozsądnym czasie (z reguły jeden miesiąc) nie uda się nakłonić państwa do wypełnienia zobowiązań, KE może sformułować tzw. uzasadnioną opinię (uprawnienie to ma charakter dyskrecjonalny), która wyjaśnia szczegółowo na czym polega naruszenie prawa przez państwo członkowskie; opinia musi być umotywowana (wymóg obligatoryjny). Wskazuje także termin, w którym państwo członkowskie może jeszcze wykonać zobowiązanie (zwykle dwa miesiące); — jeśli państwo nie zastosuje się do opinii, KE może złożyć skargę do ETS. Opinia KE jest podstawą skargi Nie jest jednak wiążącym aktem, jej ważność nie podlega kontroli legalności44. Jednak państwo członkowskie, którego opinia dotyczy, może zarzucić jej brak należytego uzasadnienia, i w ten sposób zakwestionować jej skuteczność45. KE nie może w postępowaniu sądowym zmienić zarzutów przedstawionych w opinii W sprawie Komisja v. Włochy46, ETS odmówił rozpatrzenia zarzutów wychodzących poza zakres opinii W trakcie rozpatrywania sprawy przez ETS, Włochy wykonały zobowiązanie, wydały odpowiednie przepisy krajowe, zdaniem jednak KE, nie oznaczało to pełnego wykonania zobowiązań 42 Patrz np. sprawa 143/83 Commission v. Denmark, Zb. Orz. 1985, s. 427. 330 43 W ten sposób ETS w sprawie 211/81 Komisja v. Danii, Zb. Orz. 1982, s. 4547. 44 Patrz sprawa 48/65 Alfons Lutticke GmbH v. Commission, Zb. Orz. 1966, s. 19; sprawa 7/61 Commission v. Italy, Zb. Orz. 1961, s. 317. 45 Kwestia spełnienia przez opinię wymogu należytego uzasadnienia była przedmiotem rozważań ETS, np. w sprawie 7/61 Commission v. Italy, Zb. Orz. 1961, s. 317. Rząd włoski uważał, że list napisany przez KE nie jest należycie uzasadnioną opinią, ponieważ nie zbadał powodów inkryminowanego przez KE zachowania Włoch. ETS stwierdził wówczas, że opinia jest należycie uzasadniona, jeśli przedstawia spójnie powody, które przekonały KE, że państwo nie wypełnia zobowiązań wynikających z Traktatu. Oznacza to, że KE nie musi odpowiadać na wszystkie zarzuty i argumenty przedstawiane przez państwo członkowskie, ani wskazywać kroki, które państwo powinno podjąć, aby „naprawić" swoje postępowanie (zob. także sprawa C-247/89 Commission v. Por-tugal, Zb. Orz. 1991, s. 1-3659, par. 22. 46 Sprawa 7/69 Commission v. Italy, Zb. Orz. 1970, s. 111. 331 ii i dlatego nie wycofała ona sprawy z ETS. W rezultacie zarówno Włochy, jak i KE domagały się od ETS oceny sposobu spełnienia zobowiązania. ETS odrzucił taki wniosek. Podkreślił, że oceniając wywiązanie się państwa ze zobowiązania w okresie po wydaniu przepisów krajowych, które nastąpiło w trakcie trwania postępowania przed ETS, ETS naruszyłby prawo państwa członkowskiego do obrony, do przedstawienia swoich argumentów w procedurze z dawnego art. 169 — procedura ta bowiem, w opinii ETS, powinna być uruchomiona ponownie w związku z nowym stanem faktycznym47. Wykonanie zatem zobowiązania przez państwo na skutek wszczęcia przez KE procedury z art. 226 i w trakcie trwania tej procedury, nie oznacza, że ETS nie może rozpatrywać sprawy i stwierdzić, że państwo w przeszłości nie wywiązało się ze zobowiązania wspólnotowego. Takie orzeczenie może mieć bowiem znaczenie, np. może być podstawą — jak wskazał ETS w jednym z orzeczeń z 1988 r. — ustalenia odpowiedzialności państwa w płaszczyźnie prawa krajowego w stosunku do osób, które doznały szkody na skutek niewywiązania się państwa ze zobowiązania48. W późniejszym orzeczeniu, w sprawie Francovich49, wskazując na możliwość dochodzenia przez jednostkę odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone na skutek niewypełnienia zobowiązania (chodziło o dyrektywę) w prawie krajowym, bezpośrednio na podstawie zasady prawa wspólnotowego, ETS umocnił skargę z art. 226 (w tej sprawie ETS wydał uprzednio orzeczenie w trybie art. 226). Orzeczenie ETS ma charakter deklaratoryjny, stwierdza naruszenie zobowiązania wynikającego z Traktatu. Wykonanie orzeczenia ETS ma zapewnić przede wszystkim zasada poszanowania decyzji sądowych, sformułowana w art. 228 ust. 1 TWE oraz specjalna procedura, o której mowa w ust. 2 — ponowne uruchomienie procedury przewidzianej w art. 226 (nowe orzeczenie ETS), zaostrzona znacząco poprawką wprowadzoną przez Traktat z Maastricht. Od 1 listopada 1993 r. (data wejścia w życie Traktatu) ETS zyskał nowe uprawnienie określania, na wniosek KE, ryczałtu pieniężnego lub nakładania kar pieniężnych na państwa członkowskie, które nie wykonują orzeczenia ETS. Przepisy TWE nie dają podstaw do określenia przez ETS w orzeczeniu terminu, w jakim ma zostać ono wykonane, jednak nie ulega wątpliwości, że „czynności zmierzające do nadania skutku orzeczeniu muszą być podjęte natychmiast i zakończone w najkrótszym możliwym terminie"50. Jeśli KE uzna, że państwo nie podjęło takich działań, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia swoich 47 Wymóg zasadniczej zgodności zarzutów przedstawianych przez KE we wniosku składanym do ETS z uzasadnioną opinią, ETS wskazywał wielokrotnie, zob. np. sprawa 232/78 Com-mission v. France, Zb. Orz. 1979, s. 2779; sprawa 193/80 Commission v. Italy, Zb. Orz. 1981, s. 3019; sprawa 211/81 Commission v. Denmark, Zb. Orz. 1982, s. 4547. 48 Tak w sprawie 240/86 Commission v. Greece, Zb. Orz. 1988, s. 1835. 49 Sprawy C-6/90 i C-9/90, Zb. Orz. 1991, s. 1-5357; Orzecznictwo, s. 228. 50 Sprawa C-69/86 Komisja v. Włochy, Zb. Orz. 1987, s. 773, podobnie w sprawach C-328/90, Komisja v. Grecja, Zb. Orz.1992, 1-425; 169/87, Komisja v. Francja, Zb. Orz. 1998, s. 4093, 332 spostrzeżeń wydaje uzasadnioną opinię określającą kwestie, w których państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w opinii, KE może wnieść sprawę do ETS. „Czyniąc to, określa wysokość ryczałtu lub kary pieniężnej, którą uważa za stosowną ze względu na okoliczności" (art. 228 ust. 3). Oznacza to, że KE nie ma obowiązku wystąpienia o wymierzenie kary, ponadto, że przedstawia jedynie swoje stanowisko w sprawie kary i jej wysokości". Jeśli ETS stwierdzi, że państwo nie zastosowało się do jego orzeczenia może nałożyć ryczałt lub karę pieniężną. Przy ustalaniu wysokości kary nie jest związany wnioskiem KE. Zastosowanie procedury z art. 228 TWE i nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub kary pieniężnej jest ostatecznym środkiem stosowanym w stosunku do państwa, które nie wywiązuje się ze zobowiązań wspólnotowych, o czym świadczy niewielka liczba wniosków KE o jego zastosowanie52 oraz tylko jedno orzeczenie nakładające karę pieniężną na Grecję53. ¦.. . -¦¦ ¦ ¦>¦¦ 12.6.2. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność państwa członkowskiego W skargach z art. 226 TWE państwa członkowskie usiłowały powoływać przeróżne okoliczności na swoje usprawiedliwienie, często przesłanki dobrze znane i uznawane w prawie międzynarodowym. ETS niezwykle surowo ocenia wszelkie przesłanki wyłączające odpowiedzialność; zaledwie jeden przypadek na 10 ma szansę powodzenia. Najczęściej powoływane okoliczności to: — „siła wyższa" (force majeure) — argument, że zdarzenia były poza kontrolą państwa członkowskiego: W ten sposób w sprawie 101/84 Komisja v. Włochom54 (statystyka natężenia ruchu drogowego), Włochy usprawiedliwiały swoje niewykonanie dyrek- 51 Memorandum KE w sprawie stosowania art. 171 TWE, Dz.U. WE z 21 sierpnia 1996 r., s. 6-8, punkt 4 (2), szczegółowe zasady naliczania kar zostały określone w Informacji Komisji na temat sposobów naliczania kary pieniężnej zgodnie z art. 171 TWE, Dz.U. WE z 28 lutego 1997 r, s. 2-4. 52 W okresie 1993-2000 KE wystąpiła o wymierzenie kary pieniężnej w 21 przypadkach w stosunku do 7 państw członkowskich: Belgii (2), Francji (3), Grecji (5), Luksemburga (2), Niemiec (4), Wielkiej Brytanii (1), Włoch (4). Wysokość proponowanych przez KE kar wynosiła do 6000 euro za każdy dzień opóźnienia w stosunku do Luksemburga (pomoc medyczna na pokładzie statków) do 264 000 euro za każdy dzień w stosunku do Niemiec (wody gruntowe) zob. 18th Annual Report on Monitoring the Appliacation of Community Law (2000), COM (2001) 0309(01), s. 17. 53 Sprawa C-387/97 Komisja v. Grecja. Grecja nie wykonała orzeczenia ETS z 1992 r., stwierdzającego niewykonanie dyrektywy 75/442/EWG o odpadach oraz dyrektywy 78/319/EWG o odpadach toksycznych i niebezpiecznych. ETS orzekł karę w wysokości 20 000 euro za każdy dzień opóźnienia. 54 Zb. Orz.1985, s. 2629. Podobnie 33/69 Komisja v. Włochy, Zb. Orz. 1970, s. 93. 333 tywy, spowodowane tym, że centrum statystyczne, które miało dostarczyć statystyk wymaganych przez dyrektywę zostało dotknięte poprzez wybuch bomby. ETS zgodził się, że akt tego typu może stanowić force majeure, odmówił jednak uznania ekscepcji w tym przypadku. W szczególności, ponieważ uznał zwłokę pięciu lat za nieuzasadnioną. W sprawie 77/69 Komisja v. Belgia55, Belgia wskazała jako siłę wyższą rozwiązanie parlamentu w trakcie procedury przyjmowania prawa implementującego prawo wspólnotowe; w związku z doktryną podziału władzy w prawie konstytucyjnym Belgii, rząd nie mógł wymagać od parlamentu przyjęcia koniecznego środka dla wykonania prawa WE. ETS nie uznał takiego usprawiedliwienia, podkreślając, że państwo ponosi odpowiedzialność za wszystkie organy konstytucyjne. W sprawie 280/83 Komisja v. Włochy56, ETS podkreślił, że „państwo członkowskie nie może powoływać postanowień, praktyk lub okoliczności istniejących w jego wewnętrznym systemie prawnym w celu usprawiedliwienia niewywiązywania się ze zobowiązań i terminów ustanowionych w dyrektywach Wspólnoty"; — nie było inercji lub celowego niewykonania: W sprawie 301/81 Komisja v. Belgia57 (chodziło o implementację Dyrektywy 77/780 dotyczącej instytucji kredytowych), Belgia wskazywała na trudności techniczne, instytucjonalne, polityczne, krótki okres na transpozycję, podkreślając duże wysiłki rządu i jego dobrą wolę (zauważone także w opinii KE), projekt jednak nie trafił do parlamentu. ETS odrzucił ten rodzaj obrony, wskazując, iż postępowanie z dawnego art. 169 ma charakter obiektywny; ETS musi obiektywnie stwierdzić czy nastąpiło niewywiązanie, a nie czy miała miejsce inercja lub zła wola państwa; — środek wspólnotowy wymagający implementacji jest bezprawny — ETS najczęściej podkreśla, że procedura z art. 226 nie może zastępować innych procedur i służyć kwestionowaniu ważności środka; gdy chodzi o rozporządzenie, albo gdy kwestionowana decyzja narusza zasadę o charakterze konstytucyjnym, jest skłonny dopuścić wyłączenie odpowiedzial- ¦•. ności państwa; — wzajemność — niewykonywanie przez drugą stronę: instytucje wspólnotowe58 lub inne państwa członkowskie59 — warunek znany dobrze w prawie międzynarodowym. ETS odrzucił wyłączenie, podkreślając, że w odróżnieniu od prawa międzynarodowego, TWE stworzył nowy porzą- 55 Zb. Orz. 1970, s. 237. < ¦ . \ : - , 56 Zb. Orz. 1984, s. 2361. 57 Zb. Orz. 1983, s. 467. 58Zob. sprawa C-146/89 Komisja v. UK, Zb. Orz. 1991, s. 3533; sprawa 90 i 91/63 Komisja v. Belgia i Luksemburg, Zb. Orz. 1964, s. 625. 59 Zob. sprawa 232/78 Komisja v. Francja, Zb. Orz. 1979, s. 2729. dek prawny, który nie opiera się na wzajemności Jeśli np. Rada nie wywiązała się ze swoich zobowiązań, nie zwalnia to państw członkowskich z wykonania ich zobowiązań. 12.6.3. Procedura na podstawie art. 227 TWE Zgodnie z art. 227 akapit 1 (dawny art. 170 akapit 1) TWE „Każde Państwo Członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, jeśli uznaje, że inne Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy niniejszego Traktatu". Państwo członkowskie nie musi kontaktować się z państwem, przeciwko któremu kieruje zarzut. Musi natomiast najpierw swoją skargę skierować do KE (ma to na celu rozładowanie ewentualnych napięć politycznych między państwami członkowskimi, w dość trudnej z punktu widzenia politycznego, procedurze — państwo przeciwko państwu). Procedura jest dalej taka jak przewidziana w art. 226 TWE, z tą zmianą, że obydwa państwa muszą zostać „wysłuchane" przez KE, zanim ta wyda uzasadnioną opinię. KE ma na to trzy miesiące, jeśli nie zmieści się w tym terminie, państwo członkowskie może skierować sprawę do ETS (sprawa może zatem być rozpatrzona nawet bez umotywowanej opinii). Jeśli KE nie stwierdzi naruszenia prawa, państwo członkowskie może mimo to skierować swoją skargę do ETS. Państwo członkowskie nie może jednak wnosić o nałożenie ryczałtu lub kary pieniężnej. Państwa członkowskie niechętnie sięgają po mechanizm art. 227 TWE. Do tej pory procedurę zastosowano dwukrotnie — w sporze Francja v. Wielka Brytania (sprawa 141/78) o stosowanie sieci rybackich60 oraz C-388/95 Belgia v. Hiszpania — wyrok z 16 maja 2000 r. Mechanizm alternatywny do art. 227 przewiduje art. 239 TWE. Pozwala on państwom członkowskim na poddanie, w drodze umowy, każdego sporu związanego z przedmiotem TWE jurysdykcji ETS. 12.6.4. Inne procedury: art. 88 ust. 2, art. 95 ust. 9, art. 298 TWE Z punktu widzenia zapewniania wykonywania zobowiązań wspólnotowych przez państwa członkowskie, procedury z art. 226 i 227 mają bez wątpienia największe znaczenie. TWE określa także inne procedury stosowane w konkretnych dziedzinach. Art. 88 ust. 2 dotyczy pomocy państwa. W tej dziedzinie zadanie KE Polega na zapobieganiu ujemnym skutkom pomocy państwa. Zgodnie z art. 88 Ust. 2, jeśli po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia swoich uwag 334 i Omawiane w pkt. 2 niniejszego rozdziału. 335 i KE stwierdzi, że jakaś pomoc przyznana przez państwo lub ze źródeł państwowych jest niezgodna z regułami wspólnego rynku w rozumieniu art. 87 lub jeśli stosowanie tej pomocy jest nadużywane, może nakazać państwu zaprzestanie jej w terminie przez nią ustalonym. Legalność decyzji KE, w odróżnieniu od uzasadnionej opinii wymaganej przez art. 226, może być kwestionowana przed ETS, zgodnie z 230. Jeśli dane państwo nie zastosuje się w wyznaczonym terminie do decyzji KE, Komisja lub każde inne państwo zainteresowane, może zwrócić się bezpośrednio do ETS, odstępując od art. 226 i 227. Specjalne procedury przewidują także 298 TWE61 oraz art. 95 ust. 9. W drodze wyjątku od procedury określonej w art. 226 i 227, KE oraz każde państwo członkowskie może wnieść sprawę bezpośrednio do ETS, jeśli uważa, że inne państwo robi niewłaściwy użytek z uprawnień przewidzianych w art. 95 (dopuszczających regulację krajową odmienną od przyjętego przez Radę środka harmonizacji). 61 Omawiane w pkt. 3.5. niniejszego rozdziału. 336 Stanisław Biernat 13 Współpraca sądów państw 9 członkowskich z ETS w ramach procedury pytań prawnych Literatura: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2002; D. W. K. Anderson, M. Deme-triou, References to the European Court, London 2002; A. Arnull, The European Union and its Court ofjustice, Oxford 1999; K.-D. Borhardt, Die rechtlichen Grundlagen der Eu-ropdischen Union, Heidelberg 2002; Ch. Calliess, M. Ruffert (red.), Kommentar zu EU-Ver-trag und EG-Vertrag, Neuwied 2002; P. Craig, G. De Biirca, LL7 Law, Oxford 2003; M. A. Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 EGV, Miinchen 1995; P. Dąbrowska, Skutki orzeczenia wstępnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Warszawa 2003 (w druku); F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2001; E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europdischen Union, Munchen (luźne kartki, różne lata wydania); H. von der Groeben, H.Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG Vertrag, Baden-Baden 1997/1998; T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford 2003; P.J.G. Kapteyn, P. VerLoren van Themaat, Intro-duction to the Law of the European Communities, London-The Hague-Boston 1998; K. Lenaerts, D. Arts, R. Bray, Procedural Law oj the European Union, London 1999; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, t. I, Warszawa 2000; J. Shaw, Law ofthe European Union, Houndmills 2000; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, Heidelberg 1999; Th. de la Marę, Article 177 in sodal and politkal context, w: P. Craig, G. De Biirca, The Evolution ofEU Law, Oxford 1999; H.G. Schermers, D,.F. Waelbroek, Judicial Protection in the European Union, The Hague-London-New York 2001; J. Schwarze (red.), EU Kommentar, Baden-Baden 2000; T. Trimidas, Knoking on heaven's door: fragmentation, efficiency, and deflance in the preliminary reference procedurę, CMLRev. 2003, s. 9 i nast; Ch. Vinzenzi, J. Fairhurst, Law ofthe European Community, Harlow 2002; S. Weatherhill, P. Beaumont, EU Law, London 1999; A. Wróbel (red.) Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2003. 13.1. Konieczność zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego Prawo wspólnotowe jest stosowane w sposób zdecentralizowany, tzn. przez organy państw członkowskich, a w mniejszym zakresie bezpośrednio przez instytucje WE. Od organów krajowych wymaga się, aby zapewniły prawu Wspólnotowemu możliwie pełną efektywność. Najczęściej w orzecznictwie 337 taki obowiązek jest odnoszony do sądów państw członkowskich1. W tej sytuacji istotne znaczenie mają relacje sądów krajowych z ETS. Trybunał stosownie do art. 220 TWE „czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu", co rozumie się szerzej jako poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu całego prawa wspólnotowego. Należy wyraźnie podkreślić, że ETS nie jest sądem wyższej instancji wobec sądów krajowych, ani nie sprawuje nad nimi nadzoru judykacyjnego. Jednak art. 234 TWE normuje specjalną procedurę, którą traktuje się jako przejaw współpracy między sądami państw członkowskich a ETS2. Procedura ta jest charakterystyczną konstrukcją prawa wspólnotowego, wiążącą się ze swoistymi cechami tego porządku prawnego i jego relacji do prawa państw członkowskich. Dzięki korzystaniu z tej procedury zapewnia się z jednej strony równoległe stosowanie prawa wspólnotowego w poszczególnych państwach, a z drugiej — osiąganie jednolitości w dziedzinie wykładni i stosowania tego prawa, a także rozstrzygania o zgodności aktów instytucji wspólnotowych z traktatem3. Orzeczenia wydane na podstawie art. 234 TWE stanowią ponad połowę orzeczeń wydawanych w ogóle przez ETS (nie licząc orzeczeń SPI). Ich znaczenia dla rozwoju prawa wspólnotowego nie sposób przecenić. Wystarczy tylko zauważyć, że właśnie w tym trybie zostały wydane najgłośniejsze orzeczenia ETS, m.in. proklamujące pierwszeństwo prawa wspólnotowego i bezpośredni skutek niektórych jego norm, w tym również norm zawartych w dyrektywach, obowiązek „prowspólnotowej" wykładni prawa wspólnotowego, odpowiedzialność odszkodowawczą państw członkowskich, poszanowanie praw podstawowych jednostek jako zasad ogólnych prawa wspólnotowego, nie mówiąc już o orzeczeniach twórczo interpretujących przepisy wspólnotowego prawa materialnego. Do wejście w życie TN kompetencję do wydawania orzeczeń wstępnych miał wyłącznie ETS. TN nadał nowe brzmienie przepisowi art. 225 ust. 3 TWE. Stosownie do niego, SPI będzie właściwy do rozpatrywania pytań prawnych na podstawie art. 234 TWE w określonych dziedzinach, ustalonych w Statucie ETS. Z powyższego wynika, że kompetencja do wydawania orzeczeń wstępnych zostanie podzielona między dwa sądy wspólnotowe. Takie rozwiązanie jest, jak można się domyślać, spowodowane z jednej strony wyraźną w TN tendencją do zwiększenia roli SPI, a z drugiej strony, podyktowane zamiarem odciążenia ETS. Istnieje wszakże obawa, że omawiana reforma utrudni osiąganie jednolitości 1 Por. rozdział 12.5. 2 Por. z literatury w języku polskim (poza podręcznikami) np. K. Wójtowicz, Orzeczenie wstępne Trybunału Wspólnot Europejskich, Przegląd Prawa i Administracji, XXXIV, Wrocław 1996, s. 131 i nast; A. Wyrozumska, Podstawowe instrumenty wspólnotowego systemu rozstrzygania sporów, w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej w wewnętrznym porządku prawnym państwa, Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy — Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, 1998, nr 3-4, s. 347 i nast.; B. Schloh, Wnioski o orzeczenia prejudycjalne kierowane do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w: Stosowanie..., s. 53 i nast. 3 Por. orzeczenie 283/81CILFIT, Zb. Orz. 1982, s. 3415. 338 orzecznictwa. Aby temu zapobiec, w omawianym przepisie znajdują się dalsze postanowienia. Mianowicie, jeśli w ocenie SPI dana sprawa wymaga wydania orzeczenia co do zasad, które może mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowego, może on przekazać sprawę do rozpoznana ETS. Ponadto, orzeczenia wydawane przez SPI w sprawie pytań prawnych mogą być w drodze wyjątku, poddane kontroli ETS na warunkach i w zakresie ustalonym w Statucie, jeśli zachodzi poważne ryzyko, naruszenia jedności i spójności prawa wspólnotowego. Jak dotąd, w statucie Trybunału nie znalazły się przepisy wydane na podstawie art. 225 ust. 3 TWE. Oznacza to, że ETS zachował, jak dotąd, wyłączność na wydawanie orzeczeń na podstawie art. 234 TWE. ¦ ¦.-¦.-.¦¦ 13.2. Ogólne założenia procedury pytań prawnych Art. 234 TWE normuje tryb i przesłanki występowania przez sądy państw członkowskich z wnioskami (tzw. pytaniami prawnymi) do ETS o wydanie orzeczeń (tzw. orzeczeń wstępnych albo prejudycjalnych). Skrótowo rzecz ujmując, stosowanie art. 234 TWE przedstawia się następująco: jeśli w trakcie postępowania przed sądem państwa członkowskiego pojawi się zagadnienie wykładni prawa wspólnotowego albo ważności aktu instytucji WE, które jest niezbędne do wydania orzeczenia przez ten sąd, może on, a w pewnych sytuacjach jest nawet zobowiązany, wystąpić do ETS z pytaniem prawnym. ETS, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje w odpowiedzi na to pytanie orzeczenie, które wiąże sąd krajowy (sądy) w danej sprawie. Można zatem, w świetle art. 234 TWE, wyróżnić postępowanie główne, toczące się przed sądem krajowym oraz postępowanie prejudycjalne przed ETS. Określenia te mają charakter doktrynalny, nie zaś normatywny. 13.3. Sądy upoważnione do wystąpienia z pytaniami prawnymi Z pytaniem prawnym może wystąpić do ETS wyłącznie sąd krajowy. Nie są natomiast do tego legitymowane strony postępowania przed sądem krajowym. Z brzmienia art. 234 TWE można by wnosić, że sąd występuje z pytaniem prawnym na wniosek strony (stron). Przyjmuje się wszakże, iż sąd może z pytaniem Wystąpić także z własnej inicjatywy. 13.3.1. Cechy sądów krajowych Państwa członkowskie zachowały autonomię, co do organizacji wymiaru sprawiedliwości Wobec tego powstają niekiedy wątpliwości dotyczące charakteru pew- 339 ik nych organów. ETS określił cechy sądów w rozumieniu art. 234 TWE4. Są to mianowicie: organy wykonujące funkcje orzecznicze, działające na podstawie ustawy, a nie tylko umowy stron, rozstrzygające spory między stronami, funkcjonujące w sposób stały, których orzecznictwo jest obowiązkowe, orzekające na podstawie prawa, a nie tylko zasad słuszności, a także niezależne w orzekaniu. 13.3.2. Charakterystyka i ocena stanowiska ETS Ogólnie można stwierdzić, że ETS jest liberalny przy dopuszczaniu pewnych organów, często nienazywanych nawet sądami, do występowania z pytaniami prawnymi Takie podejście ma zapewnić szeroki dostęp do omawianej procedury, a w konsekwencji przyczynić się do jednolitości wykładni i stosowania prawa wspólnotowego. Dyskusje wzbudziły wszakże m.in. przypadki przyznawania przez ETS kompetencji do występowania z pytaniami organom kolegialnym, niebędących sądami, ale specyficznymi organami administracyjnymi, wykonującymi funkcje orzecznicze (quasi-orzecznicze) i wyposażonymi w pewien zakres niezależności; dotyczyło to np. niemieckiej komisji nadzoru nad zamówieniami publicznymi federacji5. Przyjmuje się jednak, że nie mogą z omawianej możliwości skorzystać organy niesądowe, np. organy prawodawcze, administracyjne, doradcze itp., a także sądy arbitrażowe, powołane do orzekania na podstawie umowy stron6. Spośród wymienionych wyżej cech sądu w rozumieniu art. 234 TWE warto zwrócić uwagę na to, że rozstrzygają one spory między stronami Wychodząc z tego założenia ETS odmawiał kompetencji do wystąpienia z pytaniami prawnymi sądom w postępowaniu rejestrowym, ze względu na brak przeciwstawnych stron postępowania i sporu między nimi7. Trybunałowi zarzuca się niekiedy brak konsekwencji w przyznawaniu lub odmowie przyznawania statusu sądu w rozumieniu art. 234 TWE, kazuistykę, odstępowanie od przypadku do przypadku od pewnych ustalonych przez siebie ogólnych wymagań. W tym kontekście postuluje się zmianę podejścia ETS, a ściślej — zawężenia pojęcia sądu zasadniczo do sądów w rozumieniu poszczególnych krajowych porządków prawnych, z wyjątkowym tylko dopuszczeniem innych organów, wykonujących funkcje orzecznicze w sposób niezależny8. 4 Por. M. Szpunar, Organy uprawnione do składania wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego w trybie art. 177 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejslą, PiP, 1997, nr 7, s. 57 i nast. 5 Por. orzeczenie C-54/96 Dorsch Consult v. Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbau-gesellschaft Berlin mbH, Zb. Orz. 1997, s. 1-4961. 6 Por. orzeczenie 102/81 Nordsee v. Reederei Mond, Zb. Orz. 1982, s. 1095. 7 Por. postanowienie w sprawie C-86/00 HSB-Wohnbau GmbH z 2001 r., Zb, Orz. 2001, s. 1-5353. 8 Por. opinię rzecznika generalnego w sprawie C-17/00 de Coster v. College des Bourg-mestres et Echevins de Watermael-Boitsfort. ETS nie zmienił jednak dotychczasowego stanowiska. Por. Zb. Orz. 2001, s. 1-9445. 340 13.4. Przedmiot pytań prawnych Jak wynika z art. 234 TWE przedmiotem pytania prawnego może być kwestia wykładni prawa wspólnotowego (pierwotnego lub pochodnego), albo kwestia ważności aktów instytucji wspólnotowych (czyli aktów prawa pochodnego) oraz aktów EBC. Ponadto, przedmiotem pytania może być także wykładnia statutów organów utworzonych aktem Rady, gdy statuty to przewidują; to zagadnienie nie ma jak dotąd większego znaczenia. Warto zauważyć, że pojęcie aktów instytucji WE jest, w kontekście art. 234 TWE, rozumiane szeroko: obejmuje ono zarówno akty wiążące, jak i niewiążące, w tym tzw. akty sui generis, a ponadto także umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę9. Należy podkreślić, że pytanie prawne może być skierowane do ETS w trakcie każdego postępowania przed sądem krajowym, a więc po wszczęciu postępowania w danej sprawie, a przed wydaniem prawomocnego orzeczenia. Postępowania przed sądami krajowymi (postępowania główne), w trakcie których istnieje możliwość, albo obowiązek, wystąpienia z pytaniami prawnymi, są bardzo zróżnicowane i szeroko rozumiane. Może to być postępowanie w pierwszej lub wyższych instancjach, postępowanie nadzwyczajne, np. o wznowienia postępowania, a także postępowanie pomocnicze, np. zabezpieczające. Niedopuszczalne są pytania hipotetyczne, bez związku z konkretnym postępowaniem, w celu uzyskania ogólnego poglądu ETS co do sposobu rozumienia danego przepisu prawa wspólnotowego. , ; 13.5. Pytania prawne dotyczące wykładni prawa wspólnotowego 13.5.1. Niedopuszczalność bezpośredniej wykładni prawa krajowego lub orzekania o jego ważności t W praktyce najczęściej występują pytania prawne dotyczące wykładni szeroko rozumianego prawa wspólnotowego. Należy stwierdzić, że przedmiotem pytania do ETS nie może być wykładnia prawa krajowego. Gdyby sąd państwa członkowskiego wystąpił do ETS w sytuacji czysto wewnętrznej, normowanej w pełni prawem krajowym, ETS takie pytanie odrzuci10. Wątpliwości pojawiające się w postępowaniach przed sądami krajowymi dotyczą wszakże z reguły rozmaitych powiązań między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, np. tego, czy w danej sprawie orzeczenie powinno być oparte na prawie krajowym, czy na prawie wspólnotowym, albo czy normy prawa krajowego są zgodne z prawem wspólnotowym. 9 Por. orzeczenie 181/73 Haegeman v. Belgien, Zb. Orz. 1974, s. 449. 10 Por. np. postanowienie C-445/01 Simoncello v. Boerio z 2003 r., jeszcze niepublikowane. 341 Pytanie nie może jednak dotyczyć wprost tego, czy dana norma prawa krajowego jest zgodna z prawem wspólnotowym. Zagadnienie takie może być, bowiem przedmiotem innego postępowania przed ETS, na podstawie art. 226 TWE. 13.5.2. Sposób formułowania pytań prawnych dotyczących wykładni prawa wspólnotowego W tej sytuacji istotne znaczenie ma umiejętne postawienie pytania (pytań) ETS w taki sposób, który zostanie uznany przezeń za dopuszczalny. Standardowym sformułowaniem jest: Czy dany przepis W prawa wspólnotowego zezwala (albo: zakazuje) K — tutaj podaje się to, co wynika, z wchodzącego w grę przepisu prawa krajowego. Na tak sformułowane pytanie ETS udziela odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej. Formalnie rzecz biorąc ETS dokonuje, więc wykładni przepisu (przepisów) prawa wspólnotowego, ale w istocie wypowiada się na temat zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Odpowiedź pozytywna na powyższe pytanie oznacza, bowiem stwierdzenie, że prawo krajowe jest zgodne z prawem wspólnotowym, a odpowiedź negatywna, że jest z nim niezgodne. Zdarza się, że ETS zmienia sformułowania pytań kierowanych przez sądy krajowe stwierdzając: Sąd krajowy pyta, czy przepis K prawa krajowego jest zgodny z przepisem W prawa wspólnotowego. W istocie jednak sąd krajowy chciał zapytać, czy przepis W prawa wspólnotowego zezwala państwu członkowskiemu na zachowanie zgodne z K. Chodzi o to, aby pytania sądów krajowych były zadane w taki sposób, że ETS jest w stanie na nie odpowiedzieć zgodnie z konstrukcją art. 234 TWE". Sądy krajowe zadają Trybunałowi jedno pytanie lub (z reguły) więcej. Niekiedy pytania są formułowane alternatywnie, np.: jeśli odpowiedź na pytanie 1 jest pozytywna to, czy 2.. (drugie pytanie), a jeśli negatywna, to czy 3... (trzecie pytanie) itd. ETS zmienia czasem kolejność odpowiedzi na pytania, odpowiada łącznie na kilka pytań, albo rozdziela odpowiedzi na jedno pytanie, uznaje odpowiedzi na pewne pytania za zbędne itd. Analiza pytań przyjmowanych przez ETS, jak również pytań, które są przez ETS przeredagowywane, albo odrzucane, prowadzi do wniosku, że ETS akceptuje pytania zamknięte, tj. takie, na które odpowiedź może być: tak albo nie, natomiast nie akceptuje pytań otwartych. Te ostatnie ETS uznaje za pytania abstrakcyjne lub hipotetyczne, niepowiązane wystarczająco z postępowaniem głównym i niemieszczące się wobec tego w ramach procedury unormowanej w art. 234 TWE. 11 Por. orzeczenie w sprawie 14/86 Pretore di Salo v. X, Zb. Orz. 1987, s. 2545. 342 13.6. Pytania prawne dotyczące ważności aktów instytucji wspólnotowych 13.6.1. Korzyści procedury z punktu widzenia interesów jednostek Drugim rodzajem są pytania sądu krajowego do ETS dotyczące ważności aktów instytucji wspólnotowych, tzn. ich zgodności z prawem pierwotnym. Należy tu wspomnieć, że przepis art. 230 TWE stwarza podstawę dla bezpośredniej skargi do ETS o orzeczenie nieważności aktu prawa pochodnego. Jednakże legitymacja osób fizycznych i prawnych do wniesienia takiej skargi (do SPI) jest w świetle powołanego przepisu ograniczona, zwłaszcza wobec jego restrykcyjnej interpretacji w orzecznictwie ETS12. Dlatego też korzystniejszą, a praktycznie niemal jak dotąd jedyną, drogą dla jednostek jest zakwestionowanie ważności aktu instytucji WE w trybie art. 234 TWE za pośrednictwem sądu krajowego. W judykaturze ETS ostatnich latach podkreśla się mocno, że to obowiązkiem państw członkowskich, wynikającym z art. 10 TWE, jest zapewnienie ochrony prawnej jednostek opartej na prawie wspólnotowymi przed sądami krajowymi13. Aby to było możliwe, przed właściwym sądem krajowym musi najpierw zawi-snąć sprawa, w której pojawi się problem ważności aktu prawa pochodnego. Sąd krajowy będzie miał wówczas kompetencję do wystąpienia do ETS z pytaniem prawnym w przedmiocie ważności danego aktu instytucji wspólnotowej. Należy przy tym podkreślić, że sąd krajowy nie ma kompetencji do samodzielnego orzekania o nieważności aktów wspólnotowego prawa pochodnego, ani do odmowy ich zastosowania14. Warto zauważyć, że w pewnych, aczkolwiek niezbyt częstych, przypadkach obowiązki jednostek są określone wprost i w pełni w rozporządzeniach wspólnotowych, bez konieczności, a nawet bez możliwości wydawania aktów wykonawczych przez organy państw członkowskich. W takich sytuacjach, gdy jednostka kwestionuje ważność danego rozporządzenia, nie jest zasadniczo realne wszczęcie postępowania przed sądem krajowym, w trakcie którego sąd mógłby zwrócić się z pytaniem prawnym do ETS w tej kwestii. Jednostce nie przysługuje także z reguły legitymacja do zaskarżenia rozporządzenia przed SPI na podsta- 12 Por. rozdział 11.4.4. 13 Por. orzeczenie C-50/00 P Unión de Peąueńos Agricultores v. Council, Zb. Orz. 2002, s. 1-6677, Trybunał nie zaaprobował obszernie umotywowanej propozycji rzecznika generalnego dokonania wyraźnej zmiany dotychczasowej wykładni art. 230 akapit 4 TWE i rozszerzenia możliwości zaskarżania ważności aktów wspólnotowych bezpośrednio przed sądami wspólnotowymi (SPI i ETS). Por. o tym krytycznie N. Półtorak, Kto jest związany zasadą efektywnej ochrony prawnej — „uwagi na tle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Unión de Peąueńos Agricultores", Kwartalnik Prawa Publicznego 2002, nr 3, s. 187-204. 14 Por. orzeczenie 314/85 Foto-Frost v. HZA Liibeck Ost, Zb. Orz. 1987, s. 4199. 343 wie art. 230 akapit 4. Oznacza to lukę w ochronie prawnej15. Specyficznym rozwiązaniem, jakkolwiek trudnym do zaakceptowania z ogólniejszych względów, byłoby dopuszczenie się przez jednostkę naruszenia norm rozporządzenia po to, aby wywołać skierowane przeciwko sobie postępowanie przed sądem krajowym! Dopiero w trakcie takiego postępowania sąd krajowy może skorzystać z kompetencji wynikającej z art. 234. , , 13.6.2. Stosowanie środków tymczasowych przez sąd krajowy w trakcie procedury Często zdarza się, że na podstawie aktów prawa wspólnotowego, np. rozporządzeń, są wydawane decyzje organów administracyjnych państw członkowskich i dopiero te decyzje są bezpośrednią podstawą przyznania praw jednostkom, albo nałożenia na nie obowiązków. Powstało w praktyce pytanie, czy w razie wątpliwości, co do zgodności aktów instytucji wspólnotowych z Traktatem, sąd państwa członkowskiego występując w tej kwestii z pytaniem prawnym do ETS, może wstrzymać wykonanie decyzji organów krajowych do czasu wyjaśnienia tej wątpliwości w drodze orzeczenia wstępnego. ETS orzekł, że tego rodzaju środek tymczasowy jest dopuszczalny, jeśli wątpliwości sądu co do ważności aktu wspólnotowego są poważne, a zastosowanie środka tymczasowego jest konieczne dla uniknięcia przez jednostkę poważnej i nieodwracalnej szkody, wreszcie, jeśli sąd wziął należycie pod uwagę interes Wspólnoty16. 13.7. Powiązania między postępowaniem przed sądem krajowym a postępowaniem przed ETS 13.7.1. „Niezbędność" orzeczenia wstępnego W świetle art. 234 TWE między postępowaniem głównym przed sądem krajowym a postępowaniem prejudycjalnym przed ETS powinien istnieć związek po- 15 Por. przytoczoną w przypisie lla opinię rzecznika generalnego, a także nowatorskie orzeczenie SPI w sprawie T-l77/01 Jego-Quere et Cie SA v. Commission, Zb. Orz., 2002, s. 11-2365, przyznające w takim przypadku legitymację jednostce do zaskarżenia rozporządzenia przed SPI. Należy się jednak liczyć z tym, że ETS, rozpatrując odwołanie Komisji, uchyli przytoczone orzeczenie SPI. Por. opinię rzecznika generalnego C-263/02 P Commission v. Jego-Quere et Cie SA z 2003 r., jeszcze niepublikowaną. ^6 Por. orzeczenie C-143/8 8 Zuckerfabrik Suderdithmarschen v. Hauptzollamt Itzehoe, Zb. Orz. 1991, s. 1-415; orzeczenie C-465/93, Atlanta Fruchthandelgesellschaft v. Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtschaft, Zb. Orz. 1995, s. 1-3761. 3:44 legający na tym, że wydanie orzeczenia wstępnego jest niezbędne do wydania orzeczenia przez sąd krajowy. O tym, czy pytanie prawne jest niezbędne, decyduje samodzielnie ten właśnie sąd. Zdarzają się wszakże, zwłaszcza w ostatnich latach, przypadki uznania przez ETS pytania za niedopuszczalne z tego powodu, że orzeczenie wstępne nie miałoby wpływu na orzeczenie w postępowaniu głównym, m.in. dlatego, że pytanie dotyczyło zagadnień marginalnych albo też kwestii ogólnych i problemów hipotetycznych17. Już zresztą wcześniej, w dwóch następujących po sobie orzeczeniach, ETS uznał pytanie sądu krajowego za niedopuszczalne, ponieważ zostało postawione w sprawie, w której, zdaniem ETS, nie występował realny spór między stronami, a postępowanie przed sądem państwa członkowskiego zostało sztucznie wywołane, po to, aby „wymusić" orzeczenie wstępne stwierdzające pośrednio o niezgodności prawa innego państwa z prawem wspólnotowym18. 13.7.2. Postanowienie sądu krajowego o wystąpieniu z pytaniem prawnym Prawo wspólnotowe nie określa postępowania przed sądami krajowymi związanego z występowaniem przez te sądy z pytaniami prawnymi Zagadnienia te należą do ustawodawcy krajowego. Wystąpienie z pytaniem prawnym wymaga wydania przez sąd państwa członkowskiego stosownego orzeczenia w tej kwestii (postanowienia). Wiąże się najczęściej z zawieszeniem postępowania głównego, choć nie ma formalnie takiego wymagania. Zdaniem ETS kompetencja sądów krajowych, nawet niższych instancji, do wystąpienia z pytaniami prawnymi nie może być ograniczana. Jednak, postanowienie sądu krajowego o wystąpieniu z pytaniem prawnym może być zaskarżone do sądu wyższej instancji, jeśli prawo państwa członkowskiego to dopuszcza. Zaskarżenie to nie wstrzymuje postępowania przed ETS. Dopiero orzeczenie sądu krajowego wyższej instancji uchylające postanowienie sądu niższej instancji w sprawie wystąpienia do ETS uniemożliwia wydanie orzeczenia wstępnego19. 13.7.3. Podział ról między sądem krajowym a ETS Istotne znaczenie praktyczne ma podział ról między sądem krajowym a ETS w postępowaniu na podstawie art. 234 TWE. Jak już wspomniano, sąd krajowy 17 Por. orzeczenie C-83/91 Meilicke v. ADV/ORGA F. A. Meyer AG, Zb. Orz. 1992, s. 1-4871. 18 Por. kolejne orzeczenia 104/79 Foglia v. Novello (Nr 1), Zb. Orz. 1980, s. 745 oraz 19 244/80 Foglia v. Novello (Nr 2), Zb. Orz. 1981, s. 3045. Por. dwa orzeczenia: 166/73 Rheinmiihlen v. Einfuhr- und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1974, s. 33 oraz 146/73 Rheinmuhlen v. Einfuhr- und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1974, s. 139. 345 sam decyduje o potrzebie wystąpienia z wnioskiem do ETS i ustala treść pytań. Do sądu krajowego należy też przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także ustalenie, jakie przepisy prawa krajowego są relewantne w sprawie i dokonanie ich wykładni Tenże sąd decyduje ponadto, w jakiej fazie postępowania w sprawie wystąpić z pytaniem prawnym; przyjmuje się, że powinna być to faza gdy określony jest już zasadniczy kontekst faktyczny i prawny sprawy, a także gdy strony w postępowaniu głównym miały już możliwość zajęcia stanowisk w sprawie. Można zauważyć, że, zwłaszcza w ostatnich latach, ETS zwiększa wymagania pod adresem sądów krajowych. Zdarzają się przypadki odrzucenia wniosków o orzeczenia wstępne z powodu niewystarczającego przedstawienia stanu faktycznego i stanu prawa krajowego, niewykazania niezbędności takiego orzeczenia dla orzeczenia sądu krajowego w postępowaniu głównym20, niejasnego lub zbyt ogólnikowego formułowania pytań itd.21. Takie podejście ETS wiąże się niewątpliwie z coraz większą liczbą spraw i powstającymi w związku z tym zaległościami Wszystkie państwa członkowskie i instytucje WE mogą wziąć udział w postępowaniu przed ETS i przedstawić swoje stanowiska. Z możliwości tej wymienione podmioty często korzystają; choć bowiem orzeczenie wstępne dotyczy konkretnego przypadku, odnosi się niekiedy do kwestii o szerszym, a niekiedy wręcz kardynalnym znaczeniu. .-..,... 13.8. Zagadnienie obowiązku sądu krajowego do wystąpienia z pytaniem prawnym Powstaje problem, czy sądy krajowe są upoważnione, czy także zobowiązane do występowania z pytaniami prawnymi To zagadnienie ma kilka aspektów. 13.8.1. Aspekt formalny W art. 234 TWE rozróżnia się sądy, od orzeczeń których przysługują środki odwoławcze oraz te, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu. Sądy pierwszej grupy mogą występować z pytaniami prawnymi, natomiast drugiej, są do tego zobowiązane. To rozróżnienie odwołuje się do konstrukcji proceduralnych prawa krajowego. Jak się można domyślać, u źródeł omawianego rozwiązania przyjętego w TWE był zamiar przyznania ETS ostatniego słowa co do interpretacji i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego. Sądy, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, mogą być przy tym rozumiane dwojako. Po pierwsze, by- 20 Por. np. orzeczenie C-318/00 Bacardi-Martini SAS v. Newcastle United Football Com-pany, z 2003 r. jeszcze niepublikowane. 21 Por. o tym np. C. Barnard, E. Sharpston, The Changing Face of Article 177 Referen-ce, CMLRev. 1997, s. 1113 i nast. 346 lyby to sądy zajmujące najwyższe miejsce w strukturze sądownictwa (tzw. teoria abstrakcyjna). Po drugie, pojęcie to rozciągałoby się na sądy, orzeczenia których w danym przypadku nie podlegają zaskarżeniu (teoria konkretna). Niedawno ETS rozważał omawiane zagadnienie22. Sąd szwedzki orzekający w w drugiej instancji postępowaniu głównym z zakresu prawa celnego miał wątpliwości, co do tego, czy powinien się uznać za sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu i który ma wobec tego obowiązek do wystąpienia z pytaniem prawnym na podstawie art. 234 akapit 3 TWE, w kwestii interpretacji pewnego przepisu prawa wspólnotowego. Sąd ten był w praktyce sądem ostatniej instancji; co prawda, bowiem jego orzeczenia mogły podlegać kontroli Sądu Najwyższego, jednakże dopiero po rozstrzygnięciu o jej dopuszczalności Trybunał stwierdził, że sąd, którego orzeczenia mogą być zaskarżone do Sądu Najwyższego, nie jest sądem w rozumieniu art. 234 akapit 3 TWE. Okoliczność, że kontrola treści zaskarżonego orzeczenia ze strony Sądu Najwyższego jest poprzedzona rozstrzygnięciem o jej dopuszczalności, nie pozbawia stron środka zaskarżenia. Dlatego też, sądem którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu jest, w omawianym przypadku Sąd Najwyższy. Według przepisów szwedzkich dopuszczenie środka zaskarżenia przez Sąd Najwyższy następuje m.in. wówczas, gdy występują wątpliwości, co do prawa, które ma być stosowane i niezbędne jest udzielenie przez ten Sąd wskazówek. Owe wątpliwości mogą dotyczyć, zdaniem ETS, także prawa wspólnotowego. Dlatego też, gdy kwestie interpretacji lub ważności norm prawa wspólnotowego pojawią się przed Sądem Najwyższym, będzie on zobowiązany do wystąpienia z pytaniem prawnym stosownie do art. 234 akapit 3, albo na etapie rozstrzygania o dopuszczalności środka zaskarżenia, albo na etapie późniejszym. Z powyższego orzeczenia wynika, że ETS opowiedział się jednoznacznie za teorią konkretną, a pojecie „środka zaskarżenia" rozumie szeroko. 13.8.2 Aspekty merytoryczne 13.8.2.1. Sprawy uprzednio wyjaśnione Problem, czy sądy krajowe są upoważnione, czy zobowiązane do występowania z pytaniami prawnymi, ma też aspekty merytoryczne. Częściowo o tym zagadnieniu już była mowa wyżej: sąd krajowy powinien ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie występuje w ogóle zagadnienie prawa wspólnotowego i czy orzeczenie wstępne jest niezbędne do wydania orzeczenia w postępowaniu głównym. ETS dodał do tego w swoim orzecznictwie dalsze względy, które sąd krajowy powinien rozważyć. 1 Por. orzeczenie C-99/00 Lyckeskog, Zb. Orz. 2002, s. 1-4839. 347 Tak więc sąd krajowy nie musi występować z pytaniem prawnym, jeśli dane zagadnienie prawa wspólnotowego zostało już wyjaśnione we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału (doktryna acte eclaire)23. Może tu chodzić zarówno o wcześniejsze orzeczenie wstępne, jak i orzeczenie wydane w postępowaniu innego rodzaju. Gdy pytanie w sprawie już poprzednio wyjaśnionej w orzecznictwie zostanie skierowane do ETS, wydaje on postanowienie. W uzasadnieniu do tego postanowienia Trybunał przedstawia, niekiedy obszernie, stan judykatury24. 13.8.2.2. Sprawy niebudzące wątpliwości (jasne) Ponadto sąd krajowy jest zwolniony od występowania z pytaniem prawnym, jeśli znaczenie przepisu prawa wspólnotowego jest oczywiste (jasne) i nie budzi żadnych wątpliwości (doktryna acte dair)25. Orzecznictwo ETS, które proklamowało tę ostatnią doktrynę, wzbudzało w literaturze kontrowersje. Z jednej strony podkreślano np., że za takim rozwiązaniem przemawiają względy ekonomii procesowej. Z drugiej strony zwraca się uwagę na to, że kwestie „jasności" przepisu i braku wątpliwości po stronie sądu krajowego są względne i mogą zagrozić jednolitości stosowania prawa wspólnotowego. Dlatego też ETS uściślił w powołanym wyżej orzeczeniu, że przy uznawaniu przepisu za jasny należy uwzględniać po pierwsze, właściwości prawa wspólnotowego, a w szczególności to, że jego przepisy są formułowane w wielu językach, a wszystkie wersje językowe są autentyczne. Sądy krajowe powinny, zatem porównywać poszczególne wersje, pamiętając przy tym po drugie, że pewne pojęcia mają swoiste znaczenie w prawie wspólnotowym, a ponadto te same pojęcia mogą mieć inny sens w poszczególnych państwach. Wreszcie ETS wymaga po trzecie, aby sądy krajowe ujmowały i interpretowały poszczególne przepisy w kontekście całego prawa wspólnotowego z uwzględnieniem celów tego prawa i jego ewolucji Warunki skorzystania z doktryny „aktów jasnych" są więc, w świetle orzecznictwa ETS, rygorystyczne. Dotyczy to zwłaszcza trudnego do zrealizowania wymagania porównywania innych wersji językowych oraz orzecznictwa sądów w pozostałych państwach członkowskich. 23 Por. orzeczenie w sprawie 28-30/62 Da Costa v. Nederlandse Belastingadministratie, Zb. Orz. 1963, s. 31. Por. też J. Skrzydło, Doktryna acte eclaire w orzecznictwie Trybunału Wspólnoty Europejskiej i sądów krajów członkowskich Unii Europejskiej, w: Studia prawno-europejskie, t. 2, 2000, s. 143 i nast. 24 Por. np. postanowienie C-23/02 Office national de 1'emploi v. Mohamed Alami, z 2003 r., jeszcze niepublikowane. 25 Por. powołane wyżej, w przypisie 3, orzeczenie CILFIT. Por. też J. Skrzydło, Doktryna „ad dair" w orzecznictwie Trybunału Wspólnot Europejskich i sądów państw członkowskich Unii Europejskiej, PiP 1998, nr 1, s. 49 i nast. 348 13.8.3. Problem sankcji za naruszenie obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym Warto rozważyć, jaki charakter ma obowiązek sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, występowania z pytaniami prawnymi do ETS i jakie są sankcje za jego naruszenie. Sądy są organami państw członkowskich, zatem spoczywające na nich obowiązki są przypisane tym państwom. W razie niewywiązywania się przez państwo z traktatowych obowiązków, ETS może, w wyniku skargi KE, wydać orzeczenie stwierdzające naruszenie obowiązków traktatowych (art. 226 i 228 TWE)26. Trzeba jednak stwierdzić, że w dotychczasowej praktyce KE nie było przypadków występowania do ETS przeciwko działaniom czy zaniechaniom sądów państw członkowskim. Można przypuszczać, że KE szanuje szczególną pozycję konstytucyjną sądów, jako niezawisłych organów państwowych. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że wydanie orzeczeń przez sądy krajowe, bez zwrócenia się z pytaniami prawnymi do Trybunału, rodzi ryzyko, że wykładnia prawa wspólnotowego dokonana w tych orzeczeniach będzie się różnić od wykładni ETS (wcześniejszej lub późniejszej). Orzeczenia takie należy uznać za naruszające prawo wspólnotowe. Powstaje problem konsekwencji takiego stanu rzeczy. Przed Trybunałem rozpatrywane są obecnie dwie sprawy dotyczące następstw orzeczeń sądów krajowych niezgodnych z prawem wspólnotowym. W pierwszej z nich postawione zostało pytanie, czy jednostka może się domagać od państwa członkowskiego naprawienia szkody, która została jej wyrządzona w wyniku wydania przez sąd krajowy wyroku, naruszającego normy prawa wspólnotowego, dotyczące swobody przepływu pracowników. Obywatelowi odmówiono mianowicie pewnych świadczeń, które by mu przysługiwały, gdyby prawo wspólnotowe zostało zinterpretowane i zastosowane prawidłowo27. Pytanie, na jakie ma odpowiedzieć ETS w drugiej sprawie wiąże się z wyrokiem krajowego sądu administracyjnego sprzed kilku lat. W wyroku tym sąd oddalił skargę jednostki na decyzję krajowego organu administracyjnego w sprawie wymiaru cła; decyzja ta opierała się na normach prawa wspólnotowego. Decyzja stała się zatem prawomocna i została wykonana. Okazało się jednak, że interpretacja prawa wspólnotowego, dokonana zarówno przez organ administracyjny, jak i przez sąd krajowy, różniła się od interpretacji ETS, który wypowiedział się na ten temat w późniejszym orzeczeniu wstępnym, w innej sprawie. Powstało zatem pytanie, na które ma obecnie odpowiedzieć Trybunał, czy przedstawiona okoliczność może stanowić podstawę do zmiany prawomocnej decyzji krajowego organu administracyjnego28. 26 Por. rozdział 12.6. 27 Por. opinię rzecznika generalnego w sprawie C-224/01 Kóbler v. Austria z 2003 r., jeszcze niepublikowaną. 28 Por. opinię rzecznika generalnego w sprawie C-453/00 Kuhne & Heitz NV v. Product-schap voor Pluimvee en Eieren z 2003 r., jeszcze nie publikowaną. 349 T W obu sprawach rzecznicy generalni zaproponowali udzielenie odpowiedzi pozytywnych. Jeśli Trybunał będzie tego samego zdania, stanowić to będzie dalszy krok na drodze wyciągania kolejnych konsekwencji z zasad pierwszeństwa prawa wspólnotowego i zapewnienia mu należytej efektywności W kontekście niniejszych rozważań nasuwa się spostrzeżenie, że omawianych problemów można było uniknąć, gdyby sądy krajowe wystąpiły w stosownym czasie z pytaniami prawnymi do ETS, dotyczącymi interpretacji przepisów prawa wspólnotowego. Innym zagadnieniem jest natomiast to, czy odmowa wystąpienia przez sąd krajowy z pytaniem prawnym w trybie art. 234 TWE może być traktowana jako naruszenie prawa do sądu gwarantowanego jednostkom przez normy konstytucyjne danego państwa (oraz przez art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Rozwiązania w poszczególnych państwach mogą być różne. W 2001 r. niemiecki FTK stwierdził, że Federalny Sąd Administracyjny (Bundesverwaltungs-gericht) naruszył prawo jednostki do sądowej ochrony poprzez zaniechanie zwrócenia się do ETS z pytaniem prawnym. Podobne skargi wnoszone do hiszpańskiego sądu konstytucyjnego zostały natomiast oddalone29. 13.9. Skutki orzeczenia wstępnego 13.9.1. Skutki dla sądów krajowych właściwych w sprawie Orzeczenie zawierające odpowiedź na pytania prawne sądu krajowego jest przesyłane temu sądowi. Wiąże ono sąd w danej sprawie, a także inne sądy rozpatrujące tę sprawę w wyniku wniesienia środków odwoławczych, zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Owo „związanie" może przybierać różną postać, w zależności od tego, co było przedmiotem pytania prawnego i jaka jest treść orzeczenia ETS. Gdy ETS dokona wykładni przepisu (przepisów) prawa wspólnotowego, sąd krajowy jest obowiązany do uwzględnienia tej interpretacji przy wydaniu orzeczenia w postępowaniu głównym. Niekiedy stanowisko wyrażone w orzeczeniu ETS jest tak szczegółowe, że wyznacza w istocie treść orzeczenia sądu krajowego. Kiedy indziej, ETS podaje jedynie, jakie okoliczności powinien sąd krajowy wziąć pod uwagę i ocenić przy wydawaniu orzeczenia w postępowaniu głównym. Jeżeli z orzeczenia ETS będzie wynikać, że pewne normy prawa krajowego są nie do pogodzenia z normami prawa wspólnotowego, sąd krajowy będzie obowiązany, wydając orzeczenie, odmówić zastosowania 29 Por. orzeczenie FTK z 9 stycznia 2001 r. (1 BvR 1036/99), Neue Juristische Wochen-schrift, 2001, nr 7, s. 1267-1268. Por. też komentarz do tego orzeczenia, C.-D. Clas-sen, CMCRev. 2002, s. 641 i nast. 350 owym normom prawa krajowego zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Jeśli natomiast ETS stwierdzi nieważność aktu czy przepisu wspólnotowego prawa pochodnego, sąd krajowy będzie obowiązany przy orzekaniu pominąć ten akt czy przepis. Zasadniczo, wykładnia przepisów prawa wspólnotowego wywiera skutki ex tunc30. W wyjątkowych sytuacjach jednak ETS ogranicza w czasie skutki dokonanej przez siebie wykładni, zwłaszcza ze względu na skutki finansowe, jakie mogłoby wywołać orzeczenie, albo inne niekorzystne skutki dla znacznej liczby podmiotów prawa, stosujących w dobrej mierze prawo wspólnotowe31. W przypadku stwierdzenia nieważności aktu prawa pochodnego w trybie art. 234 TWE, ETS ustala, czy skutki jego orzeczenia będą dotyczyć wcześniejszego okresu, czy też nie32. 13.9.2. Zagadnienie skutków orzeczeń wstępnych jako precedensów Orzeczenia wstępne ETS nie mają mocy wiążącej erga omnes i nie stanowią formalnie precedensów. W rzeczywistości jednak orzeczenia ETS wywierają skutki także poza sprawą, w związku z którą zostały wydane. ETS powołuje się często na swoje wcześniejsze orzeczenia. Ponadto, jak już była o tym mowa, ETS odmawia wydania orzeczenia wstępnego, jeśli wcześniej wydał już orzeczenie w analogicznej sprawie. Również sądy krajowe z reguły kierują się w późniejszym orzecznictwie linią wytyczoną przez ETS. Nie ma jednak przeszkód, aby sąd krajowy wystąpił do ETS z pytaniem prawnym dotyczącym zagadnienia rozstrzygniętego już wcześniej. ETS może wówczas zmienić swoje poprzednie stanowisko, choć w praktyce czyni to rzadko w sposób bezpośredni. Częściej zdarza się, że ETS wypowiada inny pogląd, niż wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach, ale tych orzeczeń nie powołuje, albo tłumaczy odstąpienie od odmiennych, wcześniejszych rozstrzygnięć szczególnymi okolicznościami konkretnego przypadku, np. stanu faktycznego sprawy (tzw. technika distinguishing). Orzeczenia wstępne stwierdzające nieważność danego aktu wspólnotowego prawa pochodnego uznaje się za wiążące również w innych sprawach, ponieważ nie do utrzymania byłaby sytuacja, że przepis uznany za nieważny w jednej sprawie, miałby być traktowany jako obowiązujący w innych sprawach. 30 Por. np. orzeczenie C-10-22/97 Ministero delie Finanze v. IN. CO. GE'90 Srl, Zb. Orz. 1998, s. 1-6307. 31 Por. orzeczenie 61/79 Amministrazione delie Finanze delio Stato v. Denkavit Italiana, Zb. Orz. 1980, s. 1205. Szerzej o tych przesłankach por. np. orzeczenie C-367/93 do C-377/93 Roders BV and others v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Zb. Orz. 1995, s. 1-2229. 32 Por. np. orzeczenie C-3 78/00 Commission v. Parliament and Council, z 2003 r., jeszcze niepublikowane. 351 13.10. Pytania prawne w ramach polityki WE w dziedzinie wiz, azylu i imigracji Od wejścia w życie TA, tj. od 1 maja 1999 r., procedura pytań prawnych została rozciągnięta, jednak z istotnymi modyfikacjami, na polityki WE w dziedzinie wiz, azylu i imigracji Do TWE dostał wprowadzony nowy tytuł IV: Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób. W ten sposób do I filara UE zostały przeniesione zagadnienia, które poprzednio były objęte III filarem UE: współpracą w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości Przepisy omawianego rozdziału TWE stwarzają podstawy do nakładania na państwa członkowskie różnych obowiązków w drodze aktów Rady (rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji). Ze względu na specyfikę przedmiotu tych aktów, dotyczących materii wrażliwych i dotykających ważnych interesów państw, konstrukcja prawna pytań prawnych i orzeczeń wstępnych została ukształtowana w art. 68 TWE na innych zasadach, niż te, które wynikają z art. 234 TWE. Na podstawie art. 68 ust. 1 TWE z pytaniem prawnym dotyczącym wykładni przepisów zamieszczonych w tytule IV TWE lub ważności i wykładndni aktów wydanych na ich podstawie może wystąpić jedynie sąd państwa członkowskiego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu. Stanowi to znaczne ograniczenie kompetencji sądów krajowych, w porównaniu z art. 234 TWE, a pośrednio osłabienie ochrony prawnej jednostek. Nowością jest natomiast przyznanie kompetencji do wystąpienia z pytaniem dotyczącym wykładni przepisów omawianego tytułu TWE i aktów wydanych na ich podstawie (ale już nie ważności aktów instytucji wspólnotowych) Radzie, KE lub państwom członkowskim (art. 68 ust. 3 TWE). Jednak, orzeczenie ETS wydane w odpowiedzi na pytania wymienionych podmiotów nie wywiera skutków wobec prawomocnych orzeczeń sądów państw członkowskich. Oznacza to, że orzeczenia ETS podjęte w omawianych sytuacjach nie będą oddziaływać ex tunc. Należy przyjąć, że pytania Rady, KE lub państwa członkowskiego będą mieć zasadniczo charakter abstrakcyjny i nie muszą być związane z konkretnym postępowaniem przed sądem krajowym, choć oczywiście takiej sytuacji nie można wykluczyć. Orzeczenia wydane przez ETS w omawianym trybie będą oddziaływać na judykaturę sądów państw członkowskich z racji autorytetu ETS. Stosownie do art. 68 ust. 2 TWE omawiana procedura nie może obejmować środków lub decyzji wydanych na podstawie art. 62 pkt. 1 TWE. 13.11. Pytania prawne w III filarze UE filara UE. Powołany przepis przewiduje przy tym wiele odrębności w porównaniu z konstrukcją z art. 234 TWE. Najważniejsza różnica polega na tym, że każde państwo członkowskie może złożyć przy podpisywaniu TA, albo w późniejszym czasie, oświadczenie uznające właściwość ETS do wydawania orzeczeń wstępnych (art. 35 ust. 2 TUE). Oświadczenie to może być złożona w jednym z dwóch wariantów: węższym lub szerszym (art. 35 ust. 3). Wariant węższy charakteryzuje się tym, że z pytaniem do ETS może wystąpić w trakcie postępowania każdy sąd państwa członkowskiego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jeśli uzna, że orzeczenie wstępne jest niezbędne do wydania orzeczenia w postępowaniu głównym. Wariant szerszy polega natomiast na tym, że opisana wyżej kompetencja przysługuje każdemu sądowi, przed którym toczy się postępowanie. Z powyższej charakterystyki wynika, że państwa członkowskie muszą wyrazić zgodę na jurysdykcję ETS w ramach III filara. Jest to rozwiązanie charakterystyczne dla prawa międzynarodowego publicznego, całkiem odmienne od czysto „wspólnotowej" konstrukcji art. 234 TWE. 13.11.2. Zakres jurysdykcji ETS Zakres jurysdykcji ETS w omawianym trybie obejmuje, stosownie do art. 35 ust. 1 TUE, orzekanie o ważności i wykładni decyzji ramowych i decyzji, następnie o wykładni konwencji zawartych na mocy Tytułu VI TUE (czyli w III filarze UE) oraz o ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji Wynika stąd, że ETS nie jest właściwy do interpretacji przepisów samego TUE. Spośród wielu instrumentów stosowanych przez Radę w III filarze UE orzecznictwo ETS obejmuje tylko niektóre. Są to decyzje ramowe, zbliżone pod pewnymi względami, jak już była o tym mowa, do dyrektyw w prawie wspólnotowym oraz decyzje, podobne do aktów noszących tę samą nazwę w I filarze. Wykładnia omawianych aktów dokonywana przez ETS na podstawie art. 3 5 TUE nie mogłaby jednak doprowadzić do przyznania im bezpośredniej skuteczności, ponieważ taką możliwość wprost wykluczyły przepisy art. 34 ust. 2 lit b i lit c TUE. W odniesieniu do konwencji zawieranych w III filarze, ETS może jedynie dokonywać ich wykładni, ale nie ma kompetencji do orzekania o ich ważności Kontrola ETS w odniesieniu do pewnych środków została wyłączona na podstawie wyraźnego Przepisu art. 35 ust. 5 TUE. Stosownie do art. 3 5 ust. 4 TUE każde państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy złożyło oświadczenie w trybie art. 35 ust. 2 TUE, czy nie, może brać udział w postępowaniu przez ETS, przedstawiając memoriały lub uwagi na piśmie. 13.11.1. Fakultatywny charakter procedury Duże znaczenie ma wprowadzenie w art. 35 TUE, na mocy TA, możliwości wykorzystania procedury pytań prawnych i orzeczeń wstępnych w zakresie IH 352 353? Anna Wyrozumska 14. Jednostka w Unii Europejskiej Literatzura: F. Benoit-Rohmer, La Chartre des droits fondamentaux de 1'Union europeenne — La protec-tion des droits: L'adhesion de 1'Union a la Convention europeenne des droits de l'homme, RUDH 2000, nr 12, s. 57; L. Betten, N. Grief, EU Law and Human Rights, London-New York 1998; A. von Bogandy, The European Union as a Human Rights Organization — Human Rights and the Core ofthe European Union, CMLRev. 2000, nr 37, s. 1307; I. Ca-nor, Primus inter pares. Who is the ultimate guardian of fundamental rights in Europę?, ELRev. 2000, vol. 25, s. 3; J. Gras, The European Union and Human Rights Monitoring, Helsinki 2000; T. King, Ensuring human rights review of inter-governmental acts in Europę, ELRev. 2000, vol. 25, s. 79; D. Kornobis-Romanowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka w systemie prawa Wspólnot Europejskich, Warszawa 2001; S. O'Leary, The Evo-\ving Concept of Community Citizenship, London 1999; K. Lenaerts, Fundamental Rights in the European Union, ELRev. 2000, nr 25, s. 575; K. Lenaerts, E. de Smijter, A „Bili of Rights" for the European Union, CMLRev. 2001, nr 38, s. 273; D. Nicol, Lessons from Lu-xemburg: Federalisation and the Court of Human Rights, ELRev. 2001, vol. 26, s. 3; J. Pla-navova-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000; J. Pomoell, European Union — Citizenship in Focus: The Legał Position ofthe Individual in EC Law, Helsinki 2000; G. Robbers, Podstawowe prawa i wolności obywateli w Unii Europejskiej, w: J. Krukowski, O. Theisen (red.), Kultura i prawo. Podstawy jedności europejskiej, Lublin 1999, s. 237; J. A. Usher, General Principles of EC Law, London — New York 1998; A. Wyrozumska, Prawa podstawowe w UE, „Studia Prawno-Europejskie" 2002, t. VI, s. 28. 14.1. Uwagi wstępne Pozycja jednostki w systemie wspólnotowym podczas prawie 50 lat istnienia WE, ulegała i ulega ciągłej ewolucji Początkowo prawo wspólnotowe „interesowało" się jednostką jedynie jako „czynnikiem gospodarczym", niezbędnym dla osiągnięcia celów integracji gospodarczej i w świetle tych celów określało jej prawa i obowiązki Z czasem jednak prawa jednostek rozwijały się i umacniały. Została zapewniona ochrona podstawowych praw człowieka w płaszczyźnie wspólnotowej, ugruntowała się zasada skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego oraz inne ogólne zasady prawa, pozwalając jednostkom w szerszym niż pierwotnie Przewidywano zakresie korzystać z uprawnień nadanych im w porządku wspólnotowym. Wreszcie, przyznano jednostce prawa o charakterze politycznym — Prawo do uczestniczenia w bezpośrednich wyborach do PE (pierwsze wybory w 1979 r.), a TUE wprowadził obywatelstwo UE — tworząc swoistą zależność 355 prawną między Unią a jej obywatelami, przyznając im specyficzne prawa i obowiązki (art. 8 ust. 2 TWE). Prawo UE określa status prawny jednostek w ramach systemu Unii w sposób szczegółowy, przy czym nie odnosi się wyłącznie do obywateli państw członkowskich, lecz także w określonym zakresie do wszystkich innych jednostek, jeśli tylko podlegają jurysdykcji państw członkowskich (np. korzystają one z praw podstawowych, każdy ma prawo do złożenia skargi o unieważnienie aktu prawa WE w zakresie przewidzianym w art. 230 ust. 4). 14.2. Obywatelstwo UE 14.2.1. Pojęcie „obywatelstwa Unii Europejskiej" W preambule TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht odnajdujemy zapis stwierdzający, że Wysokie Umawiające się Strony postanowiły „ustanowić wspólne obywatelstwo dla obywateli swych krajów" jako jedną z form realizacji celów UE, określonych w art. B (obecnie art. 2) TUE (przepis ten wymienia wśród celów wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich). Szczegółowa regulacja instytucji obywatelstwa UE została natomiast zawarta w części II TWE w art. art. 17-22). W ten sposób instytucja obywatelstwa i związane z nią prawa zostały inkorporowane do wspólnotowego porządku prawnego, którego normy mogą mieć walor bezpośredniej skuteczności oraz pierwszeństwa stosowania (w stosunku do kolidujących regulacji prawa wewnętrznego). Dzięki takiemu rozwiązaniu jednostki mogą z jednej strony powoływać się na prawa wynikające ze statusu obywatela UE przed sądami krajowymi oraz przed ETS, przez co zyskują możliwość skutecznej ochrony swoich praw. Z drugiej strony, ujęcie statusu jednostki jako obywatelstwa Unii pozwala na przyjmowanie środków również w ramach II i III filara UE. TWE określa: ¦: — kto jest uznawany za „obywatela UE" (art. 17 ust. 1); — katalog praw „obywatelskich" (art. 17 ust. 2, art. 21); — środki podejmowane w celu ich wzmacniania i rozwijania (art. 22). Przepis art. 17 ust. 1 stanowi: „Niniejszym ustanawia się obywatelstwo Unii. Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii Obywatelstwo Unii nie zastępuje obywatelstwa państwa, ale je uzupełnia". Obywatelstwo Unii nie może być zatem definiowane jako formalna więź między jednostką a UE, podobna do przynależności państwowej. Ma ono jednak nie tylko charakter symboliczny, ale i określoną zawartość materialną-Zbliżone jest do obywatelstwa państwa w tym sensie, że jest określone poprzez prawa i obowiązki jednostki ustalone w ramach systemu UE, a wynikające z posiadania przez nią obywatelstwa (przynależności państwowej) 356 państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii nie zastępuje zatem obywatelstwa państwa, ale ma w stosunku do niego charakter zależny i uzupełniający, co oznacza, że: 1) uzyskanie statusu obywatela UE może nastąpić jedynie wraz z nabyciem przez jednostkę obywatelstwa państwa członkowskiego zgodnie z zasadami przewidywanymi przez prawo tego państwa; statusu obywatela UE nie można zatem uzyskać na podstawie jednolicie określonych warunków. Status obywatela Unii przysługuje (z pewnymi zastrzeżeniami) wszystkim obywatelom państw członkowskich, bez względu na to, czy posiadają obywatelstwo więcej niż jednego państwa, w tym także państwa trzeciego. Do kwestii, w jaki sposób ustalić, czy dana osoba może — dla potrzeb prawa wspólnotowego — być uznana za obywatela państwa członkowskiego, odniósł się ETS w orzeczeniu z 1992 r. w sprawie Micheletti1. Władze hiszpańskie odmówiły panu Micheletti, posiadającemu podwójne obywatelstwo — włoskie i argentyńskie (a zatem państwa członkowskiego i państwa trzeciego) — możliwości skorzystania z praw wynikających z wolności przedsiębiorczości (art. 43 TWE), ponieważ zgodnie z prawem wewnętrznym nie może on być uważany za obywatela państwa członkowskiego. Powoływany przepis stanowił, że bipatryda przybywający do Hiszpanii jest uważany za obywatela tego z państw obywatelstwa, w którym ostatnio przebywał przed przyjazdem do Hiszpanii Trybunał stwierdził, że taka regulacja jest niezgodna z prawem wspólnotowym w sytuacji, gdy jej zastosowanie wobec obywatela państwa członkowskiego pozbawiłoby go uprawnień przysługujących mu na gruncie prawa wspólnotowego ze względu na przynależność państwową. Oznacza to, że z punktu widzenia prawa wspólnotowego istotne jest jedynie czy dana osoba posiada obywatelstwo państwa członkowskiego; 2) utrata statusu obywatela Unii związana jest tylko i wyłącznie z utratą obywatelstwa państwa członkowskiego. Określenie warunków nabycia i utraty obywatelstwa UE jest wyłączną kompetencją państwa członkowskiego, co potwierdził Trybunał w orzeczeniu Micheletti, uznając jednocześnie za niedopuszczalne regulacje państw członkowskich skutkujące ograniczeniem uprawnień, wynikających z posiadania obywatelstwa innego państwa członkowskiego poprzez uzależnienie uznania danej osoby za obywatela państwa członkowskiego od dodatkowego kryterium w odniesieniu do korzystania przez nią z praw gwarantowanych przez Traktat. Wszelkie wątpliwości rozstrzygnęły same państwa członkowskie w Dekla-racji nr 2 o obywatelstwie (przynależności państwowej) państwa członkowskiego, dołączonej do Traktatu z Maastricht. Państwa członkowskie oświadczają w niej, że „w sytuacjach, w których TWE odnosi się do obywateli państw członkowskich, kwestia, którego państwa członkowskiego 1 Sprawa C-369/90 M. V. Micheletti v. Delegacion del Gobierno en Cantabria, Zb. Orz. 1992, s. 1-4239; Orzecznictwo, s. 524. 357 dana osoba jest obywatelem może być rozstrzygnięta wyłącznie na podstawie przepisów prawa wewnętrznego zainteresowanego państwa". Co ważniejsze, państwa zastrzegły sobie możliwość określenia w indywidual-p nych deklaracjach, kto ma być uznawany za obywatela danego państwa członkowskiego dla celów prawa wspólnotowego, a także prawo zmiany — w razie ' potrzeby — złożonej deklaracji2. 14.2.2. Prawa obywateli UE 14.2.2.1. Zakres praw i obowiązków obywateli UE Zgodnie z art. 17 ust. 2 TWE obywatele UE „korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym Traktacie". Oznacza to, że katalog praw obywatelskich nie ogranicza się tylko do tych wyraźnie wymienionych w części II TWE, ale obejmuje wszystkie „rozrzucone" w całym Traktacie uprawnienia służące obywatelom UE. Zalicza się do nich prawa już wcześniej przyznane jednostkom na gruncie prawa wspólnotowego, w tym te wynikające ze swobód wspólnego rynku oraz chronione przez porządek WE prawa podstawowe (prawa człowieka). Niektóre z praw (także tych z podstawowego katalogu praw „obywatelskich") mają szerszy zakres podmiotowy i przysługują również każdej osobie fizycznej lub prawnej posiadającej miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium państw członkowskich3. Warto także zauważyć, że przyjęta w 2000 r. w Nicei Karta Praw Podstawowych zawiera rozdział V, zatytułowany „Prawa obywateli". Rozdział ten nie odbiega jednak od obecnej regulacji traktatowej; nowym jest właściwie tylko prawo do dobrej administracji (art. 41 Karty), które ponadto nie jest wyłącznym uprawnieniem obywateli UE, lecz przysługuje „każdej osobie". Pomimo że art. 17 ust. 2 TWE mówi o obowiązkach obywateli UE, ani ten, ani pozostałe przepisy nie precyzują, jakie miałyby to być obowiązki. Zatem, de facto, Traktat nie nakłada na obywateli UE żadnych obowiązków o powszechnym, „obywatelskim" charakterze. Warto też zwrócić uwagę, że art. 22 TWE reguluje jedynie procedurę rozszerzenia katalogu praw, wobec czego należy uznać, że dla nałożenia wyżej wymienionego typu obowiązków na obywateli konieczna byłaby zmiana postanowień Traktatu w trybie art. 48 TUE. Katalog praw obywateli UE nie ma charakteru zamkniętego. Artykuł 22 TWE zawiera szczegółowe postanowienia dotyczące dalszego rozwoju instytucji obywatelstwa UE. Po pierwsze, zobowiązuje KE do składania co trzy lata Radzie, PE oraz KEiS sprawozdań o stosowaniu przepisów części II TWE, które będą oceniać także 2 Do tej pory takie oświadczenia złożyły Dania, Wielka Brytania i Niemcy. 3 Np. prawo petycji do PE, prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 20), dostęp do dokumentów (art. 255), prawo skargi o unieważnienie aktu prawnego (art. 230). 358 rozwój samej UE. Po drugie, określa procedurę, dzięki której prawa określone w części II mogą zostać wzmocnione lub uzupełnione. Na podstawie owych sprawozdań Rada może jednomyślnie, na wniosek KE i po zasięgnięciu opinii PE przyjąć odpowiednie postanowienia, których stosowanie zaleci państwom członkowskim. Nie mogą one przy tym naruszać innych postanowień Traktatu, z czego wynika, iż prawa obywateli UE nie mogą być ograniczane w stopniu większym niż pozwala na to sam Traktat. 14.2.2.2. Prawo swobodnego poruszania się i pobytu Jako pierwsze spośród praw obywateli UE TWE wymienia prawo swobodnego poruszania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (art. 18). Nie jest to przypadek — prawo poruszania się i pobytu uznaje się z reguły za określające istotę statusu obywatela UE; z drugiej strony, korzystanie z niego warunkuje korzystanie z innych uprawnień, np. praw wyborczych czy uprawnień wynikających z zasady niedyskryminacji Prawo swobodnego poruszania się i pobytu było stopniowo gwarantowane obywatelom państw członkowskich jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht. Swoboda przepływu osób miała bowiem stanowić jeden z kluczowych elementów wspólnego rynku. Od samego początku korzystały z niej osoby aktywne gospodarczo: pracownicy najemni (art. 39 TWE), samodzielnie prowadzący działalność gospodarczą (art. 43 TWE), usługodawcy (art. 49 TWE). Z czasem zakres prawa rozszerzono na członków rodzin osób pierwotnie uprawnionych — i to niezależnie od ich obywatelstwa (rozporządzenie 1612/684, dyrektywa 73/1485). Nieco później uznano uprawnienia odbiorców usług6. Wreszcie, w ramach tworzenia rynku wewnętrznego, zostały przyjęte trzy dyrektywy przyznające prawo swobodnego poruszania się i pobytu tym obywatelom państw członkowskich, którym nie przysługiwało ono na mocy dotychczasowych regulacji: — dyrektywa 90/364 o prawie pobytu7; — dyrektywa 90/365 o prawie pobytu prowadzących samodzielną działalność i pracowników, którzy zaprzestali działalności zawodowej8; — dyrektywa 90/366 o prawie pobytu studentów9; została ona później unieważniona ze względu na niewłaściwą podstawę prawną i zastąpiona przez dyrektywę 93/9610. *4 Dz. Urz. WE z 1968 r., L 257/2. 15 Dz. Urz. WE z 1973 r., L 172/14. Sprawy połączone 286/82 i 26/83 — Luisi i Carbone, Zb. Orz. 1984, s. 377; Orzecznictwo, s. 704. 7 Dz. Urz. WE z 1990 r„ L 180/26. 8 Dz. Urz. WE z 1990 r, L 180/28. - -a.; 9 Dz. Urz. WE z 1990 r., L 180/30. • ¦¦ x': 10 Dz. Urz. WE z 1993 r., L 317/59. -i ¦,¦,:, 359 Postanowienia art. 18 TWE dotyczą wyłącznie obywateli UE. Z przepisu Traktatu nie wynikają uprawnienia dla członków ich rodzin nie posiadających obywatelstwa państwa członkowskiego; korzystają oni z prawa poruszania się i pobytu na podstawie wyżej wymienionych dyrektyw". Obywatele UE korzystają ze swoich uprawnień z uwzględnieniem ograniczeń i warunków, jakie określa TWE oraz prawo wtórne. Chodzi tu przede wszystkim 0 „klasyczne" ograniczenia swobodnego przepływu ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego (art. 39 ust. 3) oraz warunki ustanowione przez dyrektywy o prawie pobytu. Wymagają one od osoby zamierzającej skorzystać z przysługującego jej prawa swobodnego poruszania się 1 pobytu wykazania, że posiada ona środki finansowe wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania w państwie, do którego się udaje oraz ubezpieczenie zdrowotne obejmujące wszelkie ryzyka. Zakres prawa swobodnego poruszania się i pobytu obejmuje przede wszystkim wszelkie uprawnienia umożliwiające jego realizację, zatem wyjazd z państwa ojczystego (czy też innego państwa członkowskiego), wjazd na terytorium wybranego państwa członkowskiego, prawo do przebywania w nim przejściowo przez dowolny okres lub zamieszkania na stałe, wreszcie prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania w granicach terytorium tego państwa. Aby jednak właściwie określić zakres uprawnień wynikających z art. 18 ust. 1 TWE należy oceniać go w świetle pozostałych praw przysługujących obywatelom UE, a zwłaszcza tych wynikających z zasady niedyskryminacji (art. 12 TWE). Orzeczenie ETS z 1998 r. w sprawie Martinez Sala12 wskazuje wyraźnie na prawo obywatela UE do bycia traktowanym na równi z obywatelami państwa członkowskiego, w którym przebywa, we wszystkich sytuacjach należących do przedmiotowego zakresu stosowania prawa wspólnotowego, czyli także, gdy wykonuje on swoje prawo do swobodnego poruszania się i pobytu. Zatem należy uznać, że państwo musi traktować jednakowo obywateli własnych i obywateli innych państw członkowskich tylko ze względu na posiadanie przez tych ostatnich statusu „obywatela Unii" i fakt legalnego pobytu w danym państwie członkowskim. Ustęp 2 art. 18 TWE jest przepisem kompetencyjnym, stanowi podstawę prawną dla przyjęcia odpowiednich środków w celu ułatwienia korzystania z uprawnień wskazanych w ustępie 1. W pierwotnej wersji przepis przewidywał procedurę zgody, w której Rada podejmowała uchwałę jednomyślnie, na wniosek KE i za zgodą PE; konsekwencją nieudzielenia zgody przez PE było odrzucenie proponowanego aktu; faktycznie PE miał więc prawo weta, ale brakowało mu możliwości zgłaszania własnych poprawek, czyli realnego wpływu na treść aktu. TA zmienił ten stan rzeczy. Obecnie dla przyjęcia odpowiednich środków przepis wskazuje procedurę współdziałania (art. 251 TWE), ma ona jednak specyficzny charakter, przepis wymaga bowiem od Rady w trakcie tej procedury jednomyślności. TN przewiduje następną zmianę w treści art. 18 ust. 2 TWE oraz dodaje nowy ust. 3 i nowe kompetencje: „2. Jeżeli dla osiągnięcia tego celu działanie Wspólnoty okazuje się konieczne, a niniejszy Traktat nie przewiduje niezbędnych kompetencji, Rada może wydać przepisy ułatwiające wykonywanie praw określonych w ustępie 1. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 251. 3. Ustępu 2 nie stosuje się do postanowień dotyczących paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów bądź postanowień dotyczących zabezpieczenia społecznego lub ochrony socjalnej. „ ¦-.¦..... 14.2.2.3. Prawa wyborcze Zgodnie z postanowieniami art. 19 TWE obywatele UE korzystają z prawa do głosowania i kandydowania w wyborach do PE (ust. 2) oraz w wyborach lokalnych (ust. 1) w państwie członkowskim, na terytorium którego przebywają, a którego obywatelstwa nie posiadają, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Szczegółowe warunki — w tym także ograniczenia — korzystania z praw wyborczych zostały ustalone w dwóch dyrektywach wykonawczych do art. 19: — w odniesieniu do wyborów do PE — dyrektywa 93/109 z 6 grudnia 1993 r.13; — w odniesieniu do wyborów lokalnych — dyrektywa 94/80 z 19 grudnia 1994 r.14. Pojęcie wyborów do PE nie budzi wątpliwości Pojęcie wyborów lokalnych (municipal elections) definiuje art. 2 ust. 1 lit. b dyrektywy 94/80 jako powszechne i bezpośrednie wybory członków lokalnych organów przedstawicielskich oraz, jeśli tak stanowi prawo krajowe, „szefów" i członków organów wykonawczych. Dyrektywy nie przewidują całkowitej harmonizacji przepisów ordynacji wyborczych państw członkowskich, czyli wprowadzenia jednolitego „wspólnotowego" systemu wyborczego w odniesieniu do wyborów lokalnych i do PE, zakreślają jedynie ogólne ramy dla regulacji, jakie powinny zostać przyjęte przez państwa członkowskie w celu umożliwienia obywatelom UE realizacji ich prawa do udziału w wyborach. Państwa członkowskie mogą np. uzależnić prawa wyborcze od przebywania na swoim terytorium przez określony czas15; Sprawy połączone C-64/96 i C-65/96 Land Nordrhein-Westfalen v. Uecker i Jacąuet v. Land Nordrhein-Westfalen, Zb. Orz. 1997, s. 1-3171; Orzecznictwo, s.105. 1 Sprawa C-85/96 Maria Martinez Sala v. Freistaat Bayern, Zb. Orz. 1998, s. 1-2691; Orzecznictwo, s. 516. Patrz także C-184/99 Rudy Grzelczyk v. Centre Public d'Aide Sociale d'Ottignes-Louvain-la-Neuve (CPAS), Zb. Orz. 2001, 1-6193. 360 13 Dz. Urz. WE z 1993 r., L 329/34. Patrz także uchwała PE w sprawie implementacji dyrektywy z 1994 r. Dz. Urz. WE C44/159. 14 Dz. Urz. WE z 1994 r., L 368/38, zmieniona dyrektywą 96/30; Dz. Urz. WE z 1996 r., L 122/12. 15 Por. art. 3 i 5 dyrektywy 93/109 oraz art. 4 dyrektywy 94/80. ¦•V 361 ponadto, zgodnie z dyrektywą 94/80, państwo może pewne „kierownicze" stanowiska w samorządzie lokalnym, jak funkcja przewodniczącego, jego zastępcy czy członka organu, zastrzec wyłącznie dla własnych obywateli; nie ma przy tym znaczenia czy dana osoba sprawuje swoją funkcję przez okres całej kadencji, czy tylko tymczasowo bądź w zastępstwie16. Szczególne ograniczenie dotyczące korzystania z praw wyborczych do PE wprowadza art. 4 dyrektywy 93/109: ta sama osoba nie może w tych samych wyborach głosować więcej niż jeden raz i kandydować w różnych państwach członkowskich. Decyzja, w którym państwie — obywatelstwa czy zamieszkania — uczestniczyć w wyborach do PE, należy do zainteresowanego. 14.2.2.4. Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej ze strony innego państwa członkowskiego Art. 20 TWE stanowi, że każdy obywatel UE przebywający na terytorium państwa trzeciego, w którym państwo, którego jest obywatelem nie ma własnego przedstawicielstwa, może korzystać z ochrony ze strony władz dyplomatycznych i konsularnych innego państwa członkowskiego na takich samych warunkach jak obywatele państwa, którego władze udzielają ochrony. Wskazane postanowienie ma jednak zdecydowanie odmienny charakter niż pozostałe prawa obywateli UE, ponieważ choć prawo do ochrony ze strony władz dyplomatycznych i konsularnych innego państwa członkowskiego jest prawem obywateli UE — jego gwarantem nie są ani WE, ani nawet sama UE, ale wyłącznie państwa członkowskie, zaś skuteczne wykonywanie przez nie tej funkcji zależy przede wszystkim od woli państw trzecich. Zgodnie z decyzją Rady z 1995 r.17, ochrona sprawowana przez inne państwo członkowskie ma być jedynie ochroną typu konsularnego i obejmować udzielanie pomocy obywatelowi w przypadkach śmierci, ciężkiego wypadku lub choroby, zatrzymania, aresztowania (generalnie — pozbawienia wolności), a także ofiarom przestępstw oraz obywatelom UE „w potrzebie", w tym polegającą na umożliwieniu im powrotu. . .. . 14.2.2.5. Prawo petycji do PE , Art. 21 zd. 1 TWE stanowi, że każdemu obywatelowi UE przysługuje prawo składania petycji do PE na zasadach wskazanych w art. 19418; nie jest to „nowe uprawnienie — do wejścia w życie TUE regulowane było w art. 128-130 regu- 16 Por. art. 5 ust. 3 dyrektywy 94/80. Przepis ten jest „echem" traktatowych ograniczeń dotyczących zatrudnienia w administracji publicznej i działalności związanej z wyk0' nywaniem władzy publicznej. 17 Decyzja Rady 95/553 z 19 grudnia 1995 r., Dz. Urz. WE z 1995 r, L 314, s. 73. 18 Analogiczne postanowienia zawiera art. 107c TEWEA oraz art. 20c TEWWiS. 362 laminu PE. Prawo petycji nie jest wyłącznym prawem obywateli UE, przysługuje także każdej osobie fizycznej lub prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę w państwie członkowskim. Różnica polega na tym, że w odniesieniu do obywatela UE korzystanie zeń nie zależy od miejsca zamieszkania zainteresowanego (na czy poza terytorium WE). Natomiast jeśli chodzi o zakres przedmiotowy prawa petycji — obejmuje on jedynie sprawy należące do kompetencji WE; poza nim pozostają zatem kwestie związane z działalnością w ramach II i III filara UE. Przesłankę dopuszczalności petycji stanowi wymóg, aby problem będący przedmiotem petycji bezpośrednio dotyczył osoby ją składającej. Ponieważ przepis dopuszcza indywidualne lub zbiorowe występowanie z petycją, należy uznać, że w tym drugim przypadku warunek ten musi być spełniony przez wszystkie osoby. Petycje są ważnym, ponieważ bezpośrednim środkiem nawiązywania kontaktów między obywatelem UE a organem wspólnotowym, pozwalającym jednostce także na lepsze poznanie roli i sposobów działania instytucji europejskich. Dla PE petycje stanowią istotne źródło informacji o faktycznym wpływie aktywności WE i państw członkowskich na sytuację jednostek i mogą często stać się impulsem dla podjęcia odpowiednich środków w celu przeciwdziałania naruszeniom praw obywateli 14.2.2.6. Prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana) Urząd wspólnotowego Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana) został ustanowiony postanowieniami Traktatu z Maastricht. Rzecznik jest niezależnym organem wybieranym przez PE i wyposażonym w wiele uprawnień pozwalających na wypełnianie powierzonych mu zadań, przede wszystkim sprawowania kontroli nad prawidłowością działania instytucji wspólnotowych. Te kwestie reguluje szczegółowo art. 19519 oraz uchwała PE z 9 marca 1994 r. o postanowieniach i ogólnych warunkach wykonywania funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich20. Art. 21 zd. 2 TWE stanowi, że każdy obywatel UE może zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Podstawowe warunki dopuszczalności skargi określa ust.1 art. 195. Podobnie jak prawo petycji, prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym zamieszkałym w państwie członkowskim lub mającym w nim swą siedzibę. Przedmiotem skargi są nieprawidłowości w działaniu organów i instytucji wspólnotowych (skarga nie obejmuje spraw z zakresu II i III filara UE), z wyjątkiem ETS i SPI. Nieprawidłowości należy rozumieć szeroko, nie tylko jako niezgodne z prawem działania lub zaniechania, ale też np. działanie nieefektywne czy niedbałe. Nie wymaga się natomiast, by skutki zaistniałej sytuacji bezpośrednio dotyczyły 19 Analogiczne postanowienia zawierają przepisy art. 107d TEWEA oraz art. 20d TEWWiS. 20 Dz. Urz. WE z 1994 r., L 113, s. 15; tzw. Statut Rzecznika Praw Obywatelskich. 363 skarżącego. Skarga winna być wniesiona w ciągu 2 lat od dowiedzenia się o stanie faktycznym będącym jej podstawą, a wystąpienie do rzecznika winno być poprzedzone odpowiednimi środkami podjętymi w stosunku do samego organu21. Rzecznik nie bada spraw, które były lub są przedmiotem postępowania sądowego. 14.2.2.7. Inne prawa obywateli UE Realizacja postulatu otwartości (przejrzystości, jawności) oraz „zbliżenia" do obywatela w podejmowaniu decyzji w UE, wyrażonego w art. 1 ust. 2 TUE22 wymaga zapewnienia jednostce możliwości uzyskania swobodnego dostępu do potrzebnych informacji. Podstawowe znaczenie mają w tej materii dwa postanowienia: — art. 21 zd. 3 TWE23 — każdy obywatel UE może pisemnie zwrócić się do każdej z instytucji i organów wymienionych w samym przepisie oraz w art. 724 TWE w dowolnym z oficjalnych języków wskazanych w art. 31425; organ zobowiązany jest do udzielenia pytającemu pisemnej odpowiedzi w tym samym języku; — art. 255 TWE26 — prawo do dostępu do dokumentów instytucji wspólnotowych. W myśl przepisu ust. 1, każdy obywatel UE, a także każda osoba fizyczna i prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów PE, Rady oraz KE, z zastrzeżeniem zasad i warunków, o których mowa w ust. 2 i 3. •-,-/ Podstawowym aktem prawnym jest w tym zakresie rozporządzenie 1049/ 3 2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji27. Szczegółowe warunki określają regulaminy konkretnych instytucji W Karcie Praw Podstawowych28 powyższe prawa stanowią elementy prawa do dobrego zarządzania (art. 41). Obejmuje ono, zgodnie z Kartą, także prawo każdej osoby domagania się od WE naprawienia wszelkich szkód wyrządzonych przez jej instytucje lub funkcjonariuszy (zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla prawa państw członkowskich). Karta nawiązuje tu do prawa wynikającego z art. 288 TWE. 21 Art. 2 ust. 4 Statutu Rzecznika. 22 Zmiana wprowadzona postanowieniami TA. 23 Ibidem, 24 Są to: PE, Rada, KE, TS, TO, KEiS, KR oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. 25 Są to języki: niemiecki, francuski, włoski, holenderski, duński, angielski, fiński, grec" ki, irlandzki, portugalski, szwedzki i hiszpański 26 Zmiana wprowadzona postanowieniami TA. 27 Dz. Urz. UE L 145/31/05/ 2001. 28 Patrz pkt 3.3. niniejszego rozdziału. •¦ 364 W tym kontekście można także zauważyć, że każda osoba fizyczna lub prawna (zatem nie tylko obywatel UE) może, na warunkach wskazanych w przepisach Traktatu, kontrolować i korygować zachowania: — państw członkowskich — zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego umożliwiła jednostkom wskazywanie niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym przed sądami krajowymi; jednostka może także powołać się na zasadę pośredniego stosowania prawa wspólnotowego; ewentualnie, może wnosić przed sądem krajowym o zastosowanie procedury z art. 234 TWE (pytania prejudycjalne). Stosunkowo nową procedurą jest skarga odszkodowawcza wnoszona przez jednostkę na podstawie prawa wspólnotowego przeciwko państwu przed sądy krajowe (sprawa Francovich); — instytucji WE — formułując odpowiednie zarzuty przed sądami krajowymi (jak to wyżej zostało wskazane), może także wystąpić do ETS ze skargą o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE), skargą na bezczynność instytucji (art. 232 TWE), a także wyżej wymienioną skargą odszkodowawczą przeciwko WE. 14.3. Ochrona praw podstawowych w UE 14.3.1. Rozwój wspólnotowej koncepcji ochrony praw podstawowych W pierwotnej wersji traktaty ustanawiające WE nie zawierały wyraźnych postanowień dotyczących ochrony podstawowych praw człowieka. Gwarantowały jednostkom tylko takie prawa (o charakterze „podstawowych"), jakie były konieczne dla zapewnienia realizacji gospodarczych celów WE. Należały do nich m.in. zakaz dyskryminacji (art. 12 TWE), prawo do równego wynagrodzenia kobiet i mężczyzn za jednakową pracę (art. 141), prawa wynikające z zasad swobodnego przepływu towarów, osób, usług. Początkowo ETS odnosił się niechętnie do praw podstawowych gwarantowanych w prawie wewnętrznym państw członkowskich. We wczesnych orzeczeniach stwierdzał wyraźnie np., że „Wysoka Władza (KE) nie jest upoważniona do badania podstawy skargi, która utrzymuje, że podejmując swoją decyzję naruszyła zasady niemieckiego prawa konstytucyjnego"29, oraz że prawo wspólnotowe „nie zawiera żadnej generalnej zasady, wyraźnie lub inaczej, gwarantującej utrzymanie praw nabytych"30. Decyzje te nie wzbudzały entuzjazmu sądów krajowych, 29 Sprawa 1/58 Stork v. Wysoka Władza, Zb. Orz. 1959, s. 17. ;¦ 30 Sprawa 40/64 Sgarlata i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1965, s. 215, sprawa 36, 37, 38 i 40/59 Geitling v. Wysoka Władza, Zb. Orz. 1960, s. 423. ;-.' :>i 365 szczególnie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego31. Obawiając się „rebelii" tych sądów, aby zapobiec konfliktom, a także zapewnić prymat prawa wspólnotowego, ETS przyjął w 1969 r. nowe podejście; zaczął chronić prawa podstawowe i definiować wspólnotową koncepcję praw podstawowych. Pierwszą sposobność ogłoszenia nowego podejścia dała ETS sprawa Stauder v. miasto Ulm32. Sprawa ta dotyczyła decyzji KE, pozwalającej państwom członkowskim na rozdysponowanie taniego masła obywatelom korzystającym z pomocy społecznej. Aby otrzymać masło obywatel musiał dostać kupon od odpowiedniego organu zajmującego się pomocą społeczną; w Niemczech kupon zawierał rubrykę, w którą należało wpisać imię i nazwisko oraz adres uprawnionego. Stauder, uprawniony do korzystania z takiej pomocy, poczuł się poniżony koniecznością ujawniania sprzedawcom swoich danych osobowych, wniósł zatem skargę do sądu niemieckiego (który następnie zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do ETS), powołując się na naruszenie praw podstawowych zawartych w niemieckiej Ustawie Zasadniczej. ETS dostrzegł różnice w przekładach decyzji KE na różne języki i w rezultacie stwierdził, że kupon nie musiał zawierać danych osobowych, a zatem kwestionowany przepis aktu wspólnotowego „nie zawiera nic, co mogłoby naruszyć podstawowe prawa człowieka, należące do ogólnych zasad prawa wspólnotowego i chronione przez Trybunał". Tym samym ETS uznał po raz pierwszy prawa podstawowe za część ogólnych zasad prawa wspólnotowego oraz własną kompetencję do zapewnienia ich poszanowania (warto zwrócić uwagę, że sformułowanie kompetencji ETS zawarte w art. 220 TWE jest szerokie — „zapewnienie poszanowania prawa przy interpretacji i stosowaniu niniejszego Traktatu"). W sprawie Internationale Handelsgesellschaft (orzeczenie z 1970 r.)33, w której zakwestionowano zgodność z prawem systemu kontroli rynku zbożowego, ETS ponownie stwierdził, że poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa chronionych przez Trybunał oraz odwołał się do konstytucyjnych tradycji wspólnych państwom członkowskim jako źródła inspiracji dla wspólnotowej ochrony praw człowieka (wyraźnie by uspokoić sądy krajowe), zaznaczając, że taka ochrona musi być zagwarantowana w ramach struktur i celów WE. W orzeczeniu Nold z 1974 r.34 ETS poszedł krok dalej; uznał, że nie może utrzymać w mocy środków, które są niezgodne z prawami zasadniczymi gwarantowanymi w konstytucjach państw członkowskich. Jednocześnie wskazał na kolejne (obok tradycji konstytucyjnych) źródło wzorów dla wspólnotowej ochrony praw człowieka — umowy międzynarodowe, których sygnatariuszami (określenie użyte przez ETS) są państwa członkowskie. 31 W tym nurcie mieści się słynne orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 1974 r., tzw. Solange I (BVerfGe 37, 271). 32 Sprawa 29/69 Stauder v. miasto Ulm, Zb. Orz. 1969, s. 425. 33 Sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr- und Vorratstel-le fur Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1161; Orzecznictwo, s. 44 i 333. 366 Wśród tych umów szczególne miejsce zajmuje Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r., której stronami są wszystkie państwa członkowskie, i która bez wątpienia stanowi wspólny standard dla wszystkich państw członkowskich. Po raz pierwszy ETS odniósł się do EKPC w orzeczeniu w sprawie Hauer z 1979 r.35, powołując się wyraźnie na postanowienia Protokołu 1 do EKPC, dotyczące ochrony prawa własności Trybunał stwierdził, że prawo własności gwarantowane jest w porządku prawnym Wspólnot zgodnie z ideami konstytucyjnymi państw członkowskich, które znalazły także wyraz w Protokole 1. Od tamtej pory ETS wielokrotnie odwoływał się w swoich orzeczeniach do postanowień EKPC, określając własny standard ochrony (ETS nie orzeka na podstawie EKPC, lecz wywodzi z niej zasadę prawa wspólnotowego)36. W praktyce ETS dąży do zachowania zgodności z interpretacją EKPC dokonywaną przez Trybunał w Strasburgu. Jeśli jednak przedłożony problem nie był uprzednio badany przez Trybunał w Strasburgu, może się zdarzyć, że ETS postanowienie EKPC zinterpretuje odmiennie. Tak np. w orzeczeniu Hoechst37 z 1989 r. ETS uznał, że zakres pojęcia „mieszkanie", tym samym art. 8 EKPC dotyczący prawa do prywatności, w tym nienaruszalności mieszkania, nie odnosi się do pomieszczeń używanych do prowadzenia działalności gospodarczej (busi-ness premises). Nieco później, w 1992 r., Trybunał Strasburski w orzeczeniu w sprawie Niemietz38 stwierdził, że pojęcie „mieszkania", a z nim gwarancje art. 8 EKPC odnoszą się również do pomieszczeń używanych w celach biurowych (gospodarczych). Orzeczenia te wskazują także wpływ orzecznictwa ETS na orzecznictwo ETPC. W sprawie Hoechst bowiem ETS, aczkolwiek nie oparł się na art. 8 Konwencji, uznał istnienie w prawie wspólnotowym zasady ochrony przeciwko arbitralnej lub nieproporcjonalnej ingerencji władz publicznych, odnoszącej się do pomieszczeń używanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zasadę tę wywiódł z prawa wewnętrznego państw członkowskich. Wiele innych orzeczeń ETS jest opartych na prawach podstawowych wywiedzionych z innych źródeł niż EKPC czy inne umowy międzynarodowe. Jedną z takich spraw jest sprawa 155/79 AM and S Europę Ltd. v. Komisja39, która 34 Sprawa 4/73 J. Nold Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v. Komisja WE, Zb. Orz. 1974, s. 491; Orzecznictwo, s. 334. 35 Sprawa 44/79 L. Hauer v. Rheinland-Pfalz, Zb. Orz. 1979, s. 3727; Orzecznictwo, s. 338. 36 W sprawie 63/83 r. v. Kent Kirk (Zb.Orz. 1984, s. 2689) ETS sierdził, że zasada, że przepisy karne nie mogą skutkować retro aktywnie, stanowi jedną z zasad wspólnych wszystkim porządkom prawnym państw członkowskich oraz jest określona w art. 7 EKPC jako prawo fundamentalne. Stanowi jednocześnie ogólną zasadę prawa chronioną przez ETS. Orzecznictwo, s. 346. 37 Sprawy 46/87 i 227/88 Hoechst AG v. Komisja, Zb. Orz. 1989, s. 2859; Orzecznictwo, s. 347. 3B Sprawa Niemietz v. RFN, Seria A Nr 251. 39 Sprawa 155/79, Zb. Orz. 1982, s. 1575; Orzecznictwo, s. 343. 367 dotyczy prawa do poufności korespondencji między klientem a prawnikiem, którego nie zawiera EKPC. ETS stwierdził, że prawo wspólnotowe, które wywodzi się z interpretacji prawnej państw członkowskich, musi uwzględniać zasady i koncepcje wspólne prawom tych państw dotyczących poufności między klientem a prawnikiem. ETS przyznał, że choć zasada generalna dotycząca takiej ochrony jest ogólnie uznana, to jednak jej zakres i kryteria stosowania są różne w różnych państwach członkowskich. Niemniej jednak ETS stwierdził, że korespondencja pochodząca od niezależnych prawników (tj. nie związanych stosunkiem pracy z klientem), korzysta z ochrony na podstawie prawa wspólnotowego. Należy dodać, że omawiana zasada nie była chętnie uznawana przez wszystkie państwa członkowskie. Pokazuje to, że przyjęta przez ETS metoda stopniowego wypracowywania własnych zasad prawa wspólnotowego może powodować trudności. W tym systemie np. jednostka nie wie, jakie podstawowe prawa przysługują jej w konkretnym czasie. Trudności mogą powstać także w przypadku, gdy np. jedno z państw członkowskich nie będzie uznawać przyjętej zasady lub gdy zasada jest kontrowersyjna w niektórych państwach. Sytuację taką ilustruje sprawa C-l59/90 SPUC v. Grogan40, która dotyczyła skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Ochrony Dzieci Nienarodzonych do sądu irlandzkiego w celu zakazania zrzeszeniom studentów publikowania adresów klinik brytyjskich dokonujących aborcji Skarga była oparta na art. 40 ust. 3 pkt 3 Konstytucji Irlandii, chroniącym prawo do życia nienarodzonych, w wyniku którego jest zakazana aborcja. Na swoją obronę studenci podnieśli, że aborcja stanowi usługę, a zatem Irlandia nie może wprowadzać ograniczeń prawa obywateli irlandzkich dokonywania aborcji w innych państwach członkowskich. Sąd Najwyższy Irlandii zwrócił się do ETS z pytaniem prejudycjalnym. ETS przyznał, że aborcja jest usługą w rozumieniu Traktatu, i jest legalna w innym państwie członkowskim, tj. w Wielkiej Brytanii Pozwani nie mogą jednak skorzystać z praw chroniących usługi, ponieważ nie działają w imieniu klinik brytyjskich, nie ma między tymi dwoma podmiotami łącznika ekonomicznego, studentom chodzi bowiem wyłącznie o pomoc dla kolegów. Orzeczenie to wywołało liczne komentarze, wielu autorów wskazywało, że ETS oparł się na drobnym szczególe natury technicznej i wystarczyłoby, żeby koszty ogłoszenia pokryły kliniki brytyjskie, a wyrok ETS byłby inny. Trybunał krytykowano za przedkładanie interesu gospodarczego ponad prawa podstawowe. Te m.in. wady systemowe spowodowały pojawienie się postulatu wzmocnienia ochrony praw podstawowych poprzez przystąpienie WE do EKPC (co oznacza również poddanie działania ETS kontroli Trybunału Strasburskiego), później zaś postulatu wypracowania wspólnotowego katalogu praw podstawowych. Katalogiem tym stała się Karta Praw Podstawowych UE. Przyjęcie KPP w 2000 r. nie zakończyło dyskusji nad przystąpieniem WE do EKPC. Proponenci tej idei (w tym 40 Zb. Orz. 1991, s. 1-4685; Orzecznictwo, s. 356. 368 KE i PE) wskazują, że przystąpienie powinno być krokiem komplementarnym do przyjęcia KPP, przysporzy ono znacznych korzyści, zarówno politycznych jak i prawnych UE oraz ochronie praw człowieka w ramach UE; pozwoli także uniknąć praktycznych trudności wynikających z niekoordynowanego, równoległego stosowania KPP i EKPC. Choć KPP wzmocniła ochronę praw podstawowych, to jednak nadal jednostka nie może skarżyć bezpośrednio działań instytucji wspólnotowych przed Trybunałem w Strasburgu. Działania instytucji wspólnotowych nie są więc kontrolowane przez niezależny organ, rośnie natomiast liczba skarg kierowanych do Strasburga przeciwko państwom członkowskim w związku z aktami instytucji WE. Przystąpienie miałoby i tę zaletę, że umożliwiłoby instytucjom uczestniczenie w postępowaniu przed Trybunałem w Strasburgu i obronę własnych racji W tym kontekście warto, że naruszenia praw człowieka sformułowanych w EKPC przez WE/UE mogą zostać w pewnych przypadkach przypisane samym państwom członkowskim. Zgodnie bowiem z opinią Trybunału w Strasburgu państwa członkowskie mogą ponosić odpowiedzialność za działania stworzonej przez siebie organizacji międzynarodowej. W sprawie nr 13258/87 Melchers & Co. v. RFN, rozpatrywanej przez Komisję Praw Człowieka (decyzja z 9 lutego 1990 r., tj. przed reformą systemu strasburskiego)41, Komisja uznała, że: „przekazanie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej nie jest niezgodne z Konwencją pod warunkiem, że w ramach tej organizacji prawa fundamentalne będą tak samo chronione42. Powyższe stwierdzenie kryje w sobie zastrzeżenie, że jeśli prawa nie będą chronione przez organizację, odpowiedzialność spadnie na państwa członkowskie. W tej konkretnej sprawie Komisja nie dopatrzyła się naruszenia prawa, ale przedtem wnikliwie zbadała działania instytucji wspólnotowych. 41 Tłem dla sprawy było nałożenie przez Komisję WE wysokich kar na firmę, która uważała, że Komisja naruszyła w prowadzonym postępowaniu m.in. prawo do obrony, zasadę nullum crimen itp. Sprawę rozstrzygał ETS i orzekł, że naruszenie nie nastąpiło. Władze niemieckie nadały orzeczeniu ETS klauzulę wykonalności Firma Melchers, w której opinii orzeczenie ETS nieuwzględniające jej zarzutów również naruszyło prawa podstawowe, skarżyła nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności przed sądami niemieckimi, łącznie ze skargą konstytucyjną, a następnie wniosła skargę przeciwko RFN na podstawie EKPC (zarzucając naruszenie art. 6 - prawa do sądu). ' Komisja zauważyła jednocześnie, że system prawny WE „nie tylko chroni prawa fundamentalne, ale także przewiduje kontrolę ich przestrzegania". Ponieważ ETS w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że WE przestrzega praw podstawowych jako ogólnych zasad prawa, gdyby więc w tej sprawie doszło do naruszenia tych praw, znalazłoby to wyraz w orzeczeniu ETS. Państwa członkowskie nie muszą zatem, nadając klauzulę wykonalności wyrokowi ETS badać, czy w postępowaniu przestrzegano art. 6 EKPC, byłoby to bowiem sprzeczne z ideą przekazania kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej. W konsekwencji państwa członkowskie nie ponoszą odpowiedzialności implementując lub stosując normy wspólnotowe (tym samym Komisja powstrzymała się od kontroli zgodności z EKPC działań zarówno Komisji WE, jak i ETS). 369 W orzeczeniu w sprawie nr 24833/94 Mathews v. Zjednoczone Królestwo z 18 lutego 1999r.43, kontroli ETPC poddana została brytyjska ustawa o szczególnym charakterze, wychodzącym poza ramy zwykłego aktu legislacyjnego, należała bowiem jednocześnie do prawa pierwotnego Wspólnoty jako część decyzji Rady. Trybunał strasburski uznał, że ma prawo kontrolować te akty, ponieważ „decyzja Rady i ustawa z 1976 r. (..) stanowią instrumenty międzynarodowe, na które Zjednoczone Królestwo wyraziło niewymuszoną zgodę. W rzeczy samej, ustawa z 1976 r. nie może być zakwestionowana przed ETS z tego powodu, że nie jest „normalnym" aktem wspólnotowym, lecz jest w porządku prawnym WE traktatem." ETPC rozróżnił tym samym między pierwotnym i wtórnym prawem wspólnotowym. Kryterium tego rozróżnienia - to możliwość zaskarżenia aktu instytucji WE do ETS jako sprzecznego z prawami fundamentalnymi chronionymi przez Konwencję. Jeśli akt może być zaskarżony do ETS, stanowi zgodnie z decyzją Komisji Praw Człowieka „normalny" akt wspólnotowy - i stosuje się zasadę określoną w sprawie Melchers &Co. z 1990 r. - państwa członkowskie UE nie ponoszą odpowiedzialności, ponieważ organizacja międzynarodowa, którą ustanowiły zawiera system ochrony prawnej oferujący „równoważną ochronę". Wspólnotowy porządek prawny musi jednak wykazywać, że efektywnie chroni prawa fundamentalne. Jeśli akt nie może być zaskarżony do ETS - usprawiedliwiona jest kontrola ETPC, a państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za naruszenie postanowień EKPC „przez instrumenty międzynarodowe, na które w sposób swobodny wyraziły zgodę"44. 43 ETPC uznał, że Zjednoczone Królestwo razem ze wszystkimi innymi państwami członkowskimi UE jako państwo strona EKPC odpowiada za wyłączenie Gibraltaru z zakresu stosowania Ustawy z 20 września 1976 r. dotyczącej wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w wyborach bezpośrednich, która została załączona do decyzji Rady 76/787 przyjętej zgodnie z art. 138 ust. 3 TWE. Wykluczenie Gibraltaru z wolnych wyborów do PE stanowi naruszenie przez Zjednoczone Królestwo i pozostałe państwa członkowskie art. 3 Protokołu 1 do Konwencji, zgodnie z którym strony zobowiązały się do przeprowadzania w rozsądnych odstępach czasu wolnych wyborów opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach które zapewnią swobodę wyrażania opinii ludności przy wyborze ich ciała prawodawczego. 44 Par. 33. Patrz także sprawa Cantoni v. Francja 45/1995/551/637, wyrok z 1996 r. (Trybunał uznał, że fakt, iż prawo wewnętrzne odwzorowuje prawie słowo w słowo dyrektywę WE nie wyłącza go z zakresu kontroli systemu EKPC); Pafitis i inni v. Grecja 163/1996/782/983, wyrok z 1998 r.; Waite i Kennedy v. Niemcy, wyrok z 1999 U Reports of Judgements and Decisions 1999, par. 67; T.I. v. Zjednoczone Królestwo, decyzja o dopuszczalności nr 43844 z 2000 r.F dotycząca Konwencji dublińskiej z 1990 r., Nicolas Canela Santiago v. Hiszpanii, 60350/00 z 2001 r. W tej ostatniej sprawie ETPC odrzucił skargę urzędnika celnego zarzucającego odmowie hiszpańskiego Sądu Najwyższego zwrócenia się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w trybie art. 234 TWE, naruszenie prawa do sądu zawartego w art. 6 ust. 1 EKPC. ETPC zauważył, że ETS przyznawał wielokrotnie, że obowiązek zwrócenia się z pytaniem prejudycja'" 370 Jeszcze w 1979 r. KE złożyła propozycję przystąpienia WE do EKPC. W 1990 r. ponowiła wniosek, a Rada przed podjęciem decyzji zwróciła się o opinię do ETS (w trybie art. 300 ust. 6). Trybunał45 przyznał, że poszanowanie praw człowieka jest warunkiem legalności aktów WE. Stwierdził jednak, że WE nie może przystąpić do EKPC, gdyż „żaden przepis Traktatu nie upoważnia Wspólnoty do tworzenia przepisów lub zawierania umów w przedmiocie ochrony praw człowieka [..]", w tym także art. 308 (dawny art. 235) TWE. Przystąpienie do Konwencji, zdaniem ETS, spowodowałoby istotną zmianę wspólnotowego systemu ochrony praw człowieka, konieczna byłaby zatem zmiana samego Traktatu — wprowadzenie przepisu kompetencyjnego. Argumentacja ETS nie wydaje się jednak oczywista, częściowo także w świetle obowiązujących już wówczas postanowień TUE i TWE. Niemniej opinia Trybunału pozostaje wiążąca. Ani jednak TA, ani TN nie wprowadziły do TWE przepisu umożliwiającego przystąpienie46 . W pracach Konwentu kwestia przystąpienia nie budziła już jednak większych wątpliwości, w projekcie odpowiednim przepisem kompetencyjnym nym nie ma charakteru absolutnego, szczególnie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do odpowiedzi, jakiej mógłby udzielić ETS. Niemniej, nie oznacza to, że odmowa władz krajowych ostatniej instancji nie może w pewnych okolicznościach nosić cech naruszenia zasad rzetelnego procesu, w szczególności, gdy odmowa ma charakter arbitralny. Dalej, Trybunał zbadał wnikliwie postępowanie Sądu Najwyższego i uznał, że jego decyzja nie miała charakteru arbitralnego, ponieważ pytania prejudycjalne postawione przez skarżącego nie dotyczyły bezpośrednio rozporządzenia wspólnotowego, 0 które w tym przypadku chodziło, lecz raczej zakresu kompetencji sądu krajowego. ETPC wdał się jednak wyraźnie w ocenę merytoryczną działań sądu krajowego, dublując w pewnym sensie kompetencję ETS. ETS mógłby jednak w takim przypadku badać działania sądu krajowego tylko w procedurze z art. 226 i 227 TWE (skarga na niewy-wiązywanie się państwa ze zobowiązań wspólnotowych). Jest jednak bardzo mało prawdopodobne by Komisja lub państwo członkowskie (podmioty uprawnione do wniesienia skargi) interweniowało w takim jak omawiany przypadek, widać zatem wyraźnie jak ważną rolę odgrywać może kontrola ze strony Trybunału Strasburskiego. Interesujące jest, że kontroli Trybunału Strasburskiego podlegać mogą nie tylko działania w I filarze UE. W sprawie SEGI i Gestoras Pro-Amnistia v. Niemcy, Austria, Belgia, Dania, Hiszpania, Finlandia, Francja, Grecja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Zjednoczone Królestwo, Szwecja, Trybunał Strasburski uznał co prawda za niedopuszczalną skargę dwóch organizacji baskijskich i ich rzecznika wskazującą, że decyzje i środki przyjęte wspólnie przez piętnaście państw członkowskich we wspólnych stanowiskach 2001/930 WPZiB i 2001/931/ WPZiB, a także rozporządzenie 2580/2001 dotyczące walki przeciwko terroryzmowi naruszają bezpośrednio 1 osobiście ich prawa wywodzące się z art. 6, 8, 10, 11 i 13 EKPC, ale zrobił to tylko w oparciu o brak locus standi skarżącego. W tym przypadku Trybunał nie uznał skarżących za potencjalne ofiary. Po pierwsze, dlatego, że wspólne stanowiska nie mają mocy wiążącej w stosunku do jednostek. Po drugie, rozporządzenie wspólnotowe 2580/2001 nie dotyczy skarżących osobiście. 45 Opinia 2/94 z 28 marca 1996 r., Zb. Orz. 1996, s. 1-1759; Orzecznictwo, s. 352. 46 Patrz rozdział 14.3.4. 371 umożliwiającym przystąpienie jest art. 7 ust. 2, stwierdzający, że „Unia będzie starała się o przystąpienie" do EKPC i zastrzegający, że przystąpienie do Konwencji nie zmieni kompetencji Unii Przystąpienie będzie wymagać również zmian w samej Konwencji (nie tylko w art. 59 odnoszącym się do przystępowania do Konwencji, ale i przepisów dotyczących składu sędziowskiego, udziału w Izbach sędziego reprezentującego UE itp., nie wyklucza się również zmian w Statucie Rady Europy (udział UE w Komitecie Ministrów). Od paru lat kwestią tą zajmuje się także Rada Europy47 ¦ Proponowane są różnego typu rozwiązania mające na celu zapewnienie ETS jak największej samodzielności i ograniczenie liczby skarg rozpatrywanych przez Trybunał w Strasburgu do niezbędnego minimum, np. mechanizm pytań pre-judycjalnych (interpretacyjnych), które ETS kierowałby do Trybunału w Strasburgu. , , 14.3.1.1. Zakres chronionych praw podstawowych Aby ustalić, które z podstawowych praw człowieka zostały już uznane i mają zagwarantowaną ochronę w porządku wspólnotowym należy odwołać się do orzecznictwa ETS. Jako pierwszą grupę praw można wskazać prawa „gospodarcze" (z których wiele objętych jest ochroną jako elementy podstawowych wolności wspólnego rynku), prawo własności, wolność wyboru i wykonywania zawodu48. ETS gwarantuje również „klasyczne" prawa i wolności — wolność wyznania49, wolność myśli, poglądów, prawo do informacji50, prawo do prywatności (w tym nietykalność mieszkania)51. Ochroną objęte są również prawa o charakterze gwarancji procesowych, np. ochrona szczególnego stosunku zaufania między prawnikiem a klientem (w tym tajemnicy ich korespondencji)52. Fakt, że ETS nie wypowiedział się co do innych praw i wolności nie oznacza, że odmawia im ochrony, a jedynie, że nie miał jeszcze okazji rozstrzygać spraw, których przedmiotem mogłoby być naruszenie takich praw. Należy pamiętać, że ETS bada naruszenia praw podstawowych zawsze w odniesieniu do zakresu stosowania prawa wspólnotowego, taki jest bowiem zakres jego jurysdykcji 47 Odwołania do KPP odnaleźć można w kilu orzeczeniach SPI i ETS, por. C-50/00P Unión de Peąuenos Agricultores, T-l 77/01 Jego-Quere i Cie SAv. Komisja, o których mowa w rozdziale 11. 48 Np. cytowane wyżej sprawy: 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, 4/73 Nold, 44/79 Hauer, a także 222/86 Heylens, Zb. Orz. 1987, s. 4097. 49 Sprawa 130/75 Preis, Zb. Orz. 1976, s. 1589. 50 Np. sprawy: 60/84 i 61/84 Cinetheąue, Zb. Orz. 1985, s. 2605; C-260/89 ERT, Zb. Orz. 1991, s. 1-2925; C-159/90 SPUC v. Grogan (aborcja irlandzka), Zb. Orz. 1991, s. 1-4685. 51 Sprawy połączone 46/87 i 227/88 Hoechst v. Komisja, Zb. Orz. 1989, s. 2859. 372 Podstawowe prawa człowieka są chronione w porządku prawnym UE, co bynajmniej nie znaczy, że nie podlegają one jakimkolwiek ograniczeniom. Już w sprawie 4/73 Nold ETS zauważył, że „w obrębie porządku prawnego Wspólnot wydaje się także słuszne, by prawa te w razie potrzeby były poddawane pewnym ograniczeniom usprawiedliwionym przez nadrzędne cele realizowane przez Wspólnotę, pod warunkiem, że istota tych praw pozostaje nienaruszona" i że „powyższe gwarancje w żadnym wypadku nie mogą być rozciągnięte na ochronę zwykłych interesów handlowych lub okoliczności, których niepewność stanowi samą istotę działalności gospodarczej". Tezę tę ETS rozwinął w sprawach 44/ 79 Hauer, 5/88 Wachauf v. Niemcy53 i następnych. A zatem, ograniczenia są dopuszczalne, jeśli są uzasadnione ochroną interesu publicznego i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu oraz spełniają pozostałe wymogi proporcjonalności (por. art. 8 ust. 2, art. 9, 10 i 11 ust. 2 EKPC). 14.3.1.2. Kontrola działań państw członkowskich Ponieważ prawa podstawowe stanowią część prawa wspólnotowego, ze względu na prymat tego prawa, działania państw członkowskich polegające na stosowaniu TWE muszą być zgodne z prawami podstawowymi54. W sprawie C-260/89 ERT55 ETS wyraźnie stwierdził, że jeśli dawne art. 56 i 66 TWE stosowane są przez państwa w celu usprawiedliwienia ograniczeń swobody świadczenia usług z przyczyn związanych z porządkiem publicznym, bezpieczeństwem publicznym i zdrowiem publicznym, „to uzasadnienie takie, oparte na prawie wspólnotowym, musi być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa, a w szczególności praw zasadniczych". W odniesieniu do przepisów o telewizji oznacza to, że muszą one być oceniane w świetle swobody wypowiedzi, sformułowanej w art. 10 EKPC jako ogólnej zasady prawa, której przestrzeganie jest zapewnione przez ETS56. 52 Sprawa 155/79 AM & S Europę Ltd. v. Komisja, Zb. Orz. 1982, s. 1575. 53 Zob. np. sprawa 5/88 Wachauf v. Niemcy Zb. Orz. 1989, s. 2609; Orzecznictwo, s. 349. 54 Zob. sprawa 36/75 r. Rutilli v. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Zb. Orz. 1975, s. 1219; Orzecznictwo, s. 546; sprawa 222/84 Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary Zb. Orz. 1986, s. 1651; Orzecznictwo, s. 921; sprawa 63/ 83 r. v. Kent Kirk, op.cit 55 Sprawa Elliniki Radiophonia Tileorassi, Zb. Orz. 1991, s. 1-2925; Orzecznictwo, s. 350. 56 Jeszcze w 1984 r. w sprawach połączonych 60 i 61/84 Cinetheąue S. A. i inni v. Federation nationale des cinemas francais (Zb. Orz. 1985, s. 2605; Orzecznictwo, s. 344) ETS stwierdził, że Trybunał ma wprawdzie za zadanie przestrzeganie praw fundamentalnych w zakresie prawa WE, nie może jednak kontrolować, czy akt prawa wewnętrznego wydany w dziedzinie, w której ustawodawca narodowy ma swobodę działania, jest zgodny z EKPC. Umieszczenie odesłania do EKPC w preambule do JAE Wpłynęło na zmianę stanowiska ETS w sprawie ERT. 373 W 1989 r. ETS orzekł, że wszelkie wymagania dotyczące dopuszczalnych ograniczeń ochrony praw podstawowych stosują się także do państw członkowskich, gdy wykonują one prawo wspólnotowe (tak np. w sprawie Wachauf, w której chodziło o prawo niemieckie przyjęte w celu wykonania rozporządzenia wspólnotowego). Działania pozostające poza zakresem jurysdykcji WE nie podlegają kontroli ETS; ETS powtórzył tę tezę w cytowanej wyżej sprawie C-l59/90 SPUC v. Gro-gan: ETS jest zobowiązany do kontroli przestrzegania przez państwa członkowskie praw człowieka tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy to zakresu przedmiotowego Traktatów57. 14.3.2. Traktatowe wzmocnienie ochrony praw podstawowych Pierwsze odniesienie do praw podstawowych pojawiło się w preambule do JAE, a następnie do TUE wprowadzono — Traktatem z Maastricht art. F ust. 2 (obecnie art. 6 ust. 2), oraz TA nowy ust. 1 obecnego art. 6, które stanowią: „1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego". W ten sposób TUE inkorporował zasady sformułowane wcześniej w orzecznictwie ETS. Odnoszą się one do wszystkich trzech filarów UE, ponadto art. 46 lit. d — wprowadzony TA — wyraźnie uznał kompetencje ETS w sprawach dotyczących ochrony praw człowieka w odniesieniu do kontroli działań instytucji wspólnotowych (w granicach określonych traktatami ustanawiającymi WE i TUE58). Działania państw członkowskich podlegają kontroli ETS w I filarze, jedynie w przypadkach, gdy wchodzą w zakres prawa WE; w II i III filarze ochrona praw podstawowych opiera się na prawie wewnętrznym państwa członkowskiego i w konsekwencji kontroli Trybunału Strasburskiego. TA ustanowił ponadto nowy, polityczny mechanizm postępowania w przypadkach poważnych i uporczywych naruszeń przez państwa członkowskie zasad wyrażonych w art. 6 ust. 1 TUE — zatem również naruszeń praw człowieka. Zgodnie z art. 7 TUE, Rada w specjalnym składzie (szefów państw i rządów) jednomyślnie, na wnio- 57 Por. sprawa C-299/95 Kremzow v. Austria, Zb. Orz. 1997, s. 1-2629; Orzecznictwo, s. 356. 58 Patrz rozdział 14. 374 sek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji, za zgodą PE, oraz po zaproszeniu tego państwa do przedstawienia swoich uwag, może stwierdzić istnienie takiego naruszenia (ust. 1). Następnie, Rada może kwalifikowaną większością głosów zadecydować o zastosowaniu sankcji wobec państwa członkowskiego, tj. zawieszeniu pewnych praw wynikających z Traktatu w stosunku do tego państwa, z prawem do głosowania w Radzie włącznie (ust. 2). Rada bierze pod uwagę możliwe konsekwencje takiego zawieszenia dla praw oraz obowiązków osób fizycznych i prawnych. TN rozszerzył postanowienia art. 7, przewidując m.in. dodatkowo możliwość podjęcia przez Radę pewnych działań monitorujących już w przypadku zaistnienia „wyraźnego ryzyka" naruszeń: „1. Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie zasad wymienionych w artykule 6 ustęp 1 i skierować do tego Państwa stosowne zalecenia. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane Państwo Członkowskie i stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może wezwać osoby niezależne do przedłożenia w rozsądnym terminie sprawozdania w sprawie sytuacji w tym Państwie. Rada regularnie bada czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne [...]". 14.3.3. Karta Praw Podstawowych UE 14.3.3.1. Geneza i treść KPP ' ; Pod koniec lat dziewięćdziesiątych nasiliła się dyskusja nad potrzebą stworzenia katalogu praw podstawowych, w wyniku której Rada Europejska w Kolonii (3-4 czerwca 1999 r.) podjęła decyzję o rozpoczęciu prac nad Kartą Praw Podstawowych. Przygotowanie projektu KPP powierzono specjalnie do tego celu powołanemu Konwentowi Składał się on z 15 przedstawicieli głów państw i szefów rządów państw członkowskich, przedstawiciela Przewodniczącego KE, 16 deputowanych do PE, 30 członków parlamentów krajowych (po dwóch z każdego państwa). Przewodnictwo Konwentu objął były prezydent Niemiec Roman Herzog. Jako obserwatorzy w pracach brali również udział dwaj sędziowie ETS oraz dwaj przedstawiciele Rady Europy (w tym sędzia ETPC w Strasburgu). Po kilkumiesięcznej, intensywnej pracy, Konwent przedstawił projekt, który został 7 grudnia 2000 r. (w czasie szczytu w Nicei) podpisany przez Przewodniczącą PE, Nicole Fontaine, Przewodniczącego KE Romano Prodi'ego oraz przewodniczącego obradom Rady Ministrów Huberta Vedrine i proklamowany, w obecności głów państw i szefów rządów państw członkowskich, jako Karta Praw Podstawowych UE. 375 KPP składa się z preambuły oraz 54 artykułów ułożonych w siedmiu rozdziałach: — I. „Godność" (art. 1-5): nienaruszalność godności ludzkiej, prawo do życia, prawo do integralności osoby ludzkiej, zakaz tortur, zakaz niewolnictwa; — II. „Wolności" (art. 6-19), m.in.: prawo do wolności i bezpieczeństwa, poszanowanie życia prywatnego, ochrona danych osobowych, wolność myśli, sumienia, wyznania, wolność wypowiedzi i informacji, wolność , zgromadzeń, wolność nauki, wolność prowadzenia działalności gospodar-¦'.. czej, prawo do własności, prawo do azylu; — III. „Równość" (art. 20-26), m.in.: równość wobec prawa, równość kobiety i mężczyzny, prawa dziecka, prawa osób starszych, osób niepełnosprawnych; — IV. „Solidarność" — nowe pojęcie przyjęte po raz pierwszy w Karcie dla określenia praw, tj. m.in.: prawa pracowników do informacji i konsultacji, . dostęp do służb zatrudnienia, ochrona w razie nieuzasadnionego zwolnienia, zabezpieczenie społeczne, ochrona zdrowia, ochrona środowiska, ochrona konsumentów (art. 27-38); — V. „Prawa obywateli" (analogiczne do części II TWE; art. 39-46): prawa wyborcze, prawo do dobrego zarządzania (nowe), prawo dostępu do dokumentów, prawo petycji do PE i skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, prawo swobodnego poruszania się i pobytu, ochrona dyplomatyczna i konsularna; \ — VI. „Wymiar sprawiedliwości" (art. 47-50): prawo do skutecznego środ-^~Hka- prawnego i rzetelnego procesu, domniemanie niewinności i prawo do obrony, zasada proporcjonalności czynów zagrożonych karą i kar, zasada ne bis in idem; — VII. „Postanowienia ogólne" (art. 51-54): zakres Karty, stopień ochrony, ograniczenia praw, zakaz nadużycia praw. KPP obejmuje szerszy zakres praw niż dotychczasowe, ustalone orzecznictwo ETS. Jest katalogiem bardzo nowoczesnym. Jej twórcy starali się sprostać wszelkim wyzwaniom współczesnego świata, zwłaszcza najnowszym osiągnięciom naukowym i technicznym. Stąd w Karcie znalazły się m.in. zakaz klonowania istot ludzkich czy handlu organami ludzkimi (art. 3), czy prawo do ochrony danych osobowych (art. 8)59, ale też „odpowiadające" na dzisiejsze problemy społeczne postanowienia dotyczące praw osób starszych czy integracji społecznej niepełnosprawnych. Jednak pomimo swojej obszerności i nowoczesności KPP nie stanowi wyliczenia wszelkich praw, jakie mogłyby potencjalnie zostać objęte zakresem prawa wspólnotowego. Co więcej, wiele sformułowań Karty ma charakter zbyt ogólnikowy, by zapewnić jednostkom skuteczną ochronę. W szczególności zarzut ten dotyczy praw socjalnych, które stanowią raczej programowe postulaty skierowane TT do państw członkowskich i dla realizacji wymagają podjęcia przez państwo odpowiednich działań, nie tworzą natomiast po stronie jednostki realnych uprawnień (roszczeń). W postanowieniach ogólnych KPP zawarto podstawowe zasady stosowania KPP oraz określono relacje między KPP a poszczególnymi systemami ochrony praw podstawowych (tzw. postanowienia pomostowe). Opierają się one za zasadach wypracowanych przez ETS: — KPP stosuje się do instytucji i organów UE, z uwzględnieniem zasady sub-sydiarności; do państw członkowskich w takim zakresie, w jakim stosują prawo UE (art. 51 ust. 1); — KPP nie zmienia ani nie ustanawia żadnego nowego uprawnienia, ani zadania dla WE lub UE (art. 51 ust. 2); — ograniczenia praw zawartych w KPP mogą być przewidziane tylko w ustawie i szanować istotę tych praw. Ograniczenia mogą być wprowadzone jedynie wtedy, kiedy są konieczne i odpowiadają istotnie celom interesu ogólnego lub potrzebom ochrony praw innych osób, muszą również wypełniać kryteria proporcjonalności (art. 52 ust. 1); — prawa, których podstawą są Traktaty wspólnotowe czy TUE mogą być wykonywane tylko na warunkach i w granicach określonych w tych Traktatach (art. 52 ust. 2); — prawa zawarte w KPP, które odpowiadają prawom zagwarantowanym przez EKPC mają takie same znaczenie i zakres, jak ustanowione przez Konwencję60 (nie stoi to jednak na przeszkodzie ustanawianiu przez UE szerszej ochrony, art. 52 ust. 3); — KPP nie może być interpretowana jako ograniczająca prawa uznane przez prawo UE i prawo międzynarodowe, w tym EKPC i inne umowy, których stronami są WE lub wszystkie państwa członkowskie (art. 53). .. ; 14.3.3.2. Charakter prawny i znaczenie KPP Największe kontrowersje budzi problem charakteru prawnego KPP. Ze względu na specyficzną procedurę jej tworzenia Karta nie jest aktem prawa wspólnotowego, czy — szerzej — unijnego. Mimo że przyjęto ją w czasie szczytu w Nicei, nie została włączona do TN; także sam sposób przyjęcia został określony specyficznie — jako „proklamowanie". Należy zatem uznać, że KPP w postaci, w jakiej została proklamowana w Nicei, jest jedynie polityczną deklaracją, a jej postanowienia nie mają charakteru prawnie wiążącego; w płaszczyźnie prawnej nie skutkują powstaniem konkretnych uprawnień po stronie jednostek; innymi słowy jednostki nie mogą jako wyłącznej podstawy swoich roszczeń powoływać praw zapisanych w Karcie. 59 Zob. art. 286 TWE wprowadzony przez TA. 376 60 Oznacza to także orzecznictwo Trybunału Strasburskiego, por. preambułę KPP oraz Wyjaśnienia. 377 To jednak nie oznacza, że Karta nie wywołuje żadnego skutku. KPP może z pewnością zostać uznana za wyraz wspólnych państwom członkowskim tradycji konstytucyjnych i być wykorzystywana przez Trybunał Sprawie-dliowści jako źródło inspiracji w jego działaniach na polu ochrony praw podstawowych. KPP ułatwi pracę ETS/ czy SPI — zawiera bowiem wprawdzie niewiążący, ale za to, wyraźny katalog praw uznanych zarówno przez przedstawicieli państw członkowskich, jak i instytucji wspólnotowych, za wymagające ochrony w UE; zatem ETS będzie odwoływał się do innych „źródeł inspiracji" dopiero wówczas, gdy prawa nie znajdzie w KPP. W doktrynie podnosi się ponadto argument, że z art. 51 ust.l KPP wynika swoiste zobowiązanie się instytucji WE i organów UE oraz państw członkowskich do przestrzegania zasad i poszanowania praw zawartych w Karcie; dotyczy ich to jednak tylko w zakresie, w jakim stosują prawo UE. Jednak należy zauważyć, że obowiązek z art. 51 ust. 1 jest właściwie nie egzekwowalny (nie ma charakteru jurydycznego). Jednocześnie warto wskazać, że w odniesieniu do wielu postanowień KPP taki obowiązek można wyprowadzić z dużo „mocniejszych" podstaw prawnych — postanowień TUE, traktatów ustanawiających WE oraz ogólnych zasad prawa wspólnotowego (do których przecież należą podstawowe prawa człowieka). KPP jest nie tylko katalogiem podstawowych praw jednostki w UE, ale także ważnym elementem dyskusji nad przyszłością integracji europejskiej w ogóle. Głównym celem politycznym przyjęcia KPP było przygotowanie gruntu dla ostatecznej debaty nad kierunkiem rozwoju UE. KPP została ujęta w taką formę, że może właściwie bez redakcyjnych zmian stanowić część przyszłego „traktatu konstytucyjnego" UE. W rezultacie dyskusji na temat KPP w Konwencie zdecydowano o włączeniu Karty do głównego tekstu Konstytucji, jako część II Konstytucji W przypadku przyjęcia Konstytucji KPP stałaby się tekstem normatywnym, co stanowiłoby istotny krok naprzód w ochronie praw jednostki 14.4. Zasady prawa wspólnotowego o szczególnym znaczeniu dla jednostek \ 14.4.1. Zasada zakazu dyskryminacji Zasada niedyskryminacji została wyrażona w kilku postanowieniach TWE. I tak, art. 12 (dawny art. 6) TWE zawiera zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a art. 39 (dawny art. 48), 43 (dawny art. 52) oraz art. 49-50 (dawne art. 59-60), szczególny zakaz dyskryminacji w ramach swobodnego przepływu osób; art. 137 (dawny art. 118) i 141 (dawny art. 119) zapewniają jednakowe traktowanie kobiet i mężczyzn w zakresie możliwości na rynku pracy i traktowania w pracy, w szczególności zasadę jednakowego wynagrodzenia za tę samą pracę; art. 34 ust. 2 (dawny art. 40 ust. 3) zakazuje dyskry-378 I minacji między producentami lub konsumentami w dziedzinie rolnictwa. Wreszcie, przepis art. 13 TWE, wprowadzony postanowieniami TA, choć nie zawiera wyraźnego zakazu dyskryminacji, to upoważnia instytucje do podejmowania odpowiednich działań (w tym wydawania aktów prawnych) w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo, wiek czy orientację seksualną. Przepis ten można uznać za dopełnienie dorobku orzeczniczego ETS w odniesieniu do zasady niedyskryminacji Trybunał bowiem dawno już uznał zasadę niedyskryminacji za ogólną zasadę prawa wspólnotowego stwierdzając, że postanowienia traktatowe odnoszą się tylko do niektórych, szczególnych jej aspektów. KPP odzwierciedla istniejące prawo WE (art. 20 odnosi się do równości wobec prawa, art. 21 do zasady niedyskryminacji, art. 23 równości mężczyzn i kobiet). Jako ogólna zasada prawa zasada niedyskryminacji ma o wiele szerszy zakres i obejmuje wszelkie sytuacje należące do zakresu stosowania prawa wspólnotowego. Treścią zasady niedyskryminacji jest zakaz zróżnicowanego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej (czy podobnej) sytuacji, jeśli to zróżnicowanie jest arbitralne i nieuzasadnione. Zatem zasada nie będzie miała zastosowania w przypadkach, gdy różne (dyskryminujące) traktowanie, jest uzasadnione ze względu na obiektywne kryteria. Zakaz dyskryminacji dotyczy zarówno dyskryminacji jawnej (bezpośredniej; gdy środek wyraźnie odwołuje się do „zakazanego" kryterium zróżnicowania) oraz ukrytej (pośredniej; gdy środek zawiera kryterium z pozoru neutralne, faktycznie jednak powoduje dyskryminację61 , również, jeśli taki skutek był niezamierzony). Zasada niedyskryminacji jako ogólna zasada prawa wspólnotowego jest skierowana do państw członkowskich oraz instytucji i organów wspólnotowych w zakresie, w jakim to prawo tworzą i stosują. Jest jednak również wiążąca w stosunkach horyzontalnych (np. w stosunkach pracy), pomiędzy podmiotami prywatnymi W sprawie Sabbatini62 ETS uznał zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn za ogólną zasadę prawa. Skargę wniosła kobieta-funkcjonariusz WE, której odmówiono pewnego dodatku, ponieważ nie była „głową rodziny". Według zaskarżonych przepisów wspólnotowych, kobieta mogła zostać uznana za głowę rodziny tylko w szczególnych okolicznościach, np. w razie ciężkiej choroby czy niedołężności męża. ETS orzekł, że takie rozwiązanie stanowiło nieuzasadnioną dyskryminację. W sprawie Airola63, faktycznym źródłem dyskryminacji był przepis prawa wewnętrznego państwa. Według regulacji wspólnotowej, funkcjonariuszom WE urzędującym w państwie członkowskim, którego obywatelami nie byli, przysługiwał z tego tytułu specjalny dodatek (expatriation allowance). Funkc- 61 Np. gdy warunkiem uzyskania świadczenia będzie odpowiedni okres zamieszkiwania w danym państwie, co w praktyce preferuje obywateli tego właśnie państwa w stosunku do obywateli innych państw członkowskich korzystających z ich uprawnień w ramach swobodnego przepływu. 62 Sprawa 20/71 Sabbatini v. Parlament Europejski, Zb. Orz. 1972, s. 345. 63 Sprawa 21/74 Airola v. Komisja, Zb. Orz. 1975, s. 221. 379 jonariusz tracił uprawnienie w wypadku nabycia obywatelstwa państwa, w którym pracował. Skarżąca, urzędniczka KE we Włoszech, wychodząc za mąż za obywatela włoskiego automatycznie — zgodnie z prawem włoskim — bez własnej woli, uzyskała obywatelstwo tego państwa, przez co utraciła prawo do dodatku. Jednak prawo włoskie nie przewidywało takiego samego skutku nabycia obywatelstwa w odniesieniu do mężczyzny-obcokrajowca, żonatego z Włoszką, zatem funkcjonariusz-mężczyzna w analogicznej sytuacji nie utraciłby prawa do dodatku. ETS uznał zaistniałą sytuację za przykład niedopuszczalnej dyskryminacji; pomimo że jej źródłem było prawo wewnętrzne, jednak regulacja wspólnotowa nie zapobiegała skutkom dyskryminującym, które wystąpiły w płaszczyźnie wspólnotowej. ETS potwierdził istnienie ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na płeć w sprawie Razzouk & Beydoun64, która dotyczyła uprawnień emerytalnych małżonków zmarłych urzędników wspólnotowych. Regulacja w tym zakresie faworyzowała wdowy po funkcjonariuszach-mężczyznach, a była niekorzystna dla mężów zmarłych urzędniczek. Zakaz dyskryminacji ze względu na religię lub wyznanie wyraził ETS w orzeczeniu w sprawie Prais65. Skarżąca, Żydówka, starała się o stanowisko urzędnika wspólnotowego. W zgłoszeniu nie wskazała wyznania religijnego. Egzamin konkursowy został wyznaczony i przeprowadzony w dniu, w którym przypadało żydowskie święto, w związku z tym pani Prais nie wzięła w nim udziału. Wystąpiła za to ze skargą o unieważnienie decyzji o terminie konkursu i jego wyników, twierdząc, że zostały wydane z naruszeniem zakazu dyskryminacji ETS stwierdził wprawdzie, że w konkretnej sytuacji władze wspólnotowe nie były zobowiązane do uniknięcia wyznaczenia terminu w dniu żydowskiego święta, ponieważ skarżąca nie poinformowała ich we właściwy sposób o wyznawanej religii i utrzymał decyzję i wyniki konkursu w mocy. Stwierdził jednak również, że gdyby władze zostały właściwie poinformowane o religijnych przekonaniach kandydatów, to byłyby zobowiązane przy ustalaniu terminu rekrutacji brać je pod uwagę, unikając wyznaczenia go w takim dniu, w którym udział kandydata byłby niemożliwy ze względów religijnych. Bardzo szeroko ogólny zakres zasady niedyskryminacji (ze względu na obywatelstwo) określił ETS w orzeczeniu w sprawie Cowan66, w którym wypowiedział się co do uprawnień odbiorcy usług, przebywającego na terytorium 64 Sprawy połączone 75/82 i 117/82 Razzouk & Beydoun v. Komisja, Zb. Orz. 1984, s. 1509; por. sprawa E. Kalanke v. Freie Hansesttadt Bremen, Zb. Orz. 1995, s. 1-3069; Orzecznictwo, s. 912; sprawa C-249/96 Lisa Jaąueline Grant v. South-West Trains Ltd. (dyskryminacja ze względu na orientację seksualną), Zb. Orz. 1998, s. 1-621; Orzecznictwo, s. 92. 65 Sprawa 130/75 Prais v. Rada, Zb. Orz. 1976, s. 1589. 66 Sprawa 186/87 I. W. Cowan v. Le Tresor Public, Zb. Orz. 1989, s. 195; Orzecznictwo, s. 88; por. sprawa 293/83 F. Gravier v. Miasto Liege, Zb. Orz. 1985, s. 593; Orzecznictwo, s. 117. 380 innego państwa członkowskiego. W odpowiedzi na skargę brytyjskiego turysty, który został podczas pobytu w Paryżu napadnięty, pobity i obrabowany, a któremu władze francuskie odmówiły odszkodowania wypłacanego w takim przypadku obywatelom francuskim (niezależnie od ich miejsca zamieszkania) i osobom zamieszkałym we Francji, ETS stwierdził, że skoro „prawo wspólnotowe zapewnia osobie fizycznej prawo wjazdu do innego państwa członkowskiego, jej prawo do ochrony ze strony tego państwa na takich samych zasadach jak ochrona własnych obywateli i osób w nim zamieszkujących wynika z przysługującego jej prawa swobodnego poruszania się. Zakaz dyskryminacji obejmuje odbiorcę usług w rozumieniu Traktatu co do ochrony przed ryzykiem napaści, jak również prawo do odszkodowania przewidzianego w prawie krajowym, jeśli ryzyko się urzeczywistni [...]". Trybunał przyjął więc, że ochrona przed dyskryminującym traktowaniem, obejmuje także sytuacje „życia codziennego" pozostające w związku z wykonywaniem prawa swobodnego poruszania się, ale nie związane bezpośrednio z korzystaniem z usługi czy jej świadczeniem. Trybunał potwierdził wykładnię przyjętą w sprawie Cowan orzeczeniem w sprawie Bickel i Franz67 (wielokrotnie zresztą powołując się w toku uzasadnienia na tamto rozstrzygnięcie). Jednak — co warte podkreślenia — nie ograniczył się, choć byłoby to możliwe na gruncie okoliczności sprawy, do art. 49 (dawny art. 59) TWE, swobodnego przepływu usług, ale równie szeroko (jak w sprawie Cowan) określił zakres zasady niedyskryminacji w odniesieniu do art. 18 ust. 1 (dawny art. 8a ust. 1) czyli ogólnego, „obywatelskiego" prawa poruszania się i pobytu, jako obejmujący wszelkie sytuacje związane z korzystaniem z tego prawa, nawet te regulowane przepisami procedury karnej. Przedstawione orzeczenia to zaledwie ułamek bogatego orzecznictwa ETS, dotyczącego zasady niedyskryminacji Wśród spraw wpływających do ETS ogromna część ma za przedmiot domniemane naruszenia zakazu dyskryminacji 14.4.2. Zasada pewności prawa 14.4.2.1. Ochrona uprawnionego oczekiwania L ¦' Zasada pewności prawa jest zasadą wspólną systemom prawnym wszystkich państw członkowskich (choć w szczegółach mogą występować między nimi różnice). Opiera się na założeniu, że stosowanie prawa do konkretnych sytuacji musi być przewidywalne. Oznacza to, że podmioty prawa, zachowując się w określony sposób, podejmując decyzje, muszą być w stanie przewidzieć, jakie prawo będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, czy jakie będą prawne skutki ich zachowań. Po raz pierwszy ETS powołał tę zasadę w sprawie 43/75 Defrenne v. 67 Sprawa C-274/96 postępowanie karne przeciwko H. O. Bickel i U. Franz, Zb. Orz. 1998, s. 7637; Orzecznictwo, s. 96. 381 Sabena (Nr 2)68. ETS w swoich orzeczeniach, w związku z ochroną praw jednostek, odwołuje się najczęściej do dwóch jej szczególnych aspektów. Pierwszy z nich to ochrona uprawnionego oczekiwania (protection of legitimate expecta-tions), której korzenie wywodzą się z prawa niemieckiego (zasada ochrony zaufania; Vertrauensschutz); drugi — to omówiona dalej zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania oznacza, że środki podejmowane przez WE nie mogą naruszać uprawnionego oczekiwania danego podmiotu (czy grupy podmiotów), jeśli nie jest to (naruszenie) uzasadnione względami nadrzędnego interesu publicznego. Aby powołać się na tę zasadę, podmiot powinien wykazać istnienie uprawnionego oczekiwania, oraz że poniósł stratę lub znalazł się w niekorzystnej dla siebie sytuacji, ponieważ na tym oczekiwaniu polegał. Uprawnionym oczekiwaniem jest oczekiwanie rozsądnej osoby, że nastąpią wydarzenia, jakie w normalnych okolicznościach miałyby miejsce. Zwykła jednak (tj. przewidywalna, np. ze względu na specyfikę danego sektora) zmiana przepisów na niekorzyść podmiotu nie daje podstaw do powołania się na ochronę uprawnionego oczekiwania69. Podstaw takich nie ma również, gdy podmiot działa — w świetle okoliczności danej sprawy — w granicach zwykłego ryzyka gospodarczego, a jego oczekiwania nie można uznać za rozsądne70. Powołanie się na zasadę ochrony uprawnionego zaufania jest również wykluczone, jeśli zainteresowany podmiot działał w złej wierze, w tym sensie, że wykorzystywał niedoskonałości regulacji czy luki w prawie dla osiągnięcia maksymalnych korzyści; jego oczekiwanie nie będzie uprawnione, ponieważ powinien przewidywać, że podejmowane środki prawne będą miały na celu poprawienie obowiązującej regulacji i uniemożliwienie mu kontynuacji nie do końca legalnych praktyk71. Zgodnie z warunkiem ustalonym w orzecznictwie ETS z ochrony uprawnionego oczekiwania korzysta podmiot, którego oczekiwania opierają się na szczególnego rodzaju zapewnieniu ze strony instytucji lub organów wspólnotowych. Owe szczególne gwarancje mogą polegać na swoistym porozumieniu pomiędzy władzami a danym podmiotem albo na pewnym trybie postępowania, albo na wyraźnym zapewnieniu ze strony władz72. Podmiot powinien wskazać źródło swojego uprawnionego oczekiwania. 68 Zb. Orz. 1976, s. 455; Orzecznictwo, s. 154. 69 Sprawa 112/77 Toepfer v. Komisja, Zb. Orz. 1978, s. 1019; zmienione przepisy dotyczyły wspólnej polityki rolnej. 70 Sprawa C-331/88 Fedesa, Zb. Orz. 1990, s. 1-4023; Orzecznictwo, s. 84. Handlowcy nie mogli rozsądnie oczekiwać, że stosowanie substancji hormonalnych do produkcji zwierzęcej nie będzie zabronione, w sytuacji gdy nie zakończyły się badania naukowe co do jego szkodliwości 71 W sprawie 2/75 EVGF v. Mackprang (Zb. Orz. 1975, s. 607) firma wykorzystała zmianę kursu walut, dokonała zakupu zboża po tańszej cenie we Francji z zamiarem korzystnej odsprzedaży w niemieckiej agencji skupu. Nie mogła jednak zrealizować swojego planu, nowa regulacja wspólnotowa, mająca na celu przeciwdziałanie tego typu spekulacji, nakazała agencjom krajowym skupować tylko zboże wyprodukowane w danym państwie członkowskim. 72 Np. sprawy: 74/74 CNTA S. A. v. Komisja, Zb. Orz. 1975, s. 533; C-l52/88 Sofrim-port Sari v. Komisja, Zb. Orz. 1990, s. 1-2477. 382 T Przykładem zastosowania zasady ochrony uprawnionego oczekiwania, jednocześnie bardzo dobrze wyjaśniającym istotę zagadnienia, jest sprawa Mulder73. W celu ograniczenia nadprodukcji mleka we WE Rada wydała rozporządzenie, zgodnie z którym producenci mleka mogli zaprzestać produkcji na 5 lat, w zamian za specjalną premię. Mulder był jednym z producentów, którzy zaprzestali produkcji (zawarł w tym celu odpowiednią umowę z władzami w 1979 r.). Kiedy po upływie 5 lat chciał wznowić produkcję, we WE obowiązywał już nowy system, w ramach którego każdy producent mógł wyprodukować określoną ilość mleka, od której nie musiał uiszczać dodatkowych opłat; natomiast wszystko, co wyprodukowałby ponad tę ilość było obciążone dodatkowymi opłatami Mulder wystąpił do odpowiednich władz o ustalenie ilości mleka, jaką mógłby wyprodukować bez dodatkowych opłat. Jego wniosek został jednak odrzucony, ponieważ ta ilość była indywidualnie określana w oparciu o wielkość produkcji (danego producenta) z poprzedniego roku — Mulder zaś przez ostatnich 5 lat nie produkował mleka w ogóle. Skutkiem tego cała produkcja zostałaby obciążona dodatkowymi opłatami, a taki wzrost kosztów czynił ją nieopłacalną. Mulder kwestionował ważność rozporządzenia wprowadzającego ów system, m.in. z powodu naruszenia zasady pewności prawa — ochrony uprawnionego oczekiwania. ETS potwierdził ważność rozporządzenia, jednak uznał, że powód znajdował się w sytuacji szczególnej — stosując się do „zaleceń" WE, zawierając określone porozumienie z jej władzami, miał prawo oczekiwać, że po jego wygaśnięciu (upływie określonego czasu) będzie mógł wznowić produkcję na takich warunkach, które nie uczynią jego pozycji mniej korzystną w porównaniu z producentami, którzy produkcji nie zaprzestali W konsekwencji, ETS uznał, że nastąpiło naruszenie zasady ochrony uprawnionego oczekiwania. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania może być stosowana jako reguła interpretacji przepisów. Jej naruszenie może również stanowić przyczynę nieważności aktu, jak również (chyba najczęściej) podstawę skargi o odszkodowanie w ramach odpowiedzialności pozaumownej WE. 14.4.2.2. Zasada nieretroakcji Drugi aspekt zasady pewności prawa, o szczególnym znaczeniu dla pozycji prawnej jednostek, to zasada nieretroakcji Wykształcona już w prawie rzymskim, obecnie powszechnie przyjęta w systemach prawnych większości państw, stanowi — w myśl rzymskiej paremii lex retro non agit — że prawo nie działa wstecz. Oznacza to, że nowo wprowadzone przepisy nie mają zastosowania do sytuacji czy zdarzeń, które zakończyły się zanim te przepisy zaczęły obowiązywać74. 73 Sprawa 120/86 J. Mulder v. Ministre van Landbouw en Visserij, Zb. Orz. 1988, s. 2321; Orzecznictwo, s. 82. 74 Z tzw. retroakcją pozorną mamy do czynienia, gdy nowa regulacja ma zastosowanie do sytuacji i zdarzeń trwających już przed jej wprowadzeniem i znajdujących śię w fazie zakończenia. 383 Zasada nieretroakcji jest uznana za zasadę prawa wspólnotowego. Jest odnoszona przede wszystkim do aktów prawa wtórnego (zatem prawodawczych działań samych WE), które — zgodnie z nią — nie powinny wywoływać skutków prawnych zanim nie zostaną oficjalnie ogłoszone, czyli zanim jednostki mają okazję poznać ich treść. U podstaw tej zasady leży bowiem przekonanie, że jednostki powinny mieć możliwość planowania swoich działań, znając ich prawne konsekwencje w chwili podejmowania odpowiednich decyzji, ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do prawa karnego. Retroaktywny skutek przepisów może również być szkodliwy dla transakcji handlowych itp., kiedy regulacja o takim skutku narusza, zaburza albo zupełnie zmienia warunki, które stanowiły podstawę zawarcia transakcji W odniesieniu do regulacji prawa karnego, ETS w orzeczeniu w sprawie Kirk75, wyłączył w ogóle możliwość retroaktywnego skutku przepisów prawa karnego, stwierdzając, że zasada absolutnej nieretroakcji przepisów karnych stanowi „jedną z zasad wspólnych wszystkim porządkom prawnym państw członkowskich oraz jest określona w art. 7 EKPC; zajmuje ona miejsce wśród ogólnych zasad prawa, których ochronę zapewnia ETS". Zakaz retroakcji w odniesieniu do regulacji w innych dziedzinach prawa nie ma absolutnego charakteru. Stanowi on, oczywiście generalną zasadę, jednak ETS dopuszcza możliwość wyjątków; w szczególnych, uzasadnionych sytuacjach regulacje wspólnotowe będą mogły mieć retroaktywny skutek. Taki pogląd wyraził w sprawie Racke76, w której powodowie skarżyli rozporządzenia, których datę wejścia w życie określono na 14 dni przed publikacją. ETS stwierdził, że wyjątkowo środek może mieć retroaktywny skutek — polegający na tym, że obowiązuje przed datą publikacji — jeśli „wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu, a uprawnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów są właściwie respektowane". W praktyce retroaktywny skutek jest uzasadniony najczęściej koniecznością zapewnienia stabilności rynku. Retroaktywne przepisy muszą też spełniać pewne formalne i materialne warunki Pod względem formalnym, retroaktywny charakter musi jasno i wyraźnie wynikać z treści środka lub z celów ogólnego systemu, którego jest częścią. Pod względem materialnym, środek musi być uzasadniony istnieniem ważnego interesu wspólnotowego oraz w należyty sposób respektować, a więc zabezpieczać, uprawnione oczekiwania podmiotów, których dotyczy. Celem retroaktywnego środka może być, np. zapobieżenie powstaniu czasowej luki w prawie, gdy w związku z unieważnieniem obowiązującej przez jakiś czas dyrektywy, przepisy krajowe wydane w celu jej implementacji „utraciłyby" swoją podstawę na okres od unieważnienia do wejścia w życie nowej dyrektywy. Przyjęcie77 retroaktywnego skutku dla nowej dyrektywy zapobiega takiej sytuacji .,-... 75 Sprawa 63/83 Regina v. Kent Kirk, Zb. Orz. 1984, s. 2689; Orzecznictwo, s. 346. 76 Sprawa 98/78 Firma A. Racke v. Hauptzollamt Mainz, Zb. Orz. 1979, s. 69. 77 Sprawa C-331/88 Fedesa, Zb. Orz. 1990, s. 1-4023; Orzecznictwo, s. 84. 384 Ewa Skrzydło-Tefelska 15. Finansowanie Unii Europejskiej Literatura: D. Birkenmeier, Prawne podstawy kontroli subwencji we Wspólnotach Europejskich, HZ 1993, nr 6; r. Formuszewicz, Strategia i instrumenty ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskiech, PZ 2001, nr 2; I. Harden, F. While, K. Donnely, The Court ofAuditors and Financial Control and Accountability in the European Community, „European Public Law", 1995, vol. I; G. Isaak, La renovation des institutions fmancieres des Communautis eu-ropeennes depuis 1970, RTDE 1973, s. 670, 1975, s. 708 i 1977, s. 736; G. Isaak, C. Hen, les nouveautes du droit financier et budgetaire des Communautes en 1977, RTDE 1978, s. 647; A. Komar, Założenia systemu finansowego przyszłej Unii Europejskiej, „Acta Univer-stitatis Wratislaviensis, Prawo" 1992, nr 189; A. Krzeczunowicz, Finanse Wspólnoty Europejskiej, „Kontakt" 1992 nr 5; E. Latoszek, Finansowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej i skutki włączenia Polski do polityki regionalnej, SM 1999, nr 4; L. Oręziak, Budżet Wspólnot Europejskich, HZ 1993, nr 4; L. Oręziak, Rynek finansowy Unii Europejskiej, Warszawa 1999; M. Rudnicki, Rola Europejskiego Banku Inwestycyjnego w finansowaniu rozwoju regionalnego we Wspólnocie Europejskiej, ST 1998, nr 7-8; B. Rutkowski, Prawo finansowe Unii Europejskiej, Nowy Sącz 2000; M. Shackleton, Financing the European Community, London 1990; D. Strasser, Les finances de 1'Europe, Paris 1990. 15.1. Wprowadzenie System organów finansowych, jak również metody finansowania struktur integracji europejskiej ulegały zmianom w toku ewolucji WE. Obecny system finansowy UE jest skomplikowany ze względu na fakt, że struktury integracyjne stanowią kompleks organów, reguł i mechanizmów, których zadaniem jest nie tylko sfinansowanie działalności samych organizacji wspólnotowych, ale również różnorodnych polityk przewidzianych w traktatach. Historia WE tłumaczy również kompleksowy charakter regulacji prawnych dotyczących kwestii finansowych. W początkowym okresie trzy WE posiadały odrębne instytucje, które dopiero w 1965/67 r. zostały ostatecznie Połączone we wspólny system instytucjonalny. Ogólnie rzecz biorąc w okresie przed 1965/67 r. istniejące dwa systemy instytucji różniły się istotnie: bardziej zintegrowany system stworzony w ramach EWWiS i system 0 charakterze w większym stopniu międzyrządowym istniejący w ramach EWG 1 EWEA. Także systemy finansowe istniejące w ramach WE w pierwszych latach ich funkcjonowania różniły się zasadniczo. Podczas gdy EWG i EWEA wykazywały znaczące podobieństwa, system EWWiS miał dwie charakterystyczne cechy odróżniające. 385 Po pierwsze — EWWiS poza możliwością zaciągania pożyczek, utrzymywała się głównie z tak zwanych podatków bezpośrednio pobieranych w przedsiębiorstwach podlegających władzy tej organizacji Podatek ten dotyczył różnego rodzaju produktów branży węgla oraz stali i był pobierany od ich przeciętnej wartości w wysokości nie przekraczającej 1%. Po drugie — EWWiS nie przyjmowała normalnego budżetu, a tylko prognozy finansowe, które obejmowały wyłącznie wydatki administracyjne przeznaczone na funkcjonowanie Wspólnoty. Pomimo tego EWWiS dysponowała również prawem prowadzenia specjalnych działań w zakresie podejmowania inwestycji czy badań. Prognozy były przyjmowane przez przewodniczących czterech instytucji Wspólnoty działających pod przewodnictwem Przewodniczącego Rady. Najprostszy system finansowy istniał w tym okresie w ramach EWG. Obejmował on jednolity budżet przyjmowany przez Radę, w którym mieściły się zarówno wydatki na finansowanie samych instytucji, jak i wydatki przeznaczone na zadania wynikające z różnych polityk EWG (Europejski Fundusz Socjalny, FEOGA). Jedynie niektóre wydatki interwencyjne były dokonywane poza budżetem poprzez EBI lub poprzez Europejski Fundusz Rozwoju. Ponadto EWG mogła uzyskiwać środki finansowe z pożyczek. W ramach EWEA istniały dwa odrębne budżety: budżet przeznaczony na funkcjonowanie samej Wspólnoty oraz budżet na wydatki związane z badaniami i inwestycjami Podobnie jak EWG, EWEA przyjmowała jednolity budżet, a jedynie finansowanie niektórych instytucji było zapewnione przez środki pozabudżetowe (np. Agencja). System różniących się reguł finansowych dotyczących poszczególnych organizacji uległ znacznej unifikacji po 1965/67 r. Okres ten charakteryzuje się tym, że zostały wówczas przeprowadzone nie tylko głębokie reformy dotyczące instytucji, ale również nastąpiło przejście od systemu finansów typowego dla klasycznej organizacji międzynarodowej, opartego na zasadzie dokonywania wpłat do budżetu organizacji przez same państwa członkowskie w postaci składek, do systemu finansów wewnętrznych opartego na dochodach własnych, zbliżonego do systemu finansowego państwa. Na dokonanie tych zmian właśnie po 1965/67 r. złożyło się wiele przyczyn. Z jednej strony, fuzja instytucji dokonana w oparciu o Traktat o fuzji z 8 kwietnia 1965 r. wywołała przede wszystkim potrzebę przeprowadzenia reformy systemu finansowego WE. Z drugiej strony, składki członkowskie stopniowo były zastępowane przez własne dochody WE, poczynając w zasadzie od Traktatu Luksemburskiego z 22 kwietnia 1970 r. Zmiany wywołało wreszcie przeprowadzenie po raz pierwszy w 1979 r. bezpośrednich powszechnych wyborów do PE. Poczynając od 1970 r. konieczne stało się ściślejsze kontrolowanie wydatków WE. Wraz z rozwojem integracji, nowymi zadaniami oraz stopniowym poszerzaniem się integracji poprzez przyłączanie nowych państw członkowskich rosły wydatki, za czym nie nadążał zdecydowanie wzrost dochodów WE. Nowym źródłem dochodów stał się wspólnotowy podatek VAT pobierany w wysokości wspólnie ustalanej przez państwa członkowskie. 386 Wszystkie reformy przeprowadzone w tym okresie znalazły wyraz w zmianach wprowadzanych do prawa pierwotnego, w szczególności do przepisów dotyczących finansów wspólnotowych. Na mocy Traktatu Luksemburskiego z 1970 r. budżet badań i inwestycji EWEA został zintegrowany z finansami pozostałych WE, stając się wspólnym funduszem do spraw badań i inwestycji Dalsze zmiany zostały wprowadzone Traktatem Brukselskim z 22 lipca 1975 r., który rozszerzył uprawnienia budżetowe PE i zmodyfikował zasady kontroli finansowej, powołując do życia nową instytucję wspólnotową — Trybunał Obrachunkowy. JAE zapowiedział reformę całości funduszy strukturalnych WE oraz doprowadził do przyjęcia wielu istotnych aktów prawa pochodnego dotyczących: dyscypliny finansów wspólnotowych poprzez reformę dochodów własnych (decyzja 88/376 z 24 czerwca 1988 r.) oraz wzmocnienia dyscypliny budżetowej (decyzja 88/377 z 24 czerwca 1988 r.), reorganizacji funduszy strukturalnych i dotyczących działań interwencyjnych WE (rozporządzenie 2052/88 z 24 czerwca 1988 r.1 i rozporządzenia wykonawcze 4253 do 4256 z 31 grudnia 1988 r.2) Traktat z Maastricht wprowadził jedynie drugorzędne zmiany do systemu finansów wspólnotowych. Wśród nich należy odnotować stworzenie Funduszu Spójności, umożliwiającego niektórym państwom realizację zadań inwestycyjnych. Wprowadził także do TWE, jako ówczesny art. 201A, zasadę dyscypliny budżetowej. Zakazuje ona KE składania propozycji lub modyfikowania propozycji już złożonych aktów, jak również podejmowania środków wykonawczych, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na budżet, jeśli projektowane działania nie będą mogły być sfinansowane w ramach dochodów własnych WE. Dodatkowo, w związku z faktem, że instytucje WE są wykorzystywane również do nowych form współpracy w II filarze, związane z tym wydatki administracyjne zostały automatycznie objęte budżetem. Natomiast wydatki operacyjne mogą zostać włączone do budżetu za zgodą państw członkowskich. Jest to zgodne z wyrażoną w art. 268 ust. 1 i 2 TWE zasadą jedności budżetowej głoszącą, że wszystkie wydatki i dochody WE muszą być objęte jednym aktem, tj. budżetem UE. Na mocy Protokołu o skutkach finansowych wygaśnięcia TEWWiS oraz o Funduszu Badawczym Węgla i Stali, dołączonego do TN, wszelkie zobowiązania i cały majątek EWWiS w stanie z 23 lipca 2002 r. przeszłyz dniem 24 lipca 2002 r. na Wspólnotę Europejską. Stało się tak w związku z wygaśnięciem TEWWiS, który został podpisany na 50 lat i wolą państw członkowskich jego obowiązywanie nie zostało przedłużone na dalszy okres. Po zakończeniu likwidacji EWWiS cały majątek i zobowiązania występujące w bilansie z 23 lipca 2002 r. stały się Majątkiem Funduszu Badań Węgla i Stali Dochód z tego Funduszu przeznaczony jest na prowadzenie poza ramowym programem badawczym prac badawczych w sektorach związanych z przemysłem węgla i stali 1 Dz. Urz. WE z 15 lipca 1988 r., L 185. 2 Dz. Urz. WE z 31 grudnia 1988 r., L 374. 387 15.2. Podstawy prawne budżetu UE Aktualnie podstawy prawne budżetu UE znajdują się w postanowieniach TWE oraz w aktach prawa pochodnego, a w szczególności w dwóch decyzjach Rady z 31 października 1994 r. dotyczących zasobów własnych WE3 i dyscypliny budżetowej4 oraz rozporządzeniu finansowym Rady z 21 grudnia 1977 r. dotyczącym budżetu ogólnego WE5. Zawarte są także w kolejno uchwalanych od 1988 r. Porozumieniach międzyinstytucjonalnych zawierających prognozy finansowe. Są to: I Pakiet Delors'a dotyczący lat 1988-1992 i II Pakiet Delors'a dotyczący lat 1993-1999. Zadaniem tych porozumień jest wyjaśnienie konfliktów kompetencyjnych, jakie powstają w postępowaniu budżetowym oraz ustalenie prognoz wieloletniego rozwoju wydatków. W prognozach następuje podział wydatków na sześć kategorii oraz określenie górnego ich pułapu dla każdej kategorii W chwili obecnej najważniejszym aktem jest Porozumienie międzyinstytucjonalne z 6 maja 1999 r. w sprawie dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej, które weszło w życie 1 stycznia 2000 r.6W dniu 19.05.2003 r. wydane zostały wspólnie przez Parlament Europejski i Radę dwie decyzje: 2003/429/EC i 2003/430/EC (obie opublikowane w Dz. Urz. UE z 14.06.2003 L 147). Decyzje te zmieniają perspektywę finansową w związku z rozszerzeniem UE na lata 2004-2006. W rezultacie uległ zmianie Aneks I do Prozumienia Międzyinstytucjonalnego z 1999 r. 15.3. Dochody WE i UE Na podstawie decyzji podjętej przez państwa członkowskie 21 kwietnia 1970 r.7 WE zostały wyposażone we własne źródła dochodów, zastępując w ten sposób tradycyjny system finansowania organizacji za pomocą składek członkowskich. Należy wspomnieć, że zmiana ta dotyczyła w większym stopniu dochodów EWG i EWEA, ponieważ dochody EWWiS już w przeszłości w dużej mierze pochodziły z własnego źródła w postaci opodatkowania przedsiębiorstw produkujących węgiel i stal. Głównymi źródłami dochodów WE stały się cła, opodatkowanie produktów rolnych oraz część podatku od wartości dodanej VAT pobieranego w państwach członkowskich, w wysokości 1%. W następnych latach okazało się, że w toku funkcjonowania WE wydatki stale przewyższały dochody. Pokrycie deficytu było możliwe jedynie poprzez podjęcie przez państwa członkowskie wspólnej decyzji, np. poprzez podwyższenie stawki pobieranego podatku VAT, jednak takiej decyzji państwa członkowskie nie podjęły. W związku z powtarzającymi się kryzysami budżetowymi państwa 3 Dz. Urz. WE z 1994 r., L 293, s. 62. 4 Dz. Urz. WE z 1994 r., L 293, s. 14. 5 Dz. Urz. WE z 1977 r., L 356, s. 1 z późniejszymi zmianami 6 Dz. Urz. WE z 1999 r., C 172, s. 1 z późniejszymi zmianami 7 Dz. Urz. WE z 28 kwietnia 1970 r., L 94. 388 członkowskie osiągnęły porozumienie w sprawie zwiększenia dochodów wspólnotowych na szczycie w Fontainebleau w 1984 r. Był to jednak środek niewystarczający. W obliczu powtarzających się nowych kryzysów finansowych na szczycie w Brukseli w 1988 r. przyjęto Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej i udoskonalenia procedury budżetowej, podpisane przez przewodniczących Rady, KE i PE. Porozumienie to pomogło w osiągnięciu równowagi finansowej poprzez ustalenie perspektywy na lata 1988-1992 oraz dalsze rozszerzenie zakresu dochodów własnych WE. Dalszy rozwój zasad w tej mierze był dorobkiem następnych szczytów państw członkowskich, które opierały się na Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 1988 r. W szczególności szczyt w Edynburgu w 1992 r. nakreślił finansową perspektywę na lata 1993-1999. Od Traktatu z Maastricht budżet jest finansowany w całości z dochodów własnych ustalanych przez Radę działającą jednomyślnie na podstawie propozycji KE i po zasięgnięciu opinii PE. Przez długi okres jednak uzasadnione było odrębne rozważanie w ramach budżetu UE dochodów z jednej strony WE i EWEA, a z drugiej — dochodów EWWiS, opierających się w głównej mierze nadal na podatku nałożonym na przedsiębiorców produkujących węgiel i stal. Obecnie główne dochody własne WE stanowią cła i podobne opłaty ustanowione wobec produktów importowanych z państw trzecich; cła, podatki i opłaty pobierane od produktów rolnych, w tym podatek od produkcji cukru, którego celem jest subsydiowanie eksportu nadwyżki cukru do państw trzecich; część procentowo określona podatku VAT, dochód budżetowy ustalony w stosunku do PKB w każdym z państw członkowskich. Największym źródłem dochodów był przez wiele lat dochód z podatku YAT, który obecnie schodzi na plan drugi wobec rosnącej roli dochodu budżetowego w postaci części PNB państw członkowskich. Górna granica środków własnych dla dochodów wnoszonych przez państwa członkowskie wynosi obecnie około 1,27% PKB i do 2006 r. zostanie utrzymana na tym poziomie. Do dodatkowych źródeł dochodów zaliczamy podatki od wynagrodzeń urzędników WE, dochody o charakterze administracyjnym, jak kary pieniężne, grzywny, darowizny, zysk od odsetek, dochody ze sprzedaży, najmu, także dochody z pożyczek oraz dochody uzyskiwane na podstawie środków rynku rolnego, np. wyrównanie zróżnicowanego poziomu cen artykułów rolnych między państwami członkowskimi 15.4. Wydatki WE i UE W zakresie wydatków kluczowe znaczenie ma podział na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, wynikający z art. 272 ust. 9 TWE. Do wydatków obowiązkowych zaliczamy te, które zostały przewidziane, zarówno co do zasady, jak i w zakresie ich wysokości, przez prawo pierwotne i pochodne, jak również w ramach zobowiązań międzynarodowych i prywatnoprawnych WE. Natomiast Wszystkie pozostałe wydatki są wydatkami nieobligatoryjnymi. Wśród tych 389 wydatków największą grupę, stanowiącą około 55% całego budżetu, obejmują wydatki na dofinansowanie rolnictwa w ramach WPR. Do wydatków nieobliga-toryjnych zaliczamy także wydatki na politykę socjalną, energetyczną, ochronę środowiska, ochronę zdrowia ludzi i zwierząt, jak również wydatki na WPZiB8. Z podziałem na wydatki obligatoryjne i nieobligatoryjne wiąże się rozdział kompetencji pomiędzy Radą i PE w zakresie ustalania budżetu. W stosunku do wydatków obligatoryjnych, zgodnie z art. 272 ust. 5 TWE i art. 177 ust. 5 TEWEA , prawo ostatecznej decyzji przysługuje Radzie, podczas gdy w odniesieniu do wydatków nieobligatoryjnych PE może przegłosować Radę i przyjąć budżet większością trzech piątych oddanych głosów (art. 272 ust. 6 TWE i art. 177 ust. 6 TEWEA). W przypadku wydatków nieobligatoryjnych, ich poziom na następny rok określa KE, a o kwotę tę mogą być podwyższone tego samego rodzaju wydatki roku bieżącego. PE może jednak odrzucić całość budżetu, nie godząc się na takie ograniczenie jego uprawnień przez KE, zgodnie z art. 272 ust. 8 TWE i art. 177 ust. 8 TEWEA . W najbliższych latach największym wyzwaniem dla budżetu UE będą wydatki związane z finansowaniem przystąpienia nowych państw członkowskich. Prognoza finansowa na lata 2000-2006, ustalona w ramach programu Agenda 2000 (zaproponowanego przez KE w lipcu 1997 r. i przyjętego przez Radę Europejską w marcu 1999 r.), przewiduje w związku z tym m.in. reformę funduszy strukturalnych oraz WPR. 15.5. Procedura budżetowa Procedury budżetowe w ramach WE są długie i skomplikowane. Wynika to z faktu, że każda z instytucji pragnie mieć jak największy wpływ na ustalenie budżetu, ponieważ rzeczywisty wpływ na wydatki określa jej pozycję wśród innych organów. W ramach regulacji budżetowych, pewien zakres uprawnień uzyskały trzy instytucje: Rada, KE i PE. Procedury budżetowe ewoluowały podobnie, jak system finansowy WE, początkowo w związku ze zmianą polegającą na odejściu od systemu składek członkowskich do systemu własnych dochodów WE, a w ostatnich latach w ramach wprowadzania dyscypliny budżetowej. TWE określa obecnie procedurę budżetową w art. 272. 15.5.1. Przygotowanie budżetu Do KE należy przygotowanie wstępnego projektu budżetu na nadchodzący rok finansowy, który biegnie od 1 stycznia do 31 grudnia kolejnego roku. Pra- Por. Porozumienie międzyinstytucjonalne między PE, Radą i KE w sprawie finansowania WPZiB, Dz. Urz. WE z 1993 r., C 331, s. 3 i nast. 390 ce nad wstępnym projektem budżetu KE rozpoczyna na rok przed przyjęciem budżetu. Do 1 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy każda instytucja przygotowuje i składa KE swój preliminarz wydatków. KE łączy je we wstępny projekt budżetu i dołącza do niego swoją opinię. Wstępny projekt jest prognozą dochodów i wydatków przygotowaną przez KE w rezultacie oceny przedstawionych jej preliminarzy poszczególnych instytucji Przed ostatecznym przyjęciem przez KE, wstępny projekt budżetu jest poddawany dyskusjom pomiędzy KE, Radą i PE. Wstępny projekt budżetu powinien być przedstawiony Radzie do 1 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W łonie Rady zajmuje się nim przede wszystkim Komitet Budżetowy Rady, a następnie COREPER. Następnie Rada przyjmuje projekt budżetu, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów. W przypadku powstania konfliktu pomiędzy Radą i PE, dotyczącego podziału na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, wszczyna się procedurę koncyliacyjną z udziałem przedstawicieli obu zainteresowanych instytucji oraz KE. Po przyjęciu wstępnego projektu budżetu przez Radę jest on przedstawiany PE najpóźniej 5 października roku poprzedzającego rok budżetowy. 15.5.2. Prace w PE i Radzie, przyjęcie budżetu W PE odbywa się pierwsze czytanie budżetu, chociaż PE zapoznał się już wcześniej z tym dokumentem, ponieważ był on z nim dyskutowany na etapie przyjmowania wstępnego projektu budżetu przez KE. PE może w ciągu 45 dni ustosunkować się do otrzymanego projektu. Sesja plenarna PE może doprowadzić do przyjęcia budżetu, zaproponowania poprawek do nieobowiązkowych wydatków budżetu lub zaproponowania poprawek do wydatków obowiązkowych. Wprawdzie procedury budżetowe ograniczają wpływ PE na budżet, jednak PE od dawna walczy o zwiększenie zakresu wydatków nieobowiązkowych w relacji do obowiązkowych. Jeśli na sesji plenarnej PE przyjmie projekt, budżet jest uchwalony. Budżet uważany jest za przyjęty również wtedy, gdy PE w ciągu 45 dni od przedstawienia mu projektu budżetu ani go nie przyjmie, ani nie zaproponuje poprawek do wydatków obowiązkowych. W przypadku, gdy PE wprowadza do budżetu poprawki, projekt wraca do Rady. Rada wspólnie z KE rozważa projekt i w rezultacie może zachować się na trzy sposoby. W ramach tych procedur Rada stanowiąc większością kwalifikowaną: — może odrzucić poprawki wprowadzone przez PE; — może odrzucić poprawki proponowane przez PE do wydatków obowiązkowych, które nie zmieniają ogólnej sumy wydatków, a w przypadku, gdy tego nie zrobi poprawki pozostają w mocy; — może zaakceptować poprawki PE do projektu budżetu, które podwyższają ogólny poziom wydatków, lecz jeśli tego nie uczyni poprawki upadają. Jeśli w ciągu 15 dni Rada nie zmieniła poprawek proponowanych przez PE i zaakceptowała proponowane poprawki PE, budżet uważa się za przyjęty. 391 Jeśli nie nastąpiło przyjęcie budżetu przez Radę budżet wraca do PE na drugie czytanie. PE przysługuje prawo wykonania należnych mu opcji w ciągu 15 dni Po pierwsze, może działając większością swoich członków i większością trzech piątych oddanych głosów odrzucić lub zmienić poprawki wniesione przez Radę do poprawek zaproponowanych przez PE po pierwszym czytaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu powyżej wspomnianego okresu budżet jest uważany za ostatecznie przyjęty. Największym zagrożeniem dla projektu budżetu i najdalej idącym uprawnieniem PE w toku prac nad budżetem jest możliwość odrzucenia projektu w całości i zażądania przedstawienia następnego projektu. Rada pragnąc nie dopuścić do takiej ewentualności prowadzi w takim przypadku intensywne negocjacje z PE. Po zakończeniu procedury budżetowej Przewodniczący PE stwierdza, że budżet jest ostatecznie uchwalony. Uchwała o przyjęciu budżetu nosi nazwę „Ostateczne przyjęcie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na dany rok finansowy". Jest ona publikowana w „Dzienniku Urzędowym WE" w serii L (Legislacja). W doktrynie przeważa pogląd, że nie ma ona charakteru aktu prawnego i jest wiążąca politycznie. 15.5.3. Wykonanie budżetu i kontrola nad jego wykonaniem W przeszłości wykonanie budżetu prowadziło do wielu konfliktów, zwłaszcza dotyczących zagadnienia czy sam budżet stanowi dostateczną podstawę dla realizacji wydatków, czy też dla podjęcia nowych działań potrzebne jest wydanie odpowiedniego rozporządzenia. Podnoszono również kwestię czy nie należy unikać wpisywania do budżetu wydatków, co do których wiadomo było, że wykraczają poza realne możliwości ich wykonania. Te kwestie zostały uregulowane w porozumieniach z 1982 i 1988 r. Obowiązek wykonania budżetu spoczywa na KE. Wykonanie budżetu musi pozostawać w zgodzie z rozporządzeniami finansowymi i innymi aktami prawnymi przyjętymi na podstawie art. 279 TWE. Realizacja budżetu odbywa się w granicach otwartych kredytów, ustalonych w rozporządzeniach finansowych Rady. Rozporządzenia te Rada przyjmuje jednomyślnie po skonsultowaniu się z PE i po zasięgnięciu opinii TO. Wszystkie państwa członkowskie obowiązane są współdziałać z KE w wykonaniu budżetu. Sprawowanie finansów w ramach WE podlega dwojakiego rodzaju kontroli. Pierwszy etap kontroli odbywa się w toku wykonania budżetu. Zgodnie z rozporządzeniami finansowymi nie są dozwolone wydatki o charakterze nieregularnym, a nad wykonaniem tego zakazu oraz nad prawidłowością innych działań, podejmowanych przez zarządzających finansami, czuwają kontrolerzy finansowi oraz księgowi Kontrolerzy finansowi ustanawiani są przy każdej instytucji, w drodze mianowania przez nią samą, lecz w warunkach gwarantujący* bezstronność w wykonywaniu funkcji przez kontrolera. Natomiast księgowy sprawujący kontrolę bieżącą nad wydatkami, mogą zawiesić każdą płatność 392 w warunkach przewidzianych w rozporządzeniach finansowych. Każda instytucja rozlicza księgowego z wykonania jego zadań w okresach dwuletnich. W końcu każdego roku finansowego KE przedkłada Radzie i PE sprawozdanie z wykonania budżetu oraz bilans finansowy obejmujący zestawienie aktywów i pasywów WE (art. 275 TWE). Dokumenty te podlegają kontroli merytorycznej i politycznej. Drugi etap kontroli nad wykonaniem budżetu odbywa się po zakończeniu roku finansowego. Podstawową kontrolę a posteriori nad wykonaniem budżetu wykonuje TO kontrolujący dochody i wydatki WE co do ich zgodności z prawem i prawidłowości Kontrolę ze strony TO uzupełnia kontrola ze strony Rady i PE. W rezultacie, na podstawie rekomendacji Rady podjętej większością kwalifikowaną, PE udziela absolutorium KE z wykonania budżetu za dany rok. Wykonując to uprawnienie wspólnie z Radą PE bierze pod uwagę rachunki i bilans finansowy sporządzony przez KE, jak również sprawozdanie TO za dany rok wraz z zapytaniami kierowanymi do instytucji i udzielonymi przez nie odpowiedziami Przed udzieleniem absolutorium PE może przesłuchiwać komisarzy, natomiast KE ma obowiązek przekazywać PE wszelkie żądane dokumenty i informacje. Udzielając absolutorium PE może przekazać KE uwagi, które KE jest zobowiązana wykonać w maksymalnie możliwym zakresie. Powinna także uwzględnić wszelkie zalecenia odnoszące się do absolutorium, przekazane przez Radę. Nie udzielenie KE absolutorium nie oznacza automatycznie, że komisarze zostają usunięci z urzędu. Taka uchwała PE może natomiast, jako ocena polityczna pracy KE, doprowadzić do uchwalenia wotum nieufności i w konsekwencji do dymisji KE. PE odmówił udzielenia KE absolutorium trzykrotnie, dwa razy w latach 1979 i 1984 w odniesieniu do wykonania całego budżetu, a w 1982 r. w odniesieniu do budżetu uzupełniającego. 15.6. Szczególne zasady finansowania niektórych form działalności UE 15.6.1. Budżet badań i inwestycji Podstawą dla stworzenia tego specjalnego budżetu był budżet badań i inwestycji istniejący w ramach EWEA w pierwszych latach funkcjonowania Wspólnoty- Co do zasady podlega on, zgodnie z art. 91 rozporządzenia finansowego z 21 grudnia 1977 r., ogólnemu reżimowi finansowemu. Jednak szczegółowe postanowienia rozporządzenia zawierają również specjalne regulacje. W szczególności chodzi tu o zasady finansowania badań, które wprawdzie zasadniczo mają być sfinansowane ze środków własnych Wspólnoty, jednak Możliwe jest finansowanie programów badań uzupełniających z wpłat tych Państw członkowskich, które zgadzają się uczestniczyć w tych badaniach. 393 Wydatki budżetu badań i inwestycji w ramach EWEA były wyliczone w art. 174 ust. 2 TEWEA. Zakres ich został poszerzony przez aneks do rozporządzenia z 1977 r. i obejmuje w szczególności — bezpośrednie działania rozumiane jako programy badawcze finansowane integralnie przez budżet, a wykonywane w siedzibie Wspólnego Centrum Badań, pośrednie działania badawcze, finansowane częściowo przez budżet i realizowane w ramach kontraktów zawieranych z osobami trzecimi oraz akcje wspólne realizowane co do zasady w poszczególnych państwach członkowskich, lecz koordynowane przez Wspólnotę, która poprzez budżet finansuje tylko wydatki administracyjne związane z wykonywaniem tych akcji 15.6.2. Europejski Bank Inwestycyjny Działa obecnie na podstawie art. 266 i 267 TWE oraz Statutu. Jest instytucją finansową (formalnie międzypaństwową, której członkami są wszystkie państwa członkowskie) o kompetencjach ogólnych, których zakres uległ poszerzeniu po podpisaniu Konwencji z Yaounde i Lome. Siedziba Banku znajduje się w Luksemburgu. Zadaniem EBI jest przyczynianie się do zrównoważonego rozwoju, na rzecz wspierania wspólnego rynku, w interesie ogólnym. Realizując to zadanie EBI ułatwia, poprzez udzielanie pożyczek i gwarancji, finansowanie różnego rodzaju projektów we wszystkich dziedzinach gospodarki W szczególności chodzi tu o rozwój obszarów słabiej rozwiniętych, modernizację i restrukturyzację przedsiębiorstw, realizację programów, które ze względu na ich zakres, nie mogą być sfinansowane przez poszczególne państwa członkowskie. Początkowo działania EBI były ograniczone do obszaru WE, a dzisiaj w określonych granicach, może działać również na rzecz krajów stowarzyszonych lub terytoriów zamorskich Udziałowcami EBI są państwa członkowskie, w stosunku ustalonym zgodnie ze Statutem. Ponadto EBI może uzyskiwać środki z pożyczek udzielanych przez państwa członkowskie. W przypadku podjęcia przez Radę uchwały większością kwalifikowaną w przedmiocie pożyczki, państwa członkowskie mają obowiązek udzielić Bankowi pomocy dla sfinansowania określonych projektów. 15.6.3. Fundusze strukturalne Fundusze strukturalne zostały stworzone w oparciu o różne podstawy prawne i są finansowane przez kredyty wpisane do budżetu KE. Służą do finansowania różnego rodzaju działań specjalnych. Najważniejsze fundusze strukturalne to: — Europejski Fundusz Socjalny stworzony w oparciu o art. 146 TWE; ' — Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolniczych (FEOGA) stworzony w oparciu o art. 34 ust. 3 TWE i rozporządzenie Rady z 4 kwietnia 1962 r. Trzeba zaznaczyć jednak, że część gwarancyjna funduszu nie wchodzi w skład funduszy strukturalnych; 394 — Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER) działa w oparciu o art. 160 TWE i rozporządzenie 1787/84 z 19 czerwca 1984 r.; — Fundusz Spójności został stworzony przez Traktat z Maastricht dla realizacji projektów w dziedzinie środowiska i transeuropejskich sieci transportowych, obecnie działa w oparciu o art. 161 TWE. Zarząd funduszami strukturalnymi sprawuje KE przy pomocy trzech komitetów: komitetu konsultacyjnego, komitetu powołanego na mocy art. 147 TWE w celu zarządzania Europejskim Funduszem Socjalnym oraz komitetu zarządzającego. Program Agenda 2000 zreformował w znacznym stopniu wspólnotowy system funduszy strukturalnych. W latach 2000-2006 fundusze strukturalne dysponują łącznie kwotą ponad 195 mld euro. Dodatkowo Fundusz Spójności dysponuje kwotą ponad 18 mld euro. W związku z założeniami tego programu wydano zespół aktów prawa pochodnego: rozporządzenie 1257/99 dotyczące FEOGA, rozporządzenie 1260/99 dotyczące ogólnych kwestii związanych z funduszami strukturalnymi, rozporządzenie 1261/99 dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, rozporządzenie 1262/99 dotyczące Europejskiego Funduszu Spójności i rozporządzenie 1263/99 dotyczące Instrumentu Finansowego dla Rybołówstwa9. Nowe państwa członkowskie będą mogły korzystać z funduszy strukturalnych w ramach aktualnego budżetu funduszy obejmującego okres do 2006 r. Państwa te, zgodnie z przewidywaniami, w większym stopniu korzystać będą z Funduszu Spójności z uwagi na fakt, że przeznaczony jest on głównie na finansowanie projektów w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury. Ponadto, korzystanie z tego funduszu będzie łatwiejsze dla nowych członków z tego powodu, że obejmuje on projekty realizowane na poziomie krajowym a nie regionalnym oraz, że wymaga mniejszego zaangażowania finansowego po stronie beneficjentów funduszu w porównaniu z innymi funduszami strukturalnymi Cele realizowane przez fundusze strukturalne ograniczono do trzech: wspieranie rozwoju strukturalnego i dopasowania regionów zacofanych; wspieranie transformacji gospodarczej i socjalnej regionów dotkniętych trudnościami strukturalnymi; dopasowanie i modernizacja systemów edukacji, szkolenia zawodowego i zatrudnienia oraz polityk w tych dziedzinach. Dz. Urz. WE z 1999 r., L 160, s. 80 i nast. oraz L 161, s. 1 i nast. 395 i 16. Ewa Skrzydło-Tefelska Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej Literatura: J. Barcz, Struktura przyszłego traktatu akcesyjnego RP do UE wraz z wybranymi odniesieniami konstytucyjnoprawnymi, w: Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2001; Bo-urgeois, Dewost and Gaffe (ed.), La communaute europeenne et les accords mixtes, Bruxelles, 1997; A. Dashwood, External Relations Provisions oj the Amsterdam Treaty, „Common Market Law Review" 1998, nr 35, s. 1019-1045; D. Dormoy, Le statut de l'Union Europeenne dans les organisations internationales, w: UUnion Europeenne et les organisations internationales, sous la direction de D. Dormoy, Bruxelles 1997; T. Gadkowski, Stosunki zewnętrzne Wspólnot Europejskich a suwerenność państw członkowskich, w: Z. Drozdowicz, Z. W. Puślecki (red.), Adaptacja przez transformacje, Poznań 2001, s. 372; K. Inglis, The Europę Agreements Compared in the Light of their Pre-Accession Reorientation, „Common Market Law Review" 2000, nr 37, s. 1173; H. H. Macleod, The External relations oj the European Communities, Oxford 1996; J. Rideau, Les Accords Internationaux dans lajurispru-dence de la Cour de Justice des Communautes Europeennes: Reflexions sur les Relations en-tre les Ordres Juridiąues International, Communautaire et Nationawc, „Revue Generale de Droit International Public" 1990, s. 289; C. W. A. Timmermans and E.L.M. Vólker, Division ofPowers between the European Communities and their Member States in the Field ofExternal Relations, b.m.w. 1981; A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenność państwowa, PiP 1996, nr 4-5. 16.1. Stosunki zewnętrzne w I filarze 16.1.1. Prawnomiędzynarodowa osobowość prawna WE WE zostały dla celów realizowania stosunków z państwami trzecimi i innymi podmiotami międzynarodowymi wyposażone w osobowość prawną, niezbędną strukturę organizacyjną oraz w potrzebne środki Osobowość prawnomiędzynarodowa WE wynika aktualnie z art. 281 TWE i art. 184 TEWEA. . Została także potwierdzona przez ETS w orzeczeniu w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że: ..Wspólnota ma własną osobowość prawną, własną zdolność prawną i zdolność ¦"^prezentacji w płaszczyźnie międzynarodowej"1. Podobnie, jak w przypadku Wyrok z 15 lipca 1964 r., 6/64, Zb. Orz. 1964, s. 1141. 397 11 innych organizacji międzynarodowych, osobowość ta ma charakter funkcjonalny, ponieważ jest ograniczona przez zakres kompetencji powierzonych WE, a także przez cele organizacji określone w traktatach założycielskich. W toku ewolucji WE, charakteryzującej się pogłębianiem procesów integracyjnych, zakres ich podmiotowości prawnomiędzynarodowej ulegał poszerzeniu w stopniu proporcjonalnym do poszerzania celów WE. Jako podmiot prawa międzynarodowego WE utrzymują stosunki umowne bilateralne i multilateralne z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi Posiadają zdolność traktatową2. Korzystają z prawa legacji w postaci zarówno biernej, przyjmując przedstawicieli dyplomatycznych, jak i czynnej — wysyłając własnych przedstawicieli do krajów trzecich, na konferencje międzynarodowe lub do organizacji międzynarodowych. Ponadto, WE mogą stosować środki represyjne o charakterze ekonomicznym oraz kontrolować umowy międzynarodowe zawierane przez państwa członkowskie. WE, jako podmioty prawa międzynarodowego, ponoszą odpowiedzialność międzynarodową, a także mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych swoich pracowników. Przysługuje im również prawo uczestniczenia w rozstrzyganiu sporów międzynarodowych. Kompetencji WE w stosunkach zewnętrznych w ramach I filaru dotyczą art. 300-304 TWE. Art. 300 TWE reguluje jedynie procedurę zawierania przez tę organizację umów międzynarodowych. Jest to samodzielny i wyczerpujący przepis, którego celem jest określenie właściwości organów przy zawieraniu umów międzynarodowych i z tego powodu nie stanowi podstawy kompetencji prawodawczej WE w stosunkach zewnętrznych3. Art. 301 TWE przyznaje Radzie kompetencję do podejmowania pilnych środków w celu wykonania wspólnych stanowisk lub działań podjętych w ramach WPZiB, a zmierzających do zerwania lub ograniczenia w całości lub w części stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich. Art. 302 TWE nakazuje KE utrzymywanie niezbędnych stosunków z organami Narodów Zjednoczonych, ich organizacjami wyspecjalizowanymi oraz innymi organizacjami międzynarodowymi WE jest zobowiązana także do utrzymywania stosunków z Radą Europy (art. 303) oraz z OECD (art. 304). 16.1.2. Reprezentacja UE w stosunkach międzynarodowych W okresie przed wejściem w życie zmian wprowadzonych do traktatów założycielskich przez TA, reprezentacja WE wobec państw trzecich realizowana była przez tak zwaną „Trojkę", składającą się z zasiadającego w Radzie przedstawiciela 2 Zakres kompetencji prawodawczej WE w stosunkach zewnętrznych, czyli zdolności traktatowej WE, omówiono w pkt. 4 niniejszego rozdziału. 3 Sprawa C-327/91 Francja przeciwko KE, Zb. Orz. 1994, s. 3641; procedurę zawierania umów międzynarodowych przez WE, uregulowaną w art. 300 TWE, omówiono w pkt. 5 niniejszego rozdziału. 398 państwa aktualnie sprawującego Prezydencję, przedstawiciela państwa, które zakończyło Prezydencję i przedstawiciela państwa, które przejmie sprawowanie tego urzędu w dalszej kolejności Po wejściu w życie TA funkcję tę sprawują łącznie Urząd Przewodniczącego (Prezydencja), Wysoki Komisarz do Spraw WPZiB oraz KE. Istotną rolę w realizacji stosunków zewnętrznych UE pełnią również pozostałe instytucje WE. Główne funkcje w zakresie reprezentacji zewnętrznej UE w ramach I filaru spełnia Rada. Zadania Rady w przedmiocie reprezentacji się dotyczą wszczynania rokowań i zawierania umów międzynarodowych w imieniu WE. Dotyczy to umów zawieranych z państwami trzecimi i innymi podmiotami prawa międzynarodowego. Tryb postępowania w związku z zawieraniem umów międzynarodowych określa — jak wspomniano — art. 300 TWE. Rada powołuje specjalne komitety, z którymi KE konsultuje się w trakcie prowadzenia negocjacji KE utrzymuje bieżące stosunki z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi Realizując prawo legacji WE, wysyła delegacje do państw trzecich i organizacji międzynarodowych oraz na konferencje międzynarodowe. W tym ostatnim przypadku czyni to samodzielnie lub wspólnie z państwami członkowskimi Pełni także ważne funkcje w zakresie zawierania umów międzynarodowych. Prowadzi z upoważnienia Rady i w ramach jego zakresu negocjacje z państwami trzecimi Zawiera z upoważnienia Rady umowy międzynarodowe. Może także zasięgać opinii ETS co do zgodności zamierzonej umowy międzynarodowej z prawem wspólnotowym. PE także uczestniczy w realizacji stosunków międzynarodowych UE. Przede wszystkim utrzymuje stosunki z parlamentami państw pozostających poza Unią. W tym zakresie ma prawo ustanawiania stałych delegacji międzyparlamentarnych, których przewodniczący tworzą Konferencję Przewodniczących Delegacji Ponadto, może tworzyć wspólne komisje parlamentarne z parlamentami państw stowarzyszonych ze WE, a także państw prowadzących negocjacje o członkostwo w UE. Jednocześnie PE uczestniczy w procedurze zawierania umów z podmiotami trzecimi w ramach I filaru. Kwestie te reguluje art. 300 TWE. Powinien być niezwłocznie informowany o każdej decyzji dotyczącej stosowania umowy, której stroną jest WE lub o zajęciu stanowiska przez WE w organie ustanowionym na mocy umowy o stowarzyszeniu z państwem lub inną organizacją międzynarodową. Szczególne uprawnienia posiada PE w trakcie zawierania umów stowarzyszeniowych na podstawie art. 310 TWE, umów kreujących specjalne procedury współpracy, umów, których zawarcie pociąga za sobą zmianę aktu instytucjonalnego przyjętego według procedury współdecydowania, umów mających poważne skutki finansowe dla WE i umów akcesyjnych. . ) :' 16.1.3. Zdolność uczestniczenia w organizacjach międzynarodowych WE mają prawo uczestniczenia w organizacjach międzynarodowych, lecz rzadko uczestniczą w ich pracach w charakterze członka. W tym charakterze biorą udział jedynie w pracach Organizacji do spraw Wyżywienia i Rolnic- 399 L twa (FAO), Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (IBRD) oraz Światowej Organizacji Handlu (WTO). Ponadto, WE posiadają status członkowski w organizacjach rybołówczych, takich jak: Organizacja Rybołówcza Atlantyku Północno-Zachodniego, Komisja Ochrony Środowiska Morza Bałtyckiego czy w zajmujących się produkcją niektórych produktów żywnościowych, np.: Międzynarodowa Organizacja Kakao. Istotnym zagadnieniem jest problem rozgraniczenia kompetencji do uczestniczenia w pracach takich organizacji pomiędzy WE i państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę fakt, że kompetencje WE mogą mieć charakter kompetencji wyłącznych lub konkurencyjnych, jest uzasadniona praktyka polegająca na tym, że w tych przypadkach, gdy przedmiot działalności organizacji mieści się w obszarze kompetencji wyłącznych WE, tylko WE, w miejsce państw członkowskich, mogą uczestniczyć w takiej organizacji ze statusem członkowskim. Jest to tak zwane członkostwo wyłączne. Mamy tu do czynienia z tak zwaną sukcesją funkcjonalną. Jeśli natomiast przedmiot działalności organizacji należy do obszaru kompetencji konkurencyjnej, członkiem organizacji mogą być równocześnie zarówno WE, jak i państwa członkowskie. Jest to tak zwane członkostwo kumulatywne. W większości organizacji WE uczestniczą w charakterze obserwatora. Status obserwatora posiadają w ONZ oraz organizacjach wyspecjalizowanych ONZ, jak: WHO, MOP, WIPO, UNIDO. W charakterze obserwatora biorą też udział w pracach organizacji regionalnych, jak OECD czy Rada Europy. 16.1.4. Prawo legacji czynne i bierne Do podstawowych atrybutów podmiotowości prawnomiędzynarodowej należy też prawo legacji, rozumiane jako zdolność wysyłania (legacja czynna) i przyjmowania (legacja bierna) przedstawicieli dyplomatycznych. Prawo to w odniesieniu do WE nie wynika bezpośrednio z traktatów założycielskich ani z umów zmieniających prawo pierwotne. Podstawą normatywną prawa legacji WE jest art. 17 Protokołu z 18 kwietnia 1965 r. o przywilejach i immunitetach WE. Głosi on, że państwo członkowskie, na terytorium którego znajduje się siedziba WE, przyzna misjom państw trzecich akredytowanych przy WE zwyczajowe przywileje i immunitety dyplomatyczne. W drodze pośredniej doszło w ten sposób do potwierdzenia prawa legacji WE. W odniesieniu do UE prawo legacji wynika z art. 20 TUE. Przepis ten wspomina o zadaniach misji dyplomatycznych i konsularnych państw członkowskich oraz delegacji KE w krajach trzecich oraz na konferencjach międzynarodowych. Wykonując czynne prawo legacji KE działa na rzecz UE i WE jednocześnie. Kluczowym problemem pozostaje kwestia zakresu uprawnień szefów delegacji KE oraz ich pozycja. Zakres uprawnień szefów delegacji jest warunkowany zakresem kompetencji WE. Co do zasady, nie mają oni prawa występowania w sprawach WPZiB. Szefowie delegacji KE nie mogą negocjować umów między' 400 narodowych, są przekaźnikiem informacji o tym co dzieje się w państwach członkowskich, lecz ich kompetencje nie działają w przeciwnym kierunku, tj. od WE do państw, w których delegacja jest akredytowana. Ogólnie rzecz biorąc, pozycja szefów delegacji KE nie odpowiada randze ambasadorów stojących na czele misji dyplomatycznych państw. W szczególny sposób ograniczony zakres kompetencji delegacji KE uwidacznia się w odniesieniu do misji wspólnotowych na konferencjach międzynarodowych i w organizacjach międzynarodowych. Stanowisko misji wspólnotowych na tych konferencjach i w tych organizacjach jest ściśle powiązane ze stanowiskiem misji państwa, które aktualnie sprawuje Prezydencję. Dodatkowo, oświadczenia szefa misji takiego państwa, składane w zakresie spraw objętych kompetencją WE, skutkują zarówno wobec tego państwa, jak i WE. Natomiast oświadczenia szefa delegacji KE są wiążące jedynie wobec WE. 16.1.5. Zdolność procesowa WE przed międzynarodowymi organami powołanymi do rozstrzygania sporów oraz zdolność do ponoszenia odpowiedzialności prawnej ETS potwierdził wyraźnie zdolność WE bycia stroną w sporach i ponoszenia odpowiedzialności z tytułu niewykonania umowy międzynarodowej, której WE jest stroną. ETS zajmował się tą kwestią w sprawie Republika Francuska przeciwko KE, zakończonej wyrokiem z 9 sierpnia 1994 r. Potwierdził, że w przypadku niewykonywania przez KE umowy zawartej przez WE ta ostatnia ponosiłaby odpowiedzialność prawnomiędzynarodową4. Z kolei w opinii na temat systemu kontroli sądowej w projekcie umowy o stworzeniu EOG z 14 grudnia 1991 r. ETS potwierdził zdolność procesową WE, jak również ich zdolność poddawania się decyzjom organów rozstrzygania sporów stworzonych lub wskazanych przez umowy, których stroną są WE, a dotyczących wykładni i stosowania tych umów5. Podkreślenia wymaga, że ETS nie ma kompetencji do rozstrzygania tzw. sporów zewnętrznych z udziałem WE, czyli wszelkich sporów wynikłych na gruncie umów podpisanych przez WE z państwami trzecimi lub innymi podmiotami prawa międzynarodowego. Spory te mają rozstrzygać specjalne organy powołane na mocy przepisów tych traktatów międzynarodowych. Każdorazowo więc sam traktat decyduje o tym, jaki organ będzie wykonywać jurysdykcję w odniesieniu do sporów wynikłych w związku z wykonywaniem umowy międzynarodowej. W przypadku Układu Europejskiego z Polską z 16 grudnia 1991 r. jest to Rada Stowarzyszenia. Spory w ramach GATT natomiast były załatwiane przez arbitraż, podobnie w ramach jej następczyni WTO. 4 Zb. Orz., C-327/91, § 25; 5 Opinia 1/91, par. 40, Zb. Orz. 1991, 1-6079; 401 16.1.6. Prawo korzystania z przywilejów i immunitetów międzynarodowych Przywileje i immunitety WE zostały uregulowane w Protokole o przywilejach i immunitetach WE z 1965 r. Przywileje te mają charakter funkcjonalny. Wyraża się to w tym, że dotyczą one urzędników i innego personelu wyłącznie w ramach ich działania w zakresie wykonywania obowiązków zawodowych w interesie WE. Ponadto, przywileje i immunitety mają charakter względny. Związane jest to z faktem, że ETS, działając w oparciu o art. 1 Protokołu o przywilejach i immunitetach WE, może zezwolić na zastosowanie środków przymusowych w stosunku do własności lub aktywów WE. Natomiast w sytuacji, gdy sąd krajowy prowadzi postępowanie związane z naruszeniem prawa wspólnotowego, każda instytucja WE jest zobowiązana udzielić mu pomocy w ustaleniu stanu faktycznego. Pomoc ta może polegać na dostarczaniu dokumentów i upoważnieniu urzędników WE, a zwłaszcza KE, do stawania przed sądami krajowymi Na przywileje i immunitety WE składają się: nietykalność lokali i budynków, wyłączenie aktywów i majątku WE spod przymusowego postępowania administracyjnego lub sądowego; nietykalność archiwów; immunitet fiskalny w zakresie podatków bezpośrednich przysługujący aktywom, dochodom i innym dobrom należącym do WE; immunitet celny; traktowanie należne misjom dyplomatycznym państw w zakresie transferu dokumentów oraz oficjalnej komunikacji; prawo swobodnego poruszania się członków i agencji instytucji po terytorium WE na podstawie dokumentów wydanych przez przewodniczących danej instytucji 16.1.7. Kontrola umów międzynarodowych zawieranych samodzielnie przez państwa członkowskie W odniesieniu do umów międzynarodowych zawartych przez państwa członkowskie z państwami trzecimi, WE wykonują rzeczywistą kontrolę. Zasady tej kontroli zostały odmiennie określone dla każdej ze WE. W ramach Wspólnoty Europejskiej, art. 307 TWE reguluje zasady dotyczące umów zawartych przez państwa członkowskie z państwami trzecimi przed wejściem w życie traktatu lub przed przystąpieniem odnośnego państwa do WE. Zgodnie z tym artykułem, wejście w życie traktatu 1 stycznia 1958 r. ani przystąpienie państwa do Wspólnoty nie naruszyło międzynarodowych praw i obowiązków państw, wynikających z tych umów. Jednak państwa członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu usunięcia stwierdzonych sprzeczności pomiędzy Traktatem a tymi umowami. Traktat nie zawiera postanowień dotyczących kontroli umów zawieranych przez państwa członkowskie po ich przystąpieniu do Wspólnoty lub po wejściu w życie Traktatu. Obowiązek państw nie przyjmowania w drodze umow- 402 nej zobowiązań sprzecznych z ich obowiązkami, wynikającymi z Traktatu wynika z zasady lojalności zawartej w art. 10 TWE. W przypadku zawarcia takiej umowy, pozostałe państwa lub KE mogłyby wnieść przeciwko państwu skargę do ETS w ramach procedury uregulowanej w art. 226 i 227 TWE. W istocie skutek prawny umów międzynarodowych zawartych z państwami trzecimi można rozważać na trzech poziomach. Na poziomie prawa międzynarodowego o obowiązywaniu umów międzynarodowych decydują zasady prawa międzynarodowego publicznego. Prawo wspólnotowe w tym obszarze mogłoby znaleźć zastosowanie o tyle tylko, o ile odsyłałoby do niego prawo międzynarodowe. Na poziomie WE o tym, jakie skutki wywiera umowa z państwem trzecim decyduje prawo wspólnotowe. Określa ono z jednej strony, na ile umowy takie są źródłem prawa WE, z drugiej strony natomiast — określa zasady i warunki, jakie musi spełniać umowa, aby stać się prawem wspólnotowym. Na poziomie poszczególnych państw członkowskich o obowiązywaniu i skutkach umowy zawartej z państwem trzecim powinno decydować prawo krajowe. W związku z tym, że istnieje zasada prawa wspólnotowego, uznana w prawie krajowym, głosząca, że sądy krajowe muszą przestrzegać prawo wspólnotowe, w konsekwencji sądy krajowe zastosują umowę międzynarodową zawartą przez WE. Oczywiste jest to, że aby umowa międzynarodowa wiązała na poziomie wspólnotowym musi być umową ważnie zawartą. Powstaje pytanie czy ETS może kontrolować ważność umowy międzynarodowej z państwem lub państwami trzecimi i jaki system prawny przy ocenie jej ważności zastosuje. Uznaje się zasadniczo, a potwierdziło to również orzecznictwo ETS, że Trybunał nie może decydować o ważności umowy międzynarodowej6. Art. 230 TWE nie przewiduje stwierdzenia nieważności umowy międzynarodowej, a ETS potwierdził, że przedmiotem rozstrzygania w sporze o stwierdzenie nieważności może być wyłącznie decyzja, na podstawie której KE związała się umową, a nie sama umowa. ETS może zadecydować jedynie o tym, czy umowa powinna być uznana i zastosowana w systemie wspólnotowym. Może on odmówić stosowania umowy ważnie zawartej z punktu widzenia prawa międzynarodowego z tego powodu, że nie jest on pnygotowany do jej stosowania lub umowa taka łamie zasady prawa WE. Ustalenia takie nie będą mogły oczywiście podważyć ważności umowy na poziomie międzynarodowym, jednak w ostatecznym rozrachunku może to doprowadzić do odpowiedzialności prawnomiędzynarodo-wej WE w przypadku odmowy jej wykonywania. 16.2. Stosunki zewnętrzne w II filarze W ramach stosunków zewnętrznych realizowanych w II filarze główną rolę spełnia Rada Europejska. Do jej kompetencji należy określanie zasad Wyrok z 9 sierpnia 1994 r., w sprawie Komisja przeciwko Francji, C-32791, Zb. Orz. 1994, s. 1-3641. 403 i ogólnych wytycznych wspólnej polityki Decyduje także o wspólnych strategiach. Samodzielną rolę w stosunkach zewnętrznych II filaru odgrywa Urząd Przewodniczącego (Prezydencja). Reprezentuje on UE w sprawach WPZiB, będąc wspomagany przez Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB. Urząd Przewodniczącego konsultuje z PE główne zamierzenia w ramach realizacji polityki II filaru oraz informuje PE o ewolucji WPZiB. Istotne zadania spełnia też Wysoki Przedstawiciel do Spraw WPZiB. Do jego zadań należy m.in. prowadzenie dialogu politycznego z podmiotami trzecimi Czyniąc to działa w imieniu Rady i z upoważnienia Urzędu Przewodniczącego. W realizacji 2adań II filaru istotną rolę odgrywa Komitet Polityczny, składający się z tzw. dyrektorów politycznych w ministerstwach spraw zagranicznych państw członkowskich. Do jego zadań należy obserwowanie rozwoju sytuacji międzynarodowej w dziedzinach objętych WPZiB oraz udzielanie pomocy Radzie w określaniu głównych kierunków polityki poprzez wydawanie opinii Do zakresu jego zadań wchodzi także nadzorowanie wykonania przez państwa członkowskie zadań w zakresie WPZiB. W Sekretariacie Generalnym Rady działa Jednostka Planowania Polityki i Wczesnego Ostrzegania, której zadania polegają na nadzorowaniu i analizowaniu postępów WPZiB, badaniach sytuacji międzynarodowej w celu dostarczania ocen, identyfikowania zadań, ostrzegania o zagrożeniach i formułowania opcji dotyczących wspólnej polityki pod kierunkiem Urzędu Przewodniczącego. Niewielką rolę w realizacji stosunków zewnętrznych Unii w ramach II filaru odgrywają KE i PE. W przypadku KE art. 18 ust. 4 TUE przewiduje jedynie, że jest ona włączana w reprezentację zagraniczną UE i w wykonywanie decyzji przyjętych w ramach II filaru. KE nie przysługuje w ramach II filaru inicjatywa prawodawcza, nawet w odniesieniu do aktów wykonawczych. Nie ma także uprawnień do prowadzenia negocjacji zmierzających do zawarcia umowy międzynarodowej. PE natomiast jest informowany o postępie WPZiB oraz konsultowany przez Urząd Przewodniczącego w zakresie głównych zamierzeń w ramach II filaru. PE odbywa też coroczną debatę o postępie w zakresie urzeczywistniania WPZiB. Podsumowując problem reprezentacji UE w ramach II filaru, trzeba powiedzieć, że ze względu na fakt, iż realizacja WPZiB w stosunkach z państwami trzecimi i innymi podmiotami międzynarodowymi odbywa się przy udziale dużej liczby organów powstawać mogą trudności dla tych podmiotów w ustaleniu kto w istocie ma prawo reprezentowania w tym obszarze UE. 16.3. Stosunki zewnętrzne w III filarze W ramach III filaru, obejmującego po wejściu w życie TA zadania współpracy w zakresie Współpracy Policji i Sądowej w Sprawach Karnych, struktura instytucjonalna realizująca stosunki zewnętrzne również wykazuje istotną specyfikę w porównaniu z I filarem. 404 Podobnie, jak w II filarze, doniosłą rolę polityczną odgrywa Rada Europejska, choć wzmiankę o jej zadaniach znajdziemy jedynie w art. 40 ust. 2 TUE, gdzie mowa jest o podejmowaniu decyzji o ściślejszej współpracy. Szczególnie ważne zadania w tym filarze wypełnia Rada UE. Między innymi należą do nich: ustanawianie konwencji pomiędzy państwami członkowskimi, zachęcanie do współpracy za pośrednictwem Europolu, określanie warunków i akcji transgranicznych, upoważnianie państw do ustanowienia ściślejszej współpracy, wszczynanie rokowań i zawieranie umów międzynarodowych w obszarze III filaru czy pełnienie funkcji forum informacji i konsultacji państw członkowskich. 16.4. Kompetencje do zawierania umów międzynarodowych 16.4.1. Kompetencje do zawierania umów w I filarze Przez długi okres problem kompetencji WE do zawierania umów międzynarodowych był najżywiej dyskutowanym zagadnieniem związanym z zakresem przekazania przez państwa członkowskie WE swoich suwerennych uprawnień związanych ze stanowieniem prawa. Zajmowała się nim zarówno doktryna, jak i orzecznictwo ETS. Powodem takiego zainteresowania tą kwestią był fakt, że — w odróżnieniu od kompetencji do wydawania aktów prawa pochodnego adresowanych „do wewnątrz" WE — zagadnienie tworzenia prawa pochodnego w stosunkach z podmiotami trzecimi pozostawało w przeważającej części nie uregulowane. Wyraźna kompetencja do zawierania umów międzynarodowych przez WE wynikała bowiem jedynie z art. 133 (dawny art. 113) TWE dotyczącego umów handlowych i art. 310 (dawny art. 238) TWE dotyczącego umów o stowarzyszeniu. Zbliżone do wyraźnych kompetencji były też przepisy dotyczące kooperacji z międzynarodowymi organizacjami Natomiast nie dotyczył uprawnień WE do zawierania umów międzynarodowych art. 300 (dawny art. 228) TWE, regulujący jedynie kwestie proceduralne. Naturalną konsekwencją tego faktu było postawienie pytania, w jakim zakresie państwa członkowskie przekazały WE ius contrahendi, a w jakim zakresie nadal mogły samodzielnie regulować swoje stosunki traktatowe. Przez długi okres ścierały się dwa przeciwstawne stanowiska dotyczące zakresu kompetencji domniemanych (implied powers) WE do wchodzenia w stosunki traktatowe z podmiotami trzecimi Pierwsze stanowisko było reprezentowane przez państwa członkowskie. Interpretowały one w sposób restrykcyjny uprawnienia WE w tej mierze twierdząc, że zgodnie z koncepcją kompetencji nadanych, WE mają tylko tyle władzy w zakresie stosunków traktatowych, ile wynika wyraźnie z traktatów założycielskich. 405 Drugi pogląd opierał się na założeniu, że zewnętrzna kompetencja prawodawcza WE powinna korespondować z wewnętrzną. Z tego powodu koncepcja ta nosiła miano „paralelizmu". Zwolennicy jej podkreślali, że byłoby nielogiczne, gdyby WE w pewnych sprawach miały wewnętrzne kompetencje prawodawcze, a jednocześnie nie mogły w tym przedmiocie zawierać umów międzynarodowych. Interpretowali zatem najszerzej kompetencje WE w tej dziedzinie uznając, że mają one kompetencje domniemane w każdej sprawie mieszczącej się w zakresie działania WE nawet wtedy, jeśli traktaty założycielskie w sposób wyraźny nie przyznały im takich uprawnień. W latach siedemdziesiątych próby ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii podjęła KE przy poparciu ETS. Charakterystyczny jest rozwój orzecznictwa ETS w tej mierze — od kazusu ERTA7, poprzez North-East Atlantic Fisheries Convention8, aż do jednoznacznego stanowiska, jakie zajął ETS w orzeczeniu w sprawie Inland Waterway Wessels9. W sprawie ERTA problem dotyczył umowy międzynarodowej zawartej w 1962 r. pomiędzy pięcioma spośród państw członkowskich w zakresie transportu drogowego w Europie (European Road Transport Agreement). Umowa ta nie weszła nigdy w życie w związku z tym, że nie uzyskała wymaganej liczby ratyfikacji W 1967 r. państwa członkowskie podjęły ponownie rokowania z udziałem państw trzecich w celu zawarcia umowy ERTA II. W międzyczasie jednak, w 1969 r., Rada wydała rozporządzenie dotyczące tych samych zagadnień w ramach wewnętrznych uprawnień prawodawczych. Powstało więc pytanie, kto powinien prowadzić w dalszym ciągu negocjacje: czy WE po to, aby następnie stać się stroną umowy, czy też państwa członkowskie, które następnie stałyby się jej sygnatariuszami Rada w 1970 r. zdecydowała, że w dalszym ciągu negocjacje będą prowadzić państwa członkowskie, co spotkało się ze sprzeciwem KE, która uważała, że w związku z wykonaniem przez WE wewnętrznych uprawnień prawodawczych kompetencję w tej mierze przejęła WE również w stosunkach zewnętrznych z państwami trzecimi W związku z tym, zdaniem KE, to ona powinna prowadzić dalsze negocjacje. Ostatecznie KE wniosła skargę przeciwko Radzie do ETS o unieważnienie uchwały Rady, powierzającej państwom członkowskim dalsze negocjacje w sprawie ERTA II. W istocie orzeczenie ETS sprowadziło się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy WE ma szersze kompetencje domniemane do stanowienia prawa w formie umów z państwami trzecimi poza tymi, które w sposób wyraźny wynikają z traktatów założycielskich. Odpowiadając na to pytanie, ETS nawiązał do doktryny paralelizmu stwierdzając, że zakres wewnętrznych kompetencji prawodawczych WE pozostaje w ścisłym związku z kompetencjami ze- 7 Sprawa 22/70, ECR 1971, s. 263 i nast. 8 Sprawa Kramer, połączone sprawy 3,4,6/76, ECR 1976, s. 1279 i nast. 9 Opinia 1/76 dotycząca The Laying-up Fund for Inland Waterway Vessels, Zb. Orz. 1977, s. 741; 406 wnętrznymi. ETS jednak oparł się na założeniu, że nie wystarcza samo potencjalne uprawnienie do stanowienia prawa pochodnego wewnątrz WE, konieczna jest realizacja tej kompetencji poprzez wydanie aktu prawnego w oparciu o kompetencję wewnętrzną. Dopiero wówczas następuje przesunięcie kompetencji zewnętrznej z państw członkowskich na WE. Wprawdzie w sprawie ERTA ETS ostatecznie utrzymał w mocy uchwałę Rady, powierzającą dalsze prowadzenie negocjacji państwom członkowskim, z uwagi na stan zaawansowania negocjacji przed wydaniem wyroku (w 1970 r. umowa ERTA II weszła w życie), jednak ostateczne stanowisko w tej sprawie zajęte przez ETS było zwycięstwem KE, ponieważ rozszerzało zakres kompetencji WE w stosunkach międzynarodowych. Stanowisko ETS zaprezentowane w sprawie ERTA zostało następnie rozwinięte w dwóch kolejnych kazusach: North-East Atlantic Fisheries Convention i Inland Waterway Wessels. Pierwsza z tych spraw dotyczyła umowy międzynarodowej, podpisanej przez siedem państw członkowskich i kilka państw spoza ich kręgu. W ramach jej wykonania państwa członkowskie, w tym Dania, wydały wewnętrzne akty prawne, nakładające sankcje karne na osoby łamiące przepisy konwencji Duńscy rybacy odwołali się przeciwko zastosowaniu wobec nich takich sankcji twierdząc, że państwa członkowskie nie miały prawa podpisać konwencji, bo należała ona do kompetencji wewnętrznej WE, a w konsekwencji akty prawa krajowego wydane w wykonaniu konwencji były nielegalne. Postawiono w ten sposób problem czy konwencja mieściła się w zakresie wewnętrznych kompetencji WE i jaki to miało wpływ na uprawnienia państw członkowskich do zawierania umów międzynarodowych. Ocena ETS polegała na tym, że przyjął istnienie wewnętrznej kompetencji WE w zakresie rybołówstwa, lecz uznał, iż w tym okresie WE nie wykonywały uprawnień w zakresie ochrony zasobów żywych Atlantyku. Uznał dalej, że dopóki WE nie wykonywały swych uprawnień w zakresie objętym konwencją zarówno w stosunkach wewnętrznych, jak i zewnętrznych, państwa członkowskie zachowywały swoje uprawnienia w stosunkach traktatowych z państwami trzecimi. Z tego powodu uznał środki krajowe podjęte przez ustawodawcę duńskiego za legalne. Tak więc, w sprawie North East Atlantic Fisheries Convention ETS przyjął, że samo istnienie wewnętrznej kompetencji automatycznie powoduje powstanie analogicznej kompetencji w stosunkach zewnętrznych. Dalej jeszcze poszedł ETS w sprawie Inland Waterways Vessels. Stwierdził mianowicie, że przyznanie WE kompetencji w celu realizacji określonego celu w stosunkach wewnętrznych upoważnia ją równocześnie do zawierania umów międzynarodowych w miejsce państw członkowskich w celu realizacji tego zadania. ETS stwierdził następnie, że: „jest tak w szczególności I w przypadkach, gdy Wspólnota skorzystała już ze swojej władzy, jednak ta kompetencja nie ogranicza się tylko do tych przypadków". Pozostała do rozstrzygnięcia kwestia czy doktryna paralelizmu dotyczy również blankietowych uprawnień Rady, wynikających z art. 308 (dawny art. 235) TWE. Dotychczas ETS miał okazję tylko raz zająć stanowisko w tej 407 kwestii w sprawie dotyczącej kompetencji WE do przystąpienia do EKPCz, której stronami były już państwa członkowskie10. Wydaje się jednak, że doktryna paralelizmu dotyczy nie tylko uprawnień wewnętrznych udzielonych WE wyraźnie przez traktat w dziedzinie zawierania umów międzynarodowych w celu realizacji określonych zadań, ale także generalnych uprawnień wynikających z art. 308 TWE. ETS przyjął, że art. 308 TWE mówiąc o „środkach", które może podjąć Rada, obejmuje tym terminem również umowy międzynarodowe, a zatem przyznaje WE automatycznie kompetencję prawodawczą w stosunkach zewnętrznych w warunkach określonych w tym przepisie. Wykluczył taką możliwość jedynie w odniesieniu do kwestii ochrony praw człowieka, ponieważ materia ta ma rangę konstytucyjną. Przyjęcie, że WE mogą przystąpić do EKPCz doprowadziłoby do sytuacji, w której Europejski Trybunał Praw Człowieka stałby ponad ETS w sprawach związanych z ochroną praw człowieka. Mogłoby to zatem nastąpić dopiero po przeprowadzeniu reformy traktatów założycielskich. W praktyce WE zawarły już wiele umów międzynarodowych w oparciu o blankietowe upoważnienie z art. 308 TWE. W konsekwencji można przyjąć, że w chwili obecnej WE posiadają ius contrahendi we wszystkich dziedzinach mieszczących się w ich zakresie działania. Oznacza to ostateczny triumf doktryny paralelizmu wyrażający się w tym, że WE mają zewnętrzną kompetencję do tworzenia prawa poprzez zawieranie umów międzynarodowych w miejsce państw członkowskich zawsze wtedy, gdy WE mają kompetencję do wydania wewnętrznego aktu prawa pochodnego, wyraźną czy domniemaną. Nie przesądza to jednak, czy kompetencja ta ma charakter wyłączny. W konsekwencji, powstaje potrzeba określenia pozycji umów zawieranych przez WE w wykonaniu ich domniemanych kompetencji legislacyjnych. Przyjmuje się, że zawarte przez WE w wykonaniu kompetencji domniemanych umowy międzynarodowe zajmują w hierarchii aktów prawa wspólnotowego pozycję analogiczną do tej, jaka przysługuje aktom prawa pochodnego powstałym w wykonaniu wewnętrznej kompetencji prawodawczej WE, w stosunku do których kompetencja zewnętrzna jest kompetencją równoległą. 16.4.2. Rodzaje zewnętrznych kompetencji WE Podobnie, jak w przypadku kompetencji wewnętrznych, niektóre kompetencje zewnętrzne zostały na trwałe przekazane przez państwa członkowskie WE i mają charakter wyłączny, niektóre stanowią kompetencje konkurencyjne, które mogą być wykonywane bądź przez WE, bądź przez państwa członkowskie, są też takie umowy, które jako nie mieszczące się w ramach celów i zadań WE, mogą nadal zawierać tylko państwa członkowskie. 10 Sprawa EKPCz, C-327/91, Zb. Orz. 1-3641. 408 ETS przyjął, że kompetencje wyłączne przysługują WE w stosunkach zewnętrznych tylko w dwóch przypadkach: — jeśli kompetencja wewnętrzna do stanowienia aktów prawa pochodnego została rzeczywiście wykonana lub konkurencyjna kompetencja wewnętrzna WE w rezultacie wykonania jej poprzez uchwalenie aktu prawa wspólnotowego stała się kompetencją wyłączną11; — kompetencja zewnętrzna WE jest kompetencją wyłączną jeśli zawarcie umowy międzynarodowej i wykonanie wewnętrznej kompetencji prawodawczej może nastąpić tylko równocześnie12. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy zawarcie umowy międzynarodowej jest konieczne dla zrealizowania celów Traktatu wewnątrz WE13. Stanowisko takie uzasadnia wzgląd pragmatyczny. Mianowicie, gdyby wyłącznej kompetencji wewnętrznej nie towarzyszyła w tej sytuacji wyłączna kompetencja zewnętrzna, państwa członkowskie mogłyby uniemożliwić realizację celów WE poprzez swoje działania podejmowane na arenie międzynarodowej. Do wyłącznych kompetencji zewnętrznych WE zaliczamy wspólną taryfę celną, wspólną politykę handlową i politykę w zakresie rybołówstwa. We wszystkich pozostałych przypadkach mamy do czynienia z kompetencją konkurencyjną, jeśli przedmiot umowy mieści się w ramach celów i zadań WE. W pozostałych przypadkach państwa członkowskie zachowały ius contrahendi. Jeśli dochodzi do zawarcia umowy międzynarodowej, której przedmiot nie mieści się w całości w kompetencjach WE , umowa taka może być podpisana tylko wówczas, gdy obok WE jej sygnatariuszami stają się państwa członkowskie. Mamy wówczas do czynienia z umową mieszaną. Przykładem takiej umowy jest układ stowarzyszeniowy z Polską z 1991 r., który po stronie wspólnotowej został podpisany zarówno przez same WE, jak i przez państwa członkowskie. Stało się tak dlatego, że współpraca polityczna uregulowana tym Układem nie była w okresie jego podpisywania objęta kompetencją WE. Jedyny przepis, który wyraźnie mówi o umowach mieszanych to art. 102 TE-WEA. Zgodnie z tym przepisem umowy mieszane wchodzą w życie dopiero po notyfikowaniu KE przez wszystkie państwa członkowskie będące jej sygnatariuszami, że umowy te nabrały mocy zgodnie z ich prawem wewnętrznym. W związku z tym dopiero wówczas WE może podjąć działania w celu ratyfikowania umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 300 ust. 7 TWE, również umowy mieszane wiążą WE i wszystkie państwa członkowskie. Jednak, jeśli możliwe jest zróżnicowanie i odpowiednie przypisanie poszczególnych praw i obowiązków niezależnie państwom członkowskim i WE powinny one zostać rozdzielone. W konsekwencji, w stosunkach z państwami trzecimi zobowiązane i uprawnione w zakresie określonych postanowień będą odpowiednio albo państwa członkowskie albo WE i ich instytucje. 11 Opinia 1/94, Zb. Orz. 1994, 1-5267. 12 Opinia 1/76, Zb. Orz. 1977, s. 741. 13 Opinia 2/92, Zb. Orz. 1995, s. 521. 409 16.4.3. Zmiany wynikające z Traktatu Amsterdamskiego Zmiany dotyczące zawierania umów międzynarodowych wprowadzone TA do TWE dotyczą dwóch kwestii: ./i, — kompetencji WE do zawierania umów handlowych w oparciu o art. 133 TWE- — procedury zawierania umów międzynarodowych w oparciu o art. 300 TWE. W tym miejscu zajmiemy się pierwszą z tych kwestii Zakres kompetencji prawodawczej WE w stosunkach zewnętrznych w zakresie Wspólnej Polityki Handlowej (WPH) był przedmiotem orzecznictwa ETS jeszcze przed podpisaniem TA. Stanowisko w tej kwestii zajął ETS, zwłaszcza w Opinii 1/9414. Problem dotyczył kompetencji do podpisania umów międzynarodowych, będących wynikiem Rundy Urugwajskiej, tj. Wielostronnych Umów Sprzedaży Towarów, Układu Ogólnego w sprawie Handlu Usługami (GATS) oraz Aspektów Handlowych Praw Własności Intelektualnej (TRIPS). Umowy te stanowiły pakiet dołączony do umowy ustanawiającej WTO. Kontrowersja wokół tych umów dotyczyła sprzecznych stanowisk KE i państw członkowskich, co do tego, komu przysługiwało prawo podpisania umów na podstawie art. 133 TWE. W odniesieniu do Wielostronnych Umów Handlowych ETS przyjął, że kompetencja przysługuje WE na podstawie art. 133 TWE, z wyjątkiem niektórych umów wykonawczych dotyczących handlu artykułami rolnymi, które mogły być zawierane przez WE również na podstawie art. 43 TWE. Jednak, co do zasady, także umowy regulujące handel artykułami rolnymi mieściły się w zakresie art. 133 TWE. W odniesieniu do GATS i TRIPS ETS zajął bardziej restrykcyjne stanowisko w sprawie zakresu kompetencji legislacyjnej WE. Odnosząc się do usług, innych niż transportowe, ETS stwierdził, że umowy dotyczące transgranicznego świadczenia usług, nie wiążące się z przekraczaniem granic przez osoby świadczące usługi, mieszczą się w zakresie art. 133 TWE, jako zbliżone do handlu towarami Odmienna jednak jest sytuacja umów dotyczących świadczenia usług o innym charakterze. ETS stwierdził mianowicie, że kompetencja WE do zawierania umów nie obejmuje niektórych aspektów międzynarodowego świadczenia usług. Chodziło tu o sposoby świadczenia usług określone przez GATS jako: „konsumpcja zagranicą", „obecność handlowa" i „obecność osób fizycznych". Wyłączeniu podlegały również zasady dotyczące ochrony praw własności intelektualnej ujęte w porozumieniu TRIPS i te umowy zawierane w ramach GATS, które dotyczyły świadczenia usług transportowych, ponieważ były one regulowane innymi przepisami TWE. W ten sposób, w oparciu o Opinię 1/94 duża część umów została wyłączona z kompetencji WE, działających zarówno na podstawie art. 133 TWE, jak i art. 308 TWE. Dodatkowo, ponieważ kompetencja WE wynikająca z tych podstaw prawnych była wykonywana konkurencyjnie z państwami członkowskimi, państwa te mogły w związku z tym wykonywać ius contrahendi w dziedzinach objętych WTO wspólnie, lecz w oparciu o ich własne uprawnie- 14 Por. sprawa WTO, Opinia 1/94 przywołana w przypisie 6 niniejszego rozdziału. 410 I nia w dziedzinie międzynarodowej. Z uwagi na fakt, że umowa WTO i związane z nią międzynarodowe instrumenty prawne były podpisane jako umowy mieszane, zarówno przez WE, jak i przez państwa członkowskie, Opinia 1/94 podważyła możliwości WE efektywnego uczestniczenia w ramach prawnych stworzonych przez umowę WTO. Uczestnicy Konferencji Międzyrządowej przygotowujący TA zmierzali do usunięcia negatywnych skutków Opinii 1/94 poprzez dodanie do art. 133 TWE nowego ustępu 5. Stanowi on, że „Rada, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po porozumieniu z Parlamentem Europejskim, może rozszerzyć stosowanie ustępów 1 do 4 na międzynarodowe negocjacje i umowy dotyczące usług oraz własności intelektualnej, jeśli nie są one objęte zakresem tych ustępów". Osiągnięto w ten sposób rozwiązanie połowiczne. Nie zadecydowano o rozciągnięciu zastosowania ustępów 1-4 art. 133 TWE na te kwestie, które dotychczas pozostawały wyłączone z jego stosowania. W oparciu o nowy ustęp 5 art. 133 TWE jedynie Rada uzyskała możliwość rozszerzenia kompetencji WE, wynikającej z art. 133 ustępy 1-4 TWE na działania podejmowane w ramach WTO. W wykonaniu kompetencji wynikającej z art. 133 ust. 5 TWE Rada może podjąć środki, zmierzające do liberalizacji świadczenia usług poprzez umożliwienie przekraczania granic przez osoby i przedsiębiorstwa pochodzące z krajów trzecich. Dotychczas taka kompetencja Rady nie przysługiwała jej nie tylko na podstawie art. 133 TWE, ale także w oparciu o art. 95 i 308 TWE. Nowa kompetencja Rady, wynikająca z ustępu 5 podlega jednak pewnym ograniczeniom: — stosuje się ona tylko do przypadków nie uregulowanych w poprzednich ustępach art.133 TWE; — kompetencja Rady ma wymiar jedynie zewnętrzny, dotyczący stosunków międzynarodowych, w odróżnieniu od kompetencji WE, wynikającej z ustępów 1-4 tego samego artykułu, obejmującej stosunki wewnętrzne i zewnętrzne; — działając w oparciu o ustęp 5 Rada nie może wykreować ogólnej kompetencji WE do zawierania umów w zakresie usług i własności intelektualnej, a jedynie może rozszerzyć na te sprawy zastosowanie poprzednich czterech ustępów art. 133 TWE dotyczących wykonywania WPH. W ten sposób regulacje art. 133 TWE, dotyczące dotychczas jedynie swobodnego przepływu towarów, przy zachowaniu procedury opisanej w ustępie 5, będą mogły być wykorzystane w odniesieniu do swobodnego przepływu usług. Wątpliwe jest natomiast czy w oparciu o tę kompetencję WE będzie mogła działać w dziedzinach objętych układem TRIPS. •. 16.4.4. Kompetencje do zawierania umów w II i III filarze W świetle przepisów TUE, UE nie posiada osobowości prawnomiędzynarodowej. Również postanowienia Tytułu V TUE nie pozwalają na przyjęcie, że UE ma prawo zawierania umów międzynarodowych. Wynika stąd wniosek, że 411 umowy międzynarodowe w obszarach II i III filaru mogą być zawierane tylko w imieniu państw członkowskich. W tych rzadkich przypadkach, w których istnieje potrzeba stworzenia wrażenia, że państwa działają zgodnie w ramach realizacji zadań, w tych obszarach stosuje się formułę stwierdzającą, że „państwa członkowskie działają w ramach UE" w celu podpisania dokumentu międzynarodowego. Zastosowano tę formułę przy okazji pertraktacji międzynarodowych dotyczących administracji Mostaru, kiedy został podpisany specjalny dokument określający zasady administrowania terytorium Mostaru przez UE (Memorandum of Understanding). TA wprowadził specjalną procedurę, jaka powinna zostać zastosowana w przypadku, gdy powstanie konieczność zawarcia umowy międzynarodowej w zakresie spraw wchodzących w obszar Tytułu V lub VI TUE15. Reguluje ją art. 24 TUE, który przewiduje, że w sytuacji takiej Rada, działając jednomyślnie, może upoważnić Urząd Przewodniczącego wspierany przez KE do rozpoczęcia negocjacji Ostatecznie porozumienie takie jest zawierane przez Radę działającą jednomyślnie na zalecenie Urzędu Przewodniczącego. Porozumienie podpisane w tym trybie nie jest wiążące dla państwa członkowskiego, którego przedstawiciel w Radzie stwierdził, że jego państwo musi przestrzegać własnej konstytucyjnej procedury. Jednak, w takim przypadku pozostali członkowie Rady mogą uzgodnić, że takie porozumienie stosuje się do nich tylko tymczasowo. Powyższy tryb zawierania umów międzynarodowych w II i III filarze może budzić przekonanie, że w tych obszarach UE jest reprezentowana przy zawieraniu umów międzynarodowych nie przez państwa członkowskie, lecz przez KE. Państwa członkowskie, obawiając się takiej interpretacji tego przepisu przyjęły Deklarację, w której potwierdziły, że art. 24 znajdujący zastosowanie w sprawach II ani III filaru nie przenosi kompetencji w sprawach nimi objętych z państw członkowskich na UE. Nie zmienia to faktu, że w świetle tego artykułu to nie państwa członkowskie, lecz Rada UE, działająca w sprawach objętych II i III filarem, zawiera umowy międzynarodowe, które stają się następnie wiążące dla państw członkowskich. Tryb postępowania dotyczący zawierania umów międzynarodowych w obszarach II i III filaru ma wiele wad: — rodzi brak zaufania po stronie partnerów negocjacyjnych UE, jeśli po wstępnych uzgodnieniach z Urzędem Przewodniczącego działającego w imieniu UE, w ostatecznej fazie, gdy następuje dyskusja dotycząca tekstów prawnych, partnerami w dyskusji stają się państwa członkowskie i KE; — dodatkowo, skoro umowy podpisywane są w imieniu państw członkowskich, powstaje konieczność przeprowadzenia ich ratyfikacji zgodnie z wymaganiami konstytucyjnymi we wszystkich państwach. Może to oznaczać J Art. 24 TUE odsyła do Tytułu VI, pozwalając zawierać w tym samym trybie umowy objęte zakresem tego tytułu, a jednocześnie art. 38 TUE znajdujący się w rozdziale VI, zawiera odesłanie do art. 24 TUE. 412 opóźnienie rzędu nawet dwóch lat, ponieważ prawie zawsze ratyfikacja umów w tych państwach wiąże się z koniecznością przeprowadzenia procedur parlamentarnych; — analiza art. 24 TUE nie pozwala na jasne udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy to uregulowanie oznacza nadanie UE prawa do zawierania umów międzynarodowych w miejsce państw członkowskich. Przeważa dotychczas pogląd, że przepis ten jedynie określa zasady prowadzenia negocjacji i zawierania umów w imieniu państw członkowskich. Za pierwszym z tych poglądów przemawiałby fakt, że przepis mówi o działaniu Rady, a nie przedstawicieli państw członkowskich zgromadzonych w Radzie. Z kolei na drugie z tych rozwiązań wskazuje odwołanie się do krajowych procedur ratyfikacyjnych; — biorąc pod uwagę aktualną treść art. 24 TUE do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie, jaki jest los umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana przez niektóre tylko państwa członkowskie z pominięciem pozostałych. Nie jest jasne, jaki będzie zakres uczestnictwa w takiej umowie. Czy dla państw trzecich umowa taka będzie wiążąca jako zawarta z państwami członkowskimi, czy też z Unią? Co stanie się, jeśli procedury ratyfikacyjne zakończą już wszystkie państwa? Czy Unia stanie się stroną takiej umowy? A co stanie się, jeśli niektóre z państw w ogóle nie ratyfikują umowy? Czy państwa trzecie będą związane tą umową z Unią, obejmującą mniejszą liczbę członków? 16.5. Procedura zawierania umów międzynarodowych przez WE / 16.5.1. Ogólne zasady zawierania umów Ogólne reguły dotyczące zawierania przez WE umów międzynarodowych z państwami trzecimi zostały zamieszczone w art. 300 TWE. Tryb zawierania umów w nim uregulowany dotyczy wszystkich umów międzynarodowych zawieranych przez WE, z wyjątkiem umów zawieranych w ramach UGiP. Art. 300 TWE reguluje więc zawieranie: umów handlowych (art. 133 TWE), umów w zakresie badań i rozwoju technologicznego (art. 170 TWE), umów w zakresie ochrony środowiska naturalnego (art. 174 TWE), umów w zakresie współpracy w rozwoju (art. 181 TWE). Nie dotyczy on natomiast tych przypadków, w których istnieją specjalne regulacje trybu zawierania umów, wyraźnie wyłączające tryb z art. 300 TWE, np. umów stowarzyszeniowych. Zgodnie z przepisem art. 300 TWE, ilekroć Traktat przewiduje zawarcie umowy pomiędzy WE a jednym lub kilkoma państwami, lub organizacjami międzynarodowymi, KE udziela w tej sprawie zaleceń Radzie, która z kolei upoważnia KE do rozpoczęcia koniecznych negocjacji W prowadzeniu negocjacji KE 413 H^ wspierają specjalne komitety wyznaczone w tym celu przez Radę. Realizując swoje zadanie KE działa w ramach dyrektyw, które Rada może w tym celu wydać. O treści takich wytycznych Rada decyduje kwalifikowaną większością głosów. KE podejmowała próby rozszerzania przysługujących jej uprawnień w zakresie zawierania umów międzynarodowych wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 300 TWE. Napotkało to sprzeciw ze strony państw członkowskich i stało się podstawą orzeczenia ETS w sprawie Republika Francuska przeciwko Komisji Europejskiej z 9 sierpnia 1994 r. (C-327/91, Zbiór Orzeczeń 1994, 1-03641). W sprawie tej ETS Francja kwestionowała legalność umowy międzynarodowej zawartej przez Komisję ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki Północnej w dziedzinie konkurencji Celem umowy było popieranie kooperacji i koordynacji działań pomiędzy WE a USA w dziedzinie konkurencji w celu uniknięcia sytuacji, kiedy różnice w prawie konkurencji obowiązującym na terytorium każdej ze stron wpływałyby na stosowanie tych przepisów. Umowa została podpisana przez Komisję, czemu sprzeciwiły się państwa członkowskie argumentując, że art. 300 ust.l TWE upoważnia do zawierania umów międzynarodowych Radę, a nie Komisję. Komisja upatrywała źródło swoich kompetencji w wewnętrznej kompetencji do wydawania indywidualnych decyzji w dziedzinie konkurencji ETS stanął na stanowisku, że z prawa Komisji do podejmowania decyzji indywidualnych w dziedzinie konkurencji nie można wyprowadzić prawa tej instytucji do zawierania umów międzynarodowych w tej dziedzinie. Uprawnienia Komisji do podejmowania decyzji w stosunkach wewnątrz wspólnotowych nie mogą przekładać się na modyfikację rozdziału kompetencji do zawierania umów międzynarodowych pomiędzy Radę i Komisję, wynikającego z art. 300 ust. 1 TWE. Specyficznie została uregulowana rola PE w rokowaniach. Zasadniczo, traktaty nie przewidują udziału PE w takich rokowaniach. Jednak co innego wynika z Regulaminu PE. Przewiduje on mianowicie, że w sytuacji zamierzonego zawarcia umowy międzynarodowej właściwa komisja parlamentarna powinna sprawić, aby PE był w pełni informowany o zaleceniach zawartych w mandacie negocjacyjnym udzielonym KE przez Radę. Stosownie do okoliczności, informowanie takie może dokonywać się w sposób poufny. PE może też zwrócić się do Rady z żądaniem, aby nie udzielała KE upoważnienia do rozpoczęcia rokowań do czasu podjęcia przez PE stanowiska co do mandatu negocjacyjnego. Zasady przyjęcia tekstu umowy wynegocjowanej przez KE oraz uznania go za autentyczny regulują przepisy Konwencji wiedeńskiej prawa traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi oraz między organizacjami międzynarodowymi z 21 marca 1986 r. Konwencja ta nie weszła jeszcze w życie, lecz jej postanowienia stanowią kodyfikację istniejących w tej mierze zasad zwyczajowego prawa międzynarodowego. Przyjęcie tekstu odbywa się zatem za jednomyślną zgodą stron rokowań. Jeśli przyjęcie tekstu dotyczy umowy aktualnie negocjowanej pomiędzy sygnatariuszami, do których należy WE i następuje w ramach organizacji międzynarodowej, do przyjęcia tekstu dochodzi w głosowaniu większością zasadniczo dwóch trzecich głosów obecnych i głosujących. Natomiast w przypadku, gdy WE przystępuje do umowy już obowiązującej, do poszerzenia kręgu jej uczestników 414 potrzebna jest zgoda dotychczasowych stron i WE, działającej samodzielnie lub wspólnie z państwami członkowskimi Ustalenie autentyczności tekstu umowy dokonuje się poprzez jego parafowanie, podpisanie lub podpisanie ad referendum. Decydują o tym przepisy Konwencji wiedeńskiej z 1986 r. W odniesieniu do umów ostatecznie zawartych możliwe jest podjęcie przez Radę decyzji o tymczasowym stosowaniu takiej umowy jeszcze przed jej wejściem w życie. Decyzję taką podejmuje Rada z zastrzeżeniem uprawnień przysługujących KE. O decyzji takiej Rada natychmiast powiadamia PE poprzez oświadczenie złożone w PE. W rezultacie, PE może skierować odpowiednie zalecenia pod adresem KE i Rady. Ostateczną decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej wynegocjowanej przez KE podejmuje Rada. Rada działa w tej sprawie większością kwalifikowaną na podstawie propozycji KE. Jednak, Rada działa jednomyślnie w przypadku, gdy umowa dotyczy dziedziny, w której dla wydania aktów prawa pochodnego o charakterze wewnętrznym jest wymagana jej jednomyślność. Rada działa jednomyślnie także w przypadku zawierania umów stowarzyszeniowych. Przed zawarciem umowy Rada porozumiewa się z PE, z wyjątkiem umów, które zawierane są w wykonaniu art. 133 ust. 3 TWE dotyczącego WPH i to nawet w tych przypadkach, gdy w stosunkach wewnętrznych posiada on prawo współdecydowania. Rada może wyznaczyć PE termin, w czasie którego powinien on wydać swoją opinię. Długość terminu jest uzależniona od ważności sprawy, której dotyczy umowa. Jeśli w wyznaczonym terminie PE nie wyda opinii w przedmiocie umowy, Rada może zawrzeć umowę. Samodzielne podjęcie działania przez Radę w braku opinii ze strony PE nie jest możliwe tylko w odniesieniu do umów stowarzyszeniowych zawieranych na podstawie art. 310 TWE, innych umów ustanawiających szczególne ramy instytucjonalne poprzez organizację specjalnych procedur współpracy oraz umów powodujących zmianę aktu przyjętego na podstawie procedury współdecydowania określonej w art. 251 TWE. Pomimo wyraźnego brzmienia art. 300 TWE, który przewiduje jedynie wydanie przez PE opinii w sprawie zawarcia umowy, w istocie PE jest informowany o postępie rokowań w całym okresie ich trwania. Odnośny komitet PE jest informowany o zamiarze zawarcia umowy przez Radę już na etapie rozpoczęcia rokowań przez KE. PE może odbyć w tej sprawie debatę, jeśli uzna to za stosowne. W toku negocjacji KE odbywa nieformalne spotkania z komitetem parlamentarnym. W ten sposób PE wywiera wpływ na przebieg negocjacji Szczególnie silny wpływ wywiera PE na negocjacje w celu zawarcia tych umów, które wymagają opinii PE, zgodnie z art. 300 ust. 3 TWE. W tych przypadkach bowiem PE może zastosować efektywnie prawo weta wobec zawarcia umowy przez Radę. W takim przypadku Przewodniczący PE występuje do Rady z żądaniem, aby umowa nie została zawarta. Przed zawarciem umowy możliwe jest zasięgnięcie opinii ETS co do zgodności takiej umowy z przepisami Traktatu. O wydanie takiej opinii może zwrócić się Rada, KE lub państwo członkowskie (art. 300 ustęp 6 TWE). 415 ETS kontroluje wówczas istnienie kompetencji WE do zawarcia umowy oraz czy wykonanie tej kompetencji nie będzie naruszało przepisów Traktatu. Jeśli ETS uzna, że planowana umowa jest sprzeczna z przepisami Traktatu, umowa taka może wejść w życie tylko na podstawie art. 48 TUE, to znaczy w trybie rewizji traktatów. Niewątpliwie, celem tego przepisu miało być uniknięcie sytuacji, w których WE zawarłyby umowę międzynarodową sprzeczną z Traktatem. Jednak, ETS wyrażał swoją opinię w kwestiach wnoszonych przez KE, w celu wyłączenia państw członkowskich z udziału w legislacji zewnętrznej w ramach WE16. W obu przypadkach ETS wypowiedział się z korzyścią dla stanowiska KE, przyznając jej prawo negocjowania umów w sprawach, które państwa członkowskie uważały za należące do ich wewnętrznej kompetencji ..,.. 16.5.2. Zmiana wprowadzona Traktatem Amsterdamskim TA wprowadził zmianę do art. 300 ustępu 2 TWE. Polega ona na tym, że zgodnie z obecną regulacją podpisanie umowy, któremu towarzyszy decyzja o jej tymczasowym stosowaniu przed wejściem w życie oraz zawarcie umowy należą do kompetencji Rady. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że etap podpisania stanowi odrębny krok, prowadzący do zawarcia umowy. Odpowiada to aktualnej praktyce podpisywania umów, które dokonuje się w formie uroczystej. Decyzja Rady o zawarciu umowy na ogół wskazuje osobę upoważnioną do jej podpisania. Decyzja ta, podjęta formalnie, jest publikowana wraz z całym tekstem umowy w „Dzienniku Urzędowym WE", w serii L. W przypadkach, gdy zawarcie umowy w formie uroczystej nie jest konieczne, Rada podejmuje w tej sprawie stosowną decyzję. Szczególnie istotne jest postanowienie nadające Radzie prawo podjęcia decyzji w przedmiocie tymczasowego stosowania umowy przed jej wejściem w życie. W związku z tym, nie będzie już konieczne zawieranie umów przejściowych, regulujących stosunki pomiędzy stronami do czasu formalnego wejścia umowy w życie. W sprawach podejmowania decyzji o tymczasowym stosowaniu umowy Rada decyduje kwalifikowaną większością głosów, chyba że umowa dotyczy tych dziedzin, w których obowiązuje zasada jednomyślności oraz w odniesieniu do umów stowarzyszeniowych. W tym samym trybie podejmowane są decyzje Rady o zawieszeniu stosowania umowy oraz w celu ustalenia stanowisk, jakie ma zająć WE w ramach organów utworzonych na podstawie art. 310 TWE, czyli w ramach stowarzyszenia, jeśli organ taki zostanie wezwany do podjęcia decyzji, wywołującej skutki praw- 16 Sprawa gumy naturalnej, Opinia 1/78, Zb. Orz. 1979, s. 2871 oraz Sprawa Konwencji 170 Międzynarodowej Organizacji Pracy, Opinia 2/91, ECR 1993, 1-1061. 416 ne. Nie dotyczy to jedynie takich decyzji tego organu, które uzupełniają lub modyfikują ramy instytucjonalne umowy. W konsekwencji, jeśli organ utworzony w ramach umowy stowarzyszeniowej (np. Rada Stowarzyszenia) ma podjąć skuteczną pod względem prawnym uchwałę nie dotyczącą ram instytucjonalnych, potrzebne jest wcześniejsze przeprowadzenie głosowania w Radzie17. Zamieszczenie w art. 300 ust. 2 TWE przepisu umożliwiającego Radzie podjęcie decyzji o zawieszeniu stosowania umowy w nagłych przypadkach, np. w sytuacji, gdy druga strona umowy narusza klauzulę praw człowieka, bez uzyskania wcześniejszej opinii PE oznacza ustanowienie specjalnej uproszczonej procedury, której nie było w poprzednio obowiązującej wersji tego artykułu. Dzięki temu możliwe będzie natychmiastowe podjęcie decyzji przez Radę, bez upływu dodatkowego czasu oczekiwania na stanowisko PE, które mogłoby uczynić podjęcie decyzji o zawieszeniu stosowania umowy bezcelowe. Jeszcze bardziej uzasadnione było wprowadzenie do art. 300 TWE przepisu zezwalającego Radzie na podjęcie w trybie uproszczonym decyzji dotyczącej stanowiska WE w sprawach implementacji zawartej umowy przez ustanowione w jej postanowieniach specjalne organy. W głosowaniach towarzyszących zawarciu umowy międzynarodowej na forum organizacji międzynarodowych w imieniu WE prawo głosu wykonuje KE po porozumieniu z Radą, jeśli mamy do czynienia z wyłącznymi kompetencjami WE18. 16.5.3. Szczególna procedura zawierania umów międzynarodowych ' w ramach UGiP Szczególna procedura zawierania umów międzynarodowych obowiązuje w odniesieniu do spraw UGiP. Art. 111 ust. 1 TWE stanowi, że Rada, na zasadzie wyjątku od art. 300 TWE, może zawierać umowy formalne dotyczące systemu kursów wymiany euro w stosunku do walut pozawspólnotowych. Procedura zawierania umów w obszarze UGiP charakteryzuje się tym, że KE nie prowadzi rokowań w sprawie zawarcia umowy, a jedynie w pełni w nich uczestniczy. Mandat negocjacyjny natomiast ustalany jest przez Radę, działającą większością kwalifikowaną na zalecenie KE i po konsultacji z EBC. Odrębności występują również na etapie zawarcia umowy. Art. 111 ust. 3 TWE stanowi, że zawarcie umowy formalnej przez Radę jest możliwe, gdy działa jednomyślnie, na zalecenie EBC lub KE i po konsultacji z EBC. Do zawarcia umowy dochodzi wówczas, gdy konieczne jest osiągnięcie konsensusu zgodnego z celem stabilności cen. Niezbędna jest konsultacja z PE. Art. 111 ust. 3 TWE zawiera też postanowienie, że Rada, działając większością kwalifikowaną na zale- 17 Obecnie, decyzja Rady Stowarzyszenia wydana na podstawie Układu stowarzyszeniowego z Turcją, przyznająca pracownikom tureckim prawo pobytu (decyzja 1/80) nie byłaby możliwa bez uprzedniej uchwały Rady. 18 Sprawa C-25/94 KE przeciwko Radzie, Zb. Orz. 1996, s. 1469. 417 cenie EBC lub KE po konsultacji z EBC, w celu doprowadzenia do konsensusu zgodnego z celem stabilności cen, może przyjąć, zmienić lub zrezygnować z centralnych kursów euro w systemie kursów walut. O przyjęciu, zmianie lub rezygnacji z centralnych kursów euro Przewodniczący Rady informuje PE. Umowy zawarte w powyżej opisanym trybie są wiążące dla państw członkowskich i instytucji WE, w tym również dla EBC. Art. 111 TWE zawiera także specjalne uregulowanie dotyczące uprawnień państw członkowskich do samodzielnego regulowania w drodze umownej spraw wchodzących w zakres UGiP. Przepis ust. 5 art. 111 TWE stanowi mianowicie, że bez uszczerbku dla wspólnotowych kompetencji i umów w dziedzinie UGiP państwa członkowskie mogą prowadzić rokowania i zawierać umowy międzynarodowe. 16.6. Skuteczność umów międzynarodowych w porządku prawnym WE Art. 300 ustęp 7 TWE przewiduje, że umowy zawarte zgodnie z postanowieniami tego artykułu wiążą instytucje WE i państwa członkowskie. Umowy takie są ogłaszane w „Dzienniku Urzędowym WE" i stają się w ten sposób częścią porządku prawnego WE. Mogą być powoływane przed sądami krajowymi i ETS19. Umowy międzynarodowe wiążą państwa członkowskie zarówno co do tego, że mają one obowiązek ich przestrzegania, jak również pod tym względem, że mają one obowiązek wprowadzania ich na swoim terytorium i we własnym systemie prawnym. W stosunku do osób fizycznych i prawnych, będących przynależnymi państw członkowskich, umowy międzynarodowe wywołują skutek bezpośredni, to znaczy rodzą bezpośrednio prawa i obowiązki dla tych podmiotów tylko wtedy, gdy umowa expressis verbis to przewiduje. Inaczej niż w przypadku traktatów założycielskich, gdzie istnieje domniemanie bezpośredniego skutku ich postanowień, jeśli przepisy te spełniają warunki konieczne dla wywołania bezpośredniego skutku, czyli są jasne, precyzyjne, doskonałe pod względem prawnym i bezwarunkowe. W orzeczeniu w sprawie International Fruit Company20 ETS przyjął, że wewnętrzny akt wspólnotowy może być podważany przed sądem krajowym z powodu jego sprzeczności z umową międzynarodową wiążącą WE tylko wtedy, jeśli przepisy umowy mają charakter bezpośrednio skutecznych. Podobnie, w konfrontacji z prawem krajowym, umowa międzynarodowa przeważa, jeśli jest bezpośrednio skuteczna. W doktrynie próbowano argumentować, że umowa międzynarodowa, nawet wtedy, gdy nie jest bezpośrednio skuteczna, może prowadzić do unieważnienia 19 Por. sprawa C-182/89 KE przeciwko Francji, Zb. Orz. 1990, 1-4337. 20 Sprawy 21-4/72, Zb. Orz. 1972, s. 1219. 418 sprzecznego z nią aktu prawa wspólnotowego, jeśli akt wspólnotowy był przedmiotem skargi w oparciu o art. 230 TWE. Jednak ETS w kolejnych orzeczeniach potwierdził swoją wcześniejszą tezę, że do unieważnienia aktu prawa wspólnotowego może prowadzić jego sprzeczność tylko z umową bezpośrednio skuteczną21. 16.7. Szczególne rodzaje umów zawieranych przez WE 16.7.1. Układy stowarzyszeniowe Umowy o stowarzyszeniu państw lub terytoriów ze WE stanowią szczególny rodzaj umów międzynarodowych, na mocy których określone państwa, kraje lub terytoria są włączane w ścisłe formy współpracy, pozostając jednocześnie poza obszarem integracji Stowarzyszenie dzieli się na dwa rodzaje ze względu na podstawę normatywną, a także ze względu na to, jakie podmioty mogą uzyskać status stowarzyszonych ze WE: — stowarzyszenie krajów i obszarów zamorskich, stanowiących część państw członkowskich, lecz nie stanowiących części WE. Ten rodzaj stowarzyszenia znajduje podstawę normatywną w art. 182 do 188 TWE; — drugi rodzaj stowarzyszenia dotyczy państw, które pragną nawiązać specjalne stosunki ze WE, a niektóre z nich w przyszłości pragną stać się członkami UE; ten rodzaj stowarzyszenia opiera się na art. 310 TWE. Z uwagi na historię stosunków uprzywilejowanych WE z pewnymi państwami, grupami państw i terytoriami wyróżniamy też cztery rodzaje form tego uprzywilejowania związane z jednej strony z celami, dla realizacji których zostały ustanowione specjalne stosunki, z drugiej zaś strony z podstawami prawnymi, na jakich te specjalne stosunki zostały ustanowione: — specjalne stosunki z krajami postkolonialnymi, które musiały zostać włączone w pewien sposób w obszar integracji; — z krajami zamorskimi, które mimo że nie miały przeszłości kolonialnej nawiązały stosunki szczególne ze WE; — z krajami basenu Morza Śródziemnego, gdzie zapewniona musiała być spójna polityka WE; — z krajami Europy Środkowej i Wschodniej, aspirującymi do członkostwa UE oraz z krajami EOG. 16.7.1.1. Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich Zgodnie z art. 182 ust. 3 TWE celem stowarzyszenia ze WE krajów i terytoriów zamorskich jest popieranie ich rozwoju gospodarczego i społecz- 21 Sprawa C-280/93 Niemcy przeciwko Radzie (Bananas case), Zb. Orz. 1994, 1-4973. 419 nego oraz ustanowienie ścisłych stosunków gospodarczych pomiędzy nimi a całą WE. Dla realizacji tych celów pomiędzy krajami i terytoriami zamorskimi a WE została stworzona strefa wolnego handlu, w ramach której państwa członkowskie stosują takie same zasady w wymianie handlowej, jakie stosują we wzajemnych obrotach. Kraje i terytoria mogą natomiast ustalić wspólną politykę handlową wobec WE, pod warunkiem, że będzie ona jednakowa wobec wszystkich jej członków. W celu przyczyniania się do inwestycji w stopniowy rozwój krajów i terytoriów zamorskich państwa członkowskie stworzyły specjalny Europejski Fundusz Rozwoju (art. 183 ust. 3 TWE). Pierwsza konwencja wykonawcza, określająca działania, jakie miały być podjęte w pierwszym okresie pięcioletnim, została załączona do Traktatu. Kolejne dokumenty dotyczące tych kwestii wydaje Rada, działając jednomyślnie (art. 187 TWE). Czyniąc to Rada uwzględnia dotychczasowe doświadczenia i wyniki integracji oraz zasady wynikające z Traktatu. Powyższy typ stowarzyszenia dotyczy krajów i obszarów zamorskich utrzymujących, jako byłe kolonie, szczególne stosunki z Danią, Francją, Holandią i Wielką Brytanią. Ze względu na szczególny charakter więzi, które nie mają na celu doprowadzenia tych obszarów do członkostwa w UE, układy stowarzyszeniowe podpisane na podstawie art. 182 i nast. TWE nie wymagają utworzenia odrębnych organów wykonawczych w celu realizacji ich postanowień. W ramach tego typu stowarzyszenia EWG podpisała początkowo z państwami Afryki i Madagaskarem umowy z Yaounde z 1964 r. i 1969 r. w oraz również w 1969 r. konwencję z Arusha. . Umowy te gwarantowały obywatelom państw Trzeciego Świata pomoc techniczną i równouprawnienie na zasadzie traktowania narodowego. W dalszej kolejności podpisano w Lome cztery konwencje (1974, 1979,1984 i 1989) pomiędzy EWG a niektórymi państwami Afryki, obszaru Karaibów i Oceanu Spokojnego. Zapewniono w nich podmiotom pochodzącym z państw rozwijających się traktowanie oparte na zasadzie największego uprzywilejowania.Aktualnie wszystkie te umowy zostały zastąpione przez podpisaną 23 czerwca 2000 r. umowę z Cotonou. Jest to umowa o współpracy pomiędzy WE i ich państwami członkowskimi a 77 krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (ACP). Umowa ta stworzyła jednolity system stowarzyszenia. Została ona zawarta na okres 20 lat, z zastrzeżeniem możliwości zrewidowania jej postanowień w okresach pięcioletnich. Do umowy został dołączony, będący jej integralną częścią, protokół finansowy. Obecnie obowiązująca umowa z Cotonou zachowała wynikające z konwencji z Lome jednostronne preferencje celne, jednakże jedynie na okres do 2007 r. Po tej dacie będą miały prawo do korzystania z nich tylko kraje najbiedniejsze. W odniesieniu do pozostałych państw przewidziana została możliwość stosowania dwustronnych preferencji pomiędzy państwami ACP działającymi indywidualnie lub grupowo a WE. Warunki tej współpracy są określane w umowach bilateralnych. Umowa przewiduje także stworzenia instytucjonalnych ram współpracy w postaci Rady Ministrów, Komitetu Ambasadorów oraz Wspólnego Zgromadzenia Parlamentarnego. 420 Na mocy umowy z Cotonou istnieje możliwość korzystania przez państwa ACP z bezzwrotnej pomocy przyznawanej z Europejskiego Funduszu Rozwoju oraz Funduszu Inwestycyjnego. Umowa ta ma zastosowanie do nowych członków przystępujących do UE dopiero po podpisaniu przez wszystkie strony protokołu przystąpienia. Nowe kraje i terytoria zamorskie mogą przystąpić do umowy po zatwierdzeniu przez Radę i po złożeniu aktu przystąpienia. Warunkiem jest, aby poziom rozwoju kandydatów nie odbiegał od sytuacji obecnych sygnatariuszy umowy z regionu Afryki, Karaibów i Pacyfiku. 16.7.1.2. Stowarzyszenie państw Na podstawie art. 310 TWE WE może zawierać z jednym lub kilkoma państwami lub organizacjami międzynarodowymi umowy ustanawiające stowarzyszenie. Umowy te obejmują dwustronne prawa i obowiązki, wspólne działania i specjalne procedury. Tworzą one specyficzne związki uprzywilejowane z państwami trzecimi, których szczególny charakter znajduje oparcie w prawie wspólnotowym22. Na ogół układy zawierane w oparciu o art. 310 TWE mają na celu doprowadzenie państw stowarzyszonych do członkostwa w UE. Z tego powodu układy w różnym zakresie stopniowo realizują zasady współpracy w ramach rynku wewnętrznego, po to aby państwo stowarzyszone w sposób należyty przygotowało się do członkostwa. Układy stowarzyszeniowe tego typu tworzą zwykle pewną strukturę instytucjonalną składającą się z: — Rady Stowarzyszenia skupiającej w równej liczbie przedstawicieli członków rządu państwa stowarzyszonego i członków Rady i KE. Rada Stowarzyszenia podejmuje decyzje i wykonuje funkcję rozstrzygania sporów; — Komitetu Stowarzyszenia, posiadającego kompetencje wykonawcze; — Wspólnego Komitetu Parlamentarnego, składającego się z przedstawicieli PE i parlamentu odnośnego państwa stowarzyszonego. W historii WE zawarto wiele umów stowarzyszeniowych w oparciu o art. 310 TWE. W kolejności zawarto je z Turcją i Grecją, Cyprem i Maltą. Obecnie WE mają zawarte umowy stowarzyszeniowe ze wszystkimi państwami Maghrebu (Algieria, Maroko i Tunezja), a także z Egiptem, Jordanią, Libanem, Syrią i Izraelem. Państwa trzecie zobowiązują się do przyznania towarom wspólnotowym klauzuli najwyższego uprzywilejowania, a WE ze swej strony wprowadziła jednostronną zerową taryfę celną, lub — w odniesieniu do towarów wrażliwych — taryfę obniżoną. Wszystkie te umowy tworzą wspólnie zręby polityki WE w basenie Morza Śródziemnego. 22 Sprawa 12/86, Demirel przeciwko Stadt Schwabisch Gummund, Zb. Orz. 1987, s. 3719. '¦•':. 421 Układy z państwami Maghrebu i niektóre postanowienia umowy z Turcją nakładają na państwa członkowskie obowiązek jednakowego z własnymi obywatelami traktowania obywateli państw stowarzyszonych w zakresie warunków pracy, płac i spraw socjalnych. Warunkiem jest jednak, aby przebywali oni legalnie na ich terytoriach. Szczególną grupę umów stowarzyszeniowych tworzą układy zawarte z państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Zawarto je kolejno z Polską, Węgrami, Czechosłowacją (która następnie podzieliła się na dwa oddzielne państwa), Rumunią, Bułgarią, Słowenią, Litwą, Łotwą i Estonią. Układy te, niezależnie od tego, że pozwalają państwom stowarzyszonym uzyskać korzystniejsze warunki wymiany towarowej (strefa wolnego handlu), to dodatkowo stanowią podstawę dla regularnego dialogu politycznego z UE. Dlatego określane są mianem Układów Europejskich. Traktowane są jako instrument przygotowujący do pełnego członkostwa w UE. Ze względu na dialog polityczny, zostały one, jako wykraczające poza zakres kompetencji WE, zawarte przez WE i państwa członkowskie. Mają one zatem charakter umów mieszanych. 16.7.1.3. Europejski Obszar Gospodarczy Podstawę EOG stanowi Układ z Porto z 2 maja 1992 r. Podpisano go pomiędzy państwami tworzącymi dwa ugrupowania gospodarcze: EWG i EFTA (w jej skład wchodziły wówczas Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Norwegia, Szwecja i Szwajcaria). Celem podpisania Układu z Porto było stworzenie jednorodnego obszaru gospodarczego, rządzącego się prawami europejskiego rynku wewnętrznego, lecz bez potrzeby uzyskiwania przez państwa EFTA członkostwa w WE. Postanowienia Układu z Porto obejmują: cztery swobody, wspólnotowe reguły konkurencji, przepisy horyzontalne związane z czterema wolnościami, w tym politykę socjalną, środowiska i ochronę konsumentów oraz zasady współpracy poza zakresem czterech swobód, w tym wzajemne informowanie się i konsultacje w ramach komitetu mieszanego. Zakres postanowień umowy sprawia, że skutkiem jej stało się faktyczne rozszerzenie obszaru oddziaływania prawa wspólnotowego bez jednoczesnego powiększenia liczby członków WE. Przyszłość EOG jest niepewna od chwili, gdy trzy państwa EFTA, to jest: Austria, Finlandia i Szwecja przystąpiły do UE. Szwajcaria natomiast nie ratyfikowała Układu z Porto. W ten sposób w chwili obecnej EOG obejmuje współpracę WE z Norwegią, Islandią i Liechtensteinem. Stwarza jednak w dalszym ciągu istotne ramy dla tych państw, które pragnąc uczestniczyć w europejskiej współpracy gospodarczej nie będą chciały lub mogły stać się członkami UE. 16.7.2. Traktaty akcesyjne Traktaty akcesyjne stanowią szczególny rodzaj wielostronnej umowy międzynarodowej zawieranej przez państwa członkowskie UE z państwem lub państwami 422 trzecimi Ten szczególny charakter wynika z faktu, że ich bezpośrednim skutkiem jest powiększenie UE o nowych członków. Od wejścia w życie Traktatu z Ma-astricht warunki przystąpienia do Unii reguluje art. 49 TUE, który zastąpił trzy dotychczas obowiązujące w tej mierze przepisy: art. 237 TWE, art. 205 TEWEA i art. 98 TEWWiS. Obecnie, wraz z przyjęciem do UE nowe państwo staje się automatycznie członkiem trzech WE (od lipca 2002 r. dwóch). Umowy te obejmują zarówno treść polityczną, jak i gospodarczą. Stanowią element prawa konstytucyjnego WE. Ranga konstytucyjna umów akcesyjnych wynika z faktu, że każdorazowo wprowadzają one zmiany do traktatów założycielskich. Samo przyjęcie nowego członka jest również aktem o charakterze politycznym. Podjęcie decyzji w tej sprawie wymaga jednomyślności wszystkich członków UE i zgody wszystkich instytucji wspólnotowych23. 23 Szerzej na temat umów akcesyjnych oraz negocjacji prowadzących do uzyskania członkostwa UE w rozdziale 17. 423 Jan Barcz >| pm Prawne aspekty procesu J[/ # rozszerzenia Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny Literatura: J. Barcz, Struktura przyszłego traktatu akcesyjnego RP do UE wraz z wybranymi odniesieniami konstytucyjnoprawnymi, w: Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2001, s. 289 i nast; J. Barcz, Traktat akcesyjny. Zagadnienia prawne i strukturalne, Prawo Europejskie i Międzynarodowe 2003, nr; W. Czapliński (red.) Poland's Way to the European Union. Legał Aspects, Warsaw 2002; Spotkania Rady Europejskiej 1993-2002. Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53; (Materiały nt. spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze) -Monitor Integracji Europejskiej 2003, nr 62; Negocjacje członkowskie. Polska na drodze do Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, wyd. 2, Warszawa 2000; J. Barcz, A. Michoński (red.) Negocjacje w sprawie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Wybrane problemy, Warszawa 2002; J. Planiavova-Latanowicz (red.), Dokumentacja akcesyjna. Dokumenty dotyczące przystąpienia do Unii Europejskiej Austrii, Finlandii i Szwecji, t. III, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1998; Wybór dokumentów. Traktat Akcesyjny - Traktaty stanowiące podstawę Unii - Prawo polskie - Dokumenty. Wstęp, wybór i opracowanie J. Barcz, A. Michoński, Warszawa 2003 (szczególnie wprowadzenie). Podstawa prawna przyjęcia państwa do UE 17.1.1. Jednolita podstawa prawna akcesji — art. 49 TUE TUE określił w art. 49 (w brzmieniu Traktatu z Maastricht - art. 0) jednolitą podstawę prawną przyjęcia państwa do UE. Poprzednio warunki przyjęcia nowego państwa członkowskiego były określone w poszczególnych traktatach ustanawiających WE (w art. 98 TEWWiS, art. 237 TWE i art. 205 TEWEA), przy czym poszczególne regulacje różniły się między sobą: o ile podstawę prawną przyjęcia państwa do EWWiS była jednogłośna decyzja Rady, o tyle podstawą uzyskania członkostwa w EWG i EWEA była umowa międzynarodowa (traktat akcesyjny). Wynikała stąd stosunkowo skomplikowana struktura dokumentów akcesyjnych1. Patrz szczegółowo w pkt. 4 niniejszego rozdziału. 425 W myśl art. 49 TUE — „Każde państwo europejskie, które szanuje zasady określone w artykule 6 ustęp 1, może ubiegać się o członkostwo w Unii W tym celu składa ono swój wniosek Radzie, która podejmuje decyzje, stanowiąc jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej bezwzględną większością głosów jego członków. Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a Państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". W art. 49 TUE określone są cztery główne problemy związane z akcesem państwa do UE: — ogólne przesłanki (wymogi) warunkujące przystąpienie państwa do Unii (zdanie pierwsze); — wewnętrzna procedura po stronie UE w sprawie przyjęcia nowego państwa członkowskiego (zdanie drugie akapitu pierwszego); — obszar regulacji traktatu akcesyjnego, który jest podstawą uzyskania przez państwo kandydujące członkostwa w Unii i który reguluje w szczególności „warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach" (zdanie pierwsze akapitu drugiego); — procedura związania się traktatem akcesyjnym, która jest warunkowana dopełnieniem wymogów konstytucyjnych ratyfikacji w „umawiających się Państwach" (zdanie ostatnie akapitu drugiego). 17.1.2. Przesłanki przyjęcia państwa do UE W sposób ogólny przesłanki te formułuje zdanie pierwsze art. 49 TUE, przy czym przesłanki te zostały sprecyzowane w innych dokumentach UE. Szczególne znaczenie ma deklaracja Rady Europejskiej, przyjęta podczas posiedzenia w Kopenhadze (21 - 22 czerwca 1993 r.), w której po raz pierwszy UE stwierdziła możliwość przyjęcia nowych demokracji EŚiW do UE i jednocześnie sprecyzowała przesłanki, jakie państwa te powinny spełnić (tzw. kryteria kopenhaskie). W deklaracji tej stwierdzono m.in.: „Państwa stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, które wyrażą taką chęć, zostaną członkami Unii Państwa te zostaną przyjęte do Unii, gdy tylko będą w stanie wypełnić obowiązki wynikające z członkostwa, poprzez spełnienie odpowiednich warunków politycznych i gospodarczych. Członkostwo w Unii wymaga: — osiągnięcia przez państwo kandydujące stabilności w dziedzinie instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, respektowanie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; — istnienie sprawnej gospodarki rynkowej oraz możliwości sprostania naciskowi konkurencji i sił rynkowych funkcjonujących wewnątrz Unii; 426 I i — zdolności do wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa, w szczególności z realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i pieniężnej. Zdolność Unii do przyjęcia nowych członków, przy jednoczesnym zachowaniu tempa integracji europejskiej jest również ważnym czynnikiem, leżącym w ogólnie pojętym interesie zarówno Unii, jak i państw kandydujących do członkostwa". Biorąc pod uwagę art. 49 TUE i deklarację kopenhaską można określić następującą listę warunków, jakie powinno spełnić państwo kandydujące, aby uzyskać członkostwo w Unii: — wymóg „europejskości": jest traktowany elastycznie, jeśli uwzględni się, że Turcja ma status państwa kandydującego do członkostwa; realistyczna (choć odległa) jest też perspektywa ubiegania się o członkostwo w UE państw nie leżących „w Europie" (np. z Basenu Morza Śródziemnego, czy niektórych państw azjatyckich); — wymóg „funkcjonującej demokracji": nastąpiła w tej dziedzinie znacząca ewolucja — w poprzednim brzmieniu Traktatu z Maastricht (art. 0) art. 49 TUE nie zawierał wyraźnego nawiązania do art. F (obecny art. 6) TUE. Dopiero TA, precyzując art. 6 wprowadził jednocześnie do art. 49 bezpośrednie nawiązanie do art. 6 ust. 1 („Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich"). W ten sposób dokonano swoistego „uwspólnotowienia" (tzw. pierwszego kryterium kopenhaskiego), które obecnie jest wymogiem traktatowym (prawa pierwotnego); — wymóg „funkcjonującej gospodarki rynkowej" (tzw. drugie kryterium kopenhaskie), na który składają się dwa zasadnicze elementy: 1) zdolność wywiązania się z zobowiązań (wynikających z przynależności do unii politycznej, gospodarczej i pieniężnej); 2) zdolność sprostania konkurencji i wymogom rynkowym wewnątrz Unii; — zdolność EU do przyjęcia nowych członków: zważyć bowiem należy, że zbliżająca się „fala" rozszerzenia różni się istotnie od poprzednich, przede wszystkim liczbą państw kandydujących oraz stopniem ich „wydolności" ekonomicznej i politycznej; ich przyjęcie będzie oznaczać prawie podwojenie liczby państw członkowskich i pogłębienie dyferencjacji wśród nich. 17.1.3. Skutki prawne przystąpienia państwa do UE Zasadniczym skutkiem przystąpienia państwa do UE jest uzyskanie przez takie państwo pełni praw państwa członkowskiego i konieczność wypełniania wszystkich zobowiązań, wynikających z członkostwa. W toku akcesu należy mieć szczególnie na względzie dwie zasadnicze okoliczności: — państwo, decydując się na przystąpienie do UE, musi przystąpić do Unii jako całości, tzn. do wszystkich Wspólnot działających w I filarze, 427 r do II i III filaru oraz do „dachu" i „fundamentu" Unii Nie jest możliwe „wybiórcze" przystąpienie do jednej ze WE, czy też do jednego z filarów (warunek ten dotyczy również potencjalnego wystąpienia z UE)2; państwo, przystępując do UE, musi przejąć całość zasobu prawnego UE, tzn. prawo pierwotne UE i prawo stanowione w UE, łącznie z tzw. wspólnotowym zasobem prawnym (acąuis communautaire). W toku negocjacji akcesyjnych możliwe jest uzgodnienie pewnych wyjątków od tej zasady, ujętych w tzw. okresy przejściowe. Ich istota polega na tym, że państwo przystępujące zobowiązuje się w określonym obszarze zakończyć dostosowanie do standardów unijnych w ściśle określonym terminie po uzyskaniu członkostwo w UE. Unia nie dopuszcza jednak zasadniczo wyjątków bezterminowych i generalnych (nieograniczonych przedmiotowo). Okresy przejściowe muszą dotyczyć ściśle określonej materii i obejmować ściśle określony czas. Ustalone w negocjacjach akcesyjnych okresy przejściowe są częścią traktatu akcesyjnego (Aktu dotyczącego warunków przystąpienia). 17.1.4. Stwierdzenie wypełnienia warunków przystąpienia Wymienione wyżej wymogi, warunkujące uzyskanie członkostwa były w odniesieniu do państw kandydujących na bieżąco kontrolowane. Podczas posiedzenia w Luksemburgu (12 -13 grudnia 1997 r.) Rada Europejska zadecydowała na wniosek KE, iż począwszy od 1998 r. KE przedkładać jej będzie okresowe raporty nt. postępów poszczególnych państw kandydujących na drodze do UE. Pierwsze takie raporty zostały przedłożone przez KE w listopadzie 1998 r., a kolejne przedkładane były co roku, zwykle na przełomie października i listopada. Oceniały one stopień spełnienia przez państwa kandydujące omówionych wyżej kryteriów (struktura raportów odpowiadała generalnie kryteriom — po raz pierwszy w 2001 r. struktura raportów zaczęła uwzględniać też poszczególne obszary negocjacyjne). Szczególne, dodatkowe wymogi sformułowała Rada Europejska w odniesieniu do państw, którym przyznano status kandydatów podczas posiedzenia w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.) - Bułgaria, Litwa, Łotwa, Malta, Rumunia, Słowacja i Turcja. Rada Europejska zwróciła się do tych państw3 o załatwienie otwartych jeszcze sporów terytorialnych i innych „związanych z tym kwestii". Jeśli nie byłoby to możliwe w wymiernym czasie, zainteresowane państwa miały zwrócić się o załatwienie sporu do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Rada Europejska zapowiedziała monitorowanie sytu- acji i wyraziła oczekiwanie, że sprawy te zostaną załatwione najpóźniej do końca 2004 r. Kwestie te zostały rozwiązane dwustronnie przez państwa, które podpisały 16 kwietnia 2003 r. Traktat akcesyjny. Natomiast potencjalnie warunki to nadal podlegają monitorowaniu w odniesieniu do Bułgarii, Rumunii i Turcji (oraz - można zakładać - do pretendujących do członkostwa w UE państw bałkańskich). Również po podpisaniu 16 kwietnia 2003 r. Traktatu akcesyjnego trwa proces monitorowania wywiązania się przez 10 państw sygnatariuszy Traktatu ze zobowiązań akcesyjnych. Podczas spotkania w Kopenhadze (12 - 13 grudnia 2002 r.) KE zobowiązana została do kontynuacji monitorowania, a w szczególności przedstawi specjalny raport w tej sprawie na sześć miesięcy przed zakładanym akcesem. Niezależnie od tego do Traktatu akcesyjnego włączono dwie tzw. specjalne klauzule ochronne, które umożliwiają KE, w przypadku jeżeli jedno z nowych państw członkowskich nie będzie wywiązywało się ze zobowiązań akcesyjnych, zawieszenie działania odpowiednich obszarów rynku wewnętrznego lub polityk sektorowych.4 Osiągnięcie natomiast przez Unię zdolności do przyjęcia nowych państw członkowskich przebiegało w dwóch zasadniczych etapach: — pierwszy etap obejmował reformę budżetu UE, która koncentrowała się na sfinansowaniu zbliżającego się rozszerzenia. Chodzi o to, że żadne z państw kandydujących po uzyskaniu członkostwa nie będzie tzw. płatnikiem netto, a wręcz przeciwnie będą one beneficjentami środków z funduszy strukturalnych. Stosowną reformę przeprowadzono w ramach programu Agenda 2000, przedłożonego w formie projektu przez KE 16 lipca 1997 r.5 i zaakceptowanego przez Radę Europejską podczas posiedze- 1 nia w Berlinie 24-25 marca 1998 r.; — drugi etap obejmował przygotowanie instytucjonalne UE do działania w warunkach prawie podwojenia liczby państw członkowskich. Problemy te były przedmiotem obrad Konferencji Międzyrządowej 2000, proponowane zmiany instytucjonalne zostały zatwierdzone na szczeblu politycznym przez Radę Europejską podczas posiedzenia w Nicei (7-11 grudnia 2001 r.) i ujęte w postanowieniach Traktatu z Nicei, pod- n pisanym 26 lutego 2001 r. W „Deklaracji w sprawie przyszłości Unii" (zawartej w Akcie końcowym, dołączonym do TN) stwierdzono (w punkcie drugim deklaracji), że wraz z ratyfikacją TN Unia osiągnie gotowość instytucjonalną do przyjęcia nowych państw członkowskich. TN wszedł w życie 1 lutego 2003 r. I 2 Por. rozdział 2. 3 Presidency Condusions. Helsinki European Council (punkt I.2.). 428 4 Punkt 17.4. 5 Agenda 2000. For a stronger and wider Union. European Commission. Bulletin of the European Union. Suplement 5/97. ¦¦¦.;v,o 429 17.2. Zasady proceduralne i struktura akcesu Art. 49 TUE określa procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego. Obejmuje ona trzy zasadnicze obszary, które wzajemnie się nakładają i uzupełniają: — procedurę „wewnątrzunijną", czyli powiązanie procesu przyjęcia państwa ze spełnieniem pewnych wymogów po stronie UE; — negocjacje akcesyjne, które prowadzą do uzgodnienia tekstu traktatu akcesyjnego; z formalnego punktu widzenia negocjacje akcesyjne prowadzone są między państwem kandydującym a państwami członkowskimi UE, niemniej jednak istotny jest udział merytoryczny instytucji WE; — procedurę prawnomiędzynarodową, prowadzącą do związania się traktatem akcesyjnym przez wszystkie umawiające się państwa (proces ratyfikacyjny i wejście traktatu w życie w oznaczonym dniu, skutkujący członkostwem państwa przystępującego w UE). 17.2.1. Wymogi proceduralne po stronie UE W tym obszarze procesu akcesji można wyodrębnić następujące główne etapy: — Zgłoszenie przez zainteresowane państwo wniosku o członkostwo. Składany jest on do Rady Europejskiej (na ręce Przewodniczącego Rady Europejskiej, którym jest szef państwa lub rządu państwa sprawującego w danym półroczu Prezydencję). Następujące państwa kandydujące przedłożyły wnioski o członkostwo: — 14 kwietnia 1987 r. : \ — Turcja, — 4 lipca 1990 r. — Cypr, — 16 lipca 1990 r. '"' ""'"'. —Malta, — 1 kwietnia 1994 r. —Węgry, — 8 kwietnia 1994 r. — Polska, — 22 czerwca 1995 r. — Rumunia, — 27 czerwca 1995 r. — Słowacja, — 13 października 1995 r. — Łotwa, — 24 listopada 1995 r. — Estonia, — 8 grudnia 1995 r. —Litwa, ; —14 grudnia 1995 r. ¦ " —Bułgaria, — 17 stycznia 1996 r. —Czechy, ' > ' — 10 czerwca 1996 r. — Słowenia. — Rada Europejska decyduje o rozpoczęciu procedury i zwraca się do KE o opinię wstępną, dotyczącą stopnia spełnienia przez państwo przedkładające wniosek wymogów członkostwa; — KE przedkłada Radzie Europejskiej opinię wstępną (tzw. avis) o państwie zgłaszającym wniosek; — Rada Europejska podejmuje decyzje, stanowiąc jednogłośnie, w spra-wie przyznania danemu państwo statusu kandydata i rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych. 430 Podczas posiedzenia w Luksemburgu (12 - 13 grudnia 1997 r.) Rada Europejska przyznała status kandydatów i postanowiła rozpocząć negocjacje akcesyjne z następującymi państwami: — Czechami, — Cyprem, — Estonią, — Polską, — Słowenią, — Węgrami. Grupę tych państw określano jako „grupę 5 + 1" (państwa ESiW oraz Cypr), „pierwszą grupę kandydatów" lub „grupę luksemburską" (od miejsca podjęcia decyzji przez Radę Europejską). Negocjacje akcesyjne z tymi państwami rozpoczęły się 31 marca 1998 r. Podczas posiedzenia w Helsinkach (10 - 11 grudnia 1999 r.) Rada Europejska przyznała status kandydatów i postanowiła rozpocząć negocjacje akcesyjne (z wyjątkiem Turcji) z następującymi państwami: — Bułgarią, — Litwą, — Łotwą, — Maltą, — Rumunią, — Słowacją, — Turcją (przy czym Turcji przyznano status kandydata, lecz postanowiono nie rozpoczynać jeszcze negocjacji akcesyjnych). Grupę tę określano początkowo jako „drugą grupę państw kandydujących" lub jako „grupę helsińską" (od miejsca podjęcia decyzji przez Radę Europejską). Negocjacje akcesyjne z tą grupą państw (z wyjątkiem Turcji) rozpoczęły się 14 lutego 2000 r. — Następuje etap negocjacji akcesyjnych, które kończą się ustaleniem projektu traktatu akcesyjnego (patrz szczegółowo punkt następny); — Ustalony projekt traktatu akcesyjnego jest przedkładany Radzie Europejskiej, która przed podjęciem decyzji kieruje projekt traktatu: a) do Parlamentu Europejskiego, który wyraża zgodę na traktat „bezwzględną większością głosów jego członków" — jest to tzw. avis confor-me (wyrażenie „zgody" oznacza, że pozytywny wynik głosowania w PE jest warunkiem zaakceptowania traktatu przez Radę Europejską); b) do KE, u której Rada Europejska „zasięga opinii", jest to tzw. avis defi-nitif, przy czym opinią tą nie jest związana; — Rada Europejska podejmuje decyzję aprobującą projekt traktatu akcesyjnego, stanowiąc jednogłośnie; — Traktat akcesyjny jest uroczyście podpisywany przez przedstawicieli państw członkowskich UE i państwa przystępującego, po czym rozpoczyna się procedura ratyfikacji traktatu w tych państwach (etap prawnomiędzynarodowy)6. Patrz szczegółowo pkt. 4 niniejszego rozdziału. 431 17.2.2. Struktura i zasady negocjacji akcesyjnych 17.2.2.1. Podmioty prowadzące negocjacje Negocjacje akcesyjne prowadzone są między państwem kandydującym a państwami członkowskimi. Z tego względu ujęte są one w ramy Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej (Intergovernmental Accession Conference). Po stronie państw kandydujących szefem delegacji jest minister spraw zagranicznych, natomiast bieżące negocjacje prowadzi jego zastępca (deputy), określany jako główny negocjator7. Międzyrządowe Konferencje Akcesyjne odbywają się na szczeblu szefów delegacji (szczeblu ministerialnym), z udziałem ministrów spraw zagranicznych państwa kandydującego i państw członkowskich (zwykle przy końcu półrocznego okresu sprawowania Prezydencji przez dane państwo członkowskie, a więc w czerwcu i w grudniu) i na szczeblu zastępców (de-putieś), z udziałem głównych negocjatorów z państw kandydujących i przedstawicieli państw członkowskich w randze ambasadora, skupionych w COREPER, który jest organem pomocniczym Rady (na tym szczeblu Konferencja obraduje zwykle dwa razy podczas półrocznego okresu każdej Prezydencji). Istotną rolę merytoryczną spełniają w toku negocjacji akcesyjnych — po stronie UE — Rada Europejska i Rada (szczególnie działająca w składzie ministrów spraw zagranicznych — Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych), jako instytucje międzyrządowe oraz KE (która jest odpowiedzialna za przeprowadzenie etapu przeglądu prawa /screeningu/ i spełnia istotne funkcje merytoryczno-koordynacyjne podczas negocjacji merytorycznych). W ramach KE wiodącą rolę odgrywa w tej mierze Dyrekcja Generalna do Spraw Rozszerzenia (DG ELARG), w skład której wchodzą zespoły do spraw poszczególnych krajów kandydujących. Dyrekcja ta w szczególności odpowiada za przeprowadzenie przeglądu prawa (screeningu), koordynuje przygotowanie wspólnych stanowisk negocjacyjnych państw członkowskich UE, reprezentuje KE w dyskusjach dotyczących rozszerzenia w Radzie, przygotowuje projekty aktów prawnych dotyczących negocjacji akcesyjnych oraz koordynuje wszelkie działania techniczne związane z procesem rozszerzenia. Zespołem do Spraw Polski kierowała pani Francoise Gaundenzi, na czele DG ELARG stał podczas negocjacji akcesyjnych z Polską dyrektor generalny Eneko Landaburu, a dyrekcja podlegała komisarzowi do spraw rozszerzenia, Giinterowi Verheugenowi. 7 Struktura mechanizmu negocjacyjnego w państwach kandydujących (z wyjątkiem roli Ministra Spraw Zagranicznych jako szefa delegacji) jest różnorodna. W odniesieniu do Polski — patrz rozdział 19. 432 i 17.2.2.2. Zasadnicze etapy negocjacji Negocjacje akcesyjne przebiegają w dwóch zasadniczych etapach: Pierwszy etap obejmuje tzw. przegląd prawa (screening — od ang. to screen — przeglądać, prześwietlać). Etap ten składa się z dwóch części: — sesji wielostronnych — biorą w nich udział wszystkie państwa kandydujące; podczas takich sesji eksperci KE omawiają zasób prawny UE w danym obszarze negocjacyjnym, przedstawiciele państw kandydujących mogą zaś zwracać się o niezbędne wyjaśnienia; — sesji dwustronnych, które prowadzone są przez przedstawicieli KE indywidualnie z poszczególnymi państwami kandydującymi; podczas tych sesji badany jest stopień zgodności prawa krajowego państwa kandydującego z prawem UE; rozmowy prowadzone są na podstawie przedkładanych przez KE list przeglądu prawa (tzw. list screeningowych): lista A obejmuje wiążące akty prawne UE, lista B różnego rodzaju istotne akty o charakterze niewiążącym. Etap przeglądu prawa w danym obszarze negocjacyjnym kończy się — po stronie KE — sporządzeniem stosownego raportu screeningowego, natomiast po stronie państwa kandydującego sporządzeniem stanowiska negocjacyjnego w tym obszarze negocjacyjnym. W stanowisku negocjacyjnym państwo kandydujące określa stopień zgodności swojego prawa krajowego z prawem UE. Ma zasadniczo trzy możliwości, a mianowicie stwierdza, że: — w danym obszarze negocjacyjnym prawo krajowe odpowiada wymogom prawa UE; — istnieją problemy natury technicznej, w toku procesu dostosowawczego prawo krajowe osiągnie jednak w zakładanym dniu uzyskania członkostwa zgodność z prawem UE; — istnieją zasadnicze problemy, wymagające negocjacji i uzgodnienia okresów przejściowych (w celu dostosowania swojego prawa krajowego już po uzyskaniu członkostwa). Stanowisko negocjacyjne jest przekazywane w Brukseli ambasadorowi państwa członkowskiego przy WE, które sprawuje Prezydencję. Drugi etap negocjacji akcesyjnych obejmuje tzw. negocjacje merytoryczne. O ich rozpoczęciu decyduje Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (czyli w składzie ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich). Negocjacje merytoryczne rozpoczynają się oficjalnie z chwilą przekazania państwu kandydującemu podczas Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej wspólnego stanowiska (CP — Common Position) państw członkowskich. Wspólne stanowisko jest przygotowywane w kilku etapach: jego projekt (DCP — Draft Common Position) opracowuje KE - DG ELARG w porozumieniu z innymi (właściwymi w odniesieniu do danego obszaru negocjacyjnego) dyrekcjami generalnymi KE. Projekt wspólnego stanowiska jest kierowany następnie do Rady — do Grupy do Spraw Rozszerzenia w Sekretariacie Rady, która prowadzi uzgodnienia z państwami członkowskimi Wynik tych uzgodnień jest akceptowany przez COREPER i — formalnie — przez Radę UE. 433 Po otwarciu negocjacji w danej dziedzinie (otrzymaniu wspólnego stanowiska) państwo kandydujące przygotowuje odpowiedź — wyczerpujące objaśnienia do kwestii poruszonych we wspólnym stanowisku. Następuje faza negocjacji Po uzgodnieniu stanowiska dany obszar negocjacyjny zostaje tymczasowo zamknięty, co jest zazwyczaj ogłaszane podczas Międzyrządowej Konferencji Ak-cesyjnej na szczeblu ministerialnym. Podstawową zasadą akcesyjnych negocjacji merytorycznych jest przy tym, iż „nic nie jest ostatecznie zamknięte, dopóki wszystko nie jest zamknięte". Oznacza to, iż każdy prowizorycznie zamknięty obszar negocjacyjny może być w każdej chwili ponownie otwarty, bądź ze względu na problemy występujące w powiązaniu z innym obszarem negocjacyjnym, bądź ze względu na trudności w procesie dostosowawczym w państwie kandydującym, bądź w związku z ustalaniem generalnego pakietu. W końcowym etapie negocjacji akcesyjnych jest przygotowywany projekt traktatu akcesyj-nego8. Zamknięcie negocjacji i przyjęcie projektu traktatu akcesyjnego następuje podczas ostatniego posiedzenia Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej na szczeblu ministrów spraw zagranicznych. 17.2.2.3. Struktura obszarów negocjacyjnych Negocjacje akcesyjne podzielone są na następujących 31 obszarów negocjacyjnych: 1. Swobodny przepływ towarów, 2. Swobodny przepływ osób, 3. Swoboda świadczenia usług, 4. Swobodny przepływ kapitału, : ¦ p 5. Prawo spółek, ,\ 6. Polityka konkurencji, , 7. Rolnictwo, : , 8. Rybołówstwo, / ¦ 9. Polityka transportowa, ] 10. Podatki, 11. Unia Gospodarcza i Pieniężna, x 12. Statystyka, . 13. Polityka społeczna i zatrudnienie, 14. Energia, , 15. Polityka przemysłowa, 16. Małe i średnie przedsiębiorstwa, , 17. Nauka i badania, >. 18. Edukacja, kształcenie i młodzież, 19. Telekomunikacja i technologie informacyjne, 20. Kultura i polityka audiowizualna, 21. Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych, 8 Por. pkt. 4.5. niniejszego rozdziału. 434 22. Środowisko, 23. Ochrona konsumentów i zdrowia, 24. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, ;'' Y':;-'v 25. Unia celna, 26. Stosunki zewnętrzne, '¦.:'¦' 27. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, . r . 28. Kontrola finansowa, 29. Finanse i budżet, 30. Instytucje, 31. Sprawy inne. Negocjacje akcesyjne podzielone są strukturalnie według wyżej wymienionych obszarów negocjacyjnych, Niektóre obszary — ze względu na ich zakres — dzielone są zwykle na mniej obszerne działy (np. rolnictwo, ochrona środowiska, polityka regionalna i instrumenty strukturalne). W ostatnich dwóch obszarach — instytucje i sprawy inne, podczas dotychczasowych fal rozszerzenia negocjacje prowadzono na samym końcu. Nie były one skomplikowane i sprowadzały się do technicznego dopasowania postanowień traktatów ustanawiających WE i UE do nowej liczby państw członkowskich. Sytuacja zmieniła się zasadniczo podczas obecnego procesu rozszerzenia, m.in. ze względu na liczbę państw kandydujących. Stąd też konieczne stało się „przygotowanie instytucjonalne" UE, co nastąpiło w TN. Jednocześnie, deklaracja nr 20 Aktu końcowego dołączonego do TN (Deklaracja w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej), zawierała propozycje alokacji miejsc w instytucjach i rozdziału głosów ważonych. Propozycje te stały się podstawą wspólnego stanowiska (CP) państw członkowskich w sprawach instytucjonalnych, a następnie znalazły wyraz w Traktacie akcesyjnym. 17.3. Ramy prawne obecnego procesu rozszerzenia 17.3.1. Strategia rozszerzenia Decyzja o rozpoczęciu procesu rozszerzenia w odniesieniu do nowych demokracji EŚiW znalazła wyraz — jak wspominano — w deklaracji Rady Europejskiej przyjętej podczas posiedzenia w Kopenhadze (21 - 22 czerwca 1993 r.). W deklaracji tej sformułowano generalne wymogi, jakie muszą spełnić państwa chętne do akcesu. Niezależnie od tych wymogów natury politycznej i ekonomicznej, państwa zamierzające przystąpić do UE musiały rozpocząć proces dostosowania swojego prawa krajowego do wspólnotowego zasobu prawnego oraz reguł i standardów ustanawianych w ramach II i III filara. Obowiązek taki precyzowały m.in. Układy Europejskie ustanawiające stowarzyszenie, które nakładały na państwa stowarzyszone obowiązek zbliżenia istniejącego i przyszłego prawa krajowego do prawa wspólnotowego, podkreślając iż jest to istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej danego państwa stowarzyszonego ze WE. 435 Komisja Europejska sprecyzowała oczekiwania w tej dziedzinie w tzw. Białej Księdze z 3 maja 1995 r. w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych EŚiW do integracji z jednolitym rynkiem EU. Przegląd postępów w procesie dostosowawczym odbywał się w ramach spotkań instytucji stowarzyszeniowych utworzonych na mocy Układów Europejskich (Rady, Komitetu i Wspólnej Komisji Parlamentarnej), w raportach KE o postępie danego państwa na drodze do UE i — naturalnie — w ramach negocjacji akcesyjnych. Niezależnie od dostosowania prawa krajowego, zasadnicze znaczenie miało również w tym procesie tworzenie efektywnie funkcjonującej administracji (tzw. tworzenie instytucji). Natomiast, jeśli chodzi o sam przebieg procesu rozszerzenia (negocjacji akcesyjnych), to po stronie UE strategia tego procesu zaczęła konkretyzować się stosunkowo późno i w znacznej mierze pod naciskiem państw kandydujących (niezależnie od podkreślania konieczności i nieodwracalności procesu rozszerzenia). Ramy tej strategii określono bardziej szczegółowo podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.), wraz z podjęciem decyzji o nadaniu statusu kandydata następnej grupie państw. Zaostrzył się więc nie tylko problem sprecyzowania daty przyjęcia pierwszej grupy państw kandydujących, ale też określenia, o które państwa będzie chodzić (nakładały się na to nie tylko delikatne relacje w ramach „grupy luksemburskiej" i „grupy helsińskiej", lecz przede wszystkim między tymi grupami). Rada Europejska określiła w tej sytuacji trzy wiodące reguły strategii negocjacji akcesyjnych: — proces akcesji ze wszystkimi państwami ma odbywa się „w tych samych jednolitych ramach" i wszystkie państwa kandydujące biorą „udział w procesie akcesyjnym na równych prawach"9; — w toku negocjacji akcesyjnych każdy z kandydatów oceniany ma być stosownie do indywidualnych postępów, jakie uczynił; — w szczególności miało to oznaczać, że państwa kandydujące, które później rozpoczęły negocjacje akcesyjne, mogą dołączyć z czasem do tych państw, które negocjacje akcesyjne prowadzą (przy czym Rada Europejska zwróciła uwagę na konieczność odpowiedniego postępu również w dostosowaniu prawa krajowego). Strategię tę określano zwięźle jako zasadę dyferencjacji w odniesieniu do państw kandydujących (czyli różnicowania w ramach państw kandydujących w zależności od postępu w procesie dostosowawczym i indywidualnego postępu w negocjacjach akcesyjnych), lub też — bardziej nieformalnie — jako zasadę regat („kto lepszy, ten pierwszy"). „The European Council reaffirms the inclusive naturę of the accession process, which now comprises 13 candidate States within a single framework. The candidate States are participating in the accession process on an equal footing". Punkt 1.2. Konkluzji Prezydencji 436 Istotne sprecyzowanie strategii rozszerzenia, uwzględniające pierwsze doświadczenia z negocjacji z 12 państwami kandydującymi, zostało zawarte w propozycjach KE, przedłożonych 9 listopada 2000 r. w dokumencie — „Strategia rozszerzenia. Raport Komisji Europejskiej o postępach krajów kandydujących na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej"10. Proponowana strategia obejmowała następujące trzy zasadnicze elementy: — skoncentrowanie się w negocjacjach na konkretnych kwestiach związanych z postulowanymi okresami przejściowymi; w szczególności KE zapowiedziała, iż będzie — w przygotowaniu wspólnych stanowisk — dążyła do rozróżniania trzech przypadków: w których postulowane okresy przejściowe są akceptowalne, w których nadają się do negocjacji, i w których nie są do przyjęcia; — określenie szczegółowej „mapy drogowej" (road map), ustalającej priorytety w negocjacjach akcesyjnych; „mapa drogowa" ujmowała obszary negocjacyjne w trzy grupy, w podziale czasowym na trzy kolejne Prezydencje, obejmujące okres 2001 r. i pierwszą połowę 2002 r.; w takim ujęciu w pierwszej połowie 2001 r. (Prezydencja Szwecji) negocjacje miały koncentrować się na obszarach związanych w jednolitym rynkiem, w drugiej połowie 2001 r. (Prezydencja Belgii) — na szczególnie skomplikowanych obszarach (np. rolnictwo, transport, rybołówstwo, polityka konkurencji), a w pierwszej połowie 2002 r. (Prezydencja Hiszpanii) na obszarach, w których nie znaleziono jeszcze rozwiązania (m.in. polityka regionalna i instrumenty strukturalne, otwarte kwestie związane z rolnictwem, instytucje, pozostałe kwestie); — ustalenie metody „odłożenia na bok" (set aside), polegającej na zamknięciu prowizorycznie danego obszaru negocjacyjnego przy wyłączeniu problemu szczególnie kontrowersyjnego czy wymagającego rozważenia w powiązaniu z innymi obszarami negocjacyjnymi; metoda ta wyszła naprzeciw postulatom państw kandydującym, które domagały się przejścia od technicznej do politycznej fazy negocjacji, tzn. rozpoczęcia przeglądu horyzontalnego problemów we wszystkich obszarach negocjacyjnych i ich „pakietowania" (szukania rozwiązania całościowego). Rada Europejska podczas posiedzenia w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.) zaakceptowała zaproponowaną przez KE strategię negocjacji akcesyjnych11. Potwierdziło to posiedzenie Rady Europejskiej w Góteborgu (15-16 czerwca 2001 r.), przy czym szczególnie zdecydowanie podkreślono działania zasady dyferencjacji wśród państw kandydujących w zależności od indywidualnych 1 Nieoficjalne tłumaczenie na język polski w: „Monitor Integracji Europejskiej", UKIE, Warszawa 2000, nr 34. Rada Europejska uczyniła to „pośrednio", odwołując się do oceny Rady do Spraw Ogólnych, wyrażonej podczas posiedzenia 4 grudnia 2000 r. Patrz Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting (punkt II.5.). 437 postępów w negocjacjach akcesyjnych, co oznaczało w szczególności „możliwość szybkiego postępu państw kandydujących najlepiej przygotowanych i nadrobienia zaległości w negocjacjach akcesyjnych przez innych kandydatów"12. W praktyce negocjacji akcesyjnych podział na „grupę luksemburską" i „grupę helsińską" przestał mieć tym samym znaczenie. Strategia zaakceptowana przez Radę Europejską w Nicei odegrała istotną rolę w procesie negocjacji akcesyjnych. Nie spełniły się, co prawda, jej założenia merytoryczne, nadała ona jednak tym negocjacjom charakter polityczny (co słusznie postulowały państwa kandydujące do członkostwa) — rozpoczęła realny, finalny etap procesu rozszerzenia. Ten kierunek negocjacji akcesyjnych został potwierdzony w ocenach i propozycjach KE, przedłożonych 13 listopada 2001 r. w „strategicznym dokumencie" — „Making a success of enlarge-ment", sumujących oceny zawarte w raportach KE o postępie państw kandydujących na drodze do członkostwa w UE13, a następnie zaakceptowany przez Radę Europejską podczas spotkania w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.).14 Rada Europejska podkreśliła wówczas w szczególności następujące zasady finalnego etapu negocjacji akcesyjnych: — konieczność skupienia się na początku 2002 r. na obszarach o znaczeniu finansowym — KE została zobowiązana do przedłożenia propozycji wspólnych stanowisk ( DCP) w obszarach - rolnictwo, polityka regionalna i budżet; — ponownie podkreślono zasadnicze znaczenie zasady dyferencjacji i oceny kandydatów stosownie do ich indywidualnych dokonań w procesie dostosowawczym; — poszła jednak o krok dalej niż KE w „strategicznym dokumencie" i określiła, iż 10 państw (Cypr, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja, Czechy i Słowenia) „mogą osiągnąć gotowość" (could be ready) do uzyskania członkostwa 1 stycznia 2004 r. (KE w swoim dokumencie stwierdziła, iż nie jest jeszcze w stanie wymienić konkretnych państw kandydujących, a decyzja zostanie podjęta w końcu 2002 r. w wyniku ocen zawartych w raportach o postępie państw kandydujących); — zobowiązała KE do sporządzenia specjalnego raportu w sprawie implementacji przez państwa kandydujące „planu działania na rzecz umacniania instytucji" i przedłożenia tego raportu Radzie Europejskiej podczas posiedzenia w Sewilli w czerwcu 2002 r.; łącznie z raportami o postępie J stanowił on podstawę do ostatecznego określenia w końcu 2002 r. grupy państw, która jako pierwsza uzyska członkostwo w UE; 12 Presidency Conclusions. Góteborg European Council (punkt I.8.). 13 Making a success of enlargement. Strategy Paper and the Report of the Commission on the progress towards accession by each of the candidate countries. Document: SEC (2001). 14 Patrz Presidency Conclusions. European Council Meeting in Laeken 14 and 15 Decem-ber 2001. Dokument: SN 300/01. 438 — zapowiedziała rozpoczęcie prac nad traktatem akcesyjnym w drugiej połowie 2002 r.; — zachęciła przedstawicieli greckiego i tureckiego Cypru do rozwiązania sporu „w ramach" określonych przez ONZ; jednocześnie KE zapowiedziała, iż w przypadku gdyby do rozwiązania problemu cypryjskiego nie doszło, Cypr grecki zostanie przyjęty do UE; — paralelnie Rada Europejska zapowiedziała możliwość rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Turcją oraz przedłożenie (KE) konkretnej „mapy drogowej" dla negocjacji akcesyjnych Bułgarii i Rumunii Podczas spotkania Rady Europejskiej w Sewilli (21 - 22 czerwiec 2002 r.) przyjęto raport w/s instytucjonalnego przygotowania kandydatów, zapowiedziano zakończenie negocjacji akcesyjnych z dziesięcioma państwami kandydującymi jesienią 2002 r. (pakiet finansowy) oraz podpisanie Traktatu akcesyjnego z tymi państwami „wiosną 2003 r." Potwierdzono również, iż w wyborach do PE w czerwcu 2004 r. powinny one brać udział już „jako państwa członkowskie". Jednocześnie zasygnalizowano konieczność sprecyzowania „mapy drogowej" w negocjacjach akcesyjnych z Bułgarią i Rumunią. Istotne znaczenie w przygotowaniu szczytu w Kopenhadzie miało spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli (24-25 października 2002 r.), poprzedzone raportem KE o postępie państw kandydujących wraz ze „strategią rozszerzenia" -oba dokumenty ogłoszono 9 października 2002 r. W raporcie KE15 potwierdziła gotowości 10 państw do uzyskania członkostwa w 2004 r. (spełnienie kryteriów politycznych i ekonomicznych), możliwość zamknięcie negocjacji akcesyjnych w końcu 2002 r. i podpisania Traktatu akcesyjnego „wiosną 2003 r." Jednocześnie KE proponowała dalsze monitorowanie przygotowania państw kandydujących do członkostwo oraz wprowadzenie do Traktatu akcesyjnego specjalne klauzule bezpieczeństwa na wypadek zaniedbań w wykonywaniu zobowiązań akcesyjnych. Rada Europejska podczas spotkania w Brukseli (24-25 października 2002 r.) zaakceptowała propozycje KE oraz podjęła decyzje w sprawie finansowania rozszerzenia.16 Przełomowe znaczenie miało spotkanie Rady Europejskiej w Kopenhadze (12-13 grudnia 2002 r.)17, podczas którego - w ramach konferencji międzyrządowych z 10 państwami kandydującymi (Cyprem, Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacją, Słowenią i Węgrami) - zamknięto negocjacje akcesyjne. Rada Europejska podjęła następującą ustalenia: — zaakceptowała uzgodnione wyniki negocjacji akcesyjnych z 10 w/w państwami; — potwierdziła ustalenia w sprawach budżetowych i finansowych, związanych z przyjęciem do UE 10 państw (patrz Załącznik I do Konkluzji); 15 Tekst dokumentów w języku polskim: Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 57. 16 Presidency Conclusions. Brussels European Council 24 and 25 October 2002. SN 300/02. 17 Materiały w języku Polskim - Monitor Integracji Europejskiej 2003, nr 62. 439 — potwierdziła potrzebę monitorowania wykonania zobowiązań akcesyjnych przez państwa przystępujące i ustanowienia w Traktacie akcesyjnych specjalnych klauzuli bezpieczeństwa; i — ustaliła datę podpisanie Traktatu akcesyjnego na 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (podczas Prezydencji Grecji); — ustaliła zakładany dzień uzyskania członkostwa przez te państwa na 1 maja 2004 r.; — sprecyzowała strategię wobec „problemu cypryjskiego" - wspierając działania na rzecz zjednoczenia Cypru zapowiedziano, iż w przypadku zjednoczenia Traktat akcesyjny zostanie odpowiednio dostosowany decyzją Rady; — sprecyzowała strategię wobec Bułgarii i Rumunii, zapowiadając uszczegółowienie „mapy drogowej negocjacji akcesyjnych o określając możliwą datę uzyskania członkostwa w UE przez te państwa na 2007 r.; — sprecyzowała strategię wobec Turcji, zapowiadając zmodyfikowanie Partnerstwa dla Członkostwa i wzmocnienie przedakcesyjnej pomocy finansowej, tak aby podczas spotkania Rady Europejskiej w grudniu 2004 r. możliwe stało się podjęcie decyzji o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych Zgodnie z uzgodnieniem, Traktat akcesyjny został podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r. Podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) odnotowano pozytywny wynik referedum w państwach przystępujących i wezwano do zakończenia w terminie (do 30 kwietnia 2004 r.) procesu ratyfikacji Traktatu akcesyjnego. Potwierdzono strategię akcesyjną wobec Bułgarii, Rumunii i Turcji oraz wsparcie dla zjednoczenia Cypru. Rada Europejska zapowiedziała również możliwość uzyskania członkostwa przez państwa Bałkan Zachodnich, o ile tylko „wypełnią ustalone kryteria". Tym samym sprecyzowana została realna perspektywa kolejnego rozszerzenia UE. 17.3.2. Problem daty akcesu Termin przyjęcia pierwszych państw kandydujących ze zrozumiałych względów budził znaczne emocje w państwach kandydujących. Natomiast państwa członkowskie UE i instytucje wspólnotowe zachowywały w tej mierze daleko idącą wstrzemięźliwość (do wyjątków można zaliczyć motywowane politycznie deklaracje kanclerza Helmuta Kohla czy prezydenta Jacques'a Chiraca, którzy przewidywali możliwość uzyskania członkostwa w UE przez Polskę już w 2000 r.), uzależniając udzielenie odpowiedzi na ten problem od realnych postępów w procesie negocjacji akcesyjnych. KE w dokumencie sumującym raporty o postępie, przedłożonym 13 października 1999 r.18 przewidywała możliwość zakończenia negocjacji akcesyjnych z najlepiej przygotowanymi państwami kandydującymi w 2002 r. Wniosek 1 Composite Paper. Reports on progress towards accession by each of the candidate countries (punkt IV.4.). 440 końcowy omówionego wyżej dokumentu KE z 9 listopada 2000 r. zmierzał również w takim kierunku — stwierdzono, że KE widzi możliwość „zakończenia negocjacji z najbardziej zaawansowanymi kandydatami w 2002 r." Rada Europejska wskazała natomiast podczas posiedzenia w grudniu 1999 r. w Helsinkach, iż UE osiągnie gotowość do przyjęcia nowych państw członkowskich do końca 2002 r. „Osiągnięcie gotowości" po stronie UE podkreślało realność procesu rozszerzenia, nie pozwalało jednak na określenie konkretnej daty przyjęcia nowych państw członkowskich. W połączeniu z możliwością, zakreśloną przez KE, co do zakończenia negocjacji w 2002 r., stwarzało to realną perspektywę przyjęcia pierwszej grupy najlepiej przygotowanych państw kandydujących najwcześniej 1 stycznia 2004 r. (proces ratyfikacji traktatu akcesyjnego może trwać do kilkunastu miesięcy). W tym kierunku też, aczkolwiek bardzo ostrożnie, stanowisko zajęła Rada Europejska podczas posiedzenia w grudniu 2000 r. w Nicei, wyrażając nadzieję, że pierwsze państwa kandydujące „wezmą udział w najbliższych wyborach do Parlamentu Europejskiego"19. Ponieważ „najbliższe wybory" odbędą się w czerwcu 2004 r., zakładałoby to akcesję do UE pierwszej grupy państw kandydujących 1 stycznia 2004 r. Wprost stwierdziła to Rada Europejska podczas posiedzenia 15-16 czerwca 2001 r. w Gótebor-gu, podkreślając: „Celem jest, aby wzięły one udział jako państwa członkowskie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r."20 Rada Europejska podczas posiedzenia w Laeken (13-14) grudnia 2001 r. potwierdziła to stwierdzenie, precyzując — jak wspomniano wyżej — wchodzącą w grę grupę 10 państw kandydujących. Ostatecznie - podczas spotkania Rady Europejskiej w Konpen-hadze (12 - 13 grudnia 2002 r.) - przyjęto datę 1 maja 2004 r. Taka data figuruje też w Traktacie akcesyjnym. 17.4. Traktat akcesyjny 17.4.1. Struktura dokumentów akcesyjnych Art. 49 akapit trzeci TUE stwierdza, że „Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a Państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Wraz z wejściem w życie TUE art. 49 (pierwotny art. O) ustanowił jednolitą podstawę prawną przyjęcia państwa do UE. Poprzednio warunki przyjęcia 19 Patrz Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting (punkt II.6.). 20 Patrz punkt 9 — Presidency Conclusions. Góteborg European Council. 441 nowego państwa członkowskiego określone były w poszczególnych traktatach ustanawiających Wspólnoty (w art. 98 TEWWiS, art. 237 TWE i art. 205 TEWEA), przy czym poszczególne regulacje różniły się między sobą: o ile podstawę prawną przyjęcia państwa do EWWiS była jednogłośna decyzja Rady, to podstawą uzyskania członkostwa w EWG i EWEA była umowa międzynarodowa (traktat o przystąpieniu). Wynikała stąd stosunkowo skomplikowana struktura dokumentów akcesyjnych. W celu utrzymania w miarę jednolitej formuły przystąpienia państwa do trzech Wspólnot, w sposób szczególny „ujednolicono" dokumenty akcesyjne: umowa międzynarodowa - stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do EWG i EWEA oraz decyzja Rady - stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do EWWiS miały - mimo różnego charakteru prawnego - zwięzłe, prawie identyczne brzmienie (ograniczały się do trzech artykułów, dotyczących akcesu państwa do danej Wspólnoty oraz wejścia odpowiednio - umowy lub decyzji Rady w życie). Warunki uzyskania członkostwa i dostosowanie traktatów EWG, EWEA i EWWiS regulowane były w odrębnym dokumencie - Akcie o warunkach przystąpienia, do którego odwoływała się zarówno umowy międzynarodowa, jak i decyzja Rady. Natomiast deklaracje polityczne związane z przystąpieniem ujmowane były w Akcie końcowym. Po wejściu w życie TUE (i ustanowieniu jednolitej podstawy prawnej akcesu) tego rodzaju struktura dokumentów akcesyjnych straciła uzasadnienie. Mimo to dokumenty akcesyjne Austrii, Finlandii i Szwecji, które to państwa uzyskały członkostwo 1 stycznia 1995 r., utrzymały tradycyjną strukturę -kierowano się względami zachowania tradycji i porównywalności dokumentów. Ponieważ przyjęcie tych trzech państw nastąpiło już na podstawie nowej, jednolitej regulacji art. 49 TUE, należało zakładać (co znalazło potwierdzenie), że w toku realizacji obecnego rozszerzenia struktura dokumentów akcesyjnych zostanie zachowana i w jej skład wchodzić będzie: 1) Traktat o przystąpieniu (tzw. Traktat akcesyjny sensu stricto): który w dotychczasowej praktyce był dokumentem bardzo zwięzłym, składającym się z preambuły (o charakterze formalnym, nawiązującej do woli realizacji celów traktatów ustanawiających UE) oraz trzech artykułów, z których pierwszy regulował trzy kwestie - ustanawiał członkostwo danego państwa w UE, odsyłał - jeśli chodzi o warunki członkostwa - do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, podkreślając jednocześnie, iż Akt ten jest „częścią składową" traktatu akcesyjnego i - po trzecie - potwierdzał, że traktat akcesyjny należy do prawa pierwotnego UE; artykuł drugi - formułował pewne wyjątki od generalnej zasady przynależności traktatu akcesyjnego do prawa pierwotnego, dotyczące łagodniejszego reżimu zmiany (wyłączenia spod art. 48 TUE), wynikającego ze specyfiki traktatu akcesyjnego - zwykle akces ma charakter grupowy a traktat dotyczy całej grupy państw przystępujących; jeśli jedno z nich nie złoży w terminie dokumentów ratyfikacyjnych (tak było w toku ostatniego rozszerzenia, gdy w wyniku negatywnego referendum Norwegia, które już podpisała traktat akcesyjny, nie złożyła dokumentów ratyfikacyjnych i nie przystąpiła do 442 UE), to Rada zostaje upoważniona do odpowiedniego dostosowania treści traktatu; taki reżim zmiany traktatu rozciąga się też zwykle na postanowienia Aktu o warunkach przystąpienia, regulujących techniczne problemy dostosowawcze; artykuł trzeci zawierał natomiast typowe tzw. klauzule końcowe, m.in. określał języki autentyczne traktatu, którymi są języki , wszystkich państw - stron (w tym państw przystępujących do UE), depo-- zytariusza traktatu (którym jest rząd włoski) i dzień wejścia w życie trak-:- tatu (i tym samym uzyskania członkostwa w UE przez państwa przystępujące); 2) Akt dotyczący warunków przystąpienia do UE oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę UE (stanowiący wraz z Traktatem o przystąpieniu tzw. Traktat akcesyjny sensu largo): Akt był dokumentem bardzo obszernym; w przypadku Traktatu akcesyjnego Austrii, Finlandii i Szwecji składał się z 177 artykułów, 19 załączników i 10 protokołów i podzielony był na pięć zasadniczych części: - zasady (warunki przystąpienia), które zawierały wyjaśnienia terminologiczne, potwierdzały związanie nowych państw członkowskich prawem pierwotnym i wtórnym od dnia przystąpienia do UE, odnosiły się do statusu umów międzynarodowych zawartych przez nowe państwa członkowskie przed akcesją oraz do związania przez to państwo różnego rodzaju aktami unijnymi, które nie należą do prawa pierwotnego i prawa wtórnego; - zmiany w prawie pierwotnym, dotyczących przede wszystkim zmian instytucjonalnych; - zmian w prawie pochodnym (wtórnym), dotyczących szczegółowych regulacji o charakterze głównie technicznym; - postanowień derogacyjnych, bardzo obszernych i zawierających m.in. r ¦ niezmiernie istotne postanowienia określające wynegocjowane przez państwo przystępujące - tzw. okresy przejściowe; oraz postanowień dotyczących implementacji Aktu, w szczególności zawierających dopasowanie regulaminów instytucji wspólnotowych, różne szczegółowe przepisy przej-;: ściowe oraz potwierdzające, że załączniki i protokoły dołączone do Aktu stanowią jego część składową, w tym samym należą do Traktatu akcesyjnego sensu largo i prawa pierwotnego UE; 3) Akt końcowy: w skład którego wchodziły m.in. liczne oświadczenia, wydane wspólnie przez wszystkie państwa członkowskie i przystępujące, przez część z nich, bądź oświadczenia jednostronne. Akt ten nie należy do traktatu akcesyjnego sensu largo, a więc również do prawa pierwotnego, ma on jednak znaczenie prawne przy interpretacji postanowień Traktatu akcesyjnego. • . • ¦'•' ¦ "•" 17.4.2. Charakter prawny dokumentów akcesyjnych Charakter prawny tych dokumentów jest zróżnicowany. Sam Traktat o przystąpieniu jest umową międzynarodową wielostronną (nawet, jeżeli przystępuje tylko jedno państwo, bowiem po stronie „unijnej" stronami traktatu są 443 wszystkie państwa członkowskie) - jest to tzw. Traktat akcesyjny sensu stric-to. Częścią składową Traktatu o przystąpieniu jest Akt dotyczący warunków przystąpienia wraz z załączonymi protokołami Oba te dokumenty łącznie stanowią tzw. Traktat akcesyjny sensu largo. Należą one do prawa pierwotnego UE. Akt końcowy wraz z zawartymi w nim deklaracjami nie jest częścią składową tzw. traktatu akcesyjnego sensu largo, a zawarte w nim deklaracje mają charakter polityczny i nie należą tym samym do prawa pierwotnego UE. Niemniej jednak znaczenie prawne deklaracji zamieszczonych w Akcie końcowym wynika z art. 31 ust. 2 konwencji wiedeńskiej o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r.21 W świetle bowiem art. 31 ust. 2 konwencji wiedeńskiej deklaracje zawarte w Akcie końcowym będą miały znaczenie prawnomiędzynarodowe przy interpretacji traktatu akcesyjnego sensu largo. Wspólne bowiem deklaracje wszystkich „obecnych" i „nowych" państw członkowskich podpadają pod pojęcie „porozumienia dotyczącego traktatu, osiągniętego między wszystkimi stronami w związku z zawarciem traktatu" (art. 31 ust. 2 lit. a konwencji), natomiast pozostałe deklaracje podpadają pod kategorię „każdego dokumentu sporządzonego przez jedną lub więcej stron w związku z zawarciem traktatu". Zamieszczenie natomiast deklaracji w Akcie końcowym do przesądza problem ich przyjęcia „przez inne strony jako dokumentu odnoszącego się do traktatu" (art. 31 ust. 2 lit. b konwencji). Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż w dotychczasowej praktyce - o ile o członkostwo ubiegała się paralelnie grupa państw - sporządzany był jeden Traktat akcesyjny dla całej takiej grupy. O takim - konsekwentnym -podejściu ze strony Wspólnot a następnie Unii - decydowały dwie ważne okoliczności: — z politycznego i praktycznego punktu widzenia istotne jest maksymalne uproszczenie procedury akcesu (cała procedura „po stronie unijnej" oraz proces ratyfikacji w państwach członkowskich prowadzony jest jednorazowo); — w grę wchodzi również stworzenie węzła prawnego między państwami przystępującymi, a nie tylko między poszczególnym państwem przystępującym a państwami członkowskimi UE. Tego rodzaju praktyka została utrzymana również w toku obecnego procesu rozszerzenia. 17.4.3. Procedura przygotowania i wejścia Traktatu akcesyjnego w życie Po zakończeniu negocjacji akcesyjnych nadawany jest ostateczny kształt projektowi Traktatu akcesyjnego (zwykle prace nad nim trwają już w końcowym eta- 21 Art. 31 ust. 2 konwencji ma następujące brzmienie: „Dla celów interpretacji, kontekst obejmuje, oprócz tekstu, włączając w to jego wstęp i załączniki: a) każde porozumienie dotyczące traktatu, osiągnięte między wszystkimi stronami w związku z zawarciem traktatu; b) każdy dokument sporządzony przez jedną lub więcej stron w związku z zawarciem traktatu, a przyjęty przez inne strony jako dokument odnoszący się do traktatu". 444 pie negocjacji akcesyjnych). Zajmują się tym służby prawne Komisji i Rady UE oraz komitet draftingowy, w którym uczestniczą przedstawiciele państwa przystępującego. Ustalony projekt traktatu akcesyjnego przedkładany jest Radzie Europejskiej, kieruje projekt traktatu (por. art. 49 akapit pierwszy TUE) do KE (Rada Europejska zobowiązana jest do „zasięgnięcia opinii Komisji" - jest to tzw. avis definitif, przy czym opinią tą nie jest związana) oraz do PE: wyraża on zgodę na traktat „bezwzględną większością głosów jego członków" - jest to tzw. avis conforme (wyrażenie „zgody" oznacza, że pozytywny wynik głosowania w PE jest warunkiem zaakceptowania traktatu przez Radę Europejską). Następnie Rada Europejska podejmuje decyzję aprobującą projekt Traktatu akcesyjnego, stanowiąc jednogłośnie. Po spełnieniu powyższych warunków Traktat akcesyjny jest uroczyście podpisywany przez przedstawicieli państw członkowskich UE i państw przystępujących. Po podpisaniu traktat akcesyjny kierowany jest do państw członkowskich oraz państw przystępujących do UE celem dopełnienia procedury prawnomiędzy-narodowej. Stosownie bowiem do ostatniego zdania art. 49 TUE traktat akcesyjny „podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się Państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Związanie się traktatem następuje, więc zgodnie z przepisami krajowymi poszczególnych państw członkowskich i przystępujących. Traktat akcesyjny wchodzi w życie w określonym w traktacie dniu pod warunkiem złożenia w terminie dokumentów ratyfikacyjnych (z tym dniem państwa przystępujące uzyskują członkostwo w UE). Należy jednak zwrócić uwagę na istotną okoliczność: o ile warunkiem wejścia w życie traktatu akcesyjnego jest jego ratyfikowanie przez wszystkie państwa członkowskie, to brak ratyfikacji po stronie jednego z przystępujących państw nie hamuje wejścia w życie traktatu akcesyjnego: wchodzi on w życie w odniesieniu do pozostałych państw przystępujących, natomiast państwo, które „nie zdążyło" na czas z ratyfikacją (bądź nie ratyfikowało traktatu) nie uzyskuje członkostwa, a dotyczące takiego państwa postanowienia zostają wykreślone z traktatu na mocy decyzji Rady (tak było we wspomnianym już przypadku Norwegii). 17AA. Struktura Traktatu o przystąpieniu do UE podpisanego 16 kwietnia 2003 r. Struktura obecnych dokumentów akcesyjnych odpowiada dotychczasowej praktyce i obejmuje trzy zasadnicze elementy: — Traktat dotyczący przystąpienia do UE: 22 jest to traktat zwięzły, wzorem traktatu dotyczącego rozszerzenia w 1995 r. składający się z preambuły i trzech artykułów; jest to tzw. traktat o przystąpieniu sunsu stricto; 1 Jego pełna nazwa ma następujące brzmienie: „Traktat pomiędzy Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Wioską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką 445 — Akt dotyczący warunków przystąpienia do UE oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE:23 Akt stanowi - stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 Traktatu o przystąpieniu - jego „integralną część", a tym samym należy do prawa pierwotnego UE; do Aktu dołączonych jest 18 załączników i 9 protokołów, które - stosownie do jego art. 60 - stanowią „integralną część" Aktu, należą więc również do prawa pierwotnego UE; Traktat o przystąpieniu łącznie z Aktem dotyczącym warunków przystąpienia stanowią tzw. Traktat akcesyjny sensu largo; — Akt końcowy: jest dokumentem zawierającym 44 deklaracje (obecnych państw członkowskich i nowych państw członkowskich w różnych zestawieniach, bądź indywidualne); deklaracje te mają charakter polityczny, choć - jak już wspomniano - mogą mieć znaczenie prawne przy interpretacji Traktatu na podstawie postanowień Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów; Akt końcowy zawiera również porozumienie w formie wymiany listów (not podpisanych) między Unią Europejską a nowymi państwami członkowskimi „w sprawie procedury informowania i konsultacji celem przyjęcia pewnych decyzji i innych środków podejmowanych w okresie poprzedzającym przystąpienie". Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczypospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej". 23 Jego pełna nazwa ma następujące brzmienie: „Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej" 446 Dokumenty akcesyjne - struktura Traktat akcesyjny sensu largo Traktat akcesyjny sensu stricto - Traktat o przystąpieniu preambuła; art. 1: ustanowienie członkostwa, warunki przyjęcia - Akt („integralna część" Traktatu); art. 2: klauzula ratyfikacyjna, 1 maja 2004 r. - wejście w życie, dostosowanie Traktatu; art. 3: (języki autentyczne, depozytariusz); Akt dotyczący warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE - część pierwsza: zasady; >. - część druga: zmiany w Traktatach; Tytuł I: Postanowienia instytucjonalne; ^ / Tytuł II: Pozostałe zmiany; . . ., - część trzecia: postanowienia stałe; Tytuł I: Dostosowania w aktach przyjętych przez instytucje; Tytuł II: Pozostałe postanowienia; • - część czwarta: postanowienia tymczasowe; Tytuł I: Środki przejściowe; :.:.¦ .'. .u Tytuł II: Pozostałe postanowienia; >/¦ - część piąta: postanowienia dotyczące wprowadzenia Aktu w życie; Tytuł I: Powoływanie instytucji i organów; Tytuł II: Zastosowanie aktów wydanych przez instytucje; Tytuł III: Postanowienia końcowe; - 18 załączników (I - XVIII); - 9 protokołów Akt końcowy I Tekst Aktu końcowego; II Deklaracje przyjęte przez pełnomocników III Pozostałe deklaracje ( w punktach II i II łącznie 44 deklaracje) IV Wymiana listów 447 17.4.4.1. Traktat o przystąpieniu (Traktat akcesyjny sensu stricto) Struktura Traktatu o przystąpieniu i jego charakter prawny odpowiada dotychczasowym doświadczeniom praktycznym. Traktat akcesyjny sensu stricto jest wielostronną umową międzynarodową, należącą do prawa pierwotnego UE. Preambuła Traktatu jest bardzo zwięzła i nawiązuje przede wszystkim do formalnych wymogów uzyskania członkostwa w UE określonych w art. 49 TUE (akapity od 3 do 6 preambuły). W dwóch pierwszych akapitach stwierdza się natomiast ogólnie, iż strony Traktatu „zjednoczone" są „pragnieniem kontynuowania realizacji celów Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej" (akapit pierwszy) oraz że są zdecydowane „kontynuować w duchu Traktatów proces tworzenia coraz ściślejszej unii między narodami Europy na już istniejących podstawach" (akapit drugi). Zasadnicze znaczenie ma art. 1 ust. 1 Traktatu, który ustanawia członkostwo w UE państw przystępujących. Zawarte w tym artykule stwierdzenie, iż stając się członkami UE państwa przystępujące stają się jednocześnie „stronami Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych" potwierdza, iż państwa te z dniem uzyskania członkostwa przejmują cały zasób prawny UE. W art. 1 Traktatu regulowane są dwie dalsze, istotne kwestie: — jeśli chodzi o warunki przyjęcia oraz związane z przyjęciem dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę UE, Traktat o przystąpieniu odsyła w ust. 2 art. 1 do „dołączonego Aktu" stanowiąc jednocześnie, iż „postanowienia Aktu stanowią integralną część niniejszego Traktatu". Z art. 1 ust. 2 Traktatu wynika więc expressis verbis, że Akt dotyczący warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej stanowi część Traktatu o przystąpieniu, a tym samym należy do prawa pierwotnego UE; — w myśl ust. 3 art. 1 Traktatu - „Postanowienia dotyczące praw i obowiązków Państw Członkowskich oraz uprawnień i właściwości instytucji unijnych określone w traktatach, o których mowa w ustępie 1 mają zastosowanie do niniejszego Traktatu"; inaczej zresztą być nie może, bowiem - jak podkreślono wyżej - Traktat należy do prawa pierwotnego UE. Postanowienie to ma jednak istotne znaczenie: z jednej strony wyjaśnia, iż również w odniesieniu do Traktatu o przystąpieniu obowiązuje zasada lojalności oraz kompetencja ETS, z drugiej zaś strony - iż w odniesieniu do Traktatu o przystąpieniu zasadniczo obowiązują reguły rewizji prawa pierwotnego UE, określone w art. 48 TUE; podkreśla to jeszcze dodatkowo art. 7 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE, stwierdzając - „O ile niniejszy Akt nie stanowi inaczej, jego postanowienia nie mogą być zawieszone, zmienione ani uchylone w sposób inny niż według procedury zmiany traktatów przewidzianej w Traktatach założycielskich". Od zasady tej ist- ' nieją naturalnie wyjątki podyktowane specyfiką Traktatu i Aktu, wyraz-; ;., nie określone w obu tych dokumentach. 448 W art. 2 Traktatu ustanawia się dzień jego wejścia w życie (a więc również uzyskania członkostwa przez państwa przystępujące) na 1 maja 2004 r., „pod warunkiem, że do tej daty złożone zostaną wszystkie dokumenty ratyfikacyjne" (art. 2 ust. 2). Art. 2 ust. 1 zawiera tzw. klauzulę ratyfikacyjną (nawiązuje więc do stosownych postanowień art. 48 TUE) i zobowiązuje do złożenia dokumentów ratyfikacyjnych u depozytariusza (rządu włoskiego) „nie później niż do 30 kwietnia 2004 roku". Z art. 2 ust. 2 Traktatu wynika też pośrednio zróżnicowanie w statusie obecnych państw członkowskich i państw przystępujących, polegające na tym, że warunkiem sine qua non wejścia Traktatu w życie jest jego ratyfikowanie przez wszystkie obecne państwa członkowskie. Natomiast brak ratyfikacji w ustalonym terminie ze strony jednego z państw przystępujących, nie hamuje wejścia Traktatu w życie (wynika to z akapitu drugiego art. 2 ust. 2 Traktatu), co jest zrozumiałe - chodzi bowiem o to, aby w przypadku przestę-powania grupy państw brak ratyfikacji po stronie jednego z nich nie hamował uzyskania członkostwa w UE przez pozostałe państwa przystępujące. W takim przypadku Rada UE może jednogłośnie (a więc w odstępstwie od ogólnych wymagań dotyczących rewizji prawa pierwotnego) dokonać „niezbędnych dostosowań w ściśle określonych postanowieniach Traktatu, Aktu i protokołów oraz w innych postanowieniach tych dokumentów odnoszących się do państwa kandydującego, które nie złożyło dokumentów ratyfikacyjnych w wymaganym terminie (akapit drugi art. 2 ust. 2 Traktatu). Niezależnie od tego, na mocy ust. 3 art. 3 Traktatu instytucje UE mogą przyjąć środki w ściśle przewidzianych przypadkach jeszcze przed akcesem, które wchodzą w życie „z dniem wejścia w życie niniejszego Traktatu i pod tym warunkiem". Art. 3 Traktatu zawiera typowe tzw. klauzule końcowe. Stanowi, iż jego językami autentycznimi są również języki państw przystępujących. Oryginalny egzemplarz Traktatu zostaje złożony u depozytariusza, którym jest rząd włoski, a ten z kolei przekaże wszystkim sygnatariuszom uwierzytelnione odpisy Traktatu. 17.4.4.2. Akt dotyczący warunków przystąpienia do UE oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę UE : , Stosownie do art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego sensu sctricto Akt „stanowi integralną część niniejszego Traktatu" - razem tworzą Traktat akcesyjny sensu largo, należący do prawa pierwotnego UE. Akt składa się z 62 artykułów, XVIII załączników i 9 protokołów: załączniki i protokoły stanowią - stosownie do art. 60 Aktu - jego „integralną część". Akt obejmuje pięć części: — część pierwsza: zasady; ¦ — część druga: zmiany w traktatach; — część trzecia: postanowienia stałe; '{ - — część czwarta: postanowienia tymczasowe; — część piąta: postanowienia dotyczące wprowadzenia Aktu w życie; 449 17.4.4.2.1. „Zasady" określone w Akcie Postanowienia Aktu dotyczące „zasad" obejmują: 1) Wyjaśnienia terminologiczne (tzw. słowniczek - art. 1), które są istotne, zapobiegają bowiem nieporozumieniom przy interpretacji tekstu. Tak więc w art. 1 Aktu wyjaśnia się znaczenie pojęcia - „Traktaty założycielskie", obejmujące: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali („Traktat EWWiS"), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską („Traktat WE") i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej („Traktat Euratom"), Traktat o Unii Europejskiej („Traktat UE"), wraz ze wszystkimi zmianami, które weszły w życie przed obecnym rozszerzeniem; wyrażenie „obecne Państwa Członkowskie" oznacza wszyst- .:, , kie państwa członkowskie UE przed finalizacją obecnego rozszerzenia, ..' - natomiast wyrażenie „nowe Państwa Członkowskie" oznacza państwa kandydujące objąte obecną falą rozszerzenia; następnie kolejno definiowane jest znaczenie pojęcia „Unia", oznaczające Unię Europejską ustanowioną TUE; „Wspólnota", oznaczające, zależnie od okoliczności, Wspólnotę Europejską lub obie Wspólnoty i „instytucje", oznaczające instytucje utworzone na mocy Traktatów założycielskich; 2) Zakres związania nowych państw członkowskich zasobem prawnym UE: art. 2 Aktu potwierdza fundamentalną zasadę, iż nowe państwa członkowskie od dnia przystąpienia "są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot", czyli całym prawem pierwotnym i stanowionym w UE za wyjątkiem obszarów określonych w regulacjach derogacyjnych; art. 2 potwierdza również, iż "postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie .. z zasadami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie", co oznacza przede wszystkim jednoznaczne potwierdzenie skutku bezpośredniego i pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec całego prawa krajowego. Postanowienia powyższe mają szczególne znaczenie w odniesieniu do Polski, bowiem Konstytucja z 1997 r. gwarantuje prawu pierwotnemu i wtórnemu jednoznacznie pierwszećstwo przed ustawami, ale nie przed Konstytucją; 3) Kolejne artykuły precyzują zobowiązania nowych państw członkowskich w odniesieniu do specyficznych regulacji "zasobu" UE, umów międzynarodowych oraz aktywności na formum ogranizacji międzynarodowych: ; — art. 3 reguluje zobowiązania w odniesieniu do "dorobku Schengen";24 — art. 4 potwierdza, iż państwa przystępujące do UE z datą uzyskania członkostwa stają się państwami członkowskimi UGiP objętymi derogacją (stosownie do art. 122 TWE); Odsyła on do Załącznika I, zawierającego wykaz aktów dorobku Schengen, które od dnia przystąpienia wiążą nowe państwa członkowskie. 450 — kolejne artykuły (5 - 6) określają zobowiązanie zaakceptowania przez nowe państwa członkowskie innych aktów przyjętych w ramach UE, stosownych umówi międzynarodowych oraz w odniesieniu do członkostwa w organizacjach międzynarodowych; 4) W ramach „zasad" uregulowano również kwestię ewentualnej zmiany postanowień Aktu: potwierdzono zasadę ( w art. 7 Aktu), że Akt należy do prawa pierwotnego UE i podlega rewizji stosownie do „procedury zmiany traktatów" (a więc stosownie do art. 48 TUE), naturalnie o ile sam „nie stanowi inaczej". Są to postanowienia istotne dla państw ¦-¦•¦ przystępujących, gwarantują bowiem trwałość osiągniętych uzgodnień. Z drugiej jednak strony w art. 8-9 podkreśla się specyfikę postanowień Aktu, a art. 10 Aktu potwierdza charakter prawny okresów derogacyjnych, stanowiąc, że „W ramach środków przejściowych przewidzianych niniejszym Aktem, mają miejsce wyłączenia zastosowania Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje". 17.4.4.2.2. Zmiany w traktatach stanowiących podstawę UE Część druga Aktu obejmuje artykuły 11 do 19 podzielone na dwie zasadnicze części: „postanowienia instytucjonalne" (art. 11 do 17) i „pozostałe zmiany" (art. 18 i 19). Postanowienia instytucjonalne dotyczą koniecznych zmian w instytucjach i innych organach UE, tj. głównie nowej alokacji miejsc i procedury podejmowania decyzji: art. 11 (PE), art. 12 Rada, art. 13 (ETS i SPI), art. 14 (KES), art. 15 (KR), art. 16 (Komitet Naukowo-Techniczny, działający na podstawie art. 134 TEWEA), art. 17 (EBC). Podstawą odnośnych regulacji są postanowienia TN. Zwrócić należy uwagę, iż ze względu na kadencyjność KE (rozpocznie ona działalność w nowym składzie w listopadzie 2004 r.) oraz wybory do PE (które odbędą się w czerwcu 2004 r.) istotne znaczenie w tej dziedzinie mają rozwiązania przejściowe, zamieszczone w części czwartej Aktu („Postanowienia tymczasowe"). „Pozostałe zmiany" obejmują inne zmiany w traktatach, a w szczególności uzupełnienie postanowień art. 299 ust. 1 TWE, rozciągający obowiązywanie TWE na nowe państwa członkowskie. 17.4.4.2.3. Zmiany w prawie pochodnym Część trzecia Aktu - „Postanowienia stałe" odnosi się do koniecznych - w związku z przyjęciem nowych państw - zmian w prawie pochodnym, tzw. dostoso-wań technicznych. Postanowienia Aktu odsyłają w tej mierze do obszernych załączników: art. 20 do Załącznika II (zawierającego zmiany techniczne, będące wynikiem tzw. screeningu - przeglądu acąuis communautaire, dokonanego w pierwszej fazie negocjacji akcesyjnych), art. 21 do Załącznika III (zawierającego 451 wykaz aktów prawa pochodnego, wymagających dostosowań z chwilą ustanowienia członkostwa państw przystępujących, a które nie zostały objęte tzw. screenin-giem) i art. do Załącznika IV (zawierającego ustalenia negocjacji akcesyjnych o charakterze horyzontalnym, a więc dotyczących wszystkich państw przystępujących). 17.4.4.2.4. Postanowienia tymczasowe Czwarta część Aktu obejmuje artykuły od 24 do 42, podzielone na dwa tytuły: Tytuł I - „Środki przejściowe" i Tytuł II - „Pozostałe postanowienia". Tytuł I - „Środki przejściowe" - odnosi się do kilku istotnych kwestii Przede wszystkim - art. 24 tego Tytułu reguluje generalnie „środki" uzgodnione w ramach okresów derogacyjnych, przy czym uzgodnienia w odniesieniu do poszczególnych państw przystępujących umieszczone zostały w załącznikach (od Załącznika V do XIV).25 Uzgodnienia dotyczące okresów derogacyjnych w odniesieniu do Polski zostały zamieszczone w Załączniku XII. Załącznik tan zawiera dwa dodatki - A (przedstawiony przez Polskę wykaz produktów farmaceutycznych - 15085 pozycji - dopuszczonych do obrotu w Polsce na mocy pozwoleń wydanych przed dniem akcesu i zachowujących ważność do czasu ich odnowienia lub do 31 grudnia 2008 r.) i B (lista polskich zakładów przetwórstwa mleka i mięsa, które objęte są okresami derogacyjnymi od stosowania acqu-is weterynaryjnego).26 Następnie - art. 25 zawarte są ważne, przejściowe regulacje instytucjonalne dotyczące alokacji miejsc w PE na okres legislatury 2004 - 2009, w art. 26 - ważenia głosów w Radzie do 31 października 2004 r. (czyli do rozpoczęcia nowej kadencji przez KE) oraz procedury podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów. W końcu - w Tytule tym uregulowane są istotne kwestie finansowe: w art. 27 i 28 - wpłaty na rzecz budżetu WE; w art. 29 i 30 - tymczasowych rekompensat budżetowych i kwot specjalnych ryczałtowych środków na poprawę płynności budżetowej na rzecz państw przystępujących do UE; w art. 31 - wpłaty tych państw na rzecz Funduszu Badań nad Węglem i Stalą; w art. 32 i 33 - regulują zobowiązania finansowe z programów Phare, SAPRD i ISPA, rozpoczęcie finansowania w ramach WPR, finansowe warunki rozpoczęcia uczestnictwa w programach wspólnotowych i agencjach i zasady monitorowania przez KE; kolejne artykuły odnoszą się do zasad tymczasowej pomocy finansowej państwom przystępującym do UE w ramach tzw. środków 25 Załącznik V: wyniki negocjacji z Republiką Czeską; Załącznik VI: wyniki negocjacji z Estonią; Załącznik VII: wyniki negocjacji z Cyprem; Załącznik VIII: wyniki negocjacji z Łotwą; Załącznik IX: wyniki negocjacji z Litwą; Załącznik X: wyniki negocjacji z Węgrami; Załącznik XI: wyniki negocjacji z Maltą; Załącznik XII: wyniki negocjacji z Polską; Załącznik XIII: wyniki negocjacji ze Słowenią; Załącznik XIV: wyniki negocjacji ze Słowacją. 26 Por. Okresy przejściowe w Traktacie o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. P°d red. E. Kaweckiej-Wyżykowskiej, Warszawa 2003. 452 przejściowych, mających na celu rozwój i umocnienie możliwości administracji (art. 34) i ustanowienia tzw. instrumentu finansowego Schengen (art. 35). Postanowienia Tytułu II („Pozostałe postanowienia") - art. 37 do 42 zawierają m.in. tzw. ogólną klauzulę ochronną oraz specjalne klauzule ochronne, ustanowione na wypadek nie wypełnienia przez nowe państwo członkowskie zobowiązań podjętych w ramach negocjacji akcesyjnych. 17.4.4.2.5. Postanowienia dotyczące wprowadzenia Aktu w życie Część piąta Aktu („Postanowienia dotyczące wprowadzenia niniejszego Aktu w życie") obejmuje art. 43 do 62 podzielone na trzy tytuły. Tytuł I („Powoływanie instytucji i organów") - zawiera postanowienia regulujące rozpoczęcie pracy przez instytucje i organy w składzie uwzględniającym przedstawicieli nowych państw członkowskich i upoważnia je do dokonania odpowiednich zmian w regulaminach wewnętrznych: art. 43 w odniesieniu do PE, art. 44 w odniesieniu do Rady, art. 45 w odniesieniu do KE (regulowany jest tu również okres przejściowy - od akcesu do rozpoczęcia pracy Komisji w nowym składzie w listopadzie 2004 r.), art. 46 w odniesieniu do ETS i SPI (określony jest również tryb włączenia sędziów z nowych państw członkowskich w pracę obu sądów), art. 47 w odniesieniu do TO, art. 48 w odniesieniu do KES, art. 49 w odniesieniu do KR, art. 50 w odniesieniu do Komitetu Nauko-wo-Technicznego; artykuły 51 i 52 dotyczą włączenia przedstawicieli nowych państw członkowskich w pracę komitetów, grup i innych organów; są one określone w załącznikach XVI, XVII i XVII w zależności od trybu włączenia w ich prace przedstawicieli nowych państw członkowskich. Tytuł II ("Zastosowanie aktów wydanych przez instytucje") Aktu zajmuje się przede wszystkim trybem związania nowych państw członkowskich postanowieniami acąuis. Postanowienia tego Tytułu potwierdzają (art. 53), że po akcesie nowe państwa członkowskie "uznaje się za adresatów dyrektyw i decyzji" w rozumieniu artykułu 249 TWE, o ile takie dyrektywy i decyzje "zostały skierowane do wszystkich obecnych Państw członkowskich". Art. 54 potwierdza zobowiązanie nowych państw członkowskich do wprowadzenia w życie - od dnia akcesu - środków niezbędnych do przestrzegania postanowień dyrektyw i decyzji w rozumieniu art. 249 TWE, o ile odrębnych terminów nie uzgodniono w trybie odmiennym. Istotne są również postanowienia dotyczące oficjalnych tekstów aktów acąuis w języku polskim. Art. 58 stwierdza, że teksty aktów aąuis m.in. w języku polskim "od dnia przystąpienia są tekstami autentycznymi na tych samych warunkach, co teksty sporządzone w obecnych jedenastu językach". Teksty traktatów stanowiących podstawę UE - dołączone do Aktu m.in. w języku polskim - "są autentyczne na takich samych warunkach jak teksty traktatów . sporządzone w obecnych językach" (art. 61 Aktu). 453 17.4.4.2.6. Protokoły dołączone do Aktu Protokoły dołączone do Aktu stanowią - podobnie jak załączniki - "integralną część" Aktu (art. 60), a tym samym należą do prawa pierwotnego UE. Do Aktu dołączone łącznie 9 protokołów.27 Polski dotyczy bezpośrednio Protokół nr 1 (odnoszący się do zmiany statutu EBI, szczególnie co do składu Rady dyrektorów oraz wielkości kapitału subskrypcyjnego) i Protokół nr 8 w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali 17.4.4.3. Aktkońcowy ¦. , ¦ . ..- .: •¦ .¦¦ -'¦¦-:; Akt końcowy rozpoczyna się oświadczeniem pełnomocników obecnych i nowych państw członkowskich, potwierdzającym sporządzenie w ramach Konferencji między rządami obecnych i nowych państw członkowskich dokumentów akce-syjnych (Traktatu, Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do UE i dokumentów zamieszczonych w Akcie końcowym). W skład Aktu wchodzą następnie 44 deklaracje ujęte w dwóch działach: dział II zawiera dwie deklaracje przyjęte przez pełnomocników obecnych i nowych państw członkowskich; dział III natomiast zawiera „Pozostałe deklaracje", podzielone na działy oznaczone dużymi literami (od A do N). W dziale IV Akt końcowy zawiera wymianę listów między Unią Europejską a nowymi państwami członkowskimi „w sprawie procedury informowania i konsultacji celem przyjęcia pewnych decyzji i innych środków podejmowanych w okresie poprzedzającym przystąpienie". Dział II Aktu końcowego zawiera dwie deklaracje przyjęte przez pełnomocników obecnych i nowych państw członkowskich. Deklaracja nr 1 nosi nazwę „Wspólnej deklaracji: jedna Europa". Zawiera ona generalną afirmację procesu rozszerzenia. Istotne jest jednak potwierdzenie woli kontynuacji tego procesu i potwierdzenie możliwości uzyskania przez Bułgarię i Rumunię członkostwa w UE w 2007 r. o poparcie planu rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Turcją. Druga wspólna deklaracja dotyczy ETS, a w szczególności pominiętej w TN kwestii udostępnienia dla nowych państw członkowskich stanowisk rzeczników generalnych. W deklaracji stwierdza się, iż albo Rada zwiększy liczbę rzeczników generalnych, albo nowe państwa członkowskie zostaną włączone w istniejący system powoływania rzeczników generalnych. : . 27 Protokół nr 1 w sprawie zmian w statucie Europejskiego Banku Inwestycyjnego; Protokół nr 2 w sprawie restrukturyzacji czeskiego hutnictwa żelaza i stali; Protokół nr 3 w sprawie stref suwerennych Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej na Cyprze; Protokół nr 4 w sprawie elektrowni jądrowej Ignalina na Litwie; Protokół nr 5 w sprawie tranzytu osób drogą lądową pomiędzy obwodem kaliningradz-kim i innymi częściami Federacji Rosyjskiej; Protokół nr 6 w sprawie nabywania „drugich domów" na Malcie; Protokół nr 7 w sprawie aborcji na Malcie; Protokół nr 8 w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali; Protokół nr 9 w sprawie jednostki 1 i jednostki 2 elektrowni jądrowej Bohunice VI na Słowacji 454 Dział III („Pozostałe deklaracje), w dziale A (Wspólne deklaracje: obecne Państwa Członkowskie/Estonia) zawiera jedną deklarację (nr 3) - „Wspólna deklaracja w sprawie polowań na niedźwiedzie brunatne w Estonii" i - również jedną deklarację (nr 4) w dziale B (Wspólne deklaracje: różne obecne Państwa Członkowskie/ różne nowe Państwa Członkowskie) - „Deklaracja Republiki Czeskiej i Republiki Austrii dotycząca dwustronnego porozumienia w odniesieniu do elektrowni jądrowej Temelin". Dział C (Deklaracje złożone przez obecne Państwa Członkowskie) zawiera deklaracje od numeru 5 do numeru 18.28 Dział D zawiera dwie wspólne deklaracje "różnych obecnych Państw Członkowskich".29 Dział E zawiera jedną (nr 21) „ogólną deklarację obecnych państw członkowskich, w której obecne państwa członkowskie (wspierane przez Komisję) stwierdzają, że „Deklaracje dołączone do niniejszego Aktu końcowego nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z obowiązkami Państw Członkowskich wypływającymi z Traktatu i Aktu Przystąpienia". Asumpt do wydania tej deklaracji dała również deklaracja Polski „dotycząca moralności publicznej". W dziale F zamieszczone są dwie (nr 22 i nr 23) „wspólne deklaracje różnych nowych •i.-.i u 28 Nr 5: Deklaracja w sprawie rozwoju obszarów wiejskich; nr 6: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Republika Czeska; nr 7: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Estonia; nr 8: Deklaracja w sprawie oleju łupkowego, wewnętrznego rynku energii elektrycznej oraz dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad dla rynku wewnętrznego energii elektrycznej (dyrektywa w sprawie energii elektrycznej): Estonia; nr 9: Deklaracja odnosząca się do działalności połowowej Estonii i Litwy w rejonie Svalbardu; nr 10: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Łotwa; nr 11: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Litwa: nr 12: Deklaracja w sprawie tranzytu osób droga lądową między obwodem kaliningradzkim i pozostałymi częściami Federacji Rosyjskiej; nr 13: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Węgry; nr 14: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Malta; nr 15: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Polska; nr 16: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Słowenia; nr 17: Deklaracja w sprawie rozwoju sieci transeuropejskiej w Słowenii; nr 18: Deklaracja w sprawie swobody przepływu pracowników: Słowacja. Z polskiego punktu widzenia należy zwrócić uwagę na deklarację nr 5 „w sprawie rozwoju obszarów wiejskich", w której wskazany jest „wstępny" podział dotacji między nowe państwa członkowskie z Sekcji Gwarancji EFORG oraz deklarację nr 15 „w sprawie swobodnego przepływu pracowników: Polska", w której (podobnie jak w stosunku do pozostałych państw przystępujących) obecne państwa członkowskie deklarują wolę polepszenia dostępu do rynków pracy dla pracowników tak, aby poprawa była odczuwalna wraz z akcesem. 29 Nr 19: Deklaracja Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Austrii w sprawie swobody przepływu pracowników: Republika Czeska, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Słowenia i Słowacja i nr 20: Deklaracja Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Austrii w sprawie nadzorowania bezpieczeństwa jądrowego. W deklaracji 19 RFN i Austria podkreśliły, że pojęcie „regionów", które zostaną objęte okresem przejściowym w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników, może odnosić się również do całego terytorium tych państw. 455 Państw Członkowskich".30 Kolejne działy zawierają deklaracje poszczególnych nowych państw członkowskich: G - Republiki Czeskiej (deklaracje nr 24, 25, 26), H Estonii (deklaracje nr 27, 28, 29, 30), I - Łotwy (deklaracje nr 31, 32, 33), J - Litwy (deklaracja nr 34), K - Malty (deklaracje nr 35, 36, 37), L - Polski (deklaracje nr 38, 39, 40), M - Słowenii (deklaracje nr 41 i 42). Polska przedłożyła trzy deklaracje indywidualne: nr 38 - dotyczącą konkurencyjności polskiej produkcji niektórych owoców, nr 39 - dotycząca moralności publicznej i nr 40 - w sprawie interpretacji odstępstwa od wymagań określonych w dyrektywie 2001/81/WE i w dyrektywie 2001/83/WE (dotyczących farmaceutyków). W ostatnim dziale N zawarte są dwie deklaracje Komisji: wspomniana jużde-klaracja nr 43 w sprawie „ogólnej klauzuli ochronnej, klauzuliochronnej w zakresie rynku wewnętrznego, klauzuli ochronnej wzakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych" oraz deklaracjanr 44 „do konkluzji Konferencji w sprawie przystąpienia Łotwy". W dziale IV Aktu końcowego zawarta jest wymiana listów „w sprawie procedury informowania i konsultacji celem przyjęcia pewnych decyzji i innych środków podejmowanych w okresie poprzedzającym przystąpienie". Charakter tego porozumienia nie jest jasny, bowiem jako strony występują nowe państwa członkowskie oraz Unia Europejska, która nie ma podmiotowości prawnej i tym samym nie może zawierać umów międzynarodowych; z tego względu - mimo dopełnienia warunków formalnych (wymiana not podpisanych) - porozumienie te ma raczej charakter polityczny; charakter prawny tego porozumienia może wynikać z okoliczności, iż fakt wymiany listów został potwierdzony przez pełnomocników obecnych państw członkowskich (por. punkt IV Aktu końcowego); można więc przyjąć, iż UE działała w imieniu jej obecnych państw członkowskich. 17.4.4.4. Ratyfikacja Traktatu akcesyjnego w Polsce Po podpisaniu, 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu o przystąpieniu do UE31 - stosownie do art. 69 ustawy o referendum ogólnokrajowym - Prezes Rady Ministrów powiadomił o tym fakcie Marszałka Sejmu, przesyłając mu tekst Traktatu z załącznikami Następnego dnia, 17 kwietnia 2003 r. Sejm podjął uchwa- 30 Na szczególną uwagę zasługuje deklaracja nr 22, w której państwa przystępujące ustosunkowują się do tzw. szczególnej klauzuli bezpieczeństwa, określonej w art. 38 Aktu. 31 W dniu 8 kwietnia 2003 r. Rada Ministrów zaakceptowała projekt Traktatu o przystąpieniu do UE; upoważnione jednocześnie Prezesa Rady Ministrów i Ministra Spraw Zagranicznych (w trybie art. 10 ustawy o umowach międzynarodowych z 14 kwietnia 2000 r.) do podpisania Traktatu. „Rzeczpospolita" z 9 kwietnia 2003 r. 456 łę w sprawie wyboru trybu referendalnego, co do wyrażenia zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RP Traktatu o przystąpieniu do UE, zarządzając jednocześnie referendum dwudniowe (7-8 czerwca) i ustalając pytanie referendalne. W referendum wzięła udział więcej niż połowa usprawnionych do głosowania (58,85 proc), z których więcej niż połowa (77,45 proc.) wypowiedziało się na rzecz członkostwa Polski w UE. Tym samym Prezydent RP został upoważniony do ratyfikowania Traktatu o przystąpieniu do UE.32 32 Na temat procedury ratyfikacyjnej Traktatu akcesyjnego w Polsce - patrz rozdział 18. 457 18. Krzysztof Wójtowicz Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej Literatura: J. Barcz, Akt integracyjny Polski z Unią Europejską w świetle Konstytucji RP, PiP 1998, nr 4; S. Biernat, Ustrojowe podstawy przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w: Państwo prawa, administracja, sądownictwo, Warszawa 1999; J. Barcz (red.) Czy zmieniać Konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2002; K. Działocha, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Rozdział III. Źródła prawa, Warszawa 1999; J. Galster, Konstytucyjnoprawne bariery przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w: C. Mik (red.), Polska w Unii Europejskiej. Perspektywy, warunki, szansę i zagrożenia, Toruń 1997; M. Kruk (red.), Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997; C. Mik, Zasady ustrojowe europejskiego prawa wspólnotowego a polski porządek konstytucyjny, PiP 1998, nr 1; C. Mik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Toruń 1999; E. Popławska (red.), Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000; K. Wójtowicz (red.), Zmiany konstytucyjne związane z członkostwem w Unii Europejskiej, Łódź 1998; W. J. Wołpiuk (red.), Spór o suwerenność, Warszawa 2001. 18.1. Konstytucyjne podstawy przystąpienia RP do UE 18.1.1. Postanowienia art. 90 ust. 1 Konstytucji RP Obowiązująca Konstytucja RP została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r., a następnie zatwierdzona w referendum ogólnonarodowym 2 5 maja 1997 r. Od początku pracom nad projektem Konstytucji towarzyszyła świadomość, że powinny się w niej znaleźć przepisy umożliwiające w przyszłości przystąpienie Polski do UE. Świadomość ta była konsekwencją potwierdzanego przez kolejne rządy III Rzeczypospolitej zamiaru włączenia się w proces integracji europejskiej. Podstawowy z tego punktu widzenia problem, wymagający rozstrzygnięcia dotyczył formuły konstytucyjnej umożliwiającej wykonywanie kompetencji państwowych przez organizację o charakterze integracyjnym („ponadnarodowym"). 459 UE nie jest bowiem klasyczną organizacją międzynarodową, do której przystąpienie mogłoby się dokonać w trybie art. 89 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, to jest poprzez wyrażenie zgody na ratyfikację umowy o przystąpieniu w ustawie zwykłej. Jak wiadomo, porządek prawny Wspólnot, na których opiera się UE, nie jest porządkiem klasycznego prawa międzynarodowego. Wprawdzie nie zostało to wyraźnie stwierdzone w traktatach ustanawiających WE, ale ETS ustalił w swoim orzecznictwie, że państwa członkowskie, przekazując niektóre swoje kompetencje Wspólnotom, wyposażając je w odrębne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz tworząc system norm prawnych obowiązujących zarówno obywateli tych państw, jak i je same, ograniczyły, choć w niektórych tylko materiach, swoje prawa suwerenne1. Z tego względu w Konstytucji RP znalazł się szczególny przepis art. 90 ust. 1, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach". Podstawą prawną przystąpienia do UE stał się zatem traktat akcesyjny, podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach2, poddany na zasadach ogólnych rygorom Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r.3, której stroną jest zarówno Polska, jak i państwa członkowskie UE. Należy zauważyć, że choć przystąpienie do UE jest równoznaczne z jednoczesnym przystąpieniem do każdej ze WE, Wspólnoty nie są stroną umowy akcesyjnej4. Umowa ta nie jest bowiem wspólnotową umową międzynarodową w rozumieniu art. 300 TWE, ale umową międzynarodową zawieraną w trybie art. 49 TUE. Przewiduje on m. in. w drugim akapicie, że warunki przyjęcia i dostosowania do traktatów, na których opiera się Unia, są przedmiotem umowy między państwami członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo, przy czym umowa ta podlega ratyfikacji przez strony zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi W świetle wyrażonej w art. 26 Konwencji wiedeńskiej zasady, iż „każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze", państwo zawierające umowę zasadniczo nie ocenia przepisów konstytucji drugiej strony ani z punktu widzenia zdolności do związania się umową, ani wewnątrzprawnych możliwości wykonania powstałych w jej wyniku zobowiązań. W szczególności, jak to przewiduje art. 46 Konwencji, „państwo nie może powoływać się na to, że jego zgoda na związanie się traktatem jest nieważna, ponieważ została wyrażona z pogwałceniem postanowień jego prawa wewnętrznego dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów, chyba że to po- 1 Por. orzeczenie w sprawie Flaminio Costa v. ENEL, Orzecznictwo, s. 36. 2 Traktat akcesyjny - Traktaty stanowiące podstawę Unii Prawo polskie - dokumenty. Wstęp, wybór i opracowanie J. Barcz i A. Michoński", Warszawa 2003, s. 155 i nast. 3 Dz. U. nr 74 (załącznik) poz. 439 z dnia 2 listopada 1990 r. 4 Inaczej niż np. Układ Europejski z 16 grudnia 1991 r., który jest tzw. umową mieszaną ustanawiającą stowarzyszenie między RP z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony. 460 gwałcenie było oczywiste i dotyczyło normy jego prawa wewnętrznego o zasadniczym znaczeniu. Pogwałcenie jest oczywiste, jeżeli jest obiektywnie widoczne dla każdego państwa postępującego w danej sprawie zgodnie z normalną praktyką i w dobrej wierze". Ponadto, w art. 27 Konwencji przewidziano, że „strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu". Reguła ta jest zresztą potwierdzeniem wcześniejszej praktyki międzynarodowej. Już w wyroku arbitrażowym z 1872 r. w sprawie statku „Alabama" stwierdzono m. in., że państwo (w tym przypadku chodziło 0 Wielką Brytanię) nie może powoływać się na niedostatki wewnętrznych środków prawnych, aby uchylić się od zobowiązań, wynikających z prawa międzynarodowego. STSM w opinii doradczej wydanej w r. 1932 uznał, że państwo nie może powołać się wobec drugiego państwa na swoją konstytucję, aby uchylić się od obowiązków nałożonych na nie przez prawo międzynarodowe. Z punktu widzenia natomiast przepisów przyjętych w UE, treść Konstytucji RP może mieć pewne znaczenie, a to ze względu na warunki stawiane państwom ubiegającym się o członkostwo w pierwszym akapicie art. 49 TUE. Otóż od państw tych wymaga się by przestrzegały zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE, tj. wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, zasad które są wspólne dla państw członkowskich. Chodzi tu z pewnością zarówno o respektowanie powyższych zasad w prawie konstytucyjnym państwa ubiegającego się o członkostwo, jak i o praktykę. Pozostawiając ten drugi aspekt poza zakresem rozważań, można — jak się wydaje — stwierdzić, że treść Konstytucji RP, przede wszystkim w rozdziale I „Rzeczpospolita", jak 1 w rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", odpowiada standardom europejskim. Polska jest również stroną Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności5, gwarantującej prawa będące, zgodnie z art. 6 ust. 2 TUE, ogólnymi prawami Wspólnoty. Oczywiście spełnienie powyższych warunków nie stwarza po stronie państwa ubiegającego się o członkostwo żadnego roszczenia o przyjęcie. Względy ekonomiczne i polityczne odgrywają zasadniczą rolę w negocjacjach i one w ostateczności decydują także wtedy, gdy nie ma żadnych przeszkód prawnych. Cytowany przepis jest elementem tzw. konstytucyjnego aktu integracyjnego6 i jego zamieszczenie w Konstytucji oznacza, iż jej autorzy słusznie uznali, że przystąpienie do organizacji o charakterze integracyjnym jest z prawnego punktu widzenia innym aktem niż przystąpienie do klasycznej organizacji międzynarodowej. Z punktu widzenia państwa przystępującego do organizacji, podstawowym elementem odróżniającym obie sytuacje jest skutek umowy akcesyjnej, polegający na przeniesieniu kompetencji organów władzy państwowej poza I 5 Dz. U. nr 61, poz. 284 z 10 lipca 1993 r. 6 Por. J. Barcz, Konstytucyjnoprawne problemy stosowania prawa Unii Europejskiej w Polsce w świetle dotychczasowych doświadczeń państw członkowskich, w: M. Kruk (red.), Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997, s. 205. 461 konstytucyjny aparat państwa. Jeśli zatem członkostwo w organizacji międzynarodowej nie pociąga za sobą przekazania takich kompetencji, wystarcza skorzystanie ze zwykłego trybu, w którym wyrażenie zgody na ratyfikację umowy akcesyjnej następuje w drodze ustawy zwykłej. Jeśli jednak niezbędne jest przekazanie kompetencji organizacji lub organowi międzynarodowemu, ustrojowe znaczenie takiego aktu powoduje konieczność skorzystania ze szczególnego, trudniejszego trybu wyrażania zgody na ratyfikację. Co do zasady, umieszczenie tego rodzaju przepisu szczególnego w Konstytucji zasługuje na aprobatę. Skoro bowiem Konstytucja zawiera zasady wykonywania suwerenności narodowej i ustala podział kompetencji między organy państwa, to również w niej powinny się znajdować reguły dotyczące ewentualnych odstępstw od powyższych zasad. 18.1.2. Pojęcie „organizacji międzynarodowej" i „organu międzynarodowego" W użytej w art. 90 ust. 1 formule widoczne są dwa aspekty — podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym, problem sprowadza się do tego, jakiemu podmiotowi przekazywane są kompetencje. W przepisie użyto pojęć ogólnych — „organizacja międzynarodowa", „organ międzynarodowy" — bez wyraźnego wskazania, o jaką organizację czy organ chodzi Odpowiada to wzorcowi spotykanemu w konstytucjach niektórych państw członkowskich. Możliwość przekazania wykonywania kompetencji instytucjom międzynarodowym, organizacjom lub organom międzynarodowym przewidują konstytucje Belgii (art. 34), Danii (art. 20/1), Hiszpanii (art. 93), Holandii (art. 92), Luksemburga (art. 49 bis). Przepis art. 90 (1) polskiej Konstytucji nawiązuje, więc do pewnych istniejących wzorców konstytucyjnych, a jednocześnie odpowiada technice legislacyjnej, zgodnie z którą w konstytucji należy posługiwać się pojęciami ogólnymi, a nie nazwami własnymi W trakcie kampanii poprzedzającej referendum konstytucyjne w 1997 r. zarzucano zbytnią ogólnikowość przyjętej formuły, równoznaczną z brakiem gwarancji, że w przyszłości Polska nie zostanie wprowadzona, np. do Wspólnoty Niepodległych Państw lub do nieznanej w chwili referendum organizacji Obawy te nie znalazły szerszego oddźwięku i uznano je za wyolbrzymione i oderwane od realiów politycznych. W doktrynie podkreśla się, że daną „organizację" lub „organ" musi łączyć z Polską wspólny system wartości uniwersalnych, takich jak demokratyczny ustrój, przestrzeganie praw człowieka. Wyklucza to możliwość przekazania uprawnień organizacji prowadzącej działalność sprzeczną z proklamowaną w Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, uniwersalnymi prawami człowieka lub wiążącym Polskę prawem międzynarodowym. Poważniejsze jednak wątpliwości pojawiły się na wiosnę 2001 r., gdy w Sejmie dyskutowano zasady ratyfikowania przez Polskę Statutu Międzynarodowego 462 Trybunału Karnego. Zaprezentowano mianowicie pogląd, że ze względu na charakter kompetencji Trybunału wobec państw, zwłaszcza w odniesieniu do obowiązku wydania osoby ściganej przez Trybunał {surrender) oraz wyłączenia krajowych immunitetów, ratyfikacja Statutu powinna nastąpić właśnie w trybie art. 90, a nie art. 897. Tym samym art. 90 zostałby oderwany od pierwotnej intencji i gdyby takie szerokie rozumienie jego treści zostało utrzymane przystępowanie Polski do organizacji międzynarodowych mogłoby zostać poważnie utrudnione. Rodzi się więc pytanie, czy nie byłoby właściwsze wyraźne wskazanie UE jako organizacji, o którą chodzi w art. 90. Tym bardziej że istnieją państwa członkowskie Unii, które zdecydowały się na takie rozwiązanie (pór. np. art. 88-1 Konstytucji Francji, art. 23 niemieckiej UZ, art. 7 Konstytucji Portugalii). Wydaje się, że wyraźne wskazanie UE jako organizacji, będącej beneficjantem ewentualnego przekazania kompetencji rozwiałoby polityczne obawy, a jednocześnie ograniczając podmiotowo pole zastosowania art. 90 wierniej oddałoby intencję ustrojodawcy. 18.1.3. Przedmiot przekazania Drugi aspekt art. 90 ust. 1 odnosi się do przedmiotu umowy przenoszącej kompetencje, gdyż w przepisie tym mowa jest o możliwości przekazania kompetencji „w niektórych sprawach". Brak jest więc pozytywnego wymienienia nawet kategorii przekazywanych kompetencji, tak jak to się czyni w niektórych konstytucjach, w których mowa jest o przekazaniu kompetencji ustawodawczych, wykonawczych czy sądowych. Takie ogólne wymienienie rodzajów kompetencji niewiele by jednak wniosło poza mocniejszym zasygnalizowaniem, iż chodzi o uprawnienia charakterystyczne dla władzy państwowej. Z tego, iż mowa jest o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach" można wnosić, że nie wchodzi w grę przekazanie całości kompetencji. Można się zatem zastanawiać czy przy braku pozytywnego wskazania o jakie kompetencje chodzi, nie należałoby wymienić materii nie podlegających przekazaniu. Współczesny konstytucjonalizm sugeruje w tym względzie dwa rozwiązania. Pierwsze polega na wyraźnym zastrzeżeniu, że w odniesieniu do pewnych materii przekazanie kompetencji nastąpić nie może. Np. w par. 5 rozdziału 10 Aktu o Formie Rządu Szwecji zastrzeżono, że „nie można przekazać prawa uchwalania, zmiany lub uchylania praw podstawowych, Aktu o Riksdagu, ordynacji wyborczej lub ustaw ustanawiających ograniczenia praw i wolności, określonych w rozdziale 2". W podobnym duchu, choć bez tak wyraźnej podstawy konstytucyjnej jak w Szwecji, wypowiedział się włoski TK. Wskazał on, że wprawdzie wykonywanie przez państwo kompetencji prawodawczych, administracyjnych Por. Projekt uchwały Sejmu, z 31 stycznia 2001, Druk nr 2618. 463 i sądowych może być ograniczone przez utworzenie Wspólnot, ale tego rodzaju delegacja nie może pociągać za sobą naruszenia „podstawowych zasad porządku konstytucyjnego" oraz „niezbywalnych praw jednostki". Także Francuska Rada Konstytucyjna uznała za niedopuszczalne przyjęcie przez Francję takich zobowiązań międzynarodowych (w tym oczywiście polegających na przekazaniu kompetencji), które byłyby „niezgodne z obowiązkiem państwa do zapewnienia poszanowania instytucji Republiki, respektowania ciągłości narodowej oraz zagwarantowania praw i wolności obywateli" lub „naruszałyby podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej". Ilustracją drugiego rozwiązania jest art. 23 UZ RFN. Zezwala on na uczestnictwo RFN w rozwijaniu UE pod warunkiem, że Unia będzie respektować zasady demokracji, państwa prawa, zasady socjalne, federacyjne i zasadę subsydiarno-ści oraz że zagwarantuje ochronę praw podstawowych na poziomie porównywalnym z UZ. Przyjęcie w polskiej konstytucji otwartej formuły przekazania kompetencji, spowoduje zapewne konieczność ustalenia przez TK granic tego rodzaju aktu. Być może podstawą dla takiego zabiegu stanie się art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego [..]". 18.1.4. Tryb podejmowania decyzji o przeniesieniu kompetencji Tryb podejmowania decyzji o przeniesieniu kompetencji określono w art. 90 ust. 2,3,4 Konstytucji RP. Otóż „(2) Ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczny senatorów. (3) Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125. (4) Uchwałę w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów". Wymagana większość w Sejmie jest identyczna z większością konieczną do zmiany Konstytucji, a jeśli chodzi o Senat, to w procedurze zmiany Konstytucji jest wymagana w nim większość bezwzględna, a więc łatwiejsza do osiągnięcia niż 2/3 konieczne przy wyrażaniu zgody na ratyfikację. Podobne rozwiązanie, uzasadnione daleko idącymi skutkami ratyfikacji umowy o przystąpieniu do organizacji o charakterze integracyjnym (ponadnarodowej), spotykamy w konstytucjach innych państw (por. np. art. 28 ust. 2 Konstytucji Grecji, art. 93 i art. 81 Konstytucji Hiszpanii, par. 5 rozdziału 10 Aktu o Formie Rządu w Szwecji). Jeśli chodzi o możliwość organizowania referendum, to w kolejnych wersjach projektu Konstytucji fragment przepisu określającego tryb wyrażania zgo- 464 dy na ratyfikację umowy przekazującej kompetencje brzmiał następująco: „Sprawę wyrażenia zgody na przekazanie kompetencji organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu Sejm może, przed uchwaleniem ustawy (wyrażającej zgodę na ratyfikację), poddać pod referendum ogólnokrajowe". Jak widać referendum mogło ewentualnie poprzedzać uchwalenie w szczególnym trybie ustawy upoważniającej. Rozwiązanie to było nietrafne. Właściwsze jest alternatywne dopuszczenie możliwości istnienia dwóch trybów. Albo ustawę upoważniającą przyjmuje parlament przy zachowaniu, jak widzieliśmy, bardzo rygorystycznie ustalonych większości i wówczas referendum nie jest organizowane, albo też Sejm decyduje o przeprowadzeniu referendum, w którym naród przesądza o wyrażeniu zgody na ratyfikację i wówczas zbędne są szczególne większości w izbach. Ta logicznie zarysowana procedura może jednak ulec komplikacji w sytuacji, gdy wynik referendum nie będzie wiążący z tego powodu, że nie weźmie w nim udziału więcej niż połowa uprawnionych do głosowania (art. 125 ust. 3 Konstytucji). Zważywszy na dotychczasową niską frekwencję w głosowaniach powszechnych po r. 1989, taka ewentualność była bardzo prawdopodobna. Czy zatem zarządzenie w roku 2003 referendum na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji oznaczać miało ostateczne zamknięcie drogi parlamentarnej? Konstytucja tego w sposób jednoznaczny nie rozstrzygała, a wobec rozbieżnych stanowisk pojawiających się w doktrynie i w wypowiedziach polityków, istniejącą lukę, nie tyle merytoryczną, co techniczno-proceduralną, wypełniła Ustawa o referendum ogólnokrajowym (Uref)8. Zgodnie z art. 75 Uref, jeżeli wynik referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej jest niewiążący, Sejm może ponownie podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację tej umowy. W ten sposób ustawodawca dokonał wykładni niejasnego przepisu Konstytucji, ale powstały kolejne wątpliwości, tym razem co do możliwości podawania liczby osób, które głosowały pierwszego dnia dwudniowego referendum. Sejm, bowiem, korzystając z możliwości stworzonej przez art. 4 ust. 2 Uref zarządził przeprowadzenie głosowania w ciągu dwóch dni Państwowa Komisja Wyborcza stanęła na stanowisku, że skoro art. 41 Uref zabrania podawania do wiadomości publicznej wyników sondaży przeprowadzonych w dniu głosowania, aż do zakończenia głosowania, to nie jest możliwe podanie po pierwszym dniu liczby osób, które wzięły udział w głosowaniu. W reakcji na to stanowisko PKW, zmieniono artykuły 32 i 41 Uref9. Zgodnie z tymi zmianami, Komisje obwodowe zobowiązane zostały do niezwłocznego podania do wiadomości publicznej, przez wywieszenie protokołu w miejscu łatwo dostępnym dla zainteresowanych, w budynku będącym siedzibą Komisji, takich danych jak: liczba niewykorzystanych 8 Ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz. U. z 2 kwietnia 2003 r., nr 57, poz. 507. 9 Ustawa z 10 maja 2003 r. o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym, Dz. U. z 16 maja 2003 r., nr 85 poz. 782. 465 kart do głosowania, liczba osób uprawnionych do głosowania oraz liczba kart wydanych, na podstawie podpisów osób w spisie osób uprawnionych do udziału w referendum. Jednocześnie spod zakazu zawartego w art. 41 Uref wyłączono w sposób wyraźny podawanie do wiadomości publicznej powyższych danych Komisji obwodowych. Powyższe regulacje ustawowe nie usatysfakcjonowały niektórych posłów i w rezultacie do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją m.in. art. 4 ust. 2 oraz art. 75 Uref.10 Przepisowi art. 4 ust. 2 Uref zarzucono, że brak wyczerpującego określenia sposobu ochrony lokali wyborczych w nocy wyborczej (tj. po pierszym dniu głosowania) „może zrodzić wśród obywateli podejrzenie umożliwienia manipulacji wynikami przez ustawodawcę (sic!), a także przez władzę wykonawczą". TK stwierdził, że wyczerpujące określenie sposobu ochrony lokali wyborczych w nocy wyborczej nie jest materią, która wymagałaby uregulowania w ustawie; ustawodawca zatem trafnie odesłał szczegółową regulację w tym zakresie do aktu wykonawczego (rozporządzenia). Ponadto, zdaniem TK, wnioskodawcy nie przedstawili argumentów na poparcie zarzutu o możliwości manipulacji W odniesieniu do art. 75 Uref podniesiono zarzut, iż ewentualne podjęcie przez Sejm uchwały o skorzystaniu z parlamentarnego trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej w przypadku niewiążącego wyniku referendum, byłoby równoznaczne ze „zmianą decyzji zwierzchniej władzy" (tj. Narodu). TK stanął na stanowisku, że o decyzji władzy zwierzchniej w przedmiocie referendum można mówić tylko wówczas, gdy spełnione są obydwa konstytucyjne wymogi wyrażenia zgody na ratyfikację umowy z art. 90 Konstytucji lub odmawiające takiej zgody - wynik referendum jest wiążący (wzięła udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania), a ponadto jest rozstrzygający (większość wypowiedziała się za jednym z dwóch przedstawionych rozwiązań). Takiej decyzji Narodu parlament nie mógłby zmienić. Natomiast powrót do trybu parlamentarnego jest możliwy, a nawet konstytucyjnie konieczny, by doprowadzić do wypowiedzenia rozstrzygającego stanowiska wyrażonego przez suwerena. Jeżeli zatem nie uczynił on tego w sposób bezpośredni, może to zrobić za pośrednictwem swoich przedstawicieli w parlamencie. W konsekwencji TK nie stwierdził niezgodności kwestionowanych przepisów Uref z Konstytucją. W przytaczanym orzeczeniu TK zawarł także pewną tezę, która może mieć interesującą przyszłość. Mianowicie z preambuły i art. 9 Konstytucji wywiódł, że wykładnia obowiązującego ustawodawstwa powinna uwzględnić konstytucyjną zasadę przychylności procesowi integracji europejskiej I współpracy między państwami. W praktyce procedura ratyfikacyjna Traktatu akcesyjnego przebiegała w ten sposób, że w dniu 8 kwietnia 2003 r. Rada Ministrów zaakceptowała projekt Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej i udzieliła zgody na jego podpisa- nie przez Prezesa Rady Ministrów i Ministra Spraw Zagranicznych, co nastąpiło 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Stosownie do przepisu art. 69 Ustawy o referendum ogólnokrajowym, Prezes Rady Ministrów zawiadomił Marszałka Sejmu o podpisaniu Traktatu przesyłając jednocześnie Sejmowi tekst Traktatu wraz z załącznikami Dnia 17 kwietnia 2003 r. Sejm, działając na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 70 ust. 1 Uref podjął Uchwałę w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia RP do Unii Europejskiej, decydując, iż zostanie przeprowadzone ogólnokrajowe referendum11. Tego samego dnia na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 Uref Sejm zarządził uchwałą ogólnokrajowe referendum na 8 czerwca 2003 r., wyznaczając dwa dni (7-8 czerwca 2003 r.) na przeprowadzenie głosowania. Pytanie referen-dalne brzmiało: „Czy wraża Pani/Pan zgodę na przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej" i towarzyszyło mu zamieszczone również na karcie do głosowania wyjaśnienie, jaki traktat jest podstawą tego przystąpienia. Dnia 9 czerwca 2003 r. Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że wynik referendum jest wiążący, gdyż frekwencja wyniosła 58,85%. Spośród głosów ważnych, głosy na „tak" stanowiły 77,45% a głosy na „nie" - 22,55%. W konsekwencji Prezydent RP uzyskał zgodę na ratyfikację Traktatu akcesyjnego. 18.2. Inne przepisy Konstytucji RP w świetle przystąpienia Polski do UE W odniesieniu do procedury ratyfikacyjnej można zauważyć, iż Prezydent RP może w trybie art. 133 ust. 2 Konstytucji RP przed ratyfikowaniem umowy o przystąpieniu, zwrócić się do TK z wnioskiem w sprawie ustalenia jej zgodności z Konstytucją. Można wskazać kilka spośród szczegółowych przepisów Konstytucji, których taki wniosek mógłby dotyczyć. 18.2.1. Prawo wyborcze Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP obywatel polski ma prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego. Jak wiadomo w artykule 19 ust. 1 TWE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Maastricht przewidziano, że każdy obywatel Unii zamieszkały w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w tym państwie na takich samych warunkach, jak obywatele tego państwa. 10 Wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03, sentencja została ogłoszona 3 czerwca 2003 r. w Dz. U. nr 98, poz. 904. 466 li M. P. nr 19, poz. 291. 467 Wzajemny stosunek tych dwóch przepisów jest interpretowany w polskiej doktrynie w różny sposób. W opinii Rady Legislacyjnej nie ma między nimi sprzeczności, gdyż przepis Konstytucji, gwarantując obywatelom polskim prawa wyborcze nie wyklucza rozszerzenia tych praw ustawą zwykłą na obywateli obcych. Takie też stanowisko zajęła Polska w negocjacjach dotyczących członkostwa w UE, uznając konieczność zmiany ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw w taki sposób by obywatele UE stale zamieszkujący na obszarze działania właściwej rady posiadali czynne i bierne prawo wyborczego w wyborach lokalnych12. Taki pogląd jest jednak nie do przyjęcia, gdyż art. 62 ust. 1 Konstytucji RP należy rozumieć w ten sposób, że z praw wyborczych mogą korzystać wyłącznie podmioty w nim wymienione, to jest obywatele polscy i nie można tego kręgu rozszerzać ustawą zwykłą. Jaki bowiem sens miałoby posługiwanie się w Konstytucji sformułowaniem „obywatel polski ma prawo", skoro prawo to miałby każdy na podstawie aktu niższej rangi tj. ustawy. Odpowiednich zmian dokonano w 1992 r. w kilku konstytucjach państw członkowskich przed ratyfikacją Traktatu z Maastricht. We Francji w art. 88-3 przyznano prawo głosowania i prawo wybieralności w wyborach municypalnych obywatelom UE zamieszkującym we Francji. Jednak obywatele ci nie mogą sprawować funkcji mera lub jego zastępcy ani uczestniczyć w powoływaniu elektorów senatorskich oraz w wyborze senatorów. W Hiszpanii zmieniono art. 13 konstytucji, aby umożliwić kandydowanie obywateli UE w wyborach lokalnych, zaś w Portugalii zmieniono art. 15, przyznając obywatelom UE czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach municypalnych. W RFN na podstawie zmienionego art. 28 UZ, osobom posiadającym obywatelstwo jednego z państw członkowskich WE przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych, zgodnie z prawem wspólnotowym. Kryterium obywatelstwa występuje również w artykule 67 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym „obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego". Tymczasem na podstawie art. 42 (dawny art. 51) TWE, Rada wydała rozporządzenie nr 1408/71 dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie którego obywatele UE korzystają we wszystkich państwach członkowskich z uprawnień wynikających z tego rozporządzenia. W doktrynie jest wyrażany trafny pogląd, że po wejściu Polski do UE ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego tylko do obywateli polskich byłoby sprzecznie z podstawową dla wspólnotowego porządku zasadą swobodnego poruszania się pracowników13 . 12 Por. C. Banasiński, Stan i metody przygotowań polskiego prawa konstytucyjnego do członkostwa w Unii Europejskiej, w: E. Popławska (red.), Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000, s. 384. 13 Por. C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Toruń 1999, s. 157. 468 18.2.2. Polityka pieniężna Należy także wziąć pod uwagę ewentualność przystąpienie Polski do UGiP, po uzyskaniu członkostwa w UE oraz po wypełnieniu warunków niezbędnych do przyjęcia wspólnego pieniądza. UGiP oparta jest na określonych w Tytule VII TWE zasadach. Zdaniem Francuskiej Rady Konstytucyjnej z przepisów, mających zastosowanie po rozpoczęciu trzeciego etapu UGiP wynika, że realizacja jej celów będzie polegała na prowadzeniu jednolitej polityki monetarnej i jednolitej polityki wymiany, w rezultacie czego państwa należące do UGiP zostaną pozbawione kompetencji w tej dziedzinie, a to będzie miało wpływ na podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej. W Niemczech uzupełniono w 1992 r. przepis artykułu 88 UZ stanowiący, że Federacja utworzy bank walutowy i emisyjny jako Bank Federalny, o postanowienie, iż w ramach UE jego uprawnienia mogą zostać przekazane EBC, który jest instytucją niezależną i zdecydowanie dążącą do zapewnienia stabilności cen. W Polsce zgodnie z art. 227 ust. 1 Konstytucji, centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza. Przepis ten będzie zatem musiał ulec zmianie podobnie jak art. 227 ust. 6 Konstytucji, w którym przewidziano, że Rada Polityki Pieniężnej ustala założenia polityki pieniężnej. 18.3. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do badania konstytucyjności aktu wyrażającego zgodę na traktat akcesyjny Rodzi się natomiast pytanie czy TK, wyposażony na mocy art. 188 w prawo orzekania o konstytucyjności ustaw, może wypowiadać się, co do zgodności z konstytucją aktu wyrażającego zgodę na ratyfikację traktatu akcesyjnego, przyjętego w trybie art. 90 Konstytucji Należy tu rozróżnić dwie sytuacje. Z pierwszą mamy do czynienia wtedy, gdy wspomniana zgoda jest wyrażana za pomocą ustawy. W tym przypadku nie da się wykluczyć kognicji Trybunału. Choć podejmowany w szczególnym trybie, większościami bardziej nawet rygorystycznymi niż przy zmianie Konstytucji, akt ten pozostaje ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji Prezydent, przed podpisaniem ustawy, w trybie kontroli prewencyjnej może wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Inne podmioty określone w art. 191 Konstytucji, w tym m. in. 50 posłów lub 30 senatorów, mogą wystąpić do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności już uchwalonej ustawy wyrażającej zgodę. W każdym przypadku uznania tego rodzaju ustawy za sprzeczną z Konstytucją, należałoby przed ratyfikacją dokonać zmiany Konstytucji w trybie art. 235, przewidzianym wyłącznie do tego celu. Nie można bowiem uznać aktu przekazującego kompetencje na mocy art. 90 za zmianę konstytucji implicite. 469 Jeśli natomiast zgoda na ratyfikację umowy o przystąpieniu jest wyrażana w referendum, to badanie konstytucyjności takiej zgody nie mieściłoby się w zakresie kompetencji TK, jaki wynika z art. 188. 18.4. Formuła wystąpienia z UE w świetle postanowień Konstytucji RP W art. 90 Konstytucji jest mowa tylko o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przekazującej kompetencje, nie wspomina się natomiast o trybie wypowiedzenia takiej umowy. Wypowiadanie umów, na których ratyfikację jest wymagana zgoda wyrażona w ustawie, jest w sposób wyraźny przewidziane w art. 89. Z treści tego przepisu wynika, że jeśli ratyfikacja umowy wymaga zgody ustawowej, to także dla wypowiedzenia umowy konieczna jest zgoda wyrażona w formie ustawy. Sięgnięcie do art. 89 dla wypełnienia luki w art. 90 nie jest jednak możliwe, gdyż skoro waga ustrojowa przekazania kompetencji wymaga szczególnego, trudniejszego w porównaniu z przyjęciem ustawy zwykłej trybu wyrażania zgody na ratyfikację umowy, to nie znajduje merytorycznego uzasadnienia obniżenie progu trudności przy wypowiadaniu takiej szczególnej umowy. Należy w tej sytuacji rozważyć czy ustrojodawca zakładał, iż przystąpienie do organizacji międzynarodowej w oparciu o umowę z art. 90 Konstytucji ma charakter nieodwołalny, w konsekwencji czego wypowiedzenie traktatu akcesyj-nego nie wchodziłoby w grę. Wiąże się to z pytaniem o możliwość wystąpienia z UE. W art. 56 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów przewidziano, że „Traktat, który nie zawiera postanowienia dotyczącego jego wygaśnięcia i nie przewiduje wypowiedzenia ani wycofania się z niego, nie podlega wypowiedzeniu ani wycofaniu się z niego chyba, że (a) ustalono, że strony miały zamiar dopuścić możliwość wypowiedzenia lub wycofania się, bądź (b) prawa do wypowiedzenia lub wycofania się można domniemywać z charakteru traktatu". Wprawdzie ani TUE, ani traktaty ustanawiające WE nie przewidują ich wypowiedzenia, ale konstytuują organizację międzynarodową, a prawo do wystąpienia z organizacji jest oczywistym dopełnieniem dobrowolnego charakteru przystąpienia do niej. Doktryna nie zajmuje w tej kwestii jednolitego stanowiska. Niektórzy uważają, iż „państwo członkowskie nie ma prawa zrezygnować z członkostwa", ponieważ traktaty założycielskie (poza EWWiS) zostały zawarte na czas nieokreślony, a ponadto w podstawowym — I filarze UE — przyznano państwom członkowskim i jednostkom prawa, które można bezpośrednio egzekwować; instytucje wspólnotowe zajmują się problemami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi, a spory mogą być rozwiązywane na drodze sądowej14. Wydaje się jednak, że argumentacja funkcjonalna nie może zastąpić wyraźnie wyrażonej woli państw, tam gdzie wchodzi w grę sama istota ich suwerennego statusu. Prawo wycofania się jest zawarte implicite w TUE. Z przepisu bowiem art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym „Unia respektuje tożsamości narodowe Państw Członkowskich" wynika, iż w przypadku zasadniczej sprzeczności między działaniami podejmowanymi przez Unię a stanowiskiem państwa członkowskiego, wycofanie się z organizacji byłoby właśnie przejawem tożsamości narodowej15. W komentarzu do art. 90 Konstytucji RP zauważa się, iż „akt przekazania i wynikające z niego ograniczenia zakresu wykonywania kompetencji nie mają charakteru ostatecznego i mogą być we właściwym trybie odwołane"16. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał w orzeczeniu z 12 października 1993 r. w sprawie Brun-ner, że przystąpienie Niemiec do TUE ma wprawdzie charakter bezterminowy, ale może zostać odwołane aktem przeciwnym. Oczywiście sposób, w jaki państwo występujące miałoby uregulować swoje zobowiązania zarówno wobec organizacji, jak i jej członków, musiałby stać się przedmiotem negocjacji Jeśli więc uznamy, że wystąpienie z UE jest prawnie dopuszczalne należałoby przyjąć, iż upoważnienie Prezydenta RP do wypowiedzenia umowy ratyfikowanej w oparciu o art. 90 Konstytucji, powinno nastąpić w tym samym trybie, w jakim Rzeczpospolita przekazała kompetencje na rzecz UE. Decyzja bowiem o wystąpieniu dotykałaby w nie mniejszym stopniu kwestii suwerenności niż decyzja o przekazaniu kompetencji, a zatem powinna być podejmowana z zachowaniem identycznych rygorów. 18.5. Prawo pierwotne a prawo polskie w świetle postanowień Kolejnym problemem konstytucyjnym związanym z członkostwem w UE jest zagadnienie miejsca i stosowania prawa wspólnotowego w wewnętrznym porządku prawnym RP. Wejście w życie traktatu akcesyjnego będzie oznaczało, że Polska zostanie związana całym prawem pierwotnym oraz dorobkiem wspólnotowym (acąuis communautaire), obejmującym zarówno prawo pochodne, jak i wykładnię prawa wspólnotowego zawartą w orzecznictwie ETS. Integracyjny charakter prawa wspólnotowego wymaga by było ono stosowane jednakowo i jednolicie we wszystkich państwach członkowskich UE. Konstytucyjne reguły stosowania prawa międzynarodowego nie mogą, więc w sposób automatyczny być przenoszone na prawo wspólnotowe, gdyż poszczególne państwa przyjmują różne zasady stosowania prawa międzynarodowego. Sytuację komplikuje brak odpowiednich w tym względzie reguł w samych traktatach T 14 Por. K. Lenaerts, P. van Nuffel, Podstawy prawa europejskiego, Warszawa 1998, s. 173. 470 15 Por. P. Manin, Les Communautes Europeennes. UUnion Europeenne, 3e ed., Paris 1997, s. 76. 16 K Działocha, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999, rozdział III, s. 3. Podobnie J. Barcz, op. cit. 471 ustanawiających WE. Istniejącą lukę wypełnił ETS, przyjmując m. in. zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym oraz zasadę bezpośredniej skuteczności tego prawa (niekiedy pod pewnymi warunkami) w porządkach prawnych państw członkowskich. Choć zasady stosowania prawa wspólnotowego są wytworem działalności orzeczniczej ETS, wchodzą one w skład acąuis communautaire i dotychczas państwa przystępujące do UE traktowały te zasady jako nieodłączną część przyjmowanych zobowiązań. Dotyczy to także Polski. Skoro więc „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 8 Konstytucji), to w akcie tym powinny się znaleźć zasady stosowania prawa organizacji, na rzecz której może nastąpić przekazanie kompetencji m. in. prawodawczych. 18.5.1. Status prawa pierwotnego w polskim porządku prawnym Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej z całą ostrością pojawi się pytanie, jaki status będą miały w polskim porządku prawnym począwszy od dnia 1 maja 2004 r. Traktat akcesyjny oraz traktaty stanowiące podstawę Unii (prawo pierwotne). Gdyby kierować się wyłącznie Konstytucją RP należałoby przyznać im status umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Wprawdzie zgoda na ratyfikację Traktatu akcesyjnego została wyrażona w referendum a nie w ustawie, ale tryb referendalny jest alternatywny wobec ustawowego, a o wyborze jednego z nich decyduje Sejm bez konieczności odwołania się do wyraźnych kryteriów prawnych. Co więcej, Konstytucja nie różnicuje statusu krajowego umów międzynarodowych, na ratyfikację których wymagana jest zgoda, choć wprowadzono trzy różne procedury wyrażania takiej zgody. Jedną, w której zgoda na ratyfikowanie umowy jest wyrażana w drodze normalnej procedury ustawodawczej (art. 89), drugą, kiedy zgoda jest wyrażana ustawą przyjętą specjalnymi większościami (art. 90 ust. 2) oraz trzecią, gdy zgoda na ratyfikację nie jest wyrażana ustawą, a poprzez referendum ogólnokrajowe (art. 90 ust. 3). Choć te trzy przypadki różnią się między sobą rangą polityczno-ustrojową, przy braku odmiennej regulacji, nasuwa się wniosek, że we wszystkich trzech sytuacjach umowa międzynarodowa, której ratyfikacja wymaga zgody ustawowej lub referendalnej, ma pierwszeństwo przed ustawą, lecz nie przed Konstytucją, a TK w każdym przypadku może badać jej konstytucyjność. Gdyby, zatem do Traktatów założycielskich Wspólnot/Unii odnieść powołane przepisy Konstytucji RP oznaczałoby to, iż wspólnotowe prawo pierwotne nie jest niczym innym niż umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi w odpowiednim trybie. Nic zatem nie stałoby na przeszkodzie, by po pewnym czasie właściwy podmiot wymieniony w art. 191 Konstytucji złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności któregoś z postanowień Traktatów założycielskich z Konstytucją. Podobnie do Trybunału Konstytucyjnego mogłyby wpływać skargi składane w trybie art. 79 Konstytucji przez osoby, których konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone w wyniku bezpośredniego zastosowania przez sąd 472 lub organ administracji państwowej Traktatów założycielskich (rozumianych jako akt normatywny). Taka konstrukcja, konstytucyjnie poprawna, jest jednak nie do przyjęcia w ramach organizacji o celach integracyjnych. Przypomnijmy, że od czterdziestu lat nie zakwestionowano wyrażonej w Costa p. ENEL wykładni, że Traktat [EWG] stworzył swój własny porządek prawny17, który po wejściu Traktatu w życie, stał się integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich i który sądy tych państw zobowiązane są stosować. W świetle tej wykładni, która jest częścią dorobku wspólnotowego całe prawo wspólnotowe, w tym prawo pierwotne obejmujące traktaty założycielskie i akcesyjne, nie jest już prawem międzynarodowym o krajowym statusie określonym regułami konstytucyjnymi 18.5.2. Kontrola konstytucyjności prawa pierwotnego ( Autonomiczny charakter prawa wspólnotowego powoduje, że po wejściu w życie w stosunku do Polski Traktatu akcesyjnego, całe prawo wspólnotowe, włącza-jąc w to Traktaty, na których opiera się Unia, nie będzie podlegało konstytucyjnym regułom stosowania umów międzynarodowych, ale własnym zasadom, wypracowanym przez ETS, szczególnie w odniesieniu do problemu pierwszeństwa w razie kolizji z normami krajowymi oraz bezpośredniego stosowania postanowień prawa wspólnotowego przez sądy. Trybunał Konstytucyjny nie będzie w związku z właściwy do orzekania o ważności jakichkolwiek przepisów prawa wspólnotowego, nie będzie mógł ich uchylać, zawieszać itd. Na pierwszy rzut oka jest to pozbawione podstawy konstytucyjnej, ale jeżeli się wgłębić w argumentację ETS w odniesieniu do zasady pierwszeństwa i skutku bezpośredniego, innego rozwiązania być nie może, jeżeli prawo wspólnotowe ma być stosowane w sposób przewidywalny, jednakowo i jednolicie we wszystkich państwach członkowskich. Polska podobnie jak inne państwa przystępujące do Unii Europejskiej, zaakceptowała treść art. 220 TWE, zgodnie z którym Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji, każdy w zakresie swojej właściwości, czuwają nad poszanowaniem prawa i wykładni w stosowaniu Traktatu. Oczywiście nie jest to równoznaczne z działaniem poza traktatowo powierzonymi Unii/Wspólnotom kompetencjami, ale jest to już inna kwestia, która będzie przedmiotem rozważań w innym miejscu. Dla porządku należy dodać, że w przypadku wprowadzenia zmian do prawa pierwotnego po wejściu Polski do UE, prewencyjna kontrola konstytucyjności traktatów rewizyjnych jest możliwa, na podobnych zasadach, jak badanie zgodności z Konstytucją umowy akcesyjnej w trybie art. 133 ust. 2 Konstytucji (tzn. kontroli prewencyjnej). Zmiany bowiem w Traktatach założycielskich wchodzą do prawa pierwotnego, a więc stają się integralną częścią porządków krajowych dopiero po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Co więcej, jeżeli ' Francuska i angielska wersja językowa się nieco różnią. 473 rewizja polega na przekazaniu nowych kompetencji na rzecz Wspólnot/Unii, musi każdorazowo zostać zastosowany któryś z dwóch trybów przewidzianych art. 90 Konstytucji RP. <• ¦ .;• 18.6. Prawo pochodne a prawo polskie w świetle postanowień Konstytucji Zasady stosowania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, a więc pochodnego prawa wspólnotowego, uregulowano w art. 91 ust. 3 w którym przewidziano, że „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Wykładnia a contrario prowadzi do wniosku, że przepis ten sankcjonuje prymat Konstytucji nad prawem pochodnym. Przypomnijmy jednak, iż ETS zdecydowanie stoi na stanowisku pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed wszystkim normami prawa krajowego, także zawartymi w konstytucji Jednocześnie nie można pominąć zastrzeżeń, jakie do tezy o pierwszeństwie prawa wspólnotowego wobec norm konstytucyjnych, wnoszą sądy konstytucyjne niektórych państw członkowskich (np. Niemiec i Włoch). W tej sytuacji, gdyby pojawiła się okazja do zmiany Konstytucji, najwłaściwsze byłoby przyjęcie następującej normy kolizyjnej: „Prawo organizacji międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, jest stosowane w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zasadami umowy konstytuującej tę organizację". Ewentualny przyszły spór przed ETS zostałby w ten sposób przesunięty na płaszczyznę interpretacji Traktatów ustanawiających WE, podczas gdy w obecnym stanie rzeczy przepis art. 91 ust. 3 jest jednoznacznie sprzeczny z linią orzeczniczą ETS. Praktyczne problemy mogą w przyszłości wystąpić na tym tle w odniesieniu do instytucji pytań prawnych do TK i skargi konstytucyjnej. W art. 193 Konstytucji przewidziano możliwość zadawania TK przez sądy pytań prawnych „co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Natomiast zgodnie z art. 79 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść do TK każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolno-ściach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji". Jednym ze źródeł prawa wspólnotowego jest rozporządzenie, będące aktem normatywnym stosowanym bezpośrednio m. in. przez sądy krajowe. Nie można zatem wykluczyć zakwestionowania w pytaniu prawnym lub w skardze konstytucyjnej zgodności przepisów rozporządzenia wspólnotowego z Konstytucją RP- Zgodnie z art. 220 i 234 Traktatu Wspólnoty Europejskiej jedynie ETS (z wyjątkiem sytuacji, gdy zgodnie z art. 225 ust. 3 TWE pytanie prejudycjalne 474 rozpoznaje Sąd Pierwszej Instancji) jest właściwy do ostatecznego wyjaśniania kwestii interpretacji prawa wspólnotowego i właśnie do ETS lub SPI sądy krajowe kierują w tych sprawach pytania prejudycjalne. Traktując wąsko zakres skargi można przyjąć, iż w przepisie tym chodzi o akty normatywne wydane przez organy RP. Wychodząc nieco poza ten zakres, można postawić pytanie, czy skarga jest niedopuszczalna wtedy, kiedy sąd krajowy oprze się np. na rozporządzeniu wspólnotowym, które jest aktem normatywnym? Ma ono przecież, zgodnie z art. 91 ust. 3 pierwszeństwo jedynie przed ustawą. Problem zarysowałby się ostrzej, jeśliby sąd krajowy wydał swoje orzeczenie, po uzyskaniu orzeczenia wydanego przez ETS lub SPI w sprawie pytania prejudycjal-nego. Wydaje się, iż nawet po uznaniu dopuszczalności skargi, TK byłby związany wykładnią ETS lub SPI, a to na mocy art. 10 TWE, nakładającego na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek realizacji zobowiązań wynikających z działań podejmowanych przez instytucje wspólnotowe. Działania te muszą być oczywiście legalne na gruncie prawa wspólnotowego, ale tu najwyższym sędzią jest właśnie ETS. Chyba że polski TK pójdzie drogą wskazaną przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w sprawie Brunner i zbada, czy ustanawiając określony przepis WE działały w ramach kompetencji przyznanych w traktatach. Wyjście poza granice kompetencyjne oznaczałoby, iż przepis nie ma oparcia w Traktacie akcesyjnym, a zatem jest niezgodny z Konstytucją, na podstawie której wyrażono zgodę na przekazanie kompetencji w niektórych sprawach, skonkretyzowanych w akcie o przystąpieniu. 18.7. Suwerenność państwa w procesie integracji Jednym z najbardziej dyskutowanych problemów jest wpływ procesów integracyjnych na zasadę suwerenności Integracja europejska dotyka obu aspektów suwerenności — zewnętrznego i wewnętrznego. Co więcej, w znaczącym stopniu akcentuje ich jedność funkcjonalną. Istotą zasady suwerenności w jej aspekcie zewnętrznym jest niezależność w stosunkach z innymi państwami W prawie międzynarodowym publicznym państwo suwerenne to takie, które nie podlega w zakresie swojej jurysdykcji terytorialnej, zwierzchnictwu żadnej innej władzy państwowej, ani innemu prawu niż prawo międzynarodowe publiczne. Pojawienie się problemów, których rozwiązanie przekracza możliwości poszczególnych państw, a co za tym idzie zacieśnianie się współpracy międzynarodowej i rosnąca współzależność państw we wzajemnych stosunkach, spowodowało odejście od rozumienia suwerenności w kategoriach absolutnych, na sposób heglowski, jako najwyższej i niczym nieograniczonej władzy państwowej. Skrajne poglądy zwolenników szkoły socjologicznej podważały wręcz sensowność posługiwania się tym pojęciem w teorii prawa. Trzeba także zwrócić uwagę na to, że współczesna praktyka międzynarodowa buduje wokół praw człowieka pewien system wartości, który nie zna granic państwowych. 475 Charakterystyczne dla prawa międzynarodowego pragmatyczne podejście do definicji prawnych, skłoniło praktykę i doktrynę do odróżnienia suwerennego statusu państwa od wykonywania praw suwerennych. Suwerenny status państwa znajduje swoje podstawy w zasadach równości i dobrowolności Karta Narodów Zjednoczonych w art. 2 stanowi, że „organizacja opiera się na zasadzie suwerennej równości wszystkich jej członków". Z zasadą równości nierozerwalnie łączy się dobrowolność zawierania umów, przystępowania do organizacji i występowania z nich. Prawa państwa wynikające z suwerenności nie są nieograniczone, gdyż napotykają prawa innych państw suwerennych, a ponadto samo państwo przyjmuje na siebie zobowiązania, kierując się własnym interesem. Czy w tej sytuacji państwo zachowuje swój status suwerenny, choć w rezultacie jego swoboda wykonywania niektórych uprawnień jest ograniczona? Rozstrzygając w 1923 r. sprawę statku Wimbledon, STSM rozważał kwestię wpływu takich ograniczeń na suwerenność państwową, ale nie dopatrzył się rezygnacji z suwerenności w fakcie zawierania przez państwa traktatów, na mocy których zobowiązują się one do podjęcia bądź do zaniechania pewnych działań. Na tej samej zasadzie państwo decydując się na przystąpienie do organizacji międzynarodowej, nakłada na siebie pewne zobowiązania wynikające z członkostwa, ale pozostaje suwerenne chyba, że mocą woli swoich członków organizacja przekształci się w państwo (np. federalne), „konsumując" suwerenność prawnomiędzynarodową swoich części składowych. Dysponując takim wzorcem suwerenności prawno-międzynarodowej należy przede wszystkim zapytać czy UE przekształciła się w państwo, czy też pozostaje organizacją państw zachowujących „status" suwerenny. TUE nie nazywa jej państwem ani nawet nie wymienia struktury państwowej jako celu, do którego zmierza organizacja. Traktat wyznacza jedynie „nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy" (art. 1 TUE). W czasie negocjowania podpisanego w Maastricht Traktatu, pojawiły się ze strony Holandii sugestie, by umieścić wśród celów Unii utworzenie państwa federalnego, ale nie zostały one przyjęte. Wyraźnie więc państwa członkowskie chciały uniknąć zarysowania nawet perspektywy sfederalizowania Europy. Nie wyposażyły także UE — w przeciwieństwie do WE — w osobowość prawnomiędzynarodową. Należy ponadto przypomnieć, że w prawie międzynarodowym suwerenność państwowa jest łączona z efektywnym wykonywaniem władzy nad określonym terytorium państwowym i zamieszkującą je ludnością. W praktyce przekłada się to na możliwość zarządzania sprawami publicznymi i stosowania przymusu przy pomocy całego aparatu urzędniczego, sądów, policji, wojska itd. UE nie zastąpiła w tym zakresie państw członkowskich. Stosowanie prawa wspólnotowego należy w ponad 90% przypadków do krajowych organów administracji i sądów. Liczba urzędników wspólnotowych nie sięga nawet połowy liczby urzędników miejskich Paryża. W 1999 r. budżet wspólnotowy stanowił 1,13 % produktu krajowego brutto państw członkowskich, a 85% wydatków wspólnotowych jest zarządzane przez administracje krajowe. 476 Choć UE ma własne środki budżetowe, nie może nakładać podatków i wskazywać źródeł finansowania18. Unia nie dysponuje aparatem przymusu, nie ma własnej policji ani wojska, polegając w tym przypadku wyłącznie na państwach członkowskich. Wspólnoty zostały wprawdzie traktatowo wyposażone w podmiotowość prawnomiędzynarodową, ale ma ona charakter wyraźnie ograniczony w porównaniu z podmiotowością państw członkowskich. W wąskim zakresie (zwłaszcza w dziedzinie polityki handlowej) Wspólnoty uzyskały wyłączne prawo zawierania umów międzynarodowych, ale w pozostałych dziedzinach państwa zachowują zdolność traktatową. Państwom członkowskim przysługuje pełne prawo legacji, zarówno bierne, jak i czynne. Państwa trzecie akredytują wprawdzie przedstawicieli dyplomatycznych przy Wspólnotach (w 1998 r. było ich 165), ale w żaden sposób nie wpływa to na ich reprezentację w państwach członkowskich. Podobnie jeśli chodzi o czynne prawo legacji, przedstawicielstwa Komisji w państwach trzecich (tzw. delegacje) nie zastępują przedstawicielstw dyplomatycznych państw członkowskich. Przynależność Wspólnot do organizacji międzynarodowych wymaga szczególnych zabiegów i negocjacji, a niekiedy jest wykluczona, podczas gdy państwa zakładają bądź przystępują do organizacji międzynarodowych po spełnieniu ogólnych warunków przynależności Przyjęcie nowych państw do UE wymaga nie tylko akceptacji instytucji organizacji, ale jest przedmiotem „umowy pomiędzy państwami członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi" (art. 49 TUE). Tym samym wyklucza to rozszerzenie Unii bez zgody choćby jednego państwa członkowskiego. Podobnie rewizja traktatów, na których opiera się Unia, może nastąpić tylko po ratyfikacji umowy rewizyjnej przez wszystkie państwa członkowskie (art. 48 TUE). I wreszcie, jak o tym była wyżej mowa, państwa mogą z Unii wystąpić, jeśli uznają, że dalsze pozostawanie w niej byłoby sprzeczne z ich interesami UE nie jest, więc z pewnością państwem, a jej członkowie pozostają „panami traktatów" w konsekwencji, czego bez ich zgody nie mogą nastąpić żadne zmiany w treści zobowiązań, które na siebie przyjęli w formie umów międzynarodowych. Należy zatem przyjąć, że w płaszczyźnie prawa międzynarodowego państwa członkowskie UE zachowują status suwerenny. Trzeba jednak wyjaśnić, że od czasu, gdy w miejsce monarchy suwere-nem uczyniono naród/lud, stwierdzenia „państwo zawiera umowę", „państwo przystępuje do organizacji", są pewnymi skrótami myślowymi, rejestrującymi działania organów państwowych. W łańcuchu decyzji prowadzących do określonego aktu działania organu państwowego, miejsce najwyższe czy też pierwotne, należy do podmiotu, który taką wolę, w sposób przez nikogo niepodważalny, jest w stanie sformułować. Temu pod- Por. J.-C. Piris, L'Union europeenne a-t-elle une constitution? Lui en faut-il une?, RTDE 1999, nr 35, s. 3. 477 miotowi można przypisać władzę zwierzchnią w państwie i uznać go za suwerena. To stopienie się obu aspektów pojęcia suwerenności, zewnętrznego i wewnętrznego, widoczne jest szczególnie w ostatnich latach, gdy narody państw członkowskich coraz częściej podejmują decyzje bezpośrednio w referendach, dotyczących zarówno kwestii przystąpienia do UE, jak i zaakceptowania zmian w traktatach. W traktatach ustanawiających WE i UE brak jest przepisu wskazującego na podmiot władzy suwerennej w Unii Europejskiej. Obywatelstwo Unii wprowadzone Traktatem z Maastricht „uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwa państwowego" (art. 17 TWE). Nie znajdujemy zatem podstaw prawnych by uważać, iż podmiotem władzy suwerennej w Unii jest np. „naród europejski". Należy tu przypomnieć, że współczesny konstytucjonalizm pod pojęciem naród/ lud rozumie zbiorowość polityczną, a nie etniczną. Zbiorowość ta obejmuje obywateli państwa, którzy dzięki prawom politycznym mogą wyrażać swoją wolę. Samo jednak pojęcie suwerenności nie wyczerpuje się poprzez wskazanie podmiotu władzy suwerennej. By można było mówić o realnej podmiotowości należy objąć tym pojęciem treść władzy (jej atrybuty) oraz sposób jej wykonywania. Suwerenność wyraża się w wykonywaniu, bezpośrednio przez suwerena lub w jego imieniu, kompetencji niezbędnych dla funkcjonowania państwa jako odrębnej jednostki Na kompetencje te, poza związanymi z podmiotowością międzynarodową, składają się przede wszystkim — stanowienie prawa, wymierzanie sprawiedliwości, zapewnienie porządku, decydowanie o finansach państwowych, tworzenie i utrzymywanie armii Przystąpienie do organizacji międzynarodowej jest jednym z aktów podejmowanych w imieniu suwerena (ratyfikacja, ustawa upoważniająca do ratyfikacji) bądź bezpośrednio przez suwerena (referendum) i nie musi pociągać za sobą ograniczeń w wykonywaniu kompetencji przez konstytucyjne organy państwa. UE, której jednym z filarów są WE, nie jest jednak typowym rodzajem organizacji międzynarodowej. W systemie wspólnotowym można stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące, generalne i abstrakcyjne, wywołujące bezpośrednie skutki w porządkach prawnych państw członkowskich, bez jakiejkolwiek ingerencji parlamentów krajowych. Takimi aktami są rozporządzenia (art. 249 TWE). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem ETS, skutek bezpośredni można również w pewnych sytuacjach przypisać dyrektywom oraz decyzjom skierowanym do państw członkowskich. Oznacza to, że zaniechanie przez państwo wykonania dyrektywy, np. aktem ustawodawczym, nie tylko nie blokuje dyrektywie dostępu do porządku krajowego, ale może wręcz wyłączyć parlament krajowy z procedury implementacji WE mogą również stanowić akty indywidualne (decyzje) wiążące osoby fizyczne i prawne w państwach członkowskich. W ramach państwa podmiot suwerenności albo działa bezpośrednio (zwykle głosując w referendum), albo wpływa w wyborach na kształt personalny i P°~ litykę organów podejmujących decyzje, zachowując w ten sposób kontrolę nad treścią najważniejszych aktów państwa. Zasady te gwarantowane są z reguły w konstytucji — akcie o najwyższej mocy prawnej. 478 Przypomnijmy w tym kontekście, że inicjatywa prawodawcza we WE należy do Komisji, której członkowie mają status funkcjonariuszy niezależnych od państw członkowskich. Głównym organem decyzyjnym i prawodawczym WE jest Rada. Składa się ona z przedstawicieli państw członkowskich szczebla ministerialnego (art. 203 TWE). Reprezentują oni zatem rządy, a nie parlamenty krajowe. Rada z zasady działa większością jej członków lub większością kwalifikowaną (art. 205 ust. 1 i 2 TWE), a liczba przypadków, gdy wymaga się jednomyślności, jest stopniowo ograniczana. PE, w skład którego wchodzą „przedstawiciele narodów" państw członkowskich (art. 189 TWE), nie ma decydującego wpływu na kształt prawa wspólnotowego. Widać z powyższego, że narody będące podmiotami władzy zwierzchniej w państwach członkowskich UE, nie wykonują w pełni atrybutów suwerenności, co w płaszczyźnie ustrojowej znajduje wyraz w przekazaniu kompetencji organów państwowych na rzecz WE/UE. Kompetencje te jednak nie zostają oddane innemu państwu czy też niezależnemu organizmowi międzynarodowemu. Istota ustrojowa integracji w ramach UE polega na tym, że narody państw europejskich, przy zachowaniu suwerennego statusu każdego z nich, swobodnie decydują w referendach lub za pomocą parlamentarnych procedur ratyfikacyjnych o wspólnym wykonywaniu pewnych kompetencji, aby szybciej i skuteczniej osiągnąć wybrane przez siebie cele. 479 19 Artur Nowak-Far Droga Polski do Unii Europejskiej Literatura: J. Barcz, A. Michoński (red.), Polska w Unii Europejskiej. Wybór dokumentów, Warszawa 2003; J. Borkowski (red.), Dokumentacja akcesyjna, t. 5: Przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 1999; B. Góralczyk (red.), Dokumentacja akcesyjna, t. 4: Rozszerzenie Unii Europejskiej na Wschód, Warszawa 1999; E. Kawecka-Wyrzykow-ska, E. Synowiec (red.), Unia Europejska. Przygotowania Polski do członkostwa, Warszawa 2001; Narodowa Strategia Integracji, „Monitor Integracji Europejskiej" (wydanie specjalne), Warszawa, styczeń 1997 r. r.; Negocjacje Członkowskie. Polska na drodze do Unii Europejskiej, Warszawa 1999; A. Nowak-Far, A. Michoński, W Unii Europejskiej. Administracja krajowa wobec unijnego procesu podejmowania decyzji, Warszawa 2003.; J. Osiński (red.), Polska w przededniu członkostwa w Unii Europejskiej. Nadzieje i obawy, Warszawa 2002, V. M. Reyes, Reguły gry, czyli o negocjacjach akcesyjnych i łączeniu się Europy, Warszawa 2000; Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Pełnomocnik Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2000; J. Tombiński, Początki ruchu paneuropejskiego w Polsce, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu jagiellońskiego - Prace Historyczne" 1995, z. 118; M. Wojciechowski (red.), Polska wobec idei integracji europejskiej w latach 1918-1945, Toruń 2000. 19.1. Rys historyczny Obecność Polaków w procesie formowania myśli ogólnoeuropejskiej nie jest kwestią ostatnich lat. Za jednego z prekursorów obecnej wizji pokojowego zjednoczenia Europy można uznać Pawła Włodkowica z Brudzenia (ok. 1370-ok. 1435), rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w latach 1414-1415. Pomimo iż zasadniczo był on przeciwnikiem tworów ponadpaństwowych (zwłaszcza uniwersalnego cesarstwa), ogłosił jednak na soborze w Konstancji (1415 r.) zasady bezkonfliktowego współistnienia narodów ujęte w bardzo rewolucyjnej jak na czasy średniowiecza, ponieważ biorącej w obronę europejskich pogan, rozprawie pt. Tractatus de potestate papae et imperatoris respectu infidelium (Traktat o władzy papieża i cesarza nad niewiernymi, również znany pod nazwą Saevienhbus). W pracy tej podkreślił, iż wraz z państwami chrześcijańskimi, tworzą om równoprawną w świetle prawa naturalnego wspólnotę społeczeństw. W bliższych nam czasach polski utopista, Stefan Buszczyński (1821-1892) ogłosił w 1867 r. po francusku pracę pt. La Decadence de I Europę (Zmierzch Eu- 481 ropy), w której nawoływał do nowego zorganizowania kontynentu europejskiego tak, by zostały zlikwidowane wszelkie przeszkody w wymianie poglądów, realizacji zasady wolnego podejmowania pracy, rozwoju przemysłu i handlu. Po I wojnie światowej działał w Polsce ruch paneuropejski, ale po wycofaniu dla niego poparcia MSZ przestał on w 1934 r. istnieć. Dopiero w czasie II wojny światowej rząd gen. Władysława Sikorskiego zaczął bardzo silnie zaznaczać swoje uczestnictwo w ważnych politycznie dyskusjach na temat przyszłej integracji Europy sam często wysuwając konkretne propozycje w tym zakresie. Szczególną rolę w tym aspekcie działań rządu emigracyjnego odegrał Józef Hieronim Retin-ger, który również po wojnie, korzystając ze wsparcia administracji brytyjskiej, zajmował się problematyką integracji europejskiej. Jego działania były już wtedy bezpośrednio związane z realizacją wizji współpracy w Europie Zachodniej, która przybrała w końcu postać trzech Wspólnot. W latach 1945-1989 Polska nie mogła oczywiście uczestniczyć w procesach integracyjnych, które miały miejsce w Europie Zachodniej. Dopiero po istotnych demokratyzujących zmianach, które zaczęły się w połowie 1989 r. kwestia wpisania się w te procesy stała się istotnym wyznacznikiem polskiej polityki zagranicznej. Stwierdzenie to jest aktualne tym bardziej dziś. Integracja Polski z Unią Europejską jest stopniowo rozwijającym się procesem. Rozpoczął się on jeszcze w starym porządku Europy — we wrześniu 1988 r. — gdy Polska ustanowiła stosunki dyplomatyczne z EWG. W lipcu 1989 r. Polska otworzyła w Brukseli swoje przedstawicielstwo dyplomatyczne przy Wspólnotach. Wraz z ustanowieniem stosunków dyplomatycznych pomiędzy Polską a EWG w 1988 r. rozpoczęły się negocjacje dotyczące porozumienia o współpracy handlowej. W ich wyniku, 19 września 1989 r. EWG i Polska podpisały umowę w sprawie handlu oraz współpracy gospodarczej1. Akt ten postanawiał, iż najważniejsze ograniczenia dotychczas stosowane przez EWG w wymianie gospodarczej z Polską zostaną stopniowo zlikwidowane. Ułatwiał przez to eksporterom polskim zwiększenie obrotów handlowych z państwami członkowskimi EWG. Zwiększał również dostęp producentów wywodzących się ze Wspólnoty do polskiego rynku. Poza postanowieniami wspomnianego traktatu handlowego zawartego pomiędzy EWG a Polską, państwa członkowskie Wspólnot zainicjowały program pomocy gospodarczej dla niektórych państw Europy Środkowej, w tym i dla ówczesnej PRL. W czerwcu 1989 r., krótko po pierwszych wolnych wyborach w Polsce, grupa G-7 (w skład której wchodziło siedem najwyżej uprzemysłowionych krajów świata, a która obecnie w poszerzonej o Rosję formule nazywa się G-8) podjęła decyzję o udzieleniu pomocy gospodarczej Węgrom i Polsce. Komisja Europejska otrzymała zadanie koordynacji tego programu. Program ten nazwano PHARE. Poza powołaniem do życia programu PHARE, ważnym wydarzeniem było powstanie w maju 1990 r. innej instytucji, która stała się 1 Umowa w sprawie handlu oraz współpracy handlowej i gospodarczej podpisana w Warszawie 19 września 1989 r., Dz. U. 1990, nr 38, poz. 214 oraz 215. 482 istotnym elementem finansowo wspierającym proces modernizacji krajów aspirujących do członkostwa w UE — EBOR. Do zadań EBOR należy udzielanie kredytów na przedsięwzięcia sprzyjające wzrostowi gospodarczemu i rozwojowi w państwach Europy Środkowej, a szczególnie na te, które mają być realizowane przez sektor prywatny. Na samym początku swego istnienia, w czasie prezesury Georgesa Attali, działania EBOR były niezbyt skuteczne ze względu na ogromne problemy organizacyjne i — powiedzmy otwarcie — nieudolne zarządzanie. Dopiero po objęciu prezesury przez Jacques'a de Larosiere'a Bank zaczął funkcjonować efektywnie i nadal z powodzeniem wypełnia swoje zadania2. 19.2. Układ stowarzyszeniowy 19.2.1. Układ stowarzyszeniowy jako element procesu akcesji 19 maja 1990 r., z chwilą złożenia oficjalnego wniosku o rozpoczęcie negocjacji w sprawie stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi, rząd polski rozpoczął negocjacje nad stosowną umową w tej sprawie. Ich początek wiązał się z utworzeniem stanowiska Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. Pełnomocnik (Jacek Saryusz-Wolski) działał w ramach struktur organizacyjnych Urzędu Rady Ministrów. Jego podstawowym zadaniem było wszechstronne wspieranie ówczesnych negocjacji stowarzyszeniowych. Negocjacje dotyczące stowarzyszenia zakończyły się podpisaniem 16 grudniu 1991 r. tzw. Układu Europejskiego, który ratyfikowany 20 października 1992 r. wszedł w życie 1 lutego 1994 r.3 Tak więc pomiędzy datą podpisania Układu a datą jego wejścia w życie minął stosunkowo długi okres. W tym czasie obowiązywała pomiędzy Polską a Wspólnotą Europejską umowa przejściowa (interim agreement) dotyczącą handlu i spraw związanych z handlem4. Zarówno umowa przejściowa, jak i sam Układ Europejski przewidywały, iż istniejące dotychczas bariery w handlu pomiędzy Polską a WE zostaną złagodzone, a z czasem zniesione. Jedynie te obszary, które uznano za mające szczególne znaczenie gospodarcze lub społeczne zostały — jako „wrażliwe" — wyłączone spod tak pojętej liberalizacji 2 B. Laffan, The Finances ofthe Europecm Union, New York 1997, s. 240-242. 3 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi podpisany w Brukseli 16 grudnia 1991 r., Dz. U. 1994, nr 63, poz. 324 oraz 325. Ogłoszenie Układu w Dz. Urz. WE nastąpiło 31 grudnia 1993 r. (L 348/1). 4 Umowa przejściowa dotycząca handlu i spraw związanych z handlem podpisana w Brukseli 16 grudnia 1991 r., Dz. U. 1992, nr 17, poz. 69 i 70. 483 Układ Europejski miał szczególne znaczenie dla ukształtowania stosunków pomiędzy Unią Europejską a Polską oraz dla dalszych negocjacji — już o członkostwo we WE (następnie UE). Oprócz regulacji ważnych kwestii dotyczących współpracy i wymiany gospodarczej skutkował on stworzeniem solidnej podstawy dialogu politycznego na temat dalszej integracji Polski ze WE oraz wszechstronnego dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego. Przyczynił się również do podjęcia licznych inicjatyw dostosowawczych w pozaprawnych obszarach funkcjonowania gospodarki Polski Jedną z pierwszych i najważniejszych inicjatyw, mających na celu efektywną realizację zobowiązań Układu Europejskiego w zakresie przybliżania prawa polskiego do prawa Wspólnoty, był specjalny program działania w celu dostosowania gospodarki i systemu prawnego Polski do wymogów Układu Europejskiego, sformułowany przez rząd RP już w styczniu 1993 r. Układ Europejski był zrazu uznawany za traktat stowarzyszeniowy. Oznaczało to, że postrzegano go jako podstawę pewnych istotnych działań dostosowawczych, ale niekoniecznie jako dokument bezpośrednio prowadzący Polskę do członkostwa we WE. Po złożeniu przez Polskę wniosku o członkostwo (8 kwietnia 1994 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Atenach), zarówno UE jak i RP zaczęły traktować Układ Europejski jako traktat przedakcesyjny. Oznaczało to uznanie go za podstawę działań dostosowawczych bezpośrednio zmierzających do uzyskania przez Polskę członkostwa w UE. 19.2.2. Charakterystyka postanowień Układu stowarzyszeniowego Układ Europejski ukształtował ramy prawne stosunków Polski z Unią Europejską od momentu jego wejścia w życie aż po dzień jego wygaśnięcia - co nastąpi z chwilą formalnego przystąpienia RP do UE (1 maja 2004 r.) Układ składa się z dziewięciu części, z których pierwsza dotyczy dialogu politycznego. Zgodnie z postanowieniami układu (art. 102), powołano stałą Radę Stowarzyszenia. Jej pierwszorzędnym zadaniem jest nadzorowanie realizacji Układu Europejskiego. Organem pomocniczym Rady Stowarzyszenia jest Komitet, w skład którego wchodzą urzędnicy niższego szczebla. Przy Radzie działają także zespoły tematyczne i grupy robocze. Na mocy układu powołano również Komisję Parlamentarną stowarzyszenia. Część Układu Europejskiego dotyczy tzw. zasad ogólnych, określających w szczególności podstawowy jego cel, jakim jest stworzenie — zakładano, że w ciągu 10 lat — strefy wolnego handlu pomiędzy Polską a UE5 oraz dzielące ten okres na fazy realizacyjne. Ta część Układu odnosi się także do swobodnego przepływu towarów. Celem tej części jest eliminacja ceł i ograniczeń ilościowych, jak również środków o podobnym do nich skutku w ciągu 10 lat od podpisania układu. Zawiera także specjalne postanowienia, określające har- monogram wprowadzania poszczególnych postanowień liberalizacyjnych w tym zakresie, w odniesieniu do poszczególnych grup wyrobów, w zależności od kraju ich pochodzenia (układ zawiera także specjalne tabele określające reguły pochodzenia). Interesującą i gospodarczo ważną regułą przyjętą w odniesieniu do tego harmonogramu jest jego niesymetryczność. Oznacza to, iż przyjęte tempo i zakres środków liberalizujących wymianę towarową są inne dla Polski i inne dla UE (zasada dyferencjacji). Istotna grupa przepisów Układu Europejskiego dotyczy przepływu pracowników, podejmowania działalności gospodarczej oraz świadczenia usług. Formułują one zakaz dyskryminacji pracowników polskich zatrudnionych legalnie w którymś z państw członkowskich UE w zakresie warunków zatrudnienia i pracy, wynagrodzenia, wypowiedzenia stosunku pracy, ubezpieczenia oraz możliwości sprowadzenia rodziny (a także jej zatrudnienia)6. Symetryczne zobowiązanie dotyczy Polski w odniesieniu do legalnie zatrudnionych na jej terytorium pracowników pochodzących z UE oraz ich rodzin. Układ Europejski zrównuje także prawa przedsiębiorstw i obywateli polskich do prowadzenia działalności gospodarczej (tych drugich wszakże jedynie na zasadzie samozatrudnienia) w UE i vice versa. Podobną, symetryczną zasadę równego traktowania wprowadza Układ w odniesieniu do świadczenia usług. Istotne przepisy Układu Europejskiego dotyczą płatności, przepływu kapitału, konkurencji oraz innych postanowień natury gospodarczej, w tym także dotyczących zbliżania szeroko pojmowanego polskiego prawa gospodarczego do prawodawstwa UE. W odniesieniu do płatności bieżących oraz przepływu kapitału7, układ przewiduje, iż Polska i kraje UE umożliwią ich swobodne dokonywanie w ramach istniejących obecnie regulacji dewizowych (wprowadza więc — w odniesieniu do Polski, której prawo dewizowe zawiera jeszcze pewne ograniczenia w tym zakresie — tzw. zasadę standstill, dającą możliwość utrzymania obowiązujących w momencie zawierania Układu ograniczeń, ale zakazującą wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych restrykcji). Układ umożliwia Polsce wystąpienie — w wyjątkowych sytuacjach — o zgodę na wprowadzenie niedystryminacyjnych ograniczeń dotyczących przyjmowania lub udzielania kredytów krótko- i średnioterminowych, pod dodatkowym warunkiem, iż środki te będą zgodne z regulacjami MFW odnoszącymi się do RP. W odniesieniu do prawa konkurencji, Układ Europejski w zasadzie zobowiązuje Polskę do zapewnienia przestrzegania podstawowych zasad prawodawstwa UE, dotyczących porozumień monopolistycznych pomiędzy przedsiębiorstwami, nadużywania dominującej pozycji, jak również pomocy państwa, wręcz odwołując się do zakresu normowania art. 81, 82 oraz art. 87 TWE. W tym ostatnim jed- 5 Określenie strefy wolnego handlu znajduje się w pierwszej części rozdziału 6. 484 6 Postanowienie dotyczące możliwości zatrudnienia rodziny nie dotyczą robotników sezonowych oraz zatrudnionych na podstawie umów dwustronnych. 7 Różnica pomiędzy płatnościami bieżącymi a przepływem kapitałów wynika z przepisów art. 59 i 60 Układu Europejskiego — są to przepisy odzwierciedlające fundamentalne orzeczenie ETS w tej sprawie: 286/82 i 26/83 Luisi i Carbone v. Ministero del Tresoro, Zb. Orz. 1984, s. 377. 485 nak przypadku Układ przewiduje tymczasowe traktowanie Polski jako regionu, w którym poziom życia jest nienormalnie niski lub, w którym występuje niedostateczne zatrudnienie, co wiąże się z uznaniem pomocy państwa na jej terytorium za zgodne ze standardami wspólnotowymi na mocy art. 87 ust. 3a TWE. W kwestii dostosowania prawa polskiego do prawodawstwa UE podstawowe znaczenie mają art. 68-70 Układu. Przewidują one po pierwsze, iż Polska będzie się starała o zbliżenie swego istniejącego i przyszłego prawa do acąuis8. Po drugie, w sposób nieenumeratywny (niewyczerpujący) określają najistotniejsze obszary dostosowań: regulacje celne, bankowe, rachunkowe, podatkowe, dotyczące własności intelektualnej, ochrony pracowników (w tym także w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy), usług finansowych, zasad konkurencji, ochrony życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, ochrony konsumentów, regulacji technicznych i normalizacyjnych, transportu i ochrony środowiska. Dodatkowo w tym zakresie Układ przewiduje obowiązek UE świadczenia Polsce koniecznej pomocy technicznej, np. w postaci wymiany ekspertów, przekazywania informacji, szkolenia, jak również pomocy w tłumaczeniu aktów prawnych na język polski Znaczna grupa przepisów Układu Europejskiego dotyczy współpracy gospodarczej, która — generalnie rzecz biorąc — ma sprzyjać trwałemu (sustainable) rozwojowi ekonomicznemu i społecznemu Polski9, jak również wzmocnić jej powiązania z UE. W zakresie postanowień szczegółowych, ta część Układu odnosi się do działań wspierających rozwój sektora prywatnego, modernizację i restrukturyzację przemysłu, tworzenia nowych przedsiębiorstw, przekazywania know-how oraz zapewnienia w Polsce przejrzystości zasad i warunków konkurencji Dotyczy ona również wspierania inwestycji, normalizacji wyrobów przemysłowych i artykułów rolnych, jak również oceny ich zgodności z tzw. zasadniczymi wymaganiami (przede wszystkim wymaganiami bezpieczeństwa). Ta część Układu dotyczy również kooperacji naukowo-technologicznej oraz w dziedzinie kształcenia, w tym zwiększania katalogu jego form oraz wsparcia finansowania wyposażenia dydaktycznego. Obejmuje ona również zagadnienia współpracy dotyczącej rozwoju (w tym dywersyfikacji) sektora rolnego, energetycznego (w tym badań i regulacji w zakresie energii nuklearnej), ochrony środowiska, transportu, telekomunikacji, sektora bankowego, ubezpieczeniowego oraz usług finansowych. Ważne przepisy Układu w jego omawianej części dotyczą wymiany doświadczeń uzyskanych w prowadzeniu polityki pieniężnej, współpracy w dziedzinie zapobiegania praniu brudnych pieniędzy oraz handlu narkotykami, rozwoju regionalnego, kooperacji odnoszącej się do szeroko pojętej ochrony zdrowia, turystyki, wspierania małych i średnich przedsiębiorstw, wymiany programów audiowizualnych, wymiany danych statystycznych (jak również ujednolicania zasad ich zbierania i kompilacji) oraz informacji makroekonomicznych. Układ odnosi się również do współpracy finansowej, koncentrując się na określeniu zasad tworzenia i rozdziału funduszy PHARE. Ostatnia część Układu odnosi się natomiast do kwestii instytucjonalnych i ogólnych. Przede wszystkim dotyczy składu i procedur działania wspomnianej Rady Stowarzyszenia, Komitetu Stowarzyszenia oraz Wspólnej Komisji Parlamentarnej Stowarzyszenia. Istotne znaczenie ma art. 111 układu, dający podmiotom, które mogą wywodzić zeń swoje interesy, możliwość obrony ich praw przed właściwymi sądami Brzmi on następująco: „W ramach niniejszego Układu, każda ze Stron zobowiązuje się zapewnić osobom fizycznym i prawnym drugiej Strony wolny od dyskryminacji dostęp do, odpowiednio, właściwych sądów i organów administracyjnych Polski i Wspólnoty, jaki mają jej własne osoby fizyczne i prawne, w celu ochrony ich praw osobistych oraz praw własności, w tym praw dotyczących własności intelektualnej, przemysłowej i handlowej". Art. 111 Układu stwarza, więc w praktyce dostęp obywateli polskich do ETS. Korzystanie z niego może się jednak odbywać na zasadach szczególnych. Podstawą korzystania z tego uprawnienia nie jest, bowiem prawo UE jako takie, ale przepisy samego Układu. 19.2.3. Instytucje stowarzyszenia 19.2.3.1. Rada Stowarzyszenia Organem nadzorującym realizację wszystkich postanowień Układu Europejskiego jest niekadencyjna i niepermanentna Rada Stowarzyszenia. W ramach powierzonych jej kompetencji może ona zajmować się wszelkimi kwestiami dotyczącymi wykonywaniu tego traktatu, jak również wydawać w tym zakresie decyzje oraz zalecenia. Decyzje Rady Stowarzyszenia są bezpośrednio wiążące dla stron układu, natomiast takiej wiążącej mocy nie mają już zalecenia. W skład Rady Stowarzyszenia wchodzą ze strony UE członkowie jej Rady (pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych tego kraju UE, który akurat sprawuje Prezydencję), a ze strony polskiej członkowie Rady Ministrów RP (którym przewodniczy minister spraw zagranicznych). Przewodniczenie samej Rady Stowarzyszenia jest powierzane na przemian członkowi Rady UE oraz członkowi Rady Ministrów RP. ... 8 Jest to więc — formalnie rzecz biorąc — wymóg starannego działania, a nie rezultatu. Więcej o technice i strategii dostosowania prawa polskiego do prawodawstwa Unii Europejskiej zob.: A. Nowak-Far, Integracja europejska. Prawo i instytucje, Warszawa 2001, s. 203-213. 9 Por. art. 2 TWE określający jej podstawowe cele i działania. 486 19.2.3.2. Komitet Stowarzyszenia Organem pomocniczym Rady Stowarzyszenia jest Komitet. Składa się on z wysokiego szczebla urzędników Komisji oraz wyższych funkcjonariuszy rządu polskiego. Zadaniem tego organu jest przygotowywanie posiedzeń Rady Stowarzyszenia, 487 wymiana informacji oraz rozstrzyganie różnych problemów technicznych, wynikających z wykonywania układu (co później podlega zatwierdzeniu przez Radę Stowarzyszenia), jak również podejmowanie wiążących decyzji w określonych sprawach, ale tylko wtedy, gdy Rada Stowarzyszenia taką szczególną kompetencję Komitetowi powierzy. Komitet obraduje co najmniej dwa razy do roku — naprzemian w Brukseli i w Warszawie. ••,-•¦.¦. 19.2.3.3. Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia (Parlamentarna Komisja Wspólna PR i UE) jest forum dialogu politycznego, wymiany informacji oraz współpracy deputowanych PE oraz parlamentarzystów polskich w zakresie spraw uregulowanych w Układzie Europejskim. Prerogatywy tego organu obejmują możliwość zażądania od Rady Stowarzyszenia informacji odnoszących się do realizacji układu stowarzyszeniowego, jak również udzielania jej zaleceń kontrolnych. Komitet nie ma natomiast możliwości wydawania jakichkolwiek wiążących aktów prawnych. Posiedzenia Parlamentarnego Komitetu Stowarzyszenia odbywają się, co najmniej dwa razy w roku. W jego pracach uczestniczą deputowani wyznaczeni przez PE oraz Sejm i Senat RP. Obrady odbywają się na przemian w Warszawie oraz w Strasburgu lub Brukseli 19.3. Proces przygotowania do negocjacji akcesyjnych Rozważenie kwestii przyszłego członkostwa Polski w WE wymagało wpierw inicjatywy politycznej z ich strony. Owa inicjatywa musiała wykroczyć poza ramy sformułowane w Układzie Europejskim. Została ona podjęta przez Radę Europejską w czerwcu 1993 r. w Kopenhadze10. 8 kwietnia 1994 r. w Atenach Polska potwierdziła swoją wolę polityczną przyłączenia się do WE. Ówczesny minister spraw zagranicznych, Andrzej Ole-chowski przedłożył wtedy podpisany przez prezesa Rady Ministrów, Waldemara Pawlaka, formalny wniosek RP o członkostwo. Niemal od razu stał się on dodatkowym impulsem dla już wówczas ożywionego dialogu pomiędzy Polską a WE w sprawie różnych aspektów jej przygotowań do członkostwa. Podczas szczytu, mającego miejsce 9-10 grudnia 1994 r. w Essen (RFN), Rada Europejska przyjęła strategię rozszerzenia, która podkreślała znaczenie nowych form współpracy ze stowarzyszonymi państwami Europy Środkowej i Wschodniej oraz wspomagania ich wysiłków zmierzających do przystąpienia do UE. Najważniejsze ramy tej współpracy miał stanowić tzw. dialog strukturalny, oparty na postanowieniach Układu Europejskiego oraz na jego rozwiązaniach instytucjonalnych. Jego celem miało być m.in. zapewnienie państwom 10 Patrz szczegółowo rozdział 17. 488 kandydującym szybkich i wszechstronnych informacji na temat ich przygotowań do członkostwa w UE oraz stałego monitorowania tego procesu przez KE. Podstawowym mechanizmem gwarantującym osiągnięcie tego celu stało się umożliwienie przedstawicielom państw stowarzyszonych uczestnictwa w posiedzeniach gremiów decyzyjnych UE, obradujących na poziomie ministrów, jak również głów państw i szefów rządów. Rozwiązanie to bardzo istotnie poszerzyło zakres kontaktów politycznych pomiędzy UE i Polską — dotychczas bowiem podstawowym forum w tym zakresie były konsultacje na najwyższym szczeblu (Prezydenta RP przewodniczących Rady Europejskiej i KE) oraz Rada Stowarzyszenia na poziomie ministerialnym. Niemniej jednak funkcjonowanie tego mechanizmu było oceniane po stronie państw kandydujących raczej krytycznie, ponieważ nie stworzyło ram dla rzeczywistego dialogu. Istotnym impulsem w zbliżeniu Polski do UE stał się dokument ogłoszony przez KE 3 maja 1995 r. - jej „Biała Księga". Jego treść dotyczyła integracji stowarzyszonych państw Europy Środkowej i Wschodniej z wewnętrznym rynkiem UE. Dokument ten koncentrował się przede wszystkim na dostosowaniu prawa, budowaniu instytucji i korektach infrastruktury gospodarczej w Polsce i w innych krajach aspirujących do członkostwa w UE. Obszerny załącznik do „Białej Księgi" stanowił —bardzo użyteczny przewodnik dotyczący zmian, które trzeba było wprowadzić w Polsce w poszczególnych sektorach gospodarki i życia społecznego w toku dochodzenia do członkostwa. „Biała Księga" pozwoliła nie tylko na dokładne zidentyfikowanie obszarów koniecznych dostosowań, ale — co równie istotne — ułatwiła dokonanie ich hierarchizacji W odpowiedzi na „Białą Księgę" rząd polski przygotował harmonogram działań dostosowujących polski system prawny do jej zaleceń. Został on przyjęty przez rząd w lipcu 1997 r. Nieco wcześniej, w styczniu 1997 r. sformułowano i opublikowano dokument o doniosłym znaczeniu zarówno praktycznym, jak i politycznym — „Narodową Strategię Integracji". „Strategia" odnosiła się kompleksowo do przygotowań Polski do członkostwa w UE. Dotyczyła nie tylko dostosowania prawa, ale także dostosowań gospodarczych oraz zmian w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Podkreśliła także konieczność odpowiedniego przygotowania strukturalnego (w tym i w zakresie kształtowania kadr administracji publicznej) niezbędnego do przystąpienia doUE. Następnym ważnym etapem była decyzja Rady Europejskiej podjęta podczas szczytu w Madrycie 15-16 grudnia 1995 r., dotycząca rozpoczęcia przygotowań do negocjacji akcesyjnych z państwami EŚiW. Jednym z jej rezultatów było wyznaczenie daty rozpoczęcia tego procesu na 30 marca 1996 r. Podczas madryckiego szczytu Rada Europejska zaleciła również KE, by sformułowała ona swoją opinię (aviś) na temat wniosków o członkostwo w UE, złożonych przez poszczególne państwa EŚiW oraz by opracowała sprawozdanie dotyczące najbardziej prawdopodobnych skutków rozszerzenia UE ze szczególnym uwzględnieniem wspólnej polityki rolnej oraz polityki strukturalnej. Sprawozdanie miało także obejmować informację na temat przyszłego finansowania działalności UE już po przyjęciu nowych członków. 489 T W celu właściwego zrealizowania zalecenia Rady Europejskiej, 26 kwietnia 1996 r. KE podsumowała już posiadane informacje, jak również wystosowała do Polski i pozostałych państw aspirujących do członkostwa w UE specjalny kwestionariusz. Zawierał on pytania dotyczące 23 obszarów życia politycznego, gospodarczego i społecznego, mających największe znaczenie dla procesu akcesyjnego. 15 lipca 1996 r. Rada Ministrów RP zatwierdziła ostateczną wersję odpowiedzi na kwestionariusz. Na podstawie uzyskanych informacji KE sformułowała swoją opinię (avis) — przedłożoną 16 lipca 1997 r., w której za kryterium oceny przyjęła średniookresową (tj. około pięcioletnią) zdolność danego kraju do sprostania warunkom członkostwa. Z tego punktu widzenia wysiłki RP w zakresie przygotowań do członkostwa w UE zostały w avis ocenione pozytywnie. Także KE podjęła również działania, mające na celu dalsze techniczne przygotowanie negocjacji akcesyjnych. W opublikowanym przez nią w lipcu 1997 r. dokumencie programowym — Agenda 2000 — podkreślano, iż rozszerzenie jest procesem otwartym i stopniowym. W raporcie tym KE sformułowała także istotne propozycje reform dostosowawczych, skierowane do UE i opracowane w celu przygotowania jej do rozszerzenia. „Agenda 2000" zawierała także pewne wnioski i oceny dotyczące przygotowań państw Europy Środkowej i Wschodniej do członkostwa w UE. Agenda 2000 została przedłożona PE, a następnie stała się przedmiotem dyskusji Rady Europejskiej. Wynikiem tych działań było podjęcie decyzji o zwołaniu wielu dwustronnych Międzyrządowych Konferencji Akcesyjnych z tymi państwami, które jako pierwsze mogły rozpocząć negocjacje o przystąpieniu do UE. W tej grupie krajów znalazły się: Cypr, Czechy, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry. Dodatkowo Rada postanowiła także wzmocnić strategię przedakcesyjną UE, którą ujednolicono i opublikowano w dokumencie programowym (zainicjowanym w rozporządzeniu Rady), zatytułowanym „Partnerstwo dla członkostwa". Został on przyjęty przez Radę i przekazany stronie polskiej 30 marca 1998 r. W dokumencie tym podkreślono, iż musi się on stać „podstawą do przyjęcia wielu instrumentów", które zostaną wykorzystane w celu wsparcia przygotowań Polski do członkostwa w UE. Wskazano w nim również priorytety (za które uznano — generalnie rzecz biorąc — konieczne reformy zidentyfikowane w avis KE) i cele krótko- i średnioterminowe. Zostały one zdefiniowane w obszarze sektorowych reform gospodarczych (m.in. telekomunikacji i sektora finansowego), restrukturyzacji przemysłu, wzmocnienia potencjału instytucjonalnego i administracyjnego (m.in. w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, kontroli finansowej, weterynaryjnej i fitosanitarnej), zmian regulacji odnoszących się do swobodnego przepływu towarów (m.in. w zakresie wymagań certyfikacyjnych wyrobów), rolnictwa, polityki wizowej oraz ochrony środowiska. „Partnerstwo dla członkostwa" zawierało także ważne postanowienia dotyczące instrumentów pomocy technicznej i finansowej UE skierowanej do państw aspirujących do członkostwa. Za podstawowy instrument rozszerzonej strategii przedakcesyjnej w tym zakresie uznano program PHARE, toteż postanowiono g° odpowiednio wzmocnić. 490 Po stronie UE po 1998 r. następowały istotne modyfikacje strategii rozszerzeniowej UE. Wiązało się to z tym, że konkretnych kształtów strategia ta nabrała dosyć późno i na skutek presji samych krajów kandydujących. Szczegółowa strategia rozszerzenia Unii Europejskiej została przyjęta dopiero w 10-11 grudnia 1999 r. na szczycie Rady Europejskiej w Helsinkach (przy czym listę kandydatów poszerzono o nowe kraje aspirujące do członkostwa, m. in. o Litwę, Łotwę i Estonię). W strategii tej przyjęto zasadę różnicowania (dyferencjacji) polegającą na negocjowaniu członkostwa z każdym z krajów akcesyjnych z osobna, ale na równych dla nich prawach - zwłaszcza bez czynienia różnicy, kiedy formalnie otwarto z nimi negocjacje. Dalszą konkretyzacją strategii rozszerzenia były dokumenty przyjęte przez Komisję 9 listopada 2000 r. oraz przez Radę - na szczycie w Góteborgu 15-16 czerwca 2001 r., w Laeken 14-15 grudnia 2001 r., w Sewilli - 21-22 czerwca 2002 r. (zob. rozdz. 17). Owe konkretyzacje odpowiadały zaawansowaniu negocjacji - zmierzały one do coraz większego skupienia na obszarach o znaczeniu finansowym oraz na odłożeniu spraw najbardziej drażliwych (tj. takich, w odniesieniu do których trudno było negocjatorom znaleźć kompromis) do decyzji na najwyższym szczeblu - innymi słowy, do szczytu w Kopenhadze, 12-13 grudnia 2002 r., który miał mieć także charakter konferencji międzyrządowej z 10 państwami kandydującymi, z udziałem Polski 19.4. Infrastruktura instytucjonalna negocjacji akcesyjnych 8 sierpnia 1996 r. powołano do życia Komitet Integracji Europejskiej na czele z premierem jako przewodniczącym. W marcu 1997 r. przewodniczący KIE stworzył grupę roboczą, powierzając jej zadanie przygotowania dokumentacji, która mogłaby stanowić punkt wyjścia dla negocjacji akcesyjnych. W lipcu 1997 r. przewodniczący KIE powołał dodatkowo inną strukturę o kluczowym znaczeniu dla negocjacji akcesyjnych — Międzyresortowy Zespół do spraw Przygotowania Negocjacji Akcesyjnych z UE. Zespół ten składa się z przedstawicieli (na szczeblu wiceministrów) wiodących organów administracji centralnej, biorących udział w przygotowaniach do członkostwa: ministerstw właściwych do spraw gospodarki, pracy i polityki społecznej, finansów, nauki, edukacji narodowej, ochrony środowiska, rolnictwa i terenów wiejskich, spraw zagranicznych, administracji i spraw wewnętrznych, zdrowia, kultury oraz wielu urzędów centralnych. Początkowo Zespół kierował pracą 28 sektorowych i 5 horyzontalnych grup roboczych, zajmujących się różnymi aspektami negocjacji W odpowiedzi na unijną „Agendę 2000" oraz inicjatywy programowe zawarte w „Partnerstwie dla członkostwa", Polska podjęła szereg inicjatyw organiazacyj-nych i w zakresie planowania. W szczególności utworzono stanowisko Pełnomocnika Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w UE, zwanego także Głównym Negocjatorem. Funkcję tę pełnił do października 2001 r. Jan Kułakowski, którego zastąpił Jan Truszczyński (który sprawował tę funkcję aż do dnia zakończenia negocjacji 491 Odpowiadając na wyraźne wezwanie zawarte w „Partnerstwie dla członkostwa", 28 czerwcu 1998 r. Rada Ministrów RP przyjęła „Narodowy program przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej" (NPPC). Dokument ten podsumowywał osiągnięcia w dostosowaniu prawa oraz innych istotnych zadań, wynikających z Układu Europejskiego, avis KE, jak również z „Partnerstwa dla członkostwa". Ważną funkcją NPPC (który był dokumentem dynamicznym — corocznie odpowiednio zmienianym) było także ukierunkowanie działań dostosowawczych oraz wyznaczenie nowego harmonogramu ich realizacji w latach 1998-2002. Ostatnim dokumentem planistycznym, którego funkcją było zbliżenie Polski do UE oraz nadanie kierunków działaniom w pierwszym okresie jej członkostwa w Unii stał się przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r. „Narodowy Plan Rozwoju" (NPR). NPR koncentruje się na latach 2004-2006, jak również odnosi się do realizacji pewnych zadań strukturalnych nawet aż do ok. 2009-2010 r. NPR był poprzedzony tzw. wstępnym NPR obejmującym lata 2002-2004. NPR jest ogólnym planem strategicznym, który ujmuje w jedną całość działania interwencyjne państwa dotyczące rozwoju, określa najważniejsze działania strukturalne, które przy wsparciu funduszy UE Polska zamierza podjąć w latach 2004-2006. W pierwotnym zamierzeniu ma on służyć za podstawę negocjowania przez Polskę tzw. Podstaw Wsparcia Wspólnoty (ang. Community Support Framework) tj. dokumentu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych na realizację przedsięwzięć rozwojowych oraz jako podstawa interwencji z Funduszu Spójności W tej roli jest i będzie również punktem odniesienia do innych planów, które muszą być formułowane dla potrzeb programowania strukturalnego i regionalnego wpar-cia Unii Europejskiej 19.5. Negocjacje akcesyjne 19.5.1. Otwarcie negocjacji akcesyjnych Negocjacje akcesyjne rozpoczęły się w 31 marca 1998 r. Ogólnie można je podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap składał się z wielostronnego i dwustronnego przeglądu (tzw. screeningu) ustawodawstwa obowiązującego w konkretnych sektorach gospodarki (etap ten rozpoczął się w kwietniu 1998 r.). W drugim etapie Polska formułowała i przedstawiła swoje stanowisko negocjacyjne w tych obszarach. Początkowo stanowiska te nie były ujawniane opinii publicznej. Od stycznia 2000 r. były one — w ramach realizacji polityki informacyjnej przyjętej przez rząd RP — upowszechnione. Poufne pozostały jedynie mandaty negocjacyjne, co było oczywiście w pełni uzasadnione. 492 19.5.2. Organizacja negocjacji akcesyjnych w Polsce Większość państw kandydujących opracowuje stanowisko narodowe i dokonuje wyboru negocjatorów w oparciu o istniejące struktury polityczne i administracyjne. To samo dotyczyło Polski Wszystkie działania dotyczące przygotowania i negocjowania przystąpienia Polski do UE były koordynowane i programowane przez wspomniany już KIE, utworzony na mocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r.11, który zastąpił urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej (działający od 26 stycznia 1991 r. do 15 października 1996 r.). KIE dysponuje specjalnym aparatem pomocniczym — UKIE. W chwili powołania, do kompetencji KIE należało: — koordynowanie integracji Polski z UE; . — inicjowanie i koordynowanie przedsięwzięć dotyczących dostosowania f" prawa polskiego do prawa UE; — współpraca z KE w zakresie konkretnych zagadnień integracyjnych; — koordynacja zadań w zakresie przyjmowania i redystrybucja funduszy przeznaczonych na przedsięwzięcia integracyjne; — współpraca z administracją regionalną i regionalnymi organizacjami pozarządowymi w celu zwiększenia ich zaangażowania w proces integracji z UE oraz przygotowanie ich do uczestnictwa w jej strukturach instytucjonalnych. Po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego rola KIE uległa znacznej faktycznej modyfikacji, gdyż odpadły wszystkie zadania związane z negocjacjami Obecnie ciało to nie straciło jednak swojego znaczenia, gdyż na pierwszy plan wysunęły się zadania dotyczące koordynacji krajowej polityki w sprawach odnoszących się do UE. KIE jest organem kolektywnym, w skład którego wchodzą: przewodniczący, członkowie oraz sekretarz. Przewodniczącym KIE jest każdorazowo Prezes Rady Ministrów. On też mianuje sekretarza Komitetu. Niektórzy ministrowie RP są jego członkami z urzędu. Są to ministrowie właściwi do spraw polityki zagranicznej, infrastruktury, gospodarki, finansów, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich oraz wymiaru sprawiedliwości Ponadto premier może dodatkowo mianować do trzech zwykłych członków KIE pod warunkiem, że ich umiejętności lub funkcje mają istotne znaczenie dla zadań, które realizuje Komitet. Organem pomocniczym KIE — jak wspomniano — jest UKIE. W jego skład pierwotnie wchodziły następujące departamenty merytoryczne: harmonizacji prawa, polityki integracyjnej, analiz stosunków europejskich, informacji i kształcenia europejskiego, koordynacji i monitorowania pomocy zagranicznej, programów rozwoju instytucjonalnego oraz obsługi negocjacji akcesyjnych. Ostatni z wymienionych departamentów zajmował się bezpośrednio wsparciem technicznym i merytorycznym Pełnomocnika Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo RP w UE (Głównego Negocjatora). Dz. U. 1996, nr 106, poz. 555 ze zmianami 493 Kluczowym uczestnikiem negocjacji był premier, minister spraw zagranicznych, sekretarz KIE (który był jednocześnie szefem UKIE - w okresie poprzedzającym podpisanie Traktatu Akcesyjnego w osobie Danuty Hiibner) oraz Główny Negocjator. Grupa ta podejmowała strategiczne decyzje polityczne dotyczące wszystkich aspektów negocjacji akcesyjnych. Ostatecznie jednak stanowiska negocjacyjne — zaakceptowane przez KIE — były formalnie przyjmowane przez Radę Ministrów. Najbardziej widocznym uczestnikiem negocjacji po stronie polskiej był Główny Negocjator (Pełnomocnik Rządu do spraw Negocjacji Akcesyjnych). Był on odpowiedzialny za ogólny kształt strategii negocjacyjnej oraz koordynację procesu negocjacyjnego. Posiadał także kompetencje do opiniowania projektów aktów prawnych oraz innych dokumentów dotyczących negocjacji Główny Negocjator kierował Zespołem Negocjacyjnym, który opracowywał oraz realizował strategię negocjacyjną. Składał się on z dziewiętnastu członków — negocjatorów, będących wysokiego szczebla (sekretarzy i podsekretarzy stanu) przedstawicielami kluczowych resortów spraw zagranicznych, gospodarki, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich, sprawiedliwości finansów oraz niektórych urzędów centralnych. Do zadań Głównego Negocjatora należała koordynacja przygotowywania stanowisk negocjacyjnych, koordynacja przygotowania odpowiedzi na wspólne stanowiska UE, uzgadniania krajowych stanowisk negocjacyjnych z właściwymi ministerstwami oraz organizacjami interesów grupowych, jak również - co oczywiste - wspólne z negocjatorami z UE przygotowywanie tekstu Traktatu Akcesyjnego. Forum bezpośredniej dyskusji i koordynacji negocjacji po stronie polskiej stanowił, więc Zespół Negocjacyjny, który wypracowywał stanowiska, które następnie były przekazywane do ostatecznego zatwierdzenia Komitetowi Integracji Europejskiej oraz Radzie Ministrów. Od listopada 2001 dodatkowo prace KIE wspomagał jego Zespół Przygotowawczy (ZP KIE), którego funkcją było rozpatrywanie projektów dokumentów negocjacyjnych przed ich wniesieniem pod jego obrady. ZP KIE jest kierowany przez Sekretarza KIE, zbiera się co tydzień, zaś w jego posiedzeniach uczestniczą wiceministrowie odpowiedzialni w poszczególnych ministerstwach i urzędach centralnych za sprawy integracji europejskiej. Całokształt procesu akcesyjnego w sposób oczywisty angażował całą polską administrację publiczną oraz Sejm i Senat. Instytucje administracji centralnej były bezpośrednio zaangażowane w przygotowania akcesyjne i negocjacyjne. Zaangażowanie administracji regionalnej nie tyle w proces negocjowania członkostwa, co już jego wykonywania będzie coraz większe, głównie z uwagi na rosnące znaczenie polityki strukturalnej. Jeśli chodzi o zaangażowanie parlamentu, to Sejm był i jest kluczowym uczestnikiem ustawodawczej części procesu akcesji Od 1997 r. w Sejmie działały dwie komisje, zajmujące się akcesem — Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej (które niedługo potem zostały połączone w jedną komisję); w Senacie od samego początku funkcjonowała jedna Komisja Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej. W związku z nowym trybem postępowania w procesie legislacyjnym w 2000 r. powołano do życia nadzwyczajną Komisję Prawa Europejskiego w Sejmie oraz Nadzwyczajną Komisję Legislacji Europejskiej w Senacie. Nietrudno zauważyć, że struktura mechanizmu decyzyjnego w Polsce w „sprawach integracyjnych" była więcej niż skomplikowana. W okresie rządu premiera Jerzego Buźka prowadziło to do narastających konfliktów wewnętrznych 494 między szefem UKIE, Głównym Negocjatorem i Ministrem Spraw Zagranicznych, niepozostających bez wpływu na efektywność negocjacji akcesyjnych i sposób oraz efektywność prezentowania stanowiska Polski wobec UE i jej państw członkowskich. Nowy rząd utworzony w wyniku wyborów parlamentarnych jesienią 2001 r. znacznie ujednolicił strukturę mechanizmu decyzyjnego. Sekretarza KIE, Danutę Hiibner, powołano na stanowisko sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Także Główny Negocjator (J. Truszczyń-ski) został włączony w struktury MSZ, obejmując funkcję podsekretarza stanu. Co istotniejsze, aparat urzędniczy, pracujący na rzecz negocjacji akcesyjnych został skupiony w jednym miejscu — w MSZ (dotychczas funkcjonował w MSZ, UKIE, Biurze Głównego Negocjatora, a po części również w Kancelarii Premiera). Mechanizm negocjacji akcesyjnych jest ujęty w poniższej tabeli12: Etapy Unia Europejska Obszar negocjacji Polska Etap I: Screening Komisja Europejska Sesje screeningowe w Brukseli Międzysektorowy Zespół Zadaniowy do spraw Przygotowania Negocjacji Akcesyjnych z UE. Grupa Robocza do spraw Negocjacji Etap II: Formułowanie stanowisk negocjacyjnych Po stronie polskiej, Grupa Robocza do spraw Negocjacji formułuje stanowiska negocjacyjne do zatwierdzenia przez Radę Ministrów RP. Po stronie UE, wspólne stanowisko zostaje sformułowane przez Radę w porozumieniu z państwami członkowskimi, w oparciu o propozycję Komisji. Rada UE i P- ¦ Spotkania Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej w Brukseli lub Luksemburgu Rada Ministrów Grupa Robocza do spraw Negocjacji Szerzej rozdział 17. 495 Etapy Unia Obszar Polska Europejska negocjacji Etap III: Rada UE Spotkania Międzyrzą- Rada Ministrów Gru- Negocjacje dowej Konferencji pa Robocza do spraw w oparciu Akcesyjnej w Brukse- Negocjacji o stanowiska li lub Luksemburgu negocjacyjne Negocjacje obe- jmują spotkania i wymianę infor- macji oraz objaś- nienia przedsta- wiane na piśmie. Oczekiwanym wynikiem jest uz- godnienie stano- wisk negocja- cyjnych, prowa- dzące do porozu- mienia. Etap IV: Rada UE Spotkania Międzyrzą- Rada Ministrów Porozumienie dowej Konferencji Grupa Robocza do dotyczące Trak- Akcesyjnej w Brukse- Spraw Negocjacji tatu Akcesyjne- * li lub Luksemburgu go Po rozumienie w sprawach pozo- stałych, połączo- nych w jeden pakiet negocjacyj- ny. Przyjęcie wyni- ków negocjacji w Traktacie Akce- syjnym. Etap V: Parlamenty Ostatnie spotkanie Sejm i społeczeń- Ratyfikacja krajowe Międzyrządowej Kon- stwo (w drodze refe- Traktatu Akce- państw człon- ferencji Akcesyjnej rendum) syjnego kowskich UE w Brukseli lub Luk- semburgu 496 Źródło: Negocjacje członkowskie. Polska na drodze do Unii Europejskiej. Pełnomocnik Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2000, s. 18. 19.5.3. Zamknięcie negocjacji akcesyjnych i okres przejściowy Negocjacje akcesyjne zakończyły się uzgodnieniem ostatnich niezamknię-tych rozdziałów negocjacyjnych na szczycie w Kopenhadze 12-13 grudnia 2002 r., na którym ustalono również, że datą przystąpienia Polski do UE będzie 1 maja 2004 r. Traktat Akcesyjny z 10 państwami kandydującymi (tj. z Cyprem, Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacją, Słowenią i Węgrami) został natomiast podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. W Polsce wymagał on ratyfikacji poprzedzonej ogólnokrajowym referendum. Odbyło się ono 7-8 czerwca 2003 roku i było pierwszym w historii RP ogólnokrajowym głosowaniem, które trwało 2 dni Referendum to było ważne - wzięło w nim udział 59% uprawnionych do głosowania. Większość (77%) głosujących opowiedziała się za ratyfikacją Traktatu Akcesyjnego. Wyniki negocjacji akcesyjnych są dokładnie omówione w 2 tomie tego podręcznika. Z chwilą zakończenia negocjacji akcesyjnych w grudniu 2002 r. Polska została objęta unijną procedurą informowania i konsultacji. Od tego momentu może również korzystać z systemu elektronicznego rozdziału dokumentacji dotyczącej wszystkich prac gremiów decyzyjnych UE zwanego U 32 Extranet/Mail. Procedura informowania i konsultacji polega na tym, że za pośrednictwem Stałego Przedstawicielstwa RP w Brukseli, właściwe polskie urzędy otrzymują wszystkie dokumenty robocze UE i może wyrażać opinię w poszczególnych sprawach, jak również składać uzasadnione wnioski o modyfikację poszczególnych środków rozważanych przez Unię. Forum konsultacji stanowi specjalny Komitet Tymczasowy (Interim Committee) na szczeblu ministerialnym zwoływany wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Ważnym aspektem udziału polski w procesie podejmowania decyzji w UE jest również to, że z chwilą podpisania Traktatu Akcesyjnego Polska uzyskała status aktywnego obserwatora, który wygaśnie dopiero z chwilą uzyskania pełnego członkostwa. Ten szczególny status daje polskim przedstawicielom możliwość uczestnictwa w grupach roboczych i komitetach Rady oraz posiedzeniach Rady Europejskiej i Rady UE. Oznacza także, że Stały Przedstawiciel Polski w Brukseli (obecnie amb. M. Grela) może uczestniczyć w cotygodniowych posiedzeniach Coreper II, a jego zastępcy w Coreper II, Na niższym szczeblu status aktywnego obserwatora oznacza możliwość udziału polskich ekspertów w grupach roboczych Rady oraz w komitetach wspierających Komisję w wykonywaniu jej funkcji wykonawczych wobec Rady. Obecnie system koordynacji polityki Polski wobec UE dopiero się kształtuje z tym, że proces ten wydaje się przebiegać nieco chaotycznie, co polega na tym, że poszczególne ogniwa instytucjonalne dotychczas występujące w procesie negocjacji i przygotowania do członkostwa starają się zająć jak najszerszy zakres 497 System koordynacji polityki europejskiej w okresie poprzedzającym członkowstwo w UE (uzgodnienia niewymagające rozstrzygania sporu) F RADA Przekazanie dokumentów r STAŁE PRZEDSTAWICIELSTWO Przekazanie instrukcji na posiedzenie komitetów sektorowych bezpośrednio doPrzed- stawicielstwa (z kopią do Sekretariatu Europejskiego) Przekazanie dokumentów SEKRETARIAT EUROPEJSKI Przekazanie projektu stanowisk Rad sektorowych COREPER II i I r L_ I I Przekazanie dokumentów do resortów (wiodącego i współpracujących) MINISTERSTWO A JJ, MINISTERSTWO B MINISTERSTWO C Ministerstwa przekazują uwagi do ministerstwa wiodącego Źródło: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, System Koordynacji polityki europejskiej w okresie poprzedzającym członkostwo Polski do UE. Udział w procedurze informowania i konsultacji oraz status aktywnego obserwatora w procesie decyzyjnym UE, dokument z 14. lutego 2003. 498 kompetencji, natomiast brak jest wyraźnego budowania koncepcji ogólnej. Tak więc obecna praktyka koordynacyjna opiera się na dotychczasowych strukturach, w których najwyższym hierarchicznie ogniwem jest KIE, dla którego projekty decyzji przygotowuje ZP KIE. Obsługą KIE zajmuje się Urząd Komitetu Integracji Europejskiej. Jego szefem jest sekretarz KIE, który jednocześnie jest ministrem bez teki - członkiem Rady Ministrów (obecnie funkcję tę sprawuje Danuta Htibner). W myśl wydanego w lipcu 2003 r. szczególnego (bo sformułowanego ad personam) rozporządzenia premiera, do jej zadań należy m. in. koordynowanie przygotowania stanowisk przedstawianych przez Polskę na forum instytucji i innych struktur UE, monitorowania przygotowań do członkostwa oraz udzielanie pomocy organom administracji rządowej w zakresie prac przygotowawczych do uczestnictwa w pracach instytucji i innych struktur UE13. Z uwagi na te okoliczności jest bardzo prawdopodobne, że - cokolwiek o tym myślimy - system koordynacji polskiej polityki wobec UE będzie scentralizowany. Zapewni także znaczną w nim rolę UKIE, a z uwagi na to, że będzie on najpewniej często odgrywał rolę swoistego pośrednika pomiędzy instytucjami i innymi strukturami UE a krajowymi resortami, może spowodować pewną ociężałość całego systemu. Ostatnie propozycje ilusrują go na schemacie przedstawionym obok. Na rysunku linią ciągłą oznaczono przekazywanie dokumentów dotyczących Rad sektorowych oraz CORPER. Linia przerywana oznacza przepływ dokumentacji grup roboczych i komitetów, zaś linia kropkowana - przesyłanie dokumentów jedynie do wiadomości W przypadku konieczności rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub merytorycznego (co do treści proponowanego stanowiska) sprawy przekazywane byłyby albo do Prezesa Rady Ministrów, albo - w sprawach mniejszej wagi - ZP KIE. Dz. U. Nr 121, poz. 1136. 499 f ¦;c- Jan Barcz 20 Prawne aspekty debaty nad przyszłością UE Literatura: J. Barcz, Traktat konstytucyjny przyszłej Unii Europejskiej, główne problemy prawne, Wspólnoty Europejskie 2002, nr 7/8; J. Barcz. Traktat z Nicei Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003; J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Polska wobec wyników prac Konwentu UE i wyzwań związanych z Konferencją Międzyrządową 2003,Warszawa 2003; P. Buras, Polska wobec dyskusji o przyszłości Unii Europejskiej. Centrum Stosunków Międzynarodowych. Raporty i Analizy 2001, nr 6; J. Barcz, K. Zukrowska(red.), Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, Warszawa 2001; Dokumenty zamieszczone na stronie internetowej Konwentu UE; Draft Treaty Establishing a Constitution for Europę. Submitted to the European Council Meeting in Thessaloniki 20 June 2003, European Com-munities 2003; UEurope presence: 1. Un projet politiąue wxigeant; 2. Une coherence institutionnelle retrouvee. Institut Montaigne. Janvier 2003; D. Hiibner, L. Jesień, The European Convention. The „Polska w Europie" Foundation, Studies&Analyses 2002, nr 4; H. Kleger, I.P. Karolewski, M. Munke, Europaische Verfassung. Zum Stand der eu-ropaisćhen Demokratie im Zuge der Osterweiterung, Munster-Hamburg-Berlin-London 2001; 20.1. Kompromis z Nicei Perspektywa rozszerzenia UE przyśpieszyła i wpłynęła na tempo i kształt debaty nad jej przyszłym ustrojem. Znalazło to szczególny wyraz w tzw. kompromisie z Nicei, który określił - z jednej strony - zakres regulacji Traktatu z Nicei, z drugiej zaś - sprecyzował wolę państw członkowskich kontynuowania reformy ustrojowej UE (tzw. debaty nad przyszłością UE) oraz rozłożenie akcentów tej debaty. Generalnie rzecz biorąc w toku IGC 2000 ścierały się dwie tendencje: — finalizacji procesu rozszerzenia bez zbędnej zwłoki (a więc w perspektywie 2004 - 2005 r.), co zakładało ograniczenie agendy IGC 2000 oraz TN do reform instytucjonalnych powiązanych bezpośrednio z przyjęciem nowych państw członkowskich; — z drugiej strony stosunkowo jasne było dążenie części państw członkowskich do objęcia agendą IGC 2000 różnych kwestii, niekoniecznie bezpośrednio związanych z „instytucjonalnym przygotowaniem" UE do finalizacji procesu rozszerzenia; realizacja tych postulatów z pewnością pociągnęłaby za sobą przedłużenie obrad IGC 2000, a tym samym 501 odsunięcie momentu rozpoczęcia procesu rozszerzenia; można zastanawiać się, na ile nastawienie takie podyktowane było chęcią jak najlepszego przygotowania UE do zwiększenia liczby państw członkowskich, a na ile dążeniem do „załatwienia" najistotniejszych spraw ustrojowych i finansowych przed przyjęciem nowych państw członkowskich, a na ile w ogóle wstrzemięźliwością do rozszerzenia UE. Jest sprawą oczywistą, że te drugie podejście oceniane było negatywnie przez państwa kandydujące1. Wśród państw członkowskich UE przeważyła w końcu jednoznacznie wola szybkiego dopełnienia procesu rozszerzenia. Znalazło to następnie potwierdzenie w tzw. kompromisie z Nicei, ustalonym podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Nicei (7-11 grudnia 2000 r.)2. Istota tego kompromisu polegała na tym, że zgodzono się zasadniczo na ograniczenie postanowień przygotowywanego traktatu do „zmian instytucjonalnych" niezbędnych do przeprowadzenia procesu rozszerzenia, zapowiadając jednocześnie zwołanie w 2004 r. kolejnej Konferencji Międzyrządowej i określając zasadnicze problemy agendy tej Konferencji. Jego konsekwencją jest podpisany 26 lutego 2001 r. TN (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.). Głównie też z tego względu TN stał się przedmiotem ostrej krytyki. Z IGC 2000 wiązane były bowiem znaczne nadzieje - zamiarem było uzgodnienie takiego pakietu zmian instytucjonalnych i procesu decyzyjnego, który gwarantowałby dynamikę i efektywność procesu integracji (można też mówić o kontroli politycznej nad tym procesem) po finalizacji procesu rozszerzenia, a więc w warunkach pogłębionej dyferen-cjacji wśród państw członkowskich. Zamiary te powiodły się tylko częściowo: bez wątpienia umocnieniu ułegł status „dużych" państw w procesie decyzyjnym, wprowadzono postanowienia zmieniające wzmocnioną współpracę, natomiast prawie całkowite fiasko poniósł zamiar powiększenia liczby obszarów, objętych podejmowaniem decyzji większością kwalifikowaną: z ponad 70 typowanych początkowo obszarów TN objął tą procedurą niewiele ponad 20 (a zważyć należy, iż w tym właśnie upatrywano istotny środek, który gwarantowałby efektywność integracji po dokonanym rozszerzeniu). Same reformy instytucjonalne związane z rozszerzeniem dotyczyły alokacji miejsc w instytucjach i organach doradczych, przy czym i tutaj nie doprowadzono wszystkich zmian „do końca". Por. na przykład stanowisko Polski, zawarte w dokumencie „Konferencja Międzyrządowa 2000 - polski punkt widzenia, przedłożonym przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych, B. Geremka podczas V posiedzenia Konferencji Międzyrządowej w sprawie akcesji Polski do UE (14 czerwca 2000 r.). W dokumencie tym czytamy m.in.: „[...] Polska widzi potrzebę szerokich reform Unii Europejskiej. Opowiada się za aktywnym i nakierowanym na przyszłość programem takich reform. Powinny one jednak być w taki sposób zharmonizowane z programem Konferencji Międzyrządowej 2000, by nie przedłużać jej prac, a tym samym nie osłabiać dynamiki procesu rozszerzenia". Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting 7,8 and 9 December 2000. SN 400/00. Niemniej TN rozstrzygnął wszystkie zasadnicze problemy instytucjonalne związane z finalizacją rozszerzenia. Jednocześnie umożliwił racjonalne skoncentrowanie się w debacie nad przyszłością UE na najistotniejszych kwestiach ustrojowych. Gdyby TN nie wszedł w życie (a możliwość taka była w związku z turbulencjami w procesie ratyfikacji TN w Irlandii realna), to - abstrahując od znacznego opóźnienia w tempie rozszerzenia - cofnęłoby to stan dyskusji nad reformą UE do okresu sprzed 2000 r., obciążając ją dodatkowo wieloma drugorzędnymi sprawami O ile krytykę ze strony obecnych państw członkowskich można - po części -zrozumieć, o tyle z punktu widzenia państw kandydujących kompromis z Nicei ocenić należy jednoznacznie pozytywnie: z jednej bowiem strony pozwolił on na zamknięcie okresu „instytucjonalnego przygotowania" UE, koniecznego dla dokonania rozszerzenia3, z drugiej zaś sprawił, że państwa kandydujące (a przynajmniej większość z nich) już jako państwa członkowskie, będą współdecydować o kierunkach zasadniczych zmian instytucjonalnych i ustrojowych UE. Kompromis z Nicei w znacznym stopniu określił więc punkt wyjścia dla debaty nad przyszłością UE. Głosy tzw. poprawiaczy tego kompromisu odzywały się co jakiś czas. U progu podjęcia działalności przez Konwent UE postulowano np. skrócenie jego prac i przesunięcie planowanej IGC na rok 2003, tak aby zamknąć jej obrady przed zakładanym przyjęciem nowych państw członkowskich. Podobne postulaty pojawiły się w końcowej fazie precyzowania daty rozszerzenia i zmierzały do skoncentrowania prac IGC przed tą datą akcesu. Doprowadziło to do napięć w końcowym etapie prac Konwentu i w przededniu IGC, ponieważ zwolennikom tego kierunku udało się zarówno „rozsznurować" pakiet nicejski (w projekcie tzw. traktatu konstytucyjnego przeforsowano postanowienia zmieniające TN w obszarze podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, dalszego przesunięcia obszarów do tej procedury, alokacji miejsc w instytucjach - liczby i zasad obsadzania funkcji członków KE), jak i przyspieszyć rozpoczęcie IGC na październik 2003 r. (planowane zakończenie IGC jeszcze w 2003 r.!) oraz przeforsować decyzję o zakończeniu prac nad tzw. traktatem konstytucyjnym przed zakładaną datą akcesji (1 maja 2004 r.). Zasadniczym problemem stało się w związku z tym zagwarantowanie państwom kandydującym do członkostwa, szczególnie zaś tym z nich, które podpisały 16 kwietnia 2003 r. Traktat akcesyjny, pełnego wpływu na decyzje podejmowane podczas IGC. Z tego względu istotne są stwierdzenia zawarte w Konkluzjach przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze (12-13 grudnia 2002 r.), w których podkreślono, że „nowe państwa członkowskie będą w pełni uczestniczyć w następnej Konferencji 502 k W Deklaracji w sprawie przyszłości Unii jednoznacznie stwierdzono (w punkcie 2), iż „[...] ratyfikując Traktat z Nicei Unia Europejska zamyka zmiany instytucjonalne, niezbędne do przystąpienia nowych państw członkowskich". 503 Międzyrządowej", a nowy traktat rewizyjny „zostanie podpisany po akcesji"4 oraz ich sprecyzowanie w Konkluzjach przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.), gwarantujących, iż państwa przystępujące będą uczestniczyć w IGC na równych prawach („on an equal footing") z obecnymi państwami członkowskim, natomiast pozostałym państwom kandydującym (Bułgarii, Rumunii i Turcji) przyznany zostanie status obserwatora5. 20.2. Agenda debaty nad przyszłością UE Istotnym aspektem tzw. kompromisu z Nicei była więc zapowiedź zwołania kolejnej IGC oraz określenie głównych punktów jej agendy. W Deklaracji w sprawie przyszłości Unii (deklaracja nr 23 zawarta w Akcie końcowym dołączonym do TN) wskazano w związku z tym na cztery zasadnicze zagadnienia: — uproszczenie traktatów nie powodujące zmiany ich treści a mające na celu zwiększenie ich przejrzystości i zrozumiałości; — bardziej przejrzyste ustalenie podziału kompetencji między UE a państwami członkowskimi, zgodnie z zasadą subsydiarności; — uzgodnienie statusu przyjętej w Nicei Karty Praw Podstawowych; — rolę parlamentów narodowych w architekturze europejskiej. Zagadnienia te zostały następnie sprecyzowane w tzw. deklaracji z Laeken - Deklaracja z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej, dołączonej do Konkluzji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej w Laeken (14-15 grudnia 2001 r.)6. Deklaracja z Laeken zawierała przede wszystkim zestawienie zasadniczych problemów - pytań, związanych z wymienionymi wyżej obszarami, koncentrując się na następujących kwestiach związanych z przygotowaniem tzw. traktatu konstytucyjnego: — czy „uproszczenie" traktatów „bez zmiany ich treści" polegać ma również na rozważeniu zróżnicowania między Wspólnotami a Unią Europejską oraz czy należy utrzymać podział na trzy filary? — czy „reorganizacja" traktatów powinna objąć podział ich tekstu na część podstawową (traktat podstawowy - „a basie treaty") i „pozostałe postanowienia traktatów" - „the other treaty provisions" (często określane jako „postanowienia operatywne") i na czym - od strony formalnej ma pole- 4 „... the new Member States will participate fully in the next Intergovernmental Con-ference. (..) The new Treaty will be signed after accession". Punkt 8 Konkluzji Dokument SN 400/02, s. 2. 5 Thessaloniki European Council 19 and 20 June. Presidency Conclusions. DN.DOC/03/3. 6 Dokument SN 300/01 aneks 1 (dokument SN 300/01 ADD 1). 504 gać różnica między nimi (ze wskazaniem na różnice co do procedury zmiany ich postanowień - w pierwszym przypadku procedura na podstawie art. 48 TUE, w drugim jakaś inna /uproszczona/ formuła)? — czy w związku z takim „uproszczeniem" KPP powinna zostać inkorporo-wana do „części podstawowej" przyszłego traktatu, czy też raczej należy rozważać przystąpienie WE do EKPCz? — w końcu podniesiony został zasadniczy problem - czy tego rodzaju „uproszczenie" traktatów i ich „reorganizacja" powinna prowadzić do przyjęcia w Unii „tekstu konstytucyjnego" (a constitutional text in the Union) precyzującego zasadnicze elementy - wspólne wartości, prawa podstawowe i obowiązki obywateli Unii, stosunki między państwami członkowskimi i Unią)? Mimo niejasnego ograniczenia, iż „uproszczenie" ma odbyć się bez „zmiany treści" traktatów, zaczęło ono więc wyraźnie nabierać charakteru ustrojowego, wychodząc zasadniczo poza formułę „uproszczenia" przeprowadzonego na mocy TA, które obejmowało wykreślenie postanowień bezprzedmiotowych, ujednolicenie numeracji artykułów i skonsolidowanie tekstów oraz wynikającego z wygaśnięcia TEWWiS z dniem 23 lipca 2002 r. Dla zakresu zamierzonych reform zasadnicze znaczenia miało uzyskanie odpowiedzi na zasadnicze pytanie dotyczące rozwoju UE w kierunku organizacji międzynarodowej i losu pozostałych dwóch WE oraz - w takich ramach - ułożenia relacji między reżimem wspólnotowym i międzyrządowym. Problemy powyższe stały się następnie przedmiotem prac Konwentu UE, który rozpoczął działalność 28 lutego 2002 r., a zakończył formalnie podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) przedłożeniem Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy7, a od października 2003 r. projekt ten stanie się przedmiotem obrad IGC, która przygotuje ostateczny propozycję dla Rady Europejskiej. Efektem finalnym prac ma być kolejny traktat rewizyjny, któremu w toku prac Konwentu nadano nazwę -Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Konwent UE został ustanowiony na podstawie działu III Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej i nawiązywał do doświadczeń Konwentu, który przygotował KPP. W obradach Konwentu uczestniczyli przedstawiciele państw członkowskich i państw kandydujących - z każdego państwa po jednym przedstawicielu rządu i dwóch przedstawicieli parlamentu (każdy z członków Konwentu miał swojego zastępcę), 16 deputowanych PE i dwóch przedstawicieli KE. Z Polski członkami Konwentu byli: Danuta Hubner (zastępca - Janusz Trzciński) - przedstawiciel rządu, Józef Oleksy (zastępca - Marta Fogler) - przedstawiciel Sejmu i Edmund Wittbrodt (zastępca - Genowefa Grabowska) - przedstawiciel Senatu. Przewodniczącym Konwentu został francuski polityk, 7 Draft Treaty Establishing a Constitution for Europę. Submitted to the European Council Meeting in Thessaloniki, 20 June 2003, European Communities 2003. 505 Valery Giscard d'Estaing. Konwent obradował na sesjach plenarnych i w 11 grupach roboczych, które w końcu 2002 r. przedłożyły tzw. raporty końcowe. W przedłożonym projekcie Traktatu zaproponowano włączenie formuły konwentu jako etapu poprzedzającego zwołanie IGC w sprawie zmiany traktatów stanowiących UE. 20.3. Struktura Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy 20.3.1. Przekształcenie UE w organizację międzynarodową Już od pewnego czasu można było zakładać, że państwa członkowskie podejmą podczas zbliżającej się IGC decyzje o przekształceniu UE w organizację międzynarodową (nadaniu jej osobowości prawnej). Dyskusja nad tym problemem toczyła się od dłuższego czasu (problem ten poruszany był podczas IGC 1996/97 oraz podczas IGC 2000)8 i zawierała w sobie dwie opcje: — istnienie paralelnie trzech organizacji Unii Europejskiej, Wspólnoty Europejskiej i Euroatomu, tych dwóch ostatnich „w ramach" UE; — ustanowienie jednej organizacji - Unii Europejskiej (likwidacja WE i Euroatomu). Bez wątpienia wariant drugi jest prostszy i bardziej przejrzysty. Zakłada naturalnie istnienie w ramach jednej organizacji - Unii Europejskiej - zróżnicowanych reżimów prawnych (odpowiadających obecnemu reżimowi wspólnotowemu i międzyrządowemu). Natomiast wariant pierwszy - utrzymanie odrębności formalnej dwóch WE w ramach UE (która stałaby się również organizacją międzynarodową), powodowałby znaczne perturbacje, a w każdym razie nie prowadził do zakładanego celu - podniesienia przejrzystości strukturalnej. Zasadnicze znaczenie wyników obrad Konwentu polega przede wszystkim na tym, iż proponuje on przekształcenie Unii Europejskiej w organizację międzynarodową, co potwierdza art. 1-6 przedłożonego projektu („Unia posiada osobowość prawną"). Niemniej jednak w projekcie Konwentu reforma ustrojowa - mimo jednoznacznych rekomendacji odpowiedniej grupy roboczej9 - nie jest konsekwentna. W nowym kształcie ustrojowym Unia Europejska ma objąć Wspólnotę Europejską i obecną Unię Europejską (w tym jej II i III filar). Natomiast z niejasnych względów Euratom pozostać ma nadal odrębną organizacją międzynarodową powiązaną z UE istniejącymi dotychczas więzami instytucjonalnymi10. Taka niekonsekwencja ma istotne następstwa ustrojowe dla przyszłej Unii Europejskiej: — decyzja o ustanowieniu jednej organizacji - Unii Europejskiej pozwoli na owe „uproszczenie" prawa pierwotnego: zamiast sieci mało przejrzystych traktatów pojawiła się możliwość uzgodnienia jednego traktatu ustanawiającego Unię Europejską; pozostawienie Euratomu jako formalnie odrębnej organizacji międzynarodowej zachwieje tym uproszczeniem, bowiem obok Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy będzie nadal obowiązywał TEWEA; brak uproszczenia obejmie również obecne prawo wtórne, które - w odpowiednim zakresie - obowiązywać będzie (również) jako prawo Euratomu; — ustanowienie jednej organizacji mogło prowadzić do radykalnego uproszczenie jej struktury organizacyjnej; tak też w istocie będzie, zwłaszcza jeśli chodzi o działanie dotychczasowych instytucji wspólnotowych w obecnym II i III filarze; pozostawienie Euratomu jako formalnie odrębnej organizacji zachowa obecnie obowiązujące, skomplikowane porozumienia instytucjonalne. Projekt Konwentu nie jest, więc konsekwentny w podstawowej sprawie dla przejrzystości ustroju przyszłej Unii Europejskiej. 20.3.2. Struktura projektu Traktatu Przedłożony przez Konwent projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy składa się z preambuły czterech zasadniczych części: — część pierwsza (bez tytułu) obejmuje ujęte w dziewięć tytułów - następujące zagadnienia: definicję i cele Unii (Tytuł I), prawa podstawowe obywateli Unii (Tytuł II), kompetencje Unii (Tytuł III), instytucje Unii (Tytuł IV), wykonywanie kompetencji Unii (Tytuł V), życie demokratyczne Unii (Tytuł VI), finanse Unii (Tytuł VII), Unia i jej bezpośrednie otoczenie (Tytuł VIII) i członkostwo w Unii (Tytuł IX); — część druga (obejmuje znany tekst Karty Praw Podstawowych) składająca się z siedmiu tytułów poprzedzonych preambułą, z niewielkimi zmianami dotyczącymi zakresu jej obowiązywania (w szczególności art. II-51, 11-52 i II-53)11; 8 Por. K. Lenaertes i E. De Smijter, The European Union as an Actor under International Law, YEL 1999-2000, nr 19, s. 95 i nast. 9 W szczególności patrz - „Raport końcowy" Grupy roboczej III Konwentu. The European Convention. The Secretariat. Finał report of Working Group III on Legał Perso-nality. Bmssels, 1 October 2002, CONV 305/02. 506 3 TEWEA ma zostać jedynie odpowiednio „dostosowany" - por. projekt Protokołu zmieniającego Traktat o Euratomie, dołączony do projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. . 1 Na tym etapie prac numeracja artykułów w projekcie Konwentu jest następująca: nczba rzymska oznacza część projektu, po czym następuje myślnik i numer oznaczający liczbę artykułu w danej części projektu. 507 — część trzecia („Polityki i funkcjonowanie Unii") podzielona na siedem tytułów o bardzo zróżnicowanej objętości: klauzule ogólnego stosowania (Tytuł I), niedyskryminacja i obywatelstwo (Tytuł II), polityki i działania wewnętrzne (Tytuł III - bardzo obszerny, obejmujący w pięciu rozdziałach v-s- zasadnicze postanowienia związane z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego), stowarzyszenie krajów i departamentów zamorskich (Tytuł IV), działania zewnętrzne Unii (Tytuł V, obejmujący w ośmiu rozdziałach m.in. WPZiB, Wspólną Politykę Handlową, współpracę z państwami trzecimi i pomoc humanitarną, środki restrykcyjne, zawieranie umów międzynarodowych, stosunki Unii z organizacjami międzynarodowymi), funkcjo- •. nowanie Unii (Tytuł VI obejmujący instytucje /rozdział I/, finanse / rozdział 11/ i wzmocnioną współpracę /rozdział III/ oraz postanowienia wspólne - m.in. zakres osobowości prawnej, odpowiedzialność kontraktowa Unii, immunitety i przywileje, ochrona interesów bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich (Tytuł VII), — część czwarta („Postanowienia ogólne i końcowe") m.in. symbole Unii, następstwo prawne Unii w stosunku do Wspólnoty Europejskiej, terytorialny zakres stosowania Traktatu, zmiana Traktatu, wejście Traktatu w życie, okres obowiązywania, języki autentyczne; — do tych czterech części dochodzą cztery protokoły - o roli parlamentów narodowych w UE, o stosowaniu zasady subsydiarności i proporcjonalności, w sprawie reprezentacji obywateli w Parlamencie Europejskim i ważeniu głosów w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów, o grupie Euro , i protokół o zmianie Traktatu ustanawiającego Euratom oraz trzy deklaracje - dotycząca Protokołu w sprawie reprezentacji obywateli w Parlamencie Europejskim i ważeniu głosów w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów, o utworzeniu Europejskiej służby działań zewnętrznych oraz w sprawie wejścia w życie Traktatu. Struktura projektu Traktatu jest mało przejrzysta. Niezależnie od wskazanej wyżej istotnej sprawy strukturalnej (utrzymanie odrębności Euratomu), przy konstruowaniu projektu Konwent odszedł od zakładanego kryterium podziału na dwie części - części zawierającej postanowienia zasadnicze i części zawierającej postanowienia operatywne (które miały różnić się procedurą rewizji). Konsekwencją jest brak jednoznacznego kryterium podziału, prowadzące do „rozerwania", np. postanowień dotyczących instytucji na postanowienia zamieszczone w części pierwszej i zamieszczone w części trzeciej, liczne powtórzenia w „częściach wprowadzających" czy „ogólnych", brak zamierzonej jednoznacznej strukturyzacji np. źródła regulowane są w różnych częściach projektu. Sprawia to, iż projekt Konwentu wymagać będzie jeszcze bardzo dogłębnych zmian podczas trwania IGC. Przy generalnej pozytywnej ocenie pracy Konwentu, projekt ujawnił też liczne słabości formuły Konwentu: zasadniczą jest to, iż w prace Konwentu przebiegały niejako równolegle - z jednej strony prowadzona była burzliwa debata publiczna, z drugiej strony prezydium Konwentu przedkładało kolejne projekty, które często niewiele miały do czynienia z dyskutowanymi podczas 508 posiedzeń plenarnych wariantami i postulatami Kuriozalnie wyglądała sytuacja, gdy już po formalnym zamknięciu obrad Konwentu - w ramach tzw. poprawek technicznych - podjęto dyskusję nad tak zasadniczą sprawą jak powiększenie liczby obszarów, które mają być objęte procedurą podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, abstrahując od tego, iż część trzecia o zasadniczym znaczeniu przedłożona została do dyskusji w ostatnich dniach pracy Konwentu! Brak jasnego mandatu członków Konwentu (każdy z nich formalnie występował we własnym imieniu) również nie ułatwiał ustalenia akceptowalnego kompromisu -zasadne jest bowiem pytanie - jaki jest formalny status przedłożonego projektu traktatu? Sprawiło to, że przedłożony projekt wniósł pod obrady IGC materię bardzo konfliktogenną. Z prawnego punktu widzenia Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy będzie kolejnym traktatem rewizyjnym, przyjmowanym w trybie art. 48 TUE i podlegający ratyfikacji przez państwa członkowskie „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi". Proponowany art. IV-7 projektu uzupełnia obecną procedurą art. 48 TUE m.in. o możliwość zwołania Konwentu, który ma przyjmować w przyszłości „zalecenie", co do celowości zmiany traktatu. Warto poddać analizie słabe strony formuły Konwentu i odpowiednio wyjaśnić jego status w proponowanym artykule. Prowadzona od połowy 2000 r. debata nad „przyszłością Europy" (wywołana znanym przemówieniem Joschki Fischera, wygłoszonym 12 maja 2000 r. na Uniwersytecie Humboldta) koncentrowała się na atrakcyjnych politycznie hasłach - „konstytucji dla Europy" i ustanowienia „federacji europejskiej". Należy zważyć jednak, że były to hasła, zawierające w sobie olbrzymi „skrót po-lityczno-ustrojowy": Wspólnoty Europejskie są bowiem organizacjami międzynarodowymi, a UE specyficzną strukturą międzynarodową, zasadzającymi się na umowach międzynarodowych. Nic nie wskazuje na to, aby w wymiernym czasie państwa członkowskie zamierzały zmienić ten stan rzeczy i ustanowić rodzaj europejskiego „superpaństwa" czy „europejskiego państwa federalnego". Niezależnie od tego, powyższy kierunek dyskusji pociągnął za sobą bardzo niedobre następstwa w percepcji procesu rozszerzenia UE, dał bowiem asumpt tzw. Euro-sceptykom do rozwijania katastroficznych koncepcji rozkładu państw narodowych i umacniania omnipotencji biurokracji europejskiej. Dotyczyło to zwłaszcza kandydujących do członkostwa w UE państw, znajdujących się w fazie transformacji ustrojowej i ekonomicznej, w których społeczeństwa są szczególnie wrażliwe na tle odzyskanej dopiero co suwerenności Z tego też względu politycy polscy dosyć wcześnie zaczęli zwracać uwagę, aby ramy debaty nad przyszłością Europy ujmować właściwymi terminami i formułować precyzyjne. Ówczesny minister spraw zagranicznych RP, Władysław Bar-toszewski, w programowym wykładzie nt. nastawienia Polski do dyskusji nad przyszłością Europy, podkreślał m.in. „[...] dyskusja wokół konstytucji europejskiej dotyczy, więc w istocie rzeczy zmiany charakteru traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską; dołączam się do tych głosów, które postulują - by uniknąć niepotrzebnych nieporozumień - używanie terminologii odzwierciedlającej stan rzeczy: mówmy, więc o traktacie podstawowym lub 509 traktacie konstytucyjnym w odniesieniu do struktur - specyficznych ważnych struktur integracyjnych - tworzonych jednak przez państwa!"12. W podobny sposób argumentował przewodniczący Konwentu, V. Giscard d'Estaing w przemówieniu otwierającym jego obrady w dniu 28 lutego 2002 r. - „Aby uniknąć nieporozumień semantycznych, zgódźmy się co do tego, aby mówić o 'konstytucyjnym traktacie dla Europy"13. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy pozostaje w swej prawnej naturze umową międzynarodową. 20.4. Ważniejsze propozycje zawarte w projekcie Konwentu Umocnienie aksjologii w przyszłej UE - status KPP: w sprawie konieczności umocnienia aksjologii przyszłej UE panowała daleko idąca zgoda. Problem ten znalazł pewne odzwierciedlenie w TN (nowelizacja art. TUE), tym niemniej pa-ralelnie do IGC 2000 opracowanie KPP miało doniosłe znaczenie. Nieprzypadkowo więc m.in. na tej sprawie koncentrowała się praca Konwentu i IGC 2004. Rysowały się trzy zasadnicze drogi umocnienia tego obszaru w ramach przyszłego ustroju UE: — włączenie do przyszłego traktatu KPP; — przystąpienie przyszłej UE do EKPCz; — wariant mieszany: przystąpienie UE do EKPCz i jednoczesne włączenie w jakimś zakresie KPP do przyszłego traktatu. Konwent wybrał „wariant mieszany" proponując - z jednej strony - wprowadzenie do Traktatu KPP jako jego części drugiej, z drugiej zaś ustanowienie podstawy prawnej dla przystąpienia UE do EKPCz (art. 1-7 ust. 2 i 3 projektu). Kontrowersje wzbudzał związany z tym obszarem problem odwołania się w preambule do Traktatu do religii chrześcijańskiej. Projekt Konwentu nie uwzględnił zgłaszanych (m.in. przez delegatów polskich) postulatów: w preambule (akapit drugi) znalazło się jedynie ogólne nawiązanie do „czerpania inspiracji" z „dziedzictwa kulturalnego, religijnego i humanistycznego Europy", art. 1-2 projektu („Wartości Unii") żadnego odwołania do religii nie zawiera, natomiast interesujące postanowienia zawiera art. 1-51 projektu, zawiera m.in. gwarancje poszanowania Kościołów i zapowiedź utrzymywania z nimi „otwartego, jawnego i regularnego dialogu". Równowaga instytucjonalna: projekt nie wprowadza istotniejszych zmian do funkcjonowania instytucji, choć warto zwrócić uwagę, iż same zestawienie listy instytucji nie jest jednoznaczne (w ostatecznym projekcie wyraźnie jako 12 Wykład wygłoszony podczas konferencji w dniu 28 maja 2001 r., zorganizowanej w warszawskiej SGH. Patrz: Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, J. Barcz i K. Zukrowska (red.), Warszawa 2001, s. 18-19. 13 „In order to avoid any disagreement over semantics, let us agree now to cali it: a 'con-stitutional treatyfor Europę'". Introductory Speech by President V. Giscard d'Estaing to the Convention on the Future of Europę. Dokument nr SN 1565/02 EN. 510 „instytucje Unii" określone zostały /art. 1-18 ust. 21 - Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada Ministrów, Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości; Trybunał Obrachunkowy i EBC znalazły się w dziale „Inne instytucje i organy doradcze"). „Rozsznurowanie" pakietu nicejskiego zaostrzyło kontrowersje między „dużymi" i „małymi" państwami członkowskimi, na które nałożyły się problemy państw nowych. Znalazło to wyraz w ostrej dyskusji na temat „zarządzania" pracami Unii (rezygnacji z systemu prezydencji i ustanowienia prezydenta czy przewodniczącego Unii). Pod naciskiem państw „dużych" proponuje się (art. 1-21) ustanowienie Przewodniczącego Rady Europejskiej (wybieranego przez samą Radę Europejską większością kwalifikowaną na dwa i pół roku). Jednocześnie formacje Rady mają być ograniczone do dwóch - Rada ds. Ogólnych i Legislacyjnych i Rada Spraw Zagranicznych (art. 1-23), przy czym jest to w znacznej mierze „uproszczenie" pozorne, bowiem Rada Europejska może tworzyć dalsze formacje Rady. Radą Spraw Zagranicznych kierować ma nowy organ - Minister Spraw Zagranicznych Unii, natomiast inne formacje mają być kierowane według systemu podobnego do obecnej prezydencji, ale sprawowanej, przez co najmniej rok. Proponowany system daleki jest więc od postulatu przejrzystości, a próba skupienia władzy legislacyjnej w jednej formacji Rady jest ogólnie kontestowana. Pod naciskiem państw „dużych" Konwent proponuje również (art. 1-25) radykalne zmniejszenie liczby komisarzy (do 15), przy czym pewną kompensatą mają być „komisarze bez prawa głosu". Propozycja ta - ze względu na zawiłość - również spotyka się z krytyką, tym bardziej że państwa „małe" dążą do umocnienia KE i do zwiększenia liczby jej członków (aby mieć w KE reprezentację). Do tego dochodzą problemy z Ministrem Spraw Zagranicznych Unii (art. 1-27). Utworzenie takiego organu jest z jednej strony popierane (chodzi o umocnienie prezencji UE na arenie międzynarodowej), z drugiej jednak strony wątpliwości wywołuje jego status: ma być on bowiem powoływany przez Radę Europejską większością kwalifikowaną (a więc będzie to zapewne przedstawiciel państwa „dużego") oraz - niezależnie od funkcji w ramach WPZiB - pełnić funkcję wiceprzewodniczącego KE i przejąć funkcję obecnego komisarza ds. stosunków zewnętrznych. Ponieważ nie jest to organ kadencyjny (o zakończeniu pełnienia funkcji decyduje również Rada Europejska), „duże" państwa mogą w ten sposób zyskać „stałego" komisarza, odpowiedzialnego za ważny obszar rynku wewnętrznego (m.in. WPH). Wskazuje się więc na konieczność objęcia tego organu wymogiem kadencyjności (jak komisarze) i ustalenia zasad rotacji Zasady dotyczące stosunków UE z państwami członkowskimi: projekt Konwentu nie wprowadza w tej dziedzinie zasadniczych zmian, koncentrując się na sprecyzowaniu następujących (znanych) zasad (art. 1-5, art. 1-9 i 1-10): — zasady poszanowania tożsamości narodowej (odpowiadającej obecnemu art. 6 ust. 3 TUE - przy pewnym sprecyzowaniu); — zasady lojalnej współpracy/solidarności (odpowiadającej obecnemu art. 10 TWE); — zasady kompetencji powierzonych (odpowiada obecnym regulacjom, przy ważnym sprecyzowaniu jej treści, iż Unia nie może mieć kompetencji domniemanych); 511 — zasady subsydiarności i proporcjonalności (sprecyzowane w specjalnym protokole dołączonym do Traktatu, zwłaszcza w odniesieniu do za- sf sady subsydiarności, przy czym na szczególną uwagę zasługuje wzmocnienie w. pozycji organów regionalnych i lokalnych /z którymi KE musi konsulto- "¦¦¦•¦¦ wać projekty legislacyjne/ oraz pozycji parlamentów narodowych, które • mają otrzymać szerokie możliwości informacji i prawo przedstawiania opinii w sprawie zgodności projektu aktu z zasadą subsydiarności); — zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem państw członkowskich (art. 1-10), która nadaje status traktatowy zasadzie umocowanej obecnie w orzecznictwie ETS. Podział kompetencji: projekt Konwentu dzieli kompetencje Unii na trzy kategorie (art. 1-11 i nast.) porządkując dotychczasowe postanowienia i praktykę: 1)kompetencje wyłączne - obejmują obszary, w których działać może wyłącznie Unia, natomiast państwa członkowskie wyłącznie na podstawie upoważnienia Unii; obejmują one - ustanawianie zasad konkurencji nie-¦ ¦ ¦; zbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, politykę pieniężną w odniesieniu do państw należących do strefy euro, wspólną politykę handlową, unię celną, zachowanie biologicznych zasobów mórz w ramach wspólnej polityki rybołówczej; w tych obszarach Unia ma mieć również wyłączne prawo zawierania umów międzynarodowych; 2) kompetencje dzielone - mają mieć zasadnicze znaczenie w Unii -państwa członkowskie mogą podejmować działania w obszarach objętych tym rodzajem kompetencji Unii, dopóki sama Unia z kompetencji nie skorzysta; obejmują one następujące dziedziny - rynku wewnętrznego, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, rolnictwa i rybołówstwa, transportu i sieci transeuropejskich, energetyki, polityki socjalnej, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, ochrony środowiska, ochrony konsumenta, wspólnych problemów bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego; 3) kompetencje wspierające, koordynujące i uzupełniające - przy czym kompetencje koordynacyjne dotyczą polityk gospodarczych państw członkowskich prowadzonych w ramach UGiP, natomiast kompetencje wspierająco-koordynująco-uzupełniające , mające charakter stymulacyjny (nie mogą harmonizować prawa krajowego) mogą dotyczyć następujących dziedzin: przemysłu, ochrony i poprawy stanu zdrowia ludzi, edukacji, kształcenia zawodowego, młodzieży i sportu, kultury, ochrony cywilnej. Projekt ustanawia również klauzulę elastyczności (art. 1-17), o znaczeniu podobnym jak obecny art. 308 TWE. Źródła prawa: Projekt wprowadza hierarchię źródeł prawa (art. 1-32 i nast.), dzieląc je na trzy zasadnicze grupy: 1) akty legislacyjne, które mają być przyjmowane przez Radę Ministrów i Parlament Europejski na podstawie wniosku KE; są to: — ustawa europejska (odpowiadające obecnemu rozporządzeniu); — ramowa ustawa europejska (odpowiadające obecnej dyrektywie); 512 2) akty nielegislacyjne, które mogą być przyjmowane przez Radę Ministrów, KE i EBC na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w traktacie lub w celu wykonania aktu legislacyjnego; są to: — rozporządzenia delegowane (brak odpowiednika wśród obecnych instrumentów); — decyzje europejskie (odpowiadające obecnej decyzji); 3) wykonawcze akty Unii, wydawane mają być przez Radę Ministrów lub KE na podstawie wyraźnego upoważnienia „aktów wiążących Unii" i w celu określenia „jednolitych warunków wykonania takich aktów w państwach członkowskich (art. 1-36 ust. 2); mogą to być: — europejskie rozporządzenia wykonawcze; — europejskie decyzje wykonawcze. Projekt zmierza do zniesienia struktury trzech filarów UE, co znajduje wyraz w katalogu proponowanych instrumentów w WPZiB i w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości W obszarze WPZiB instrumentem zasadniczym ma być „decyzja europejska" (art. 1-39 ust. 3), przy czym - ze względu na konieczność „pogodzenia" reżimu wspólnotowego i międzyrządowego - jej status prawny różni się od „normalnych" decyzji europejskich - ETS może w tej dziedzinie jedynie „monitorować" podział kompetencje (art. 1-12 do 14 i 16). Wyraźnie wyłączona jest możliwość wydawania w tym obszarze ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych (art. 1-39 ust. 7). Projekt określa, iż zasadniczym instrumentem w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości mają być (art. 1-41) ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe, proponując jednak istotne odrębności wynikające z „godzenia" obecnego reżimu wspólnotowego i międzyrządowego: w obszarze tym inicjatywa ustawodawcza ma być dzielona między KE i państwa członkowskie 1/4 (państw członkowskich). Samą próbę ujednolicenia instrumentów prawnych w obecnym II i III filarze należy ocenić pozytywnie. Szczególnie w odniesieniu do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, obecnie „rozbitej" między filar I i filar III jest to zasadne. Więcej wątpliwości wywołują propozycje dotyczące WPZiB: zabieg ujednolicenia terminologii i instrumentów prawnych jest wyraźnie wymuszony (rodzajów „decyzji europejskich", bardzo specyficznych od strony regulowanej materii, można naliczyć tam, co najmniej osiem) i nie prowadzi do przejrzystości WPZiB: propozycje Konwentu14 znajdują się w części pierwszej (art. 1-40) i w części trzeciej (art. III—195 i nast.) projektu, przy czym rozdział odnośnych postanowień jest mało przejrzysty. Część propozycji Konwentu znalazło powszechne poparcie - jak ustanowienie Europejskiej Agencji ds. Uzbrojenia, Badań i Zdolności Wojskowych (art. 1-40 ust. 3), czy sprecyzowanie tzw. zadań petersberskich i objęcie nimi również operacji na rzecz rozbrojenia, czy zwalcza- 14 Por. J. Barcz, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w pracach Konwentu UE, „Polska w Europie" 2003, nr 3. 513 nia terroryzmu (art. III-210). Z drugiej strony projekt Konwentu wybrał - jako metodę rozwoju WPZiB - jej daleko idące „uelastycznienie": rozszerzono możliwość prowadzenie wzmocnionej współpracy w całym tym obszarze (z pewnymi ograniczeniami), rozszerzono możliwość podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (przy czym Rada Europejska miałaby prawo do jednogłośnego rozszerzenia takiego trybu na obszary nie wymienione wyraźnie w traktacie -art. 1-39 ust. 8), w dziedzinie CSDP proponuje się specjalny rodzaj tzw. współpracy strukturalnej, (którą mogłyby prowadzić państwa spełniające zaostrzone kryteria wydolności wojskowej - art. 1-40 ust. 6 i art. III—213), w końcu - jako rodzaj ściślejszej współpracy - proponuje się „wzajemną obronę" (art. 1-40 ust. 7 i art. III-214). Propozycje te wywołały zarówno zastrzeżenia natury zasadniczej, jak i merytorycznej. Przedłożony przez Konwent UE projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy stanowi - jak to wyrażono w języku dyplomatycznym w Konkluzjach przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach - „dobry punkt wyjścia" dla prac Konferencji Międzyrządowej. W istocie będzie on wymagał dogłębnego przemyślenia zarówno, co do struktury, jak i co do postanowień merytorycznych i wymogów techniki legislacyjnej. 1 ; i ~u :' h , Omówienie wybranych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Opracowała Anastazja Gajda Orzeczenie z 5 lutego 1963 r., Van Gend & Loos, sprawa 26/62, ETS 1963, s. 1 i nast.1 Stan faktyczny: Firma van Gend & Loos sprowadziła do Holandii z RFN pewną ilość formaldehydu. Holenderskie organy celne zmieniły kwalifikację przeznaczenia towaru, podnosząc w ten sposób faktycznie obowiązujące taryfy celne. Zdaniem powodów, wprowadzenie podwyższonej opłaty nastąpiło z pogwałceniem art. 12 Traktatu EWG. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie miały się powstrzymywać od nakładania nowych ceł lub innych opłat wywołujących ten sam skutek we wzajemnych stosunkach handlowych, jak również od podwyższania już obowiązujących opłat. Sąd holenderski, rozpatrując skargę stwierdził, że w istocie przedmiotem sporu jest wykładnia Traktatu EWG, i zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii wstępnej. Tezy orzeczenia: Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek międzynarodowo-prawny, na korzyść którego państwa, nawet jeśli w ograniczonych ramach, przekazały swoje prawa zwierzchnie. Podmiotami prawnymi tego nowego porządku są nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki, na które można nakładać nie tylko obowiązki, ale którym można przyznawać również prawa. Prawa takie powstają nie tylko wtedy, gdy wynika to wyraźnie z Traktatu EWG, lecz także na podstawie jednoznacznych zobowiązań, które Traktat nakłada zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz na organy Wspólnoty. 514 Orzecznictwo, s. 33. 515 Jeśli przepisy Traktatu EWG zawierają jasne i nieograniczone zobowiązania państw członkowskich do działania, które to zobowiązania nie podlegają żadnym zastrzeżeniom i których implementacja nie wymaga żadnego wewnętrznego aktu prawnego, to przepisy te posiadają bezpośredni skutek i ustalają prawa na korzyść jednostek. Orzeczenie z 15 lipca 1964 r., Flaminio Costa v. Enel, sprawa 6/64, ETS 1964, s. 585 i nast.2 Stan faktyczny: Ustawa włoska 1643 z 6 grudnia 1962 r. znacjonalizowała wytwarzanie i dystrybucję energii elektrycznej. Adwokat F. Costa, jako użytkownik prądu i zarazem akcjonariusz upaństwowionej spółki akcyjnej Edisonvolta, uważał, że ustawa ta narusza przepisy art. 37, 53, 92, 93 oraz art. 102 Traktatu o EWG. Tezy orzeczenia: W odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny, który po wejściu w życie Traktatu został włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy. Ze względu na to, że państwa członkowskie przeniosły część praw zwierzchnich na Wspólnotę, prawo wspólnotowe tworzy autonomiczne — niezależne od krajowych systemów prawnych — źródło prawa, z którego wypływa wiążące dla państw członkowskich i ich obywateli prawo wspólnotowe Z włączenia prawa wspólnotowego w porządki prawne poszczególnych państw członkowskich oraz z brzmienia i ducha Traktatu wynika pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed wszystkimi wewnątrzkrajowymi przepisami prawnymi 2 Orzecznictwo, s. 35. 516 Orzeczenie z 31 marca 1971 r., AETR, sprawa 22/70, ETS 1971, s. 263 i nast.3 Stan faktyczny: W 1962 r. została zawarta w Genewie Europejska Konwencja dotycząca pracy załóg pojazdów biorących udział w międzynarodowym transporcie drogowym (tzw. Konwencja AETR) pod auspicjami Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ przez wiele państw europejskich. Z powodu zbyt małej liczby ratyfikacji Konwencja nie weszła jednak w życie. W 1967 r. podjęto negocjacje w celu zmiany Konwencji Jednocześnie Rada EWG wydała w marcu 1969 r. rozporządzenie nr 543/69 o harmonizacji wewnętrznych aktów prawnych w sferze ustawodawstwa socjalnego dotyczącego transportu drogowego. 20 marca 1970 r. Rada przedyskutowała stanowiska państw członkowskich odnośnie do negocjacji nad zmianą Konwencji Rokowania te zostały zakończone przez państwa członkowskie i Konwencja została wyłożona do podpisu przez państwa w lipcu 1970 r. Na podstawie wniosku złożonego 19 maja 1970 r., Komisja WE zażądała uchylenia protokołu Rady z 20 marca 1970 r. w sprawie negocjacji i zawarcia przez państwa Konwencji AETR. Zasadniczo Komisja kwestionuje ważność protokołu z 20 marca 1970 r. na tej podstawie, że oznacza on naruszenie postanowień Traktatu EWG, a w szczególności art. 7, 228 i 235, dotyczących podziału kompetencji między Radą i Komisją, a w konsekwencji uprawnień, które Komisja miała obowiązek wykonywać w czasie negocjacji na temat AETR. Tezy orzeczenia: Wspólnota może zawierać umowy międzynarodowe z państwami trzecimi nie tylko w wyniku wyraźnego upoważnienia zawartego w Traktacie EWG. To uprawnienie może także wypływać z innych postanowień Traktatu i z aktów przyjętych przez organy Wspólnot w zakresie dopuszczalnym przez postanowienia Traktatu. W miarę jak rozwija się prawodawstwo, jedynie Wspólnota może podejmować i wypełniać zobowiązania wobec państw trzecich ze skutkiem dla całego obszaru stosowania wspólnotowego porządku prawnego. Orzecznictwo, s. 108. 517 Orzeczenie z 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsesellschaft, sprawa 11/70, ETS 1970, s. 1125 i nast.4 Stan faktyczny: ....... Niemiecka firma eksportowo-importowa Internationale Handelsgesellschaft z siedzibą we Frankfurcie nad Menem uzyskała licencję na wywóz 20 tys. ton kukurydzy w terminie do końca 1967 r. Rozporządzenie Rady EWG 120/67 przewidywało złożenie stosownego depozytu, który miał zagwarantować, że przyznany kontyngent zostanie wywieziony w tym terminie. W związku z tym, że firma nie wywiązała się ze zobowiązania depozyt został zajęty przez organ administracji Firma Internationale Handelsgesellschaft złożyła sprzeciw, a wobec braku reakcji wszczęła postępowanie przed sądem administracyjnym we Frankfurcie nad Menem. Sąd zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, czy działania organów administracji oraz pewne przepisy rozporządzeń Rady EWG 120/67 i 473/67 dotyczące licencji wywozowych były legalne. Tezy orzeczenia: Prawa podstawowe jednostki należą do ogólnych zasad prawnych, które chroni Trybunał i których powinna przestrzegać Wspólnota oraz jej organy. Jeśli uznaje się absolutne pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed całością prawa krajowego, z tym skutkiem, że akty wspólnotowe, które mogą naruszać wynikającą z praw podstawowych pozycję obywateli Wspólnoty, nie mogą być oceniane za pomocą krajowych praw podstawowych, konieczne jest stworzenie prawnoeuro-pejskiej ochrony praw podstawowych, aby wspólnotom europejskim nie można było postawić zarzutu nieprzestrzegania zasad państwa prawnego i sprawiedliwości Poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad praw chronionych przez Trybunał. Ochrona tych praw musi być zagwarantowana w ramach struktur i aktów Wspólnoty. 4 Orzecznictwo, s. 44. 518 Orzeczenie z 12 grudnia 1972 r., International Fruit Company, sprawy połączone 21-24/72, ETS 1972, s. 1219 i nast.5 Stan faktyczny: W 1969 r. Rada EWG wydała rozporządzenie nr 2513/69 w sprawie koordynacji i ujednolicenia traktowania przez państwa członkowskie importu warzyw i owoców z państw trzecich. Na tej podstawie Komisja wydała wiele rozporządzeń (np. nr 459/70, 565/70, 686/70), które dotyczyły wydawania licencji importowych na jabłka. Powodowie zwrócili się do agencji holenderskiej udzielającej licencji importowych na jabłka o wydanie stosownych licencji, jednak ich wnioski zostały oddalone na podstawie wyżej wymienionych rozporządzeń. Powodowie wnieśli do Trybunału skargę o uchylenie aktów Komisji, będących podstawą odmowy licencji, jednak wyrokiem z 13 maja 1971 r. Trybunał skargę oddalił. Jednocześnie firmy wszczęły postępowanie przed holenderskim sądem administracyjnym o uchylenie tych odmownych decyzji, ze względu na niezgodność postanowień prawa wspólnotowego z prawem holenderskim. W toku postępowania przed sądem holenderskim firmy zarzuciły rozporządzeniom ponadto niezgodność z art. XI GATT. Tezy orzeczenia: . Ważność działań organów Wspólnoty może być w postępowaniu o wydanie orzeczenia wstępnego badana ze względu na ich zgodność z postanowieniami prawa międzynarodowego publicznego. Państwa członkowskie i organy Wspólnoty są związane GATT, którego postanowienia, ze względu na swoją elastyczność, nie wywołują jednak bezpośredniego skutku. Artykuł XI GATT nie może nadawać obywatelom Wspólnoty praw, których mogą dochodzić przed sądem. 5 Orzecznictwo, s. 261. 519 Orzeczenie z 8 kwietnia 1976 r., Defrenne II, sprawa 43/75, ETS 1976, str. 455 i nast.6 Stan faktyczny: Powódka, pani G. Defrenne, była zatrudniona jako stewardesa w belgijskich liniach lotniczych Sabena. W jej umowie o pracę było przewidziane automatyczne rozwiązanie umowy wraz z osiągnięciem 40 roku życia. Podobna granica wieku nie istniała w przypadku mężczyzn wykonujących zawód stewarda. Pani Defrenne twierdziła, że regulacja taka dyskryminuje kobiety pod względem wynagrodzenia za pracę, odprawy i emerytury, i jest niezgodna z art. 141 TWE. Sąd pracy w Brukseli zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do ETS, czy art. 141 TWE wywołuje bezpośredni skutek i ewentualnie, z jaka datą oraz czy ma zastosowanie w prawie wewnętrznym z powagi samego prawa wspólnotowego, czy też wymaga zgodnego w tym celu współdziałania organów wewnętrznych i Wspólnoty. Tezy orzeczenia: Zasada równości wynagrodzenia kobiet i mężczyzn należy do jednych z podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Można się na nią powoływać przed sądami krajowymi Przepis art. 141 TWE jest wystarczająco jasny i bezwarunkowy, aby mógł być bezpośrednio stosowany przez organy i sądy krajowe. Art. 141 zabrania otwartej, pośredniej oraz ukrytej dyskryminacji, która prowadzi do wyraźnych różnic w wynagradzaniu kobiet i mężczyzn. Nie ma przy tym znaczenia, czy różnice te wynikają z przepisów prawnych, czy umów zbiorowych układów pracy, jak również i to, czy dyskryminacja dotyczy stosunków służbowych lub stosunków pracy w przedsiębiorstwach państwowych czy prywatnych. 6 Orzecznictwo, s. 154. 520 Orzeczenie z 9 marca 1978 r., Simmenthal II, sprawa 106/77, ETS 1978, s. 629 i nast.7 Stan faktyczny: >fis;j Firma Simmenthal sprowadziła do Włoch wołowinę. Prawo włoskie wymagało przeprowadzenia stosownych badań weterynaryjnych i zdrowotnych. Firma w związku z tymi badaniami poniosła koszty. Wniosła powództwo przeciwko włoskiej administracji finansowej stwierdzając, iż opłaty te stanowią przeszkodę w swobodnym przepływie towarów. W trakcie postępowania przed sądem pierwszej instancji ETS wydał orzeczenie (sprawa 35/76 Simmenthal I, ETS 1976, s. 1871 i nast.), gdzie stwierdził, że opłaty weterynaryjne i sanitarne w obrocie wewnątrzwspółnotowym powinny być traktowane podobnie jak opłaty celne i podlegać zwrotowi W związku z powyższym zostało wydane orzeczenie zobowiązujące organy finansowe do zwrotu zapłaconej przez Simmenthal kwoty. Od tego orzeczenia administracja finansowa wniosła apelację. W skierowanym do Trybunału pytaniu prawnym pytała, czy przepisy prawa wewnętrznego sprzeczne z przepisami prawa wspólnotowego, nadające się do bezpośredniego stosowania, muszą zostać wyłączone ze stosowania bez konieczności czekania na ich formalne uchylenie przez ustawodawcę krajowego lub inny organ konstytucyjny. Tezy orzeczenia: (_ Sąd krajowy jest zobowiązany stosować prawo wspólnotowe w sposób nieograniczony i chronić prawa przyznane jednostce w ten sposób, że nie będzie stosował żadnych postanowień prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym. Bezpośrednie obowiązywanie prawa wspólnotowego oznacza, że postanowienia prawa wspólnotowego muszą posiadać pełną i jednakową skuteczność we wszystkich państwach członkowskich od momentu wejścia w życie przez cały okres ich ważności. Postanowienia te są więc bezpośrednio źródłem praw i obowiązków dla wszystkich, których dotyczą, bez względu na to, czy chodzi o państwa członkowskie czy pojedyncze osoby uczestniczące w stosunkach prawnych, które podlegają prawu wspólnotowemu. Sąd krajowy, który ma stosować prawo wspólnotowe jest obowiązany do niestosowania także późniejszego postanowienia prawa wewnętrznego bez czekania na ich formalne uchylenie przez ustawodawcę krajowego czy inny organ konstytucyjny. Orzecznictwo, s. 47. 521 Orzeczenie z 20 lutego 1979 r., Cassis de Dijon, sprawa 120/78, ETS 1979, s. 649 i nast.8 ¦¦. .. m\v> Stan faktyczny: Firma Rewe-Zentral-AG zamierzała importować z Francji do RFN różne rodzaje napojów alkoholowych, w tym także likieru Cassis de Dijon. Wystąpiła zatem do Federalnego Monopolu Spirytusowego o zezwolenie na ich przywóz z terytorium Francji Urząd poinformował firmę, że Cassis de Dijon nie może być dopuszczony do obrotu na terytorium RFN, ponieważ nie zawiera wymaganej przez prawo niemieckie ilości alkoholu, tj. 25 %. Firma Rewe-Zentral-AG odwołała się od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Sąd ten w trakcie rozpoznawania sprawy powziął wątpliwość, co do interpretacji prawa wspólnotowego i skierował do Trybunału pytanie, czy należy uznać za zakazany przez art. 28 TWE środek podobny w skutkach do ograniczeń ilościowych przepis niemieckiej ustawy monopolowej, która ustala minimalną zawartość alkoholu w napojach i powoduje wyłączenie możliwości sprzedaży w Niemczech napojów wyprodukowanych w innych państwach członkowskich. Tezy orzeczenia: Środki krajowe w przypadku braku regulacji wspólnotowej nie mające charakteru dyskryminującego pod względem formalnym, które stanowią jednak środki podobne w skutkach do ograniczeń ilościowych w imporcie nie naruszają art. 28 TWE, jeśli są konieczne ze względu na skuteczną kontrolę podatkową, ochronę konsumentów, ochronę zdrowia publicznego oraz rzetelność obrotu handlowego. Każdy towar, który znajduje się legalnie na rynku państwa członkowskiego musi mieć dostęp do wszystkich państw członkowskich. Środki określające minimalną zawartość alkoholu stanowią środki o skutkach analogicznych do ograniczeń ilościowych. 8 Orzecznictwo, s. 364. 522 Orzeczenie z 29 października 1980 r., Roąuette Freres, sprawa 138/79, ETS 1980, s. 3333 i nast.9 Ji*>:. H- Stan faktyczny: ;'m;«v.y« Postępowanie sporne dotyczyło unieważnienia rozporządzenia Rady EWG 1293/ 73 w zakresie, w jakim uzupełniło wcześniejsze rozporządzenie 1111/77 w sprawie ustanowienia stałych kontyngentów na produkcję izoglukozy. Trybunał w swoim orzeczeniu uchylił rozporządzenie 1111/77 jako naruszające zasadę równości Radzie EWG natomiast pozostała możliwość uregulowania tej kwestii w odmienny sposób. Rada przygotowała stosowne projekty aktu prawnego i przedstawiła je PE z prośbą o wyrażenie opinii Opinia jednak nie została przekazana Radzie. Mając powyższe na uwadze, Rada zadecydowała, o wydaniu rozporządzenia 1293 wraz z klauzulą, że zostało ono wydane po konsultacji z PE. Tezy orzeczenia: Prawo wspólnotowe przewiduje równowagę instytucjonalną między poszczególnymi organami Według niej, prawa do współdziałania organu nie mogą zostać nieuwzględnione. Wysłuchanie PE w ramach procedury prawodawczej ma tu istotne znaczenie, gdyż odzwierciedla jedną z podstawowych zasad demokratycznych. Pominięcie właściwej konsultacji z PE w przypadkach określonych przez przepisy spowoduje stwierdzenie nieważności aktu organu Wspólnoty. Stwierdzenie nieważności aktu organu Wspólnoty zgodnie z art. 231 TWE może nastąpić również w ramach postępowania o wydanie orzeczenia wstępnego. Orzecznictwo, s. 70. 523 Orzeczenie z 6 października 1982 r., C.I.L.F.I.T., sprawa 283/81, ETS 1982, s. 3415 i nast.10 , ogcr y.: Stan faktyczny: . „h Pomiędzy importerem wełny a włoskim Ministerstwem Zdrowia doszło do sporu odnoszącego się do stałych opłat sanitarnych za badanie wełny sprowadzanej spoza terytorium Wspólnoty. C. I. L. F. I. T. roszczenie swoje opierali na rozporządzeniu z 1968 r. nr 827/68 w sprawie organizacji rynku na niektóre produkty zakazujące pobieranie opłat podobnych do ceł. Ministerstwo Zdrowia twierdziło zdecydowanie, że wełna nie była objęta tym rozporządzeniem. Pytanie prawne skierowane do Trybunału dotyczyło kwestii, czy sąd ma obowiązek odesłać sprawę do rozstrzygnięcia wstępnego w każdej sytuacji dotyczącej stosowania prawa wspólnotowego, czy tylko wówczas, gdy zachodzą wątpliwości, co do jego wykładni Tezy orzeczenia: Jeśli pytanie nie ma znaczenia dla podjęcia decyzji, zostało już rozstrzygnięte, albo wykładnia prawa wspólnotowego jest oczywista dla Trybunału, to obowiązek przedłożenia sprawy Trybunałowi nie wchodzi w grę. Przekazanie sprawy do orzeczenia wstępnego Trybunałowi nie jest konieczne, gdy prawidłowa wykładnia prawa wspólnotowego jest na tyle oczywista, że nie ma miejsca na wątpliwości w stosunku do odpowiedzi na przedstawione pytanie. Sąd krajowy może jednak uznać, że zachodzi trudność w dokonaniu prawidłowej wykładni prawa wspólnotowego, i że taką samą pewność miałyby także zarówno sądy pozostałych państw członkowskich, jak i Trybunał. 10 Orzecznictwo, s. 403. 524 Orzeczenie z 10 kwietnia 1984 r., Von Colson i Kamann, sprawa 14/83, ETS 1984, s. 1891 i nast." Stan faktyczny: łs' -sK Sabinę von Colson i Elizabeth Kamann, wykwalifikowane pracownice socjalne, starały się o pracę w męskim więzieniu administrowanym przez kraj federalny Północna Nadrenia-Westfalia. Odmówiono im jednak zatrudnienia ze względu na ich płeć i ryzyko związane z zatrudnianiem kobiet w męskim więzieniu. Miejscowy Sąd Pracy uznał jednoznacznie, że doszło do złamania zasady dyskryminacji. W myśl prawa niemieckiego jedyną sankcją za dyskryminację w rekrutowaniu do pracy jest odszkodowanie wyrównujące szkodę, która powstała w następstwie ich oczekiwań, że nie będzie miała miejsca dyskryminacja przy ustanawianiu stosunków pracy. Sąd jednak zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału, czy dyrektywa 76/207 o implementacji zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet wymaga określenia przez państwa członkowskie konsekwencji prawnych lub szczególnych sankcji w przypadku dyskryminacji dotyczącej dostępu do pracy oraz czy osoby fizyczne mogą powoływać postanowienia dyrektywy przed sądami krajowymi, w przypadku, gdy dyrektywa nie została transpo-nowana do krajowego porządku prawnego w określonym czasie. i Tezy orzeczenia: Państwa członkowskie są zobowiązane podjąć wszelkie środki, które są dostatecznie skuteczne dla osiągnięcia celu i zapewniają, że osoby zainteresowane mogą się na te środki faktycznie powoływać przed sądami krajowymi Obywatele mogą bezpośrednio powoływać się na poszczególne postanowienia dyrektywy wobec swoich państw, ich organów i sądów, jeśli państwo członkowskie nie transpono-wało dyrektywy w terminie, bądź w sytuacji, gdy transpozycja była niedostateczna. Przewidziane przez dyrektywę 76/207 sankcje, mające na celu zapewnienie równości szans kobiet i mężczyzn, muszą zapewniać faktyczną i skuteczną ochronę prawną oraz mieć odstraszający skutek. Sądy krajowe powinny stosować prawo krajowe i dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu dyrektywy. 11 Orzecznictwo, s. 169. 525 Orzeczenie z 26 lutego 1986 r., Marshall I, sprawa 152/84, ETS 1986, s. 723 i nast.12 ; , z Stan faktyczny: « «^ł-i Powódka M. H. Marshall po ukończeniu 62 lat została zwolniona z pracy mimo deklarowanej przez nią chęci do pracy, aż do ukończenia 65 roku życia. Podstawą prawną do zwolnienia powódki była ustawa o zabezpieczeniu społecznym z 1975 r., zgodnie z którą emerytura państwowa jest przyznawana mężczyznom, którzy ukończyli 65 lat oraz kobietom od 60 roku życia. Nie nakłada ona jednak obowiązku przejścia na emeryturę w chwili osiągnięcia przepisanego wieku, możliwe jest bowiem kontynuowanie zatrudnienia i zawieszenie emerytury. Taką możliwość pozwany pracodawca zastosował w stosunku do powódki A. H. Marshall zdecydowała się jednak wnieść sprawę do Sądu Pracy i Gospodarczego podnosząc, że zwolnienie jej z pracy tylko z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego jest dyskryminacyjne, a tym samym niezgodne z ustawą o dyskryminacji ze względu na płeć z 1975 r. i prawem wspólnotowym. Sąd Pracy i Gospodarczy odrzucił roszczenie powódki oparte na naruszeniu ustawy, ale podtrzymał zarzut o naruszeniu zasady równości traktowania. Po skierowaniu sprawy do Sądu Apelacyjnego, Sąd ten zwrócił się do Trybunału z zapytaniami prejudycjal-nymi dotyczącymi interpretacji dyrektywy Rady 76/207 o implementacji zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet. Tezy orzeczenia: '! ' * Dyrektywa nie może nakładać na jednostkę obowiązków, zatem nie można się na nią powoływać bezpośrednio przeciwko podmiotom prywatnym. Postanowienia dyrektyw nie wywołują horyzontalnego skutku bezpośredniego. Powołanie przez jednostkę dyrektywy, przeciwko państwu możliwe jest niezależnie od tego, czy występuje ono w charakterze władzy czy podmiotu prywatnego pracodawcy. W obu przypadkach należy zapobiegać czerpaniu przez państwo korzyści, wynikających z niewykonania zobowiązania wspólnotowego. 12 Orzecznictwo, s. 164. 526 Orzeczenie z 23 kwietnia 1986 r., Les Verts, sprawa 294/83, ETS 1986, s. 1339 i nast.13 a Stan faktyczny: . ¦ . >, W 1984 r. przed bezpośrednimi wyborami do PE, Parlament przeznaczył ze swojego budżetu środki finansowe dla partii politycznych w celu dokonania kampanii informacyjnej. Francuska partia Les Verts podniosła zarzut, że PE, przeznaczając tylko niewielką część środków finansowych dla nowych partii uprzednio nieposiadających swoich przedstawicieli w PE, wyraźnie je dyskryminuje. Wniosła zatem do Trybunału skargę o unieważnienie decyzji PE dotyczącej finansowania kampanii informacyjnej poprzedzającej wybory w 1984 r. Tezy orzeczenia: ; Skarga o stwierdzenie nieważności aktów PE, które wywołują skutki wobec osób trzecich, ze względu na rozległy system ochrony prawnej Wspólnoty, jest uznana za dopuszczalną. PE przysługuje legitymacja bierna w przypadku skarg o stwierdzenie nieważności 13 Orzecznictwo, s.119. 527 Orzeczenie z 22 października 1987 r., Foto-Frost, sprawa 314/85, ETS 1987, s. 4199 i nast.14 , < to«*t Stan faktyczny: ../,ij*;?4 ihpW Firma Foto-Frost zwróciła się do odpowiednich władz niemieckich o uchylenie decyzji urzędu celnego wydanej na podstawie decyzji Komisji z 1983 r., która dotyczyła zakazu dokonywania określonych rozliczeń finansowych w odniesieniu do bezprawnie pobranych opłat celnych. Sąd finansowy w Hamburgu zakwestionował zarówno ważność decyzji organów celnych, jak i decyzji Komisji Zwrócił się więc z pytaniem prawnym do Trybunału, czy sądy krajowe mają prawo uchylania decyzji Komisji wydanych na podstawie rozporządzenia wspólnotowego. Tezy orzeczenia: ' Sądy krajowe, od których przysługują jeszcze środki odwoławcze, są zobowiązane przedłożyć pytanie prawne Trybunałowi, jeśli uznają, że wtórne prawo wspólnotowe jest sprzeczne z prawem wyższego rzędu. Sądy krajowe nie są natomiast upoważnione do stwierdzania nieważności aktów prawa wspólnotowego. 14 Orzecznictwo, s. 407. 528 Orzeczenie z 20 września 1990 r., Sevince, sprawa C-192/89, ETS 1990, s. 3461 i nast.15 ..... Stan faktyczny: Zgodnie z art. 36 protokołu dodatkowego o stosowaniu umowy stowarzyszeniowej z Turcją przewidziano stopniowe wprowadzanie swobody świadczenia pracy pomiędzy państwami członkowskimi a Turcją. Zgodnie z powyższym protokołem, Radzie Stowarzyszenia przysługuje prawo do wydawania decyzji w tej sprawie. Rada Stowarzyszenia wydała dwie decyzje 2/76 i 1/80. Przewidywały one prawo wykonywania pracy przez obywateli tureckich w państwach członkowskich po spełnieniu określonych warunków. Zawierały ponadto zakaz wprowadzania przez państwa członkowskie nowych ograniczeń w warunkach zatrudniania pracowników cudzoziemskich. Obywatel turecki S. Z. Sevince uzyskał w 1979 r. prawo pobytu w Holandii na określony czas, gdyż jego żona miała tam miejsce zamieszkania. Po przyjeździe pana Sevince do Holandii małżonkowie rozeszli się, w związku z czym władze holenderskie odmówiły mu przedłużenia prawa pobytu. Sevince odwołał się od tej decyzji i jego nakaz opuszczania terytorium został tymczasowo zawieszony. Umożliwiło mu to też uzyskanie pozwolenia na pracę do czasu rozstrzygnięcia odwołania. Postępowanie odwoławcze zakończyło siew 1986 r. decyzją podtrzymującą odmowę przedłużenia prawa pobytu. Także wówczas wygasło pozwolenie na pracę pana Sevince. Wniósł on nowy wniosek o przyznanie prawa pobyty podnosząc, że przez kilka lat wykonywał pracę w Holandii i obecnie zgodnie z decyzjami 2/76 oraz 1/80 ma prawo świadczenia pracy w każdym państwie członkowskim. Jego wniosek został oddalony. Pan Sevince odwołał się od tej decyzji do Sądu Najwyższego, który następnie zwrócił się do Trybunału z pytaniami wstępnymi, czy Trybunał ma prawo interpretowania decyzji Rady Stowarzyszenia, w sytuacji, gdy sąd krajowy uważa, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna, by mógł wydać wyrok oraz czy art. 2 ust 1 pkt b i art. 7 decyzji 2/76 oraz art. 6 ust. 1 i 13 decyzji 1/80 mogą wywoływać skutek bezpośredni 15 Orzecznictwo, s. 326. , owrt .¦*..¦ 529 Tezy orzeczenia: c Decyzje Rady Stowarzyszenia tworzą część prawa wspólnotowego. Trybunałowi przysługuje prawo do interpretowania decyzji Rady Stowarzyszenia w trybie art. 234 TWE. Postanowienia decyzji Rady Stowarzyszenia mogą wywoływać skutek bezpośredni, ponieważ treść zobowiązań wypływająca z decyzji 2/76 i 1/80 jest jednoznaczna i nie są konieczne zabiegi implementacyjne. Orzeczenie z 22 czerwca 1989 r., Fratelli Costanzo, sprawa 103/88, ETS 1989, s. 1839 i nasf16 Stan faktyczny: Zgodnie z dyrektywą 71/305 w przypadku przetargu na zamówienia publiczne oferty znacznie zaniżone w stosunku do wysokości kontraktu podlegają szczegółowemu badaniu przed przyznaniem kontraktu. Włoska ustawa 584/1977 dopuszcza możliwość unieważnienia zaniżonej oferty, gdy regulamin przewiduje przyznanie kontraktu ofercie o najniższych kosztach. W ramach przygotowań do piłkarskich mistrzostw świata w 1990 r. władze miejskie Mediolanu rozpisały przetarg na wykonanie stosownych robót na stadionie. Zostały przy tym określone minimalne wartości kontraktu. Oferta firmy Costanzo była niższa od warunków przewidzianych w kontrakcie i została odrzucona. Firma Constanzo zaskarżyła tę decyzję jako niezgodną z dyrektywą 71/305. Tezy orzeczenia: ; > ¦--¦?. Jeśli norma prawa wspólnotowego wywołuje skutek bezpośredni, wszystkie podmioty wykonujące administrację, łącznie z gminami i innymi władzami regionalnymi lub lokalnymi, są zobowiązane do jej stosowania, pomimo braku krajowego prawa implementacyjnego. Powyższe prawa i obowiązki muszą być brane pod uwagę przez wszystkie sądy i organy państw członkowskich. 16 Orzecznictwo, s. 831. 530 Orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., Factortame, sprawa C-213/89, ETS 1990, s. 2433 i nast.17 Stan faktyczny: W 1988 r. zostały zmienione w Wielkiej Brytanii przepisy dotyczące rejestracji statków rybackich pływających pod banderą brytyjską. W związku z tą zmianą ograniczono możliwość korzystania z bandery brytyjskiej przez obywateli innych państw (głównie Hiszpanów), którzy w ten sposób dokonywali zwiększonych połowów na wodach Wielkiej Brytanii Hiszpanie uważali, że ponieważ ich kutry są własnością spółek zarejestrowanych w Wielkiej Brytanii, to mają oni uprawnienie wynikające z prawa wspólnotowego do połowów w wodach brytyjskich. Hiszpańscy rybacy, którym odmówiono rejestracji, zaskarżyli powyższą ustawę do sądu, jako niezgodną z prawem wspólnotowym. Sąd zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjal-nym. Z uwagi na to, że Trybunał potrzebuje od roku do dwóch lat na udzielenie odpowiedzi, hiszpańscy rybacy zażądali od sądu zastosowania środka tymczasowego — zawieszenia stosowania ustawy brytyjskiej do czasu wydania orzeczenia, przez Trybunał. Sąd Pierwszej Instancji (the Dwisional Court) przyznał taki środek, ale Sąd Apelacyjny, a następnie Izba Lordów uchyliła go twierdząc, że prawo brytyjskie wyklucza stosowanie środka tymczasowego, polegającego na zawieszeniu stosowania ustawy. W tej sytuacji Izba Lordów skierowała kolejne pytanie do Trybunału — czy prawo wspólnotowe wymaga stosowania tego typu środków tymczasowych dla dochodzenia roszczeń opartych na prawie wspólnotowym. Odpowiadając na pytanie Izby Lordów Trybunał stwierdził, że jeśli zdaniem sądu krajowego, jedyną przeszkodą zastosowania środka tymczasowego jest norma prawa krajowego, prawo wspólnotowe wymaga, aby sąd tymczasowo uchylił taką normę wewnętrzną. Wykładnia taka jest dodatkowo wzmocniona przez system ustanowiony przez art. 234 TWE. Skuteczność tego przepisu byłaby podważona, gdyby sąd wewnętrzny, zawieszając postępowanie do czasu uzyskania odpowiedzi przez Trybunał, nie mógł tymczasowo uchylić danej normy wewnętrznej do momentu wydania orzeczenia na podstawie odpowiedzi udzielonej przez Trybunał. 17 Orzecznictwo, s. 51. 531 Tezy orzeczenia: , Jeśli sąd krajowy podczas toczącego się przed nim sporu prawnego dotyczącego prawa wspólnotowego dojdzie do wniosku, że przepis krajowy stanowi przeszkodę dla wydania środka tymczasowego, to nie może zastosować tej normy. Pełna skuteczność prawa wspólnotowego byłaby podważona, gdyby norma prawa wewnętrznego zabraniała sądowi rozpatrującemu sprawę na podstawie prawa wspólnotowego tymczasowego odejścia od stosowania prawa wewnętrznego w celu zapewnienia pełnej skuteczności orzeczenia wydanego na gruncie prawa wspólnotowego. Sąd taki jest zobowiązany uchylić tymczasowo taką normę wewnętrzną. Orzeczenie z 12 lipca 1990 r., Foster, sprawa C-188/89, ETS 1990, s. 3313 i nast.18 Stan faktyczny: Powódka A. Foster była zatrudniona przez British Gas Corporation. Firma wymagała od zatrudnionych osób przechodzenia na emeryturę po osiągnięciu wieku: odpowiednio 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn. A. Foster chciała pracować po ukończeniu 60 roku życia. We wniesionym do sądu pozwie, podniosła, że przeniesienie jej na emeryturę było sprzeczne z art. 5 (1) dyrektywy 76/207. Artykuł ten przewiduje bowiem, że mężczyźni i kobiety w odniesieniu do warunków pracy, obejmujących także warunki zwalniania z pracy mają mieć zagwarantowane te same warunki bez dyskryminacji ze względu na płeć. Tezy orzeczenia: Państwo, jako adresat normy prawa wspólnotowego, jest nią związany także wtedy, gdy nie podejmuje działań o charakterze władczym. Jako działanie państwa uznane będzie także działanie pozbawione charakteru władczego lub działanie za pomocą przedsiębiorstw, które należą w większości do państwa, albo są prze nie kontrolowane i wyposażone w szczególne prawa. 18 Orzecznictwo, s. 178. 532 Orzeczenie z 13 listopada 1990 r., Marleasing, sprawa C-106/89, ETS 1990, s. 4135 i nast.19 Stan faktyczny: Marleasing SA wystąpił przed sądem hiszpańskim z roszczeniami opartymi na art. 1261 i 1275 hiszpańskiego kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi umowy zawarte bez przyczyny lub których przyczyna jest bezprawna nie wywołują skutków prawnych. Przedmiotem sporu było uznanie za nieważną umowy ustanawiającej spółkę La Comercial Internacional de Alimentación SA, na tej podstawie, że utworzenie spółki nie miało zgodnej z prawem przyczyny, było transakcją pozorną zawartą tylko po to, żeby oszukać kredytodawców. La Comercial stwierdziła, że skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ dyrektywa Wspólnoty 68/151 z 1968 r. wymienia wyczerpująco przypadki upoważniające do stwierdzenia nieważności spółki Wśród tych przypadków nie ma wskazanego braku przyczyny jako przesłanki nieważności kontraktu. Tezy orzeczenia: Sąd krajowy ma obowiązek, w taki sposób jak jest to możliwe, kształtować wykładnię prawa krajowego w oparciu o brzmienie i cel dyrektywy, by osiągnąć cel, do którego zmierza dyrektywa także w sporach prywatnoprawnych. Jednostka nie może przed sądem powoływać się na bezpośrednio skuteczne przepisy dyrektywy przeciwko osobom prywatnym. Obowiązek dokonywania wykładni zgodnej z dyrektywą obejmuje, zatem w pełnym zakresie krajowe prawo prywatne i nie ogranicza się do norm, które zostały wydane w celu transpozycji dyrektywy. i 19 Orzecznictwo, s. 176. 533 Orzeczenie z 21 lutego 1991 r., Zuckerfabrik Suderdithmarschen, sprawy połączone C-143/88 i C-92/89, ETS 1991, s. 415 i nast.20 Stan faktyczny: Na podstawie art. 3 7 TWE w celu całkowitego wyeliminowania strat ponoszonych przez Wspólnoty w sektorze cukrowniczym został wprowadzony podatek w roku handlowym od 1 lipca 1986 r. do 30 czerwca 1987 r. Niemiecki Urząd Celny zażądał od producenta cukru zapłaty wymienionego podatku za rok handlowy 1986-1987. W wyniku odrzucenia sprzeciwu od decyzji, Zuckerfabrik wszczęła postępowanie przed sądem finansowym w Hamburgu o zawieszenie wykonania decyzji Jednocześnie wniosła o unieważnienie decyzji twierdząc, że rozporządzenie Rady 1914/87, na której podstawie wydano decyzję, jest nieważne. Sąd finansowy dopuścił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji i skierował zapytanie do Trybunału, czy art. 234 (2) TWE zezwala sądom krajowym zawieszania wykonywania krajowych środków administracyjnych przyjętych na podstawie rozporządzeń wspólnotowych. Tezy orzeczenia: Sąd krajowy może zawiesić wykonanie opartego na rozporządzeniu Wspólnoty krajowego aktu administracyjnego wtedy, gdy ma poważne wątpliwości, co do ważności rozporządzenia Wspólnoty, decyzja jest pilna, wnioskodawcy grozi poważna i nieodwracalna szkoda, interes Wspólnoty zostanie uwzględniony w dostatecznym stopniu oraz gdy jednocześnie przedłoży Trybunałowi pytanie prawne dotyczące ważności prawa wspólnotowego. 20 Orzecznictwo, s. 56. 534 Orzeczenie z 18 czerwca 1991 r., ERT, sprawa C-260/89, ETS 1991, s. 2925 i nast.21 , ; Stan faktyczny: ' :>>-r;%::.f*^rf ^--,*;> Towarzystwo państwowe ERT na podstawie wewnętrznych przepisów greckich posiadało pełny monopol telewizyjny w zakresie nadawania i obsługiwania instalacji Spod monopolu ERT były wyłączone tylko lokalne sieci kablowe. W 1988 r. przedsiębiorstwo handlowe DEP i burmistrz Salonik uruchomili nadajnik telewizyjny. ERT wszczęło przeciwko nim postępowanie, zarzucając wyrządzenie szkód gospodarczych oraz powodowanie zakłóceń. Tezy orzeczenia: Jeśli środki krajowe opierają się na wyjątkach wynikających z prawa wspólnotowego, to przy ich wykładni należy uwzględnić wspólnotowy standard praw podstawowych. Wyjątki należy interpretować w świetle ogólnych zasad prawnych, a w szczególności praw podstawowych. Środek podjęty przez państwo członkowskie, opierający się na wyjątkach prawa wspólnotowego nie może naruszać praw podstawowych Wspólnoty oraz tych praw, które wynikają z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Jeśli zatem państwo członkowskie zabrania emitowania audycji telewizyjnych z innego państwa członkowskiego, to w przypadku uzasadnienia takiego środka na podstawie art. 46 i 55 TWE, wykładnia tych przepisów powinna być zgodna z prawami podstawowymi W odniesieniu do przepisów o telewizji oznacza to, iż muszą być one oceniane zgodnie z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczącym swobody wypowiedzi, jako ogólnej zasady prawa, której przestrzeganie jest zapewnione przez ETS. 21 Orzecznictwo, s. 350. mst Orzeczenie z 25 lipca 1991 r., Emmott, sprawa C-208/90, ETS 1991, s. 4269 i nast.22 > ,r Stan faktyczny: : ft#s> Irlandia nieprawidłowo transponowała dyrektywę Rady 79/7 z 19 grudnia 1979 r. w sprawie progresywnej implementacji zasady jednakowego traktowania kobiet i mężczyzn w sprawach ubezpieczeń społecznych. Powódka domagała się dodatkowych korzyści socjalnych opartych na art. 4 ust. 1 tejże dyrektywy. Sąd irlandzki zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, czy państwo członkowskie, które nieprawidłowo transponowało dyrektywę 79/7 może na podstawie faktu, że upłynął okres, przewidziany w prawie krajowym na wszczęcie postępowania, wyłączyć jednostce możliwość wszczęcia postępowania w celu zagwarantowania uprawnień, które jednostka wywodzi z postanowień dyrektywy, wystarczająco precyzyjnych, aby móc je powoływać przed sądami krajowymi Tezy orzeczenia: Do czasu, gdy dyrektywa nie zostanie transponowana do prawa wewnętrznego państwo członkowskie nie może powoływać się na zwłokę jednostki we wszczęciu postępowania przeciwko państwu w celu ochrony praw wynikających z dyrektywy. Termin przewidziany przez prawo wewnętrzne dla wszczęcia postępowania nie może biec, zanim dyrektywa nie zostanie właściwie transponowana. 22 Orzecznictwo, s. 181. 536 Orzeczenie z 19 listopada 1991 r., Francovich, sprawy połączone C-6 i 9/90, ETS 1991, s. 5357 i nast.23 Stan faktyczny: A. Francovich był zatrudniony w firmie CDN Elettronica SnC w Vicenzy. Nie otrzymywał jednak wynagrodzenia za wykonaną pracę, a jakiekolwiek próby egzekucji okazały się bezskuteczne. Zażądał on od rządu włoskiego spełnienia gwarancji przewidzianych przez dyrektywę 80/97 z 20 października 1980 w sprawie zbliżenia ustawodawstw dotyczących ochrony pracowników w przypadku niewypłacalności przedsiębiorcy, a w razie ich nieprzyznania — odszkodowania. Republika Włoska nie wywiązała się ze zobowiązań, wynikających z dyrektywy, co zostało potwierdzone w orzeczeniu ETS z 2 lutego 1989 r. w sprawie 22/87 Komisja v. Włochy, ETS 1989, s. 143 i nast. Tezy orzeczenia: 'l Jeśli ktoś poniósł szkodę, ponieważ państwo członkowskie zaniechało transpozycji jasnego i jednoznacznego postanowienia dyrektywy, przyznającej jednostce prawa, ale samo nie wywołujące skutku bezpośredniego, to państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą wobec jednostki Z istoty prawa wspólnotowego oraz art. 10 TWE wynika obowiązek państwa członkowskiego do takiego ukształtowania roszczenia odszkodowawczego uzasadnionego w określonych przypadkach z punktu widzenia prawa wspólnotowego, aby wynikające z norm wspólnotowych prawa dla jednostki zostały w pełni zagwarantowane. Jeśli odpowiedzialność państwa członkowskiego, polegająca na naprawieniu szkody wyrządzonej jednostkom przez naruszenie prawa wspólnotowego, które może mu być przypisane, jest narzucona przez prawo wspólnotowe, warunki dochodzenia odszkodowania zależą od charakteru naruszenia prawa wspólnotowego, które leży u podstawy wyrządzonej szkody. W przypadku państwa członkowskiego, które nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku podjęcia wszelkich środków koniecznych do osiągnięcia rezultatu przewidzianego przez dyrektywę, pełna skuteczność tej normy prawa wspólnotowego zakłada prawo do uzyskania odszkodowania, jeśli zostaną spełnione trzy warunki: po pierwsze, rezultat przewidziany przez dyrektywę obejmuje przyznanie praw na rzecz jednostek; po drugie, treść tych praw może być określona na 23 Orzecznictwo, s. 228. podstawie przepisów dyrektywy; po trzecie, istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem praw przypisanych państwu i szkodą poniesioną przez osoby poszkodowane. W przypadku braku odpowiedniej regulacji wspólnotowej, obowiązek naprawienia skutków wyrządzonej szkody pozostaje w gestii przepisów prawa wewnętrznego o odpowiedzialności Przesłanki odpowiedzialności określane przez poszczególne ustawodawstwa krajowe nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym. Opinia 1/91 z 14 grudnia 1991 r., ETS 1991, s. I-607924 .. ¦• Stan faktyczny: 14 lipca 1991 r. KE zwróciła się do ETS o wydanie opinii w sprawie zgodności umowy o utworzeniu EOG z prawem wspólnotowym. Umowa o utworzeniu EOG miała być zawarta pomiędzy państwami EFTA a Wspólnotą. Według art. 6 umowy niezależnie od przyszłego rozwoju orzecznictwa postanowienia umowy, które byłyby zgodne w treści z odpowiednimi przepisami Traktatów o EWG i EWWiS będą interpretowane w zgodzie z orzeczeniami ETS, wydawanymi do dnia podpisania umowy. Art. 9 5 umowy ustanawia Trybunał EOG. Jest on właściwy w sporach pomiędzy stronami umowy, skarg na stosowanie procedury nadzorczej dotyczącej państw oraz odwołań od decyzji dotyczących spraw konkurencji wydanych przez Władzę Nadzorczą EFTA. Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 2 umowy sądy państwa EFTA będą miały możliwość zwracania się do ETS o wydanie orzeczenia w sprawie wykładni pewnych postanowień umowy, które są identyczne z przepisami prawa wspólnotowego. Tezy opinii: Postanowienia umowy o utworzeniu EOG i odpowiadające im postanowienia prawa Wspólnot, jeżeli nawet są sformułowane identycznie nie muszą być identycznie interpretowane. Umowa międzynarodowa powinna być interpretowana nie tylko z jej brzmieniem, ale również w świetle jej celów. Porządek prawny Wspólnot jest odrębny od normalnego porządku międzynarodowoprawnego. Traktaty Wspólnot usta- 24 Orzecznictwo, s. 287. 538 nowiły nowy porządek prawny, w którym państwa ograniczyły swoje prawa suwerenne i którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki Trybunał EOG nie jest uprawniony do badania umowy o utworzeniu EOG, ponieważ w ten sposób mógłby on pośrednio orzekać o podziale kompetencji między Wspólnoty a państwa członkowskie. Nadanie takiej jurysdykcji Trybunałowi EOG jest niezgodne z prawem wspólnotowym, gdyż narusza podział kompetencji zawarty w Traktatach i autonomiczność porządku prawnego wspólnot. Decydowanie o legalności podziału kompetencji wewnątrz Wspólnoty jest prerogatywą ETS. Państwa członkowskie zobowiązały się w stosownych przepisach traktatowych do nie poddawania sporów dotyczących interpretacji lub stosowania Traktatów innemu sposobowi załatwienia niż w nich przewidziany. Orzeczenie z 14 lipca 1994 r., Faccini Dori v. Recreb Srl, sprawa C - 91/92, ETS 1994, S. 1-3325 i nast. 25 Stan faktyczny: r ; sr / 19 stycznia 1989 r. Inderdiffusion Srl zawarło umowę z p. Faccini Dori w sprawie korespondencyjnego kursu j. angielskiego, poza siedzibą spółki W kilka dni później p. Faccini Dori poinformowała spółkę o zerwaniu przez nią kontraktu. Spółka zawiadomiła zainteresowaną o przeniesieniu roszczenia na Recreb. 24 czerwca 1989 r. p. Faccini Dori w liście do Recrebu ponownie potwierdziła swoje wycofanie się z umowy, powołując się na dyrektywę Rady 85/577/EEC w sprawie ochrony konsumentów w stosunku do kontaktów wynegocjowanych poza siedzibą przedsiębiorstwa. Włochy nie podjęły żadnych działań mających na celu transponowanie dyrektywy do prawa krajowego, mimo że przewidziany na transpozycję okres wygasł 23 grudnia 1987 r. (transpozycja została dokonana dopiero 3 marca 1992 r.). Sprawa z powództwa Recreb. trafiła do sądu włoskiego. Sąd włoski skierował swoje pytanie prejudycjalne do ETS czy dyrektywa jest wystarczająco precyzyjna i szczegółowa, jeśli tak, to czy w okresie między 23 grudnia 1987 r. a 1992 r., gdy Włochy nie dokonały transpozycji, wywołuje skutki w stosunkach między jednostkami a państwem włoskim oraz między jednostkami 25 Orzecznictwo, s. 188. Tezy orzeczenia: Możliwość powołania dyrektywy przeciwko jednostkom opiera się na fakcie, że zgodnie z art. 249 TWE dyrektywa wiąże tylko państwo członkowskie, do którego jest adresowana oraz ma na celu umożliwienie czerpania korzyści z niewykonania zobowiązań prawa wspólnotowego. Byłoby nie do zaakceptowania, gdyby państwo członkowskie, od którego prawo wspólnotowe wymaga przyjęcia określonych norm rządzących stosunkami państwa - lub organów państwa - z jednostkami i nadających określone prawa jednostkom, mogło wykorzystać własne niewykonanie zobowiązań w ten sposób, aby pozbawić jednostki korzyści wynikających z takich praw. Skutkiem rozciągnięcia tej zasady na sferę stosunków między jednostkami byłoby uznanie kompetencji Wspólnoty do nakładania przez dyrektywy obowiązków na jednostki o skutku bezpośrednim, podczas gdy Wspólnota ma taką kompetencję tylko, gdy uprawniona jest do wydania rozporządzeń. Wynika z tego, że w braku środków transponujących w przypisanym terminie, jednostka nie może powołać się na dyrektywę jako podstawę swojego roszczenia przeciwko innej jednostce i dochodzić takiego prawa przed sadem krajowym. W sytuacji braku środków transponujących w przypisanym czasie dyrektywę Rady 85/577/EEC konsumenci nie mogą wywodzić z samej dyrektywy prawa do wycofania się i powoływać go przeciwko przedsiębiorcom, z którymi zawarli kontrakt poza siedzibą przedsiębiorstwa lub dochodzić takiego prawa przed sądem krajowym. Gdy państwo członkowskie nie wykonuje zobowiązania do transponowania dyrektywy przewidzianego w art. 249 TWE i gdy skutek zamierzony przez dyrektywę nie może zostać osiągnięty w drodze interpretacji prawa krajowego przez sądy, prawo wspólnotowe wymaga od państwa członkowskiego wyrównania szkody wyrządzonej jednostce z powodu braku transpozycji dyrektywy, pod warunkiem ze spełnione są trzy warunki. Mianowicie skutek zamierzony przez dyrektywę powinien pociągać za sobą przyznanie praw jednostkom. Ponadto treść tych praw powinna dawać się określić na podstawie postanowień dyrektywy oraz musi istnieć związek przyczynowy między naruszaniem zobowiązania przez państwo i wyrządzoną szkodą. W tych okolicznościach, do sądu krajowego należy przestrzeganie poszanowania prawa osób poszkodowanych do uzyskania zadośćuczynienia zgodnie z normami prawa krajowego dotyczącymi odpowiedzialności 540 Orzeczenie z 14 grudnia 1995 r., Peterbroeck v. Belgia, sprawa C-312/93, ETS 1995, s. 1-4599 i nast.26 ' ' Stan faktyczny: t- f> Spółka belgijska Peterbroeck, Van Campenhaut & Co. przekazała holenderskiej spółce Continental & Britse Trust BV dochód wspólnika rzeczywistego za rok podatkowy 1974, który został następnie opodatkowany według stawki dla osób prawnych nie posiadających siedziby w Belgii Spółka Peterbroeck wniosła dwie skargi do Regionalnego Dyrektora Podatków Bezpośrednich, który odrzucił większość przedstawionych przez skarżącego zarzutów. Decyzja ta następnie została zaskarżona do Sądu Apelacyjnego w Brukseli w związku z naruszeniem art. 52 TWE. Strona przeciwna wskazała natomiast, że przedstawiony zarzut jest niedopuszczalny z powodu upływu terminu do wnoszenia nowych zarzutów, określonego w kodeksie podatków dochodowych. Sąd apelacyjny zawiesił postępowanie i zwrócił się do ETS z następującymi pytaniami wstępnymi: czy prawo wspólnotowe wyklucza zastosowanie przepisu proceduralnego prawa krajowego, uniemożliwiającego sądowi, przed którym zawisła sprawa należąca do jego jurysdykcji, rozpatrywanie z urzędu; czy przepis krajowy jest zgodny z przepisem prawa wspólnotowego, jeśli przepis taki nie został podniesiony przez powoda przed upływem terminu określonego w prawie krajowym; czy prawo wspólnotowe wyłącza zastosowanie takiego przepisu w sytuacji kiedy dopuszcza on wyjątki dla pewnych roszczeń opartych na prawie krajowym. Tezy orzeczenia: Prawo wspólnotowe wyklucza zastosowanie przepisu proceduralnego prawa krajowego, umożliwiającego sądowi rozpatrywanie z urzędu, czy przepis krajowy jest zgodny z przepisem prawa wspólnotowego, jeśli kwestia ta nie została podniesiona przez powoda przed upływem pewnego terminu, pod pewnymi warunkami. Po pierwsze, sąd krajowy rozpatrujący sprawę jest pierwszym sądem, który może się zwrócić z zapytaniem wstępnym do ETS. Po drugie, okres, o którym mowa, upłynął w czasie, gdy sąd rozpatruje sprawę i w związku z tym sąd odmawia rozważenia kwestii zgodności prawa z urzędu. Po trzecie, wydaje się że żaden inny sąd lub trybunał w następnych etapach procedury nie będzie mógł rozpatrywać z urzędu kwestii zgodności środka krajowego z prawem wspólnotowym. Po czwarte, brak możliwości podniesienia przez sądy lub trybunały krajowe kwestii prawa wspólnotowego z urzędu nie wydaje się być uzasadnione zasadą właściwego prowadzenia procedury oraz wymogu pewności prawa. Orzecznictwo, s. 251. 541 Orzeczenie z 5 marca 1996 r., Brasserie du Picheur, sprawy połączone C-46 i 48/93, ETS 1996, s. 1029 i nast.27 Stan faktyczny: > ¦ ..,..,.', i. ?, •¦>. Władze RFN zakazały sprzedaży piwa niespełniającego wymogów tzw. nakazu czystości, wskutek czego firma Brasserie du Pi«cheur odniosła znaczne straty. Wewnętrzne przepisy niemieckie zostały uznane za niezgodne z art. 28 TWE. Firma zażądała wypłaty odszkodowania, za poniesione straty związane z niemożliwością wywozu piwa do Niemiec, w okresie poprzedzającym orzeczenie ETS. Tezy orzeczenia: Odpowiedzialność państw członkowskich istnieje także wówczas, gdy państwo członkowskie w sposób dostatecznie poważny naruszy przepisy prawa pierwotnego, a w wyniku tego naruszenia jednostka poniosła stratę. Poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania tylko wtedy, gdy norma prawa wspólnotowego nadaje im pewne uprawnienie, jeśli naruszenie jest dostatecznie poważne i gdy istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem i szkodą poniesioną przez jednostkę. Przesłanki odpowiedzialności są normowane przez prawo wspólnotowe, natomiast samo postępowanie i skutki prawne są ustalane przez państwo członkowskie. Zastosowanie przesłanek odpowiedzialności państwa należy, zatem do obowiązków sądów krajowych. Odszkodowanie od państwa członkowskiego naruszającego prawo za szkodę, powinno być odpowiednie w stosunku do wyrządzonej szkody. Odpowiedzialność państwa powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od winy umyślnej oraz zaniedbania. Niezgodne z prawem wspólnotowym jest ustawodawstwo wewnętrzne, które z góry ustala ograniczenie odszkodowania do szkód w zakresie pewnych szczególnych dóbr chronionych, wyłączając całkowicie utracony zysk jednostek. Szczególnego rodzaju roszczenia mogą być dochodzone na mocy prawa wspólnotowego, jeśli możliwe jest ich dochodzenie w takich samych okolicznościach na podstawie powództwa opartego na prawie krajowym. Ciążący na państwie członkowskim obowiązek wypłaty odszkodowania na rzecz jednostek z tytułu szkód wyrządzonych w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego, za które państwo jest odpowiedzialne, nie może być ograniczony do szkód poniesionych w okresie następującym po wydaniu przez Trybunał orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa. 27 Orzecznictwo, s. 234. 542 Skoro uprawnienie do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego powstaje, gdy tylko są spełnione konieczne warunki, nie można bez podważania prawa do odszkodowania wynikającego z prawa wspólnotowego uznać, że obowiązek odszkodowania po stronie państwa naruszającego jest ograniczony do szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał orzeczenia stwierdzającego to naruszenie. Opinia 2/94 z 28 marca 1996 r., ETS 1996, s. I-175928 Stan faktyczny: W 1976 r. KE w raporcie przesłanym do PE i Rady Wspólnot opowiedziała się za celowością przystąpienia Wspólnoty do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Formalny wniosek w tym przedmiocie KE złożyła w 1979 r., a następnie ponowiła go w 1990 r. W trybie art. 300 ust. 6 TWE Rada przed podjęciem decyzji w tej kwestii postanowiła zasięgnąć opinii ETS. Tezy opinii: ¦-...--.- Wspólnota działa w granicach uprawnień przyznanych jej Traktatem i określonych w nim celów. Posiada tylko te kompetencje, które zostały jej przyznane. Zasada ta musi być respektowana zarówno w wewnętrznej, jak i zewnętrznej sferze działania Wspólnoty. Zazwyczaj Wspólnota działa, opierając się na szczegółowych kompetencjach, które mogą wynikać także w sposób dorozumiany z brzmienia poszczególnych przepisów. Artykuł 308 TWE uzupełnia luki wynikające z faktu, że Wspólnota nie dysponuje wyraźnymi ani dorozumianymi kompetencjami do działania, a które są niezbędne do realizacji celów określonych w Traktacie. Przepis ten stanowi integralna część systemu prawa wspólnotowego i nie może być wykorzystywany do poszerzania zakresu uprawnień Wspólnoty, poza to, co wynika z ogółu przepisów Traktatu. Według obowiązującego obecnie prawa Wspólnota nie może przystąpić do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Żaden bowiem przepis Traktatu nie upoważnia Wspólnoty do tworzenia przepisów lub zawierania umów dotyczących ochrony praw człowieka. Przystąpienie do Konwencji nie jest możliwe na podstawie art. 308 TWE. :8Orzecznictwo, s. 96. 543 Wszystkie akty prawne Wspólnoty muszą być wydawane zgodnie z poszanowaniem praw człowieka. Jednak przystąpienie Wspólnoty do Konwencji spowodowałoby istotną zmianę obecnego wspólnotowego systemu ochrony praw człowieka. Wykraczałoby to poza art. 308 TWE i wymagałoby zmiany Traktatu. Orzeczenie z 24 listopada 1998 r., Bickel, sprawa C-274/96, ETS 1998, s. 7637 i nast.29 , , ..;;¦ ij.. Stan faktyczny: Hans Otto Bickel, obywatel austriacki na stałe zamieszkały w Austrii, prowadząc samochód ciężarowy w Castelbello (Włochy) został zatrzymany przez tutejszą Policję pod zarzutem pozostawania pod wpływem alkoholu. Przed właściwym sądem prowincji Balzano zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie karne. Oskarżony Bickel złożył oświadczenie o nieznajomości języka włoskiego i wniósł o przeprowadzenie postępowania w języku niemieckim. Tezy orzeczenia: W świetle art. 18 ust. 1 TWE zakres stosowania Traktatu obejmuje wszystkie sytuacje, w których obywatel UE korzysta z prawa do swobodnego poruszania się i przebywania na obszarze jednego z państw członkowskich. Jeśli przepisy prawa krajowego przyznają mieszkańcom określonego regionu prawo do prowadzenia postępowania karnego przeciwko nim w języku innym niż język urzędowy, to zgodnie z zasadą niedyskryminacji zawartą w art. 12 TWE, należy stosować te same przepisy w sprawach obywateli innych państw członkowskich, posługujących się tym samym językiem i podróżujących lub przebywających w tym samym regionie. 29 Orzecznictwo, s. 352. 544 Orzeczenie z 6 czerwca 2000 r., Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano, sprawa C -281/98, ETS 2000, s. 1-4139 i nast. ,¦ Stan faktyczny: Pan Angonese, obywatel włoski, był mieszkańcem prowincji Balzano. W latach 1993-1997 studiował w Austrii W sierpniu 1997 r. w odpowiedzi na ofertę pracy opublikowanej w lokalnej włoskiej gazecie, postanowił wziąć udział w konkursie na stanowisko u prywatnego pracodawcy w Balzano, w spółce Cassa di Risparmio. Jednym z warunków jakie należało spełnić, by przystąpić do konkursu było przedstawienie certyfikatu potwierdzającego znajomość języka niemieckiego i włoskiego. Certyfikat był wymagany w prowincji Balzano dla dostępu do instytucji użyteczności publicznej i był wystawiany przez władze publiczne tej prowincji po pomyślnym zdaniu egzaminu przez kandydata, który odbywał się tylko w tej prowincji Pan Angonese nie miał takiego certyfikatu. Przedstawił jednakże inne certyfikaty językowe oraz stosowne dyplomy. Jednakże spółka Cassa di Risparmio poinformowała p. Angonese, że nie może brać udziału w konkursie, gdyż nie przedstawił certyfikatu wymaganego w prowincji Balzano. Pan Angonese odwołał się od takiej decyzji, a sąd włoski przedstawił ETS pytanie prejudycjalne, czy art. 39 TWE i art. 3 i 7 rozporządzenia Rady EWG nr 1612/68 z 15 października w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, uniemożliwiają pracodawcy wymaganie od osób biorących udział w procedurze doboru kandydatów do pracy przedstawienia dowodu znajomości języka wyłącznie przy pomocy jednego szczególnego dyplomu, takiego jak certyfikat wystawiony przez prowincję Balzano. Tezy orzeczenia: Zakaz dyskryminacji na gruncie obywatelstwa stosownie do art. 39 TWE ma zastosowanie także w stosunkach między obywatelami państwa członkowskiego a prywatnymi pracodawcami, regulowanych indywidualnymi umowami o pracę. Art. 39 TWE uniemożliwia pracodawcy żądania od kandydatów ubiegających się o pracę przedstawiania dowodu potwierdzającego ich znajomość języka wystawionego przez konkretną prowincję państwa członkowskiego. Osoby nie mieszkające w prowincji mają bardzo małe szansę na otrzymanie certyfikatu, co w rezultacie uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia. Skoro większość osób zamieszkujących prowincje Balzano jest obywatelstwa włoskiego, obowiązek przedstawiania certyfikatu nałożony na obywateli innych państw członkowskich jest niekorzystny w porównaniu z mieszkańcami prowincji 545 I Orzeczenie z 27 września 2001 r., Głoszczuk, sprawa C-63/99, ETS 2001, s. 6369 ...,.,. , Stan faktyczny: Państwo Głoszczuk wjechali na terytorium Wielkiej Brytanii na początku lat dziewięćdziesiątych. Oboje, najpierw pan Głoszczuk, do którego później dołączyła żona zadeklarowali, że przyjeżdżają jedynie w celach turystycznych i na tej podstawie otrzymali sześciomiesięczne wizy. Wizyty te nie uprawniały ich do podjęcia pracy. Po tym okresie pozostali jednak na terenie Wielkiej Brytanii i rozpoczęli tam działalność gospodarczą w branży budowlanej. Brytyjskie władze imigracyjne uznały, że przebywają oni na terytorium Wielkiej Brytanii nielegalnie. Państwo Głoszczuk podnieśli zarzut oparty na art. 44 Układu Europejskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony. Artykuł ten stanowi, że umawiające się strony znoszą między sobą ograniczenia dotyczące zakładania przedsiębiorstw działających na zasadzie samozatrudnienia. Ponadto wskazali, że Układ Europejski daje im bezpośrednie prawo nie tylko do prowadzenia działalności gospodarczej na tych samym zasadach, co obywatelom brytyjskim, ale ponadto, niezależnie od uznania władz brytyjskich i stanowiska prawa krajowego, nadaje im prawo wjazdu i pobytu. Sąd brytyjski zwrócił się do ETS z pytaniami prejudycjalnymi, czy Układ Europejski ma bezpośredni skutek w prawie wewnętrznym państw członkowskich oraz czy prawo zakładania przedsiębiorstw oznacza również prawo do pozostawania na terenie państw członkowskich. Tezy orzeczenia: Artykuł 44 Układu Europejskiego ma bezpośrednie zastosowanie na terenie państw członkowskich. Sam fakt przyznania prawa do zakładania przedsiębiorstwa na terytorium Wspólnoty nie jest równoznaczne z prawem pobytu na terenie państw członkowskich. Państwo członkowskie może stosować swoje własne przepisy ograniczające prawo wjazdu i pobytu na swoim terenie, które jednak nie mogą stać na przeszkodzie w korzystaniu z praw przyznanych przez art. 44 Układu Europejskiego. Ograniczenie prawa wjazdu będzie mogło polegać na sprawdzeniu właściwej natury pobytu (czyli, czy jest to naprawdę działalność jako przedsiębiorca, czy raczej jako pracownik), posiadania odpowiednich funduszy oraz wykazania, że planowana działalność może być dochodowa. Odpowiednie władze państwa członkowskiego mogą odmówić osobie prawa pobytu na ich terytorium, jeżeli przytoczono fałszywe okoliczności podczas wjazdu na to terytorium oraz złamano zasady, na podstawie których udzielono pozwolenia na pobyt. 546 Orzeczenie z 20 listopada 2001 r., Jany, sprawa C-268/99, ETS 2001, s. I- 8615 ,., ,,-¦, ..,.,.,,.. Stan faktyczny: Dwie Polki i cztery Czeszki przebywały na terytorium Holandii w różnych okresach między majem 1993 r. a październikiem 1996 r. Wszystkie pracowały jako prostytutki w Amsterdamie. Po raz pierwszy w 1996 r. odmówiono im uznania ich za osoby prowadzące działalność gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia i odrzucono ich wnioski 0 zgodę na pobyt stały w Holandii W 1997 r. uzyskały wyrok sądu nakazujący władzom ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak i druga decyzja była znowu odmowna. Powódki powoływały się odpowiednio na art. 44 (3) Układu Europejskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony 1 art. 45 (3) Układu Europejskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między Republiką Czeską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony. Sąd rozpatrujący sprawę zwrócił się do ETS po opinię, czy prostytucja jest objęta zasięgiem Układów Europejskich, czy jest to działalność gospodarcza na zasadzie samozatrudnienia oraz czy można wymagać od prostytutek wykazania posiadania wystarczających środków na utrzymanie. Tezy orzeczenia: Artykuły 44 (3) i 58 (1) oraz art. 45 (3) i 59 (1) Układów Europejskich nie wykluczają możliwości wprowadzenia przez odpowiednie władze państwa środków, które by ograniczały prawo wjazdu i pobytu. Osoba ubiegająca się o prawo stałego pobytu powinna przedstawić odpowiednie dowody, iż posiada środki wystarczające na utrzymanie oraz biznes plan. Prostytucja jest działalnością gospodarczą na zasadzie samozatrudnienia prowadzoną przez osobę świadczącą usługę samodzielnie, na własny rachunek, na własną odpowiedzialność, za wynagrodzeniem płatnym w pełnej wysokości bezpośrednio do niej bez jakiegokolwiek podporządkowania wobec osób trzecich. 54Ę Orzeczenie z 4 czerwca 2002 r., Lyckeskog, sprawa C-99/00, ETS 2002, s. 1-4839 i nast. Stan faktyczny: .; s y Pan Lyckeskog został uznany winnym przemytu z Norwegii do Szwecji 500 kg ryżu nie mając stosownych dokumentów przywozu. Sąd uznał, ze taki przywóz miał charakter handlowy zgodnie z rozporządzeniem Rady EWG nr 918/83 z 28 marca 1983 w sprawie ustanowienia wspólnotowego systemu zwolnień celnych. Zgodnie z prawem szwedzkim orzeczenia sądu mogą być przedmiotem apelacji do Sądu Najwyższego. Taka apelacja jest zawsze rozpatrywana, gdy jest wniesiona przez oskarżyciela publicznego w sprawach związanych ze sprawowaniem władzy publicznej. W innych sprawach, apelacja jest rozpatrywana co do istoty, tylko wtedy, gdy Sąd Najwyższy uzna ją za dopuszczalną. Przedmiotem sprawy jest interpretacja art. 234 akapit 3 TWE. Tezy orzeczenia: W przypadku gdy pytanie prejudycjalne zastanie podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd taki jest zobowiązany wnieść sprawę do ETS. Przyczynia się to właściwego stosowania i jednolitej wykładni prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich, pomiędzy sądami krajowymi jako sądami odpowiedzialnymi za stosowanie prawa wspólnotowego oraz ETS. Orzeczenia krajowych sadów apelacyjnych, które mogą być kwestionowane przed strony przed sądem najwyższym nie są orzeczeniami „sądu państwa członkowskiego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego" w rozumieniu art. 234 TWE. Fakt, że badanie strony merytorycznej takich apelacji jest przedmiotem wcześniejszego oświadczenia o ich dopuszczalności przez sąd najwyższy nie mają skutku pozbawiania stron środka zaskarżenia. Orzeczenie sądu krajowego może być zaskarżone do sądu najwyższego zgodnie z warunkami, które odnoszą się do orzeczeń sądu w niniejszej sprawie, na które sąd nie jest zobowiązany się powoływać zgodnie z trzecim akapitem art. 234 TWE. 548 Orzeczenie z 17 września 2002 r., Baumbast v. Secretary of State for the Home Department, sprawa C-413/99, ETS 2002, s. 1-7091 i nast. r Stan faktyczny: Pani Baumbast, obywatelka Kolumbii, poślubiła obywatela Niemiec na terytorium wielkiej Brytanii w maju 1990 r. W czerwcu 1990 r. otrzymali oni wraz z dwójką dzieci pozwolenie na pobyt na terytorium Wielkiej Brytanii na okres 5 lat. Pomiędzy rokiem 1990 a 1993, pan Baumbast prowadził działalność gospodarczą w Wielkiej Brytanii początkowo jako pracownik najemny, a później jako osoba pracująca na własny rachunek. Gdy jego przedsiębiorstwo zbankrutowało i nie mógł znaleźć dobrze płatnej pracy w Wielkiej Brytanii, zatrudnił się od 1993 r. w niemieckich przedsiębiorstwach w Chinach i Lesoto. W tym czasie państwo Baumbast mieli już własny dom w Wielkiej Brytanii, a ich dzieci rozpoczęły naukę w szkole podstawowej. Nie otrzymywali jednak żadnych świadczeń socjalnych, a mając wszechstronne ubezpieczenie medyczne w Niemczech, jeździli tam po pomoc medyczną, gdy było to konieczne. W maju 1995 r. pani Baumbast ubiegała sie o stały pobyt na terenie Wielkiej Brytanii dla niej i pozostałych członków rodziny. W styczniu 1996 r. odmówiono zezwolenia na pobyt pani Baumbast oraz dokumentów stałego pobytu pani Baumbast i jej dzieciom. 12 stycznia 1998 r. urzędnik imigracyjny stwierdził, że pan Baumbast nie jest pracownikiem ani osobą, której przysługuje ogólne prawo pobytu zgodnie z dyrektywą Rady 90/364/EWG z 28 czerwca 1990 w sprawie pobytu. Z kolei dzieciom państwa Baumbast i pani Baumbast przysługuje niezależne prawo pobytu na mocy art. 12 rozporządzenia Rady nr 1612/ 68 z 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. Pan Baumbast odwołał się od tej decyzji do Imigracyjne-go Trybunału Apelacyjnego . Trybunał zwrócił się do ETS z pytaniami: czy dzieci obywatela UE, które z nim mieszkają w państwie członkowskim, podczas gdy ich rodzicom przysługuje prawo pobytu jako pracownikowi migrującemu w tym państwie członkowskim są uprawnione do zamieszkiwania tam na stałe w sytuacji pobierania ogólnej edukacji na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1612/ 68 oraz czy pan Baumbast cieszy się jako obywatel UE bezpośrednio skutecznym prawem pobytu w innym państwie członkowskim przy zastosowaniu art. 18 TWE w sytuacji, gdy nie przysługuje mu dłużej prawo pobytu jako pracownikowi zgodnie z art. 39 TWE. Tezy orzeczenia: Dzieci obywatela UE, które z nim mieszkają w państwie członkowskim UE podczas korzystania przez ich rodziców z prawa pobytu jako pracownika migrującego w tym 549