POLITYKA SPOŁECZNA Rada Redakcyjna: EWA MARYNOWICZ-HETKA — przewodnicząca KRZYSZTOF FRYSZTACKI ALICJA MAJEWSKA-GAŁĘZIAK JOLANTA SUPIŃSKA JERZY SZMAGALSKI KAZIMIERA WÓDZ RYSZARD SZARFENBERG — sekretarz POLITYKA SPOŁECZNA MATERIAŁY DO STUDIOWANIA POD REDAKCJĄ ANTONIEGO RAJKIEWICZA JOLANTY SIUPIŃSKIEJ miROSŁAWA KSIĘŻOPOLSKIEGO Warszawa 1996 nej 1 Spkrtament Pomocy Społecznej 1000076317 '698589 I Projekt graficzny serii oraz projekt okładki: Roman Kirilenko Redaktor techniczny: Grażyna Ejsbrener Korekta: Urszula Okrzeja © Copyright by: Antoni Rajkiewicz, Jolanta Supińska, Mirosław Ksieżopolski (Ed.), Warszawa 1996 — Antoni Rajkiewicz: Istota polityki społecznej — wczoraj i dziś; Świadczenia so- cjalne © copyright by Antoni Rajkiewicz, 1996 — Jolanta Supińska: Rozwój i zadania polityki społecznej jako nauki; Wartości i pra- I wa człowieka w polityce społecznej; Rola podatków w polityce społecznej © copyright by Jolanta Supińska, 1996 — Barbara Kańtoch, Barbara Szatur-Jaworska: Diagnozowanie ludzkich potrzeb i ich zaspokojenia w polityce społecznej © copyright by Barbara Kańtoch, Barbara Szatur-Jaworska, 1996 — Mirosław Ksieżopolski: Modele polityki społecznej © copyright by Mirosław Ksieżopolski, 1996 — Julian Auleytner: Polityka społeczna w gospodarce rynkowej — przykład niemie- cki © copyright by Julian Auleytner — Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Anioł: Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej © copyright by Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Anioł, 1996 — Andrzej Piekara: Samorząd terytorialny jako podmiot polityki społecznej © copyright by Andrzej Piekara, 1996 — Jan Danecki: Kwestie społeczne — istota źródła, zarys diagnozy © copyright by Jan Danecki, 1996 — Cezary Żołędowski: Problemy ludnościowe © copyright by Cezary Żołędowski, 1996 — Tadeusz Kowalak, Ewa Leś: Kwestia ubóstwa © copyright by Tadeusz Kowalak, Ewa Leś, 1996 — Ryszard Szarfenberg: Kwestia edukacyjna; Kwestia ekologiczna; Kwestia zdro- wia © copyright by Ryszard Szarfenberg, 1996 — Tomasz Żukowski: Kwestia pracownicza © copyright by Tomasz Żukówski, 1996 — Małgorzata Szylko-Skoczny, Danuta Możdżeńska-Mrozek: Kwestia bezrobocia I © copyright by Małgorzata Szylko-Skoczny, Danuta Możdżeńska-Mrozek, 1996 — Grażyna Firlit-Fesnak: Problemy czasu wolnego i wypoczynku © copyright by Grażyna Firlit-Fesnak, 1996 — Witold Nieciuński: Kwestia mieszkaniowa; Zakończenie — miejsce polityki spo- łecznej w procesie transformacji ustrojowej © copyright by Witold Nieciuński, 1996 — Mirosław Ksieżopolski, Grażna Magnuszewska-Otulak, Renata Gierszewska: Za- \ bezpieczenie społeczne © copyright by Mirosław Ksieżopolski, Grażna Magnusze- I wska—Otulak, Renata Gierszewska, 1996 — Jacek Męcina: Rola prawa w polityce społecznej © copyright by Jacek Mecina, 1996 ISBN 83-7060-426-9 Spis treści Wstęp................................................... Część I Generalne problemy polityki społecznej Rozdział I Antoni Rajkiewicz Istota polityki społecznej — wczoraj i dziś...................... Polityka społeczna na co dzień — w praktyce i w teorii ......... Polityka społeczna — spojrzenie wstecz ..................... Polityka społeczna wobec wyzwań współczesności i przyszłości . . Czym zajmuje się polityka społeczna? *...................... Pytania i zadania.................................. Zalecane lektury ................................... Rozdział II Jolanta Supińska Rozwój i zadania polityki społecznej jako nauki ................ Czy wystarczy zdrowy rozsądek, aby z powodzeniem prowadzić po litykę społeczną?...................................... Czym różni się nauka od myślenia potocznego? .............. Podział nauki na dyscypliny — od ujęć ogólnych do specjalizac i z powrotem....................'..................... Typy myślenia naukowego — od praktyki do teorii i z powrotem . Polityka społeczna — nauką praktyczną i interdyscyplinarną .... Zadania nauki dla polityki społecznej ...................... Czy pracownik socjalny może pomagać polityce społecznej jako n uce?............................ . . .................. T«TTT--T-:On Pytania i zadania.................................... 38 Zalecane lektury.................................... 39 41 Rozdział III Barbara Kańtoch, Barbara Szatur-Jaworska Diagnozowanie ludzkich potrzeb i ich zaspokojenia w polityce społecznej Potrzeby .............................................. y Diagnoza — podstawowe pojęcia........................... 44 Pomiary poziomu życia................................... 45 Pomiar ubóstwa......................................... f. * Normy i normatywy (przykłady potrzeb żywieniowych).......... ->•* Pytania i zadania.................................... 54 Zalecane lektury .................................... 55 Rozdział IV Jolanta Supińska 57 Wartości i prawa człowieka w polityce społecznej ............... Wartości i wartościowanie w społeczeństwie .................. 57 Wartości w polityce społecznej............................. 60 Postęp społeczny — głównym celem polityki społecznej? ........ 62 Prawa socjalne — „oprzyrządowaniem" wybranych wartości polityki społecznej............................................. *?4 Pytania i zadania.................................... «« Zalecane lektury.................................... 68 69 Rozdział V Mirosław Księżopolski Modele polityki społecznej................................. Rozdział VI Julian Auleytner ., Polityka społeczna w gospodarce rynkowej — przykład niemiecki------ 81 Pytania i zadania.................................... 84 Zalecane lektury .................................... °4 ^Rozdział VII Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Anioł Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej........... Skale polityki społecznej w ujęciu terytorialnym.........:...... Polityka społeczna w skali państwa i polityka społeczna w skali dobro- wolnych wspólnot obywateli ............................... Międzynarodowy wymiar polityki społecznej.................. Pytania i zadania.................................... _. Zalecane lektury ..................................... Rozdział VIII Andrzej Piekara Samorząd terytorialny jako podmiot polityki społecznej Decentralizacja i jej funkcje społeczne ........... Samorząd terytorialny, aspekt prawny i społeczny . . 85 86 90 94 95 97 97 102 Ponadgminny samorząd terytorialny......... Pytania i zadania.................... Zalecane lektury .................... Część II Współczesne kwestie społeczne Rozdział YK Jan Danecki Kwestie społeczne — istota, źródła, zarys diagnozy Istota kwestii społecznych................. Sposoby interpretacji..................... Wymiar światowy....................... Kwestie społeczne w Polsce ............... Blokady zaspokajania potrzeb.............. Zbiorowości szczególnie zagrożone ......... Odpowiedzialność i rola polityki społecznej . . . Pytania i zadania.................... Zalecane lektury ..................., Rozdział X Cezary Żołędowski Problemy ludnościowe...................... Pytania i zadania................... Zalecane lektury :.................. Rozdział XI Tadeusz Kowalak, Ewa Leś Kwestia ubóstwa .......................... Definicja i kryteria ubóstwa .............. Ubóstwo na świecie..................... Ubóstwo w Polsce...................... Pytania i zadania................... Zalecane lektury ................... Rozdział XII Ryszard Szarfenberg Kwestia edukacyjna........................ Kilka punktów widzenia................. Wskaźniki............................ Powszechność edukacji — selekcja szkolna ., Jakość kształcenia..................... Pracownik socjalny a problemy edukacji .... Pytania i zadania.................. Zalecane lektury .................. Rozdział XIII Tomasz Żukowski Kwestia pracownicza...................... Geneza ............................. Podstawowe pojęcia ................... 8 Perspektywy ...........................................167 Pytania i zadania....................................168 Zalecane lektury ....................................169 Rozdział XIV Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szylko-Skoczny :• Kwestia bezrobocia ......................................... 171 Bezrobocie jako kwestia społeczna.......................... 171 Skala, dynamika i struktura bezrobocia....................... 173 Społeczne skutki bezrobocia............................... 174 Polityka społeczna wobec bezrobocia........................ 177 Pytania i zadania.................................... 180 Zalecane lektury .................................... 181 Rozdział XV Grażyna Firlit-Fesnak Problemy czasu wolnego i wypoczynku .........................183 Nadmiar czasu wolnego kwestią socjalną XXI wieku? ...........183 Przemiany i deformacje czasu wolnego w okresie zmiany systemowej w Polsce ..............................................185 Ograniczenie wydatków gospodarstw domowych na cele kulturalno- -rekreacyjne ...........................................187 Domocentryczny i mendialny sposób spędzania wolnego czasu......189 Pytania i zadania....................................193 Zalecane lektury ....................................194 Rozdział XVI Witold Nieciuński t Kwestia mieszkaniowa.......................................195 Istota problemu.........................................195 Pouczające doświadczenia europejskie .......................197 Jak mieszkają Polacy?....................................199 Transformacja polskiej polityki mieszkaniowej.................202 Państwowe i prywatne pieniądze na mieszkanie ................204 Zadania władz lokalnych..................................209 Pytania i zadania....................................211 Zalecane lektury ....................................212 Rozdział XVII Ryszard Szarfenberg Kwestia ekologiczna.........................................213 Podstawowe pojęcia.....................................214 Przygnębiające fakty.....................................215 Działania naprawcze — polityka ekologiczna..................218 Pytania i zadania....................................221 Zalecane lektury ....................................221 Rozdział XVIII Ryszard Szarfenberg Kwestia zdrowia............................................222 Trzy podejścia do problematyki zdrowia......................222 Wskaźniki stanu zdrowia..................................22f Uwarunkowania zdrowia..................................22" Niektóre z głównych zagrożeń zdrowotnych w Polsce ...........22S Działania na rzecz zdrowia ................................23( Pytania i zadania....................................23Ź Zalecane lektury ....................................231 Część III Instrumenty polityki społecznej Rozdział XIX Antoni Rajkiewicz Świadczenia socjalne ........................................23' Pytania i zadania....................................24: Zalecane lektury ....................................24< Rozdział XX Mirosław Księżopolski, Grażyna Mognuszewska-Otulak, Renata Gierszewska Zabezpieczenie społeczne.....................................24: Podstawowe pojęcia .....................................24: Techniki zabezpieczenia społecznego ........................24' Ubezpieczenia społeczne. Geneza, stan aktualny, projekt reform ... 25 Pomoc społeczna........................................26: Pytania i zadania....................................26i Zalecane lektury ....................................26 Rozdział XXI Jolanta Supińska Rola podatków w polityce społecznej ...........................26 Fiskalna funkcja systemu podatkowego.......................26 Redystrybucyjna funkcja podatków. Co to znaczy sprawiedliwy sys- tem podatkowy? ........................................27 Czy podatki powinny być „prorodzinne"? ......................27 Nagradzanie i kształtowanie zachowań podatników — możliwości i pułapki ..............................................27 Podsumowanie — jaka forma wspomagania i stymulowania obywateli jest dla nich atrakcyjniejsza? Ulgi podatkowe czy świadczenia socjalne? 28 Pytania i zadania....................................28 Zalecane lektury ....................................28 Rozdział XXII Jacek Męcina Rola prawa w polityce społecznej ..............................28 Wprowadzenie ...................... .28 10____________________________________________________ Prawo a polityka społeczna................................287 Rola Trybunału Konstytucyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie kształtowania zmian w dziedzinie polityki społecznej . .. 290 Przegląd najważniejszych dziedzin ustawodawstwa społecznego ... 292 Pytania i zadania....................................297 Zalecane lektury ....................................298 Rozdział XXIII Witold Nieciuński Zakończenie — miejsce polityki społecznej w procesie transformacji ustrojowej ................................................301 Przyczyny powstawania, ewolucji i rozpadu systemu „socjalizmu pań- stwowego" ............................................301 Istota i zakres procesów transformacji ustrojowej w Polsce; nasilenie konfliktów społecznych, szansę osiągania kompromisu...........303 W jakim zakresie konieczna jest zmiana wartości i sposobów działania polityki społecznej? Jakie dawne wartości i sposoby działania warto ocalić?................................................305 Lata 90. — Polska polityka społeczna okresu transformacji a polityka społeczna prawadzona w zachodnich społeczeństwach dobrobytu ... 307 Wnioski dla Polski ......................................308 Pytania i zadania....................................309 Zalecane lektury ....................................309 Wstęp Przedstawiając Czytelnikom niniejszą pracę zbiorową, chce przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego wprowadziliśmy podtytuł „i teriały do studiowania". Oznacza on, że praca ta nie stanowi jedn tej całości, że każdy z 23 autorów — mimo iż wszyscy związan z Instytutem Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego i i ślą o polityce społecznej w zbliżony sposób — przedstawił tekst n sany wedle indywidualnej koncepcji, w pełnym tego słowa znaczę autorski. Rozdziały są więc zróżnicowane pod względem objętości, konst cji i formy; są wśród nich także teksty łatwiejsze i trudniejsze. Wpi dzie w każdym rozdziale można znaleźć wprowadzenie do zagad podstawowych, ale w wielu z nich znalazły się także fragmenty \ znaczone dla bardziej wyrobionych Czytelników. Przy całej różnorodności tych autorskich tekstów warto — jak s; my — studiować je łącznie, gdyż ich zbiór daje pojęcie o tym — c gnalizują tytuły poszczególnych części pracy — o co generalnie dzi w polityce społecznej, jakie kwestie społeczne są źródłem zwań dla polityki społecznej i jak różnorodne podmioty poi społecznej starają się im sprostać, podejmując trudne decyzje i czące celów, sposobów i instrumentów działania. Zakładaliśmy przy tym, że jest to dla większości Czytelników J ka pierwszego kontaktu" i że po niej przyjdą następne lektury. 12 Wstęp wszystkim, których udało się nam zaciekawić polityką społeczną, na zakończenie każdego rozdziału polecamy dodatkowe pozycje literatury. Autorzy nie zapominali, że głównymi adresatami tej pracy są młodzi ludzie sposobiący się do zawodu pracownika socjalnego. Chcieliśmy przy tym wyrobić w Czytelnikach przekonanie, że pracownik socjalny jest najważniejszym rzecznikiem i partnerem polityki społecznej dzia- łającym w mikroskali, że powinien umieć ją oceniać, rozumieć stwarza- ne przez nią uwarunkowania i szansę, a także współtworzyć politykę społeczną. Jego wiedza o polityce społecznej musi więc wykraczać po- za wąski zakres spraw bezpośrednio przypisanych do jego stanowiska pracy. Dlatego właśnie kładliśmy duży nacisk na ukazywanie działań w różnych skalach — od lokalnej do globalnej — i na ich wzajemne uwa- runkowania. Sztuka pracy socjalnej jest wyjątkowo trudna i odpowiedzialna. Chcąc pomóc, możemy — działając nieumiejętnie — zaszkodzić. To samo dotyczy polityki społecznej; z tym, że tu chcemy pomagać (a nie powinniśmy szkodzić) większym zbiorowościom, a nie pojedynczym ludziom. Sposoby oddziaływania na złożoną rzeczywistość społeczną są szczególnie trudne do opanowania. Politykowi społecznemu łatwo może przydarzyć się to, co uczniowi czarnoksiężnika z ballady Goe- thego, która zainspirowała kompozytora Paula Dukasa. Polityka spo- łeczna opiera się, rzecz jasna, na wiedzy naukowej, a nie na magii, mi- mo to pewne analogie są widoczne: „Miody adept sztuki czarnoksięskiej mniema, że opanował już do- statecznie arkana wiedzy tajemnej. Pod nieobecność mistrza zaklina więc drewnianą tykwę i każe jej nosić wodę... W końcu wody jest już dość, lecz lekkomyślny uczeń zapomniał zaklęcia, które by odczarowa- ło tykwę. Przerażony rozłupuje ją siekierą na dwie części i... teraz dwie tykwy noszą wodę, a domowi zagraża całkowite zalanie". Przytaczając tę bajkę nie zamierzamy zniechęcać Czytelników do „poprawiania świata". Natomiast pragniemy przestrzegać przed nieod- powiedzialnymi — i nie sięgającymi do dorobku solidnej wiedzy nau- kowej — próbami jej prowadzenia. Apelujemy też o odrobinę wyrozu- miałości wobec tych, którzy — widząc dotkliwość kwestii społecznych — ważą się działać mimo ryzyka popełnienia błędu. Wstęp *** 13 Pisząc teksty pamiętaliśmy, że dane statystyki społecznej szybko sta- rzeją się, przestają dotyczyć teraźniejszości i stają sie materiałem dla hi- storyków. Dlatego nie skoncentrowaliśmy się na opisie stanu aktualne- go polityki społecznej, a na ukazaniu wielości możliwych rozwiązań, pojawiających się w przeszłości i obecnie, w Polsce i w innych krajach. Chodziło nam o podkreślenie odwieczności pewnych podstawowych sporów, które na nowo odżywają w okresie transformacji ustrojowej. Wydawało nam się, że taka formuła pracy sprawi, że nie straci ona szybko aktualności. Ponadto sądziliśmy, że w okresie kształtowania się demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego trzeba wyekspono- wać to wszystko, co czyni politykę społeczną sztuką dokonywania wy- borów. Nie znaczy to, że zupełnie pomijaliśmy diagnozy warunków życia ludności i opis obowiązujących obecnie rozwiązań polityki społecznej. Jednak przytaczane dane miały raczej służyć ukazaniu, jak rozmaicie można naświetlać te same fakty, jak wielostronna i wciąż doskonalona musi być diagnoza w polityce społecznej. Natomiast każdy Czytelnik może na własną rękę rozbudowywać i ak- tualizować swoją wiedzę z zakresu polityki społecznej, czytając ukazu- jące się wciąż raporty o aktualnej sytuacji społecznej (zwłaszcza te opra- cowywane i wydawane przez Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pra- cy i Spraw Socjalnych), śledząc publikowane na bieżąco — w specjali- stycznych czasopismach takich jak „Polityka Społeczna", „Rynek Pra- cy", „Praca i Zabezpieczenie Społeczne ", „Praca Socjalna", „Problemy Rodziny", „Studia Demograficzne" czy choćby w prasie codziennej — informacje o ewolucji przepisów prawnych i wskaźników statystycz- nych, o nieustannych sporach, jakie toczą między sobą politycy, nau- kowcy i grupy obywateli o zróżnicowanych poglądach i interesach. CZĘŚĆ I GENERALNE PROBLEMY POLITYKI SPOŁECZNEJ Rozdział I Antoni Rajkiewicz ISTOTA POLITYKI SPOŁECZNEJ — WCZORAJ I DZIŚ Polityka społeczna na co dzień — w praktyce i w teorii Z terminem polityka społeczna spotykacie się niemal codziennie, a niekiedy nawet kilka razy dziennie. Pisze i mówi się o polityce spo- łecznej najczęściej wtedy, kiedy rozpoczynają się debaty o reformie ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia czy zasiłków dla bezrobot- nych. Wiąże się z nią pomoc społeczną, sytuację gospodarstw domo- wych, pomyślności czy niepomyślności życia rodzinnego, wielkości uro- dzeń i zgonów, małżeństw i rozwodów, tempo budownictwa mieszka- niowego, wysokość czynszów itp. Najczęciej jednak słyszymy o niej, gdy dochodzi do uchwalania budżetu i podziału owoców wzrostu go- spodarczego. Jedni twierdzą, że nie ma efektywnej polityki ekonomicz- nej bez dobrej i spójnej polityki społecznej, inni zaś uznają, że o wszel- kim postępie decyduje wyłącznie gospodarka, a w skrajnych nawet przypadkach głoszą, że polityka społeczna pasożytuje na organizmie wzrostu gospodarczego, zabiera ekonomii środki na inwestycje, na roz- wój bazy produkcyjnej, na wysokie płace dla przedsiębiorczych i wy- dajnych producentów czy menedżerów, a przeznacza je na ochronę zdrowia, edukację czy pomoc społeczną. W ich przekonaniu, a są to za- zwyczaj skrajni liberałowie, każdy powinien dbać o siebie, o swoje zdrowie, wykształcenie własne i swoich dzieci, oraz powinien groma- 18 Antoni Rajkiewicz dzić oszczędności czy posiadać rezerwy na wypadek zdarzeń losowych, czy też na okres niewydolności zawodowej. Odrzucają więc przy termi- nie polityka przymiotnik społeczna, gdyż kojarzy sią on z przeznaczeniem części osiągniętego dochodu krajowego na zaspoka- janie potrzeb różnych grup społecznych, co najczęściej określa się spo- życiem społecznym czy zbiorowym. Przeciwnicy polityki społecznej widzą też w przymiotniku społeczna jej przeciwstawienie polityce gospodarczej czy też osłabienie samego termi- nnpolityka jako nadrzędnej i decydującej siły sprawczej kształtującej wła- dzę ludzi i pieniądza oraz związanego z nimi aparatu dyspozycyjnego. Z kolei zwolennicy polityki społecznej, jako wyodrębnionej dziedzi- ny działalności państwa, współdziałający z jego organami, instytucjami samorządowymi, stowarzyszeniami, organizacjami itp., uważają, że najlepszym sprawdzianem wydolności władz politycznych i polityki gospodarczej jest zgromadzenie odpowiednich środków na zaspokaja- nie elementarnych potrzeb materialnych, zdrowotnych i edukacyjnych obywateli, na wyrównywanie szans życiowych oraz kształtowanie sy- stemów wspierania przezorności osobistej i zbiorowej. W tym miejscu weźcie karteczkę papieru i napiszcie własną defini- cję polityki społecznej. Zapytajcie też znajomych i krewnych, jak oni ją pojmują. Na końcu tego rozdziału zapoznacie sią ze stanowiskiem autora. Widzą oni w tak ujmowanej polityce społecznej gwarancję poczucia bezpieczeństwa społecznego, co powinno zachęcać do zdobywania i podnoszenia wykształcenia, poszukiwania zajęcia odpowiadającego uzdolnieniom i kwalifikacjom bez lęku o brak podstaw egzystencji i perspektyw życiowego sukcesu. W literaturze poświęconej sprawom gospodarczym i społecznym w różnych programach politycznych, uchwałach można spotkać określe- nie „polityka społeczno-gospodarcza", „polityka ekonomiczno-społecz- na", „społeczna gospodarka rynkowa" itp. A zatem w jednym określeniu znajduje się człon społeczny i gospodarczy. Ci, którzy na czoło wysuwa- ją człon społeczny argumentują, że w ten sposób podkreśla się główny cel gospodarowania, jakim powinno być zaspokajanie potrzeb społecznych. Nie może być dobrym ekonomistą, kto jest wyłącznie ekonomistą. Joto Stuart Mili (1806-1873), Zarys ekonomii politycznej Istota polityki społecznej... 19 Ekonomista, tak jak inni, powinien interesować się ostatecznym celem czło- wieka. Alfred Marshall (1842-1924), Zasady ekonomiki Celem systemu gospodarczego jest dostarczenie dóbr i świadczenie usług jakich pragną ludzie. John Kenneth Galbraith (1908-), Ekonomia a cele społeczne „Przesocjalizowanie" gospodarki większości krajów Europy Zachodniej doprowadziło do trzech szkód: „po pierwsze — do obniżenia tempa rozwo- ju gospodarczego poprzez zaburzenia w sferze finansów publicznych. Po drugie — do wzrostu strukturalnego bezrobocia. Po trzecie — przyczyniło sią do demoralizacji ludzi i rozkładu rodziny". Leszek Balcerowicz, O kilku sprawach społecznych 1994,106 [...] dla wielu „polityka społeczna" oznacza jakiś ważniejszy dla ludzi odłam ogólnej polityki państwa. Wskazuje na to popularne, choć bałamut- ne przeciwstawienie liczb i ludzi właśnie pod hasłem polityki społecznej, choć zawsze po obu stronach są ludzie, zarówno w Ministerstwie Finansów, jak i w Ministerstwie Pracy. Jedni i drudzy myślą o ludziach „choć z róż- nych punktów widzenia". (j.w.,s.95) W gruncie rzeczy nie dostrzegam żadnego jasnego logicznego kryterium wydzielania „polityki społecznej". Podstawą wyodrębnienia jest pewien zwyczaj czy konwencja. Trzymając się konwencji można powiedzieć, że do „polityki społecznej" zalicza się zwykle: — problem ubezpieczeń społecznych, — [...] kwestię konsumpcji „społecznej" (zbiorowej)[...], — [...] zatrudnienie, bezrobocie, rynek pracy[...] Wyżej przedstawiony przegląd poglądów na temat polityki społecz- nej ukazuje, jak różne są do niej podejścia. Dodać przy tym należy, że niekiedy zamiast przymiotnika „społeczna" używa się przymiotnika „socjalna". Często oba pojęcia traktuje się jako synonimy, ale głębsza analiza odniesień jednego i drugiego terminu do ich praktycznego za- stosowania wykazuje, że termin „socjalna" obejmuje węższy zasięg działań, ograniczający się głównie do udzielania bezekwiwalentnych świadczeń (patrz rozdział: Świadczenia socjalne). Od potrzeby wypłacania świadczeń socjalnych nie uchylają się też skrajni liberałowie, ale jako ich odbiorców widzą grupy marginalne, lu- ?o o. 1 iiaiiiit! l-Sl&ffE o s OJ •O S*3 3 s» B | P (3 Ul* g p- p-o - O (3 »ł p. «ł i:»' 5 'g o. •silili co * 8 ™ ^- p.^3 ć-. n rj o I i ni .a ?-? y c? ^s. s ryi --t >t <-t >-h -rn t*ri. ^ li t pip i lilii*! llf-llll liiilli. a „ - i e S N tIIii!liS UJ !!!!*« 5 u cc g,^ 3 0" o ^ 5 - yifiitti! &5 _ 0 C/S ŁI liii t BIS* «. ^ o %. w 5 y ta o1 <ś O t« i" v» 1-8.1 Hś* -o tS.tio p „ ^S es a^.sg.e.&a s^t?^? g liliil p o 2. &? P5 p s^Siil 24 Antoni Rajkiewicz Istota polityki społecznej... 2E Czym zajmuje się polityka społeczna? Na wstępie niniejszego rozdziału prosiliśmy Czytelnika/niczkę, by sam/a próbował/a sformułować definicję polityki społecznej. Wymie- nialiśmy przy tym niektóre zagadnienia, które w życiu codziennym by- wają wiązane z polityką społeczną. Również zwróciliśmy uwagę na to, że nierzadko tę sferę działalności nazywa się polityką socjalną, a nie społeczną, że jedni chcą ją zawyżać do świadczeń socjalnych, inni zaś rozciągać na sferę potrzeb i układów międzyludzkich. Dalej przypomnieliśmy genezę powstania polityki społecznej i jej rozwój od sporadycznych działań do systemów narodowych, a później do międzynarodowych porozumień, ustaleń i przedsięwzięć. Równocześnie polityka społeczna i jej sfery stawały się przedmio- tem zainteresowania środowisk naukowych, działaczy politycznych, a również i pisarzy. Pod koniec XIX wieku i coraz intensywniej w wie- ku XX Kościół rzymskokatolicki formułował swoje stanowiska wobec różnych kwestii społecznych. Zaczęły powstawać i rozwijać się różne poglądy na przedmiot, za- kres, cele, sposoby, funkcjonowanie i metodę badania polityki społecz- nej . O nich traktuje szerzej rozdział następny, nawiązują też do nich in- ni autorzy. Tutaj chcielibyśmy nasze rozważania zamknąć propozycją traktowania polityki społecznej jako tej sfery działania państwa oraz innych ciał publicznych i sił społecznych, która zajmuje się kształto- waniem warunków życia ludności oraz stosunków międzyludzkich (zwłaszcza w środowisku zamieszkania i pracy). W ramach ogólnej oferty polityki społecznej mieszczą się świadcze- nia socjalne jako ważny czynnik wspomagania gospodarstw domo- wych, ale jeszcze ważniejsza zdaje się być sprawa powszechnego za- pewnienia zajęć zarobkowych, dających podstawę egzystencji oraz po- czucia bezpieczeństwa i pokoju społecznego. Z tym punktem widzenia na politykę społeczną Czytelniku/niczko możecie się nie zgadzać. Jeśli macie odmienny pogląd — przedstawcie swoje argumenty. 3. Tak doszło do powstania polityki społecznej jako sfery działa państwa oraz innych ciał publicznych i sił społecznych? 4. Czym się zajmował Fryderyk Skarbek, jak ujmował on przycz^ ny ubóstwa? 5. Jakie kwestie społeczne występowały w Polsce w okresie miedz wojennym? 6. Jakie kwestie społeczne dominują w świecie współczesnym? 7. Jaki jest Wasz pogląd na proponowane określenie polityki sj lecznej? Zalecane lektury: Barr N., Ekonomika polityki społecznej, Poznań 1993. Polityka Społeczna. Doświadczenia i perspektywy, oprać, zbioi pod red. M. Księżopolskiego i M. Szylko-Skoczny, Warszawa \% Szubert W., Studia z polityki społecznej, Warszawa 1973. W tych trzech pracach można znaleźć wiele informacji na tem; nezy, ewolucji i zakresu polityki społecznej. Pytania i zadania: 1. Jakie sprawy dnia codziennego wiążą się najczęściej z polityką społeczną? 2. Czy można postawić znak równości między polityką społeczną a świadczeniami socjalnymi? Rozdział II Jolanta Supińska ROZWÓJ I ZADANIA POLITYKI SPOŁECZNEJ JAKO NAUKI Czy wystarczy zdrowy rozsądek, aby z powodzeniem prowadzić politykę społeczr Polityka społeczna dotyczy podstawowych, codziennych - wręcz trywialnych — ludzkich potrzeb i dążeń, kształtuje się społecznej „przepychania" między rządzącymi i rządzonym pracodawcami a pracownikami, między różnymi innymi graj resu. Mogłoby się więc wydawać, że do jej skutecznego prc wystarczy mieć sporo zdrowego rozsądku, połączonego z wn społeczną i instynktem samozachowawczym. Nic bardziej mylnego. Prowadząc skuteczną politykę społe ba nierzadko narażać się tym, którzy twierdzą, że „oczywiste go" jest, że „wystarczy wydrukować więcej pieniędzy", „wy: rowiej karać", albo „wystarczy umożliwić niczym niesl przedsiębiorczość", aby cele polityki społecznej zostały zre Myślenie potoczne, jeśli nie jest wspierane i korygowane prz myślenia naukowego, często podsuwa lekarstwa tyleż proste teczne i sromotnie zawodzi. 28 Jolanta Supińska Niektóre paradoksy zdrowego rozsądku: Nietrudno spostrzec, że „zdrowym rozsądkiem" i terminami pokrewnymi szermujemy najgoręcej nie w kwestiach, które zdają się trywialne i uzgo- dnione, lecz wręcz przeciwnie — tam, gdzie występuje olbrzymia polary- zacja stanowisk, przede wszystkim w sprawach moralnych, obyczajowych i estetycznych. Zaciekłość, z jaką usiłujemy wtłoczyć jakieś przeświadcze- nie do ogólnoludzkiego credo, bywa najczęściej wprost proporcjonalna do partykularyzmu owego przeświadczenia [...] Wyłaniający się ze zdrowych rozsądków obraz świata stanowi całość nie- spójną i niejednorodną — zlepek nie powiązanych ze sobą elementów, z których część może pochodzić z epoki jaskiniowej, część — z modnych teorii naukowych („nigdy w czystej postaci, lecz zawsze w dziwacznej kombinacji wątków"), część — ze wskazań dominującej religii [...], część — z filozofii (każda staje się prędzej czy później czyimś zdrowym rozsąd- kiem) , część wreszcie — z lokalnej tradycji, bezmyślnie przekazującej z po- kolenia na pokolenie pewne stereotypy [...] i utarte recepty [...] Teresa Hołówka, Myślenie potoczne. Heterogeniczność zdrowego rozsądku, Warszawa 1986, s. 54 i 74 Ten sceptycyzm wobec wskazań zdrowego rozsądku wskazany jest nie tylko w polityce społecznej, ale i w pracy socjalnej. Ani praca so- cjalna, ani polityka społeczna nie mogą poprzestawać na powszechnie żywionych złudzeniach, wymagają wiedzy naukowej i bazujących na niej umiejętnościach profesjonalnych. Politykę społeczną wyróżnia dodatkowo fakt, że prowadzi się ją na dużo szerszą skalę niż pracę socjalną. Im obszerniejszy i bardziej złożony wycinek rzeczywistości chcemy zmieniać, tym mniej przydaje się analiza oparta na intuicji. Analizowane zależności i projektowane działania stają się coraz bardziej złożone, a u większości ludzi brak tre- ningu w myśleniu o tak odległych i skomplikowanych sprawach. Naj- wyraźniej to widać, gdy próbujemy przewidywać odległą przyszłość ogółu mieszkańców naszej planety. Czym różni się nauka od myślenia potocznego? Nauka jest to społeczna działalność ludzi, mająca na celu obiektyw- ne i adekwatne poznanie rzeczywistości. Każdy, kto uprawia naukę, dą- ży — w sposób zamierzony i metodyczny — do coraz doskonalszego odzwierciedlenia cech i prawidłowości rządzących rzeczywistością. Rozwój i zadania polityki społecznej jako nauki Zakres ludzkich zainteresowań rodzina praca, miasto rasa, kraj świat tz -c O>* 'NI .a < 4 ' *a* a »*a% a a a a aa • a t a a a 9 9 9 a a • a • a i a a a t a a a > a 9 9 a a a . • * " a • a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a • • • • • a a a a a a a a a a a a a a a a a • o ?Rr Źródło: D.L.Meadows, J. Randers, W. W.Behrens, Grai szawal973,s.38. Nauka tworzy. a) siatkę precyzyjnych pojęć składających się na ję- b) zespoły zdań prawdziwych o rzeczywistości, sfor użyciu tych pojęć, c) zbudowane na tej podstawie teorie naukowe pos dzin rzeczywistości, wyjaśniające związki między p< między zjawiskami, d) metody i techniki uzyskiwania i sprawdzania wied; Szczególnie istotną cechą myślenia naukowego tylko takich zdań i teorii,które można sprawdzić. Zd dziwości nie da się ani dowieść, ani obalić, nie nale Właściwe myśleniu naukowemu są podejmowane siłki weryfikowania zastanego dorobku dociekań m zdanie prawdziwe oznacza zdanie, którego jeszcze, no (np. na podstawie logicznej dedukcji lub dowodu 30 Jolanta Supińska stęp w nauce polega właśnie na obalaniu kolejnych prawd lub przynaj- mniej na zawężaniu zakresu ich obowiązywania (tak jak teoria Einsteina zawęziła zakres obowiązywania twierdzeń fizyki newtonowskiej). Szczególnej rezerwy i ciągłej uważnej weryfikacji wymagają twier- dzenia nauk społecznych, które nie mogą w takim stopniu, jak twierdze- nia nauk przyrodniczych opierać się na eksperymentach empirycznych i z natury rzeczy mają charakter probabilistyczny (dotyczą tylko praw- dopodobnych związków między przyczynami a skutkami, nie gwaran- tując ich wystąpienia), a nie absolutny. Mimo tego ciągłego dążenia do precyzji i sprawdzalności, w każdej dyscyplinie naukowej i w każdej teorii można doszukać się pewnych ogólnych założeń, przyjętych niejako „na wiarę", określanych mianem paradygmatu. Są to tak ogólne — najczęściej wywiedzione ze zdrowe- go rozsądku — przeświadczenia, jak te, że „świat istnieje" lub „świat jest poznawalny", ale i bardziej szczegółowe, na przykład, że „istotą społeczeństwa jest walka o byt" lub „każdy człowiek kieruje się racjo- nalnością ekonomiczną". Okresy, w których nauka porzuca stare para- dygmaty i formułuje nowe, nazywane są rewolucjami naukowymi. Powyższe uwagi o statusie twierdzeń naukowych nie mają na celu zniechęcić Czytelnika do korzystania z dorobku nauki. Myślenie nau- kowe ma wielką przewagę nad myśleniem potocznym i szkoda, że wciąż zbyt słabo wpływa na praktykę polityki społecznej. Warto jednak przestrzegać przed nieumiejętnym — zbyt prostodusznym i dosłownym — korzystaniem z jej dorobku i przed bezkrytycznym kultem nauki. _______Rozwój i zadania polityki społecznej jako nauki W szczególności powinno nas interesować wyłanianie się nauk w wielkiej rodzinie nauk humanistycznych, zajmujący i wiekiem i społeczeństwem. Powstała socjologia, której pi jest życie społeczne ludzi, ekonomia zajmująca się analiz gospodarowania i tworzenia bogactwa narodów, psychologi lizowała się w badaniu świadomości ludzkiej, nauki pra' w badaniu norm prawnych i ich funkcjonowania w społecz więcej, specjalizacja ta posuwała się coraz dalej i wyodrębr maite subdyscypliny i nauki pomocnicze (np. z ekonomii ekonometria i liczne ekonomiki szczegółowe: przemysłu, h nicznego, rolnictwa, pracy, konsumpcji). Ale już wkrótce, zaledwie po kilkudziesięciu latach „krzf wych dyscyplin akademickich — rezultatu opisanych wyże środkowych — pojawiła się reakcja, ruch „dośrodkowy" do przerzucania mostów między wyłonionymi dyscyplinai niczach dyscyplin zaczęły wyrastać — przykładowo — mia, socjobiologia, psychologia społeczna, medycyn Współcześnie najbardziej ambitną, ogarniającą naraz obs; uk społecznych, jest teoria systemów społecznych i insp nią analiza systemowa. Typy myślenia naukowego — od praktyki i z powrotem Podział nauki na dyscypliny — od ujęć ogólnych do specjalizacji i z powrotem Przystępując do zapoznania się z dorobkiem myślenia naukowego, dostrzegamy w pierwszym rzędzie, że w toku rozwoju nauki postępuje specjalizacja zainteresowań uprawiających ją uczonych. Żyjący w IV wieku pn.e. Arystoteles mógł za przedmiot dociekań fi- lozofii uznać tak różne dziedziny, jak etykę, politykę, retorykę, ekonomi- kę, poetykę, fizykę, matematykę i metafizykę; Kartezjusz zaś, przedsta- wiciel siedemnastowiecznego racjonalizmu, w dziele zatytułowanym Za- sady filozofii formułował prawa fizyki i biologii. Jednak począwszy od XIX wieku specjalizacja w nauce i wytyczanie wyraźnych granic między coraz liczniejszymi dyscyplinami badawczymi wyraźnie się nasiliły. Naukoznawcy stworzyli wiele klasyfikacji nauk, por rządkowaniu dorobku badawczego. Oto jedna z możliw) Nauki historyczne — dziejopisarstwo, nauki opisuj; czywistości — przyrodniczej i społecznej — dokonuj; upływu czasu, rekonstruujące sekwencję minionych W} Nauki systematyczne — faktografia, opisywanie c świata, gromadzenie informacji i ich „szufladkowanie" według określonego klucza; Nauki teoretyczne — kwintesencja myślenia nauk* nie świata, tłumaczenie, dlaczego przeszłość i teraźnk taki, a nie inny kształt i budowanie podstaw dla prze będą przyszłe skutki procesów dziś mających miejsce 1 nych działań w badanej dziedzinie rzeczywistości; Nauki praktyczne — zwane też naukami „celowo 32 Jolanta Supińska Rozwój i zadania polityki społecznej jako nauki wiane nie tylko z czystej żądzy wiedzy i chęci zrozumienia świata, ale ożywiane zamiarem wykorzystania dorobku nauki dla przekształcania świata w imię godnych tego celów. Współcześnie przedstawiciele każdej dyscypliny naukowej starają się łączyć różne typy myślenia. Tak więc na przykład: środowisko przyrodoznawców gromadzi — dzięki coraz doskonalszej aparaturze i metodom badawczym — olbrzy- mią wiedzę o dziejach świata ożywionego i jego funkcjonowaniu, od pojedynczej komórki po wielkie ekosystemy, by wciąż na nowo wery- fikować (lub falsyfikować) teorię ewolucji zdolną do wyjaśnienia gene- zy i dziejów życia na ziemi, a zarazem, by coraz skuteczniej i z coraz większą świadomością globalnych konsekwencji używać zasobów przyrody dla realizacji ludzkich celów. Podobnie dzieje się w naukach społecznych. Historycy i etnografo- wie mają coraz rozleglejszą wiedzę o zróżnicowaniu form życia społecz- nego w czasie i w przestrzeni, a na gruncie tej narastającej wiedzy poszu- kują dowodów i argumentów konkurujące ze sobą teorie, mające ambicję wykrycia „prawa ruchu" ludzkiego społeczeństwa. Teorie te jednak coraz rzadziej służą samemu tylko „czystemu poznaniu", politycy bowiem, przedsiębiorcy i inni możni tego świata zwracają się do akademickich uczonych z pytaniami: jak rządzić, jak osiągać zamierzone cele politycz- ne czy wręcz: jak utrzymać się przy władzy nie budząc nadmiernego opo- ru społeczeństwa. A teoretycy też mają prawo do marzeń o lepszym spo- łeczeństwie i kusi ich możliwość „upraktycznienia" ich wiedzy. Wobec tego musiała współcześnie wyłonić się jeszcze jedna nauka, której przedmiotem stały się uniwersalne zasady i warunki sprawnego działania, znajdujące zastosowanie we wszystkich sferach ludzkiej ak- tywności, od kształtowania własnej biografii po przekształcanie ekosyste- mów . Naukę tę nazwano prakseologią, postać zaś zwartej dyscypliny ba- dawczej nadał jej polski filozof — Tadeusz Kotarbiński. Polityka społeczna — nauką praktyczną i interdyscyplinarną Przedmiot tej nauki jest identyczny z przedmiotem działalności zwa- nej polityką społeczną i — wraz z jej rozwojem — stopniowo się roz- szerza. Wychodząc od warunków pracy i życia warstw upośledzonych, obejmuje z czasem ogół zagadnień związanych z pracą, dobrobyten kulturą społeczną i ładem społecznym, ważnych z punktu widzenia p< trzeb i aspiracji ludzkich. Dyscyplina naukowa, która przyjęła nazwę polityki społeczni w momencie swych narodzin samookreśliła się jako nauka praktycz i aż do dzisiaj to podejście dominuje wśród badaczy ją uprawiającyc Warto w tym miejscu porównać trzy próby określenia istoty tej dysc pliny, sformułowane przez jej polskich klasyków, przedstawicieli t? polskiej szkoły polityki społecznej. [...] Postawić należy sprawiedliwy i celowy rozkład praw, obowiązków i chodu społecznego jako cel, do którego polityka społeczna dążyć powi Tak pojęta polityka społeczna będzie działem socjologii, a miano wici* normatywnym dopełnieniem. Zofia Daszyńska-Golii Czym jest polityka społeczna, [w:] Polityka społeczna (economie soci Warszawa Polityka społeczna jest to więc naukowo usystematyzowany zbiór wskaz< jak usuwać, a choćby łagodzić niesprawiedliwości i szkody płynące dla j stki i społeczeństwa z ustroju pracy najemnej oraz jak przeciwdź dalszemu narastaniu tych niesprawiedliwości powstawaniu nowych szk Stanisław Rychliński, Polityka spol „Wiedza i Życie" z. 4 Definicja polityki społecznej jako nauki polega na ustaleniu, że ba zmiany zachodzące w strukturze społecznej pod wpływem celowej c ności grup społecznych oraz ciał publicznych i szuka sposobów najt celowego przeprowadzania tych zmian [...] Badacz ze swego stanowiska nie może (stawiać) i nie stawia żadnyc1 dla społecznego stawania się. Określa on tylko możliwości, z jedne celowej działalności, z drugiej, spontanicznego rozwoju. Określa ] podobieństwo zachodzenia pewnych faktów. To wszystko, co, nie dząc z roli badacza, wolno mu czynić. Konstanty Krzec: Polityka społeczna, wybór pism, Ł( W powyższych cytatach widać wahania: — czy badacz ma wyraźnie opowiadać się za określonym i zalecać je politykom do realizacji (sprawiedliwy i celi kład praw, obowiązków i dochodu społecznego, lago sprawiedliwości i szkody płynące dla jednostki i si stwa z ustroju pracy najemnej), s &?? l i III Or - . i p* *< ? Pili liii t/5 sl ^ El CT3 !-• rt Sj TT P 1 l N 0) a ca a S- t*-v \ S O Gi tS-2-8 ^. Ul8 g^ konsumentów korzystali autorzy sloganu „bądź sobą, ... • l }? Oprócz pytań wprost dotyczących wartości (co najbar- , | , -tyciu, jakie powinno być państwo), zadaje się wiele py- rl' °*Q(\ -°ZXV^aJ^ domyślać się założeń aksjologicznych udzielanych tk^h^ S^łf> C^Y ^stn^eJ^ wartości wspólne dla wszystkich ludzi i wszy- , - ? .CZeństw, od najdawniejszych do współczesnych. Ci, którzy P Js n^ ^o pytanie twierdząco, powołują się często na koncep- ję p aw ^atin-ajjjycjj wywiedzioną ze światopoglądu religijnego. °Sci miałyby istnieć obiektywnie, poza świadomością i kul- v G u^nawane mb obecne nawet wtedy, gdy przejściowo by- ają on sto^g^g sceptycy gromadzą przykłady historycznej zmien- ności spo obó\v wartościowania. W Średniowieczu zaprzeczano warto- rialnyrn i hedonistycznym, w dobie Oświecenia postawa wo ec naury ja^Q prZedmiotu podboju znieczulała na samoistną war- tosc świata ożywionegO itd. .. «auman, wybitny polski socjolog, podkreśla, że wolność jako .. . P°żądana przez wszystkich i uważana za należną wszystkim naro- . * wfaz z kapitalizmem, zyskiwała na znaczeniu (coraz bardziej utożH samiana? , , . , '?'.„,. , . . . , • Ł >,wolnością konsumencką realizowaną na rynku) wypierając tra- u ^"irtość — pracę, ale w obecnej jego fazie stopniowo przestaje by< » ^ ^^go funkcjonalna, zaczyna „zawadzać". Wyłania się tam „podkl4| ' e§0ria ludzi zbędnych, niepotrzebnych ani fabrykom, ani rynkoWM ż °S°'5^sta wolność wyboru kojarzy się bardziej z okrucieństwem lojl wyzwoleniem. Korzystają z tego rozmaici demagogowie: „Nie staffl cię na indywidualizm? Za ciężko poruszać się o własnych siłach? Zbyt dc kuczliwe jest brzemię osobistej odpowiedzialności? Jest na to rada - zrzecz się wolności własnej (która i tak jest ciężarem tylko). Zamiast budc wać mozolnie własną tożsamość, broń grupy, do której należysz, a któi twą tożsamość za ciebie określi, innych zaś zmusi do tego, by ją uszanow; li. To samo społeczeństwo konsumpcyjne, które czyni ludzi wolnymi, s; moistnymi jednostkami, rodzi też »nastroje plemienne« i do indywidualne ści zniechęca". Autor rysuje alternatywy wybrnięcia z tej antynomii: ,Jedną — trudną z pewnością, ale nie niemożliwą przecież —jest znalezk nie sposobu, by wolność jednostkowa, która jest już teoretycznie prawei każdego człowieka, stała się też jego udziałem praktycznym: a więc sposc bu, by społeczeństwo podniosło się do poziomu własnego ideału. Drug; chyba mniej wysiłku wymagającą, ale niekoniecznie bardziej ponętną - jest obniżenie ideałów do poziomu rzeczywistości, a więc ucieczka prze wolnością[...]To także jest sprawa wyboru, i sposób, w jaki będzie on dc konany, będzie miarą rzeczywistej wolności dokonującego wyboru społt czeństwa" l. Podobnie można by odtworzyć „kariery", dzieje wzlotów i upadków, ii nych wartości, z których szczególnie interesujące dla polityki społecznej ; takie wartości jak równość i bezpieczeństwo. Jednak i ludzie żyjący obok siebie, w tym samym społeczeństwii mogą mieć bardzo zróżnicowane systemy wartości, choć pewne ich el< menty są dla większości z nich wspólne; taki zbiór wartości naczelnyc danego społeczeństwa nazywa się „kanonem kultury". Zależnie c stopnia zgodności aksjologicznej, możemy określić pewne kultury jak jednowartościowe, które cechuje powszechne wyznawanie jednej zwartego i bezaltematywnego systemu wartości, natomiast inne kulti ry, właściwe innym społeczeństwom uznamy za wielo wartościowe, i one bowiem płaszczyzną zetknięcia wielu systemów wartości, wie! „ofert aksjologicznych". Zetknięcie to może oczywiście przybierać rozmaity charakter — c wzajemnego inspirowania się i wzbogacania po wyniszczający konflik przybierający postać odwiecznie toczącej się i nigdy nierozstrzygan wojny religijnej. Większość współczesnych społeczeństw to społeczeństwa plural styczne aksjologicznie. Znajdują w nich wyznawców, propagatoró 1 realizatorów różne doktryny, wywierające piętno m.in. na wyzna\ cach i propagatorach rozmaitych wizji pożądanego ładu społecznej 1 na realizatorach modeli polityki społecznej. I- Bauman, Wolność, Kraków 1995, s. 87 i dalsze (podkreślenia J.S.). 60 Jolanta Supińska Wartości i prawa człowieka... 6 Wartości w polityce spofecznej Polityki społecznej nie można sprowadzić do problemów czysto tech- nicznych. Skoro jej główną racją istnienia jest wola przekształcania społeczeństwa, konieczne jest przyjęcie idei przewodnich tych przeo- brażeń, pozwalających porządkować — interpretować, hierarchizować, uzgadniać i mediować — chaos ludzkich pragnień i wyobrażeń o do- brym społeczeństwie. Refleksja aksjologiczna jest zatem równie waż- nym punktem wyjścia dla diagnoz, prognoz — a zwłaszcza programów — polityki społecznej, co diagnoza „namacalnych" potrzeb „obiektyw- nie" wymagających zaspokojenia i diagnoza „stanu posiadania" polity- ki społecznej, jej podmiotów i stosowanych przez nią narzędzi. Państwo jako podmiot polityki, w tym polityki społecznej, może i na- wet powinno być neutralne światopoglądowo (moralnie, religijnie); współcześnie dominuje pogląd, że nie powinno się karać grzechów i na- gradzać cnót w majestacie władzy państwowej, jeśli te grzechy i te cno- ty nie wadzą innym obywatelom. Jednak państwo nie może być neu- tralne aksjologicznie. Utopijne jest wyobrażenie państwa jako maszy- ny do obsługiwania wszelkich swobodnych dążeń swych obywateli. Dążenia te bowiem — zwłaszcza dotyczące ładu społecznego — są nader często sprzeczne. Jednym marzy się społeczeństwo opiekuńcze, innym — konkurencyjne; jednym — egalitarne, innym — klasowe; jed- nym wyznaniowe, innym — antyklerykalne itd. Nie da się jednocześnie realizować różnych recept na „dobre społeczeństwo" w skali makrospo- łecznej (choć pewnym kompromisowym wyjściem może być tworzenie enklaw wyznawcom mniejszościowych ideologii; jest to wykonalne w społeczeństwie faktycznie akceptującym zasady tolerancji i plurali- zmu). Wiele kontrowersji ideowych, którym musi stawić czoła demokra- tyczne państwo, wynika z tradycyjnej konkurencji między głównymi doktrynami społeczno-politycznymi: konserwatyzmem, liberalizmem, socjalizmem i ich mutacjami. Narażając się na pewny zarzut zbyt dale- ko idących uproszczeń, tytułem przykładu, zaprezentuję główne warto- ści zawarte w tych doktrynach. Konserwatyzm wysuwa na czoło takie wartości, jak rodzina i rodzi- cielstwo, wiara i kultywowanie cnót religijnych, ojczyzna i patriotyzm, trwanie i rozwój narodu, rasy czy gatunku ludzkiego, ciągłość kulturo- wa i umiłowanie tradycji, stabilność i poszanowanie hierarchii społecz- nej opartej na dziedziczeniu własności i statusu oraz na posłuszeństwie i wytrwałości w pracy, co w sumie ma dawać komfort bezpieczeństwa wszystkim ludziom bez względu na miejsce zajmowane w silnie zhie rarchizowanym społeczeństwie. Liberalizm na pierwszym miejscu eksponuje wolność (wolność jec nostki od ograniczeń) i płynącą z niej godność jednostki; zaczyna prz< ciwstawiać zbiorowości — i dowartościowywać — życie i zdrowie jec nostki, jej aktywność zarówno egocentryczną, jak i allocentryczną (n; stawioną na siebie, jak i na innych), dążenie do samorealizacji i sami doskonalenia, poszukiwanie własnego ja, ale także dążenie do szczęść w sensie hedonistycznym (kolekcjonowania przyjemności, wraże konsumowania); gloryfikuje własność prywatną zdobywaną własny wysiłkiem i pięcie się w górę po szczeblach drabiny społecznej, wied zamiast wiary (w Boga i w autorytety), rozwój ekonomiczny prowadź cy do opanowania przyrody przez człowieka, demokrację politycz i pluralizm ideowy. Socjalizm, wyrosły z protestu przeciwko nierównościom klasowy i krzywdzie społecznej, ceni sobie przede wszystkim równość i brat stwo; wyzwolenie pracy (dezalienację przywracającą wszystkim p com walor twórczości) przeciwstawia wolności politycznej, którą uzi je za pozorną, a w okresach rewolucyjnego przekształcania społeczi stwa — za szkodliwą; sens życia wyzwolonych pracowników upatr w służeniu kolektywowi i — tak jak konserwatyzm — chce wpro\ dzić wszystkich w obręb ,jednowartościowej kultury", bo ceni jedn ideową; odrzuca religię, wierzy we wszechpotęgę nauki, która umo wia i nakazuje opanowywanie przyrody, rozwój gospodarczy służ zaspokojeniu potrzeb ludzkich i rozwój demograficzny świadcz o tym, że potrzeby te są prawidłowo zaspokajane; za naukowe uzi przekonanie, że tylko własność wspólna i centralne sterowanie go; darką i społeczeństwem są racjonalne; dowodzi, że dynamiczne i ko tywistyczne społeczeństwo socjalistyczne da wszystkim poczucie 1 pieczeństwa. Każda z tych doktryn zmieniała się wraz z upływem czasu i wył rzyła wiele odmian, rozmaitych „neoizmów". Socjaldemokracja cjal-liberalizm starają się łączyć wyselekcjonowane wartości i rec wzięte z liberalizmu i socjalizmu (przede wszystkim wolność z ró^ ścią). Społeczne nauczanie Kościoła katolickiego korzysta ze ws kich trzech źródeł inspiracji, określając obszar obowiązywania pos; gólnych wybranych z nich wartości (rodzina i wiara — przedsię czość i rozwój — pewne elementy egalitaryzacji i solidarność spc na) zgodnie z zasadą pomocniczości. Rodząca się w ostatnich dekadach nowa formacja ideowa — 62 Jolanta Supińska Wartości i prawa człowieka... Zielonych — bliska jest zarówno socjalizmowi, jak i — paradoksalnie — konserwatyzmowi, łącząc akceptację wspólnot nieformalnych z żą- daniem podjęcia światowej polityki ekologicznej; o ile w konserwaty- zmie przyroda była jednym z wielu elementów zastanego świata, akcep- towanym w imię ciągłości, ale nie wymagającym żadnych specjalnych zabiegów, to najnowsze doświadczenia ludzkości dowiodły, że może ona stać się wartością wymagającą aktywnej ochrony, wytyczającą główne kierunki działań zbiorowych nawet kosztem innych wartości. Wobec tych — i jeszcze wielu innych — kontrowersji ideowo-pro- gramowych polityka społeczna musi wypośrodkować między następu- jącymi strategiami: — strategią konfrontacyjną, która — po rozpoznaniu układu sił w społeczeństwie — postawi na większość. W jej efekcie silniej- si zagarną całą pulę wygranych, urządzą świat po swojemu, a po- tem będą musieli sobie radzić z niezadowoleniem i brakiem współpracy tych, którzy przegrali; — strategią negocjacyjną, która — w mozołach i trudzie — może doprowadzić do rozwiązań kompromisowych. W jej efekcie wszy- scy odnajdą w realnym społeczeństwie jakieś refleksy swoich pre- ferencji, choć wszyscy będą odczuwali niedosyt (rola własności prywatnej będzie za mała dla liberała, a za duża dla socjalisty, ła- godzenie nierówności społecznych będzie dla socjalisty zbyt po- wierzchowne, a dla konserwatysty nadmiernie rewolucyjne itd.). Postęp społeczny — głównym celem polityki społecznej? Idea postępu społecznego od dawna inspirowała praktyków i teore- tyków polityki społecznej. Jednak zawartość tego pojęcia zależała od wyznawanej doktryny i zmieniała się wraz z upływem czasu, w pew- nych zaś okresach samo pojęcie postępu było zdecydowanie niemodne. Postęp społeczny jest to taki ciąg zmian społecznych, któremu przy- pisujemy pozytywne cechy i przybywa zrealizowanych wartości, dzię- ki któremu społeczeństwo staje się podobniejsze do „dobrego społe- czeństwa". Natomiast terminy „wzrost" i „rozwój" są pozbawione tego aksjologicznego wydźwięku i mają czysto opisowy charakter. Posłuż- my się analogią. Wzrost może oznaczać ilościowy rozrost jednako- wych — i jednakowo zabójczych dla zaatakowanego organizmu — ko- mórek rakowych. Rozwój może oznaczać wzrost i dojrzewanie dziec- ka, wyrastającego na przestępcę. Postęp to wyrastanie dziecka i wieka dobrego i mądrego, to przebudowa społeczeństwa w spc stwo sprawiedliwe (cokolwiek by to miało znaczyć) i sprawne. Od dawna znane są też racje przeciwników idei postępu, a zv polityki usiłującej realizować całościowe wizje „dobrego społecze Warto przytoczyć tu dla przykładu pogląd liberalnego polityka sp go, Władysława Zawadzkiego, działającego w Polsce międzyv Podkreślał on, że polityka społeczna powinna ograniczać się do rea na potrzeby chwili i nazywał taką politykę polityką empiryczną. '. stawiał ją polityce nazwanej aprioryczną, „obmyślającej" kształt pi go społeczeństwa i usiłującej ten ideał zrealizować. Stwierdzał, ryczne obserwacje dowodzą, że „najmądrzej przemyślane konstru alne musiały zawsze po pewnym przeciągu czasu z powodu zmian ża okazać się nierealnymi, a to zwykle tym szybciej, im bardziej gicznie przemyślane i pełniej rozwinięte" '. Jeżeli definiujemy politykę społeczną — za Janem Daneckim organizowanie postępu społecznego, to można to rozumieć jako cję takich przemyślanych i wynegocjowanych w społeczeństw ściowych projektów. Można to jednak rozumieć nieco ostrożniej, klarację woli służenia pewnym wartościom, połączoną z bardzo ] tycznym i elastycznym podejściem do sposobów i tempa ich osiz Sam autor tej definicji, pod wpływem bardzo pesymistyczne tendencji społecznych na świecie i w Polsce, chętniej obecn o regresie społecznym, będącym prostą odwrotnością poste] więc, jeśli nawet nie mamy dość pewności siebie i swoich sił, b; się na organizowanie postępu społecznego, to na pewno po w decydować się na ucieczkę przed regresem społecznym. Pi okazuje się wówczas pojęcie „kwestii społecznej", które jest on obszernie w rozdziale rozpoczynającym drugą część tej pracy. Może więc lepiej zwalczać najbardziej rażące przejawy regre sobie spokój z realizacją integralnych wizji postępu społeczne przecież dla wielu polityków społecznych wciąż są kuszące wi; zwolenia pracy" Marksa, „ładu porozumień" Ossowskiego wszechnienia arystokratycznewgo stylu życia" Lipińskiego, „cz kulturalnego" Suchodolskiego, „społeczeństwa wychowu Szczepańskiego — i wiele, wiele innych ... 100 Auleytner, Polityka społeczna pomiędzy ideą a działaniem, V ly"4, s. 64. 64 Jolanta Supińska Prawa socjalne — „oprzyrządowaniem" wybranych wartości polityki spofecznej Mimo sporów doktrynalnych i obaw przed apriorycznym narzucaniem schematów rozwoju w poszczególnych społeczeństwach i w całej wspól- nocie międzynarodowej wyłania się stopniowo coś w rodzaju „kanonu kultury" — jest to kanon wartości i zasad zapisywanych w rozmaitych dokumentach pod nazwą praw człowieka i swobód obywatelskich. O ile kanon swobód obywatelskich (inaczej: praw politycznych lub praw wolnościowych) rzeczywiście powszechnie został zaakceptowany i mało kto śmie go kwestionować, to samo istnienie praw socjalnych, stanowią- cych integralny element ustawy zasadniczej, budzi wciąż duże opory, oso- bliwie wśród polityków Europy Środkowo-Wschodniej, nie mających je- szcze dostatecznej orientacji w normach wynegocjowanych na Zachodzie. Bardzo pouczająca pod tym względem jest kilkuletnia dyskusja to- cząca się w naszym kraju przy okazji prac nad nową Konstytucją RP, Niezależnie od końcowych rezultatów głosowania w Zgromadzeniu Narodowym stanowiska wykrystalizowane w toku tej dyskusji będą z pewnością jeszcze wiele razy wracać jako temat sporów politycznych. Na zakończenie przytoczymy obszerny fragment wypowiedzi eksper ta, prof. Piotra Winczorka, podsumowującej przebieg sporu na temat statusu praw socjalnych w polskiej Konstytucji: Za wprowadzeniem do konstytucji zasady »państwa socjalnego« przytac się przede wszystkim następujące argumenty: • Jest to zasada odzwierciedlająca istniejący w nowoczesnych państwac demokratycznych o gospodarce rynkowej stan faktyczny. Żadne z nich ni kultywuje już XIX-wiecznych, liberalnych zasad lesseferyzmu. Każda nich zna ustawodawstwo socjalne oraz realizuje mniej lub bardziej rozwi nięte programy społeczne. Państwo, które nie byłoby państwem socjalnyfl stanowiłoby w czasach współczesnych anachronizm. • Jest to zasada akceptowana przez różne prądy doktrynalne, kierujące sij odmienną, a nawet przeciwstawną inspiracją filozoficzną i światopoglądoj wą. Może więc stanowić wspólną płaszczyznę aksjologiczną dla wiel'i orientacji politycznych zaangażowanych w proces tworzenia konstytucji. 1 • Uznanie, iż Rzeczpospolita Polska jest »państwem socjalnym« winno am tywizować działania (prawodawcze, organizatorskie, ekonomiczne itpj władz publicznych, służące ograniczaniu społecznej dolegliwości przemył związanych z przejściem Polski do gospodarki rynkowej. Pozostawieni społeczeństwa bez takiej ochrony jest moralnie naganne, politycznie ni^ bezpieczne, a gospodarczo — w końcowym rachunku — nieefektywne. Wartości i prawa człowieka... Przeciw zasadzie »państwa socjalnego* podnosi się to zwłaszczj • Jej wprowadzenie do konstytucji, a następnie realizacja jest \ niemożliwe lub przynajmniej natrafia na bardzo poważne przesz ją one głównie charakter ekonomiczny. Nawet państwa najbard; nięte i bogate nie są dziś w stanie unieść ciężarów związanych z urzeczywistnianiem tej zasady. Doświadczyły tego w ostatnim dz ciu państwa — na przykład Szwecja — znane uprzednio jako sz realizatorzy koncepcji państwa dobrobytu (Welfare State), pańs kuńczego (I'Etat providence), państwa socjalnego. Rzeczpospoli przeżywająca poważne trudności ekonomiczne i słabo rozwinięta czo, nie mogłaby, w dającej się przewidzieć przyszłości, stać się »] socjalnym*. Postanowienie konstytucji zawierające taką deklarac martwą literą, godząc przez to w prestiż państwa i prawa. • Prawa socjalne obywateli mające realizować zasadę »państwa praw są w istocie uprawnieniami o charakterze prawnym, a obowiązki, h korelatem — obowiązkami prawnymi. Nie można ich bowiem dochoc stępowaniach przed organami państwa, a zwłaszcza organami sądów; raczej deklaracje intencji lub wytyczne programowe. Konstytucja po\ natomiast aktem normatywnym, mieć charakter jurydyczny. Umiess niej takich deklaracji ogranicza jej znaczenie jako aktu normatywnegi • Przyjęcie zasady »państwa socjalnego* może wpłynąć na osłabi tywacji obywateli do podejmowania, w ramach ich wolności, dzia widualnych, których efektem miałoby być samodzielne zapewnię sobie i swym bliskim. Zdejmowałoby ono z jednostek odpowiedzi; swe losy i osłabiło ich dynamizm ekonomiczny, w rezultacie prow do zubożenia całego społeczeństwa. Argument ten podnoszony je szcza przez liberałów i liberałów konserwatywnych. • Proklamowanie expressis verbis tej zasady w konstytucji jest nie ne, o ile znajdzie się w niej zasada »państwa prawnego* oraz zostat wadzone postanowienia dotyczące uprawnień ekonomicznych, socj kulturalnych obywateli. Jeśli bowiem państwo jest rzeczywiście pa prawa, to realizuje wszystkie zadeklarowane uprawnienia, w tym w] mienione; staje się przez to państwem socjalnym. W związku z ideą »państwa socjalnego* podnosi się niekiedy (prof czewski), iż posługiwanie się pojęciem »sprawiedliwość społeczj niewłaściwe, ponieważ jest to pleonazm, a przynajmniej termin o nie kręgu znaczeniowym. Niektórzy wysuwają też zarzut, że termin tei skompromitowany w okresie PRL, choć warto przypomnieć, że wch także do słownika społecznych encyklik papieskich. W to miejsce pi je się używać określenia »sprawiedliwość« (bez dopełnień) jako t o ustalonym w filozofii moralnej znaczeniu". (W opracowaniu wykc no ekspertyzy prof. prof. Sylwestra Zawadzkiego i Jacka Kurczewski 1 10 1/Qgnczorek> Podstawowe dylematy konstytucyjne, Druk Sejmowy 66 Jolanta Supińska Wartości i prawa człowieka.. Pytania i zadania: 1. Przyjrzyjcie się rysunkom przedstawiającym pięć różnych typów społeczeństw (Rys. 1) i odpowiedzcie na pytania, które kiedyś zadało swoim respondentom Centrum Badania Opinii Społecznej. Jakim spo- łeczeństwem jest dziś Polska — który z rysunków jest temu najbliższy? Jak przypuszczacie — do którego z tych rysunków Polska będzie podobna za 30 lat? A jak Polska powinna wyglądać? Następnie zasta- nówcie się, jakimi wartościami kierowaliście się odpowiadając na ostatnie z tych pytań. 2. Zapoznajcie się z problematyką przedstawioną w kolejnych rapor- tach dla Klubu Rzymskiego; zwłaszcza z raportem pod red. J. Tinber- gena, O nowy ład międzynarodowy, Warszawa 1978. Postarajcie się prześledzić, jak zmieniał się ich charakter — od pozornie beznamiętnej prognozy do promowania systemów wartości i podporządkowywania im polityki. 3. Spróbujcie odtworzyć stanowiska aksjologiczne przedstawicieli różnych ugrupowań politycznych (na przykładzie programów wybor- czych, sporów legislacyjnych lub analizy treści prasy partyjnej). Zalecane lektury: Rys. 1. Różne typy społeczeństw Typ A Niwielka elita na górze, bardzo mało ludzi w środku i większość ludzi na dole TypB Społeczeństwo jak piramida — niewielka elita na górze, więcej ludzi w środku i najwięcej na dole TypC Piramida z wyjątkiem tego, że na samym dole jest nieco mniej ludzi Systematyczny przegląd idei, które w dziejach ludzkości pobudzały Typ D rozwój myśli społecznej i projekty działań reformatorskich można zna- wp?^czenstwo>. leźć w polecanym już wcześniej (w rozdziale II) dziele H. Beckera ludzijSTw^roflai' i H. E. Barnesa, Rozwój myśli społecznej od wiedzy ludowej do socjo- logii, Warszawa 1965.0 współczesnych przewartościowaniach idei po- stępu społecznego pisze się w pracy: Postęp i regres społeczny, red., J. Danecki, Warszawa 1991. Rozważania na temat roli aksjologii, wartości i idei w polityce spo- łecznej zawierają: J. Supińska, Dylematy polityki społecznej, Warsza- ^P E wa 1991 i J. Auleytner, Polityka społeczna pomiędzy ideą a działa- górle Znś,tIudzi na niem, Warszawa 1994. n, ^,. V"*0 niewielu Literatura na temat poszczególnych wartości, mających kluczoW6 znaczenie dla polityki społecznej, jest bardzo bogata. Oto kilka waZ' nych pozycji: 68 Jolanta Supińska Z. Bauman, Wolność, Kraków 1995. A. Dylus, Gospodarka. Moralność. Chrześcijaństwo, Warszawa 1994. E. Fromm, Mieć czy być?, Poznań 1995. E. Fromm, Ucieczka od wolności, Warszawa 1970. J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, Warszawa 1994. Rozdziaf V Mirosław Księżopolski MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ O modelach polityki społecznej można mówić w dwojakim ser pierwsze, mogą one odnosić się do rzeczywistej polityki prowa w różnych krajach, po drugie, mogą one powstawać w oderwą praktyki, stanowiąc pewne konstrukcje logiczne pożądanych c możliwych do realizacji strategii polityki społecznej. Jak dotyi w nauce o polityce społecznej zdecydowanie przeważa to pi podejście, niewiele jest natomiast prób konstruowania teoretyi modeli tej polityki. Pierwsza generacja studiów porównawczych (lata 60.) koncen ła się przede wszystkim na klasyfikowaniu poszczególnych pańs leżnie od tego, jak duże środki przeznaczały one na politykę spoi czyli, jak wysoki był w nich udział wydatków socjalnych w doc narodowym. Zależnie od wysokości tych wydatków poszczególr je plasowały się albo w grupie tych, które wydają stosunkowo d; cele socjalne (high spending welfare capitalist), albo w grupi o niskim udziale {Iow spending welfare capitalist). Podejściu „ilościowemu" w klasyfikowaniu polityk społeczny warzyszyło szeroko rozpowszechnione przekonanie o nieunikn jakoby upodobnianiu się do siebie systemów polityki społeczr ?szystkich krajach uprzemysłowionych (tzw. determinizm tecl giczny czy logika industrializacji). Twierdzono, że procesy upr >wienia będą sprzyjać zwiększaniu zakresu odpowiedzialność wa za bezpieczeństwo socjalne i standard życia jego obywateli 70 Mirostaw Księżopolski będą powodować wykształcanie się podobnego zestawu programów so- cjalnych, niezależnie od dominujących w nich ideologii. Teza o „końcu ery ideologii" nie wytrzymała konfrontacji z praktyką, coraz powszechniej zaczęto także krytykować podejście „ilościowe" w klasyfikowaniu poszczególnych krajów, zwracając uwagę na trudno- ści w ustalaniu rzeczywistej wysokości wydatków socjalnych, oraz na to, że dane te niewiele mówią o tym, na jakie potrzeby i na które grupy obywateli środki te są przeznaczane czy też jaka strategia polityki spo- łecznej jest faktycznie prowadzona w danym kraju. Ponadto sama wy- sokość wydatków socjalnych, a szczególnie zmiany ich poziomu mogą być mylące. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii w okresie rządów Mar- garet Thacher wydatki socjalne przez pewien czas rosły (ponieważ zwiększał się poziom bezrobocia, a wraz z nim koszty świadczeń dla bezrobotnych), podczas gdy rząd realizował politykę ograniczania róż- nych programów socjalnych. Podobna sytuacja (wzrost udziału wydatj ków socjalnych w dochodzie narodowym przy zdecydowanym regresia w polityce społecznej) wystąpiła w Polsce w początku lat 90. Krytyce tej towarzyszyły próby sporządzania typologii, które mogły by odzwierciedlić rzeczywistą zawartość prowadzonej polityki. Kryte ria ilościowe zaczęły stopniowo ustępować kryteriom jakościowym, ta kim jak: — uwarunkowania dostępu do świadczeń i usług; — selektywność lub powszechność ochrony socjalnej; — jakość i poziom świadczeń i usług; — zakres i cele polityki rynku pracy (prawo do pracy czy prawo dl zasiłku); — sposoby finansowania programów socjalnych. Wynikiem tych prób jest kilkanaście typologii, które dzielą istniejąc! polityki społeczne na dwie, trzy, cztery lub pięć różnych kategorii, za leżnie od podejścia danego badacza. Większość z tych typologii obei muje politykę prowadzoną przez państwa kapitalistyczne; byłe kraje soi cjalistyczne pozostawały do niedawna poza zakresem zainteresowani autorów tych klasyfikacji. Trzeba przy tym dodać, że w literatura przedmiotu wyjątkowo tylko używa się określenia „modele polityM społecznej", w większości przypadków typologie te dotyczą państw doj brobytu (Welfare States), przy czym często określenia W elf ar e Stati i polityka społeczna używane są zamiennie. Spośród tych typologii największe zainteresowanie wzbudziły klasyfl kacje zaproponowne przez Richarda Titmussa (1975), Normana Furruss1 i Timothy'ego Tiltona (1977) oraz Góstry Esping-Andersena (1990) Modele polityki społecznej Titmuss wyróżnia trzy modele polityki społecznej, opierając się n; jemnyćh relacjach między tą polityką a gospodarką rynkową. W i lu marginalnym lub rezydualnym {the residual model) potrzeby o teli zaspokajane są opierając się na rynku prywatnym lub rodzin dynie wtedy, gdy mechanizmy te zawodzą może wkroczyć pc społeczna, ale tylko pod postacią rozwiązań doraźnych. Charakte modelu najlepiej oddaje takie stwierdzenie: „właściwym celem pa dobrobytu jest nauczenie ludzi, jak sobie bez tego państwa ra W modelu motywacyjnym, służebnym bądź wydajnościowym (t dustrial achievement-performance model, handmaiden model) pi my socjalne traktowane są jako ważny dodatek do gospodarki, p wobec niej rolę służebną. Dla Titmussa jednym z najważniejszych tów funkcjonownia tego modelu jest kształtowanie lojalności kla i grupowej. W modelu instytucjonalno-redystrybucyjnym {the ii tional-redistributive model) polityka społeczna uważana jest za gralną instytucję w ramach danego społeczeństwa, gwarantując wszechny dostęp do świadczeń i usług, opierając się przede wszy na kryterium potrzeb. W modelu tym zakłada się pełnienie przez tykę społeczną funkcji redystrybucji dochodów. Furniss i Tilton wyróżniają trzy modele polityki społecznej opi< się na kryterium możliwych form ingerencji państwa kapitalistyc; w wolną grę sił rynkowych: państwo pozytywne (thepositive stat social service state), państwo bezpieczeństwa socjalnego {the i security state) i państwo dobrobytu społecznego {the social wt state). W państwie pozytywnym polityka społeczna ma chronić w cieli kapitału przed ewentualnymi trudnościami, związanymi z ż] łową grą sił rynkowych i przed potencjalnymi żądaniami redystry dochodów. Środkiem do tego celu ma być rozwój ubezpieczeń spc nych, wyrównujących dochody w ramach cyklu życiowego prace ków najemnych i przenoszących ryzyko bezrobocia lub choroby ; nostki na całą populację. W państwie bezpieczeństwa socjalnego c jest zagwarantowanie minimalnego dochodu wszystkim obywat< a nie tylko wybranym grupom pracujących. Ustanowienie tego i jnum ma służyć stworzeniu społeczeństwa równych szans. Państw °bytu społecznego nie ogranicza się do gwarantowania minimun eni jest nie tylko równość szans, ale generalne wyrównywanie w; K°w życiowych. 19^0 roku Esping-Andersen zaproponował zamianę okres reżi e'?na "reżimy" *' modyfikując podział Titmussa, wyróżni) y- liberalne {liberał), konserwatywno-korporacyjne {conser 72 Mirosław Księżopolski ve/corporatist) i socjaldemokratyczne {socialdemocratic). Przyporząd- kowanie poszczególnych krajów do konkretnego reżimu oparte zostało na trzech głównych kryteriach: 1. stopień tzw. „dekomodyfikacji" dostępu do świadczeń i usług, czy- li na ile ten dostęp ma charakter bezwarunkowy, a w jakiej mierze jest uwarunkowany uprzednim opłacaniem składek, świadczeniem pracy czy sytuacją materialną osoby zainteresowanej; 2. wpływ świadczeń i usług socjalnych na zmianę lub zachowanie ist- niejących podziałów społecznych; 3. relacje między państwem a rynkiem prywatnym w ubezpiecze- niach emerytalnych. Reżimy liberalne to takie, w których dominują świadczenia o charak- terze opieki społecznej, przysługujące głównie osobom o niskich do-i chodach. W polityce społecznej reżirnów^on^grwątywno-korporącyjnych do- minuje dążenie do zachowania ukształtowanych przez rynek różnic w statusie społecznym. W krajach tych liberalna obsesja związana z efektywnością mechanizmów rynkowych nigdy nie była zbyt silna, stąd też sprawa zapewnienia gwarancji socjalnych nie była poważnie kwestionowana. Reżimy socjaldemokratyczne obejmują kraje, w któ-l rych powszechne i bezwarunkowe prawa socjalne zostały także przy-l znane klasom średnim. Zamiast tolerować dualizm między państwem I a rynkiem i między klasą robotniczą a klasami średnimi socjaldemokra-1 ci budowali państwo dobrobytu, które miało gwarantować równe prawo I do wysokiego standardu życia, a nie tylko do poziomu minimum. Typologie Titmussa i Esping-Andersena nawiązują bezpośrednio dol trzech głównych orientacji idelogicznych współzawodniczących ze so-l bą w wysoko rozwiniętych krajach kapitalistycznych. Podejście libe-1 ralne (określane obecnie często jako skrajnie liberalne, neoliberalne lub I neokonserwatywne) opiera się na założeniu decydującej roli wolnego I rynku w procesie zaspokajania ludzkich potrzeb. Przyjmuje się, że pro-1 blemy społeczne są spowodowane przede wszystkim przyczynami na-l tury jednostkowej, a głównym zadaniem polityki społecznej jest łago-l dzenie biedy. Doktryna socjalliberalizmu (poglądy te obecnie niekiedy określa się i mianem liberalnych w odróżnieniu od skrajnego liberalizmu) dopu-l szcza możliwość stosunkowo znacznej ingerencji państwa w sprawy so-l cjalne, byleby tylko nie naruszała ona podstawowych zasad gospodarki I rynkowej, tj. swobodnej gry sił ekonomicznych, wolności jednostki,! inicjatywy prywatnej itp. Modele polityki społecznej Osoby reprezentujące orientację socjaldemokratyczną uwa głównym źródłem problemów socjalnych jest struktura społec spodarcza danego społeczeństwa. Rezygnując z gruntownych pi żeń podstawowych elementów tej struktury, i godząc się na do cą rolę mechanizmów rynkowych w sferze produkcji, rozwiązał blemów społecznych widzą w „socjalizacji" sfery podziału. W t acji główna rola przypada polityce społecznej, a jej zadaniem je; rżenie systemu, w którym dzięki solidarnej współpracy wszystki trzeby każdego członka wspólnoty zostaną zaspokojone na od dnim poziomie. Każdej z tych doktryn odpowiada inny model polityki społecz podstawie tych doktryn oraz założeniach typologii Titmussa i I -Andersena można wyróżnić trzy główne modele polityki społ charakterystyczne dla wysoko rozwiniętych państw gospodarki wej. Dla skrajnych liberałów i neokonserwatystów najbardziej wiedni jest model marginalny (liberalny), zakładający, że natur; kanałami, za pomocą których potrzeby obywateli winny być zasp ne, są: rynek prywatny i rodzina. Państwo powinno ingerować j w ostateczności i tylko w odniesieniu do tych grup, które nie są nie same sobie poradzić. W modelu tym przyjmuje się, że zdecy na większość społeczeństwa jest w stanie zaspokoić swoje po własnym działaniem przy ewentualnej pomocy rodziny lub orgai charytatywnych. Dlatego też rozbudowa państwowej polityki sp nej jest nie tylko niepotrzebna, ale także niesie ze sobą negatywne ki w postaci utraty motywacji do pracy, osłabienia moralności czy niczenia wolności indywidualnej. Polityka społeczna oparta na założeniach składa się głównie z działań o charakterze selektyy świadczenia socjalne będą z reguły fakultatywne, zależne od sy materialnej danej osoby. Jednocześnie państwo stymuluje pod prywatne albo pasywnie, albo aktywnie — poprzez subsydiowani w Postaci ulg podatkowych) prywatnych systemów świadczeń i u Z kolei socjalliberałom najbardziej odpowiada jnodel zwanyi ^acyjnym lub korporacyjnym, niekiedy używa się też określeń cjalna gospodarka rynkowa. Dopuszcza się w nim możliwość o ^zerszej ingerencji państwa w sprawy socjalne niż w modelu marj m- Stawia się jednak wyraźną granicę tej ingerencji: programy s< da ?0Wlnny Jak najmniej zakłócać mechanizmy funkcjonowania g< 1 ^ikowej i w możliwie największym stopniu służyć rozwc kajan CZemU" ^^ac*a s*e> ze potrzeby ludzkie powinny być z; e Przede wszystkim zgodnie z kryterium stażu pracy, zasług i 76 Mirosfaw Księżopolski w decydującym stopniu zależy od statusu danej osoby na rynku pracy i uzyskiwanych dochodów. Spośród krajów europejskich najsłabiej rozwinięte systemy polityki społecznej występują w krajach śródziemnomorskich (Grecja, Hiszpa- nia, Portugalia, Włochy). Niektórzy uważają, że kraje te tworzą odręb- ną kategorię w polityce społecznej, proponując dla niej nazwę modelu krajów pasa iacińskiego (Latin rim) lub też model elementarny (ru- dimentary). W krajach tych prawa socjalne gwarantowane przez rozwi- nięte państwa dobrobytu stanowią zaledwie częściowo zinstytucjonali- zowaną obietnicę, a prawo do pracy i do pomocy ze strony władz pu- blicznych jest urzeczywistnione tylko w niewielkim stopniu. Niektórzy zwracają uwagę na istniejące w niektórych z tych krajów silne tradycje działalności charytatywnej Kościoła, co uprawnia do określenia realizowanego w nich modelu polityki społecznej mianem katolickiego. Założenia tego modelu wywodzą się z zasad nauki spo- łecznej Kościoła katolickiego, w tym głównie z zasady pomocniczości (subsydiarności). Zgodnie z nią problemy społeczne powinny być roz- wiązywane na możliwie najniższym szczeblu, a więc przede wszystkim przez same jednostki i rodziny, wspólnoty lokalne, sąsiedzkie i religij- ne. Ingerencja państwa powinna mieć głównie charakter uzupełniający, pomocniczy względem inicjatyw oddolnych, powinna je wspierać, lecz nie zastępować. W przełożeniu na działania praktyczne oznacza to rela- tywnie mniejszy rozwój świadczeń i usług zastępujących rodzinę w wypełnianiu jej podstawowych funkcji. W modelu tym głównymi podmiotami polityki społecznej ma być nie państwo, ale właśnie rodzi- na, różne organizacje samych obywateli i wspólnoty lokalne, a także Kościół i organizacje charytatywne. W ostatnich latach zaczęto wyróżniać jeszcze jeden model polityki społecznej, określając go jako wspólnotowy, komunalny lub libertyń- ski. Jego powstanie wiąże się z programami ruchów Zielonych i tzw. nowej lewicy. Kładzie się w nim nacisk na znaczenie szczebla lokalne- go, samostanowienie, ekologię, równość i pokojową koegzystencję wielu różnych kultur. Proponuje się odejście od zastosowania najwyż- szej techniki w rozwiązywaniu problemów medycznych i społecznych i zaleca się poszukiwanie rozwiązań alternatywnych. Głównymi podmiotami świadczącymi pomoc powinny być różne organizacje spo- łeczeństwa obywatelskiego, opierające się na zasadzie samopomocy i pomocy wzajemnej, a nie instytucje robiące coś dla ludzi. Innymi sło- wy, nacisk kładzie się na rozwiązywanie problemów przez społeczno- ści lokalne przez pomoc wzajemną, z wyłączeniem powiązań zawiera- Modele polityki spotecznej 77 jących elementy władcze w stosunkach między świadczącymi pomoc a korzystającymi z niej. Strategia powyższa jest jeszcze dzisiaj bardziej ideą o charakterze utopijnym niż realizowaną w praktyce doktryną polityczną, ale w nie- których społecznościach lokalnych w Niemczech, Austrii, Danii czy Holandii próbuje sieją wcielić w życie. W literaturze przedmiotu model polityki społecznej, realizowany w byłych krajach tzw. realnego socjalizmu określa się najczęściej jako „państwowo-kolektywistyczny" lub „biurokratyczno-kolektywistycz- ny". Miał on wiele cech wspólnych zarówno z modelem instytucjonal- no-redystrybucyjnym, jak i — przede wszystkim — z modelem moty- wacyjnym. Z pierwszym łączyło go zarówno traktowanie państwa jako „gestora" niemal wszystkich świadczeń i usług socjalnych, jak i dąże- nie do swoiście rozumianej „powszechności" polityki społecznej, wyra- żającej się nie tyle w prawie każdego do otrzymania pomocy, ile w za- gwarantowaniu każdemu prawa do pracy. Podobieństwo z modelem drugim polegało na silnym uzależnieniu praw socjalnych od statusu da- nego obywatela na rynku pracy oraz na dominującej roli techniki ubez- pieczeniowej w konstrukcji systemu zabezpieczenia społecznego. Pojęcie „obywatelstwa socjalnego", zakładające równy dostęp wszy- stkich obywateli do praw socjalnych — tak charakterystyczne dla mo- delu instytucjonalnego —jest zasadniczo obce zarówno modelowi pań- stwowo-kolektywistycznemu, jak i motywacyjnemu. Mamy w nich dla odmiany do czynienia z wyraźnym podziałem obywateli na tych, którzy mogą wylegitymować się odpowiednim stażem pracy i pozostałych, którzy tego warunku nie spełniają, i którym przysługują jedynie świad- czenia o charakterze opiekuńczym. Podstawowa różnica pomiędzy polityką społeczną w krajach gospo- darki rynkowej i krajach realnego socjalizmu wydaje się wynikać z fak- tu, że w tych pierwszych, niezależnie od realizowanego w nich modelu, bezpieczeństwo socjalne i dobrobyt obywateli zapewniano przede wszystkim poprzez ingerencję w sferę konsumpcji, starając się jak naj- roniej ingerować w sferę produkcji. Natomiast w krajach socjalistycz- hń przyktadano ° wiele większą wagę do pierwotnej dystrybucji do- 'odu narodowego, jeszcze na szczeblu produkcji. Osiągano to przede tkim poprzez dążenie do utrzymania stanu pełnego zatrudnienia, soc i PraCy'placy stanowiła Podstawę systemu bezpieczeństwa rakte ° W kraJach reameg° socjalizmu. Częściowo „socjalny" cha- minir ^yna2rodzen upodabniał je nieco do świadczeń gwarantujących un>alny dochód w krajach kapitalistycznych. 78 Mirosław Księżopolski Drugim filarem systemu bezpieczeństwa socjalnego były wysokie subsydia państwowe do cen podstawowych towarów i usług oraz nie- mal powszechny dostęp do bezpłatnych lub niskopłatnych usług socjal- nych. Trzecim gwarantem bezpieczeństwa był stosunkowo dobrze rozbu- dowany system świadczeń socjalnych. Jego podstawową funkcją było gwarantowanie środków utrzymania na wypadek określonych, typo- wych zdarzeń losowych. Natomiast funkcje redystrybucyjne systemu świadczeń były mniej widoczne niż w krajach gospodarki rynkowej. Ze lu dystrybucji społecznej kształtuje się dostęp do dóbr i usług z uwz względu na dominującą rolę państwa w określaniu wysokości płac oraz dnieniem preferencji społecznych. W modelu integracji społecznej Modele polityki społecznej sumpcja społeczna (sfera spożycia podlegająca różnorodnym pref< cjom społecznym) oraz struktura społeczna (odzwierciedlająca stc ki społeczne, które mogą być kształtowne zgodnie z przyjętymi zas mi życia społecznego). W modelu interwencji społecznej polityka leczna koncentruje się na usuwaniu negatywnych zjawisk i rozładc waniu napięć społecznych. W modelu antycypacji dominują dział uprzedzające pojawienie się sytuacji negatywnych (głównie ubez czenia społeczne, świadczenia zaopatrzeniowe i opiekuńcze). W m< my do czynienia zarówno ze świadomym utrwalaniem i kierowan czynników integrujących, jak i eliminowaniem bądź neutralizowan czynników dezintegrujących wybrane społeczności. Wprawdzie powyższe modele mają przede wszystkim charakter I retyczny, autor jednak próbuje odnieść je do praktyki. Jego zdanii polityka społeczna realizowana w Polsce w latach 70. zbliżona była w związku z niskim przeciętnym poziomem wynagrodzeń i stosunkowo małymi rozpiętościami płacowymi, nie było konieczności znaczącego korygowania pierwotnego podziału dochodów przez świadczenia so- cjalne. Podobnie jak kraje socjalistyczne, kraje kapitalistyczne południowo- -wschodniej Azji pozostawały przez długi czas poza głównym nurtem zainteresowania porównawczej polityki społecznej. Specyfika polityki I modelu dystrybucji społecznej, w następnych latach zaczęła coraz \ prowadzonej w tych krajach uzasadnia stworzenie jeszcze jednego, do-1 raźniej nabierać cech modelu interwencji społecznej. Model ten jest t datkowego modelu, który zaproponowano nazwać konfucjańskim że charakterystyczny dla polityki społecznej w USA, niemiecka poli (Confucian welfare states). Jego cechy charakterystyczne to: konser-|ka społeczna opiera się na założeniach modelu antycypacji, model in watywny koropratywizm pozbawiony partycypacji pracowniczej (na gracji stanowił natomiast podstawę polityki społecznej w Szwecji, wzór Europy Zachodniej), lesseferyzm bez przykładania zbytniej uwa- gi do zasady poszanowania wolności indywidualnej, bezpieczeństwo socjalne opierające się nie tyle na programach rządowych, ile na rodzi- nie, zakładzie pracy, wspólnocie lokalnej, na sformalizowanych i nie- formalnych działaniach o charakterze wolontariatu. Ten ostatni rodzaj aktywności rzadko kiedy ma żywiołowy charakter, z reguły jest odgór- nie kształtowany, koordynowany, subsydiowany w zakresie o wiele szerszym niż przyjęło się to w Europie. Jedną z najpoważniejszych prób stworzenia teoretycznych modeli po- lityki społecznej stanowi wydane w 1994 roku opracowanie T. Szumli- cza: Modele polityki społecznej. Autor wyróżnia cztery modele tej po- lityki: interwencji społecznej, antycypacji społecznej, dystrybucji! społecznej i integracji społecznej. Zawierają one, jego zdaniem, wszy-l stkie istotne przesłanki i koncepcje prowadzenia polityki społecznej.! Każdy z tych modeli opiera się na podstawowej kategorii konstrukcyj-l nej. Są to kolejno: luka społeczna (rozumiana jako istniejący niedosta-l tek i niedostosowania społeczne, wymagające usunięcia), ryzyko spo'l łeczne (czyli zagrożenia powodujące niekorzystne sytuacje społeczne! i wymagające objęcia systemem zabezpieczenia społecznego), kon-j polityka społeczna Rozdział VI Julian Auleytner POLITYKA SPOŁECZNA W GOSPODARCE RYNKOWEJ — PRZYKŁAD NIEMIECKI Od wielu dziesięcioleci ścierają się poglądy co do roli i udzi; czynnika socjalnego w rozwoju gospodarczym. Wielu ekonomisti pierwotnie twierdziło, że wszelkie wydatki na konsumpcję społecs spowalniają rozwój gospodarczy. To przekonanie o zbędności ponoś: nia kosztów socjalnych w rozwoju gospodarczym z czasem słab w miarę jak rozwój ten przyczyniał się do zaburzeń społecznych. I wstanie kwestii społecznej w XIX wieku postawiło na porządku dzie nym pytanie o rolę państwa jako centralnego regulatora ładu ekoi micznego. W polityce społecznej ostatnich stu lat państwo pełni, zali ne od koniunktury politycznej i gospodarczej, różne role: — ustawodawcy i regulatora kwestii społecznej, — arbitra (w sporach kapitał — praca), — interwenta (przy zaburzeniach procesów gospodarczych). W gospodarce rynkowej państwo prawnie zabezpiecza warunki < inicjatywy gospodarczej. Jego celem było wyzwolenie przedsiębiorca sci w ramach ustroju opartego na własności prywatnej. Z czasem jedn państwo musiało odbudować mechanizmy czystej gry rynkowej sie< ubezpieczeń socjalnych. W ten sposób powstał po II wojnie światov model socjalnej gospodarki rynkowej (Niemcy), preferujący gwarc - Je minimum dla każdego obywatela. Trzeba jednak wyraźnie zróżnic ac modele socjalnego zaangażowania państwa w warunkach gosp Julian Auleytner darki rynkowej. Model anglosaski preferuje samozaradność jednostki (pomóż sobie sam), podczas gdy model niemiecki stawia na pomoc ku samopomocy. W krajach anglosaskich odpowiednikiem kategorii poli- tyka społeczna jest „public policy", pod którą kryją się tradycyjnie ograniczane działania prawno-ekonomiczne państwa w sferze kon- sumpcji społecznej. W bliższym nam sąsiedztwie — w Niemczech, podobnie jak w Polsce, pojęcia „polityka społeczna" i „polityka socjal- na" cyklicznie wywołują duże emocje polityczne w związku z różnymi wizjami rozwoju, prezentowanymi przez partie polityczne. Model niemiecki socjalnej gospodarki rynkowej wydaje się nam bliższy nie tylko dzięki sąsiedztwu. Opiera się on na akceptowanej przez Polaków indywidualnej samozaradności, aktywnie popieranej przez państwo. Po II wojnie światowej Niemcy poszły dwoma przeciwnymi droga- mi rozwoju gospodarczego. Model NRD powielał radzieckie schematy centralizacji decyzji związanych z rozwojem społeczno-gospodarczym, po 40 latach runął zostawiając po sobie między innymi kilkanaście milionów osób, kieru- jących prawie wszystkie roszczenia pod adresem państwa Przyszły model RFN opierał się od początku 1945 roku na decentra- lizacji decyzji gospodarczych, w związku z faktem, że w trzech strefach okupacyjnych (amerykańskiej, angielskiej i francuskiej) nie było fak- tycznie państwa niemieckiego. Zdecentralizowany model gospodarczy wiązał się z własnością prywatną, szanowaną przez ustawodawstwo „okupantów". Od początku własność prywatna, stanowiąca podstawę! gospodarki rynkowej, a także pracy i zatrudnienia, stała się tam podsta-1 wowym czynnikiem motywującym do działań i do przedsiębiorczości. Stała się także indywidualnym celem aktywności milionów Niemców. Psychologicznie jest zrozumiałe, że każdy chciał pomnażać i ulepszać to co posiadał. W ten sposób, jeszcze bez państwa, Niemcy pod rząda- mi „okupanta" stworzyli społeczno-ekonomiczny mechanizm rozwoju gospodarczego. Kiedy powstało państwo niemieckie (1949 r.) to jego zadaniem było przede wszystkim stworzenie warunków rozwoju. Ist- niał już bowiem zalążek tzw. „stanu średniego" — grupy społecznej, która mogła stopniowo napędzać rozwój gospodarczy. Stan średni — społeczna podstawa socjalnej gospodarki rynkowej — różnił się od kla- sy robotniczej. Klasa robotnicza była grupą roszczeniową wobec pań- stwa, była więc zawsze czynnikiem inflacjogennym. Stan średni decy- dował o sile gospodarczej państwa i był dla niego partnerem, a nie in- strumentem. Polityka spoteczna w gospodarce rynkowej... Te dwa przeciwstawne modele gospodarcze, oparte na dwóch nych siłach społecznych, miały swoje przełożenie w sferze polityki łecznej. NRD rozwiązywała problemy socjalne centralnie, dając i dając określone dobra. W RFN przeciętny obywatel musiał wszy kalkulować, ponieważ ponosił indywidualne ryzyko i odpowied ność za swoje działania. Państwo bowiem asekurowało tylko częś go działań, podczas gdy w NRD państwo w całości ubezpieczało r ka życiowe, zwalniając jednostkę z konieczności ponoszenia ryzyk Model RFN opierał się od początku na zasadzie subsydiarności mocniczości). Zasada ta, sformułowana przez niemieckiego je; O. von Nel-Breuninga i wpisana w 1931 roku w encyklikę Piusć Quadragesimo Anno, znalazła szerokie zastosowanie w europejs rozwiązaniach prawnych po II wojnie światowej. W Niemczech i się podstawą relacji państwo-obywatel. Zasada ta głosi koniecznośi terwencji państwa, gdy staje się to konieczne. Można ją również ; mułować inaczej: „Tyle społeczeństwa ile możliwe, tyle państw; konieczne". Zasada ta skutecznie sprzyjała tworzeniu się wspomni go stanu średniego. Model socjalnej gospodarki rynkowej opiera się także na innej łecznej zasadzie — „ucieczki i pościgu". Zasada ta oznacza stałą wnętrzną konkurencyjność stanu średniego, czyli małych firm, wal cych — zgodnie z prawem — o klienta i o rozszerzenie własnej p strzeni wolności. Zasada ta oznacza naturalną selekcję pozytywną, tworzy w świ; mości zbiorowej szacunek dla innowacji, pracowitości i skuteczn działania. Państwo w omawianym modelu odpowiedzialne jest za: — pełne zatrudnienie, — wzrost gospodarczy, — równowagę handlu zagranicznego, — stabilną walutę. Taka relacja pomiędzy obywatelem a państwem prowadzi do inr widzenia polityki społecznej. Przestaje być ona wyłączną domeną ] stwa. Wskutek decentralizacji uprawnień ciężar wielu rozstrzyg w sferze socjalnej przesuwa się w dół, na poziom lokalny, tam, g hierarchia potrzeb ustalana jest poprzez oddolną grę sił, a nie odgó Przez państwo. Zadaniem państwa staje się utrzymanie równowagi nucd interesem jednostki a zbiorowości. Zalecane lektury (dot. rozdziału V i VI): 1. Socjalna gospodarka rynkowa, Jak to robią Niemcy, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1992; tytuł mówi sam za siebie. 2. O nowy model polityki społecznej w Polsce, oprać, zbiór. Insty- tut Pracy i Spraw Socjalnych, Studia i materiały, 1/1993; wypowiedzi polskich polityków społecznych o możliwościach wykorzystania mode- li polityki społecznej w krajach gospodarki rynkowej do opracowania strategii polityki społecznej w Polsce w okresie transformacji. 3. T. Szumlicz, Modele polityki społecznej, SGH, „Monografie i Opracowania nr 376,1994; zasadniczo jedyne w języku polskim teore- tyczne opracowanie na temat tworzenia modeli w polityce społecznej. Pytania i zadania (dot. rozdziału V i VI): 1. Wymieńcie najważniejsze podobieństwa i różnice między po- szczególnymi modelami polityki społecznej. 2. Scharakteryzujcie najważniejsze cechy modelu realnego socjali- zmu; które z nich oceniacie negatywnie, a które — pozytywnie? 3. Jak sądzicie, czy polityki społeczne w różnych krajach będą upodabniać się do siebie w najbliższych kilkunastu czy kilkudziesięciu latach? 4. Który z modeli polityki społecznej wykształconych w krajach go- spodarki rynkowej mógłby stanowić wzór dla polityki społecznej w Polsce lat 90.? 5. Jaki jest zakres odpowiedzialności jednostki i państwa w różnycl modelach polityki społecznej? 6. Za co, Waszym zdaniem, powinien czuć się odpowiedzialny dorosły człowiek, który założył rodzinę? A za co winno czuć się od powiedzialne państwo i jak ta odpowiedzialność państwa powinna si< objawiać? Rozdział VII Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Anioł SKALE POLITYKI SPOŁECZNEJ — OD SKALI LOKALNEJ DO GLOBALNEJ Skale polityki społecznej rozpatrywać możemy w dwojakim ujęciu: Po pierwsze, jako politykę państwa uprawianą na różnych szczeblach władzy i administracji; a więc politykę społeczną: centralną, regional- ną i lokalną; Po drugie, jako politykę społeczną państwa wobec ogółu swych obywateli i jako politykę społeczną wspólnot wobec własnych człon- ków. Te wspólnoty to formalne i nieformalne zrzeszenia obywateli two- rzone dobrowolnie dla artykułowania potrzeb i wspólnego ich zaspoka- jania (związki zawodowe, związki pracodawców, stowarzyszenia, zrze- szenia, ruchy społeczne, grupy samopomocowe itp.). Mogą one mieć zasięg ogólnokrajowy i wyłącznie lokalny. O charakterze relacji między skalami polityki społecznej w pierw- szym z wyróżnionych układów — decyduje ostatecznie to, jak dzielą między siebie uprawnienia, tzn., jaki jest zakres autonomii szczebli niż- szych, lub inaczej — stopień centralizacji polityki społecznej państwa. Polityka społeczna państwa i polityka społeczna wspólnot — wyróż- uone w drugim ujęciu — mogą być wobec siebie komplementarne, substytucyjne, a nawet antagonistyczne. Zależy to od tego, czy istnieją echanizmy przekładania interesów grupowych na skalę ogólnospo- eczną, zapewniające w konsekwencji współudział różnych wspólnot ywatelskich w kreowaniu polityki społecznej państwa. Rzeczywiste relacje między polityką społeczną uprawianą w każdej Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej 87 skali, przesądzone są więc przez pryncypia ustrojowe danego państwa. Ustrój gospodarczy, system polityczny, uwarunkowania ideologiczne i kulturowe kształtują generalnie: rangę polityki społecznej uprawianej w każdej skali, charakter ewentualnych sprzeczności miedzy skalami i sposoby ich rozwiązywania (arbitralne decyzje centrum, negocjacje, rywalizacja, walka), a także kompetencje i odpowiedzialność podmio- tów swoistych dla każdej skali. Jednocześnie wylania się jeszcze jeden wymiar polityki społecznej — międzynarodowy. Jej podmiotami są zarówno grupy państw jak i ponadnarodowe i niepaństwowe ruchy społeczne. Skale polityki społecznej w ujęciu terytorialnym Niezależnie od tego, jaki jest rzeczywisty stopień scentralizowania polityki społecznej w danym państwie — nadrzędna pozycja centrum wobec skali regionalnej i lokalnej jest konsekwencją oczywistej roli te- goż centrum w kształtowaniu prawa, polityki kredytowej i podatkowej, w gospodarowaniu środkami budżetu, oraz w tworzeniu materialnych i organizacyjnych warunków dla działania szczebli niższych. Polityka społeczna w skali centralnej formułuje generalne cele, wartości i zasady dla polityki społecznej uprawianej także w niższej skali, zapewnia kontrolę legalności, celowości i skuteczności działa- nia podmiotów w skali regionalnej i lokalnej (zdarza się bowiem, że preferencje i cele formułowane w tej skali nie zawsze są zgodne z pra- wem bądź zasadami współżycia, a środki i metody działania — nie za- wsze są dobierane właściwie). Umożliwia także usuwanie przestrzen- nych dysporoporcji w zaspokajaniu potrzeb społecznych przez redystrybucję środków i tworzenie ponadlokalnej infrastruktury spo- łecznej . Ujawniające się w praktyce mankamenty polityki społecznej upra-^ wianej w skali centralnej to najczęściej: — marnotrawstwo wynikające z resortowego rozproszenia działaw na szczeblu centralnym; — niezbędne w tej skali sformalizowanie zasad, kryteriów, proce-] dur ze wszystkimi negatywnymi tego konsekwencjami dla teffli pa, elastyczności i kosztów działania; — tendencja do monopolizowania sądów wartościujących i wystd powania głównie z pozycji arbitra. Prawo tworzy z jednej strony elementy pozytywne, jak bezpieczeństwo i ure- gulowaną procedurę, z drugiej jednak strony, aby móc stworzyć przeciętne z poszczególnych wymiernych faktów, musi upraszczać i abstrahować od rze- czywistej sytuacji społecznej. H. P. Widmaier, O ładzie społecznym, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1995, s. 79 Wymienione wyżej mankamenty są tym groźniejsze, im większy jest stopień scentralizowania polityki społecznej państwa, wówczas bo- wiem kreatorzy i realizatorzy polityki społecznej w skali regionalnej i lokalnej przyjmują z reguły postawy biernego wyczekiwania na decy- zje centrum w każdej sprawie, unikają samodzielnych działań, nawet w sferze formalnie zagwarantowanej. W dziedzinie finansów zaś adre- satem wszelkich roszczeń staje się zwykle budżet centralny. W scentra- lizowanej polityce społecznej, w działaniach podmiotów regionalnych i lokalnych dominują więc tzw. zadania zlecone nad autonomicznymi. W konstytucji R.P z 1990 r. samorząd terytorialny uznany został za podstawową formę organizacji życia publicznego w gminie. Gmina ma osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (mienie komunalne), wykonuje zadania w imieniu własnym, a także zadania zlecone administracji rządowej. W ustawie o samorządzie terytorialnym z 1990 r. za najważniejsze zadania włane gminy uznano: zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców (art. 7, ust 1). Za decentralizacją uprawnień władczych i wykonawczych w sferze polityki społecznej przemawiają jeszcze inne argumenty. W mniejszej skali możliwe jest przede wszystkim lepsze rozpoznanie rzeczywistych potrzeb, ich środowiskowych uwarunkowań i zróżnicowań, a co za tym idzie — dobór najbardziej adekwatnych sposobów ich zaspokajania; ła- twiejsza integracja środków i przedsięwzięć podejmowanych przez ró- żne instytucje; optymalne wykorzystanie zasobów i środków. W małej skali możliwa jest też większa elastyczność i mniejsze sformalizowanie procedur, łatwiej więc uwzględnić różnorodność sytuacji społecznych i reagować na tempo zachodzących zmian. Skuteczniejsza może też być kontrola działań administracji i instytucji powołanych do realizacji okre- ślonych zadań. Autonomia podmiotów lokalnych (samorządów) umożli- wia artykulację aspiracji oraz dążeń indywidualnych i grupowych, sprzyja społecznej aktywności obywateli. Wspólne ustalanie celów wy- wołuje poczucie współodpowiedzialności, mobilizuje wokół procesu ich realizacji, poszerzając często potencjał wykonawczy (np. o prace wyko- nane w czynie społecznym lub dzięki dobrowolnym składkom). 88 Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Aniot Szczebel regionalny i lokalny może nie tylko pełnić rolę realizatora odgórnych decyzji centrum, ale także kreować własną wersję polityki społecznej. Kompetencjom samorządów w tym zakresie muszą odpo- wiadać gwarancje dla tworzenia i gospodarowania odpowiednimi środ- kami własnymi. Ważny jest także odpowiedni poziom merytorycznych kwalifikacji liderów i urzędników oraz wysoki poziom aktywności, a zwłaszcza integracji środowiska. W przeciwnym razie decyzje mogą być łatwo opanowane przez grupy niekompetentne bądź przez grupy o własnych egoistycznych celach — środki zaś — zmarnowane bądź przechwycone i wykorzystane przez jednych kosztem drugich. Polityka spofeczna w skali państwa i polityka społecz- na w skali dobrowolnych wspólnot obywateli Charakter relacji między polityką społeczną, uprawianą w skali państwa, a polityką dobrowolnych wspólnot, zależy od tego, czy istnieją, i jak są sprawne rozwiązania ustrojowe, umożliwiające wspólnotom wchodzenie w dyskurs (negocjowanie) ze sobą i ze strukturami państwa. Jeśli taki me- chanizm nie funkcjonuje, polityka społeczna podlega „upaństwowieniu" w tym sensie, że ogólne jej cele i wartości są w znacznym stopniu fasadą, za którą nie kryją się rzeczywiste, realne potrzeby i aspiracje obywateli. Dzieje się tak dlatego, że formułowanie interesu ogólnego odbywa się wówczas bądź przez sumowanie aspiracji grupowych (co prowadzić musi do ich uproszczenia), bądź przez arbitralne decyzje podmiotów centralnych (kierują się one przede wszystkim tym, co masowe lub tym, co pilne z punktu widzenia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa). Mankamen- tem upaństwowionej polityki społecznej jest także to, że w przypadku de- ficytu środków, państwo szybko wycofuje się ze swych zobowiązań. [...] gwałtowna dekapitalizacja obiektów, uszczuplanie usług, i rozszerzająca się ich komercjalizacja działa nader selektywnie, służy bogatszym, podczas gdy wzrastają potrzeby uboższych. W skali kraju, a również i regionów, występuje brak spójnego, strategicznego programu przekształceń systemu bezpieczeństwa socjalnego, prowadzącego od omnipotencji coraz mniej wydolnego aparatu państwowego, do swego rodzaju wspólnoty opiekuńczej, w której partycypują: państwo, gminy, organizacje społeczne, pracodawcy, oraz obywatele. A. Rajkiewicz, Nowy wymiar polityki społecznej* [w]: Pracownicy i ich organizacje wobec aktualnych zagrożeń i wyzwań spoleczno-gospodarczych, pod red. L. Gilejko, SGH, Warszawa 1993 r., s.95 Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej Z kolei aktywność wspólnot formalnych i nieformalnych — f wionych możliwości współtworzenia polityki społecznej w skal: stwa — koncentruje się siłą rzeczy wokół rywalizacji lub walki o c do wartości i środków. W efekcie uprzywilejowanie jednych od sie z reguły kosztem innych (przykładem mogą być nie zawsze za; przywileje branżowe). Równie niekorzystne konsekwencje upań wionej polityki społecznej ujawniają się w sferze indywidualnyc staw i jednostkowych strategii życiowych. Jednym z efektów upaństwowionej polityki społecznej jest podwójnoś ślenia i działania ludzi zmuszonych do współżycia z tym modelem: 2 biicznym uzewnętrznieniem lojalności i postawy biernego wyczekiwał świadczenia, obsługę i opiekę — kryją się różne „podskórne" zabiegi pensujące jałowość owego wyczekiwania. Energia ludzka koncentruje i przetwarzaniu luk i niesprawności systemu w prywatne i grupowe kon J. Supińska, Dylematy polityki społec UW, Warszawa 1991 r.,; Sprawnie funkcjonujące formalno-prawne mechanizmy uzgadni celów i wartości artykułowanych przez różne wspólnoty powodują tomiast „uspołecznianie" polityki społecznej. Polityka społec w skali państwa i polityka w skali wspólnot stają się wówczas we siebie komplementarne. Możliwe jest dzięki temu: — uzgadnianie celów i zasad polityki społecznej państwa dr wzajemnych ustępstw i kompromisów bez podporządkowyw* aspiracji indywidualnych i grupowych arbitralnie ustanowić mu „dobru ogólnemu"; — odejście od sformalizowanych sposobów masowego zaspok; nia ściśle określonych potrzeb, większa innowacyjność i < styczność działania; — realizowanie indywidualnych strategii życiowych, opartych własnej przezorności i odpowiedzialności oraz na solidarne grupowej (co zmniejsza skalę ciężarów opiekuńczych państw, Przykładem mechanizmu „uspołecznienia" polityki społecznej są zbioro układy pracy, które w państwach Unii Europejskiej kształtują stosunki p cy obejmując ok. 80% wszystkich zatrudnionych. Państwo jest w tym p cesie gwarantem praw fundamentalnych i norm minimalnych. społecznianie polityki społecznej nie może być jednak w żadnj wz!e ut°żsamiane z uwalnianiem państwa od jej uprawiania. Niezb 1116 funkcje państwa w tej sferze polegają bowiem na odpowi 3U dzialności za: tworzenie podstaw bezpieczeństwa socjalnego wszyst- kich obywateli; tworzenie formalno-prawnych ram dla instytucjonali- zacji konfliktów społecznych; kontrolę przestrzegania prawa i przeciwdziałanie „nadużyciom wolności". Chodzi o to,by większa za- pobiegliwość, większa skala i zdolność do samoorganizacji jednych grup nie ograniczała potrzeb innych, by nie przechwytywały one spo- łecznych zasobów,by nie odbywało się to kosztem zwłaszcza tych grup społecznych, które z różnych powodów pozbawione są reprezentacji. Trzeba odróżnić aktywność, z której wyrasta upodmiotowienie społeczeń- stwa od zaradności, zapobiegliwości egoistycznej, indywidualistycznej. I dlatego ogromnym nieporozumieniem jest plątanie obu tych sposobów działania i zachowań ludzkich. Niestety często rozumie się przez upodmio- towienie społeczeństwa zgodę na całkowicie swobodne realizowanie wszel- kich własnych interesów, swoich zamierzeń, swoich potrzeb. Witold Nieciuński — wypowiedź w zbiorze rozmów przeprowadzonych z przedstawicielami świata naukiJ E. Leś, Polityka społeczna w Polsce w okresie zmian ustrojowych, UW] Warszawa 1992 r. s. 55 Doświadczenia amerykańskich pracowników socjalnych dowodzą, że gru- py społeczne, których członkowie są wykształceni, względnie zamożni i zo- rientowani w systemie politycznym, przygotowani do rozmów z przedsta-| wicielami władz, są znacznie lepiej zorganizowane w walce o własne pra- wa. Te grupy społeczne mają też w dyspozycji niezbędne środki umożliwia- jące gromadzenie się i organizowanie. Nasze próby, by zachęcić do samo- organizacji zbiorowości najuboższe, o niskim poziomie wykształcenia, byj ły mniej udane. W przypadku tych grup dostęp do środków, jak fundusz^ czy lokum jest ograniczony, nie zawsze też wystarczająca jest ich orientaJ cja w systemie politycznym, poza tym muszą między sobą konkurował o środki. Ronald C. Federico — wypowiedź w zbiorze rozmd przeprowadzonych z przedstawicielami świata nauki... jl Międzynarodowy wymiar polityki społecznej Charakterystyczną cechą współczesnej polityki społecznej jest jej i nące umiędzynarodowienie. Wiele zadań z zakresu polityki społecz jest lub musi być dzisiaj realizowanych w skali szerszej niż jeden na) lub jedno państwo. Sytuacja ta wynika z dwóch przyczyn. Po pierwS ______Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej______9 coraz więcej problemów i zagrożeń społecznych, to kwestie uniwersał ne — powszechnie występujące, podobne bądź wspólne dla większość lub wszystkich narodów świata, bez względu na stopień rozwoju gospo darczego poszczególnych krajów. Tak więc, nawet wymiana informacj i doświadczeń w przezwyciężaniu owych problemów bywa pod wielo ma względami korzystna i pouczająca. Po drugie, wiele kwestii, kiedy wewnątrzpaństwowych, takich jak zacofanie, zły stan środowiska, za gadnienia ludnościowe czy sprawy wyżywienia, nabiera obecnie wy miaru regionalnego bądź globalnego w tym sensie, i ich skuteczne roz wiązanie jest w ogóle niemożliwe bez podjęcia wspólnych, skoordyno wanych działań, bez maksymalnie szerokiej współpracy międzynarodo wej. Okazją dla potwierdzenia tej tendencji był ostatnio Światowy Szczy Rozwoju Społecznego, który odbył się pod auspicjami Organizacji Na rodów Zjednoczonych w marcu 1995 roku w Kopenhadze. Konferencji ta była poświęcona przede wszystkim walce z ubóstwem, promocji pro dukty wnego zatrudnienia oraz integracji społecznej, a więc problemon występującym praktycznie we wszystkich krajach świata. Wśród nici rosnące ubóstwo i powodowana nim marginalizacja społeczna, a takż< przybierające na sile procesy migracyjne, uznane zostały za główni czynniki destabilizacji sytuacji wewnętrznej państw, jak i stosunków międzynarodowych. Przyjęte na zakończenie kopenhaskiego Szczyti — Deklaracja i Program Działania formułują konkretne rekomendacj< pod adresem zarówno państw, jak i całego systemu ONZ. Ogólnoświatowa współpraca w dziedzinie polityki społecznej przy biera różnorodne postaci: poczynając od wspólnej debaty nad najważ niejszymi kwestiami i dylematami rozwoju, poprzez naciski polityczne i regulacje prawa międzynarodowego, a i po odpowiednio zintegrowa ne lub wspólnie koordynowane przedsięwzięcia praktyczne. Pobudzają- ce rozwój tego współdziałania organizacje międzynarodowe, angażując sie w łagodzenie i rozwiązywanie światowych problemów społecznych spełniają co najmniej trojakiego rodzaju funkcje: Po pierwsze, wypracowują koncepcje i programy działania w zakre- le obszernej problematyki społecznej. Lansowanie przez te instytucje akich idei i rozwiązań, jak na przykład ochrona pracy i zwalczanie bez- obocia, zrównoważony i trwały rozwój społeczno-gospodarczy, ubez- Pieczenia społeczne, powszechna alfabetyzacja, planowanie rodziny rowrie traktowanie mężczyzn i kobiet, ochrona środowiska naturalnegc °^ek opieka nad dzieckiem, racjonalne kształtowanie osiedli ., ma istotne znaczenie programowe nie tylko dla działań sa- . °^ Barbara Rysz-Kowalczyk, Wtodzimierz Aniot mych tych organizacji, lecz także dla poszczególnych państw. Między- narodowe dyskusje wokół strategicznych celów polityki społecznej oraz najbardziej skutecznych sposobów ich osiągania stanowi w sumie niebłahy czynnik modyfikujący społeczną i polityczną świado- mość narodów, zwłaszcza ich elit przywódczych. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają zwoływane przez ONZ cy- klicznie, od początku lat 70. ogólnoświatowe konferencje poświęcone wybranym kwestiom społecznym. I tak na przykład w latach 1974 (Bu- kareszt), 1984 (Mexico City) i 1994 (Kair) odbyły się wielkie konferen- cje poświęcone problemom ludnościowym, a w latach 1975 (Mexico City), 1985 (Nairobi) i 1995 (Pekin) debatowano na temat sytuacji spo- łecznej i równouprawnienia kobiet. Po drugie, instytucje te spełniają ważną funkcję normotwórczą, któ- ra polega na stanowieniu międzynarodowych standardów politycznych i prawnych, w tym dotyczących problematyki społecznej. Wiele doku- mentów międzynarodowych reguluje tak elementarne prawa społeczne i ekonomiczne, jak na przykład prawo do pracy, do edukacji, do bez- płatnej opieki zdrowotnej, do ubezpieczeń społecznych itp. Jedne z nich mają charakter konwencji, inne zaś nie wiążących prawnie zaleceń lub deklaracji politycznych. Szczególnie istotną rolę w tej dziedzinie od- grywa Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP), która od chwili swojego utworzenia w 1919 roku przyjęła ponad 170 konwencji i ponad 180 zaleceń poświęconych różnorodnym zagadnieniom socjalnym. Znaczny dorobek w tej dziedzinie ma także ONZ, a spośród organizacji regionalnych — Rada Europy i Unia Europejska. Po trzecie wreszcie, instytucje międzynarodowe udzielają zaintereso- wanym państwom doraźnej lub służącej długofalowemu rozwojowi społecznemu rozmaitej pomocy technicznej. Pomoc ta jest realizowa- i na w wielu formach: począwszy od usług doradczych, promowania ba- j dań naukowych i wymiany informacji, poprzez pomoc w kształceniu odpowiednich kadr, aż po finansowe wsparcie dla konkretnych projek- tów socjalnych oraz bezpośrednie dostawy sprzętu, urządzeń i produk- tów (np. żywności, lekarstw). Dużą rolę w tym zakresie odgrywają organizacje pozarządowe, a także specjalistyczne agendy i fundusze in- stytucji międzyrządowych, jak na przykład UNICEF, UNDP i UNEP (w ONZ), Europejski Fundusz Socjalny (w Unii Europejskiej) czy też Fundusz Rozwoju Społecznego (w Radzie Europy). Ponieważ nie ma prostej analogii pomiędzy władzą państwową a wła- dzą organizacji międzynarodowych, polityka społeczna prowadzona przez te ostatnie instytucje różni się jednak zasadniczo od polityki spo- Skale polityki społecznej — od skali lokalnej do globalnej {ecznej uprawianej w granicach jakiegokolwiek państwa. Podstawov różnicą są tutaj odmienne możliwości egzekucyjne (wykonawcze Każda organizacja międzynarodowa jest w większym stopniu instn mentem działania suwerennych państw aniżeli w pełni samodzielną ii stytucja polityczną. Żadna z nich nie dysponuje takim potencjałei władczym, w jaki wyposażone są organizacje państwowe, a podejmc wane przez nie decyzje są realizowane przede wszystkim przez sam państwa członkowskie, a nie przez międzynarodowy aparat administra cyjny. Dotyczy to nawet tak daleko zintegrowanej wspólnoty, wyka żującej pewne cechy ponadnarodowej struktury, jaką jest Unia Europej ska. Tym bardziej ONZ nie może być uznana ani za rząd, ani za parla- ment światowy. W rezultacie instytucje te wywierają raczej pośredni aniżeli bezpośredni wpływ na sytuację i politykę społeczną w poszcze- gólnych krajach. W jeszcze większym stopniu dotyczy to międzynarodowych organi- zacji pozarządowych, które skupiają różnego rodzaju krajowe instytu- cje społeczne, jak na przykład związki zawodowe, stowarzyszenia hu- manitarne i edukacyjne, organizacje młodzieżowe i kobiece. Głównym celem ich działalności jest promowanie wymiany informacji i doświad- czeń w zakresie rozwiązywania konkretnych kwestii społecznych. Przy- kładem takiej organizacji może być Międzynarodowe Stowarzyszenie Zabezpieczenia Społecznego, grupujące od 1927 roku w skali całego świata instytucje ubezpieczeniowe i inne pokrewne służby publiczne. Polska w rosnącym stopniu uczestniczy w różnych formach współ- pracy międzynarodowej w dziedzinie polityki społecznej. Jest między innymi stroną blisko 80 konwencji MOP i prawie 40 konwencji Rady Europy, ratyfikowała Pakty Praw Człowieka ONZ, Konwencję ONZ o Statusie Uchodźców i wiele innych aktów o charakterze prawnomię- dzynarodowym. Szczególnym wyzwaniem dla naszego kraju jest per- spektywa członkostwa w Unii Europejskiej, która w ostatnich latach co- raz więcej uwagi poświęca koordynowaniu polityk społecznych państw członkowskich, w tym także harmonizowaniu odpowiednich standar- dów socjalnych. Polskiej adaptacji do europejskich norm i rozwiązań w tym zakresie służą między innymi programy pomocowe Unii, finan- sowane ze środków specjalnego funduszu PHARE. 94 Barbara Rysz-Kowalczyk, Włodzimierz Aniot Ważniejsze fundusze i instytucje międzynarodowe działające w sferze społecznej (angielskie skróty) ILO — Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP) ECOSOC — Rada Gospodarczo-Społeczna ONZ UNICEF — Fundusz ONZ Pomocy Dzieciom UNESCO — Organizacja ONZ ds. Oświaty, Nauki i Kultury WHO — Światowa Organizacja Zdrowia FAO — Organizacja ds. Wyżywienia i Rolnictwa UNHCR__Urząd Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców UNDP — Program Rozwoju ONZ UNRISD__Instytut Badawczy ONZ ds. Rozwoju Społecznego UNEP__Program ONZ ds. Ochrony Środowiska UNFPA__Fundusz ONZ dla Działalności Ludnościowej IOM__Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji PHARE__Polska i Węgry: Pomoc w Restrukturyzacji Gospodarek Podstawowe dokumenty międzynarodowe z zakresu polityki społecznej 1. Konwencja MOP nr 87 o wolności związkowej i ochronie praw związkowych (1948 r.) 2 Konwencja MOP nr 98 o prawie do organizowania się i rokowań zbiorowych (1949 r.) 3 Konwencja MOP nr 102 o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego (1952 r.) 4. Europejska Karta Społeczna Rady Europy (1961 r., zmieniona w 1996 r.) 5. Konwencja MOP nr 122 o polityce zatrudnienia (1964 r.) 6. Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kul- turalnych ONZ (1966 r.) 7 Karta Podstawowych Praw Społecznych Pracowników (zwana tez „Kartą Socjalną") Wspólnot Europejskich (1989 r.) 8. Konwencja Praw Dziecka ONZ (1989 r.) Pytania i zadania: 1. Jak sądzicie, czy obecnie polityka społeczna w Polsce jest za bar- dzo czy za mało scentralizowana? Podajcie przykłady uzasadniające Waszą odpowiedź. Zalecane lektury: speklywie, Wmzzm! 1993 89- e Pmw° P™? •» polskiej per- szawa 1995. Fundacja im. F. Eberta, War- Rozdziaf VIII Andrzej Piekara SAMORZĄD TERYTORIALNY JAKO PODMIOT POLITYKI SPOŁECZNEJ Decentralizacja i jej funkcje spofeczne Istotą decentralizacji administracji publicznej jest ustawowe prze- niesienie zadań i kompetencji decyzyjnych (potocznie: władzy) ze szcze- bla centralnego (wyższego) na rzecz administracyjnych struktur tereno- wych (lokalnych). Równocześnie w modelu administracji publicznej zdecentralizowanej nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w zakresie osobowym, ani też rzeczowym (służbowym). Zatem organa szczebli niższych, a najczęściej podstawowych, korzysta- ją prawem ustanowionej samodzielności i niezależności, podlegając je- dynie nadzorowi sprawowanemu w imieniu państwa przez organa ad- ministracji rządowej wyższych szczebli. W tym miejscu należy zauwa- żyć, że w zasadzie jedynym kryterium ingerencji nadzorczej jest zgod- ność z prawem działań organu nadzorowanego. Jednostka terytorialna działająca na zasadzie decentralizacji przez samorząd terytorialny posiada osobowość prawną i korzysta z prawnej (z zasady sądowej) ochrony swej samodzielności i podmiotowości. Przysługuje jej także prawo zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych, które jej zdaniem naruszają jej prawo do sa- morządu. W omawianym modelu administracji publicznej organa uchwało- 98 Andrzej Piekara II dawcze i kontrolne, a niekiedy także wykonawcze, są powoływane w wyborach powszechnych. W ten sposób model administracji zdecen- tralizowanej przez samorząd terytorialny sprzyja osiąganiu pewnych korzyści natury parakseologicznej wraz z wartościami właściwymi dla demokracji lokalnej. ' Dzięki zjawiskom decentralizacji, demokratyzacji i zbiorowego upodmiotowienia politycznego i gospodarczego mieszkańców, co mie- ści się w założeniach i w istocie samorządu terytorialnego, wytwarza się w świadomości społecznej przekonanie, że poszerzył się zakres wol- ności. Ludzie poinformowani, mający świadomość sensu i możliwości działania zarówno zbiorowego, jak i indywidualnego, w celu zaspoko- jenia swych potrzeb jednostkowych, zbiorowych i społecznych, stają się bardziej zaangażowani i sprawni w wymiarze indywidualnym, jak i społecznym. Miejsce, w którym ludzie tak mogą żyć, staje się im jeszcze bardziej bliskie, niżby to wynikało tylko z samego faktu urodzenia się tam lub zamieszkania. Dostrzegając w decentralizacji wiele zalet, należy równocześnie wskazać na niektóre — jej dotyczące — zagrożenia i deformacje, mo- gące wynikać, bądź to z uwarunkowań zewnętrznych, bądź wewnętrz- nych społeczności lokalnych. W związku z tym nasuwa się kilka uwag. Uwaga pierwsza: wolność jednostek i grup społecznych oraz nada- na im władza, gdy nie towarzyszą im prawne i społeczno-moralne me- chanizmy racjonalizujące i dyscyplinujące, przekształcają się w anar- chię, stają się społecznie destrukcyjne. Rozsądne i spójne prawo (odpo- wiadające warunkom i potrzebom społecznym), a nade wszystko — skuteczne prawo, jest czynnikiem regulującym, który musi działać z po- szanowaniem słusznie pojętej wolności i ograniczeniem nadużyć wol- ności. Uwaga druga: proces decentralizacji w administracji publicznej, którego nie wspiera w odpowiednim zakresie i czasie rozwój demokra- cji lokalnej, może spowodować, że przekazana w dół (np. do gmin) władza znajdzie się w rękach sił prymitywno-technokratycznych lub bezkarnej — nie podlegającej społecznej kontroli i odpowiedzialności — biurokracji (często słabej profesjonalnie). Stąd już tylko jeden krok do dominacji grup czarnych interesów — rozmaitych klik o kryminal- nych skłonnościach i celach. Rola wolnej, permanentnej, rzetelnej i wszechstronnej informacji oraz rola opinii publicznej wraz ze skutecznym, wspierającym je nadzorem aparatu państwowego mają decydujące znaczenie dla zapo- ________Samorząd terytorialny jako podmiot polityki społecznej_______9? biegania zjawiskom dysfunkcji i deprawacji władzy lokalnej. Wszystko to z kolei uzależnione jest od stopnia rozwoju lokalnej kultury politycz- nej, a zwłaszcza obywatelskiej świadomości społecznej i wrażliwości moralnej oraz postaw i zachowań politycznych ludzi mieszkających w danej jednostce terytorialnej. Właśnie o to głównie chodzi, aby ci ludzie chcieli, mogli i umieli praworządnie i skutecznie uczestniczyć w życiu społecznym, kulturalnym i politycznym swego miejsca zamieszkania. Trzeba jednak pamiętać, że nauki i doświadczenia zdobyte w szkole (choć bardzo ważne) nie wystarczą do tego, by doskonaliły się postawy i zachowania społeczne. Również nie wystarczą rozmaite formy i treści agitacyjno-propagandowe upowszechniane między innymi przez środki masowego przekazu. Otóż podstawowym sposobem podnoszenia i roz- wijania kultury politycznej jest używanie na co dzień instytucji demo- kracji lokalnej (w tym rozmaitych dobrowolnych organizacji obywatel- skich/pozarządowych), które powinny być atrakcyjne i łatwo dostępne dla przeciętnego obywatela. Na tle tego, co wyżej powiedziano, należy jeszcze zauważyć, że po- ważnym zagrożeniem dla rozwoju lokalnego i usprawnienia lokalnej administracji publicznej jest decentralizacja pozorna. Pozorność (nieautentyczność) decentralizacji polega zazwyczaj na tym, że: a) przekazuje się w dół (społecznościom terytorialnym i lokalnym) zadania bez odpowiednich uprawnień decyzyjnych, czyli bez kompe- tencji, bądź zadania przekazane są mało ważne, a kompetencje ograni- czone lub żadne. Wówczas — co jest oczywiste — aktywność społecz- na nie rozwija się, a samorządność terytorialna staje się zjawiskiem po- zornym; b) przekazuje się gminom zadania i kompetencje bez równoczesne- go zagwarantowania tym jednostkom niezbędnych środków finanso- wych, umożliwiających realizację zdecentralizowanych zadań. Ten nie- dostatek polega na tym, że ustawodawca nie stworzył we właściwym czasie odpowiednich przepisów prawnych, regulujących finansowe za- silanie gmin i funkcjonowanie komunalnej gospodarki finansowej. Gminy są wówczas, formalnie, w świetle prawa publicznego, samo- dzielne i samorządne, ale realnie i materialnie (finansowo) uzależnione °d rządu. W takiej sytuacji samorządność terytorialna zbliża się do fik- cji, a władze lokalne nie mogą stworzyć racjonalnej strategii rozwoju tkalnego; c) gmina otrzymała wprawdzie zadania o dużym znaczeniu dla za- spokajania społecznych i zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz otrzy- ma odpowiednie kompetencje, a także dysponuje odpowiednim bu- 100 Andrzej Piekara dżetem, ale nadzór wobec niej wykonywany przez organa administra- cji rządowej jest nadmiernie silny i tak rozbudowany, że liczne formy, zakresy i środki tego nadzoru ograniczają samodzielność organów gmi- ny w takim stopniu, że decentralizacja staje się iluzoryczna. Tego ro- dzaju sytuacja może również zaistnieć na skutek presji oddolnej sił spo- łecznych, które nie licząc się z różnymi uwarunkowaniami istniejącymi w terenie wymuszają decentralizację „na wyrost", według kuszącego, lecz zwodniczego hasła — „cała władza dla samorządu terytorialnego". Przekroczenie racjonalnych granic decentralizacji i oddanie samorządo- wi terytorialnemu, przedwcześnie, kompetencji i zadań, które przekra- czają jego możliwości — i z natury rzeczy w danych warunkach nie kwalifikują się do „usamorządowienia" — doprowadza do różnych dys- funkcji samorządu terytorialnego i w końcu do recentralizacji i „urzą- dowienia" administracji lokalnej. Uwaga trzecia: dotyczy rozumienia korzyści i interesu publiczne- go. Często słyszy się na ten temat różne poglądy w zależności od filo- zoficznej i ideologicznej opcji osoby je wyrażającej. I tak zwolennicy poglądu, ze gmina jest wartością — zgodnie z prawem natury — moral- nie nadrzędną i pierwotną w stosunku do państwa uważają, że siła pań- stwa zasadza się i wywodzi z siły gmin i to, co jest korzystne dla gmi- ny, jest tym samym dobre dla państwa. Przeciwnicy powyższego poglądu głoszą nadrzędność interesu pań- stwa jako organizacji globalnej, organizacji „większości", która ma „na- turalne" prawo narzucić swą wolę „mniejszości" i interes owej „więk- szości", jako interes „publiczny" stawiać ponad interesem „mniejszo- ści". Nie wchodząc głębiej w bardzo złożoną problematykę filozoficzną tego zagadnienia, można stwierdzić (doświadczenia historyczne do tego upoważniają), że każda przesada w tym przedmiocie, zaślepiona dogma- tycznym myśleniem, prowadzi na polityczne manowce. Wyolbrzymie- nie interesu i roli gminy, w swej skrajnej postaci może w efekcie przynieść szkodliwy, egoistyczny partykularyzm lokalny, nie- bezpieczną dezintegrację całej wspólnoty społeczeństwa obywatelskie- go, a także — osłabienie funkcji harmonizującej i koordynującej rozwój i funkcjonowanie całości państwa. Natomiast skrajność myślenia w przeciwnym kierunku (bardziej i dotkliwiej znana w niedawnej prze- szłości), wyolbrzymiająca rolę państwa, co w praktyce oznaczało domi-1 nację centralnego aparatu państwowego, prowadzi najpierw do przero- stów centralizmu i biurokratyzmu w administracji publicznej oraz osła- bienia kreatywności wspólnot terytorialnych (lokalnych), a następnie do | państwa totalnego, charakteryzującego się niedemokratycznym i niera- Samorząd terytorialny jako podmiot polityki społecznej 101 cjonalnym — właśnie totalitarnym — sposobem rządzenia, powodują- cym stagnację i rozkład państwa. Jedną z podstawowych cech systemu totalitarnego jest traktowanie, w każdej sytuacji, człowieka jako środka do realizacji interesu ogólnopaństwowego. Stanowiska popierające taki stan rzeczy wyrażają się najczęściej w poglądzie, głoszącym „natural- ną" wyższość interesów i racji aparatu państwowego (w domyśle — rządowego, a w rzeczywistości — biurokracji) nad interesem i racjami poszczególnych ludzi, a także — społeczności lokalnych. Interes społeczności lokalnej jest częstokroć inny w stosunku do in- teresu ogólnospołecznego i najczęściej ma inne znaczenie z punktu wi- dzenia ogólnopaństwowego, ale nie może to oznaczać, że z reguły inte- res społeczności lokalnej jest mniej ważny. Z punktu widzenia humani- stycznej, uniwersalnej etyki społecznej, prawnie i moralnie uprawnione interesy lokalne powinny korzystać z takiej samej ochrony jak interesy ponadlokalne czy nawet globalne. W przeciwnym razie można by błę- dnie twierdzić, że społeczność lokalna powinna uznać „wyższe racje państwowe" i w imię tych racji — być zmuszona na przykład do życia w zdegradowanym ekologicznie środowisku, do oddychania skażonym powietrzem, picia skażonej wody i zbierania plonów ze skażonej gleby, w celu dokonania „oszczędności" dla skarbu państwa, które uzyskano dzięki ograniczeniu lub zaniechaniu budowy odpowiednich urządzeń zabezpieczających, w tym — filtracyjnych i oczyszczających. Na grun- cie humanistycznej etyki niedopuszczalne jest założenie, że społecz- ność gminy, miasta, lub całego regionu, zawsze, także w warunkach po- koju, musi zrezygnować ze swych żywotnych potrzeb, praw i intere- sów, jeśli wymaga tego interes ogólnospołeczny. Ograniczenie lub upo- śledzenie, w stosunku do innych terenów, jakości życia danej społecz- ności lokalnej albo wręcz zdegradowanie ekologiczne, ekonomiczne lub techniczne warunków życia tej społeczności, tylko dlatego, że wy- maga tego interes gospodarczy państwa jest niedopuszczalne z każde- go, humanistycznego punktu widzenia, dla którego dobro i godne życie człowieka są wartościami najwyższymi i podstawowymi. Natomiast humanitarne podporządkowanie interesów społeczności lokalnych inte- resowi ogólnopaństwowemu — powodujące konieczność pewnych wy- rzeczeń — jeśli jest to już rzeczywiście i wyjątkowo niezbędne — w żadnym wypadku nie moży być decydowane w gabinetach aparatu urzędniczego; nie biurokracja bowiem powinna o takich sprawach de- cydować, a jedynie — na podstawie rzetelnych i obiektywnych eksper- tyz — właściwe organa przedstawicielskie (ewentualnie referendum), a w sprawach konfliktowych — organa typu sądowego. W konflikcie 102 Andrzej Piekara sądowym dany samorząd terytorialny, na przykład gmina, będąca insty- tucją publiczną, upodmiotowioną cywilno- i administracyjnoprawnie powinna być równorzędną prawnie stroną postępowania sądowego w stosunku do państwowej jednostki organizacyjnej lub gospodarczej, bądź wobec administracji państwowej. Doświadczenia życia społecznego dowodzą, że w konflikcie pomię- dzy tym co jednostkowe, lokalne, a ogólne, państwowe trzeba docho- dzić do twórczego kompromisu. Trzeba szukać przysłowiowego złote- go środka. Jego znalezienie zależy w dużym stopniu od mądrości i po- litycznej dojrzałości elit politycznych, kultury politycznej społeczeń- stwa obywatelskiego i — oczywiście — od dobrego, skutecznego pra- wa i dobrej jakości administracji publicznej (zarówno — administracji rządowej, jak i samorządowej). W tym miejscu należy wspomnieć, że trafne, rozsądne i moralne rozwiązanie powyższego dylematu zależy także od stopnia wiedzy humanistycznej (przede wszystkim w zakresie filozofii, teorii prawa, socjologii, psychologii, historii, ekonomii, teorii organizacji), jaki posiadają twórcy i funkcjonariusze systemu politycz- nego, zwłaszcza — systemu administracji publicznej i wymiaru spra- wiedliwości. W tej materii ogromne znaczenie ma to, jaki system war- tości przyjmą i realizują owi twórcy i funkcjonariusze oraz — jaką hie- rarchię interesów zastosują oni w swym działaniu. Samorząd terytorialny, aspekt prawny i społeczny Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym okre- ślając w art. 1 mieszkańców gminy jako wspólnotę samorządową i stwierdzając, w art. 2, że owa wspólnota na swym terytorium wykonu- je samodzielnie, jako gmina — osoba prawna, zadania publiczne, stwo- rzyła niezbędne warunki prawno-ustrojowe ku temu, by mieszkańcy odnośnej jednostki terytorialnej stali się z mocy ustawy zbiorowym podmiotem prawa. Prawa — zarówno publicznego, jak i cywilnego. Ta dwoista prawnie podmiotowość gminy wynika jednoznacznie z treści powołanego art. 2 oraz z brzmienia art. 6 tejże ustawy, który stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne oznaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. O sprawach tych, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, roz- strzyga gmina. W ten sposób, obok upodmiotowienia prawnego, zaist- niały sprzyjające warunki dla powstawania lub wzmacniania, już doko- nujących się procesów, subiektywnego upodmiotowienia, które wystę- pują w sferze psychospołecznej życia mieszkańców. Samorząd teryto- rialny, jako korporacja publiczno-prawna i „wspólnota samorządowa", powinien wywoływać i wspierać cechy i wartości mieszczące się w po- jęciu „wspólnota samorządowa", którego rodowód doktrynalny jest bar- dziej socjologiczny niż prawny. Należy tu zauważyć, że zbiorowość ludzką liczącą na przykład 100 czy 500 tys., a nawet milion mieszkań- ców, można w zasadzie w sposób prosty uczynić, za pomocą aktu nor- matywnego, korporacją publiczno-prawną, wyposażoną w osobowość prawną i nazwać samorządem terytorialnym; natomiast zupełnie ina- czej sprawa wygląda, gdy tę zbiorowość chciano by, aktem prawnym, przekształcić we wspólnotę samorządową jako realne zjawisko społecz- ne i odpowiedni system stosunków społecznych. Wówczas złudne nadzieje szybkiego osiągnięcia celu, choć podyktowane szlachetnymi intencjami, są wyrazem subiektywno-idealistycznego ujmowania pro- blemów społeczno-politycznych, co obiektywnie może prowadzić, nie zawsze w złej wierze, do mistyfikacji zjawisk społecznych. Wola ustawodawcy polskiego wyrażona w ustawie samorządowej z dnia 8 marca 1990 roku stworzyła instytucję prawno-publiczną, zwa- ną samorządem terytorialnym, nie tworząc równocześnie, we wszyst- kich gminach (byłoby to niemożliwe) zjawiska społecznego w postaci wspólnot samorządowych, których autentyzm i realność byłaby treścią społeczną samorządu terytorialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 1 ustawy samorządowej tworzy ustrojową instytucję samorządu teryto- rialnego w ramach i w postaci gminy, wyrażając równocześnie intencję, aby gmina — w sensie socjologicznym — stawała się wspólnotą samo- rządową i była traktowana jako wspólnota. Jeśli tak, to prawo oraz praktyka administracyjna i polityczna pań- stwowego centrum powinny stwarzać gminom i ich jednostkom pomoc- niczym odpowiednie warunki. Prawo, zwłaszcza, powinno tam tworzyć i wspierać demokratyczne zasady i racjonalne struktury, które sprzyja- łyby społecznej integracji, wzmacnianiu podmiotowości i aktywności społecznej wraz z samoorganizacją. Dopiero w wyniku tego można spodziewać się powszechnego zaistnienia, socjologicznie realnej i au- tentycznej wspólnoty samorządowej mieszkańców, zakładając, że ist- nieje jakieś niezbędne ąuantum kultury politycznej i aktywności oby- watelskiej. Dlatego zarówno ze względów naukowych, jak i wymogów praktyki należy wszechstronnie spojrzeć na tzw. jednostki pomocnicze, dostrzegając w nich punkt wyjścia i punkt oparcia dla rozwoju samo- sądu terytorialnego jako realnego zjawiska społecznego. 104 Andrzej Piekara Ustawa samorządowa z dnia 8 marca 1990 roku oczekiwania w po- wyższym zakresie realizuje w sposób niewystarczający. Wprawdzie w art. 4 ust. 2 wspomina o więzi społecznej jako zjawisku w gminie po- żądanym, lecz równocześnie w art. 5 ust. 1 tworzenie tzw. jednostek pomocniczych, czyli sołectw, dzielnic miejskich i osiedli pozostawia uznaniu rady gminy. A więc to, co z punktu widzenia rozwoju społecz- nego i socjologii jest warunkiem koniecznym oraz punktem wyjścia i podstawą dla zaistnienia rzeczywistego samorządu terytorialnego, ustawodawca potraktował jako przedmiot fakultatywnej decyzji rady gminy. Należało natomiast ustanowić wobec gmin ustawowy obowią- zek tworzenie na ich terenie wewnętrznych jednostek samorządu tery- torialnego — sołectw, dzielnic, osiedli — których liczbę i obszar okre- ślałaby, samodzielnie w swym statucie, gmina. W wyjątkowych sytua- cjach, gdyby okazało się, że podział gminy na wewnętrzne jednostki sa- morządu terytorialnego jest racjonalnie nieuzasadniony, gmina, po przeprowadzeniu konsultacji społecznej i za zgodą sejmiku samorządo- wego mogłaby jednostek tych nie tworzyć. Trzeba zauważyć, że jest to materia ustrojowa o podstawowym zna- czeniu, którą ustawodawca ma polityczny obowiązek się zająć, i to na tyle konkretnie i szczegółowo, aby społecznościom lokalnym w sołec- twie, dzielnicy, osiedlu — najbardziej predysponowanym do rzeczywi- stego uprawiania samorządu — dać wystarczająco mocną podstawę prawną istnienia i działania w charakterze „wspólnot samorządowych". Tego rodzaju podstawa staje się równocześnie okolicznością zachęcają- cą do aktywnej samorządności terytorialnej i ułatwiającą jej wykony- wanie w szerszej skali, właśnie — gminnej. Obawie, że jednolity szablon ustawowy mógłby okazać się w prak- tyce, dla wielu społeczności lokalnych, zbyt sztywny i nie dość uwzglę- dniający ich społeczną specyfikę, można przeciwstawić argument, że ustawodawca, dając tym społecznościom prawo do samorządu teryto- rialnego i nadając w tym zakresie odpowiednie ramy instytucjonalne, mógłby w ustawie uwzględnić różne cechy tych społeczności, wynika- jące z ich charakteru społeczno-gospodarczego i położenia środowisko- wego (wieś, miasto, wielkie miasto). Wówczas ustawa zawierałaby róż- ne — odpowiednie dla danego typu społeczności lokalnej (.jednostki pomocniczej") — regulacje prawno-ustrojowe. Byłyby to regulacje podstawowe i nienadmiemie szczegółowe. W odniesieniu zaś do regu- lacji szczegółowych, ustawa powinna przyznać odpowiednie kompe- tencje radzie gminy, a także organowi stanowiącemu Jednostki pomoc- nicze". _______Samorząd terytorialny jako podmiot polityki społecznej______105 Obowiązujące aktualnie w omawianym przedmiocie przepisy usta- wy o samorządzie terytorialnym rozminęły się z obiektywnymi potrze- bami i aspiracjami wielu środowisk społecznych, a w tym przede wszy- stkim wiejskich. Większość bowiem społeczności wiejskich (sołeckich) wykazywała — i wykazuje nadal — wystarczający stopień rozwoju i upodmiotowienia społecznego, a nawet faktycznego upodmiotowienia majątkowego, w związku z czym można było i należało stworzyć dla nich w ustawie lepsze podstawy dla prawno-administracyjnej i prawno- majątkowej podmiotowości. Nie ulega wątpliwości, że adekwatna regu- lacja ustawowa pozycji prawnej i ustroju sołectwa jest niezwykle waż- nym czynnikiem rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych wsi. Samorząd terytorialny ma swój autentyczny i kreatywny sens oraz jest możliwy i potrzebny przede wszystkim tam, gdzie istnieją lub mo- gą w sposób naturalny zaistnieć, twórcze więzi społeczne (sąsiedzkie i inne), gdzie społeczności lokalne — odpowiednio zintegrowane wo- kół swych potrzeb zbiorowych i społecznych — potrafią artykułować i reprezentować swoje interesy, kreując lokalne autorytety, lokalnych przywódców i lokalne instytucje. Czy zatem, gdy jeszcze niedokończony jest proces tworzenia się sa- morządu terytorialnego w gminach, należy — w intencji „dalszego usprawniania" administracji oraz „dalszego rozwoju" demokracji i sa- morządności lokalnej — pospiesznie instalować odgórnie, według uni- wersalnego schematu, powiatowy samorząd terytorialny? Odpowiedź na powyższe pytanie powinna być uzależniona od tego, jaki termin roz- wiązania problemu zostałby wzięty pod uwagę i jaka forma prawno- ustrojowa miałaby być zastosowana. Ponadgminny samorząd terytorialny W bliższej perspektywie, tj. do 1998 roku działania reformatorskie, odnoszące się do lokalnej administracji publicznej i zmierzające do wzmocnienia samorządu terytorialnego, w tym rozwoju demokracji lo- kalnej, powinny być skierowane przede wszystkim na: ?— umocnienie pozycji prawnej, autentyzację i kreatywność społecz- ną społeczności lokalnych, tzw., jednostek pomocniczych, które trafniej tyioby nazywać wewnętrznymi jednostkami samorządu terytorialnego; i umocnienie kompetencyjne, finansowe i kadrowo-profesjonalne sa- morządu terytorialnego w gminie; 106 Andrzej Piekara — umocnienie pozycji prawnej, autentyzację i kreatywność spo- łeczną społeczności lokalnych, tzw. jednostek pomocniczych, które trafniej byłoby nazywać wewnętrznymi jednostkami samo- rządu terytorialnego; — umocnienie kompetencyjne, finansowe i kadrowo-profesjonalne samorządu terytorialnego w gminie; — umocnienie pozycji prawnej i wzbogacenie kompetencji sejmiku samorządowego; — animowanie i programowanie powstawania związków między- gminnych; — umocnienie pozycji prawnej i wzbogacenie kompetencji dużych miast (ewentualnie w statusie powiatów grodzkich). Sądzić należy, że w ciągu najbliższych kilku lat stać nas będzie na realne i skuteczne doskonalenie samorządu terytorialnego przede wszy- stkim na dwu — i to najbardziej potrzebujących i najbardziej do tego społecznie kwalifikowanych — poziomach: w „jednostce pomocni- czej" i w gminie. Gmina, rzeczywiście, powinna być władna decydować o wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu i zakresie lokalnym, związanych z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych i społecznych mieszkańców oraz z organizacją życia społecznego. Wyłączenia pewnych spraw i kompe- tencji na rzecz innych podmiotów powinny następować tylko na mocy ustawy. Niezaspokojone potrzeby kadrowe, oświatowe, techniczno-cy- wilizacyjne i materialne gminnej administracji komunalnej są obecnie tak duże, że cały wysiłek reformatorski powinien być skierowany głów- nie na gminę i Jednostki pomocnicze". Niezależnie od tego zasługują na życzliwą uwagę działania reforma- torskie, zmierzające do wzmocnienia pozycji i poszerzenia zakresu za- dań i kompetencji dużych miast. W tym właśnie kierunku zmierzał tzw. program pilotażowy reformy administracji publicznej, obejmujący po- czątkowo 46 miast (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektó- rym gminom o statusie miasta). Obecnie ustawa z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast (...). Zbyt pospieszne przystąpienie do zmian w terytorialnym podziale państwa, którego kondycja finansowa jest wybitnie zła oraz związane z tym reformowanie struktur administracji terenowej i ewentualne przywrócenie powiatów na statusie samorządu terytorialnego, bez uprzedniego zreformowania i zdecentralizowania szczebla centralnego i szczebla wojewódzkiego, byłoby kolejnym przejawem kosztownego „reformowania", pozbawionego wszechstronnego rozeznania aktual- nych uwarunkowań i rzetelnej prognozy skutków korzystnych i nieko- rzystnych. Zauważyć tu należy, że „powiatyzacja" bez wcześniej prze- prowadzonej reformy podziału terytorialnego na poziomie wojewódz- kim i odpowiedniej reformy administracji publicznej na tym poziomie byłaby szkodliwym nonsensem. We wspomnianej bliższej perspektywie, czyli do roku 1998, wzmac- niające zabiegi powinny objąć nie tylko poziom gminy i Jednostek po- mocniczych", lecz także pozycję i kompetencje sejmików samorządo- wych. Ustrój, zadania i kompetencje sejmiku samorządowego określa roz. 8, w tym art. 77 Ustawy z 8 marca 1990 roku. Wydaje się, że odno- śne przepisy powinny w sposób pełniejszy i bardziej jednoznaczny określić pozycję i kompetencje tej instytucji. Sejmik samorządowy, ja- ko instytucja mająca spełniać doniosłą rolę w samoorganizacji Polski lokalnej oraz rozwoju samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, powinien mieć wyraźnie i konkretnie określone w ustawie ustrojowej kompetencje do sprawowania kontroli społecznej nad rządową admini- stracją w województwie. Jeśli bowiem wspomniany art. 77 w ust. 1 pkt 7 przyznaje sejmikowi prawo oceniania działalności tej administracji, to w logicznej konsekwencji powinien wyraźnie upoważnić go do wyko- nywania kontroli społecznej nad nią. W konkluzji należy stwierdzić, że w bliższej perspektywie nie ma od- powiednich warunków ani też pilnej potrzeby tworzenia samorządowych powiatów ziemskich. Dotychczasowe struktury ponadgminne (sejmik sa- morządowy), ustawowo dowartościowane oraz umacniane sprzyjającą państwową polityką finansową mogą wraz ze strukturami międzygmin- nymi, integrującymi (np. związki i porozumienia komunalne, art. 64 i n. ustawy o samorządzie terytorialnym) zupełnie dobrze realizować zadania wykraczające poza możliwości i granice jednej gminy, a także — ideę zbiorowej zaradności, demokracji i samorządności terytorialnej. Warto także rozważyć, czy idei demokracji, wraz z postulatem sprawnej administracji publicznej, nie można by realizować na szczeblu wojewódzkim — w ramach administracyjnych struktur rządowych pod- danych wzmocnionym, demokratycznym mechanizmom społecznej in- spiracji i kontroli ze strony posiadających silniejszą, niż dotąd, pozycję, struktur przedstawicielsko-samorządowych (np. sejmik samorządowy). Inaczej natomiast można podchodzić do reformowania ustroju wielkich miast (wielkich aglomeracji), dla nich bowiem status powiatu samorzą- dowego jest nie tylko możliwy, lecz nawet — pożądany. 108 Andrzej Piekara Pytania i zadania: 1. Ułóżcie listę kwestii społecznych, dających się we znaki mie- szkańcom waszej gminy. Zastanówcie się, które z nich można by roz- wiązać — choćby złagodzić — w skali lokalnej, a które prawie w cało- ści wynikają z polityki władz centralnych. 2. Jakie podmioty w waszej gminie mają więcej sukcesów w rozwią- zywaniu problemów polityki społecznej — Urząd Gminy, Kościół, organizacje pozarządowe, czy jeszcze ktoś inny? 3. Co musiałoby się zmienić w Waszym otoczeniu, żeby więcej osób chciało podejmować inicjatywy ważne dla polityki społecznej? Zalecane lektury: Wszechstronny obraz rodzącej się samorządności lokalnej w Polsce lat 90. daje publikacja: Funkcja samorządu terytorialnego a lokalna jakość życia., red. A. Piekara, Warszawa 1995. Aktualne problemy i aktywność władz lokalnych można śledzić czytając czasopisma: „Wspólnota" i „Samorząd Terytorialny". Bogaty materiał ilustrujący aktywność amerykańskich władz lokal- nych można znaleźć w książce: D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczo- ści przenika i przekształca administrację publiczną, Media Rodzina of Poznań 1944. CZĘŚĆ II WSPÓŁCZESNE KWESTIE SPOŁECZNE Rozdział IX Jan Danecki KWESTIE SPOŁECZNE — ISTOTA, ŹRÓDŁA, ZARYS DIAGNOZY Istota kwestii spofecznych Wśród różnego rodzaju przeszkód doświadczanych w dążeniu do po- myślnego i godnego życia, przedmiotem szczególnej uwagi polityki społecznej są te, które blokują możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb zbiorowości ludzkich. Blokady takie określa się mianem kwe- stii społecznych. W języku potocznym słowo „kwestia" znaczy tyle co „problem" (sprawa, zagadnienie do rozwiązania, coś trudnego, z czym należy się uporać). W nauce o polityce społecznej jednakże terminem „problemy społeczne" oznacza się wszelkiego rodzaju dolegliwości, zakłócenia, niedogodności występujące w życiu zbiorowym, natomiast określeniem „kwestia społeczna" określa się te, które: a) odznaczają się szczególną dotkliwością dla potencjału osobowego społeczeństwa, b) są następ- stwem niedostosowania sposobu, w jaki funkcjonuje społeczeństwo do podstawowych potrzeb indywidualnych i zbiorowych c) nie są możliwe do rozwiązania siłami pojedynczych grup ludzkich. Kwestie społeczne charakteryzują się więc: występowaniem na masową skalę skrajnie trudnych sytuacji w życiu jednostek i rodzin; utrwalającym S1C upośledzeniem poszczególnych środowisk i kategorii ludności; piętrzą- cymi się konfliktami zakłócającymi funkcjonowanie społeczeństwa. 112 Jan Danecki U podłoża kwestii społecznych, ich powstawania i trwania leżą spo- soby regulowania życia zbiorowego, które godzą w możliwość zaspo- kajania podstawowych potrzeb znacznej części społeczeństwa. Tak charakter, jak zasięg i nasilenie tych kwestii wynikają przede wszyst- kim z układu stosunków między różnymi grupami ludności, ze sposobu gospodarowania i podziału wytworzonych dóbr, z hierarchii wartości i interesów, ukierunkowujących życie publiczne. Tym właśnie różnią się kwestie społeczne od dramatów stanowiących następstwo wypad- ków losowych oraz klęsk spowodowanych przez siły przyrody. Co nie znaczy, rzecz oczywista, aby rozmiar tragedii ludzkich, które niosą ze sobą klęski żywiołowe, nie zależał od tego, czy panujące stosunki spo- łeczne sprzyjają czy też przeciwdziałają łagodzeniu ich konsekwencji. Słowem, źródła kwestii społecznych tkwią nie na zewnątrz, lecz we- wnątrz społeczeństwa: w mechanizmach życia zbiorowego, które gene- rują deprywację i poniżenie szerokich rzesz ludzkich. Kwestie społeczne zatem to nie fatum wiszące nad całym gatunkiem ludzkim. Mogą być one —jak każdy problem społeczny — ogranicza- ne i rozwiązywane. Lecz — z racji ich skali i złożoności — nie jest to możliwe bez współdziałania i mobilizacji wysiłków we wszystkich ska- lach współżycia: od jednostek i rodzin, poprzez środowiska lokalne i zawodowe, po skalę ogólnopaństwową i, w coraz większym stopniu, również międzynarodową. Sposoby interpretacji Termin „kwestia społeczna" używany jest w węższym i szerszym znaczeniu. 1. W węższym — oznacza konkretny problem o szczególnie wyso- kim stopniu dotkliwości dla życia i współdziałania członków danej spo- łeczności. W nauce o polityce społecznej stosuje się dwa kryteria, we- dle których identyfikuje się i klasyfikuje konkretne kwestie społeczne. Z jednej strony stawia się pytanie: zaspokajanie jakich potrzeb jest blokowane? Z tego punktu widzenia wyróżnia się na przykład kwestię ubóstwa, bezrobocia, mieszkaniową, niepewności socjalnej i braku bez- pieczeństwa osobistego, zdrowia, oświaty, załamania solidarności spo- łecznej, marginalizacji społecznej, degradacji środowiska naturalnego, braku podmiotowości obywatelskiej. Z drugiej strony, stawia się pytanie: zaspokajanie czyich potrzeb jest Kwestie spofeczne — istota, źródła, zarys diagnozy 113 blokowane? Jakie grupy ludności są upośledzone równocześnie pod wieloma względami? Z tego punktu widzenia wyróżnia się na przykład kwestię robotniczą, chłopską, kwestię wychodźstwa, mniejszości naro- dowych, dyskryminację kobiet, osób w podeszłym wieku, kalekich czy niepełnosprawnych. Polaryzacja sytuacji życiowej grup społecznie upośledzonych oraz grup wysoce uprzywilejowanych, rodzi kwestie nierówności i niespra- wiedliwości społecznej. Kwestia społeczna o charakterze krańcowym może powstać wów- czas, gdy społeczeństwo staje się niezdolne do radzenia sobie z wciąż narastającymi ujemnymi zjawiskami własnego życia i gdy dostaje się pod paraliżujący wpływ obcych interesów. 2. W szerszym znaczeniu, kwestia społeczna oznacza przeciwieństwo pomiędzy zasadami obowiązującymi w danym społeczeństwie, forma- cji ustrojowej czy nawet cywilizacji, a dążeniami jednostek i zbiorowo- ści do godnego życia. Chodzi więc o podłoże wspólne rozmaitym kwe- stiom szczegółowym. Tak rozumianą kwestię społeczną można by więc przyrównać do choroby, która toczy i rozkłada cały organizm podcina- jąc jego zdolność przetrwania. Oczywiście społeczeństwo może być chore na wiele sposobów. Róż- nie też można widzieć podstawowe tego przyczyny. W tej sprawie bo- daj najtrudniej o zgodność poglądów, skoro do głosu dochodzą rozma- ite wyjaśnienia samej natury człowieka i społeczeństwa. I tak, rzecznicy klasycznego liberalizmu twierdzą, iż głównym źró- dłem powstawania kwestii społecznych jest krępowanie wolności oso- bistej i swobodnej gry sił w życiu gospodarczym i politycznym, tylko ona bowiem pobudzać może pracowitość, zaradność i przedsiębior- czość, stanowiące dźwignię dochodzenia do ogólnej pomyślności. Z te- go punktu widzema destrukcyjne skutki ma nie tylko despotyzm i tota- litaryzm, także i nadmierna opiekuńczość państwa tłumi zdrową konku- rencję i inicjatywę ludzką. Wspólne różnym odłamom myśli socjalistycznej jest interpretowanie kwestii społecznych jako konsekwencji takiego porządku społecznego, który sankcjonuje i kultywuje podział społeczeństwa na zbiorowości różnostronnie uprzywilejowane i zbiorowości różnostronnie upośledzo- ne i uzależnione. Przypadkiem najjaskrawszym tego typu były społecz- n°ści, których funkcjonowanie oparte było na pracy ludzi będących własnością innych i pełniących rolę narzędzia zmuszonego wypełniać ich wolę. Oczywiście w historii — a także współcześnie — znane są rozmaite struktury społeczne oparte na stosunkach półniewolniczych 114 Jan Danecki (np. poddaństwo chłopów) czy też na bezwzględnym uzależnieniu ludzi formalnie wolnych drogą przymusu ekonomicznego i/lub politycznego. Bez eliminowania tych strukturalnych źródeł niesprawiedliwości spo- łecznej niemożliwe jest skuteczne przeciwdziałanie deprywacji i za- pewnienie każdemu członkowi społeczeństwa szans nieskrępowanego rozwoju osobistego. Trzeci z wielkich nurtów refleksji nad istotą i korzeniami kwestii spo- łecznych, reprezentowany zwłaszcza przez chrześcijańską naukę spo- łeczną, niejako odwraca ten tok rozumowania. Uważa się mianowicie, że dochodzenie do sprawiedliwych stosunków społecznych jest nie- możliwe bez moralnego doskonalenia jednostek. „Grzeszne struktury — czytamy w encyklice Solicitudo Rei Socialis — zakorzenione są w grzechu osobistym". Są one rezultatem wyzwalania się ciemnych stron natury człowieka; a następuje to wskutek przyzwołeń na łamanie w życiu zbiorowym przyrodzonych człowiekowi praw i poniżanie god- ności osoby ludzkiej. Każdy z tych trzech — najogólniej tu zarysowanych — nurtów my- ślenia ma współcześnie zarówno zwolenników, jak i przeciwników. W ślad za wielorakim rozumieniem źródeł kwestii społecznych muszą iść oczywiście różnice poglądów na dobór środków, mających prowa- dzić do ich rozwiązywania. Naturalną tego konsekwencją jest też duża rozbieżność poglądów na rolę polityki społecznej. Niemniej fakty są niepodważalne, a są nimi: narastanie zasięgu kwe- stii społecznych, powstawanie nowych ich rodzajów na skalę globu. Toteż stawienie im czoła zaczyna być traktowane jako wyzwanie, góru- jące nad istniejącymi różnicami stanowisk. Wraz z tym coraz szerzej to- ruje sobie drogę przekonanie, że wysiłki hamujące ten napór i próbują- ce zdejmować z życia współczesnych pokoleń blokady, uniemożliwia- jące im zaspokajanie podstawowych potrzeb, powinny być podejmowa- ne równocześnie z wielu stron. Wymiar światowy Pośród środków mogących zmniejszać, a nawet eliminować określo- ną kwestię w tym czy innym środowisku i najpowszechniej stosowa- nym jest nadal polepszanie bytu jednych ludzi kosztem innych, popra- wa warunków życia we własnym regionie kosztem ich pogarszania w innych regionach, polepszanie bytu obywateli jednego kraju kosztem Kwestie społeczne — istota, źródfa, zarys diagnoz; zniewolenia i grabieży innego kraju. Metoda taka stosowana była od prawieków. Temu służyły podboje. Temu służył kolonializm, którego odległym już plonem są dzisiejsze tragedie ludzi na kontynentach Połu- dnia. Świat współczesny napełniony jest goryczą wobec często nierozpląty- walnych węzłów wzajemnych pretensji historyczno-rewindykacyjnych między społecznościami, a zarazem — wskutek rozwoju cywilizacji — stał się systemem naczyń połączonych. Obok kwestii społecznych — któ- re są swoiste dla poszczególnych społeczności lokalnych, narodowych, państwowych narosły i narastają kwestie o wymiarze światowym (niedo- żywienie, bezrobocie, brak dachu nad głową, patologie społeczne). Narasta poczucie coraz większego rozziewu między poziomem doko- nań i możliwości cywilizacyjnych a poziomem możliwości samospeł- niania własnego życia, czego coraz większe rzesze ludzi w ten czy inny sposób są pozbawione. Kwestią największej wagi — wspólną całej ludności świata — jest wzrastające prawdopodobieństwo samozagłady. Papież Jan Paweł II mówił w 1993 roku: W ostatnich latach [... ] udało się zażegnać, przynajmniej w znacznej mie- rze, niebezpieczeństwo „zagłady nuklearnej". W tym samym jednak okre- sie inne zagrożenia o charakterze planetarnym osiągnęły poziom skrajnie niebezpieczny, co każe się obawiać „zagłady ekologicznej", będącej skut- kiem lekkomyślnego niszczenia najważniejszych zasobów środowiska na- turalnego i coraz liczniejszych i bardziej podstępnych ataków na życie ludz- kie. Niepohamowany pęd nielicznej grupy uprzywilejowanych do przywła- szczenia sobie dóbr Ziemi i do ich eksploatacji staje się przyczyną nowego rodzaju zimnej wojny, tym razem między Północą i Południem planety, między krajami wysoko uprzemysłowionymi a ubogimi; musi ona niepoko- ić tych, którym leżą na sercu losy świata. Na niebie ludzkości znów groma- dzą się ciemne chmury. „L'Osservatore Romano", nr 7,1993. Te konteksty sytuacji globalnej wywierają, rzecz jasna, przemożny wpływ na życie i szansę rozwoju zwłaszcza tych społeczeństw, które nie tylko nie należą do zamożnych i nadających ton biegowi zdarzeń, ale borykać się muszą jednocześnie i z niemałym i własnymi, narastają- cymi kwestiami społecznymi, i z naporem różnostronnych, czasem trudno rozpoznawalnych w swoich intencjach oddziaływań z zewnątrz. Słowem, polityka społeczna, chcąc dodatnio oddziaływać na losy mie- szkańców swojego kraju, nie może zamykać swojego widnokręgu do Poszczególnych, oddzielnie ujmowanych spraw. 116 Jan Danecki Kwestie spofeczne w Polsce Podejmowanie badań kwestii społecznych ma w Polsce tradycję wy- wodzącą się jeszcze od Stanisława Staszica, który wiele uwagi poświę- cił zwłaszcza doli pańszczyźnianych chłopów, czy też Fryderyka Skarbka, który z kolei zajmował się ubóstwem w miastach. W okresie międzywojennym wielkie zasługi położył Ludwik Krzywieki. W zało- żonym i prowadzonym przez niego Instytucie Gospodarstwa Społecz- nego badano najostrzejsze dolegliwości społeczne II Rzeczypospolitej: od kwestii chłopskiej — poprzez bezrobocie, warunki pracy, ubóstwo, emigracje zarobkowe — po konflikty narodowościowe. Wydano na te tematy wiele opracowań dostarczających politykom społecznym udo- kumentowanej wiedzy o kondycji różnych warstw społeczeństwa i wa- runkach niezbędnych reform. Kontynuowanie tej tradycji — po fali działań na rzecz repatriacji, za- gospodarowania ziem Zachodnich i Północnych, reformy rolnej, pomo- cy sierotom wojennym — zostało zablokowane po 1948 roku w imię urzędowej tezy, że u źródeł kwestii społecznych w PRL mogą tkwić tyl- ko pozostałości kapitalizmu. Wystarczy zatem pozostałości te wykorze- niać przez konsekwentne tworzenie lepszego ustroju, aby wraz z tym znikały i kwestie społeczne. Począwszy od 1956 roku polityka społeczna zaczęła się jednak odra- dzać, a jednym z głównych tego motywów była nagląca potrzeba odpo- wiedzi na pytanie: dlaczego — mimo zmienionych warunków ustrojo- wych — wiele kwestii istnieje nadal, a nawet powstają nowe, takie jak postępujący rozkład systemu i etosu pracy czy też zanik przedsiębior- czości i samorządności obywatelskiej. Pokusa doktrynalnego traktowania rzeczywistości społecznej — a więc postrzegania jej w sposób uproszczony jako „materiał", mający uzasadniać założenia doktryny — okazuje się jednak trudna do uniknię- cia. Również bowiem na sposobie dokonywania obecnej transformacji ustrojowej zaciążyło owo zwodnicze przekonanie o „nieuchronności" zaniku kwestii społecznych w miarę postępujących zmian ustrojowych. Tym razem rolę automatycznych sprawców ich zanikania przypisano: dekomunizacji, prywatyzacji, wprowadzeniu gospodarki wolnorynko- wej. Autorzy zastosowanej w 1989 roku tzw. strategii szoku (plan Bal- cerowicza) uprzedzali, że w okresie przejściowym koszty społeczne i wprowadzanych reform będą wysokie. Równocześnie jednak zapew- niali, że zostaną one szybko i z nadwyżką — właśnie dzięki tym refor- I mom — zrekompensowane przez ogólny wzrost pomyślności. Znów zatem uznano za rozstrzygający sam mechanizm arbitralnie określo- nych zmian ustrojowych. Dla polityki społecznej przewidziano jedynie rolę tworzenia w miarę najoszczędniejszej „osłony socjalnej" gospodar- ki rynkowej. Okres szerokiego publicznego zawierzenia działaniom i postawom, które znalazły się w służbie tej kolejnej doktryny —jak się wydaje — wyraźnie przemija. Obok bezsprzecznych pozytywów, jakie przyniosła transformacja — zwłaszcza w sferze wolności obywatelskich, pobudza- nia przedsiębiorczości, otwarcia na świat — widoczne są zatrważające konsekwencje jej przebiegu dla poziomu życia większości społeczeń- stwa. Realia życia publicznego i gospodarczego upoważniają przy tym do poddawania w wątpliwość argumentu o nieuchronności zjawisk tak wysokich społecznych kosztów „okresu przejściowego" (można by po- wiedzieć, że najbardziej dolegliwe i długotrwałe są w Polsce właśnie okresy uznawane za przejściowe). Wskazuje się na konkretne i w dużej mierze usuwalne przyczyny nierównego rozkładu korzyści i strat wyni- kających z dokonywanych przeobrażeń. Zaznaczyć należy, że oceny skali i ostrości występowania dzisiej- szych kwestii społecznych są bardzo różne. W dużym stopniu zależą od wyznawanych orientacji politycznych oraz statusu materialnego ocenia- jących i ich najbliższego otoczenia. Tymczasem bezsporny jest fakt, że zróżnicowanie sytuacji poszczególnych środowisk i odłamów społe- czeństwa szybko pogłębia się, a tym samym różnicują się coraz bardziej oceny społecznych skutków reform i coraz bardziej wyrazise stają się sprzeczności interesów. Rola bezstronnego, naukowego rozpoznania rzeczywistego stanu rzeczy jest zatem oczywista. Blokady zaspokajania potrzeb W ostatnich latach zespół zagrożeń dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności pogłębił się i rozszerzył. Skala, tempo i szokowy charakter ubożenia większości społeczeń- stwa rozszerza sferę biedy: w ciągu lat 1990 - 1994 liczba osób o do- chodach poniżej socjalnego minimum egzystencji powiększyła się pra- wie trzykrotnie. U wielu na konieczność ograniczania nawet najbardziej elementarnych potrzeb nakłada się dojmująca niepewność jutra, groźba utraty pracy lub niemożności jej uzyskania. W wielu domach wyczerpa- ny się oszczędności, a narastające zaległości w opłatach za komorne, 118 Jan Danecki gaz, elektryczność każą liczyć się z perspektywą przeprowadzki w du- żo gorsze warunki mieszkaniowe, jeśli nie eksmisji do baraków socjal- nych. Stan zdrowia ludności kraju z każdym rokiem pogarsza się. Należy przy tym pamiętać, że od lat nie należeliśmy do społeczeństw, w któ- rych stan zdrowia byl choćby średnio zadowalający. Od dłuższego cza- su lekarze biją na alarm: niehigieniczne warunki życia, niedożywienie, wielostronne stresy, nałogi — wszystko to gwałtownie obniża zdrowot- ność ludności. Procesy te wciąż nie są dostatecznie hamowane — nega- tywne dla zdrowia zjawiska narastają. Substancja narodu — z punktu widzenia jej parametrów biologicznych — ulega degradacji. System oświaty pogrąża się w kryzysie. Na edukacyjnej drodze nie- zamożnej młodzieży stają coraz wyższe koszty kształcenia. Dostęp do dóbr kultury staje się coraz bardziej elitarny. Dla przeważającej części społeczeństwa najpowszechniejsze władztwo nad refleksją Polaków objął program I telewizji. O zachwianiu, a nawet dekompozycji norm współżycia społecznego świadczy masowość różnego rodzaju zachowań patologicznych: od roz- wielmożniającej się korupcji, poprzez cynizm rozdrapujący dobro wspólne, do nagich aktów brutalnej przemocy i zorganizowanej prze- stępczości. Wiadomo, że nie są wolni od tego także młodociani, a na- wet dzieci. Nic więc dziwnego, że mimo ostrości innych kwestii, ta wła- śnie — bezpieczeństwa osobistego — uznawana jest za najpilniej wy- magającą przeciwdziałania. Narodowa wspólnota celów poddawana jest ciężkiej próbie wskutek wzrostu rażących nierówności społecznych. O wybiciu się bądź stacza- niu w skrajnie trudne sytuacje decydują przy tym w znacznej mierze re- guły gry, nie dające się zakwalifikować jako racjonalne społecznie i etycznie wiarygodne. Masowo degradowane są bowiem całe grupy ludzi, niezależnie od ich kwalifikacji, walorów osobistych i rzeczywistej użyteczności społecz- nej. Z drugiej strony, dalekie od powszechności są fakty, iż w zaostrza- jącej się konkurencji wygrywają najbardziej kompetentni, pracowici, odpowiedzialni. Znamienne jest, że odpowiadając na zadawane w nie- dawnym sondażu pytanie „Komu żyje się lepiej obecnie, niż w PRL?" wymieniono na pierwszym miejscu „złodziei i kombinatorów" (80%), a dopiero na drugim — „ludzi przedsiębiorczych" (77%); „ludzie uczci- wi" zajęli w tym rankingu jedno z ostatnich miejsc (9%). Błyskawicz- ne wyrastanie krociowych fortun przy użyciu środków wątpliwych mo- ralnie i prawnie, przejmowanie za pół darmo znacznej części prywaty- _________Kwestie społeczne — istota, źródta, zarys diagnozy_______11$ zowanego mienia, sobiepańskie działania wskutek dostępności do tzw „układów" — wszystko to nie uchodzi obserwacji społecznej. Trudno uznać, że pozostaje to w zgodzie z choćby elementarnym po- czuciem sprawiedliwości, które —jakkolwiek by było —jest w społe- czeństwie polskim silnie zakorzenione. Zaognienie konfliktów społecz- nych nie wydaje się zatem czymś niewyobrażalnym. O wynikach badań nad stanem tych wszystkich kwestii informują na- stępne rozdziały. Przejdę zatem do zagadnienia, jakie grupy ludności są nimi szczególnie dotknięte. Zbiorowości szczególnie zagrożone Stopień, w jakim życie członków różnych zbiorowości podatne jest na ciśnienie kwestii społecznych i tym samym współtworzy ich obraz, zależy w wielkiej mierze od: a) pozycji zajmowanej w społecznym podziale pracy i w strukturze społecznej; b) typu rodziny, struktury gospodarstwa domowego, fazy życia, stop- nia sprawności fizycznej i umysłowej; c) warunków życia w miejscu zamieszkania. Biorąc kolejno pod uwagę każdy z tych współwyznaczników sytuacji ży- ciowej, wskażemy teraz grupy ludności charakteryzujące się najmniejszą odpornością na blokady w zaspokajaniu swoich podstawowych potrzeb. Ze względu na pozycję zajmowaną w strukturze społecznej i zawodo- wej są to przede wszystkim osoby, które utraciły pracę lub nie mają możliwości jej podjęcia — pozbawione stałego źródła utrzymania, sta- bilności życiowej, możliwości wykazania swych umiejętności i poczu- cia użyteczności społecznej. W kręgu bezrobocia znalazło się (wraz z rodzinami) ponad 8 min osób, przy tym w 1994 roku około 44% po- zostawało bez pracy dłużej niż jeden rok (w tym 20% ponad dwa lata). Trzeba sobie dobrze uzmysłowić, ile za tą statystyką kryje się indywi- dualnych dramatów, wykolejeń, deprywacji w codziennym życiu, które będą skutkować w biografiach tych ludzi przez długie lata. Szczególnie trudną jest również sytuacja wielkiej rzeszy pracowni- ków w tych przedsiębiorstwach, które mają nikłą zdolność konkuren- cyjną bądź są wysoce zadłużone i stoją u progu bankructwa. Ludzie ci żyją w stanie ciągłego zagrożenia i — z konieczności — godzą się na bardzo niskie i często nieregularnie wypłacane zarobki. lilii i ffi nimi 2. o CD co g <» 3 " » >i s. <, %*»%?% n o % ?? tr"v> "8 ^jednoczonych określono próg ubóstwa w dolarach w zależności na ^i^lkości gospodarstwa domowego. Powstał on w latach 60. przez yjęcie za podstawę obliczenia trzykrotnej wielkości średnich wydat- p^noszonych na żywność. Próg ten jest corocznie waloryzowany sC^1"6 do !^e^su cen towarów konsumpcyjnych. Stosowane obe- v spos ? o'creślania granic ubóstwa uznawane są za niedoskonałe cW '*"* ci^le Przedmiot dyskusji. Ubóstwo na świecie ^ wielkiego kryzysu gospodarczego z lat 30. nowego stulecia po- j/sz?chnie wyznaWano pogląd, że ubóstwo jest wynikiem indywidual- nych z#chowan Poszczególnych ludzi. Człowiek staje się ubogim, po- je\VaZ ^St mwy> uPrawia hazard, upija się, nie wyuczył się zawodu, 1 ick-tf111^1116 zaciaSa Pożyczki, zawiera nieprzemyślane małżeństwa, wpa^a W ZłC i°WarzystW0 itp. Według tego poglądu ubóstwo jest ;ctocie wynikiem dokonywania fałszywych wyborów, za które odpo- w.lSLjalność ponosi sam '™t—,.±. ie wywodzi się z pierwszego w europejskim kręgu P.^twowego, zmierzającego do zaradzenia nie tyle J,. .> lle deficytowi siły roboczej powstałemu wskutek pa- i^J , Zarazy- Był to Statut Robotników (Statute of Labo- rsh ^l? Vl 5 ^Sielskiego króla Edwarda II w 1349 roku. Dekret ó\^ wProwaozał obowiązek przyjmowania przez osoby zdolne do iZl S^6 Śr°dkÓW d° Życia kazdej Pracy ofer(>wanej rze^J h ,vm. Pracodawcę. Równocześnie zakazywał on udzie- lania osO ^"J, L/ Jatmużny i zmiany przez nie miejsca zamieszkania. w n3stcpnycn iaidcn wydano wiele przepisów państwowych, wyłącza- re I "T I jących z kategorii osób zdolnych do pracy starych, chorych, kalekich i kobiety ciężarne. Ukoronowaniem tych przepisów było wydane w 1601 roku Prawo Ubogich wprowadzające między innymi obowiązek tworzenia na szczeblu gminy funduszów przeznaczonych na pomoc ubogim, do otrzymywania której uprawnione zostały jedynie osoby uznane za niezdolne do pracy. Wspomniane wyżej ustawodawstwo angielskie stanowi punkt zwrotny w dziejach zwalczania ubóstwa, wprowadziło bowiem na ten obszar państwową regulację prawną i stopniowo rozrastającą się odpo- wiedzialność władzy publicznej za sprawy, będące dotąd wyłączną do- meną działalności podmiotów prywatnych. Na kontynencie europejskim nowoczesny system zabezpieczenia społecznego powstał najpierw w Niemczech Bismarckowskich, który zmierzał w ostatecznych rachunku do ograniczenia przyczyn powsta- wania ubóstwa bądź jego łagodzenia. Lata wielkiego kryzysu gospodarczego zadały kłam, a co najmniej udowodniły powierzchowność poglądu, że źródeł ubóstwa należy szu- kać wyłącznie w indywidualnych zachowaniach, a główną odpowie- dzialność za znalezienie się w kategorii ubogich ponoszą osoby ubogie. Znaczna część ludności Stanów Zjednoczonych i Europy znalazła się w skrajnej nędzy w rezultacie wielkiej skali zjawisk gospodarczych, na których powstanie nie miała wpływu i których skutkom nie była w sta- nie zaradzić we własnym zakresie. Współcześnie uznaje się na ogół, że ubóstwo nie jest zjawiskiem za- winionym przez ubogich, lecz czynnikiem wad strukturalnych danych społeczności. Różni autorzy wymieniają w odmiennej kolejności zna- czenia następujące przyczyny ubóstwa: bezrobocie pełne lub częścio- we, nieadekwatność wysokości płac w stosunku do wykonywanej pra- cy, szybkość zmian następujących w strukturze gospodarczej przekra- czająca zdolności adaptacyjne pracowników do nowych zawodów, nie- doskonałość systemów podziału dochodu narodowego, niewydolność systemów szkolnictwa, niepełnosprawność, niedoskonałość systemów ubezpieczeń, rozpad tradycyjnej rodziny, a także różne formy dyskry- minacji na rynku pracy, w tym dyskryminację rasową. Ubóstwo staje się jednym z najważniejszych i najgroźniejszych zja- wisk społecznych współczesnego świata. W warunkach gospodarki rynkowej powoduje ono powstanie zjawiska ujmowanego lapidarnie stwierdzeniem, że „bogaci stają się coraz bogatszymi, gdy tymczasem biedni, coraz biedniejszymi". Zwiększającemu się rozziewowi pomię- dzy wysokością dochodów i majątku warstwy najzamożniejszej i nąj- ffC) ili1 >-• EL K 3 < n Ł 2: n- a 5 ^ w ^ o. ' 00 _, ^— • N ??? ° co g ST S" rT t|f| ^ ^ ct-b; Sa?- rc 1 b. ł a. §4? a ^5' a-"o a ^ - c S a/t »B5 h-> ^ co j-. ST n a' o n % ' > < i N- O CD 144 Tadeusz Kowalak, Ewa Leś Okres przejścia ustrojowego przyczynił się do zaostrzenia kwestii ubóstwa tak w Polsce, jak i w pozostałych krajach postsocjalistycznych w związku z masowym spadkiem produkcji, gwałtownym wzrostem bezrobocia (zwłaszcza w pierwszym okresie zmian ustrojowych) oraz utrzymywaniem się niskich płac. Wyjątek stanowiły Czechy, gdzie u progu zmian ustrojowych zarówno sytuacja gospodarcza była znacz- nie korzystniejsza niż w pozostałych krajach regionu, jak i proces trans- formacji od samego początku poddany był ścisłej kontroli z punktu wi- dzenia społecznych kosztów reform gospodarczych i przybrał kierunek raczej „socjaldemokratyczny" niż „rynkowy", tak jak w Polsce. W rezultacie, na skutek w dużym stopniu niekontrolowanego proce- su zmiany ustrojowej, utrzymywania się niskiego poziomu płac w go- spodarce i wysokiego bezrobocia, w 1990 roku w Polsce poziom ubó- stwa wzrósł do 15% ogółu populacji, co oznacza, że około 5,5 min osób . posiadało dochody poniżej poziomu najniższej emerytury. Skala pro- blemu ubóstwa jest znacznie większa, jeśli za punkt wyjścia przyjąć po- ziom minimum socjalnego, nie poziom najniższej emerytury. Biorąc poziom minimum socjalnego jako kryterium ubóstwa w Polsce, szacu- je się, że w 1990 r. było około 00% gospodarstw, których dochody nie osiągnęły tego poziomu. Kim są dzisiejsi „nowobiedni"? Około 60% pozostających w sytuacji ubóstwa stanowią gospodar- stwa pracownicze i rolnicze. Około 1/3 „nowobiednych" wywodzi się z gospodarstw domowych, w których przynajmniej jedna osoba jest bez pracy. W świetle tych szacunków zaledwie 5% osób ubogich w Polsce stanowią ludzie starsi. Problem ubóstwa dotyczy głównie wsi. Około 60% osób ubogich pozostaje na wsi. W miastach poniżej 100 tys. mieszkańców zamie- szkuje ok. 27% osób ubogich, w dużych zaś miastach ok. 13%. Tradycyjnie rodziny z trojgiem i większą liczbą dzieci należą do najuboższych. Szacuje się, że w Polsce w ostatnich kilku latach co naj- mniej 30% rodzin najuboższych stanowią rodziny wielodzietne. Stąd też dzieci i młodzież poniżej 15 roku życia stanowią 1/3 wszystkich ubogich. W świetle danych Raportu UNDP 14% wszystkich id i młodzieży w Polsce wzrasta w warunkach ubóstwa. Najliczniejszą kategorię dotkniętych ubóstwem (ok. 61%) s^j ludność w wieku aktywności zawodowej — ok. 5% stanowią ludzj6 starsi. Kwestia ubóstwa 145 Instytucjonalne odpowiedzi na kwestię ubóstwa Ubóstwo należy do tych problemów społecznych, w których prze- zwyciężaniu doniosła rola przypada administracji rządowej i prowadzo- nej przez nią polityki gospodarczej, polityki zatrudnienia oraz polityki ochrony socjalnej. Dotychczasowe rozwiązania prawne i instytucjonal- ne przyjęte w Polsce wskazują, że mimo dużych nakładów na państwo- wą ochronę socjalną skala i dynamika ubóstwa jest wysoka. Ogólnie w 1993 roku udział nakładów na sferę społeczną w formie wypłat pieniężnych wyniósł około 19% PKB. Udział wydatków na po- moc społeczną (pieniężną i w naturze) stanowił niewiele, bo ok. 0,5% PKB. Jednakże w porównaniu do 1985 roku, udział wydatków na po- moc społeczną w PKB wzrósł blisko pięć razy. W świetle dostępnych danych blisko 45% wydatków z pomocy spo- łecznej kierowanych jest na pomoc najuboższym. Spośród wielu pro- blemów związanych z dystrybucją funduszy państwowych na pomoc najuboższym oraz jej efektywnością, zwraca się uwagę na konieczność precyzyjniejszej alokacji środków finansowych, w tym zwłaszcza na pomoc dzieciom i młodzieży z rodzin pozostających w ubóstwie po- przez wprowadzenie państwowego programu dożywiania w szkołach. Z zagadnieniem większej sprawności organizacyjnej i efektywności działania państwowej pomocy społecznej wiąże się także postulat po- prawy systemu informacji w ramach instytucji pomocy społecznej po- przez uproszczenie obowiązującego kwestionariusza wywiadu środowi- skowego. Gdy mowa o instytucjonalnych odpowiedziach na kwestię ubóstwa, na uwagę zasługuje również udział organizacji niezależnych (pozarzą- dowych) w łagodzeniu tego problemu. W Polsce, po wielu latach prze- rwy, nastąpił ogromny rozwój tych organizacji w ostatnich kilku latach. Znaczna ich część prowadzi działalność w dziedzinie pomocy społecz- nej i usług socjalnych. Najbardziej charakterystycznym przykładem ak- tywności organizacji niezależnych na rzecz łagodzenia ubóstwa jest po- moc osobom bezdomnym, niedołężnym, uzależnionym oraz rodzinom > wielodzietnym. 146 Tadeusz Kowalak, Ewa Leś Udziat gospodarstw poniżej granicy absolutnej: grupy o najniższych wskaźnikach Typ grupy 1990 1991 1992 1993 1994 1............ 2 3........... 4' 5 6.......... pracown. (0,312) wyższe (0,154) mężcz. (0,340) 2+1 (0^27) 3 (0,269) miasto (0,331) pracown. (0,279) wyższe (0,076) mężcz. (0,323) 2+1 (0,232) 3 (0,232) miasto (0,288) pracown. (0,347) wyższe (0,112) kobieta (0,269) 2+0 (0,269) 2 (0,291) miasto (0,348) pracown. (0,442) wyższe (0,133) mężcz. (0,287) 2+0 (0,287) 2 (0,338) miasto (0,390) pracown. (0,435) wyższe (0,144) mężcz. (0,467) 2+0 (0,387) 2 (0,402) miasto (0,429) Polska 0,342 0,324 0,403 0,461 0,485 Udziat gospodarstw poniżej granicy absolutnej: grupy o najwyższych wskaźnikach Typ grupy 1990 1991 1992 1993 1994 1.... 2.... 3.... 4.... 5.... 6.... Polska emer.-ren. (0,410) podst.np. (0,481) kobieta (0346) 2+3+(602) 6+(0,495) wieś (0362) 0342 chłopi (0392) podst. np. (0,484) kobieta (0325) 2+3+(0,624) 6+ (0,548) wieś (0387) 0324 prac.-chlop. (0,509) podst. np. (0,576) mężczyzna (0,404) 2+3+(0,710) 6+ (0,720) wieś (0,502) 0,403 prac.-chlop. (0,544) podst. np. (0,579) kobieta (0,482) 2+3+ (0,725) 6+(0,713) wieś (0,560) 0,461 chłopi (0,583) podst. np. (0,683) kobieta (0,506) 2+3+(0,678) 6+ (0,733) wieś (0,600) 0,485 Źródło: Ubóstwo w świetle badań budżetów gospodarstw domowych, GUS, Warszawa 1996. W przedstawionych tablicach zastosowano następujące oznaczenia dla kry- terium wyznaczającego typ grupy społeczno-demograficznej. 1. Źródło utrzymania lub grupa spoleczno-ekonomiczna (gospodarstwa pra- cowników zatrudnionych na stanowiskach robotniczych i nierobotniczych, chło- pów, gospodarstwa mieszane pracowniczo-chiopskie, emeryci i renciści. 2. Wykształcenie głowy gospodarstwa (wyższe, niepełne wyższe, policealne, średnie, niepełne średnie, zasadnicze zawodowe, podstawowe, niepełne podsta- wowe, brak wykształcenia). 3. Płeć głowy gospodarstwa domowego. 4. Typ biologiczny rodziny (małżeństwo bez dzieci, małżeństwo z dziećmi w liczbie od jednego do co najmniej trzech, matka lub ojciec samotnie wychowujący dzieci). 5. Liczba osób w gospodarstwie (od jednej do sześciu lub więcej). 6. Miejsce zamieszkania (miasto i wieś). Kwestia ubóstwa 147 Odsetek osób w gospodarstwach domowych znajdujących się poniżej relatywnej linii ubóstwa w 1993 r i 1994 r. (wyniki analizy panelowej) Wyszczególnienie Ogółem Osoby Według liczby osób w gospodarstwie domowy, 1 osobowe....... 2.................. ................. 3.................. ............. 4................... ............. 5.........................'?'.'.'.'.'.'.'.'.'.'.'.'.'. 6 i więcej osobowe......... 7,1 m 1,6 1,7 3,1 4,7 9,6 18,0 Według typu biologicznego gospodarstwa domowego Małżeństwa: bez dzieci na utrzymaniu .............. z 1 dzieckiem....................... z 2.........______ z 4 dziećmi i więcej na utrzymaniu ...... Według klasy miejscowości zamieszkania 1,2 2,4 4,6 9,7 6,5 Według wieku głowy gospodarstwa domowego 4,9 10,2 34 lata i mniej 35-44 45-54 55-64 65 lat i więcej Według poziomu wykształcenia głowy gospodarstwa domowego Wyższe Średnie Zasadnicze Podstawowe i bez wykształcenia 8,7 8,5 6,0 4,3 3,8 Źródło: j.w. Rozmiary ubóstwa należy uznać za bardzo duże. Poniżej granicy uznanej za mini- mum socjalne żyło bowiem ok. 1/3 społeczeństwa w latach 1990-91, ponad 40% w ro- ku 1992, ponad 46% w 1993 roku i blisko 50% w roku 1994. Stanowi to istotny regres w porównaniu z latami 80., w których procent ubogich gospodarstw zmieniał się od !0% w 1981 do 30% w 1984 roku. 148 Tadeusz Kowalak, Ewa Leś Wybrane wskaźniki dotyczące warunków życia gospodarstw domow/ch pozostających poniżej i powyżej relatywnej linii ubóstwa w 1993 r. i 199/4 r. (wyniki analizy panelowej) Kwestia ubóstwa Wyszczególnienie Gospodarstwa domowe pozostające wl993r.il994r. poniżej relatywnej linii ubóstwa powyżej relatywnej linii ubóstwa Warunki mieszkaniowe Przeciętna liczba osób przypadająca na jeden pokój ................ 2,1 Wyposażenie mieszkań w instalacje sanitarne (w % ogółu użytkowanych mieszkań) Wodociąg......... Ciepła woda....... Ustęp spłukiwany ... Łazienka.......... Centralne ogrzewanie Telefon........... 79,5 41,5 58,7 54,4 32,9 6,9 93,6 74,6 85,4 84,5 68,7 36,6 Wyposażenie gospodarstw domowych w dobra trwałego użytku (% gospodarstw posiadający dany przedmiot) Odbiornik telewizyjny ............. w tym kolorowy .................. Magnetowid ..................... Pralka wirnikowa lub automat pralniczy w tym automat pralniczy............ Chłodziarka ..................... Zamrażarka...................... Odkurzacz elektryczny............. Samochód osobowy ............... 972 63,1 29,1 96,5 25,1 943 20,1 79,8 16,1 98,7 85^ 49,7 98,6 62,8 97,4 36,6 932 423 Spożycie ilościowe wybranych artykułów żywnościowych (w kg na jednostkę ekwiwalentną) Pieczywo ......................... Ziemniaki......................... Strączkowe, warzywa, grzyby i przetwory Owoce i przetwory.................. Mięso i podroby .................... Przetwory mięsne................... w tym wysokogatunkowe............. Ryby i przetwory ................... Masło ............................ Tłuszcze roślinne ................... 10,45 10,70 5,16 2,16 235 1,86 0,06 031 031 1,02 10,05 11,76 8,43 527 4,01 3,10 0,43 0,66 0,51 125 149 Spożycie ilościowe wybranych artykułów żywnościowych (w kg na jednostkę ekwiwalentną) (dok.) Mleko 1 napoje mleczne (w litrach)........ Sery............................... Jaja (w sztukach) Wydatki (w %) Udział wydatków na żywność w ogólnych wydatkach gospodarstw domowych ....... Udział wydatków związanych z użytkowa- niem mieszkania w ogólnych wydatkach gospodarstw domowych................ Udział wydatków na kulturę i wypoczynek w ogólnych wydatkach gospodarstw domowych 8,42 0,61 1330 623 12,8 23 9,99 1,13 20,62 393 16,5 5,4 Źródło: j. Pytania i zadania: 1. Czy również w Polsce prawdziwe jest cytowane w tym rozdziale wierdzenie, że „bogaci stają się coraz bogatszymi, a biedni — coraz biedniejszymi?" 2. Czy znacie osobiście ludzi, których można by nazwać ubogimi? Któ- e z najczęściej wymienianych czynników przesądziły o ich losie (przypa- ó p ,na wina>wina innych ludzi, źle urządzone społeczeństwo)? • ?orownajcie przyczyny i skutki ubóstwa dzieci i ludzi starych. „ , ,?r0Wnajcie przyczyny i skutki ubóstwa mieszkańców wsi i mie- szkańców małych i dużych miast. 5. Jakie błędy popełniane przez pracownika socjalnego mogą trwale wprowadzić klienta do „zaklętego kręgu ubóstwa"? Zalecane lektury: i?^ Ubóstwa omawiane są w pracy: Natura i kwestia ubóstwa, w. Toczyski, Wyd. IPS UW, Warszawa 1991. Pogłębioną diagnozę ubóstwa na świecie i w Polsce można znaleźć a?CyCh wydawnictwach Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych fPołeczna wobec ubóstwa w ujęciu porównawczym, bieda. Kryteria, ocena, przeciwdziałania. Rozdział XII Ryszard Szarfenberg KWESTIA EDUKACYJNA Przyjmijmy, że edukacja to jeden z procesów przekazywania z poko- lenia na pokolenie dziedzictwa kulturowego (wiedzy, umiejętności, sy- stemów wartości itd.) określonej społeczności za pośrednictwem specy- ficznej instytucji społecznej, jaką jest szkoła. Wszelkie zakłócenia tego procesu i ich skutki byłyby więc oznakami istnienia problemów, wyma- gających odpowiedniej interwencji. W gestii polityka społecznego po- zostaje stwierdzenie, czy ta mozaika problemów stanowi kwestię spo- łeczną i czy wymaga podjęcia zintegrowanego działania różnorodnych instytucji, w tym państwa. Istotnymi dla nas zagadnieniami w dalszej części tego rozdziału będą więc, po pierwsze, spojrzenie na tę problematykę z różnych punktów widzenia, po drugie, odpowiedź na pytania: czym są owe „zakłócenia", o których wspomniano na wstępie i w jaki sposób możemy je zidenty- fikować? Wyjaśnienia wymaga kwestia, skąd wiemy, że procesy eduka- cyjne nie działają sprawnie, występowanie jakich zjawisk, czy tenden- cji pozwala nam to ocenić, a z drugiej strony, co mamy na myśli mó- wiąc, że system szkolnictwa działa dobrze. Po trzecie, powinniśmy za- stanowić się nad tym, czy owe „zakłócenia" można usunąć, a jeśli tak, w jaki sposób to uczynić, przy użyciu jakich instrumentów, z pomocą jakich instytucji. Warte rozpatrzenia jest również, czy środki, jakie za- stosujemy, oprócz swoich „leczniczych" właściwości, nie będą miały negatywnych skutków ubocznych. Na zakończenie tego rozdziału zajmiemy się zagadnieniem następu- 152 Ryszard Szarfenberg jącym: jakie kwestia edukacyjna rodzi zadania dla pracy socjalnej, jakie problemy mogą wynikać z jej istnienia dla osób korzystających z pomo- cy społecznej i dla samego pracownika socjalnego. Kilka punktów widzenia Problematykę oświaty można analizować w różnych wymiarach — historycznym, ekonomicznym, socjologicznym, prawnym, instytucjo- nalnym, demograficznym itd. Każda z tych perspektyw pozwala ziden- tyfikować odmienne obszary, w ramach których mogą występować spe- cyficzne zjawiska. Spróbujmy zatem spojrzeć na edukację z kilku wy- branych punktów widzenia, pamiętając o tym, że jedynie wielostronna diagnoza jest warunkiem powodzenia szeroko zakrojonych działań na- prawczych. Istnieje również dział nauki, który uczynił procesy wycho- wania, a jednym z nich jest niewątpliwie edukacja, swoim głównym przedmiotem —jest to pedagogika. W jej ramach działają szczegóło- we subdyscypliny — socjologia wychowania, ekonomika oświaty, hi- storia oświaty itp. Widzimy więc, że w samej pedagogice także obiera się rozmaite punkty obserwacji. Gdy ekonomiści rozmawiają o edukacji, można się spodziewać, że będą poruszać problemy jej efektywności (porównanie kosztów kształ- cenia i odnoszonych dzięki niemu korzyści tak w perspektywie indywi- dualnej, jak i społecznej), kwestię inwestycji w kapitał ludzki (związek między wykształceniem a rozwojem gospodarczym), a także rolę rynku w przypadku świadczenia usług oświatowych (np. skutki konkurencji między szkolnictwem publicznym i prywatnym). Socjologowie z kolei będą się interesować rolami społecznymi i ich zespołami, które niezbędnie towarzyszą funkcjonowaniu instytucji szkolnych (najważniejszy jest oczywiście zespół ról uczeń—nauczy- ciel, ale również interesujące są układy ról kształtujących się w klasie jako pewnej specyficznej grupie społecznej). Od dawna również przedmiotem socjologicznej penetracji są mechanizmy selekcji szkol- nej (jakie grupy przede wszystkim i dlaczego właśnie one kończą edu- kację na najwyższym poziomie, ogólniejszy problem z tego zakresu to j procesy wyłaniania się elit w społeczeństwie). Szczegółowym zaga- dnieniem, odnoszącym się do problemu selekcji w oświacie, jest rów- ność szans edukacyjnych (zwykle podnosi się w tym miejscu kwestie nierówności szans w osiąganiu wyższych poziomów kształcenia przez młodzież ze wsi i małych miast, przez dziewczęta i chłopców oraz róż- nice w tym względzie wynikające z przynależności do określonej war- stwy społecznej). Naukowcy zainteresowani aspektami instytucjonalnymi będą anali- zować strukturę systemu oświatowego (np. typy placówek i wzajemne między nimi powiązania), rolę państwa i sposoby jego oddziaływania na instytucje edukacyjne (dyskutowane są w tym kontekście kwestie centralizacji — decentralizacji oraz zarządzania w systemie kształce- nia). Problematyka stanu technicznego placówek i dostosowania ich liczby do potrzeb wydaje się również charakterystyczna dla tego nurtu. Skoro o potrzebach mowa, najlepiej mogą nas o ich skali w przyszłości poinformować demografowie, wskazując na falowanie demograficzne — wyże i niże, czyli większą lub mniejszą niż przeciętnie liczbę ludno- ści w danym wieku; zjawisko to generuje wiele problemów w dziedzi- nie oświaty i nie tylko, na przykład niedostateczna liczba określonego typu szkół (wyż demograficzny) albo bezrobocie wśród nauczycieli (niż demograficzny). Oczy wiście jest to niepełna lista płaszczyzn, na których dyskutuje się o edukacji, ale nawet tak okrojona ukazuje różnorodność i złożoność tej problematyki. Do zagadnień tu poruszonych będziemy wracać w dal- szej części rozdziału. Wskaźniki Przy badaniu procesów i zjawisk z dziedziny edukacji, zwykle odwo- łujemy się do pewnych miar, które zostały uznane za bardziej od innych adekwatne. Każda z nich opiera się na jednej z podstawowych wartości, które oświata ma realizować. Przedstawimy dalej kilka wskaźników wraz z przykładowymi danymi, które porównane w przekroju czaso- wym lub przestrzennym dadzą nam możliwość oceny stopnia natężenia kwestii edukacyjnej w naszym kraju pod koniec XX wieku. ONZ stosuje w międzynarodowych badaniach porównawczych wska- źnik rozwoju społecznego (Human Development Index), na który skła- dają się trzy wymiary dobrobytu: zdrowie (miara — przeciętne dalsze trwanie życia), edukacja (miary — poziom skolaryzacji i alfabetyzacji) °raz rozwój gospodarczy (miara — produkt krajowy brutto na głowę Jtieszkańca) Jak widzimy jednym z trzech jittijh gpy (mara produkt krajowy brutto na głowę szkańca). Jak widzimy jednym z trzech najistotniejszych czynników decydujących o tym, czy dany kraj będzie zaliczony do wysoko rozwi- ^ 35 S g" n N rt n' ^* ET 3.3 ar ag r-rt " s-- ° n" S a. ^"S S _ f"r>< tf m s (2. a. *r < c ° cv (D a ?r a> o 2. (D ^* ,o &>' (/> N 0) 7^ tu w ą u 156 Ryszard Szarfenberg Nie dopełnienie tych obowiązków spotkać się może z sankcjami, na przykład karą pieniężną. Po ukończeniu szkoły podstawowej ścieżki edukacyjne młodzieży różnicują się. Absolwenci szkół pierwszego stopnia mogą wybrać kie- runek dalszego kształcenia. Prześledźmy te wybory na przykładzie ab- solwentów z roku szkolnego 1993/1994: 30% z nich kontynuowało na- ukę w liceach ogólnokształcących, 29% w liceach i technikach zawodo- wych, 38% w zasadniczych szkołach zawodowych. Z kolei absolwenci szkół średnich — liceów ogólnokształcących oraz liceów i techników zawodowych — mogą kontynuować naukę w szkołach wyższych (65% absolwentów LO i 28% osób, które ukończyły średnie szkoły zawodo- we) albo w szkołach policealnych (25% absolwentów LO). Komentując powyższe dane, należy dodać, że powszechna jest krytyka polskiego sy- stemu szkolnictwa zawodowego, a przede wszystkim jego zbyt rozbu- dowanego segmentu zasadniczych szkół zawodowych. Podstawową wadą tych szkół jest niedostosowanie do potrzeb rynku pracy i to, że ich ukończenie nie daje możliwości kształcenia tam, gdzie wymagane jest świadectwo dojrzałości. Docelowo w tych szkołach ma uczyć się mniej niż 20% absolwentów podstawówek. Śledząc losy osób rozpoczynających w tym samym roku kształcenie na poziomie podstawowym, możemy zidentyfikować grupy, których ścieżki edukacyjne są podobne, na przykład kończą edukację na pozio- mie zasadniczej szkoły zawodowej. Po zidentyfikowaniu takiej grupy zbadać można cechy jej członków, czyli na przykład, do jakich warstw społecznych należą i jakie wykształcenie posiadają ich rodzice, czy po- chodzą ze wsi, z małych miast, czy raczej z dużych ośrodków, zróżni- cowanie tej grupy ze względu na płeć itd. Na podstawie tego typu ana- lizy, naukowcy próbują odpowiedzieć na pytanie, jakie grupy mają mniejsze szansę osiągnięcia wyższego poziomu edukacji i od czego to zależy. Generalnie bada się tu procesy selekcji szkolnej — przy prze- chodzeniu od niższego poziomu kształcenia do wyższego część osób nie kontynuuje nauki, niektórzy rozpoczynają naukę w określonej szko- le, ale jej nie kończą. Można posłużyć się tu porównaniem systemu oświaty do drabiny: z tych, którzy rozpoczęli wspinanie, ostatni etap pokonuje już tylko mniejszość. Jakie zasady kierują tą wspinaczką? Za- poznajmy się teraz z jedną z klasyfikacji czynników selekcji szkolnej; sformułował ją Mikołaj Kozakiewicz w 1973 roku. Oto wyróżnione przez niego czynniki: ekonomiczne (np. dochody rodziców), demogra- ficzne (np. przynależność do rocznika wyżu bądź niżu demograficzne- go), przestrzenne i regionalne (np. miejsce zamieszkania), psycholo- Kwestia edukacyjna giczne (np. rodzaj więzi emocjonalnych między dzieckiem i rodzicami ideologiczne (np. polityka państwa preferująca jakiś szczególny typ p< staw związanych z edukacją), kulturowe (np. wzory zachowań eduk; cyjnych w danym środowisku), szkolno-oświatowe (np. stan i wypos; żenię szkół określonego typu), płci. Nieco inaczej uporządkowaną typc logię zaproponował Tadeusz Frąckowiak w 1985 roku. Według nieg czynniki opóźniające bądź uniemożliwiające dalsze kształcenie mog dotyczyć: samego ucznia (cechy intelektualne i fizyczne danej jednos ki), jego rodziców (cechy związane z ich statusem materialnym i spc łecznym, a także ich podejście wychowawcze), szkoły (stan i wypość żenię, kwalifikacje nauczycieli), środowiska wychowawczego (czynni ki spoza uwarunkowań rodzinnych — stan środowiska naturalneg w danym regionie, zasobność gminy i poziom integracji społeczność lokalnej). Jednym z celów polityki oświatowej państwa jest wyrównywani szans edukacyjnych, czyli doprowadzenie do tego, aby skład spo teczny grup kończących edukację na poszczególnych szczeblacl odzwierciedlał w miarę wiernie strukturę społeczną danego kraju Wielość i różnorodność czynników, które należy uwzględnić przy rea lizowaniu tego celu oraz duże zróżnicowanie warunków życia różnycl grup społecznych sprawia, że świadoma polityka w tym względzie jes mało skuteczna. To raczej — wynikająca z długotrwałych procesów hi storycznych, społecznych i gospodarczych — zmiana struktury społecz nej, polegająca na wyrównaniu owych warunków życia decyduje o suk cesie podjętego przez państwo wysiłku zrównania szans edukacyjnych Jakość ksztafcenia Choćby nawet formalnie zapewniono powszechną oświatę na wszy- stkich poziomach nauczania nie oznacza to automatycznie, że w takim społeczeństwie nie byłoby żadnych problemów ze znalezieniem osób 0 odpowiednich dla jego sprawnego funkcjonowania umiejętnościach 1 wiedzy. Drugą zasadniczą dla procesów edukacyjnych wartością jest Wl?c zapewnienie wysokiej jakości kształcenia, o której informacje zdobywamy między innymi przez, wspomniane wyżej, badania funk- cjonalnego alfabetyzmu. Zastanówmy się teraz od czego owa jakość za- leży i w jaki sposób moglibyśmy na jej poziom wpływać. Przyjmijmy, Ze w tym zakresie najważniejsze czynniki to: kwalifikacje i zaangażo- 158 Ryszard Szarfenberg wanie nauczycieli oraz programy szkolne jako jeden z warunków, w ja- kich odbywa się nauczanie. Zajmijmy się bliżej tym pierwszym zagadnieniem. Przyjrzyjmy się najpierw danym na temat wykształcenia nauczycieli w Polsce w roku szkolnym 1992/1993. W szkołach podstawowych 57% nauczycieli mia- ło wykształcenie wyższe, 30% ukończyło kolegia nauczycielskie (są to szkoły policealne kształcące nauczycieli przede wszystkim dla szkół podstawowych), a 13% posiadało wykształcenie średnie. W zasadni- czych szkołach zawodowych nauczycieli z wyższym wykształceniem było 67%, po kolegiach nauczycielskich — 12%, a ze średnim wy- kształceniem — 21%. W liceach ogólnokształcących proporcje układa- ją się już inaczej — 96% nauczycieli w tych szkołach ma wykształce- nie wyższe, a w średnich zawodowych takich nauczycieli było 85%. Przyjmuje się, że nauczyciele przedmiotów ogólnokształcących winni mieć wykształcenie na poziomie uniwersyteckim, jedynie w przypadku przedmiotów zawodowych mogą to być osoby z nieuniwersyteckim przygotowaniem pedagogicznym, ale za to z bogatym doświadczeniem w danym zawodzie. Najwyższa Izba Kontroli oceniła przemiany w pol- skiej oświacie, jakie dokonały się w latach 1990-1994. W interesującej nas tu materii stwierdzono, że w ok. 40% skontrolowanych szkół zda- rzały się przypadki zatrudniania nauczycieli bez wymaganych kwalifi- kacji. Kwalifikacje to jednak nie wszystko, należy również ocenić prak- tyczne umiejętności nauczyciela; służą temu hospitacje — wizytacja władz zwierzchnich na lekcji w celu oceny metod stosowanych przez nauczyciela w procesie dydaktycznym. Kontrola NIK wykazała, że w wielu szkołach nie są dokonywane obowiązkowe hospitacje ani wy- magane ustawowo oceny nauczyciela przed jego mianowaniem (zaga- dnienia związane ze statusem i wykonywaniem zawodu nauczyciela re- guluje znowelizowana w 1996 r. Ustawa sejmowa z 1982 r. — Karta Nauczyciela). Niebagatelny wpływ na efektywność pracy nauczycieli, poza formalnymi kwalifikacjami, ma ich zaangażowanie w pracę. W tym kontekście jedynie wspomnijmy o tym, że wynagrodzenia w oświacie są bardzo niskie, nawet w przypadku nauczycieli z dużym stażem i doświadczeniem. Chociaż zawód nauczyciela, podobnie jak zawód pracownika socjalnego, postrzega się czasem jako swego rodza- ju misję, błędem jest niedocenianie wpływu wysokości wynagrodzenia na motywacje do doskonalenia zawodowego i do pracy. Z kolei ważną instytucją polityki oświatowej państwa prowadzonej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej jest nadzór pedagogiczny re- alizowany przez kuratorów oświaty i kuratoria oświaty zorganizowane Kwestia edukacyjna 159 według województw. Jednym z ważnych zadań kuratorów jest analiza i ocena procesu kształcenia tak pod względem jego efektów, jak i wa- runków w jakich się odbywa. Kontrola NIK i tu wykazała niedociągnię- cia; spośród skontrolowanych 11 kuratoriów — w żadnym nie opraco- wano spójnego programu badania i oceny wyników nauczania. Programy nauczania określają, jaki zakres wiedzy z danego przedmiotu powinien przyswoić uczeń oraz jakie umiejętności nabyć na określonym etapie edukacji. Po 1989 roku zmieniły się warunki poli- tyczne, społeczne i gospodarcze w naszym kraju, zaistniała w związku z tym potrzeba aktualizacji programów nauczania wielu przedmiotów tak ogólnych, jak i zawodowych. Do chwili, w której piszę te słowa (maj 1996) nie zrealizowano tego wydawałoby się podstawowego zada- nia. Na początku lat 90. opracowano jedynie tymczasowe minima pro- gramowe do przedmiotów ogólnych, dostosowane z konieczności do programów nauczania z lat 80. Prace w tym zakresie prowadzi nadal MEN oraz Instytut Badań Edukacyjnych (placówka naukowa związana z MEN, zajmująca się między innymi pracami nad unowocześnieniem polskiego systemu oświaty). W tym czasie pojawiło się wiele progra- mów autorskich, a więc stworzonych przez samych nauczycieli, nie- mniej kuratoria i w tym względzie mają do spełnienia pewne funkcje kontrolne, z których jak wskazywała kontrola NIK nie w pełni się wy- wiązywały. To, czego się uczymy w szkole, nie zależy jedynie od treści progra- mów szkolnych; warto wspomnieć o tzw. ukrytym programie: jest to ogół wiedzy, umiejętności, postaw jakie wynosimy ze szkoły, ale tylko tych, które nie są efektem zamierzonych działań nauczycieli, woli na- szych rodziców czy władz oświatowych. Na przykład wystawianie ocen, poza zadaniem informowania o postępach w zdobywaniu wiedzy, prowadzi do sytuacji współzawodnictwa w klasie. Uczniowie przysto- sowują się do tego, że tylko niewielu może osiągnąć najlepsze wyniki. Spowodować to może zanik chęci do nauki ponad to co stanowi nie- zbędne do przejścia z klasy do klasy minimum, a z drugiej strony wy- wołuje czasem zbiorową niechęć do tych, którzy mają najlepsze oceny. Kolejny aspekt tego zagadnienia, to nauka dla oceny, a nie dla własnej satysfakcji, chociaż nie w każdym przypadku te motywy muszą być ze sobą sprzeczne. Pozostaje dodać, że istotnym narzędziem nauczania są podręczniki, tu pozostawiono swobodę wyboru nauczycielowi. Jedyny warunek — książka musi figurować w wykazie podręczników i książek pomocni- Czych zatwierdzonych do użytku szkolnego przez MEN, zawierał on na 160 Ryszard Szarfenberg początku 1995 roku — 1893 pozycje. Warunkiem niezbędnym, aby wpisać określoną książkę na oficjalną listę podręczników, powinno być jej zrecenzowanie przez kompetentnych w danej dziedzinie ekspertów, którzy w dodatku muszą brać pod uwagę nie tylko jej walory poznaw- cze, ale i przydatność w dydaktyce — nie jest to więc zadanie łatwe. Z tych też powodów jakość niektórych podręczników pozostawia wiele do życzenia. Oczywiście nie poruszyliśmy tu wszystkich problemów związanych z jakością kształcenia, ale i ten pobieżny przegląd uzmysławia nam, jak wiele w tej dziedzinie mamy do zrobienia. Pracownik socjalny a procesy edukacji Brak wykształcenia bądź jego niedostateczny poziom sprzyja takim zjawiskom, jak bezrobocie — najmniej bezrobotnych rekrutuje się spo- śród osób o wyższym wykształceniu czy wielodzietność i ubóstwo. Stąd też uzasadnionym wydaje się wniosek, że większość osób, którym po- maga pracownik socjalny to ludzie o niskim poziomie wykształcenia. Jeśli celem naszej pomocy jest doprowadzenie do tego, aby osoba ubo- ga stała się samowystarczalna pod względem ekonomicznym, niezbęd- nym tego warunkiem jest podjęcie przez nią pracy, o ile jest oczywiście do niej zdolna. Niedostateczne wykształcenie jest tu istotną barierą. Działania w tej dziedzinie podejmują raczej pracownicy Urzędów Pra- cy, ale bezrobotni w dłuższym okresie mogą trafić do pomocy społecz- nej. Ważne więc jest, aby do rozwiązywania tego typu problemów byl również przygotowany pracownik socjalny. Temu ma między innymi służyć jedna ze specjalizacji w programie kształcenia pracowników so- cjalnych w szkołach policealnych — rynek pracy i bezrobocie. W ustawie o pomocy społecznej określono, jakie wykształcenie wi- nien mieć pracownik socjalny. Pracować w tym zawodzie mogą osoby, które ukończyły określone kierunki studiów wyższych, ale również ab- solwenci szkół policealnych dla pracowników służb socjalnych, będą- cych w gestii Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej. Niedawno po- wstał nowy program dla tych szkół, a na jego podstawie opracowano minimum programowe. Dzięki pomocy z funduszu PHARE (Unia Eu- ropejska) zakupiono nowoczesne wyposażenie i dokonano niezbędnych remontów oraz sfinansowano serię wydawniczą — Biblioteka Pracow- nika Socjalnego. Na tle problemów szkolnictwa zawodowego w Polsce Kwestia edukacyjna 161 kształcenie pracowników socjalnych w szkołach policealnych jest jed- nym z bardziej pozytywnych przykładów. Pytania i zadania: 1. Spróbujcie dodać do wymienionych punktów widzenia inne intere- sujące aspekty funkcjonowania systemu oświaty w Polsce i na świecie. 2. Dlaczego umiejętność czytania i pisania na podstawowym pozio- mie nie wystarcza już dzisiaj dla sprawnego funkcjonowania społeczeń- stwa? 3. W jaki sposób mierzymy powszechność edukacji i do czego może się nam przydać taka informacja? 4. Spróbujcie zrekonstruować wybory, jakich dokonywali twoi kole- dzy po ukończeniu podstawówki i szkoły średniej. Następnie określ, ja- kie mogły być obiektywne przyczyny i motywy tych wyborów. 5. W jaki sposób możemy zwiększać szansę edukacyjne osób pocho- dzących ze wsi, czy na przykład punkty za pochodzenie to dobre roz- wiązanie? Odpowiedź uzasadnijcie. 6. Przypomnijcie sobie swoich nauczycieli ze szkoły średniej, jakie wg Was błędy popełniali w prowadzeniu lekcji? 7. Czego nauczyliście się w szkole podstawowej lub w średniej, a co raczej nie znajdowało się w programie nauczania, ani też nie wynikało z zamierzeń nauczyciela? 8. Jakie według Was powinien posiadać umiejętności pracownik socjalny? 9. Spróbujcie opracować program pomocy dla osób długotrwale bez- robotnych, znajdujących się w sytuacji ubóstwa, który zawierałby opis sposobów współdziałania ośrodka pomocy społecznej (pracownika so- cjalnego) z innymi instytucjami i organizacjami, zajmującymi się pro- blemem bezrobocia i kształceniem w Waszej gminie. Zalecane lektury: J. Hrynkiewicz, Kształtowanie potencjału intelektualnego społe- czeństwa (system kształcenia, nauki i kultury), [w: ] Raport o rozwoju społecznym, UNDP, Warszawa 1995; wiele interesujących danych i in- formacji z dziedziny edukacji w Polsce. 162 Ryszard Szarfenberg Cz. Kupisiewicz, Propozycje i kierunki reform szkolnych w USA, Anglii i Polsce na przełomie lat 80. i 90., Wydawnictwo „Żak", War- szawa 1994; autor kierował zespołem ekspertów, który przygotował pod koniec lat 80. raport na temat polskiej oświaty i kierunków jej prze- mian. Bardzo ciekawa praca porównawcza pozwalająca ująć w szer- szym kontekście nasze doświadczenia w reformowaniu systemu oświa- towego. R. Meighan, Socjologia edukacji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1993; jest to wzorowo opracowany podręcznik, w którym może- cie znaleźć bardzo wiele ciekawych informacji między innymi na temat ukrytego programu, alternatywnych do publicznych instytucjach oświa- towych, ideologiach edukacyjnych. S. Szczurkówska, Kształcenie ogólne a kształcenie zawodowe w wy- branych krajach, Instytut Badań Edukacyjnych, Warszawa 1996; kolej- na ciekawa pozycja wydana przez IBE, zawiera między innymi krytycz- ne omówienie międzynarodowych badań porównawczych w dziedzinie edukacji, omawia angielskie i holenderskie doświadczenia w rozwoju systemu oświaty. M. Szymański, Selekcyjne funkcje szkolnictwa a struktura społecz- na, Instytut Badań Edukacyjnych, Warszawa 1996; interesująca pozy- cja z zakresu socjologii edukacji, między innymi różne teorie selekcji szkolnej i wyjaśniające upowszechnianie oświaty, doświadczenia ho- lenderskie w wyrównywaniu szans oświatowych. Rozdział XIII Tomasz Żukowski KWESTIA PRACOWNICZA Geneza Termin „kwestia robotnicza" pojawił się wraz z rozwojem kapitali- zmu: wielką zmianą cywilizacyjną, która przeobraziła cały świat zastę- pując społeczeństwa agrarne przemysłowymi, przenosząc miliony ludzi ze wsi do miast, tworząc nowe klasy i warstwy, wyznaczając im pola współpracy i konfliktu, określając na nowo rolę państwa w życiu gospo- darczym oraz warunki i zasady polityki społecznej. Kapitalistyczna industrializacja wytworzyła miliony pracowników najemnych, głównie fizycznych, zamieszkujących szybko rozwijające się miasta. Zwłaszcza w fazie pierwotnej akumulacji kapitału sytuacja tych ludzi była bardzo trudna. Składały się na nią: kilkunastogodzinny czas pracy, ciągłe zagrożenie utratą zdrowia i bezrobociem, niskie pła- -e i fatalna nieraz sytuacja mieszkaniowa, złe stosunki z przełożonymi, Monotonia i towarzyszące jej poczucie wyobcowania, problemy ze sto- warzyszaniem się. Wszystkie te zjawiska stawały się przedmiotem publicznej debaty, freślane często mianem „kwestii robotniczej" pojawiły się w nauko- ych traktatach i literaturze pięknej, w politycznych programach i ide- °gicznych projektach. Dzisiaj znamy je z lektur szkolnych czy filmu ndrzeja Wajdy Ziemia Obiecana będącego adaptację powieści Wła- Qysława Reymonta. 164 Tomasz Żukowski Budynek cały drżał od ruchu maszyn. Długie transmisje [...] krzyżowały się wysoko, ledwie dojrzane w obłoku gryzących kolorowych par, co bu- chały ustawicznie z kotłów i przyciemniały światło [...]. Ostry straszliwie zapach siarki rozchodził się wszędzie [...]. Wszystko się trzęsło: ściany, sufity; maszyny, podłogi, huczały motory, świszczały przenikliwie pasy i transmisje, turkotały po asfaltowej podłodze wózki [...]. Robotnicy, w ko- szulach tylko i boso, z szarymi twarzami, z oczami zagasłymi i jakby wy- palonymi tą orgią barw, jaka się tutaj tłoczyła, poruszali się cicho i automa- tycznie, tworzyli tylko dopełnienie maszyn. Władysław Reymont, Ziemia obiecana (opis łódzkiej farbiarni w końcu XIX wieku) XIX wiek przyniósł dwa zasadniczo odmienne projekty rozwiązania „kwestii robotniczej". Pierwszy — prezentowany przez część elit poli- tycznych i niektóre środowiska pracodawców, naukowców i hierarchów kościelnych, wreszcie przez wielu działaczy robotniczych — opowiadał się za zmianami stopniowymi, przeobrażającymi status quo poprzez two- rzenie Ustawodawstwa pracy i systemu zabezpieczenia społecznego, roz- wój oświaty, organizowanie związków zawodowych, spółdzielczości, partii robotniczych. Drugi odrzucał reformizm na rzecz rewolucji — oba- lenia kapitalizmu uznanego za praźródło „kwestii robotniczej", za ustrój prowadzący nieuchronnie jednostki do bogactwa, a masy do nędzy. Wielki przemysł, który po całej kuli ziemskiej poluje na nowych konsu- mentów, obniża u siebie w kraju spożycie mas do głodowego minimum i podkopuje tym samym własny rynek wewnętrzny. Fryderyk Engels, Anty-Diihring Akumulacja bogactw na jednym biegunie jest więc zarazem akumulacją nę- dzy, udręki, pracy, niewoli, ciemnoty, zdziczenia i degradacji moralnej na przeciwnym biegunie. Karol Marks, Kapitał Historia przyznała rację pierwszemu z tych stanowisk. Wiek XIX i XX to stała poprawa sytuacji środowisk pracowniczych w najbardziej rozwiniętych społeczeństwach kapitalistycznych. Próba budowy alter- natywnego ustroju — socjalizmu — zakończyła się niepowodzeniem. Okazał się on jedynie mniej sprawną mutacją struktur i instytucji cy wi-1 lizacji industrialnej, budując, na preryferiach światowego kapitalizm^ inny — kosztowniejszy społecznie i politycznie — wariant społeczeń- stwa przemysłowego. Jednym z symptomów końca tego eksperymentu okazały się — paradoksalnie — wielkie protesty robotnicze rozpoczęte w Polsce w roku 1970 i 1980 w zakładach, których patronem był współ- wórca realnego komunizmu — Włodzimierz Lenin. Kwestia pracownicza 165 Podstawowe pojęcia Nader pojemne pojęcie „kwestia pracownicza" stosowane jest przy analizie trzech jakościowo odmiennych, choć powiązanych ze sobą, problemów: — materialnej i psychospołecznej sytuacji jednej z kilku najważ- niejszych grup społeczeństwa industrialnego — robotników (czy szerzej pracowników najemnych), zaspokajaniem ich potrzeb w rolach konsumenta; — spraw wiążących się z pełnieniem przez ludzi ról pracowników, ich aktywnością w sferze pracy; — stosunków wynikających z podziału władzy i własności, miejsca pracowników najemnych i ich przedstawicielstw w życiu poli- tycznym. Z każdym z tych ujęć „kwestii pracowniczej" wiążą się kluczowe po- jęcia. Analizując sytuację materialną i psychospołeczną pracowników, po- winniśmy się zająć problemami, którym poświęcone są inne fragmenty tej pracy. Na pierwszym miejscu wymienić trzeba warunki bytu (a w ich ramach dochody nominalne, ich strukturę i zróżnicowanie, ko- szty utrzymania, dochody realne, wydatki i ich strukturę, spożycie artykułów żywnościowych, wyposażenie w wyroby trwałego użytku, sytuację zdrowotną, uczestnictwo w kulturze, wypoczynek). Nie wolno też pominąć kwestii mieszkaniowej, stanu świadomości, w tym samooceny własnej sytuacji, wreszcie — zjawisk patologicznych. Zajmując się problemami związanymi z ludzką aktywnością w sferze pracy, badać będziemy sytuację na rynku pracy, warunki wynagro- dzenia (również tym zagadnieniom poświęcone są odrębne rozdziały pracy), i warunki pracy. Na warunki pracy składają się: materialne środowisko pracy, orga- nizacja pracy, stosunki międzyludzkie. Przez materialne środowisko pracy rozumiemy stan maszyn i urzą- dzeń roboczych (w tym stopień uwzględniania przy ich konstruowaniu zasad ergonomii) oraz stopień oddziaływania takich czynników, jak niikroklimat miejsca pracy (w tym bardzo niska i bardzo wysoka tem- peratura, wilgotność), czynniki chemiczne (gazy, pary, pyły), promie- niowanie (świetlne, mikrofalowe, laserowe, jonizujące), działania drgan mechanicznych (hałas, wibracja, infra-i ultradźwięki), zagroże- n'a biologiczne (obecność wirusów, bakterii, grzybów itp.). Od materialnego stanu środowiska pracy zależy bezpieczeństwo 166 Tomasz Żukowski i higiena pracy (bhp). Konsekwencją zlej sytuacji w tej mierze są cho- roby zawodowe oraz — zależne także od organizacji i kultury pracy — wypadki. W roku 1994 w Polsce na 1000 zatrudnionych 171 pracowało w wa- runkach zagrożenia czynnikami szkodliwymi dla zdrowia (osoby te li- czono tyle razy, na ile czynników były narażone). Najwięcej zagrożeń wiązało się z pracą w górnictwie i kopalnictwie (556 zagrożeń na 1000 zatrudnionych), najmniej — z handlem (55), ochroną zdrowia i opieką socjalną (47). Czynniki szkodliwe dla zdrowia, oddziałujące na największą liczbę osób, to hałas (61 na każdy 1000 zatrudnionych), przemysłowe pyły zwłókniające (27), nadmierne obciążenie fizyczne (24) i niedostateczne oświetlenie stanowisk pracy (22). W roku 1994 w Polsce zarejestrowano 102,4 tys. wypadków (nie uwzględniono wypadków w gospodarstwach domowych w rolnictwie), z tego ponad połowę (58,5 tys.) — w przemyśle. Zginęło w nich 645 osób; 47,5 tys. utraciło zdolność do pracy na, co najmniej, miesiąc. W skład stosunków międzyludzkich wchodzą relacje między bezpo- średnio współdziałającymi ze sobą pracownikami, pomiędzy pracowni- kami a ich przełożonymi, pomiędzy grupami pracowników. Na kształt owych stosunków wpływają organizacja pracy i związane z nimi meto- dy zarządzania, bieżący styl kierowania przyjęty przez przełożonych, kultura pracy wynikająca z poziomu wykształcenia pracowników, prze- kazywanych wewnątrz środowiska pracy doświadczeń, generalnej kul- tury życia codziennego. Bardzo ważnym elementem stosunków w sferze pracy są spory i kon- flikty, w tym konflikty zbiorowe. Mogą one prowadzić do strajków — przerwania przez grupę zatrudnionych pracy w celu wymuszenia na pracodawcach określonych działań, poprawiających warunki pracy i wynagrodzenia. Ważnym elementem kształtowania stosunków pracy są organizacje pracownicze. Najważniejsze z nich są związki zawodowe. Związki słu- żą pracownikom w artykulacji ich interesów związanych ze sferą pracy, pozwalają na skuteczniejsze rozstrzyganie konfliktów z pracodawcami, otwierają też przed pracownikami możliwość podmiotowego wpływu na procesy decyzyjne, a więc — partycypacji. Innym instrumentem partycypacji są różne formy samorządu pracowniczego. Związki zawodowe oraz partie i stronnictwa, artykułujące interesy środowisk pracowniczych, są też ważnym elementem systemu politycz- nego. Od kształtu i kierunków aktywności tych politycznych przedsta- wicielstw pracowników, charakteru ich powiązań z różnymi grupam pracowników i relacji z pracodawcami, zależy sposób rozwiązywani; w danym kraju kluczowego dla funkcjonowania społeczeństw indu strialnych konfliktu przemysłowego. „Kwestia pracownicza" jest od wielu lat przedmiotem zainteresowa- nia polityków społecznych. Kształtowaniu położenia materialnego pra- cowników, społecznej sytuacji w sferze pracy, wreszcie miejsca pra- cowników najemnych i ich przedstawicielstw w życiu politycznym słu- żą regulacje prawne (szczególną rolę odgrywa tu rozbudowane ustawo- dawstwo pracy), liczne środki ekonomiczne, wreszcie — oddziaływa- nia na ludzką świadomość. Perspektywy Analizując rozmaite elementy społecznej sytuacji środowisk pracow- niczych, badając problemy społeczne związane ze sferą pracy, zajmując się miejscem organizacji pracowników na scenie życia publicznego oraz rozważając funkcjonowanie szczegółowych instrumentów służą- cych politykom (i politykom społecznym) w kształtowaniu trojako ro- zumianej „kwestii pracy", pamiętać cały czas trzeba, że wszystkie te problemy i instrumenty są częścią szerszej całości, elementem współ- czesnej cywilizacji. Cywilizacja ta ulega właśnie bardzo szybkim i głębokim przeobraże- niom. Powoduje to nie tylko pojawianie się wciąż nowych wyzwań. Może też prowadzić do całkowitej, jakościowej zmiany relacji między wszystkimi elementami konstruującymi znany nam świat. Przyjrzyjmy się przepowiedniom jednego z najbardziej znanych wi- zjonerów przyszłej, kształtującej się właśnie, cywilizacji informacyjnej — amerykańskiego autora Alvina Tofflera. Rozwój nowego systemu produkcji kryje w sobie zarodki tak olbrzymiej re- wolucji społecznej, że tylko niewielu spośród nas odważyło się ocenić jej znaczenie. [... ] Przed trzystu laty, widząc cale rzesze kosiarzy na polach, tylko wariat mógłby marzyć o tym, że wkrótce nadejdą czasy, kiedy pola opustoszeją, a ludzie będą pracować na chleb stłoczeni w miejskich fabry- kach. I tylko wariat miałby rację. Tak samo dziś trzeba odwagi, aby powie- dzieć, że największe fabryki i biurowce mogą jeszcze za naszego życia wy- ludnić się [... ]. Nowe sposoby produkcji umożliwiają [... ] powrót do pro- 168 Tomasz Żukowski dukcji we własnym domu, opartej na podstawie wysoko rozwiniętej elek- troniki przy jednoczesnym nadaniu nowego znaczenia domowi jako naj- ważniejszej instytucji w społeczeństwie. [... ] Co w tym systemie będą wła- ściwie znaczyć pojęcia „zatrudniony" i „bezrobotny"? [...] Wydaje się, że przeskok do nowego systemu produkcji przyczyni się do zlikwidowania wielu spośród najtrudniejszych problemów mijającej epoki. Przecież w ramach systemu rolnictwa feudalnego nie można było zli- kwidować niedoli pańszczyźnianego znoju. Nie likwidowały jej bunty chłopskie ani altruistyczna szlachta czy też religijni utopiści. Znój i niedola przetrwały do czasu, gdy życie chłopów mogło się zmienić kompletnie, dzięki pojawieniu się systemu przemysłowego, mającego swoje własne, ale już zupełnie inne, wady. Może podobnie w systemie produkcji drugiej fali [industrialnej] — pomimo najlepszych chęci i obietnic polityków socjalnych, związków zawodowych, łagodnych pracodawców czy rewolucyjnych partii robotniczych — nie jest w ogóle możliwe rozwiązanie takich problemów, typowych dla społeczeń- stwa przemysłowego, jak choćby bezrobocie, przerażająca monotonia pracy, nadmierna specjalizacja, bezwzględne traktowanie jednostki i zbyt niskie wynagrodzenia. Skoro problemy takie istniały przez 300 lat zarówno w wa- runkach kapitalistycznych, jak i socjalistycznych, mamy powody, by przy- puszczać, że są one immanentnie związane ze sposobem produkcji. Przeskok do nowego systemu produkcji zarówno w przemyśle, jak i w sektorze pracy umysłowej, oraz ewentualność zupełnie odmiennego życia w wiosce elektronicznej, zapowiadają zmianę sposobu patrzenia na rzeczywistość i dys- kutowania na jej temat, dezaktualizują większość spraw, o które kobiety i męż- czyźni dzisiaj się kłócą, o które walczą i w których imię niekiedy umierają. Alwin Toffler, Trzecia fala, Warszawa 1986 Jeśli te prognozy się potwierdzą (a kilkanaście lat, które mijają od ich publikacji przekonuje o ich trafności), to duża część (większość?) do- robku kilku ostatnich pokoleń polityków społecznych trafi na półki ar- chiwów, następne ich pokolenie zaś będzie musiało definiować „kwe- stię pracy" od nowa. Pytania i zadania: 1. Na podstawie znanych Wam utworów literackich scharaktery- zujcie sytuację robotników na ziemiach polskich w końcu XIX i na po- czątku XX wieku. Spróbujcie odpowiedzieć, na ile różniło się ona od sytuacji ówczesnych rolników. Czyje położenie było lepsze? Kwestia pracownicza 169 2. Korzystając z prac naukowych, opisujących społeczeństwo kapita- listyczne i komunistyczne, porównajcie ze sobą sytuację pracowników najemnych w obu tych wariantach społeczeństwa industrialnego. 3. Jaki jest wpływ materialnego środowiska i organizacji pracy na liczbę wypadków? 4. Po lekturze wybranych fragmentów Trzeciej fali A. Tofflera spró- bujcie wyobrazić sobie, czym będzie różniła się Wasza aktywność w nowej cywilizacji informacyjnej od pracy Waszych rodziców i dziad- ków. Toffler napisał swą książkę w roku 1980. Które elementy jego wi- zji nowych stosunków w sferze pracy zdezaktualizowały się, które zaś zdaje się potwierdzać bieg wydarzeń z ostatnich kilkunastu lat? Szerzej na ten temat: (red.) P. Wójcik, Warunki pracy i poziom zdro- wotności robotników, W: Położenie klasy robotniczej w Polsce, t.l, Warszawa 1984 Zalecane lektury: Przedsiębiorstwo państwowe w gospodarce rynkowej, Studia i Ma- teriały IPiSS, z.7, 1994. J. Wratny, Rola przedstawicielstw w gospodarce. Studia prawno- -porównawcze z dziedziny zbiorowych stosunków pracy (Niemcy-Ka- nada-Polska), Studia i Materiały IPiSS, z.6, 1994. Rozdział XIV Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szyiko-Skoczny KWESTIA BEZROBOCIA Bezrobocie jako kwestia społeczna Rynek pracy jest kategorią ekonomiczną, jest to miejsce zetknięcia się podaży i popytu na pracę, a jego podstawowa funkcja polega na dą- żeniu do równoważenia obu tych elementów. Na rynku pracy może wy- stępować stan równowagi między podażą a popytem na pracę, określa- ny jako stan pełnego zatrudnienia. Może się on jednak również charak- teryzować brakiem równowagi pomiędzy podażą a popytem na pracę w postaci bezrobocia (nadwyżki siły roboczej) lub niedoboru rąk do pracy. Historia pokazała, że cechą krajów o gospodarce rynkowej jest bezrobocie. Stan pełnego zatrudnienia — każdy człowiek zdolny i chętny do Pracy znajduje pracę w stosunkowo krótkim czasie. Bezrobocie — większa lub mniejsza liczba osób zdolnych do pracy i jej poszukujących nie znajduje zatrudnienia. Wprowadzenie w Polsce gospodarki rynkowej spowodowało poja- wienie się jawnego bezrobocia jako istotnego elementu naszego ustroju sPołeczno-gospodarczego. Pierwsza połowa lat 90. charakteryzowała Sle procesem szybkiego narastania bezrobocia. Dynamika, skala i struk- tura tego zjawiska, jak też jego negatywne konsekwencje odczuwane, 172 Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szylko-Skoczny________ coraz silniej, nie tylko przez dotkniętą brakiem pracy jednostkę i rodzi- nę, ale również przez całe społeczeństwo uzasadniają tezę, iż bezrobo- cie stało się w Polsce nową kwestią społeczną. Należy tu dodać, że trwały brak pracy jest czynnikiem, który ma decydujący wpływ na za- spokajanie ważnych potrzeb społecznych w różnych sferach życia. Bez- robocie prowadzi do narastania takich społecznych kwestii, jak kwestia ubóstwa, kwestia edukacyjna, kwestia zdrowotna itd. Bezpośrednią konsekwencją bezrobocia jest rozszerzanie się zjawisk patologii spo- łecznej , pogłębianie się niepewności społecznej i wzrost poczucia za- grożenia bezpieczeństwa socjalnego jednostki, rodziny, określonych grup społecznych, a także całego społeczeństwa. Bezrobocie jako kwestia społeczna — dotyczy dużych grup spo- łecznych, polega na kumulowaniu negatywnych cech położenia mate- rialnego, społecznego i politycznego; jest odbierane, przez tę grupę ja- ko nieprwidłowe, zakłóca jej prawidłowy rozwój, wywołuje społeczny niepokój i jest źródłem napięć społecznych, a nawet konfliktów, nie może być w pełni rozwiązane w ramach grupy, którą dotknęło zagroże- nie, przy wykorzystaniu dostępnych jej metod i możliwości; może być rozwiązane tylko drogą podjęcia szerokich działań przez państwo. Bezrobocie może mieć charakter koniunkturalny, gdy wiąże się z wa- haniami koniunktury albo strukturalny, jeśli wynika z niedopasowania rozmiarów struktury popytu gospodarki na siłę roboczą z jej podażą. Bezrobocie może być sezonowe (nasila się np. w zimie, dotyczy niektó- rych gałęzi przemysłu, budownictwa, rolnictwa), frykcyjne w związku z normalnym przepływem pracowników pomiędzy zakładami, techno- logiczne (postęp techniczny, organizacyjny), jawne (zarejestrowane), ukryte, krótkotrwałe, długotrwałe (ponad 12 miesięcy), powszechne, re- gionalne. W okresie transformacji ustroju politycznego i społeczno-gospodar- czego ulegają przeobrażeniu cele i zadania polityki społecznej państwa. Szczególnego znaczenia nabiera określenie roli państwa oraz zakresu jego odpowiedzialności w walce z berobociem. Niezbędne staje się ustalenie zasięgu osłony socjalnej bezrobotnych, a także prowadzenie aktywnej polityki rynku pracy, mającej między innymi na celu wspiera- nie zatrudnienia bezrobotnych oraz poprawę ich szans na uzyskanie pracy. Kwestia bezrobocia 173 Skala, dynamika i struktura bezrobocia W Polsce w końcu sierpnia 1995 roku było zarejestrowanych 2,7 min osób bezrobotnych. Stopa bezrobocia wynosząca 15,2% należy do naj- wyższych w Europie. Ogromna dynamika bezrobocia, na początku lat 90. zaskoczyła nie tylko władze odpowiedzialne za politykę zatrudnie- nia, ale i całe społeczeństwo nieprzygotowane do nowej sytuacji na ryn- ku pracy. Lawinowy wzrost bezrobocia sprawił, że pod koniec 1990 ro- ku bez pracy było 1126 tys. osób, w grudniu 1991 roku — 2156 tys. osób, w grudniu 1992 roku —2509 tys. osób, a w grudniu 1993 roku — 2890 tys. osób. W 1994 roku nastąpiło zatrzymanie procesu wzrostu bezrobocia. Pod koniec 1994 roku liczba zarejestrowanych bezrobot- nych zmniejszyła się o 50 tys. osób (do 2838 tys.), a w połowie 1995 ro- ku spadła do 2694 tys. osób, z czego 1393 tys. nie posiadało prawa do zasiłku z Funduszu Pracy. Statystyki nie oddają jednak w pełni skali zjawiska bezrobocia. Faktyczne bezrobocie jest bowiem znacznie wy- ższe od zarejestrowanego. I tak na przykład znaczna część bezrobot- nych została ukryta w rentach inwalidzkich i wcześniejszych emerytu- rach, stale także rośnie ukryte bezrobocie na wsi. Bezrobotny — (wg Ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezro- bociu z dnia 14 grudnia 1994 r.) to osoba nie zatrudniona, zdolna i go- towa do pracy, nie ucząca się w szkole dziennej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania rejonowym Urzędzie Pracy, je- żeli ukończyła 18 lat (wyjątek młodociani absolwenci), a nie ukończy- ła 60 lub 65 lat (kobiety i mężczyźni), nie ma prawa do emerytury, ren- ty inwalidzkiej, świadczeń rehabilitacyjnych, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, wychowawczego, nie jest właścicielem lub posiada- czem nieruchomości rolnej powyżej 2 ha przeliczeniowych. Wśród cech charakteryzujących bezrobocie w Polsce należałoby wskazać jego duże zróżnicowanie przestrzenne. Stopa bezrobocia, ro- zumiana jako procentowy udział liczby bezrobotnych w liczbie ludno- ści aktywnej zawodowo, waha się od 8-10% w niektórych dużych aglo- meracjach miejskich do 30% — w regionach szczególnie zagrożonych Regionalne zróżnicowanie bezrobocia wiąże się przede wszystkin z położeniem geograficznym, strukturą społeczno-gospodarczą, pozio mem urbanizacji i rozwoju infrastruktury społecznej charakteryzują cym, lokalne rynki pracy, ale także z ich specyficzną sytuacją demogra liczną (np. dużo młodzieży), kulturą, tradycjami itp. Do regionów o naj 174_____Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szylko-Skoczny________ wyższej stopie bezrobocia należą rolnicze województwa pasa północne- go: suwalskie, słupskie, olsztyńskie, koszalińskie, a także charakteryzu- jące się monokulturą przemysłową — woj. wałbrzyskie. W regionach tych mamy do czynienia ze zjawiskiem utrwalania się bezrobocia. Do innych cech struktury naszego bezrobocia można zaliczyć: znaczny odsetek wśród zarejestrowanych ludzi młodych, bez przygotowania zawo- dowego, kobiet, osób długotrwale (tj. powyżej 12 miesięcy) pozbawio- nych pracy, bez prawa do zasiłku z Funduszu Pracy. Pojawiło się także na szerszą skalę nowe zjawisko, jakim jest powrót do bezrobocia (czyli kolej- na rejestracja jako bezrobotnego). W 1994 roku wśród nowo zarejestrowa- nych bezrobotnych było 43% osób, które po raz kolejny utraciły pracę. Jednym z najpoważniejszych problemów związanych z bezrobociem jest kwestia niedostosowania poziomu i struktury kwalifikacji zasobów pracy do potrzeb rynku pracy. Dotychczasowy system edukacji nie zo- stał przystosowany do nowej sytuacji na rynku pracy i stał się poważną barierą w mobilności siły roboczej. Społeczne skutki bezrobocia Bezrobocie wywołuje negatywne skutki społeczne — w sferze eko- nomicznej i psychospołecznej, które nasilają się w miarę wydłużania się okresu pozostawania bez pracy. Bezrobocie prowadzi zawsze do obni- żenia standardu życia, także w przypadku otrzymywania świadczeń kompensujących płacę, wywołuje pojawienie się poczucia krzywdy, frustracji, sprzyja izolacji społecznej, staje się czynnikiem utraty kwali- fikacji zawodowych, pogarsza stan zdrowia, wpływa na wzrost konflik- tów społecznych i zachowań patologicznych. Długotrwały brak pracy powoduje szybką degradację ekonomiczną jed- nostki i rodziny, potęguje biedę oraz rozszerza sferę ubóstwa. Bezpośrednią konsekwencją długotrwałego braku pracy jest rodzenie się nowego ubóstwa, tj. pauperyzacji rodzin, które wcześniej radziły sobie same w sferze zaspo- kajania podstawowych potrzeb. Zwłaszcza utrata prawa do zasiłku z Urzę- du Pracy prowadzi do ubóstwa, zmusza do szukania wsparcia w pomocy społecznej. Wśród badanych, w kwietniu 1993 roku, przez zespół pracow- ników Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, bezro- botnych świadczeniobiorców pomocy społecznej, aż 3/4 respondentów uznało, że poziom życia ich rodzin spadł poniżej minimum socjalnego. W rodzinach bezrobotnych świadczeniobiorców pomocy społecznej nastę- Kwestia bezrobocia 175 puje kumulacja negatywnych skutków finansowych i socjalnych braku pracy. . Sytuacja materialna długotrwałych bezrobotnych zależy w dużej mie- rze od ich standardu życia w czasie zatrudnienia, a zwłaszcza od posia- danych dóbr trwałego użytku, oszczędności oraz długów. Istotne znacze- nie ma bowiem poziom, od którego zaczyna się proces degradacji eko- nomicznej i społecznej. Najbardziej dramatyczną sytuację materialną mają rodziny długotrwale bezrobotnych świadczeniobiorców pomocy społecznej, które od dawna były pod opieką ośrodka (niskie dochody, wielodzietność, inwalidztwo, choroba). Brak pracy znacznie pogorszył ich sytuację materialną, nie był jednak bezpośrednią przyczyną zareje- strowania się w ośrodku pomocy społecznej. Ubóstwo, którym rodziny były dotknięte od wielu lat i które zostało jedynie pogłębione w wyniku bezrobocia ma jednak, w Polsce, stosunkowo ograniczony zakres. Przedłużający się brak pracy, stał się natomiast podstawowym czyn- nikiem rodzenia sie nowej warstwy ubogich. Są to, przede wszystkim, rodziny, które wcześniej miały wprawdzie niskie dochody i żyły skro- Wykres 1. Skutki bezrobocia na płaszczyźnie społecznej morale kłopoty finansowe znudzenie spadek nadziei na ponowną pracę spadek własnej wartości Źródło: H. Jacobs, Arbeitslosigkeit in der BRD, Ernst Klett, Stuugart, 1979, s.28, [za:] M. Szylko-Skoczny, Bezrobocie jako kwestia społeczna, IPiSS, Warszawa 1987 r. s30 176 Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szylko-Skoczny________ mnie, ale radziły sobie same i nie korzystały ze świadczeń pomocy spo- łecznej. Do kręgu ubóstwa, wynikającego bezpośrednio z bezrobocia, zostały jednak również włączone rodziny, które miały stosunkowo wy- soki standard życia w okresie zatrudnienia i nadal posiadają wiele dóbr trwałego użytku (mieszkania o dobrym standardzie, sprzęt gospodar- stwa domowego). Ubóstwa nie widać jeszcze w bezpośrednim otocze- niu tych rodzin, a wiąże się ono, przede wszystkim z brakiem dochodów na zaspokajanie potrzeb życia codziennego. » Trudności finansowe prowadzą do ograniczania konsumpcji w rodzi- nach bezrobotnych. Analiza zachowań konsumpcyjnych dowodzi, że najostrzejszy rygor oszczędnościowy stosują rodziny, gdzie występuje kumulacja bezrobocia (kumulacja bezrobocia to sytuacja, gdy bez pra- cy jest więcej niż jedna osoba w rodzinie). 'Konieczność ograniczenia wydatków na żywność spowodowała, że w wielu rodzinach zaczęło wy- stępować zjawisko niedożywienia, a nawet głodu. Problem skrajnej nę- dzy i głodujących dzieci występuje zwłaszcza w rodzinach, w których bezrobocie łączy się z wielodzietnością, długotrwałą chorobą, inwalidz- twem, zjawiskami patologii społecznej na przykład alkoholizmem. Bezrobocie wywołuje także negatywne skutki psychospołeczne. Wy- dłużanie się okresu pozostawania bez pracy powoduje nasilanie się zja- wiska izolacji społecznej bezrobotnych, narastanie napięć i konfliktów w rodzinie, ograniczenie poparcia i aprobaty ze strony członków najbliż- szej rodziny. Bezrobocie uważane jest przez ogromną większość do- tkniętych nim osób za katastrofę życiową. Wpływa na to nie tylko wyra- źne pogorszenie się sytuacji ekonomicznej, ale także nasilanie się stre- sów wynikających z braku poczucia własnej wartości, użyteczności, lę- ku o przyszłość, utraty dotychczasowej pozycji w środowisku lokalnym, w rodzinie oraz utraty poczucia bezpieczeństwa socjalnego (wykres 1). Bezrobocie staje się czynnikiem wpływającym na wzrost patologii spo- łecznej. Wśród nasilających się zachowań patologicznych związanych z bezrobociem najczęściej występuje alkoholizm, chuligaństwo i kradzieże, w tym także żywności w sklepach (dzieci), magazynach oraz barach. Masowe bezrobocie prowadzi do istotnego pogorszenia warunków życia całych społeczności lokalnych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że ubożenie coraz większej grupy mieszkańców powoduje la- winowe zwiększanie się zadań gminy wobec tych, którzy nie mogą sa- mi zaspokoić podstawowych potrzeb. Jednocześnie nastąpiła likwidacja zakładowej sfery socjalnej, która w dużej mierze służyła całym społecz- nościom lokalnym (np. infrastruktura w dziedzinie mieszkalnictwa, ochrony zdrowia, edukacji, kultury, sportu i wypoczynku). Wobec bra- Kwestia bezrobocia 177 ku chętnych do przejęcia — nawet bezpłatnego — licznych zakłado- wych obieków infrastruktury socjalnej, mieszkańcy wielu gmin stracili znacznie więcej niż tylko miejsca pracy. Konsekwencje masowego bezrobocia ponoszą także pracownicy jako grupa społeczna. Istotnemu pogorszeniu ulega pozycja pracowników wobec pracodawców, zmniejsza się również zakres ich ochrony pra- wnej. Groźba utraty pracy sprawia, że pracownicy „dobrowolnie" rezy- gnują z niektórych uprawnień na przykład ze zwolnień chorobowych, z urlopów wypoczynkowych itp. Obok konfliktu pomiędzy kapitałem a pracą pojawia się również nowy konflikt społeczny — pomiędzy za- trudnionymi pracownikami a bezrobotnymi. Wynika on ze sprzeczność interesów obu tych grup i ich konkurencji na rynku pracy. Negatywne społeczne skutki bezrobocia są odczuwane przez całe spo- łeczeństwo. Wiąże się to z ponoszonymi przezeń dużymi kosztami świad- czeń socjalnych, ograniczeniem dochodów z podatków i składek ubezpie- czeniowych, zakłóceniami w funkcjonowaniu systemu świadczeń spo- łecznych, rozszerzaniem zjawisk patologii społecznej, wzrostem napięć i konfliktów, stwarzających zagrożenie dla pokoju społecznego. Polityka społeczna wobec bezrobocia Walka z bezrobociem jest, we współczesnej Polsce, podstawowym wyzwaniem zarówno dla polityki gospodarczej, jak i społecznej. Sku- teczna walka z bezrobociem jest możliwa jedynie poprzez komplekso- we działania w sferze ekonomicznej, mające na celu wzrost gospodar- czy i tworzenie nowych, trwałych miejsc pracy. Działania te uzupełnia aktywność państwa i innych podmiotów w społecznej sferze przeciw- działania bezrobociu, które zmierzają do ograniczania rozmiarów i skutków tego zjawiska. Zadania polityki społecznej w społecznej sferze walki z bezrobociem koncentrują się, po pierwsze, wokół problemu ochrony pracowników przed utratą zatrudnienia między innymi poprzez ochronę prawną przed zwolnieniami indywidualnymi i grupowymi. Drugą płaszczyzną ingeren- cji jest ochrona egzystencji jednostki i rodziny dotkniętej brakiem pracy. I wreszcie trzecią sferą aktywności podmiotów polityki społecznej jest kreowanie zatrudnienia i pomoc w znalezieniu przez jednostkę pracy. Do- świadczenia ostatnich lat wskazują, że skuteczność działań podejmowa- nych we wszystkich wskazanych płaszczyznach była niewielka. Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szyiko-Skoczny Kwestia bezrobocia 179 Pracodawcy w warunkach masowego bezrobocia, dyktują warunki na rynku pracy i naruszają przepisy ochronne prawa pracy, a także wymu- szają na pracownikach „dobrowolną" rezygnację z przysługujących ich uprawnień. Nierespektowanie uprawnień pracowniczych wynika przede wszystkim z faktu, iż pracodawcy wykorzystują istniejące luki w regulacji prawnej oraz brak ograniczeń prawnych. Samowola praco- dawców wynika również z nieznajomości przepisów prawa pracy lub z ich lekceważenia. Wśród najczęściej występujących naruszeń praw pracowniczych można wymienić między innymi zatrudnianie bez za- warcia umowy o pracę, niezgłaszanie do ubezpieczenia społecznego, zawieranie umów zlecenia, zamiast umów o prace, zatrudnianie w wy- dłużonym czasie pracy, niewypłacanie należnych świadczeń, zaniżanie wysokości wynagrodzenia, odpraw oraz odszkodowań, nieprzestrzega- nie trybu zwolnień grupowych. Na skuteczność realizowanej przez państwo polityki rynku pracy wpływa, w istotny sposób, zakres i charakter regulacji prawnej środków i instrumentów, które mają na celu ograniczanie rozmiarów i skutków społecznych bezrobocia. Świadczenia dla bezrobotnych reguluje Usta- wa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 roku, która pomimo iż jest w ciągu kilku lat trzecim aktem normatyw- nym dotyczącym tych kwestii, pozostawia wiele do życzenia pod względem generalnej koncepcji, rozwiązań merytorycznych oraz sta- ranności legislacyjnej. Realizacją polityki rynku pracy zajmują się głównie rejonowe i wojewódzkie Urzędy Pracy oraz Krajowy Urząd Pracy, tworzące system administracji specjalnej. Ustawa przewiduje pasywne i aktywne instrumenty przeciwdziałania bezrobociu (wykres 2). Do pasywnych instrumentów zaliczamy zasiłki dla bezrobotnych oraz inne świadczenia socjalne, mające na celu za- pewnienie egzystencji osobom pozbawionym pracy. Zasiłek jest świad- czeniem okresowym, wypłacanym generalnie przez 12 miesięcy. Pod- stawowe warunki nabycia prawa do zasiłku to zarejestrowanie jako bez- robotny w urzędzie pracy, posiadanie określonego stażu pracy (180 dni), zdolność i gotowość do podjęcia pracy oraz brak propozycji zatru- dnienia. Wysokość zasiłku jest określona kwotowo (260 zł), z wyjąt- kiem niektórych grup specyficznych (np. osoby zwolnione z przyczyn dotyczących zakładu pracy). Aktywne instrumenty polityki rynku pracy to: pośrednictwo pracy, Poradnictwo zawodowe, szkolenie i przekwalifikowanie zawodowe, Prace interwencyjne, roboty publiczne, pożyczki dla bezrobotnych lub dla pracodawców, dopłaty dla pracodawców zatrudniających bezrobot- 180 Danuta Możdżeńska-Mrozek, Małgorzata Szylko-Skoczny________ nych. Instrumenty te mają przede wszystkim na celu kreowanie zatru- dnienia i poprawy szans bezrobotnych na znalezienie pracy. Chociaż ostatnio nastąpiło zwiększenie udziału aktywnych instrumentów polity- ki rynku pracy w działalności Urzędów Pracy, zakres ich stosowania jest ciągle niewystarczający. Skuteczność tych instrumentów jest bar- dzo ograniczona. Są one stosowane wobec względnie niewielkiej grupy bezrobotnych (głównie z powodu barier finansowych i organizacyj- nych). Najczęściej służą jedynie do przerwania na pewien czas sytuacji bezrobocia, zbyt rzadko prowadzą do trwałego zatrudnienia. Niezbędne jest istotne zwiększenie zakresu wykorzystania tych instrumentów, ist- nieje przy tym potrzeba stosowania ich w sposób bardziej elastyczny, a także konieczność poszukiwania nowych metod i środków — na przy- kład opracowanie i realizacja programów specjalnych, dostosowanych do specyfiki lokalnych rynków pracy (regionalizacja polityki rynku pra- cy) czy też potrzeb szczególnie zagrożonych grup społecznych, (np. pracowników byłych PGR-ów, młodocianych, inwalidów, długotrwale bezrobotnych). Prace interwencyjne — zatrudnienie bezrobotnego przez pracodaw- cę w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy, w wyniku umowy zawartej z rejonowym Urzędem Pracy, który kompensuje pracodawcy część wy-; nagrodzenia. Mają na celu utrzymanie zatrudnienia po upływie okresu wspierania finansowego przez Urząd Pracy. Roboty publiczne — zatrudnienie bezrobotnego w okresie nie dłuż- szym niż 12 miesięcy, przy pracach organizowanych i finansowanych przez organy samorządu terytorialnego lub administracji rządowej. Programy specjalne — działania w celu promocji zatrudnienia, ini- cjowane przez organy zatrudnienia na rzecz osób zakwalifikowanych do grup ryzyka na lokalnych rynkach pracy. Pytania i zadania: 1. Jak można zdefiniować pojęcia: bezrobocie, bezrobotny? 2. Na czym polega stan pełnego zatrudnienia? 3. Dlaczego bezrobocie jest uznawane jako kwestia społeczna? 4. Jaka jest skala i struktura bezrobocia w Polsce? 5. Jakie są materialne skutki bezrobocia dla jednostki i rodziny? 6. Na czym polegają psychospołeczne skutki bezrobocia? Kwestia bezrobocia 181 7. Co to jest aktywna polityka rynku pracy? 8. Czym różnią się prace interwencyjne od robót publicznych? 9. Kto ma prawo do zasiłku dla bezrobotnego? Zalecane lektury: A. Bańka, Bezrobocie —podręcznik pomocy psychospołecznej, Poz- nań 1992. Pomoc społeczna wobec zjawiska bezrobocia, red. M. Szylko- Skoczny, Warszawa 1993. I. Reszke, Stereotypy o bezrobotnych i opinie o bezrobociu w Pol- sce, Warszawa, 1995. Rynek pracy w procesie transformacji systemu gospodarczego, red. A. Szałkowski, Kraków 1993. Rynek pracy w Polsce, raport OECD, Warszawa, 1993. Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, red. M. Szylko- -Skoczny, Warszawa 1992. Wybrane aspekty bezrobocia w Polsce w warunkach transformacji systemu gospodarczego, red. J. Orczyk, Poznań 1994. Rozdział XV Grażyna Firlit-Fesnak PROBLEMY CZASU WOLNEGO I WYPOCZYNKU Każdy dzień ma swoje cele i zadania, każdy okres życia ma inne, całość mu- si mieć cele nadrzędne nadające sens całości poczynań. Każde działanie, każdy ruch, każde poczynanie, jeśli nie ma określonego celu, nie służy rea- lizacji życia, a zatem energia wydatkowana na nie została zmarnowana". Jan Szczepański, Sprawy ludzkie Definicje czasu wolnego: Czas wolny jest to czas, jaki pozostaje po uwolnieniu się od obowiązków zawodowych, domowych, szkolnych; czas przeznaczony na wypoczynek, rozrywkę i rozwój osobowości. Podstawowe cechy czasu wolnego to: do- browolność, niezarobkowość, przyjemność. Joffre Dumazedier Czas wolny to „nadwyżki" ponad czas snu oraz wszelkich prac o znaczeniu ekonomicznym, czy to będą prace zarobkowe, czy czynności w gospodar- stwie domowym i zajęć z tymi pracami organicznie związanych (dojazdy). Jan Danecki Nadmiar czasu wolnego kwestią socjalną XXI wieku? U schyłku XX wieku problem gospodarowania czasem wolnym na- biera zupełnie nowego znaczenia. Tradycyjny podział na czas pracy 184 Grażyna Firlit-Fesnak i czas wolny nie wyznacza już rytmu życia milionów ludzi na świecie. „Bez mała miliard ludzi na świecie to bezrobotni. Brak pracy jest naj- większym zagrożeniem dla demokracji od czasu wielkiego kryzysu w latach 30... Dziś w najbardziej rozwiniętych krajach Zachodu bezro- bocie sięga poziomu z lat 30. A będzie jeszcze gorzej. Miliony miejsc pracy padną ofiarą komputeryzacji i automatyzacji. Po raz pierwszy też wzrost koniunktury gospodarczej wiąże się nie z przyrostem, lecz z ograniczeniem zatrudnienia".1 Ograniczone zasoby pracy implikują konieczność skracania czasu pracy i proces ten w ostatnich latach ulega gwałtownemu przyspieszeniu. Uwzględniając fakt równoczesnego wy- dłużania się życia ludzkiego, w pełni uzasadnione są poszukiwania roz- wiązań nadających sens życia nie tylko coraz liczniejszej rzeszy „chro- nicznie bezrobotnych", ale także rosnącej zbiorowości pracujących w coraz krótszym wymiarze czasu. Skalę przeobrażeń w omawianej dziedzinie ilustruje tabela nr 1. Tabela 1. Czas życia i czas pracy (w tysiącach godzin) 1900 r. 1980 r. 2000 r. Czas życia Czas pracy Tygodniowy czas pracy 440 150 (34%) 65 godz. 610 75 (12%) 40 godz. 700 40 (6%) 30 godz. Źródło: dane OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju). W którą stronę skierować energię zdolnych, utalentowanych, ale mniej czynnych lub bezczynnych zawodowo milionów mieszkańców naszego globu? Jak zagospodarować rosnący wymiar czasu wolnego? Zdaniem amerykańskiego publicysty gospodarczego, Jeremy Rifkina 2, szansa leży w trzecim sektorze, czyli w tzw. non profit economy. Nie- zależna i dobrowolna praca na rzecz jednostek i grup społecznie upośle- dzonych (chorych, niedołężnych, bezdomnych, osieroconych itd.), ma zapobiec poczuciu degradacji i groźbie autodestrukcji, i jak głosi motto niniejszego tekstu „ nadać sens całości poczynań" współczesnego czło- wieka. 1 A. Krzemiński, Cześć pracy, „Polityka" nr 15,1996. 2 J. Rifkin, The Endofthe Work, Putnam, N. Y. 1995. Problemy czasu wolnego i wypoczynku 18 Przemiany i deformacje czasu wolnego w okresie zmiany systemowej w Polsce Demokratyzacja życia społecznego oraz oparcie ładu gospodarczeg na prawach rynkowych implikują zasadnicze zmiany w budżecie czas wolnego oraz sposobach jego zagospodarowania. Z jednej strony zachowania jednostek w tym przedziale czasu uwoi nione zostały od różnego rodzaju przymusów i ograniczeń, wynikają cych z socjalistycznego modelu życia, w ramach którego mieścił si również w miarę jasno określony styl spędzania czasu wolnego. Z dn giej strony sposób zagospodarowania „czasu swobodnych decyzji" poc porządkowany został regułom praw rynku, gdzie bogactwo ofei w obszarze kultury, rozrywki, turystyki i sportu nie zawsze korespondi je z dotychczasowymi przyzwyczajeniami, a nawet systemem wartośt jednostki, a także nie uwzględnia ograniczonych możliwości finanse wych mocno spauperyzowanego społeczeństwa polskiego. Równocześnie nastąpiły zasadnicze zmiany w budżecie czasu. Jedne znacznie określony czas pracy —jak miało to miejsce w okresie socje lizmu — nie wyznacza już rytmu życia wszystkim zdolnym i chętnyr do pracy obywatelom naszego kraju. Prawie trzymilionowa rzesza bezrobotnych stała się dysponentem zwie lokrotnionego czasu wolnego. Wprawdzie część osób o statusie bezroboi nych podejmuje pracę w szarej strefie !, jednak większość przeżywa dn mat z powodu braku pracy. Racjonalne zagospodarowanie czasu wolneg tej zbiorowości pozostaje, jak dotychczas, jedynie postulatem teoretycs nym; brak środków materialnych, niedostatek aktywnych form przeciw działania bezrobociu, a także nieobecność działań terapeutycznych (pon dnictwa) ułatwiających uporanie się z „szokiem bezczynności sprzyjaj apatii i pasywności, trwaniu w tymczasowości i w poczuciu zawieszeni; Orientacja na „przeczekanie" decyduje o odrzuceniu przez większość bes robotnych wariantu reorganizacji dotychczasowego trybu życia i nie pre wadzi do poszukiwania nowych form aktywności w czasie wolnym. Życi z dnia na dzień, bez planu i bez kierunku rodzi frustracje, poczucie bezser su i beznadziei, może też prowadzić do zachowań dewiacyjnych, powiel szając obszary patologii społecznej. Na przeciwległym biegunie znajdują się przedstawiciele nowyc 1 Główny Urząd Statystyczny szacuje, że szara strefa zatrudnia w różnym w} miarze czasowym ok.2-2,4 min osób, z czego dla ok. 0,8—1 min osób byłaby I praca główna. w Polsce zawodów: menedżerowie, biznesmeni, brokerzy itp., jednym słowem kadry kierownicze wyższego i średniego szczebla prywatnych przedsiębiorstw, banków, biur maklerskich, firm handlowych, konsul- tingowych, agencji reklamowych, prasy, radia, telewizji itd. Są to w większości młodzi, bardzo dobrze wykształceni fachowcy, ambitni i zorientowani na sukces zawodowy i finansowy. W pełni dyspozycyj- ni wobec wymagań pracodawców, doskonalący nieustannie swoje kwa- lifikcje, przebojowi i konsekwentni w dążeniu do celu, nie dzielą swo- jego czasu według klasycznego schematu. Praca wypełnia ich czas w ta- kim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla firmy i ich kariery zawodo- wej , a potrzebę wypoczynku — jak określił to tygodnik „CASH" — za- łatwia „krótki urlop w Alpach". Bycie najlepszym chroni przed konku- rencją, ale sprostanie tej dewizie wymaga tak głębokiego zaangażowa- nia w sprawy zawodowe, że psychologowie porównują ten stan z nało- gowym uzależnieniem, określając go mianem „pracoholizmu". „Praco- holicy" są całkowicie oddani pracy, problemy zawodowe absorbują ich niemal przez 24 godziny na dobę, zarówno życie osobiste, jak i odpo- czynek schodzą na plan dalszy. Życie w nieustannym napięciu, niemoż- ność wyłączenia się, zwolnienia tempa, stwarzają zagrożenia dla stanu zdrowia jednostki, zagrożona jest także sfera więzi i kontaktów między- ludzkich, nierzadko także trwałość rodziny. I wreszcie pozostała większość, ciągle zmęczonych przeciętnych lu- dzi, dla których przede wszystkim czas formalnie wolny wypełniony jest pracą na rzecz rodziny i gospodarstwa domowego oraz dodatko- wym zarobkowaniem. Komercjalizacja usług w zakresie opieki nad dzieckiem, ograniczenie bądź likwidacja zajęć pozalekcyjnych w szko- łach wzmocniły zangażowanie bliższych i dalszych członków rodziny w opiekę nad dziećmi. Wzrost cen usług związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego wymusił powrót do wielu tradycyjnych zajęć domowych (szycie, pranie, reperacje, remonty itd.), uszczuplając tym samym wymiar czasu wolnego. Wskutek utrzymującego się niskiego poziomu wynagrodzeń i niewspółmiernego wzrostu kosztów utrzyma- nia, w latach 90. nastąpiło znaczące zubożenie warstwy średnio zamoż- nej, rozszerzyła się sfera ubóstwa i biedy. Troska o pieniądze kieruje aktywność wielu ludzi — w czasie wolnym — w stronę dodatkowych zajęć zarobkowych, stałych lub dorywczych. Zaabsorbowanie sprawa- mi bytowymi i codzienną krzątaniną narusza równowagę między cza- sem przeznaczonym na sprawy konieczne dla egzystencji człowieka a czasem poświęconym na regenerację jego sił fizycznych i psychicz- nych, rozwój osobowości jednostki. W efekcie osłabia się kondycja Problemy czasu wolnego i wypoczynku 18 zdrowotna polskiego społeczeństwa, narasta frustracja i zmęczenie be; barwnym, szarym życiem. Zarysowane powyżej wymiary deformacji budżetu czasu i ich niek< rzystne skutki dla funkcjonowania samej jednostki i jej najbliższej otoczenia stanowią ten wymiar społecznych kosztów procesów tran formacyjnych, który umyka uwadze elit politycznych. Z obszaru polit ki społecznej państwa wyeliminowano zagadnienia racjonalnego g spodarowania czasem ludzkim i tworzenia infrastruktury w zakresie r kreacji i wypoczynku i to zarówno w odniesieniu do dzieci i młodzież jak i populacji ludzi dorosłych. Odstąpiono zatem od gwarantowany! przez socjalistyczne państwo minimalnych standardów zaspokojer potrzeb wypoczynkowych i kulturalnych, powierzając to zadanie inst tucjom skomercjalizowanym. Stwarzając możliwość wyboru indy wid alnego w tej dziedzinie, pominięto kluczową kwestię, mianowic ogromne rozwarstwienie ekonomiczne polskiego społeczeństwa i gw; towne pogorszenie warunków życia znacznej jego części na skutek be robocia, spadku realnej wartości dochodów i ograniczenia zasię świadczeń socjalnych. W konsekwencji wolny wybór dla większo; polskiego społeczeństwa oznacza rezygnację z części zasobów cza wolnego na rzecz czynności niezbędnych dla codziennego bytowai bądź też wykorzystanie czasu wolnego w sposób mniej lub bardziej łowy, nie zapewniający rozwoju fizycznego i intelektualnego jednos oraz regeneracji jej sił witalnych. Proces ten implikuje głęboką depi wację tego obszaru potrzeb ludzkich, które decydują o jakości ży i poczuciu sensu istnienia. Zarówno wskaźniki demograficzne, dotyc: ce złej kondycji zdrowotnej Polaków jak i pogłębiające się procesy di integracji społecznej (zaburzenia więzi, integracji, tożsamości, sei istnienia) oraz nasilanie się zjawisk patologicznych, nie pozostawi wątpliwości co do skali zagrożeń tzw. jakości czynnika ludzkiego. Ograniczenie wydatków gospodarstw domowych na cele kulturalno-rekreacyjne Pogorszenie sytuacji ekonomicznej całych grup i warstw społeczn narzuca konieczność zmian w strukturze wydatków gospodarstw doi wych. Przy niskim poziomie dochodów rośnie udział wydatków na bra i usługi niezbędne do zaspokojenia elementarnych potrzeb, zr natomiast fundusz swobodnej decyzji, tzn. ta część dochodu, która 188 Grażyna Firlit-Fesnak przeznaczona na zakup dóbr i usług związanych z rozwojem psychofi- zycznym człowieka, regeneracją jego sił, tworzeniem oszczędności. Cechą charakterystyczną wydatków gospodarstw domowych w Polsce jest bardzo wysoki udział wydatków na żywność. Po olbrzymich podwyżkach cen żywności w roku 1989 i 1990, udział ten osiągnął re- kordowy poziom w II kwartale 1990 roku — 55%. W 1995 roku wska- źnik ten ukształtował się na poziomie 40,7%, przy czym występuje du- że zróżnicowanie między poszczególnymi typami gospodarstw domo- wych; od 33,1% w gospodarstwach pracujących na własny rachunek, 38,7% w gospodarstwach pracowniczych, 42,0% w gospodarstwach rencistów i emerytów, 47,6% w gospodarstwach rolników, a w gospo- darstwach utrzymujących się z niezarobkowych źródeł utrzymania — aż 51,5%.! Dla porównania warto zwrócić uwagę, że w rozwiniętych krajach udział ten jest o wiele niższy. I tak na przykład w 1987 roku udział ten wynosił w: Australii — 21,9%, Francji — 19,9%, Japonii — 21%, Kanadzie — 17%, USA — 13,4%, Szwecji 23%.2 Wzrost wydatków na bieżące utrzymanie implikuje konieczność ograniczeń a nawet całkowitą rezygnację z wydatków na zaspokojenie innych potrzeb. W tej grupie „koniecznych ograniczeń" znalazły się wydatki na kulturę, sport i wypoczynek. O ile w 1990 roku udział tych wydatków w strukturze rozchodów gospodarstw domowych wynosił 9,6%, w 1995 roku spadł do poziomu 4,7%.3 Stopień zróżnicowania w obszarze tych wydatków w 1995 roku w poszczególnych typach go- spodarstw domowych obrazuje tabela nr 2. Przy ogólnym znaczącym spadku wydatków na potrzeby rekreacyjne, odnotować należy coraz większe zróżnicowanie między grupami spo- łeczno-ekonomicznymi gospodarstw. Jeszcze bardziej drastyczne ogra- niczenia w tym obszarze mają miejsce w gospodarstwach dotkniętych bezrobociem. Z badań GUS-u 4 wynika, że w 1993 roku 20,2% gospo- darstw dotkniętych bezrobociem ograniczyło wydatki na kształcenie i kulturę, 16,8% zrezygnowało z wyjazdów weekendowych i, aż 53,9% zrezygnowało z wyjazdów urlopowych. Niski poziom dochodów go- spodarstw domowych w warunkach komercjalizacji infrastruktury wy- poczynkowo-rekreacyjnej stanowi coraz większą barierę w procesie za- Problemy czasu wolnego i wypoczynku 189 1 Gospodarstwa domowe. Wybrane elementy warunków życia ludności w 1 kwartale 1995, GUS, Warszawa 1995. 2 Rocznik statystyki międzynarodowej 1991, GUS, Warszawa 1991. tabl. i s.96-97 3 Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1993, s. 223. 4 Społeczno-ekonomiczne położenie bezrobotnych, GUS, Warszawa 1994. spokajania potrzeb kulturalnych i rozwojowych, wzmacnia pasywne style spędzania wolnego czasu i obniża poziom aspiracji kulturowych i cywilizacyjnych polskiego społeczeństwa. Tabela 2. Wydatki na kulturę, sport i wypoczynek wg typów gospo- darstw domowych w 1995 roku Typ gospodarstwa domowego przeciętne miesięczne wydatki na kulturę, sport i wypoczynek w% pracownicze 52 rolników 2,8 pracujących na własny rachunek 62 emerytów i rencistów 3,8 utrzymujących się z niezarobkowych źródeł utrzymania 4,1 Źródło: Gospodarstwa domowe. Wybrane elementy warunków życia ludno- ści w I kwartale 1995 r., GUS, Warszawa 1995 r. Domocentryczny i medialny sposób spędzania wolnego czasu Przy ocenie struktury czasu wolnego przydatnym jest przypomnienie wyróżnianych w literaturze przedmiotu układów czasu wolnego l, a mianowicie: 1. układ nieformalnych kontaktów społecznych, na przykład życie to- warzyskie, rozmowy z członkami rodziny, odpoczynek bierny, indywi- dualne hobby itp., a więc te formy wykorzystywania czasu wolnego, które są realizowane bez udziału instytucji lokalnych czy ponadlokal- nych; 2. układ zinstytucjonalizowanych form organizacyjnych: dom kultu- ry, kino, teatr, obiekt sportowo-rekreacyjny itp; 3. układ środków masowego przekazu (prasa, radio, telewizja); 4. układ zagospodarowania zasobów długiego czasu wolnego poza niiejscem zamieszkania. 1 E. Wnuk-Lipiriski, Budżet czasu, struktura społeczna, polityka społeczna, Warszawa 1981. 190 Grażyna Firlit-Fesnak W życiu każdego człowieka obecne są elementy ze wszystkich wy- mienionych układów, jednak proporcje między ich udziałem ulegają ciągłym zmianom i są bardzo znaczące. Charakterystyczny dla kultury tradycyjnej pierwszy układ realizacji czasu wolnego utracił swoje do- minujące znaczenie wraz z upowszechnieniem mass mediów. Jak pisze Antonina Kłoskowska „bierny w znacznej mierze proces przyjmowania treści, którymi środki komunikowania wypełniają czas milionów ludzi, stanowi niewątpliwie jedną z charakterystycznych cech masowej kultu- ry współczesnej epoki" l. Jak wynika z badań CBOS-u nad sferami po- zazawodowej aktywności Polaków 2, uczestnictwo w kulturze masowej stanowi powszechną formę zachowań Polaków w czasie wolnym. Takie czynności, jak oglądanie telewizji, słuchanie radia, czytanie gazet znaj- dują się w czołówce częstych zajęć wykonywanych przez badanych, przy czym pierwszeństwo przypada telewizji, którą oglądało 96,0% re- spondentów. Znacznie rzadziej realizują się Polacy w pierwszym wy- miarze czasu wolnego. Książki często czyta 37% kobiet i 26% męż- czyzn, krzyżówki rozwiązuje odpowiednio 34% i 26% respondentów. Popularne są natomiast spotkania z przyjaciółmi i kolegami — wymieni- ło je aż 86% respondentów, przy czym 1/3 wskazała, że ta forma spędzania czasu wolnego zdarza się im dość często. W tej grupie mieści się także bier- ne spędzanie czasu wolnego, nie wypełnione żadnymi konkretnymi zaję- ciami. Do tych czynności zaliczono: stanie lub siedzenie przed domem, wy- ; glądanie przez okno, leżenie w domu i nierobienie niczego, rozmawianie z sąsiadami. Powszechnym zachowaniem wymienionym przez 92% bada- nych były rozmowy z sąsiadami, dla połowy było to częste zajęcie. Dwie pierwsze czynności nie są tak powszechne, wskazało na nie tyl- ko 9% (stanie i siedzenie przed domem, wyglądanie przez okno) i 5% I (leżenie w domu i nic nierobienie) badanych. Obydwie te czynności są charakterystyczne dla dwóch grup wiekowych — najstarszej i najmłod- szej. Wszystkie trzy czynności są ogólnie biorąc, częstsze wśród osób z niższym wykształceniem i niższym statusem zawodowym. Wyglądanie przez okno czy wystawanie przed domem to czynności typowe dla osób niepracujących zawodowo — szczególnie emerytów, ! rencistów i gospodyń domowych — niż pracujących. Spędzanie wolnego czasu poza domem charakteryzowało małą zbio- rowość respondentów. Tylko 24% badanych wskazało na uczestnictwo 1 A. Kłoskowska, Kultura masowa, Warszawa 1964, s. 170 - 171. 2 Sfery pozazawodowej aktywności Polaków. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa, sierpień 1994. w zabawach i dyskotekach, i byli to głównie ludzie młodzi. Chodzeni do restauracji czy kawiarni dotyczyło jedynie 5% respondentów, 39 zajmowało się organizowaniem sportu, a 8% uprawiało sport. O podobnych sposobach spędzania czasu wolnego informują badani; GUS-u poświęcone sytuacji społeczno-zawodowej kobiet w 1994 roku! Najczęstszym zajęciem kobiet w czasie wolnym było codzienne oglą danie telewizji (77,5%) i słuchanie radia (68,6%). Warto zwrócić uwa- gę na stały wzrost zbiorowości kobiet ulegających magii telewizji; w 1983 roku codziennie oglądało telewizję 64% kobiet, w 1987 roku 69,9%, w 1991 roku 74,8%. Relatywnie wysoki odsetek kobiet czyta codziennie prasę — 41,9%, ale już po książkę sięga codziennie tylko 13,1%, a 19,1% nie czyta książek nigdy lub prawie nigdy. Kobiety naj- młodsze, w wieku 18-24 lata, częściej od pozostałych grup wieko- wych czytają prasę, książki, słuchają radia, chodzą na spacery, a także uczą się języków obcych (19,7%). Teatr, kino, restauracje i kawiarnie to miejsca, w których kobiety bywają rzadko, a większość nie bywa tam nigdy lub prawie nigdy. Udział kobiet w aktywnych formach uczestnic- twa w kulturze i rekreacji prezentuje tabela nr 3. Tabela 3. Udział kobiet w aktywnych formach uczestnictwa w kulturze i rekreacji w 1994 roku Kategoria odpowiedzi raz w miesiącu kilka razy w roku nigdy lub prawie nigdy sezonowo nie dotyczy Teatr Kino w procentach 2,6 2,1 11,7 17,3 55,1 52,2 1,7 1,9 27,8 21,4 Lokale Turystyka i sport 5,6 2,4 15,6 11,4 46,2 37,3 3,3 13,8 19,3 27,9 lm '? 192 Grażyna Firlit-Fesnak Powyżej wymienione formy spędzania wolnego czasu w życiu więk- szości kobiet należą do wyjątku lub wcale nie występują. Przyczyny ta- kiego stanu rzeczy leżą nie tylko w braku środków materialnych i ubó- stwie infrastruktury kulturalnej i sportowej, ale także w niskim pozio- mie zainteresowań kulturą artystyczną wyższego poziomu i niedoro- zwojem potrzeb w obszarze szeroko rozumianej kultury fizycznej, co zresztą dotyczy nie tylko kobiet, ale odnosi się niemal do całego społe- czeństwa Aktywność w tych obszarach zwiększa się wraz ze wzrostem wykształcenia, różnicuje ją także miejsce zamieszkania; mieszkańcy miast korzystają z tych form częściej, mając w zasięgu ręki stosowne placówki kulturalne i obiekty sportowe. Podsumowując dotychczasowe rozważania, można powiedzieć, że krótki i średni czas wolny znajdujący się w dyspozycji jednostki w dni powszednie oraz w soboty i w niedzielę l spędzany jest przez większość ludności w domu, a jego zawartość wypełniają treści przekazywane i lansowane przez środki masowego przekazu, głównie telewizję. Bez względu na wzrost popularności kultury masowej, ten stan rzeczy nie wynika z uniformizacji aspiracji i potrzeb polskiego społeczeństwa, ale w większości jest efektem braku innych możliwości zagospodarowania czasu wolnego; wobec braku wyboru korzysta się z tych form, które są powszechnie dostępne. Nie deprecjonując znaczenia mass mediów, oznacza to jednak zubożenie sfery poznawczej i intelektualnej jednost- ki niedostatek doznań artystycznych, monotonię i szarość codziennej egzystencji- Nie należy również zapominać o wynikających stąd zagro- żeniach dla obszaru kontaktów międzyludzkich: osłabienie więzi gru- powych poczucia przynależności i tożsamości, dezintegracji środowisk lokalnych. Przechodząc do omawiania czwartego wymiaru czasu wolnego, związanego z wypoczynkiem dłuższym, a więc urlopy i wakacje, nale- ży od razu zaznaczyć, że również w tej dziedzinie sytuacja uległa zde- cydowanemu pogorszeniu. Już pod koniec 1990 roku, 74% badanych gospodarstw domowych zmuszonych było ograniczyć korzystanie z usług rekreacyjnych i wypoczynkowych, a nawet całkowicie z nich zrezygnować 2. Nigdy lub prawie nigdy w życiu na wypoczynek dłuż- szy niż 7 dni nie wyjeżdżało 21,5% kobiet w 1990 roku, a 15,4% ani ra- 1W latach 90. w analizach GUS zaniechano badań nad budżetem czasu wol- nego w Polsce, stąd nie można określić rozmiarów czasu wolnego w poszczegól- nych kategoriach ludności. 2 Warunki życia ludności w latach 1986-1990, GUS, Warszawa 1991. Problemy czasu wolnego i wypoczynku zu od co najmniej 7 lat. W 1993 roku na co najmniej 7-dniowy wyj czynek nie wyjechało ponad 70% badanych kobiet. l Z sondażu pr; prowadzonego przez Pracownię Badań Społecznych (kwiecień 1995 r. wynika, że tylko 33% respondentów planowało wyjazd na urlop wyj czynkowy w kraju na co najmniej 5 dni, pozostałe 67% badanych i rozważało takiej możliwości. Wyjazd urlopowy za granicę planowć 6% respondentów. Na urlopy wyjeżdżają ludzie nie biedni, młodzi, w kształceni, mieszkańcy dużych miast. Pozostałych — mimo że luł wypoczywać — zatrzymuje w domu podstawowa przeszkoda, jaką j< brak pieniędzy. Nie ma już dofinansowania do wypoczynku urlopów go ze strony zakładów pracy (np. w 1983 r. z dofinansowania z fund szów socjalnych zakładów pracy skorzystało 66% wyjeżdżających urlop), nastąpił upadek bazy wczasowej i turystycznej obliczonej kieszeń przeciętnego obywatela, wzrosła natomiast baza pensjonatc i moteli prywatnych, gdzie ceny są bardzo wysokie. Likwidacja su wencji państwowych i zakładowych drastycznie ograniczyła szansę w poczynku dzieci i młodzieży. W 1989 roku ze zorganizowanego wyp czynku skorzystało 5 530 tys. dzieci i młodzieży, w 1993 roku — 11 tys. Dominacja biernych form wypoczynku codziennego oraz coraz b; dziej ograniczony zasięg wypoczynku urlopowego decyduje o wysoki poziomie zmęczenia polskiego społeczeństwa, jego coraz słabszej ko dycji zdrowotnej, szarości i bylejakości egzystencji przeciętnego Poi ka. Pytania i zadania: 1. Jakie czynniki społeczno-ekonomiczne decydują zasadnie o kształtowaniu kreatywnej postawy jednostki wobec sposobów wyk rzystania czasu wolnego? 2. Uczestnictwo w kulturze masowej: szansa czy zagrożenie dla ro woju jednostki? 3. Pracoholizm: zaleta czy wada? 1 J. Danecki, Wybrane kwestie społeczne 1989-1994, [w:] Polityka spotec pod red. J. Auleytnera, Warszawa 1995. rótko lub w domu, Rzeczpospolita nr 139, 1995. na. Stan i perspektywy pod red. J. Auleytnera, Warszawa 1995. 2 R. Wróbel, Tanio, krótl ' ' Grażyna Firlit-Fesnak Zalecane lektury: Gospodarstwa domowe. Wybrane elementy warunków zyaa ludno- ściw I kwartale 1995, GUS, Warszawa 1995; informacja statystyczna o strukturze dochodów i wydatków ludności. ITpaździor, Deregulacja czasu pracy, [w:] „Polityka społeczna nr 3,1996; kwestia reglamentacji czasu pracy na płaszczyźnie międzyna- p^Z^owej aktywności Polaków, Komunikat z badań, ! Wrzawa, sierpień 1994; formy zachowań Polaków w czasie wolnym. Rozdział XVI Witold Nieciuński KWESTIA MIESZKANIOWA Istota problemu Mieszkanie decyduje zarówno o materialnych, jak i społecznych wa rankach, w których żyje i rozwija się człowiek. Cechy fizyczne mie szkania, jego powierzchnia i układ wewnętrzny, lokalizacja i charakte otoczenia oraz sposób użytkowania tworzą ramy egzystencji jednostki rodziny i społeczeństwa. W procesie rozwoju społecznego nastąpiła ewolucja od prosteg< schronienia do coraz lepiej ukształtowanych i wyposażonych mieszkai i ich zorganizowanych zespołów (osiedli). Szczególnie ważny wpłyv wywarły na te przemiany uprzemysłowienie i urbanizacja. W naszej cy wilizacji upowszechniły się dwie podstawowe formy zamieszkiwania w domu jednorodzinnym i w budynkach wielomieszkaniowych, opróc: tego coraz szerzej rozwija się mieszkalnictwo specjalne dla młodycl osób samotnych i osób starszych. Pomyślne warunki zamieszkiwania sprzyjają integracji rodzin, spo łeczności lokalnych, a także społeczeństwa globalnego, złe natomias rodzą czynniki dezintegrujące i mogą—jeśli obejmą szersze grupy lud ności — stać się źródłem groźnej kwestii społecznej. Dalsze zmiany w strukturach społecznych, w życiu jednostek i rodzii oraz wzrost potrzeb, jakie niesie rozwój cywilizacji, będą prowadzić d wzbogacenia formy mieszkań i zespołów — jednak nie należy oczeki 196 Witold Nieciuński wać, aby koncepcja współczesnego mieszkania uległa przekształceniu w sposób zasadniczy. Mieszkanie ma cechy zbliżone do dóbr konsump- cyjnych trwałego użytku. Jest jednak, w przeciwieństwie do innych, których ceny ulegają obniżeniu w procesie ich masowej produkcji, do- brem, ze względu na swoje cechy i rosnący standard, względnie drogim zarówno jeśli chodzi o jego uzyskanie (budowę), jak i koszty utrzyma- nia. Budowa i utrzymanie zasobów mieszkaniowych, pochłaniając znacz- ną część produktu krajowego i angażując duże zasoby pracy, stanowią ważną dziedzinę gospodarki narodowej o złożonym mechanizmie funk- cjonowania. Nakłady na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mogą pochodzić — zależnie — z jednej strony od ogólnych zasad systemu ekonomicznego, z drugiej od stopnia zamożności, form i standardu za- mieszkiwania różnych grup ludności miejskiej i wiejskiej, z jej docho- dów osobistych lub ze środków publicznych, organów państwa, samo- rządów czy innych organizacji o charakterze społecznym. W gospodar- ce rynkowej i w społeczeństwach bardziej zamożnych naturalną tenden- cją jest ograniczanie nakładów ze źródeł publicznych i maksymalizo- wanie udziału środków własnych ludności. Podstawowym problemem współczesnych społeczeństw jest pytanie — czy warunki zamieszkiwania mają być wyłącznie przedmiotem własnej troski, czy państwo może pozostawać obojętne w tym wzglę- dzie? Poczucie sprawiedliwości społecznej domaga się tworzenia go- dziwych warunków dla tych rodzin, które nie są w stanie własnym wy- siłkiem ich sobie zapewnić. Niezbędne wydają się działania na rzecz zmniejszania nierówności i tworzenia bardziej jednakowych szans roz- woju jednostek i wypełniania właściwych im funkcji wszystkim rodzi- nom. Złe warunki zamykają owe szansę tym, którzy ich nie mogą osią- gnąć. Jest to ważny element integrowania społeczeństw i rozładowywa- nia wewnętrznych napięć i konfliktów. Z tego można wyprowadzić trzy podstawowe zasady polityki mie- szkaniowej: korzystanie z samodzielnego mieszkania jest prawem każ- dej jednostki i rodziny, zagwarantowanie tego prawa jest powinnością państwa wobec obywateli, koniecznością z jego strony jest wspomaga- nie sfery mieszkaniowej za pomocą środków publicznych. Prawa do mieszkania nie można rozumieć jako obowiązku ze strony władzy publicznej dostarczenia mieszkania wszystkim potrzebującym, a jedynie jako jej powinność wkroczenia w sytuacjach wymagających pomocy w uzyskaniu i utrzymaniu mieszkania o standardzie uznanym w danych warunkach społeczno-gospodarczych za wystarczający. Kwestia mieszkaniowa 197 Czynnikiem rozstrzygającym jest różnica między kosztem zaspokoje- nia potrzeb mieszkaniowych, a poziomem dochodów ludności. W sytu- acji znacznej ich rozpiętości może powstać potrzeba subsydiowania nie tylko rodzin najbiedniejszych, ale także rodzin o średnich i niższych do- chodach. W tej kwestii nie ma jednolitości poglądów — zwolennicy wolnorynkowej gospodarki liberalnej odrzucają myśl interwencji pań- stwa w sferze mieszkaniowej (poza wypadkami ekstremalnymi). Polity- cy społeczni bronią poglądu, że mieszkanie nie jest zwykłym towa- rem, a może nabrać cech dobra społecznego. Oparcie gospodarki na za- sadaćTi rynkowych nie może oznaczać pełnego podporządkowania mie- szkalnictwa regułom rynku. Należy odróżnić sektor wolnorynkowy od sektora społecznego, w którym winny obowiązywać ceny regulowane oparte na subsydiach. Oprócz tego należałoby wydzielić trzeci sektor — „socjalny", wymagający specjalnych działań. I Pouczające doświadczenia europejskie Każdy kraj kształtuje w sferze mieszkaniowej własne tradycje, zwy- czaje i instytucje oraz modele funkcjonowania gospodarki mieszkanio- wej. Przenoszenie żywcem obcych wzorów nie rokuje najlepszych re- zultatów, ale pouczający jest przykład, jak radziły sobie wyżej rozwi- nięte kraje Europy. Przy braku mieszkań i niskim poziomie dochodów ludności w warun- kach powojennej odbudowy gospodarki, wspieranie przez państwa budow- nictwa o charakterze społecznym dla tych grup, które nie były w stanie sa- me pokryć kosztów budowy i utrzymania mieszkań, było w krajach Euro- py Zachodniej stosowane przez długie lata. Strategia nieodkładania wspar- cia tej formy do czasu, gdy poprawi się sytuacja finansów publicznych i na- stąpi wzrost dochodów ludności, spowodowała, że kraje te uzyskały w la- tach 50. i 60. wyraźną poprawę warunków mieszkaniowych swej ludności. Najlepszym narzędziem wsparcia okazało się obniżanie poziomu oprocen- towania kredytów poprzez subsydiowanie ich części przez państwo. Obok popierania budownictwa społecznego, udzielana była — początkowo w sposób ograniczony, a następnie rosnący (w miarę poprawy gospodar- czej i wzrostu dochodów) — pomoc budownictwu mieszkań własnościo- wych. Stosowano przy tym różne metody. Poza tym dla grup pozostających w kręgach biedy podejmowane były przez państwa działania o charakterze pomocy socjalnej, zapewnienia im minimalnych warunków zamieszkania. 198 Witold Nieciuński Drugim pouczającym doświadczeniem krajów Europy Zachodniej jest — poza powołaniem wyspecjalizowanych instytucji finansujących budowę mieszkań lokatorskich — utworzenie różnorodnych organiza- cji użyteczności publicznej, zajmujących się budową i zarządzaniem ze- społami mieszkań na wynajem. Spotyka się tu rozmaite organizacje tworzone przez samorządy lokalne czy inne, fundacje, związki zawodo- we, Kościoły, instytucje społeczne lub charytatywne, a także i spół- dzielnie mieszkaniowe. Są to organizacje różnej skali, małe i bardzo du- że, wyspecjalizowane w procesach budowy lub administrowania albo łączące obie te funkcje. Są to w zasadzie instytucje publiczne, działają- ce na zasadzie non profit (bez zysku). Szczególnymi przykładami są organizacje HLM (mieszkań o umiar- kowanych czynszach) we Francji oraz organizacje mieszkań społecz- nych zrzeszone w Gesamtverband Gemeinnutziger Wohungsunterneh- mungen w Niemczech. Podobne organizacje istnieją we Włoszech i Hi- szpanii. W krajach nordyckich, przede wszystkim w Szwecji, główną formę tworzą spółdzielnie specjalnego typu, a w Wielkiej Brytanii prze- waża własność samorządów lokalnych. Z tych doświadczeń Zachodu należy wyciągnąć naukę, że istniejąca rozpiętość kosztów i dochodów wymaga — co najmniej w długotrwa- łym okresie przejściowym, do czasu wzrostu realnych płac i obniżenia cen wznoszenia budynków — subsydiowania społecznego budownic- twa czynszowego, a także udzielania pomocy socjalnej ludziom pozo- stającym w sferze niedostatku. System gospodarki mieszkaniowej w krajach socjalistycznych oparty został na odmiennych zasadach. Odpowiedzialność za dostarczanie mieszkań przejęło państwo, finansując ze środków budżetu centralnego budownictwo mieszkań przeznaczonych na potrzeby rozbudowy prze- mysłu i miast, a także pokrywając prawie całkowicie, według zasady ni- skich czynszów, koszty utrzymania zasobów stanowiących własność państwową. System ten okazał się niewydolny, poza jego zasięgiem po- zostawały znaczne grupy ludności, przede wszystkim wsi. Od połowy lat 60. zaczęto sięgać, w rosnącej mierze, po środki ludności w formie preferowania w istocie upaństwowionej spółdzielczości mieszkaniowej, która przejmowała w niektórych krajach, a w pierwszym rzędzie w Pol- sce, monopol wnoszenia nowych zasobów mieszkaniowych. W ten spo- sób dla mniej zamożnych grup ludności został ograniczony lub nawet wręcz odcięty dostęp do tańszych mieszkań. Te rosnące obciążenia do- tknęły w pierwszym rzędzie młode pokolenia. Społeczeństwa tych kra- jów zostały praktycznie podzielone na grupy uprzywilejowane, korzy- Kwestia mieszkaniowa stające z mieszkań państwowych czy komunalnych (gdzie pozio czynszów, mimo prób ich podniesienia, pozostał niewysoki) i grupy p< noszące wysokie koszty uzyskania i utrzymania mieszkań spółdzie czych, czy stanowiących własność osobistą. Jak mieszkają Polacy? Mieszkalnictwo, przeżywające wyjątkowo głęboki kryzys, jest jedn z najbardziej zaniedbanych dziedzin i należy do najgorzej zaspokaja nych potrzeb społeczeństwa. W stosunku do 1989 roku rozmiary budownictwa spadły w 1995 ro ku do 40%. Tendencja spadkowa występuje we wszystkich rodzajac) budownictwa. Najmniej obniżyły się rozmiary budownictwa indywidu alnego, wskutek czego jego udział po raz pierwszy przekroczył 50% ca łości. Pojawił się nowy rodzaj — budownictwo prywatne mieszkań n; wynajem (w roku 1993 — 0,5, a w następnych latach — 1,4 i 2,1 tys mieszkań). Mieszkania oddane do użytku w latach 1950-1995 w tys. 1955 60 65 70 75 80 85 90 1995 200 Witold Nieciuński Rozmiary budownictwa mieszkaniowego wg inwestorów w latach 1989-1995 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Ogółem 150,2 134,2 136,8 133,0 94,4 76,1 58,4 Spółdzielnie mieszkań. 67,7 68,4 83,5 84,3 50,0 31,7 23,0 Budown. komunalne i państwowe 27,5 18,4 13,3 11,8 11,0 7,5 6,0 Budown. indywidualne i prywatne 55,0 47,4 40,4 33,4 33,4 36,9 29,4 Spadkowi liczby oddawanych mieszkań towarzyszy wzrost ich prze- ciętnej powierzchni. Średnia wielkość budowanych mieszkań wynosi w budynkach wielomieszkaniowych ok. 60m2, w domach jednorodzin- nych w miastach ok. llOm2, a na wsi sięga 120m2. Intensywność budownictwa wynosząca w roku 1978 (najwyższy poziom w liczbach absolutnych — blisko 290 tys.) 8,3 mieszkań na 1000 ludności sy- stematycznie spadała osiągając w 1981 roku 5,1, a w 1990 roku 3,5, tj. kształtując się na poziomie z połowy lat 50. Rozmiary budownictwa w ro- ku 1995, zbliżone do poziomu z roku 1950 oznaczają katastrofalny spadek intensywności do 1,5 mieszkania na 1000 ludności rocznie. Liczba mieszkań oddawanych na 1000 zawartych małżeństw spadła z 587 w 1989 roku do 366 w 1994 roku. Po II wojnie światowej zostało wybudowanych w Polsce, do końca 1995 ro- ku, nieco ponad 8,0 min mieszkań, licząc w tym 600 tys. odbudowanych w latach 1945-1950. W dwudziestoleciu 1951-1970 ukończono 2,7 min (średnia roczna 135 tys.), a w dwudziestoleciu 1971-1990 4,2 min (średnia roczna 210 tys.), z czego w pierwszym dziesięcioleciu 2,4, a w drugim już tylko 1,8 min mieszkań. W latach 1991-1995 wybudowano zaledwie 500 tys. Liczby te wskazują na skalę regresu — 40 lat. Inwestycje mieszkanio- we spadały szybciej od innych, udział nakładów na mieszkania w inwesty- cjach ogółem obniżył się z 22,4% w 1989 roku do 11,3% w 1995 roku. Przyczyn regresu budownictwa nie można upatrywać w braku środ- ków materialno-technicznych (podaży materiałów budowlanych, wy- twórczych zdolności przedsiębiorstw budowlanych, braku siły robo- Kwestia mieszkaniowa 20 czej) czy w niedostatku organizacji wykonawstwa. Tkwią one w zafc maniu się źródeł finansowania budownictwa mieszkaniowego. Jeszcz głębszy regres wystąpił w infrastrukturze technicznej (opóźnienie i zi niechanie wielu inwestycji komunalnych). Warunki mieszkaniowe ludności są w Polsce bardzo złe, pozostając daleko w tyle w stosunku do Europy Zachodniej, jak i sąsiadów z połu dnia. Trudną sytuację odczuwa przeważająca część społeczeństwa. S> tuację tę charakteryzują: wysoki deficyt mieszkań, wyrażający się rói nicą między liczbą gospodarstw domowych a liczbą mieszkań; przelu dnienie mieszkań, niezadowalający stan ich wyposażenia w instalacj sanitarne, narastające zaniedbania w utrzymaniu zasobów mieszkanie wych oraz ich postępująca dekapitalizacja. Liczba mieszkań na 1000 ludności osiągnęła w Europie Zachodniej pozioi powyżej 400 (dane z 1992 r.: Francja — 471, Niemcy — 424, Wielka Br> tania — 412, Finlandia — 438), podczas gdy w Polsce w 1995 roku wync si 290, a dla porównania w Czechach (dane sprzed kilku lat) ok. 340, n Węgrzech ok. 380. Ten niedobór mieszkań w stosunku do innych krajói wzrasta w ostatnich latach. Należy uwzględnić także różnice w przeciętm powierzchni mieszkań, która we Francji wynosi ponad 85m2, a w Nierr czech ponad 86m2, w Polsce natomiast ok. 60m2 (wielkość ta wzrosl w ostatnich latach 1989-1994 o l,5m2). Statystyczny deficyt mieszkań (różnica między liczbą mieszka a liczbą gospodarstw domowych) wynosi 1,4 min (i wzrósł od 1988 r kiedy wynosił 1,2 min), rzeczywisty jest wyższy i szacowany na 2, min (w stosunku do potencjalnych gospodarstw). Mieszkania s w większości przeludnione, przeciętna liczba osób na izbę (0,90 w mia stach i 1,07 na wsi w 1995 r.) prowadzi do błędnych ocen. Ogółem 469 ludności (na wsi 65%) zamieszkuje w zaludnieniu 1,5 i wyżej osób n pokój. Na 100 mieszkań, co charakteryzuje samodzielność zamieszki wania, wypadało w 1995 roku — 113 gospodarstw domowych. W la tach 1988-1995 wskaźnik ten wyraźnie wzrósł. W Polsce daje to liczb 3,46 osób w mieszkaniu (z tego w miastach 2,15, a na wsi aż 4,08), pod czas gdy we Francji przeciętnie jest 2,1, a w Niemczech 2,4 osób w mie szkaniu. Wyposażenie mieszkań, szczególnie na wsi, ulega poprawie, co wią że się z modernizacją i rozbudową domów. 85% zasobów w miastacl a 56% na wsi było w 1995 roku wyposażonych w urządzenia wodocią gowe, we i łazienkę, jednak 22% nie posiadało na wsi żadnych instala cji. Pod tym względem dystans do Europy zmniejsza się, choć jedna 202 Witold Nieciuński Kwestia mieszkaniowa 203 pozostaje (w wielu krajach Europy Zachodniej stopień wyposażenia mieszkań w łazienkę i we wynosi lub przekracza 95%). W warunkach substandardowych (zły stan techniczny mieszkań, niedo- stateczne wyposażenie, tj. brak we w mieszkaniu; nadmierne zaludnienie, tj. 3 i więcej osób na pokój, zamieszkiwało w 1995 roku razem 10,2 min osób, tj. 26% ludności, z tego w miastach 3,7 min (15,5%), a na wsi 6,5 min osób (44%). W sytuacji mieszkaniowej występują przy tym wyraźne różnice spo- łeczne i pokoleniowe oraz związane z miejscem zamieszkania (miasta, wsie). Zróżnicowanie występuje także w skali regionalnej. Największy kontrast ma miejsce między województwami centralnymi a południo- wymi, zachodnimi i północnymi. Według badań z 1993 roku (te wskaźniki nie mogły ulec polepszeniu) prawie co czwarte dziecko nie ma swojego miejsca do nauki i zabawy. W rodzinach wielodzietnych co drugie dziecko jest w takiej sytuacji. Blisko połowa tych dzieci musi dzielić łóżko z kimś z rodzeństwa. Co czwarte dziecko w rodzinach wiejskich i utrzymujących się ze środków pomocy społecznej, również nie ma swojego miejsca do spania. Transformacja polskiej polityki mieszkaniowej Do połowy lat 70. gospodarka mieszkaniowa w Polsce wypełniała, choć z trudem i przy wielu dysproporcjach, swoje zadania. Wydawało się, że istnieje szansa zapewnienia odczuwalnej poprawy przeciętnych warunków mieszkaniowych. W końcu dekady nastąpiło załamanie się. Ten kryzys mieszkalnictwa był elementem szerszego ogólnego struktu- ralnego kryzysu społeczno-gospodarczego i rosnącej niewydolności go- spodarki nakazowo-rozdzielczej. Rozmiary budownictwa mieszkanio- wego systematycznie spadały. W końcu lat 80. nastąpił krach. Podejmo- wane próby przeciwdziałania były bezskuteczne, nigdy bowiem nie się- gały do istoty modelu gospodarki i głębi kryzysu politycznego. Dystans w warunkach mieszkaniowych ludności Polski w porówna- niu do krajów Europy Zachodniej, a także i naszych krajów sąsiednich z południa (gdzie kryzys mieszkalnictwa wystąpił później i z mniej- szym natężeniem) wyraźnie się powiększył. Złe warunki zamieszkiwania dotyczą szerokich grup ludności i two- rzą w ten sposób ważną kwestię społeczną. W krajach zamożnych po- zostają zawsze mniej czy bardziej liczne grupy ludzi w niezadowalają- cych warunkach mieszkaniowych, poniżej standardu uznanego zz ^przyzwoity", ale tam można mówić wyłącznie o kwestii cząstkowej W Polsce i w wielu krajach średniorozwiniętych skala rozpiętości i za- sięg pozostawania licznych grup społecznych w warunkach poniżej standardowych tworzy już kwestię mieszkaniową o szerokim zasięgu, naturalnie daleką od sytuacji ludności w krajach nierozwiniętyCh, gdzie problemem dla wielkich mas jest nie tyle mieszkanie, ile proste schro- nienie. Zwrot polityczny w 1989 roku wzbudził nadzieję, że Zgodnie z poro- zumieniem „okrągłego stołu" zostanie dokonana zasadnicza zmiana po- lityki mieszkaniowej i państwo podejmie działania na rzecz poprawy warunków mieszkaniowych ludności. Wbrew temu rządy solidarno- ściowe wycofały się radykalnie z udzielania pomocy lokatorskiej spół- dzielczości mieszkaniowej. Jednostronne popieranie budownictwa własnościowego zgodnie z przyjętą zasadą, że nabycie lub budowa mieszkania ną własność ma być podstawową drogą jego uzyskania, także bardzo wysoka stopa pro- centowa przy rosnącej inflacji i likwidacja umorzeń części kredytu przyniosły katastrofalne skutki. Zniesienie cen urzędowycn i przejście do systemu cen umownych w sferze budownictwa już w roku 1990 spo- wodowało gwałtowny wzrost kosztów budowy. W 1992 roku nastąpiła zmiana zasad kredytowania i przejście na reguły komercyjne, co przy- spieszyło dalsze załamanie budownictwa. Następstwem nieskoordynowanych działań doraźnych była systema- tyczna i postępująca dezorganizacja systemu gospodarki mieszkanio- wej . Kolejne rządy ograniczyły się do przygotowania podstaw organi- zacyjno-prawnych przyszłej reformy tego systemu, pozostając zupełnie biernymi w podejmowaniu działań prowadzących przynajmniej do za- hamowania pogłębiającego się kryzysu. Wyrazem tego były założenia „Nowego Ładu Mieszkaniowego". Nie można nie doceniać tych__zre- sztą słusznych — konkretnych projektów, mających na ceiu dostosowa- nie tego działu do ogólnego rynkowego modelu gospodarki narodowej. W założeniach tych zabrakło jednak, obok pięknych deklaracji, zasad przyszłej polityki mieszkaniowej państwa — programu konkretnych działań, które by tworzyły podstawę masowego budownictwa otwiera- jącego dostęp do mieszkań warstwom ludności o średnich j niższych dochodach, a także programu pomocy dla ludzi biednych. Ważnym elementem nowego ładu jest przyjęta — słuszna w istocie zasada — pokrywania przez czynsze kosztów utrzymania zasobów ko- munalnych i państwowych. Oznacza to kilkakrotne podnjesjenje w cją. 204 Witold Nieciuński gu kilku lat ich wysokości i zrównanie ich poziomu z opłatami za mie- szkania spółdzielcze. Za niezbędne uznano, bez czego nowy system nie uzyskałby trwałej podstawy, wprowadzenie dodatków mieszkanio- wych, przysługujących tym rodzinom, które nie będą w stanie pokryć czynszów ze swoich dochodów. Zasadę tę — w imię równości obywa- teli wobec prawa, postanowiono rozciągnąć na członków spółdzielni oraz zajmujących mieszkania własnościowe. System dodatków jest wy- próbowanym narzędziem stosowanym w bogatych krajach Europy. W wielu z nich obejmuje on, wobec względnie wysokich kosztów utrzymania zasobów, nawet do 20% procent gospodarstw domowych. Nowe rządy koalicyjne po wyborach 1993 roku kontynuowały poli- tykę swoich poprzedników, podtrzymując złożone w sejmie projekty i kierując dalsze, zamykające przewidywany przez „Nowy Ład" sy- stem. System ten — po niewątpliwie zbyt długo trwających dyskusjach — został ujęty w trzech zasadniczych Ustawach: o własności lokali (czerwiec 1994 r.), o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszka- niowych (październik 1994 r.) oraz o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (październik 1995 r.). Ta ostatnia Usta- wa wprowadza nowy rodzaj organizacji o nazwie Towarzystwa Budow- nictwa Społecznego. Sejm, świadom braku programu działań w założeniach polityki mie- szkaniowej państwa, podjął w lipcu 1995 roku — pod naciskiem opinii publicznej — uchwałę wskazującą na konieczność preferowania budo- wy tanich mieszkań na wynajem i angażowania w pomoc dla tej formy budownictwa środków publicznych (z budżetu centralnego i budżetów terenowych). To stanowisko przyniosło wiele nieznacznych korekt w polityce rządu, nie wpłynęło jednak na zmiany, które by mogły spo- wodować bardziej odczuwalne rezultaty. Dla licznej grupy członków spółdzielni większe znaczenie ma podjęta w początkach roku 1996 ak- cja oddłużeniowa, umożliwiająca wydostanie się z „pułapki" kredyto- wej, w jakiej znalazło się wiele tysięcy rodzin na skutek ustalenia nie- przemyślanych warunków spłaty kredytu. Państwowe i prywatne pieniądze na mieszkania Sytuacja w dziedzinie gospodarowania zasobami mieszkaniowymi jest nader zła. Czynsze, mimo ostatnich podwyżek (ich poziom do 1992 r. utrzymywał się na prawie nie zmienionym poziomie) i wzrostu docho- Kwestia mieszkaniowa 205 dów administracji, nie pokrywają kosztów bieżącego utrzymania. Udział dotacji do utrzymania zasobów komunalnych zmniejszył się z ok. 60% w 1980 roku i ok. 50% w 1990 roku do ok. 20% w 1995 ro- ku i był rekompensowany wzrostem czynszów za lokale użytkowe. Re- monty są prowadzone w minimalnej skali (z dotacji gmin), co powodu- je nawarstwianie się zaniedbań i postępującą dekapitalizację zasobów. Sytuacja zasobów spółdzielczych jest nieco lepsza, jednak i tu zmniej- szyły się nakłady na utrzymanie techniczne budynków. Najgorsza — wprost katastrofalna — jest sytuacja starych prywatnych budynków czynszowych. Także niepomyślne jest położenie, ze względów ekono- micznych, właścicieli zasobów indywidualnych. W ostatnim okresie notuje się na wsi poprawę w dziedzinie modernizacji i remontowania domów. Oczekiwana znaczna podwyżka czynszów nie została przez samorzą- dy lokalne przeprowadzona. Choć czynsze wzrosły przeciętnie trzykrot- nie (a w zasobach najlepszych wyżej), ich poziom stanowi średnio 1,3% wartości odtworzenia i jest daleki od ustawowej dopuszczalnej granicy 3%. Gminy nie przewidują dalszych bardziej znacznych podwyżek czynszów. Podstawowym czynnikiem obawy przed skutkami, jakie mogłoby wywołać dalsze podnoszenie wysokości opłat za mieszkanie jest wysokość stawki opłat za centralne ogrzewanie. Przy obecnej średniej wysokości czynszu 90 gr za 1 m2 miesięcznie (w spółdzielniach mieszkaniowych opłaty eksploatacyj- ne kształtują się na zbliżonym poziomie ok. 1 zł) stawka ta wynosi 1,60 zł, co daje stosunek czynszów do kosztów ogrzewania jak 1:1,8, podczas gdy w Niemczech stosunek ten kształtuje się jak 5:1. Podczas gdy wzrost udziału wydatków na mieszkanie w budżetach gospodarstw domowych w latach 1989-1995 jest szacowany na 4-krotny, ceny energii cieplnej (centralne ogrzewanie) wzrosły w tym czasie ok. 380 razy, a gazu i elektryczności dla gospodarstw domowych ponad 150 razy. Wartość realna przeciętnego wynagrodzenia netto w roku 1994 (ostatnie oficjalne dane GUS-u) ukształtowała się w stosunku do 1989 roku na poziomie 71,6% (i była zbliżona do poziomu z 1990 r.). W tym czasie przeciętna emerytura i renta osiągnęła poziom 90,9%, a jej rela- cja do płac wzrosła do 65,6% wobec 47,9% w 1989 roku. Równocze- śnie liczba osób objętych świadczeniami pomocy społecznej wzrosła z 211 do 593 na 10 tys. ludności, to jest blisko trzykrotnie, a w liczbach absolutnych z 800 tys. do 2,2 min w 1994 roku. Skalę wzrostu niedo- statku i zróżnicowań społecznych obrazują następujące szacunki: 30% 206 Witold Nieciuński gospodarstw domowych w sferze niskich dochodów, 25% zatrudnio- nych otrzymujących wynagrodzenie nie sięgające minimum socjalnego i 50% bezrobotnych nie posiadających prawa do zasiłku. Wydatki na mieszkanie w budżetach domowych systematycznie rosną przy spadku wydatków na żywność, i tak, podczas gdy wydatki na żyw- ność przeciętnie wynosiły w latach 1989,199011992 — 48%,51%i42%, wydatki na mieszkanie odpowiednio 3,4%, 6,1% i 12,7% przy znacznych zróżnicowaniach w grupach zamożności i formach zamieszkiwania. Zmiana metody GUS-u w zestawianiu wydatków gospodarstw domo- wych w 1993 roku czyni nowe dane nieporównywalnymi wprost z wy- nikami poprzednimi. Obciążenie gospodarstw domowych stałymi wy- datkami na mieszkanie (czynsz, opłaty eksploatacyjne, ogrzewanie mie- szkań i energia) w 1994 roku przedstawia następujące zestawienie: Kwestia mieszkaniowa 20i w % wydatków ogółem najemcy użytkownicy mieszkań spól. lokat. użytkownicy mieszkań własnych gospodarstwa pracowników ogółem 12,1 15,8 13,4 gospodarstwa zamożne 9,9 12,2 11,1 gospodarstwa niezamożne 13,8 20,3 18,8 gospodarstwa emerytów i rencistów razem 16,4 20,6 17,9 Większe obciążenie gospodarstw domowych emerytów wynika z większej powierzchni mieszkań w przeliczeniu na osobę przy więk- szości opłat proporcjonalnie do powierzchni. Według badań CBOS (luty 1995 r.) 28% gospodarstw domowych w miastach na wydatki mieszkaniowe przeznacza do 20%, 49% od 21% do 40%, a 23% powyżej 40% ogółu wydatków. Dla 60% badanych dal- sze podwyżki czynszów i opłat stanowiłyby znaczne obciążenie i rodzi- łyby poważne kłopoty w zrównoważeniu budżetu. Wzrost czynszów i opłat za centralne ogrzewanie, jak i wzrost opro- centowania kredytów, przy spadku w stosunku do roku 1989 realnych dochodów gospodarstw pracowniczych i emeryckich, powoduje zalega- Wobec rosnących kosztów utrzymania mieszkania, czy stać będzie państwa na zamieszkanie w obecnym mieszkaniu? 100 90 80 70 60 i 5° g. 40 n & 30 ? 20 1 E 10 o pracownicze praca na rachunek własny emerytów i rencistów pozostałe źródł chłopskie grupa społeczno-ekonomiczna H nie iH tak małżeństwo bez dzieci I małżeństwo z 2 dzieci małżeństwo z 1 dzieckiem małżeństwo z 3 dzieci typ rodziny biologicznej Ul nie ? tak małżeństwo z 4 i w. dzieci matka z dziećr 208 Witold Nieciunski nie z ich opłacaniem. Na wzrost zaległości wpływa również ogólne osłabienie dyscypliny społecznej i rozluźnienie norm i zasad dotyczą- cych przestrzegania zobowiązań obywatelskich. W 1994 roku zaległo- ści miało 750 tys. lokatorów mieszkań komunalnych, 1,3 min członków spółdzielni oraz 260 tys. najemców mieszkań zakładowych. Suma zale- głości wynosiła na koniec tego roku ok. 1.600 min (tj. 16,5 bln przed denominacją). Dodatki mieszkaniowe (ze środków gmin i dotacje budżetu państwa) w połowie 1995 roku uzyskało (wg wyników badań Instytutu Gospo- darki Mieszkaniowej) ok. 6,2% gospodarstw domowych, z tego ok. 14% w małych miastach i 4-5% w miastach dużych. Są to wielkości wyraźnie poniżej szacunków, jakie wiązały się z ustawą o dodatkach mieszkaniowych (potrzeby szacowano na 8-10%, tj. 700-800 tys. ro- dzin). Świadczy to o niedostatecznym upowszechnieniu systemu (nie- zależnie od wielu wad, jakie on zawiera). Dodatki te mają charakter „energetyczny" i wiążą się głównie z pokrywaniem kosztów ogrzewa- nia mieszkań! Średnie miesięczne wynagrodzenie odpowiadało w 1995 roku 0,6 ko- sztom budowy Im2 mieszkania, podczas gdy w 1989 roku — 0,8, a w 1970 roku było jemu równe. W krajach Europy Zachodniej relacja ta wynosi przeciętnie 1,5 do 2,0. Wynika to z wyższych w Polsce ko- sztów budowy i niższego poziomu płac. W rzeczywistości ta proporcja jest znacznie mniej korzystna, jeśli się uwzględni przeciętną wielkość mieszkania oraz poziom wykończenia mieszkań i budynków. Koszt bu- dowy mieszkania (przeciętnie 80m2) stanowi w Europie Zachodniej równowartość 40 do 50 średnich płac miesięcznych, w Polsce (50m2 powierzchni) 120 płac. W świetle danych o rzeczywistych środkach przeznaczanych przez państwo na wspieranie czynszowego budownictwa mieszkaniowego wielokrotne deklaracje rządu zawarte w założeniach polityki mieszka- niowej, w dokumencie „Strategia dla Polski (dalsze zamierzenia)" — w ustawie o popieraniu budownictwa oraz w budżecie na rok 1996 — są pustymi hasłami bez pokrycia. Wydatki państwa na cele mieszkaniowe wynoszą w budżecie na rok 1996 — 3,5% (w 1994r. — 4,5%). W stosunku do PKB stanowią 1,1% (w 1994r. — 1,5%). Całość wydatków na mieszkalnictwo w stosunku do PKB szacu- je się w Polsce na 2% (w 1989 r. 3,6%), podczas gdy w krajach Europy Za- chodniej przeciętnie wynoszą 6-8%. Istotne są kierunki tych wydatków. Według szacunków tylko 15% z nich jest przeznaczonych na wspieranie budownictwa czynszowego, a 70% na różne zaległe zobowiązania. Suma Kwestia mieszkaniowa 20S 120 min złotych (w 1955r. — 50 min) pozwala na uruchomienie (kredyto- wanie) zaledwie 5-5,5 tys. mieszkań, podczas gdy na wykup odsetek i pre- mie gwarancyjne budżet przeznacza 2500 min (25 bln przed denominacją a w 1955 r. wydatki te wyniosły 17,8 bln). Należy także uwzględnić nie uzyskane dochody budżetu, tj. ulgi od podatki; dochodowego z tytułu wydatków mieszkaniowych, które w roku 1955 osią- gnęły 1250 min (tj. 12,5 bln starych złotych), a w większości były przezna- czone na luksusowe wyposażenie mieszkań przez grupy najzamożniejsze. Zadania wfadz lokalnych Obecna sytuacja głębokiego kryzysu mieszkalnictwa i deficytu mie- szkań działa paraliżująco na działalność lokalnych władz samorządo- wych. Problemem podstawowym jest przełamanie postaw i biernych zachowań tych władz. Większości z nich w obecnych warunkach brak myślenia przyszłościowego i zdolności do działań przez przyszłość wy- maganych. Stąd szczególnym zadaniem będzie (przy pomocy ogólnej władz państwowych) stworzenie odpowiednich struktur instytucjonal- nych i przygotowanie ich do podjęcia i prowadzenia lokalnej polityki mieszkaniowej opartej na wieloletnich programach. Przyszłość mie- szkalnictwa rozstrzygnie się w miastach i gminach — od umiejętności ich działań i od ich sprawności zależy realizacja zamierzeń, dla których państwo może tworzyć jedynie ogólne warunki i ramy. Do zadań władz lokalnych będą należeć: — popieranie budownictwa TBS-ów, współdziałanie z nimi i two- rzenie im warunków funkcjonowania, — strategia lokalna utrzymania, modernizacji i odnawiania zaso- bów, zarówno własnych gminy (miasta) jak i ich ogółu, — pomoc i wspieranie budownictwa indywidualnego, — budownictwo „socjalne", pomoc grupom szczególnego niedostatku mieszkaniowego, walka z bezdomnością (przy wykorzystaniu inicja- tyw społecznych i charytatywnych) oraz niezbędna ochrona lokato- rów (można szacować, że w niektórych gminach od 15 do 20% lud- ności będzie się kwalifikowało do tych grup wymagających opieki), — prowadzenie polityki dostarczania terenów (rezerwy terenowe i polityka lokalizacyjna), ich uzbrajanie i rozbudowa urządzeń komunalnych, — lokalna polityka budowlana, opieka nad rzemiosłem i drobną wy- twórczością (także lokalnych materiałów budowlanych). 210 Witold Nieciuński Problemem szczególnie trudnym jest gromadzenie środków na utrzy- manie zasobów czynszowych (a także i nieczynszowych), na ich re- monty oraz modernizację. Ten problem będzie w większości miast i gmin nie do rozwiązania bez współdziałania ze strony państwa. Tworzone na podstawie obecnych regulacji prawnych Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS) nie są w stanie — bez istotnych zmian w zasadach ich funkcjonowania — spełnić takich oczekiwań i stać się narzędziem rzeczywiście masowego budownictwa mieszka- niowego. Mieszkania tych organizacji nie mogą być drogie, ograniczałoby to bowiem ich dostępność grupom mniej zamożnym. Obecnie ustalona za- sada, że czynsz (opłata) powinien kształtować się na poziomie 4% war- tości odtworzenia, wydaje się czynić mieszkania wznoszone przez To- warzystwa Budownictwa Społecznego zbyt kosztownymi dla rodzin o przeciętnych dochodach. Drugim podstawowym elementem wyzna- czającym wysokość opłat jest stopa oprocentowania kredytu: jej wyso- kość powyżej 2-3% ograniczałaby także ich dostępność (trudnym i spe- cjalnym problemem jest uwzględnienie w warunkach kredytowania wy- sokiego nadal poziomu inflacji). Podnoszenie opłat (czynszów) ponad taki poziom, przy obligatoryjnej zasadzie dodatków mieszkaniowych, niepomiernie pomnoży liczba lokatorów uprawnionych do ich otrzymy- wania. Znacznie słuszniejsze byłoby kierowanie tych niezbędnych do- tacji na subwencjonowanie organizacji budujących mieszkania. Także obowiązująca obecnie zasada udzielania kredytu przez Fun- dusz Mieszkaniowy tylko do 50% kosztów budowy będzie hamulcem rozwoju tego typu budownictwa. Mniej zamożne samorządy lokalne, różne inne organizacje i wiele grup ludności nie będą w stanie zgroma- dzić pozostałych 50% niezbędnych środków. Budownictwo tego typu organizacji publicznych musi zapewnić oszczędne i efektywne wznoszenie zasobów mieszkaniowych czego najskuteczniejszym narzędziem są odpowiednie standardy, których przestrzeganie winno być ściśle kontrolowane przez instytucję finansu- jącą. Nie jest też prawidłowym rozwiązaniem —jak to przewidują obe- cnie ustalone zasady — stawianie względnie niskich granic dochodów, uprawniających do otrzymania mieszkania w TBS-ach. W ten sposób, kierując się doraźnymi trudnościami, pozbawia się znaczne liczby ro- dzin o średnich zarobkach dostępu do tych mieszkań. Jest to poważny błąd w założeniach społecznego budownictwa czynszowego, sprzeczny z jego podstawowymi celami. Kwestia mieszkaniowa Rozważając szansę rozwoju tego typu budownictwa w przyszłości trzeb przyjrzeć się doświadczeniom Zakładu Osiedli Robotniczych, a w latach póz niejszych, po 1965 roku, spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce. W ciągi ośmiu lat istnienia (1948-1955) ZOR wybudował, zaczynając z niczego, 23( tys. mieszkań, w tym w roku 1955 — 43 tys., a następnie Dyrekcje Budów; Osiedli Robotniczych, po ich podporządkowaniu radom narodowym, wybu dowały w ciągu 10 lat (do roku 1965) ok. 500 tys. mieszkań. Natomiast spóf dzielnie mieszkaniowe w ciągu 20 lat od roku 1971 do roku 1990 (nie nale ży uwzględniać tu początkowych lat rozwoju spółdzielczości oraz ostatnie go okresu 1991—1995, lat najgłębszego kryzysu w mieszkalnictwie) wybu dowały 2,1 min mieszkań, realizując w kolejnych pięcioleciach od 45 dc 52% całości budownictwa, a w najlepszym roku 1978 osiągając 157 tys. Na- wiązując do tego wzoru wydaje się realne, celowe i niezbędne ustalenie roz- miarów budownictwa czynszowego na ok. 50% zarysowanego programu dla dwudziestolecia 2000-2020, co dawałoby ok. 3 min mieszkań. Wspieranie budownictwa indywidualnego ma szczególne znaczenie dla ludności małych miast oraz wsi (zarówno ludności rolniczej, jak i nierolniczej), a także oddawanie mieszkań dla rodzącej się w procesie transformacji ustrojowej klasy średniej. Należy w tym celu wykorzysty- wać różne metody, korzystając z doświadczeń krajów Europy Zacho- dniej (ulgi podatkowe i tańszy kredyt korzystający z odpowiedniego wsparcia państwa). Ważnym elementem jest popieranie (i pomoc) dla kas oszczędnościowo-pożyczkowych i kredytów kontraktowych. Nie- pokojące jest opóźnienie tworzenia tych instytucji i — jak dotychczas — nikłe zainteresowanie kredytami hipotecznymi (od 1992 r. z tej for- my skorzystało tylko 20 tys. rodzin). Uzyskanie poprawy warunków mieszkaniowych ludności będzie moż- liwe jedynie przy wielostronnej, wielopłaszczyznowej działalności pań- stwa, bezpośrednich działaniach samorządów lokalnych, różnych orga- nizacji i instytucji społecznych (sektora nonprofit) oraz samej ludności. Tylko wspólne i skoordynowane współdziałanie ich wszystkich będzie i w stanie przyczynić się do rozładowania (ich likwidacja bowiem w per- spektywie roku 2020 jest niemożliwa) kwestii mieszkaniowej w Polsce. Pytania i zadania: 1. Jak należy rozumieć prawo do mieszkania i jaką rolę winno speł- niać państwo w działaniach na rzecz poprawy warunków mieszkanio- wych ludności? 2. Czym charakteryzowała się polityka mieszkaniowa kapitalistycz- 212 Witold Nieciuński nych krajów Europy zachodniej w latach 50-70-ych XX wieku i jaką rolę odgrywało w niej państwo? 3. Kiedy i dlaczego zaczął się kryzys mieszkalnictwa w Polsce; jaki był przebieg, jakie są główne cechy i społeczne skutki tego kryzysu? 4. Jakie argumenty można przytoczyć na poparcie tezy, że mieszkal- nictwo może być kołem zamachowym gospodarki? 5. Jakie są obecnie szansę zdobycia mieszkania przez grupy ludno- ści o średnich i niskich dochodach? 6. Czy mieszkanie powinno być towarem, świadczeniem socjalnym, a może czymś jeszcze innym? 7. Przedyskutujcie dobre i złe strony każdego z następujących roz- wiązań: — państwo zapewnia tani kredyt (nisko oprocentowany dzięki dota- cjom z budżetu) średnio i mniej zamożnym rodzinom, aby mogły zakupić mieszkanie na własność, — państwo stwarza korzystne warunki rozwoju spółdzielniom mie- szkaniowym, — rodziny średnio i mniej zamożne powinny mieć przede wszyst- kim możliwość wynajmowania mieszkania (np od gminy); — a może poparlibyście zupełnie inne rozwiązanie? Zalecane lektury: W. Nieciuński, Kryzys mieszkalnictwa i kryzys polityki mieszkanio- wej, [w:] Mieszkalnictwo. Zagrożenia i szansę rozwoju, red. H. Kulesza, W. Nieciuński, Warszawa 1989; omówienie rozwoju gospodarki mie- szkaniowej w latach PRL-u, jej załamania się i kryzysu strukturalnego. W kwartalniku „Sprawy mieszkaniowe" ukazuje się wiele publika- cji dotyczących dylematów i proponowanych rozwiązań przyszłej poli- tyki mieszkaniowej (np. w nr 3 z 1992 roku opublikowano dyskusję na temat założeń polityki mieszkaniowej w Polsce) oraz ukazujących wa- runki mieszkaniowe w Polsce (np. w nr 1 z 1996 roku można znaleźć omówienie wstępnych wyników spisu ludności z 1995 roku). Instytut Gospodarki Mieszkaniowej systematycznie publikuje wyni- ki prowadzonego przez siebie monitoringu mieszkalnictwa pt. Informa- cje o mieszkalnictwie, gdzie można znaleźć dane — w układzie woje- wódzkim — o romiarach budownictwa mieszkaniowego, o cenach i ko- sztach eksploatacji mieszkań oraz o obciążeniu ludności wydatkami mieszkaniowymi. Rozdział XVII Ryszard Szarfenberg KWESTIA EKOLOGICZNA Ludzie to jeden z bardzo wielu gatunków istot żywych zasiedlającyi Ziemię. Za pomocą techniki i technologii wykorzystują dla zaspokaj nia swoich potrzeb rozmaite elementy otoczenia. Całkiem niedawno d strzeżono, że ma to daleko idące, negatywne konsekwencje dla inny< gatunków i całej ziemskiej biosfery, również dla samego człowiek W 1968 roku na XXIII Sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ stwierdź no, że degradacja środowiska jest problemem na skalę ogólnoświatov i bez aktywnego przeciwdziałania może to doprowadzić do katastro zagrażającej życiu na Ziemi. W 1987 roku ukazał się raport Komisji ONZ ds. Środowiska i Ro woju, opracowany pod kierownictwem pani Gro Harlem Brundtland { Nasza Wspólna Przyszłość, gdzie stwierdzono, że w latach 1972-19? bardziej zniszczono środowisko niż przez poprzednie dwadzieścia li tam też wysunięto ideę zrównoważonego wzrostu albo inaczej ekor zwoju. W 1992 roku miał miejsce w Rio de Janerio „Szczyt Ziemi" - kulminacyjny punkt obrad Konferencji Narodów Zjednoczonych „Śn dowisko i Rozwój" — poświęcony problemom ekologicznym świat na którym przyjęto Globalny Program Działań znany też pod nazv Agenda 21. 214 Ryszard Szarfenberg Podstawowe pojęcia Zapoznajmy się teraz z faktami i procesami, które wywołały niepokój i sprowokowały wymienione wyżej wydarzenia. Zaczniemy jednak od zdefiniowania podstawowych pojęć: środowisko — ogół elementów przyrodniczych, znajdujących się w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka, obejmuje w szczególności powierzchnię ziemi łączniejsgle- bą, kopaliny, wody, powietrze atmosferyczne, świat roślinny i zwierzę- cy, a także krajobraz (włącza się czasem w zakres tego pojęcia część środowiska pracy i niektóre z dóbr kultury). Możemy wyróżnić kilka istotnych dla ludzi funkcji, jakie spełnia środowisko, a które są zagro- żone obecnie: — zawiera elementy niezbędne człowiekowi do życia i zachowania, zdrowia (woda i powietrze, pożywienie, klimat), — jest źródłem surowców i energii wykorzystywanych w produkcji i konsumpcji (zasoby odnawialne i nieodnawialne), — pochłania uboczne skutki i produkty działalności społecznej i go- / spodarczej człowieka; ekologia — jest to nauka badająca zależności między organizmami lub ich zespołami oraz między nimi a środowiskiem ich życia (pojęcie często dziś utożsamiane z ochroną i propagandą ochrony środowiska); ekologia człowieka — dział ekologii traktujący o wzajemnych zależ- nościach populacji ludzkich i otaczającego środowiska przyrodniczego, bada między innymi wpływ zanieczyszczeń środowiska na zdrowie lu- dzi; równowaga ekologiczna — dynamiczny stan systemów ekologicz-^ nych, w którym produkcja i destrukcja żywej materii równoważą się w obrębie pełnego cyklu naturalnego układu, a jego struktura nie ulega zmianie w czasie, równowagę wspierają procesy regeneracji, samoo- czyszczenią i kompensacji ekologicznej; kryzys ekologiczny — stan środowiska, w którym stopień ingerencji człowieka w przyrodę oraz intensywność jej przekształcania przekra- czają jego zdolność do samodzielnej kompensacji zachodzących zmian (staje się katastrofą ekologiczną, gdy w wyniku degradacji środowiska naturalne procesy wspierające i przywracające równowagę ekologiczną przestają działać); ochrona środowiska — działania lub zaniechanie umożliwiające za- chowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej koniecznej do za pewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych wa Kwestia ekologiczna runków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środo ska i zachowania jego wartości; ochrona przyrody — działania zmierzające do zachowania, włai wego wykorzystania oraz odnawiania zasobów i składników przyro w szczególności dziko występujących roślin i zwierząt oraz komr. ksów przyrodniczych i ekosystemów; sozologia (pojęcie to wprowadził polski uczony Walery Goetel, w latach 1889-1972) — nauka o przyczynach i doraźnych skutka a także o dalszych następstwach przemian zachodzących zarówno w i turalnych, jak i uprzednio już odkształconych układach przyrodniczj na mniejszych lub większych obszarach biosfery w wyniku działalno społecznej i gospodarczej człowieka oraz skutecznych sposobach zat biegania jej ujemnym następstwom dla społeczeństw lub przynajmn o możliwościach maksymalnego ich złagodzenia; sozologia miała b nauką dającą naukowe podstawy ochrony środowiska i przyrody. Przygnębiające fakty Bezpośrednimi i pierwotnymi skutkami rozwoju gospodarczej i ludnościowego dla środowiska są: zmiana jakości powietrza, zmiai ilościowe i jakościowe zasobów wodnych, ograniczenie areału li zmiana jakości gleb uprawnych, zmiana ilości i jakości zasobów bL tycznych. Omówimy teraz bardziej szczegółowo każdy z nich. Powietrze Zanieczyszczeniami powietrza są wszelkie substancje stałe, ciek lub gazowe, których udziały w nim przekraczają średnią zawartoi tych substancji w czystym powietrzu. Tego rodzaju zanieczyszczenia s najgroźniejsze dla życia i zdrowia ludzi, roślin i zwierząt. Składają si na nie: pyły (szczególnie duże ilości powstają przy spalaniu paliw sh łych, procesach metalurgicznych i przy produkcji materiałów budowla nych, a zwłaszcza cementu, do najbardziej toksycznych należą: zwiąi ki arsenu, ołowiu, cynku, manganu, kadmu, miedzi i rtęci) i gazy (ną częściej wynik procesów spalania paliw, do charakterystycznych zanie czyszczeń tego typu zaliczamy: dwutlenek siarki, tlenki azotu, tlene węgla, węglowodory i substancje powstałe w wyniku reakcji fotoche micznych podstawowych zanieczyszczeń). Do oceny stopnia zanieczy szczenią powietrza służą między innymi wskaźniki stężeń (ilość dane 216 Ryszard Szarfenberg Kwestia ekologiczna substancji w jednostce objętości powietrza) porównywane z dopu- szczalnymi ich wielkościami — normami jakości powietrza. Globalne zagrożenia będące wynikiem tego rodzaju zanieczyszczeń to: efekt cie- plarniany — zjawisko ocieplania atmosfery spowodowane zwłaszcza wzrostem zawartości dwutlenku węgla w wyższych warstwach atmo- sfery, którego konsekwencje trudne są do przewidzenia; dziura ozono- wa — powiększający się systematycznie sezonowy (wiosną na półkuli południowej) spadek całkowitej zawartości ozonu w powietrzu atmo- sferycznym nad Antarktydą; za główną przyczynę tego zjawiska uważa się freony emitowane do atmosfery, a używane między innymi w insta- lacjach chłodniczych i jako rozpuszczalniki w areozolach. Ozon spełnia ważną funkcję, zatrzymując w górnych warstwach atmosfery promie- niowanie ultrafioletowe, szkodliwe dla zdrowia. Woda Główne problemy w przypadku zasobów wodnych to: powiększający się ich deficyt w różnych częściach świata (w 1950 r. na jednego mie- szkańca ziemi przypadało rocznie 15 400 m3 wody słodkiej, w 1990 r. już tylko 7 550 m3, a szacunki na 2025 r. mówią już o 4400-5060 m3, przy czym głęboki deficyt powstaje przy mniej niż 1000 m3 na rok) oraz zanieczyszczenie ściekami: bytowo-gospodarczymi (woda zużywana w gospodarstwach domowych, zakładach pracy), przemysłowymi (wo- da zużyta w procesach produkcyjnych, w tym zanieczyszczenia ter- miczne — podgrzana woda z chłodniczych instalacji energetycznych) i opadami (np. powstające w wyniku emisji do atmosfery dwutlenku siarki i tlenków azotu kwaśne deszcze — deszcz, mżawka, mgła, śnieg, dla których odczyn pH mniejszy jest niż 5,6; w Polsce zjawisko to spo- wodowało śmierć 13 000 ha lasów w Górach Izerskich). Stopień zanie- czyszczenia wód bada się za pomocą wskaźników fizycznych, chemicz- nych i biologicznych porównywanych z normatywami przyporządko- wanymi trzem klasom czystości wód (I klasa — woda nadająca się do picia, wody niespełniające normatywów żadnej z tych trzech klas uwa- ża się za nadmiernie zanieczyszczone), dla przykładu dorzecze Wisły w 1994 roku miało według wskaźników fizyko-chemicznych 38,5% kontrolowanego odcinka wód pozaklasowych, a wg kryteriów biolo- gicznych — 85,6%. Zanieczyszczenie wód śródlądowych powoduje konieczność ich uzdatniania (np. chlorowanie), aby mogła z nich korzy- stać ludność, przy czym stwierdzono, że istnieje zależność między podwyższoną zachorowalnością na raka a stopniem chlorowania wody pitnej. Groźnym zjawiskiem powstającym w wyniku zanieczyszczenia wody przez środki stosowane do użyźniania gleby w rolnictwie, jest troflzacja — nadmierny rozwój roślin wodnych, szczególnie gloni prowadzący do zmniejszenia zawartości tlenu w zbiornikach wodn> co z kolei pociąga za sobą wymieranie gatunków o dużym zapotrze waniu na tlen i ostatecznie prowadzi do całkowitej nieprzydatności \ dy do celów użytkowych. Innym źródłem skażenia wód powierzchn wych są używane w rolnictwie środki ochrony roślin — pestycydy, k re dopiero w długim czasie ulegają biodegradacji (naturalnemu rozk dowi, który nie zakłóca obiegu pierwiastków w biosferze). Pestycydy substancje bardzo toksyczne, szkodliwe dla wielu gatunków roś i zwierząt. Zanieczyszczenie wód morskich ściekami, odpadami, ro naftową, substancjami agrotechnicznymi powoduje również eutrofij cję, osłabia odporność na choroby organizmów żyjących w tym śród wisku i ich wymieranie, na przykład „zielona zaraza" — choroba wir sowa niszcząca populację fok (najbardziej zanieczyszczonymi są Mor Bałtyckie i Północne). Gleba Gleby stanowią zasadniczy element środowiska konieczny dla życ roślin i wykorzystywany przez rolnictwo do produkcji żywności, a z; potrzebowanie na nią wciąż rośnie z powodu wzrastającej liczby lud; na świecie. Konieczne stało się zintensyfikowanie metod produkcji ro niczej i użyźnianie gleb słabych, aby zwiększyć areały upraw. Stało si to przyczyną degradacji gleby — między innymi wyjałowienie ze skfc dników potrzebnych do rozwoju roślin, nadmierny ubytek próchnic) zakwaszenie i alkalizacja, zasolenie, erozja — niszczące procesy żło bienia, wymywania, zwiewania powierzchniowej warstwy gleby prze: wodę i wiatr. Poza tym mamy do czynienia z uszczuplaniem tego zasobi w wyniku rozbudowy miast, budowy autostrad itd. Dla przykładu w Polsce w 1993 roku było 18 713 tys. ha użytków rolnych, z czego 479? zagrożonych erozją wietrzną, wielkość gruntów zdewastowanych i zdegradowanych w 1994 roku oceniano na 89 052 ha. Zjawiskierr o zasięgu globalnym jest tzw. pustynnienie — zwiększanie się obsza- rów pustynnych w wyniku erozji gleby; szacuje się, że co roku obszary te powiększają się o ok. 6 min ha. Odpady Coraz bardziej uciążliwe dla środowiska są różnego rodzaju odpady — zużyte i nieprzydatne przedmioty oraz substancje stałe, a także nie będące ściekami substancje ciekłe, powstające w związku z bytowa- 218 Ryszard Szarfenberg niem człowieka lub działalnością gospodarczą. Odpady wymagają skła- dowania i utylizacji— unieszkodliwienia lub przetworzenia. Metod utylizacji jest wiele, np: spalanie — chociaż w jego wyniku następuje emisja szkodliwych gazów do atmosfery, a w popiołach pozostających po spaleniu odpadów wykryto bardzo toksyczne substancje; piroliza —- podgrzewanie w specjalnych urządzeniach do wysokich temperatur i bez dostępu tlenu (bardzo kosztowna metoda); kompostowanie — w wyniku którego otrzymuje się wartościowy nawóz. Niektóre odpady bardzo trudno jest utylizować, na przykład radioaktywne substancje po- wstające przy produkcji energii atomowej — w tym przypadku proble- mem jest ich składowanie. W Polsce w 1994 roku wytworzono 120 min t odpadów przemysłowych uciążliwych dla środowiska, z czego wyko- rzystano ponownie i unieszkodliwiono 55% {Ochrona środowiska 1995, GUS). Różnorodność biologiczna Wszystkie zjawiska opisane wyżej oraz rabunkowa gospodarka zaso- bami środowiska mają wiele negatywnych konsekwencji dla świata ro- ślin i zwierząt. Najważniejsze ze zjawisk globalnych to zmniejszanie się obszarów leśnych, a zwłaszcza niszczenie lasów tropikalnych (ok.l min ha dżungli ginie każdego miesiąca) w wyniku zanieczyszczenia środo- wiska, eksploatacji drewna, konwersji terenów leśnych na inne cele. La- sy tropikalne spełniają ważne funkcje dla stabilizacji biosfery — mię- dzy innymi pochłaniają dwutlenek węgla i są siedzibą ogromnej liczby gatunków istot żywych. Różnorodność biologiczna Ziemi uznawana jest za szczególnie cenną wartość, a corocznie ginie bezpowrotnie kilka tysięcy gatunków roślin i zwierząt. Dziafania naprawcze — polityka ekologiczna W obliczu ogromu tych zagrożeń i zniszczeń społeczność międzyna- rodowa i poszczególne kraje podjęły najrozmaitsze działania naprawcze i zapobiegawcze —jak już wspomnieliśmy z niewielkim na razie skut- kiem. Eksplozja demograficzna i ubóstwo z nią związane w wielu rejo- nach świata ograniczają możliwość działań na rzecz racjonalniejszych sposobów korzystania z zasobów środowiska i kształtowania świado- mości ekologicznej. Najczęściej przyjmowana strategia działania pole- ga na ochronie i eksploatacji zasobów, gdzie zakłada się, że przyroda Kwestia ekologiczna jest źródłem zasobów służących ludziom i ich rozwojowi. W centr uwagi jest człowiek, który zajmuje pozycję nadrzędną wobec natu i jeg° potrzeby (takie podejście nazywane jest antropocentrycznyi Najbardziej nośnym hasłem tej koncepcji jest uzasadnianie konieczi ści działań naprawczych i konserwatorskich dobrem przyszłych po, leń — idea ekorozwoju, chociaż bardzo trudno przewidzieć, co będ dla przyszłych pokoleń dobre. Działania na rzecz środowiska pro\ dzone są jako odpowiednia polityka ekologiczna — zarządzanie pro sami ochrony środowiska na wszystkich szczeblach władzy. Naje ściej stosowanym w tym przypadku środkiem są regulacje prawne, przykład określanie dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń i ustanów nie sankcji w przypadku ich nieprzestrzegania, powołanie policji eko gicznej (w Polsce tę rolę pełni Państwowa Inspekcja Ochrony Środom ska). Niemniej przedsiębiorstwa, które spełnią już ustawowe warun nie będą zainteresowane dalszymi działaniami na rzecz środowis' a poza tym nawet najlepsze prawo nie będzie skuteczne, jeśli zabrakł woli politycznej, poparcia sił społecznych, świadomości. Uzupełn niem tej polityki są często próby budowania świadomości ekologiczi poprzez różnego rodzaju akcje i kampanie propagandowe, czy wprov dzanie tego rodzaju treści do programów szkolnych. Doświadcza wykazuje jednak, że najbardziej skuteczne działania w tym kierun prowadzą rozmaite organizacje pozarządowe, korzystając nieraz z dc kontrowersyjnych i spektakularnych metod (np. akcje Greenpeace c organizacji walczących o prawa zwierząt). Wydaje się, że w społecze stwach, które funkcjonują na zasadach gospodarki wolnorynkowej n lepsze efekty osiągnie się stosując środki ekonomiczne — bodźce i 1 ry wpływające na koszty produkcji w ten sposób, że przedsiębiorst motywowane będą do działań korzystnych dla środowiska. Do ty środków należą: — opłaty i podatki (opłaty za zanieczyszczanie, zmniejszar podatków na towary, których używanie jest bezpieczniejsze c środowiska itp.); — subsydia (dotacje i kredyty preferencyjne, które mają zachę< np. do zmiany technologii na mniej uciążliwą dla środowiska) — kaucje zwrotne (np. przy transporcie niebezpiecznych dla śród wiska ładunków, depozyty ekologiczne wpłacane przy podejm waniu inwestycji potencjalnie niebezpiecznych dla środowisk; — tworzenie rynku zezwoleń na emisję zanieczyszczeń w rama określonych limitów (przedsiębiorstwa, których emisja j< mniejsza, niż wyznaczony limit mogą odsprzedawać nie wyk 220 Ryszard Szarfenberg rzystaną jego część innym, które z kolei przekraczają normy, a nie mogą od razu podjąć kosztownych inwestycji w nowe, eko- logicznie bezpieczne technologie). Skuteczność tego ostatniego instrumentu jest ograniczona i nie nada- je się on do kontroli różnych typów emisji z wielu źródeł oraz wymaga dość ścisłej kontroli obrotu zezwoleniami i wielkości emisji. Państwo może również bezpośrednio, wyznaczając cenę, wpływać na racjonali- zację użytkowania zasobów (np. wysokie ceny ropy naftowej, które na- rzuciły w latach 70. państwa arabskie, zapoczątkowały proces dostoso- wania się do tego faktu gospodarki krajów zachodnich, polegający ge- neralnie na racjonalizacji korzystania z tego paliwa, podobnie mogą działać podwyżki cen energii itp.). Polityka ekologiczna polega również na działaniach chroniących za- chowane jeszcze obszary dzikiej przyrody — ochrona zagrożonych wy- marciem gatunków (częściowa lub całkowita) oraz obejmowanie ochro- ną obszarów, gdzie zachowała się dzika przyroda (parki narodowe, kra- jobrazowe, rezerwaty itd. zajmowały w Polsce w 1994 r. ok. 24% po- wierzchni kraju, docelowo mają objąć 30%). Nieco odmienny punkt widzenia proponują pozarządowe ruchy spo- łeczne. Najczęściej są krytyczne w stosunku do poprzednio opisanej strategii i zarzucają jej antropocentryzm i niedostrzeganie niezależnej wartości środowiska naturalnego i różnorodności biologicznej, fetyszy- zowanie wzrostu gospodarczego, dobrobytu materialnego i konsump- cyjnego trybu życia. Ideolodzy tych ruchów dostrzegają zasadność wie- lu działań charakterystycznych dla koncepcji ochrony i eksploatacji za- sobów, ale uznają, że w dłuższym okresie czasu nie będą one wystar- czające dla powstrzymania globalnej katastrofy ekologicznej. Według nich należy świadomie zrezygnować z wybujałych aspiracji konsump- cyjnych, ograniczyć potrzeby materialne do skromnego minimum przy rńaksymalizowniu samorealizacji i duchowego rozwoju, doprowadzić do zatrzymania wzrostu liczby ludności. Wszystko po to, aby człowiek nie wywierał ujemnego wpływu na swoje otoczenie i inne gatunki. Pod- stawowym źródłem takich przemian ma być świadomość ekologiczna, której osiągnięcie wymaga nie tylko wiedzy i edukacji, ale również ąuasi-religijnych technik medytacyjnych, umożliwiających odzyskanie utraconej przez człowieka jedności ze światem biologicznym, w myśl zasady, że wszystko jest powiązane ze wszystkim, a człowiek to tylko jeden z wielu elementów tworzących większą całość. Kwestia ekologiczna * * * Kwestia ekologiczna z dużym natężeniem występuje w Polsce, ch< ciąż w ostatnich latach doszło do poprawy stanu środowiska, co po cz< ści jest wynikiem polityki ekologicznej, a z drugiej strony miał na I wpływ regres gospodarczy. W latach 80. opracowano listę obszaró' szczególnego zagrożenia ekologicznego, gdzie normy jakości środo w ska były w dużym stopniu naruszone; takich obszarów było 27 (pona 300 miast i gmin, 11% powierzchni kraju, mieszka na tych terenach ol 35% ludności Polski). W roku 1995 z tych obszarów pochodziło nada 73% krajowej emisji pyłów, 80% emisji gazów, 60% ścieków wymagi jących oczyszczenia. Tam też znajduje się 80% najbardziej zniszczc nych drzewostanów i ponad 90% nagromadzonych odpadów przenrj słowych. Polska, chcąc być członkiem Unii Europejskiej, musi równie dostosować się do zaostrzonych norm dotyczących ochrony środowisk jakie tam obowiązują. Pytania i zadania: 1. Wymieńcie główne elementy środowiska i najważniejsze jeg( funkcje. 2. Czy ochronę przyrody możemy utożsamić z ochroną środowiska? 3. Jakimi środkami może posługiwać się polityka ekologiczna? 4. Jak rozumiecie ideę ekorozwoju? 5. Jaki sposób rozwiązania problemów ekologicznych proponują ru chy pozarządowe? 6. Przeczytajcie uważnie jeszcze raz ten rozdział i spróbujcie napisać w jaki sposób kwestia ekologiczna łączyć się może z pracą socjalną? Zalecane lektury: B. Devall, G. Sessions, Ekologia głęboka, Pusty Obłok 1994, (wyda- nie drugie poprawione i uzupełnione); W tej ciekawej książce przedsta- wione są główne idee ekologii głębokiej, jednego z alternatywnych nur- tów myślenia o środowisku. G. Dobrzański i inni, Ochrona środowiska przyrodniczego, Wydaw- 222 Ryszard Szarfenberg nictwo Ekonomia i Środowisko, Warszawa 1994; w książce przystępnie omówione są podstawowe problemy środowiska i przyczyny ich po- wstawania w szerokim kontekście społecznym i kulturowym; zawiera także słowniczek podstawowych pojęć. P. Gliński, Polscy zieloni, JFiS PAN 1996; jest to socjologiczna ana- liza polskiego ruchu ekologicznego. K. Górka i inni, Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekono- miczne i prawne, PWE, Warszawa 1995; autorzy skoncentrowali się przede wszystkim na omawianiu instrumentów polityki ekologicznej, również w aspekcie przyszłego wstąpienia Polski do Unii Europejskiej; zawiera wykaz najważniejszych aktów prawnych z dziedziny ochrony środowiska. Rozdział XVIII Ryszard Szarfenberg KWESTIA ZDROWIA Trzy podejścia do problematyki zdrowia Zastanówmy się, na czym polega istota kwestii zdrowotnej. V\ nimy trzy ogólne podejścia do tej problematyki: 1) biomed] 2) Światowej Organizacji Zdrowia (ŚOZ — agenda ONZ), opa definicji zdrowia z 1947 roku 3) powstałe w wyniku modyfikacj ostatniego, sformułowane po uchwaleniu rezolucji Zdrowie dla W kich do roku 2000 (1977 r., XXX Światowe Zgromadzenie Zd w Ałma-Acie) i Ottawskiej Karty Promocji Zdrowia (1986 r., I dzynarodowa Konferencja Promocji Zdrowia w Ottawie) — ujęć cjoekologiczne. W ramach pierwszego podejścia zdrowie określa się jako brafc roby. Natomiast chorobę i jej rodzaj można określić na pods obiektywnej obserwacji medycznej. Charakterystycznym dokunw jest tu Międzynarodowa Klasyfikacja Chorób, Urazów i Przyczyn nów (powstała w 1955r., wciąż uaktualniana), gdzie każda chorób dokładnie opisana i ma swój numer. Jeśli więc nie będziemy i przypisać komuś jednego ze stanów tam zawartych, będzie to < zdrowa. Wady tej definicji: nie posługuje się jakimkolwiek poz] nym ujęciem zdrowia, obejmuje zbyt wąski obszar zjawisk. Zalet natomiast jej użyteczność dla profesjonalnych środowisk medyc2 przy leczeniu konkretnych jednostek chorobowych. 224 Ryszard Szarfenberg Jedną z najbardziej znanych jest definicja zdrowia z 1947 roku zawar- ta w Konstytucji ŚOZ. Napisano tam mianowicie, że zdrowie to pełnia dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego i społecznego, a nie tylko brak choroby lub kalectwa. W porównaniu z definicją poprze- dnią mówi się tu, czym zdrowie jest, a nie tylko czego jest brakiem. Obok biologicznego wymiaru zdrowia (objawy choroby, które można zmierzyć za pośrednictwem aparatury medycznej), ważny jest także wy- miar psychiczny — to, co czuje sam zainteresowany, oraz wymiar spo- łeczny — sposób funkcjonowania danej osoby w społeczeństwie. Złe sa- mopoczucie, chociażby w jednym z tych aspektów, można więc nazwać chorobą, ale wiele z takich stanów nie będzie chorobą w świetle defini- cji omówionej poprzednio. Dla przykładu: możemy zapytać, czy osoba przygnębiona z powodu utraty pracy, ale nie mająca żadnych objawów złego funkcjonowania organizmu, jest chora? Według wąskiego podej- ścia biomedycznego — nie, według definicji ŚOZ — tak, ponieważ od- czuwa psychiczne cierpienie i nie może wypełniać podstawowej dziś ro- li społecznej,roli pracownika. Tej z kolei definicji zarzucano między in- nymi, że nie może być stosowana do realnych sytuacji, gdyż posługuje się pojęciem idealnego stanu — „pełni dobrego samopoczucia", nie uj- muje zdrowia w jego dynamice i sugeruje, że jest to stan statyczny. Nie- wątpliwe jej zalety w stosunku do ujęcia biomedycznego to: uniezależ- nienie od pojęcia choroby, wprowadzenie elementu subiektywnych od- czuć jako jednego z kryteriów oceny stanu zdrowia, uwzględnienie spo- łecznych uwarunkowań i kontekstu zjawiska. Pozostaje nam do omówienia podejście socjoekologiczne, będące wyrazem idei związanych z koncepcją promocji zdrowia. Po pierwsze, klasyczna definicja ŚOZ została uzupełniona o aspekt ekologiczny. Tak więc człowiek żyjący w zdegradowanym środowisku, choćby pod innymi względami nie miał problemów zdrowotnych, nie może być uznany za zdrowego. Po drugie, pominięto jedno z pierwszych słów definicji klasycznej, mianowicie słowo „pełnia", co sprawia, że tak zmieniona definicja staje się bardziej elastyczna i określa jedynie stan możliwy do osiągnięcia w obecnych warunkach, jednocześnie otwiera- jąc się na sytuacje, kiedy to można funkcjonować dobrze w jednym wy- miarze, w innym będąc upośledzonym. Dla przykładu: o samopoczuciu człowieka niepełnosprawnego, a więc i o jego zdrowiu, decydować mo- że to, czy realizuje się w życiu zawodowym, funkcjonuje w zintegrowa- nej społeczności lokalnej i spełnia z powodzeniem role rodzinne. Po trzecie, podjęto próbę zbudowania definicji zdrowia przez wyznaczenie cząstkowych celów zdrowotnych, obejmujących wszystkie aspekty sta- Kwestia zdrowia nu zdrowia. Przykładem tych ostatnich prób jest lista ustalona ŚOZ w 1986 roku w Kopenhadze, zawierająca w 6 grupach 38 i zdrowotnych, jakie mają osiągnąć kraje europejskie do 2000 roku. toczmy przynajmniej owe 6 grup: zdrowie dla wszystkich, style prowadzące do zdrowia, zdrowe środowisko, właściwa opieka mei na, nauka a zdrowie dla wszystkich, wspieranie działań prozdrc nych. Uogólniając te trzy sposoby modyfikowania klasycznej def ŚOZ odwołajmy się do socjoekologicznej koncepcji, gdzie zdr jest traktowane jako dynamiczny stan równowagi pomiędzy fiz gicznym, psychologicznym, socjologicznym i ekologicznym a$ tem istnienia człowieka w świecie. Istotnym uzupełnieniem podejścia jest pojęcie potencjału zdrowotnego — są to te cechy or zmu, środowiska, psychiki czy społeczeństwa, które umożliwiają, ] •czyniają się, podtrzymują lub przywracają ów stan dynamicznej ró wagi jakim jest zdrowie. Zauważmy, że potencjał zdrowotny osól grup może być kształtowany za pomocą świadomych działań, a gram takich działań nazywamy dziś promocją zdrowia. Spróbujmy teraz, pamiętając definicyjne rozważania o kwestii łecznej, określić bliżej elementy, które składają się na kwestię zdn Pierwszym będzie zły stan zdrowia społeczeństwa, który badamy p< gując się specyficznymi wskaźnikami, porównując następnie ich ' kości do przyjętych ogólnie standardów lub do podobnych syt w innych krajach, zwłaszcza w tych najbardziej rozwiniętych. E element to powszechne przekonanie o tym, że należy coś z tą syti zrobić, a instytucją odpowiedzialną za przeprowadzenie i sukces działań jest przede wszystkim państwo. Innym istotnym zagadnie) jest określenie uwarunkowań zdrowia, czyli tych wszystkich czynni oraz procesów, które wywierają decydujący wpływ na stan zdr i potencjał zdrowotny społeczeństwa. Ich prawidłowe zidentyfikow ułatwia skuteczną politykę prozdrowotną. Wskaźniki stanu zdrowia Przejdźmy zatem do krótkiego przedstawienia mierników, które żą polityce społecznej, a także innym naukom o ochronie zdrowi; identyfikowania i oceny zjawisk charakteryzujących kwestię zdro ną. Dzięki nim można wnioskować o tym, jak duży jest obszar ni spokojonych potrzeb w tym zakresie. 226 Ryszard Szarfenberg Najczęściej używa się bezpośrednich wskaźników negatywnych, są to: — zapadalność (zachorowalność) — liczba nowych zachorowań na daną chorobę, w stosunku do liczby osób narażonych na ryzyko zachorowania w określonym czasie; — chorobowość — liczba chorych na określoną chorobę, w stosun- ku do liczby ludności na danym obszarze w oznaczonym czasie; — śmiertelność — liczba zgonów z powodu danej choroby w sto- sunku do liczby chorych na tę chorobę, w analizowanym okresie i na danym obszarze; — umieralność—liczba zgonów w stosunku do liczby ludności da- nego obszaru w określonym czasie. Umieralność niemowląt — liczba zgonów niemowląt (do 1 roku ży- cia) przypadających na 1000 urodzeń żywych na danym obszarze i w określonym czasie — uważana jest za jeden z podstawowych i syn- tetycznych mierników stanu zdrowia społeczeństwa. W 1995 roku jego wielkość dla Polski wynosiła 14,1 promila (1980 r. — 25,5 promila, 1990 r. — 19,3 promila), a w I kwartale 1996 roku już tylko 12 promili. Od lipca 1994 roku zastosowano rekomendowaną przez ŚOZ metodę li- czenia tego wskaźnika; według poprzednio używanej metody wartości wskaźnika były niższe średnio o ok. 3 punkty. Jak widzimy tendencja wieloletnia jest pozytywna, ale w większości krajów dobrze rozwinię- tych wskaźnik ten jest mniejszy niż 10 promili (przykładowe wielkości: Japonia w 1993 r. — 4,3 promila, USA w 1992 r. — 8,5 promila, Ho- landia w 1993 r. — 6,3 promila, Niemcy w 1992 r. — 6,2 promila. Kolejne źródło informacji, dzięki któremu możemy wnioskować o podstawowych zagrożeniach zdrowia to statystyka zgonów według ich przyczyn w danym czasie. Dla przykładu w Polsce najwięcej zgo- nów spowodowanych jest chorobami układu krążenia (51% zgonów w 1994 r. — podstawowa przyczyna zjawiska nadmiernej w stosunku do kobiet umieralności mężczyzn w przedziale wieku 25^15 lat), nowo- tworami złośliwymi (20% zgonów — jedna z najwyższych wielkości w Europie), urazami i zatruciami (8% — główną przyczyną urazów są wypadki drogowe). Te trzy główne grupy przyczyn zgonów nazywamy chorobami cywilizacyjnymi. Oblicza się też prawdopodobieństwo zgo- nu dla określonych grup wiekowych i z uwzględnieniem zróżnicowania płci (prawdopodobieństwo zgonu mężczyzn w wieku 15-59 lat w Pol- sce jest dwukrotnie wyższe niż w Niemczech czy Szwecji). Warto też wspomnieć o absencji chorobowej pracowników — liczba dni niezdol- ności do pracy na 100 zatrudnionych, przedstawiana wraz z przyczyna- Kwestia zdrowia 2 mi (w 1993 r. głównymi przyczynami absencji chorobowej w Pols były choroby układu oddechowego — 1^6 i krążenia — 0,90). Stos wane są również wskaźniki ilościowe negatywne: liczba przypadkc chorób zawodowych, liczebność populacji osób niepełnosprawny (z podziałem na płeć i grupy wiekowe) itd. Najczęściej używanym wskaźnikiem pozytywnym jest przecięt dalsze trwanie życia — średnia liczba lat, jaka pozostałaby do przei cia osobie znajdującej się w określonym wieku, gdyby warunki wym ranią były w przyszłości takie same, jak w uwzględnianym okres Urodzony w Polsce w 1994 roku mężczyzna ma szansę przeżyć 67,51 a kobieta 76,1 i znowu są to wielkości niższe niż analogiczne w krają bogatych (różnica ok. 5-7 lat). Inne wskaźniki pozytywne opierają na wynikach różnego rodzaju badań dla określenia na przykład cięż; ciała, wzrostu itp.; szczególnie dotyczy to dzieci i młodzieży. Kolejna grupa mierników ma charakter „pośredni", chociaż jeż przyjmiemy socjoekologiczną definicję zdrowia, to na przykład da o zanieczyszczeniu środowiska dotyczą bezpośrednio jednego z w; nych źródeł potencjału zdrowotnego. To samo dotyczy różnego rod; ju informacji o społeczeństwie. Uwarunkowania zdrowia Skoro poznaliśmy już mierniki służące identyfikowaniu kwestii zd wia, a przykładowe dane uzmysłowiły nam jej natężenie w Polsce,: stanówmy się, jakie są uwarunkowania stanu zdrowia społeczeństwa W 1973 roku, na Światowym Zgromadzeniu Zdrowia, Kanadyjcz M. Lalond przedstawił ideę czterech pól zdrowia: zachowania, śroi wisko, służba zdrowia i czynniki genetyczne. Nieco zmodyfikowj wersja tej idei powstała przy tworzeniu mandali zdrowia, czyli schen tu uwarunkowań zdrowia człowieka (mandala to graficzny syml wszechświata, używany przez wyznawców hinduizmu i buddyzmu je pomoc do medytacji), owe pola zdrowia przedstawiono tam następu co: czynniki biologiczne (I): wyposażenie genetyczne i predyspozy wrodzone, cechy systemu immunologicznego, charakterystyki biocl miczne, fizjologiczne i anatomiczne tak jednostki, jak i jej rodziny; zachowania jednostkowe (II): zwyczaje dietetyczne, palenie i pic sposób prowadzenia pojazdów wraz ze stosunkiem do używania pas 228 Ryszard Szarfenberg bezpieczeństwa, ogólna skłonność do ryzyka i podejmowania działań zapobiegawczych; środowisko psychospołeczne (III): status społeczny i ekonomiczny, siły konformizujące w ramach grup pierwotnych i podatność na nie, podatność na informację zewnętrzną w tym na reklamę, dojrzałość grup społecznego wsparcia; środowisko fizyczne (IV): warunki mieszkaniowe, cechy środowiska pracy, cechy bliższego i dalszego otoczenia człowieka. Mandala zdrowia CZŁOWIEK ciato, duch, rozum Środowisko wytworzone przez człowieka Istnieje również lista uwarunkowań zdrowia zaproponowana przez ŚOZ: środowisko — czynniki poddawane kontroli: szkodliwe substancje chemiczne, promieniowanie jonizujące, hałas, czynniki biologiczne, szkodliwe artykuły powszechnego użytku, niebezpieczne odpady; śro- dowiska poddawane kontroli: woda, powietrze, żywność, mieszkanie i środowisko zamieszkania, środowisko pracy; zachowania — zachowania promowane: przestrzeganie rygorów równoważonej diety, reguralne podejmowanie aktywności fizycznej i ćwiczeń ruchowych, wykorzystywanie umiejętności rozładowywania Kwestia zdrowia 22! stresów i napięć; zachowania eliminowane: palenie papierosów, nadu żywanie alkoholu i leków, niebezpieczne prowadzenie pojazdów, agre sja i przemoc; służba zdrowia —- dostępność i akceptacja opieki, organizacja opie ki (oparta na podstawowej opiece zdrowotnej, harmonijnie wspomaga nej przez szczeble specjalistyczne), jakość opieki. Próbuje się także konstruować szczegółowe listy sytuacji, któr w większym stopniu, niż inne powodują pogarszanie stanu zdrowia, s to według jednej z propozycji: pozbawienie pracy (także przejściowe, niekorzystne stosunki w pracy, fizyczny wysiłek w pracy, substancj szkodliwe w środowisku pracy, wyczerpująca i monotonna praca, ze- gęszczenie lub złe wyposażenie mieszkania, częste przypadki wandali zmu w miejscu zamieszkania, udział w wypadkach drogowych w ostai nim roku, brak aktywności fizycznej w czasie wolnym, palenie papie rosów. Niektóre z głównych zagrożeń zdrowotnych w Polsce Podajmy teraz dla przykładu niektóre z głównych przyczyn dużeg natężenia kwestii zdrowotnej w Polsce: bezrobocie (w końcu marc 1996 r. było 2 726 tys. zarejestrowanych w Urzędach Pracy bezrobo nych, szczególnie negatywny wpływ na zdrowie ma długotrwałe pc zostawanie bez pracy), problemy mieszkaniowe (w 1995 r. braków* lo 1,4 min mieszkań, aby zaspokoić potrzeby gospodarstw domc wych), palenie papierosów (szacowano, że w wyniku chorób odtytc niowych liczba zgonów w grupie wiekowej 35-69 lat wyniesi w 1995 r.: w Polsce — 73 000, w Niemczech — 59 000, we Franc — 39 000, a trzeba wziąć pod uwagę to, że Niemcy mają dwa raz więcej ludności niż Polska), zanieczyszczenie środowiska — duż stężenia szkodliwych substancji, zwłaszcza w rejonach silnie uprzt mysłowionych (badania wykazały, że w woj. katowickim występuj silne związki między zanieczyszczeniem powietrza a poziomei śmiertelności i nienormalnym rozwojem fizjologicznym, a zdrowi dzieci zagrożone jest w wyniku emisji zanieczyszczeń zawierającyc ołów), wypadki drogowe (w 1994 r. — 6 744 ofiary śmiertelne, a rai ne zostały 64 573 osoby). 230 Ryszard Szarfenberg Działania na rzecz zdrowia Przejdźmy teraz do krótkiego omówienia przedsięwzięć, jakie podej- muje się w celu poprawy zdrowia. Amerykańskie badania z lat 80. wska- zują, że styl życia jednostki warunkuje utrzymanie zdrowia w 53%, warunki środowiskowe w 21%, cechy dziedziczne w 16% oraz dostęp- ność i poziom opieki zdrowotnej w 10 %. Największy wpływ na nasze zdrowie mają więc nasze indywidualne zachowania (sposób odżywiania, palenie itd.), tak przynajmniej można interpretować wyniki tych badań. Przyjrzyjmy się więc bliżej temu, jak próbuje się oddziaływać w tym ob- szarze, przy czym pamiętać należy, że jakakolwiek ingerencja w sferę prywatności może po pierwsze — odnieść wręcz przeciwny skutek do za- mierzonego, — po drugie w demokratycznym społeczeństwie musi od- działywać pośrednio. Próbowano więc wykorzystać informację jako in- strument propagowania zdrowego stylu życia w ramach wielkich kampa- nii profilaktycznych, kiedy to przekonywano ludzi do zmiany tych zgub- nych nawyków i zachowań, które miały być, w sensie statystycznym, przyczynami takich czy innych zagrożeń zdrowia. Nie należy jednak utożsamiać tych akcji z promocją zdrowia, gdyż są przede wszystkim skierowane na prewencję określonych chorób. Promocja zdrowia kon- centruje się nie na chorobie, ale właśnie na zdrowiu. Dlatego też można traktować te dwa typy działań jako wzajemnie uzupełniające. Na czym jednak polega promocja zdrowia? Według Karty Ottawskiej jest to „proces umożliwiający każdemu człowiekowi zwiększenie wpływu na swoje zdrowie w celu jego poprawy i utrzymywania". Wskazano tam również metody, jakich trzeba użyć, aby osiągnąć tak wytyczony cel: — cele zdrowotne winny być realizowane jako całość przez polity- kę społeczną, a nie tylko przez politykę ochrony zdrowia (postu- lat ten jest logiczną konsekwencją ujmowania problematyki zdrowia w szerokiej perspektywie, tak jak to widzieliśmy w podejściu socjoekologicznym); — tworzenie sprzyjających warunków środowiskowych (wiele za- leży od naszych zachowań i nawyków w tym względzie, od dzia- łań w ramach społeczności lokalnej); — wzmacnianie inicjatyw i działań społecznych na rzecz zdrowia (bez poparcia grup społecznych i ich zaangażowania nie jest możliwe skuteczne działanie w dziedzinie zdrowia); — rozwijanie umiejętności indywidualnych (szczególnie ważne jest kształtowanie przez rodzinę, szkołę umiejętności radzenia sobie w różnych sytuacjach życiowych); Kwestia zdrowia — reorientacja służby zdrowia (rozszerzenie zakresu je sferę promocji zdrowia). ŚOZ zaproponowała kilka projektów opartych na tych za; gazujących lokalne siły społeczne: „Zdrowe Miasto" — w Polsce istnieje Stowarzyszenie Miast Polskich (ponad 20 miast i gmin), a kilka z nich nales pejskiej Sieci Zdrowych Miast; „Zdrowa Szkoła" — programem objętych jest ok. 20 szkć a instytucją koordynującą jest Instytut Matki i Dziecka w W „Zdrowe Miejsce Pracy" — główne ośrodki zajmujące sif matyką w naszym kraju to Instytut Medycyny Pracy w Łod; Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu; „Szpital Promujący Zdrowie" — do krajowej sieci należy ] szpitali, które realizują ten projekt; koordynuje tę działami Promocji Zdrowia Centrum Organizacji i Ekonomiki Ochror w Warszawie, ośrodek ten zgłosił również własne projekty: dowy Ośrodek Ekologii i Zdrowia", „Zdrowy Dom" i „Prom wia w Podstawowej Opiece Zdrowotnej". W ten sposób idea promocji zdrowia ma być realizowana szym człowiekowi otoczeniu i, co może wydawać się na pie oka paradoksalne, w służbie zdrowia skoncentrowanej dotycł: nie na profilaktyce i leczeniu. Jest ona też głównym instrume: tania polityki zdrowotnej państwa, chociaż jej wpływ na zdr szacuje się jedynie na 10%. Eksperyment przeprowadzony USA wykazał, że podczas strajku lekarzy, którzy dokonywa jedynie wtedy, gdy zachodziła konieczność, zanotowano mnii na terenie objętym strajkiem, zmniejszy! się tam wskaźnik urr (!). Na podstawie tych i wielu innych badań zakwestionow; dzenie, jakoby opieka medyczna równała się zdrowiu albo to ce nakłady na nią muszą spowodować poprawę stanu zdro które z tej opieki korzystają. Jeszcze innym problemem jest p kowite uzależnienie pacjenta od profesjonalnego personelu n go. Dzieje się tak dlatego, że nie dysponuje on wiedzą medyc umożliwiłaby mu wybór i wpływ na terapię zaleconą prze: Próbuje się rozwiązywać ten problem na dwa sposoby: po weryfikuje się skuteczność stosowanych w medycynie terapi gie — opracowywane są dokumenty, które zawierają listę pra tów i obowiązują w placówkach służby zdrowia. Jeszcze inn to uczestnictwo przedstawicieli pacjentów w instytucjach n cych pracę tych placówek. 232 Ryszard Szarfenberg * * * Promocja zdrowia jest ideą na tyle uniwersalną, że należałoby ją zaa- daptować do pracy socjalnej. Pomyślmy, na przykład, o domu pomocy społecznej promującym zdrowie i o tym, jakimi sposobami taką instytu- cję powołać do życia i jak miałaby funkcjonować. Warto, aby pracowni- cy socjalni rozumieli tę problematykę, gdyż ich pomoc okaże się skutecz- niejsza, jeśli skierowana będzie na odbudowę potencjału zdrowotnego, tam, gdzie nastąpiła jego daleko idąca erozja, a dotyczy to w dużym stop- niu klientów pomocy społecznej i środowisk w jakich żyją. Pytania i zadania: 1. Czy bezrobotnego, bez innych symptomów chorobowych, można uznać za osobę chorą? Uzasadnijcie swoją odpowiedź. 2. Wyjaśnijcie, na czym polega idea potencjału zdrowotnego, i zasta- nówcie się, jak można ją wykorzystać dla opracowania programów działań prozdrowotnych. 3. Które ze wskaźników najlepiej, Waszym zdaniem, obrazują stan zdrowotny społeczeństwa? Uzasadnijcie odpowiedź. 4. Jakie sytuacje życiowe mogą powodować problemy zdrowotne? 5. Od jakiego czynnika w największym stopniu uzależnione jest na- sze zdrowie? 6. W jakim sensie promocja zdrowia dotyczy również placówek świadczących usługi medyczne? 7. Czy zwiększanie nakładów na opiekę medyczną automatycznie spowoduje polepszenie stanu zdrowia społeczeństwa? Uzasadnijcie swoją odpowiedź. 8. Pamiętając o zasadach promocji zdrowia, spróbujcie opracować program powołania do życia i działania domu pomocy społecznej, pro- mującego zdrowie. Zalecane lektury: A. Frączkiewicz-Wronka, Polityka ochrony zdrowia, [w:] Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia, L. Frąckiewicz (red.), AE w Katowi- Kwestia zdrowia cach, Katowice 1994; przedstawiono tam między innymi szczególe listę wskaźników stanu zdrowia oraz pozytywnych i negatywnych tr dów zdrowotnych w społeczeństwie polskim po II wojnie światov omówiona też została strategia Zdrowie dla Wszystkich do roku 2t i jej wpływ na podstawową opiekę zdrowotną. J. Indulski i inni, Zdrowie rodziny i społeczeństwa [w:] Rodź w okresie transformacji ustrojowej, A. Kurzynowski (red.), WSP TV Warszawa 1995; trzy artykuły zawierające krótkie omówienia za dnień zdrowia publicznego, stanu zdrowia społeczeństwa i rodzin o postaw z tym związanych. Promocja zdrowia, J. B. Karski i inni (red.), Sanmedia, wyd. II, W szawa 1994; znaleźć tam można wyjaśnienia podstawowych pojęć tyczących zdrowia i promocji zdrowia, szerokie omówienie zagro: zdrowotnych i czynników szkodliwych dla zdrowia oraz działań ksz tujących zdrowie; poza tym zamieszczono tam fragmenty najważn szych dokumentów związanych ze strategią promocji zdrowia. CZĘŚĆ INSTRUMENTY POLITYKI SPOŁECZNEJ Rozdział XIX Antoni Rajkiewicz ŚWIADCZENIA SOCJALNE Współcześnie znaczna część ludności krajów europejskich utrzymu się bądź też poprawia swoje budżety domowe, dzięki dochodom nie st; nowiącym ekwiwalentu za wykonywaną pracę czy płynącym z lokat k; pitałowych. Liczne grupy ludności, a niekiedy całe społeczeństwo, m; ją prawo do korzystania z bezpłatnych lub częściowo odpłatnych usłu socjalnych i kulturalnych. Wspomniane formy bezekwiwalentnego przepływu pieniędzy usług z różnego rodzaju instytucji do uprawnionych do ich odbiór osób określa się jako świadczenia socjalne. Świadczenia socjalne stanowią bardzo ważną część polityki społec; nej nie tylko ze względu na swoją masowość i skalę wydatków, ale z t} tułu funkcji jakie spełniają, zasad ich przekazu oraz struktury odbio ców. Natomiast politykę gospodarczą interesuje — oprócz skali wyda ków — rola świadczeń socjalnych w procesach wtórnego podziału dc chodu narodowego czy produktu społecznego. Z reguły zajmują on czołową pozycję w budżetach państwa i organów władzy terenowej. Część świadczeń socjalnych pokrywana jest z podatków, część 2 składek ubezpieczeniowych, część zaś z celowych bezpośrednich lu pośrednich wpłat ludności. Układ wymienionych powyżej źródeł finansowania świadczeń socja nych zależy od przyjętych w danym kraju rozwiązań systemowych, m wet i rangi konstytucyjnej. Organizacją i gwarancją przekazu świadczę socjalnych uznaje się współcześnie za powinność państwa. Zj 238 Antoni Rajkiewicz spokajają one ważne potrzeby i coraz częściej uznawane są za prawo obywatelskie. Przypisuje się im takie f u n k c j e , jak: zabezpieczają- ca podstawę egzystencji, egalitaryzująca (wyrównująca szansę), bodźcowa, edukacyjna czy integracyjna. Mogą one wpływać na indy- widualną dynamikę i strukturę konsumpcji, realizację życiowych pla- nów, na poczucie solidaryzmu itp. Zakres świadczeń socjalnych jest ujmowany wielorako; najczęściej zawęża się je do wypłat emerytur i rent, różnego rodzaju zasiłków, oraz do przekazu usług związanych z chorobą, niesprawnością czy niezarad- nością. Gdy rozszerzamy je na sferę edukacji, kultury i rekreacji, wów- czas mówimy już o świadczeniach społecznych i nazywamy je spoży- ciem lub konsumpcją społeczną. To określenie nie jest jednak ścisłe, gdyż zawsze mamy do czynienia z indywidualnym odbiorcą świadcze- nia w finalnej fazie jego przekazu. Natomiast sposób gromadzenia środ- ków ma wymiar publiczny, odbywa się z udziałem instytucji państwo- wych, samorządowych bądź pod ich nadzorem. Potrzebny jest zbioro- wy wysiłek w imię często podkreślanego solidaryzmu społecznego, by zebrać czy wydzielić środki przekazywane indywidualnym odbiorcom. Z kolei przyszli odbiorcy mogą przeznaczać część swoich dochodów na poczet przysługujących im świadczeń. Często występują rozbieżności między skalą i strukturą potrzeb, oczekiwaniem uprawnionych a możliwościami ich zaspokajania w sfe- rze socjalnej i kulturalnej. Stąd też toczą się często spory między eko- nomistami a politykami społecznymi o skalę wydatków, wartość realną przekazywanych świadczeń, o ich formę, krąg odbiorców, ich udział własny, wkład pracodawców, gmin, miejsce odbioru itp. Dodać przy tym należy, że część.wydatków socjalnych przeznaczona jest na utrzymanie i rozwój tzw. infrastruktury społecznej, a więc tych urządzeń, które stanowią materialną podstawę przekazu usług so- cjalnych i kulturalnych (szpitale, sanatoria, domy pomocy społecznej, szkoły, obiekty kulturalne itd.). Koszty ich budowy (w formie amortyzacji) i funkcjonowania kształ- tują cenę świadczonych usług. W warunkach gospodarki nakazowo- -rozdzielczej nie była ona obliczana, nie dokonywano też poszczegól- nych pomiarów efektywności działania obiektów infrastruktury spo- łecznej. Warto przy tym nadmienić, że znaczna ich część należała do przedsiębiorstw państwowych i obciążała ogólny rachunek ich działal- ności. W warunkach gospodarki rynkowej i prywatyzacji do głosu dochodzi rachunek ekonomiczny, który wpływa nie tylko na zmiany własnościo- Świadczenia socjalne 239 N O c CD 8 8 -a .2 ffl O c ra "O ?? Ofiarność społeczna (fundacje) 3 Opłaty wkład własny 3 3 3 3 3 Związki zawodowe (samopomoc) 3 3 3 Wkład pracodawcy OJ) 3 3 Fundusze specjalne OJ) 3 3 Budżety gmin 3 3 3 3 Budżet państwa 3 oj) OJ) OJ) OJ) OJ) OJ) OD OO OJ) Dziedzina polityki społecznej Ubezpieczenia społeczne Ubezpiecznia społeczne rolników Pomoc społeczna Ochrona zdrowia Rehabilitacja Edukacja Kultura Rekreacja i kultura fizyczna Rynek pracy Mieszkalnictwo (dodatki, kredyty) Penalizacja Lp. ca oo o 8. I /S) ^4U we, ale też wymusza wyższą efektywność i inny podział pracy. Stąd też zanikają przyzakładowe obiekty socjalne i kulturalne, a do tej sfery co- raz częściej wkraczają usługi odpłatne według cen rynkowych. Tak więc proces transformacji odbija się ujemnie (jeśli chodzi o odbiorców) przede wszystkim w sferze usług. Natomiast uboczne je- go skutki w postaci masowego bezrobocia, pauperyzacji czy zagrożeń społecznych, wywołują potrzebę zwiększenia świadczeń pieniężnych. Narasta przy tym konieczność podjęcia daleko idących reform całej sfery świadczeń społecznych. Ich generalnym celem ekonomicznym jest zmniejszenie wydatków budżetu państwa, przy zwiększających się obciążeniach gmin oraz samych obywateli (m.in. w zamian za ulgi podatkowe). Tabela nr 1 ukazuje obecny układ źródeł finansowania świadczeń społecznych. Wynika z niej, że większość świadczeń finansowana jest obecnie przez budżet państwa, a więc z wpływów podatkowych. Oblicza się, że w 1994 roku wydatki na świadczenia społeczne wyniosły w Polsce 74,4 mld zł, co stanowiło 35,4% produktu krajowego brutto. Struktura powyższych wydatków kształtowała się następującą: ubepieczenia społeczne (emerytury, renty, zasiłki) — 54,0%, edukacja — 17,6%, ochrona zdrowia — 14,5%, pomoc dla bezrobotnych (Fundusz Pracy) — 5,8%, pomoc społeczna — 4,3%, pozostałe — 3,8%. Dodajmy przy tym, że po odjęciu znacznych wypłat pieniężnych w ramach pozarolni- czych ubezpieczeń społecznych — finansowanych obecnie przez praco- dawców i ich składek na Fundusz Pracy — udział budżetu państwa w wypłatach socjalnych świadczeń pieniężnych nie jest tak znaczny, jak w opłacaniu usług społecznych, świadczonych przede wszystkim przez system publicznej ochrony zdrowia i edukacji. Tabela nr 2 zawiera aktualny katalog świadczeń społecznych w Pol- sce z podziałem na świadczenia pieniężne, rzeczowe i inne. Katalog ten należy uzupełnić wykazem centralnych instytucji publicznych, kumulujących środki na świadczenia społeczne. Są nimi: — w sferze ubezpieczeń społecznych: Zakład Ubezpieczeń Spo- łecznych (ZUS), Kasa Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych (KRUS), — w sferze pomocy społecznej: Ministerstwo Pracy i Polityki So- cjalnej, — w sferze ochrony zdrowia: Ministerstwo Zdrowia i Opieki Spo- łecznej, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, PKP (prowadzą resortową ochronę zdrowia), Tabela 2. Katalog świadczeń spotecznych w Polsce Forma świadczeń Rzeczowe Dziedzina polityki spo- łecznej Ubezpiecze- Pieniężne emerytury, renty, zasiłki, Usługi nia społeczne dodatki Pomoc spo- łeczna Ochrona zdrowia Rehabilitacja niepełno- sprawnych Edukacja Kultura I Rekreacja i kultura | fizyczna Rynek pracy i bezrobocie Mieszkal- nictwo Penalizacja zasiłki, ekwi- walenty, po- życzki pobyt w do- mach pomocy społecznej, wyżywienie, opał, odzież, wyprawki pobyt w szpi- talach, lekar- stwa, protezy rehabilitacyj- ne (in statu nascendi) praca socjal- na, pomoc domowa i pielęgnacyjna porady lekar- skie, zabiegi, I pogotowie pożyczki stypendia nagrody, dotacje stypendia, na- grody zasiłki, pożyczki finansowanie robót______ dodatki mieszkanio- we, ulgi kredytowe zasiłek post- penitencjarny sprzęt rehabi- zabiegi | litacyjny (sport) wyżywienie, internaty, do- my wycho- wawcze sprzęt, schro- niska sprzęt do ro- bót interwen- cyjnych mieszkanie zastępcze pobyt w za- kładach peni- tencjarnych Inne świadczenia alimentacyjne, ulgi dla kombatantów profilaktyka powszechna nauczanie, poradnictwo imprezy ma- sowe turystyka młodzieżowa pośrednic- two, pora- dnictwo, szkolenie szkolenie, poradnictwo wspieranie ruchu ama- torskiego sprzęt wy- czynowy (olimpiada) 242 Antoni Rajkiewicz — w sferze rehabilitacji: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, — w sferze kultury: Ministerstwo Kultury i Sztuki, — w sferze rekreacji i kultury fizycznej: Urząd Kultury Fizycznej i Turystyki, — w sferze rynku pracy i bezrobocia: Krajowy Urząd Pracy (KUP), — w sferze mieszkalnictwa: Ministerstwo Gospodarki Przestrzen- nej i Budownictwa, — w sferze penalizacji: Ministerstwo Sprawiedliwości. Na wstępie wspomnieliśmy o wielostronnych funkcjach świadczeń społecznych. W zależności od poziomu rozwoju danego kraju, dynami- ki procesów demograficznych oraz sytuacji gospodarczej układa się ich hierarchia i zakres realizacji. W Polsce współczesnej na plan pierwszy wysuwa się niewątpliwie funkcja zabezpieczająca (zapewniająca pod- stawy egzystencji). Wiąże się to ze znaczną liczbą emerytów i renci- stów (ponad 9,2 min w 1995 r.), bezrobotnych uprawnionych do pobie- rania zasiłków (ponad 1,4 min) oraz osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej (ponad 2,5 min). Dla co najmniej 10 min obywateli świadczenia socjalne stanowią główną podstawę ich egzystencji. Około 3 min osób korzysta z nich, by uzupełnić swoje dochody dochodząc do minimum egzystencji. A zatem 1/3 ogółu mieszkańców kraju znajduje się w sferze działania świadczeń związanych z podstawami egzystencji. Stanowi to w dużym stopniu konsekwencję prze- mian ustrojowych, choć w założeniach rozwiniętej gospodarki rynkowej tkwi zasada ograniczania świadczeń nieekwiwalentnych. Własna zapobie- gliwość, przezorność, a nade wszystko własne dochody (z przeznaczeniem ich części na różnego rodzaju ubezpieczenia i oszczędności) powinny kształtować poziom egzystencji czy dobrostanu jednostki i jej rodziny. W poprzednich warunkach ustrojowych na plan pierwszy wysuwała się funkcja egalitaryzująca, sprzyjająca wyrównywaniu szans przede wszystkim w młodszych fazach życia oraz obejmująca osoby wywo- dzące się ze środowisk plebejskich. Podstawy egzystencji miał zapew- niać stan pełnego zatrudnienia. Obecnie funkcja egalitaryzująca jest znacznie ograniczona, ale nie unicestwiona. Działa ona przede wszystkim w sferze oświaty na szcze- blu podstawowym i średnim oraz ochrony zdrowia. Można ją rozszerzyć na różnego rodzaju dodatki i zasiłki zapewniające — przy bardzo ni- skich dochodach — minimum egzystencji czy minimum socjalne. Rów- nież pewne świadczenia rzeczowe i usługi sprzyjają egalitaryzacji, czy też zapobiegają nadmiernej polaryzacji w warunkach życia. Świadczenia socjalne 243 Progresywny system podatkowy, który powinien współdziałać we wspomnianych powyżej procesach, nie spełnia jeszcze oczekiwanych zadań, choć wprowadzane ulgi czy odliczenia wskazują na tendencje egalitaryzujące. Wyraźnie maleje funkcja bodźcowa świadczeń, z którą związana była poprzednio działalność socjalna zakładów pracy. Działalność ta miała też sprzyjać integracji załóg z zakładem pracy i układami ustrojowymi. Na- tomiast funkcję edukacyjną należy pojmować dualnie: z jednej strony chodziło o upowszechnienie edukacji (głoszono hasło „kształcenie spra- wą całego życia") i efektów twórczości kulturalnej, z drugiej zaś o kształ- towanie przekonania o niezawodności ustrojowej, co w dużym skrócie oznaczało indoktrynację polityczną, finansową ze środków publicznych. Współczesność nie pozwala na eliminację świadczeń społecznych, natomiast zmusza do zmiany ich struktury i innej hierarchii ich funkcji. W każdym razie z punktu widzenia gromadzenia środków na świadcze- nia należy się spodziewać zwiększenia udziału własnego obywateli (w postaci składek lub tzw. „współpłacenia" za otrzymywane usługi społeczne) przy równoczesnym ograniczeniu wydatków budżetu pań- stwa. A zatem szansę uzyskiwania świadczeń kształtować będzie w co- raz większym stopniu własna zapobiegliwość i przezorność. Rola pań- stwa koncentrować się będzie na regulacji procesów redystrybucyjnych (głównie w sferze podatków), kreacji instytucjonalno-prawnej, gwaran- cjach oraz organizacji kontroli. Należy przewidywać stopniową komer- cjalizację poszczególnych systemów świadczeń społecznych. Pytania i zadania: 1. Spróbujcie sobie wyobrazić, jak wyglądałoby społeczeństwo, gdyby jedynym źródłem utrzymania rodzin były ich dochody z pracy lub z kapitału? 2. Zastanówcie się, dlaczego: — nie wszyscy mogą zaspokajać swoje potrzeby na rynku, — nie wszystkie potrzeby można zaspokajać na rynku? 3. Porównajcie sytuację: — klienta prywatnego gabinetu lekarskiego, ucznia prywatnej szko- ły, klienta prywatnego biura podróży, — pacjenta rejonowej przychodni zdrowia, ucznia szkoły gminnej, rodziny korzystającej z wczasów pracowniczych. 244 Antoni Rajkiewicz Jakie są plusy i minusy ich sytuacji? Kto i dlaczego najczęściej ko- rzysta z placówek działających na zasadach rynkowych? 4. Czy zamożni ludzie powinni mieć prawo do korzystania z bez- płatnych usług leczniczych, opiekuńczych, edukacyjnych, kultural- nych? Co przemawia za tym rozwiązaniem, a jakie są jego wady? 5. Przed czym powinien bronić konsumentów społeczny ruch obrony konsumenta? Czy użytkownicy placówek infrastruktury społecznej też powinni organizować się i czy mają się przed czym bronić? 6. Jak rozumiecie różnice między pojęciami: świadczenia socjalne a świadczenia społeczne? 7. Wymieńcie instytucje zajmujące się świadczeniami społecznymi w Polsce. Które z nich i dlaczego należy zreformować? 8. Zastanówcie się, jaki jest wpływ transformacji na strukturę świad- czeń społecznych i główny ich cel reformowania? Zalecane lektury: N. Barr, Ekonomika polityki społecznej, Poznań 1993. S. Golinowska, Polityka społeczna i wydatki społeczne państwa w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 1996. Z. Jacukowicz, Płaca godziwa, Studia i Materiały IPiSS, z. 2,1995. Nowa struktura instytucji sfery społecznej, red. S. Golinowska, Studia i Materiały IPiSS, z. 10,1994. Rozdział XX Mirosław Księżopolski, Grażyna Magnuszewska-Otulak, Renata Gierszewska ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE Podstawowe pojęcia Mimo iż termin zabezpieczenie społeczne jest obecnie powszechnie używany, nie istnieje jedna, przez wszystkich akceptowana, definicja te- go pojęcia. Spotykane w literaturze naukowej i aktach międzynarodo- wych definicje można, zdaniem autora, podzielić jakby na dwie grupy. W pierwszej grupie definicji kładzie się przede wszystkim nacisk na wy- odrębnienie przedsięwzięć, podejmowanych dla zagwarantowania odpo- wiedniego poziomu życia członków danego społeczeństwa. Przykłado- wo Jerzy Piotrowski definiuje zabezpieczenie społeczne jako „cało- kształt środków i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawi- nionym przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspoko- jenia podstawowych społecznie uznanych za ważne, potrzeb"*. Antoni Rajkiewicz rozumie pod tym pojęciem „system świadczeń, do których obywatele mają prawo lub • z których mają możliwość korzystania w wypadkach i na warunkach określonych odpowiednimiprzepisamf12. 1 J. Piotrowski, Zabezpieczenia społeczne. Problematyka i metody, KiW, Warszawa 1966, s. 28 . 2 Polityka społeczna, red. A. Rajkiewicz, PWE, Warszawa 1979, s. 432. 246 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska_______ Do tej grupy można również zaliczyć definicję Modlińskiego, który pro- ponuje określać tym terminem wszystkie rodzaje działalności socjalnej i świadczeń wymienionych w Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP)'. Zgodnie z kartą Zabezpieczenia Społecznego uchwalo- ną w 1961 roku przez V Światowy Kongres Związków Zawodowych, zabezpieczenie społeczne „polega na zagwarantowaniu ludziom pracy pełnej opieki we wszystkich przypadkach, zmniejszenia czasowej lub stałej utraty zdolności do pracy, chronieniu ich przed wszelkimi zrzą- dzeniami losowymi oraz na akcji zabezpieczeniowe/'2. Zabezpieczenie społeczne w powyższym rozumieniu jest więc poję- ciem zbiorczym, którym obejmowane są przede wszystkim różne ro- dzaje ubezpieczenia społecznego, pomoc społeczna, ochrona zdrowia, rehabilitacja inwalidów oraz niekiedy ubezpieczenia osobowe i mająt- kowe ludności i niektóre inne rodzaje świadczeń socjalnych (np. pomoc stypendialna czy zasiłki statutowe związków zawodowych). Druga grupa definicji wychodzi od traktowania zabezpieczenia spo- łecznego jako pewnego stanu pożądanego, jako wartości, której realizacji podporządkowane byłyby określone działania. I tak na przykład w opra- cowanym przez MOP Wstępie do zabezpieczenia społecznego pod tą na- zwą proponuje się rozumieć rezultat osiągnięty za pomocą całego szere- gu kompleksowych i uwieńczonych powodzeniem przedsięwzięć pu- blicznych, mających na celu ochronę ludności (lub jej dużych grup) przed niedostatkiem środków materialnych, który, w razie braku takich przedsięwzięć, mógłby być spowodowany utratą dochodów w razie choroby, bezrobocia, inwalidztwa, starości lub zgonu, oraz przedsię- wzięć zapewniających dostęp do opieki zdrowotnej w razie potrzeby i pomagających rodzinom wychowującym małe dzieci 3. W jednym z ostatnich raportów MOP ten punkt widzenia znajduje jeszcze wyra- źniejsze odzwierciedlenie. Oto cytat z tego raportu: „jak widzimy, zabez- pieczenie społeczne ma szersze cele niż prewencja lub łagodzenie skut- ków biedy. Stanowi ono wyraz dążenia do osiągnięcia bezpieczeństwa w jego najszerszym sensie (...) to właśnie gwarancja bezpieczeństwa jest tym, co znaczy najwięcej ze wszystkiego, bardziej niż poszczególne me- chanizmy (...), za pomocą których ta gwarancja jest udzielana" 4. 1E. Modliński, Podstawowe zagadnienia prawne ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1968, s. 50 i 248. 2 Polityka społeczna, op. cit., s. 432 3 Introduction to social security, ELO, Genewa 1970, s. 15. 4 S. MacPherson, Social security in dereloping countries, Social policy and administration Nr 1 1987, st. 4. Zabezpieczenie społeczne 247 Wydaje się, że w tym kontekście bardziej uprawnione byłoby posłu- giwanie się określeniem bezpieczeństwo socjalne, na co pozwala zre- sztą pewna nieokreśloność angielskiego terminu social security, który można tłumaczyć zarówno jako zabezpieczenie społeczne, jak i bezpie- czeństwo socjalne. Tym też terminem posługuje się w polskiej literatu- rze naukowej Rajkiewicz, pisząc o sferze bezpieczeństwa socjalnego, czy też o wspólnym zadaniu, łączącym poszczególne części systemu zabezpieczenia społecznego, jakim jest „udzielanie różnego rodzaju świadczeń zapewniających obywatelowi poczucie bezpieczeństwa so- cjalnego w takich wypadkach, jak: urodzenie i wychowanie dziecka, zagrożenie czy utrata zdrowia, zdarzenia losowe (wraz z działaniami profdaktycznymi i łagodzeniem ich skutków), niezawinione pogorsze- nie sytuacji materialnej czy utrata możliwości zarobkowania, wygasa- nie dochodów z pracy, bezradność itp." l Sam termin — bezpieczeństwo socjalne—dopiero od niedawna wszedł na stałe do słownika pojęć polskiej polityki społecznej, funkcjonując wciąż jeszcze bardziej jako hasło niż jako dokładnie zdefiniowana ka- tegoria naukowa. Próbę operacjonalizacji tego pojęcia podjąłem w jed- nym z wcześniejszych opracowań. Wychodząc od pojęcia bezpieczeń- stwa jako kategorii polityki społecznej zdefiniowałem je jako „stan wolności od niedostatku materialnych środków utrzymania i istnienia realnych gwarancji pełnego rozwoju jednostki" 2. Zaproponowałem przy tym, by określenie — bezpieczeństwo socjalne — oznaczało stan wolności od zagrożeń, których głównym skutkiem jest brak lub niedo- statek środków utrzymania, co wiąże się z tradycyjnym, w dużym stop- niu intuicyjnym rozumieniem tego pojęcia. Zagrożenia te to przede wszystkim zdarzenia zaliczane do typowych ryzyk socjalnych, takie jak: choroba, wypadek przy pracy i choroba zawodowa, inwalidztwo, starość, utrata pracy, macierzyństwo, zgon żywiciela rodziny. Przez „niedostatek środków utrzymania" należy w tym kontekście rozumieć zarówno niedostateczny poziom środków pieniężnych lub rzeczowych, będących w dyspozycji danej jednostki czy rodziny, jak i brak odpowie- dniej opieki w sytuacji, gdy stan zdrowia lub sytuacja, w jakiej znalazła się Jana osoba, wymagają udzielenia jej pomocy w tej formie. Natomiast w pojęciu bezpieczeństwa społecznego (określenie „spo- 1 Polityka społeczna, op. cit., s. 433 2 M. Księżopolski, Bezpieczeństwo społeczne i jego zagrożenia, [w:] Polity- ka społeczna w okresie przemian, A. Piekara, J. Supińska (red.), PWE, Warsza- wa 1985, s. 20 248 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska_______ łeczne" wprowadzam dla podkreślenia pewnej odrębności podejścia do problemu realizacji wartości bezpieczeństwa, reprezentowanego przez politykę społeczną) mieściłyby się również zagrożenia rozwoju psycho- społecznego jednostki, których źródłem mogą być nie tylko wyżej wy- mienione zdarzenia, ale również całokształt uwarunkowań społecz- nych, politycznych i ekonomicznych. Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie dla zrozumienia idei zabezpieczenia społecznego i określenia miejsca systemu zabezpiecze- nia społecznego w polityce społecznej. Tradycyjnie za główny cel sy- stemów zabezpieczenia społecznego uznaje się zagwarantowanie bez- pieczeństwa w jego wąsko socjalno-ekonomicznym rozumieniu, a więc zgodnie z zaproponowaną terminologią — bezpieczeństwa socjalnego. Podejmowane dla realizacji tego celu działania będą więc przede wszy- stkim skierowane na zmniejszanie i kompensowanie następstw zaistnie- nia wyżej wymienionych zagrożeń, zaliczanych do grona ryzyk socjal- nych. Stąd też ocena konkretnego systemu zabezpieczenia społecznego zależała będzie głównie od ilości ryzyk, obejmowanych przez ten sy- stem, od wysokości stopnia kompensaty utraconego dochodu i od do- stępności i jakości usług socjalnych. Jeżeli jednak przyjmiemy, że celem systemów zabezpieczenia spo- łecznego winno być osiąganie bezpieczeństwa w jak najszerszym rozu- mieniu, będzie to oznaczało konieczność spojrzenia na te systemy tak- że pod kątem ich ewentualnego wpływu (pozytywnego lub negatywne- go) na pozamaterialne aspekty poziomu życia jednostki, na ogranicza- nie zagrożeń jej pełnego rozwoju. Opowiadając się za tym drugim, szerokim rozumieniem celów, stawia- nych przed systemami zabezpieczenia społecznego, należy podkreślić, że rozumienie to ma w dużym stopniu charakter przyszłościowy. Dotychczas bowiem głównym zadaniem, stawianym przed tymi systemami, było za- gwarantowanie wystarczającej ilości środków utrzymania i opieki, pod tym też kątem kształtowano zarówno poszczególne świadczenia, jak i konstruk- cję całego systemu. Systemy zabezpieczenia społecznego miały przede wszystkim kompensować następstwa zaistniałych zdarzeń, na których wy- stąpienie nie miały praktycznie żadnego wpływu lub ten wpływ był bardzo ograniczony. Stąd też podstawowym kryterium efektywności tych syste- mów musi być poziom gwarantowanych przez nie świadczeń i usług. Od- powiedź na pytanie o skalę i rodzaj wpływu systemów zabezpieczenia spo- łecznego na pozamaterialne aspekty poziomu życia będzie więc w tej sytu- acji bardziej oceną całej polityki społecznej niż oceną tych systemów, któ- rym w ramach tej polityki wyznaczono określone, ograniczone zadania. Zabezpieczenie społeczne 249 Obecnie, gdy większość krajów stanęła przed koniecznością zmia- ny dotychczasowych kierunków rozwoju, istnieje możliwość ponow- nego przemyślenia miejsca systemów zabezpieczenia w polityce spo- łecznej i podjęcia prób takiego ich ukształtowania, by gwarantowały one nie tylko „wolność od niedostatku", lecz również przyczyniały się do zwiększenia poczucia bezpieczeństwa w jego najszerszym rozu- mieniu. Techniki zabezpieczenia społecznego Poziom życiowy członków społeczeństwa może być chroniony za pomocą działań o różnym charakterze. Mówi się w tym kontekście o trzech technikach zabezpieczenia społecznego — ubezpieczeniowej, zaopatrzeniowej i opiekuńczej — wyodrębniając je przede wszystkim na podstawie metod finansowania oraz praw i obowiązków podmiotów uprawnionych i zobowiązanych do świadczeń. Technika ubezpieczeniowa — świadczenia udzielane na jej podsta- wie mają charakter roszczeniowy (obligatoryjny). Do nabycia upraw- nień wymagane jest opłacanie składek dostosowanych do rozmiarów ryzyka i wysokości dochodów; powstały w ten sposób fundusz jest źró- dłem pokrycia wydatków na świadczenia. Wysokość i warunki przy- znawania świadczeń są określane ustawowo przy użyciu zobiektywizo- wanych kryteriów, a same świadczenia są zróżnicowane zależnie od wysokości opłacanych składek (osiąganych dochodów). Nabycie prawa do świadczenia następuje w momencie spełnienia się warunków prze- widzianych w ustawie, niezależnie od rzeczywistej potrzeby. Instytucja dysponująca funduszem ubezpieczeniowym stwierdza jedynie zaistnie- nie przesłanek ustawowych i określa wynikające z nich skutki w sferze uprawnień. Od jej decyzji zainteresowanemu przysługuje odwołanie do niezależnych organów. Technika zaopatrzeniowa — ma ona również charakter roszcze- niowy, przy czym prawo do świadczeń wynika wyłącznie z woli usta- wodawcy, nie jest natomiast związane z uprzednim opłacaniem skła- dek. Świadczenia finansowane są z funduszy publicznych (podatków). Wysokość i warunki przyznawania świadczeń są określone ustawowo na podstawie zobiektywizowanych kryteriów. Z reguły świadczenia przysługują wszystkim obywatelom danego kraju, należącym do okre- ślonej grupy (ludzie starzy, inwalidzi, rodziny z dziećmi itp.). Wymiar 250 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska świadczeń jest najczęściej jednolity w ramach danej grupy i jest on ustalany na poziomie zapewniającym wszystkim członkom tej grupy zaspokojenie na co najmniej minimalnym poziomie. Podobnie jak w technice ubezpieczeniowej nabycie prawa do świadczeń następuje w ra- zie spełnienia się warunków ustawowych, niezależnie od rzeczywistej potrzeby. Technika opiekuńcza — świadczenia udzielane na podstawie tej techniki mają charakter uznaniowy/fakultatywny. Są one przyznawane indywidualnie, po uprzednim zbadaniu warunków życiowych danej osoby i stosownie do jej potrzeb. Źródłem finansowania świadczeń są fundusze publiczne zarówno lokalne, jak i centralne. Omówione wyżej techniki zabezpieczenia społecznego mają charak- ter modelowy. W ostatnich kilkudziesięciu latach obserwujemy proce- sy wyraźnego zmniejszania się różnic pomiędzy poszczególnymi tech- nikami, co znajduje wyraz w stosowaniu elementów charakterystycz- nych dla każdej z nich w konstrukcji tego samego świadczenia. I tak przykładowo: składki ubezpieczeniowe w coraz większej liczbie przy- padków nie różnią się niczym od podatku (szczególnie, gdy obowiązek ich opłacania spoczywa na pracodawcy). Skarb państwa coraz częściej partycypuje w kosztach ubezpieczenia, fundusze ubezpieczeniowe nie- kiedy tracą swą autonomię poprzez włączanie ich do budżetu central- nego. Inny przykład to stosowanie kryterium dochodu (a więc pośre- dnio potrzeb) jako warunku uprawniającego do nabycia niektórych świadczeń ubezpieczeniowych lub zaopatrzeniowych. Jednocześnie niektóre świadczenia pomocy społecznej wypłacane są w zobiektywi- zowanej jednolitej wysokości (np. zasiłki stałe), a w coraz większej liczbie krajów zasiłkobiorcy pomocy społecznej otrzymują prawo do sądowego dochodzenia uprawnień do niektórych form pomocy. Także nazwa danej instytucji prawnej może nie odpowiadać jej istocie (np. w Polsce kolejne ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin miały charakter typowo ubezpieczeniowy). Systemy zabezpieczenia społecznego w poszczególnych krajach za- wierają elementy charakterystyczne dla wszystkich trzech wyżej wy- mienionych technik, przy czym wzajemne proporcje między nimi są w każdym przypadku inne. W takich krajach jak USA, Australia czy Nowa Zelandia dużą rolę odgrywa nadal technika opiekuńcza, wiele świadczeń socjalnych ma charakter faktultatywny, a bezpieczeństwo socjalne większość ludności zapewnia sobie przez korzystanie z pry- watnych ubezpieczeń i usług. Zabezpieczenie społeczne 25 Ubezpieczenia spofeczne. Geneza, stan aktualny, projekty reform Geneza ubezepieczeń społecznych Powszechnie uważa się, że ojcem ubezpieczeń społecznych był Ott< von Bismarck. Był inicjatorem ustawy wprowadzającej pierwsze w świe cie ubezpieczenia społeczne. Trzeba jednak mieć świadomość, że duż< wcześniej, bo już w średniowiecznej Anglii broniono się analogiczną d< ubezpieczeń społecznych metodą przed groźbą niedostatku. Członkowi* cechów (gildii) gromadzili bowiem fundusze na wypadek różnych ryzyk wypłacając z nich początkowo jednorazowe, z czasem okresowe „świad czenia" na wypadek zgonu żywiciela, choroby, utraty warsztatu pracy czasem starości. Wraz z rozwojem gospodarczym, rozwarstwianiem się grupy kupców, rzemieślników, którzy najczęściej tworzyli cechy i cecho we kasy pomocy, wraz z pojawieniem się nowej, zinstytucjonalizowane formy walki z ubóstwem (elżbietańskie prawo ubogich), uległa osłabię niu ta forma przeciwdziałania skutkom ryzyka socjalnego. Jednak u schyłku XVIII wieku wraz z zapoczątkowaniem epoki li- beralizmu, w związku z ograniczeniem zaangażowania się państw? w łagodzenie skutków ubóstwa i narastaniem zagrożenia ryzykami so- cjalnymi związanymi z pracą najemną, lepiej zorganizowane grupy ro- botników w Anglii wróciły do idei takiego grupowego zabezpieczenia przed skutkami ryzyk. Powstawały więc kasy pomocy wzajemnej (Friendly Societieś), gromadząc składki na wypadek ryzyk i wypłaca- jąc świadczenia, gdy te wystąpiły. Te początki ubezpieczeń społecznych nie miały jednak charakteru powszechnego ani przedmiotowo, ani podmiotowo, nie były obowiąz- kowe dla wszystkich zatrudnionych. Także ubezpieczenia Bismarcka nie były powszechne, dotyczyły bowiem tylko robotników; brytyjskie ubezpieczenia z początku XX wieku też nie miały charakteru po- wszechnego. Wszystkie te działania łączy jednak jeden cel: zapobiega- nie ubóstwu zagrażającemu w wyniku wystąpienia ryzyk socjalnych za pomocą z góry gromadzonego funduszu, przy określeniu zasad groma- dzenia składek i wypłacania świadczeń, stosując zasadę ekwiwalentno- ści. Działania te miały na celu kształtowanie poczucia bezpieczeństwa socjalnego bez obawy o potencjalną niezdolność do pracy, utratę pracy czy możliwą do przewidzenia starość. Ubezpieczenia społeczne, także współcześnie, opierają się na zasa- dzie solidarnego podziału" ryzyka? Zagraża ono wszystkim członkom wspólnoty ubezpieczeniowej, nie wszystkich jednak dotyka, choć 252 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska______ wszyscy gromadzą środki na wypadek jego wystąpienia tak, jakby wła- śnie ich miało ono dotknąć. Na takiej zasadzie opierały się wczesnoka- pitalistyczne ubezpieczenia cechowe, późniejsze kasy pomocy wzajem- nej czy zapoczątkowane przez Bismarcka ubezpieczenia społeczne. Ryzyka ubezpieczeniowe Od 1883 roku, kiedy to parlament niemiecki przyjął ustawę o ubez- pieczeniach społecznych rozszerzał się zakres podmiotowy i przedmio- towy ubezpieczeń. Bismarck zaczął od ubezpieczeń chorobowych, za- pewniając zarówno zasiłek, jak i leczenie w kasach chorych, następnie wprowadzono ubezpieczenia wypadkowe (1884 r.), wreszcie na starość i wypadek trwałej niezdolności do pracy. W 1911 roku w Wielkiej Brytanii wobec wcześniejszego wprowa- dzenia renty starczej (1908 r.) ubezpieczenia objęły w pierwszej kolej- ności chorobę i macierzyństwo, następnie ryzyko bezrobocia. W róż- nych krajach ubezpieczenia społeczne rozwijały się w niejednakowym tempie, stając się także przedmiotem regulacji prawa międzynarodowe- go. I tak Międzynarodowa Organizacja Pracy przyjęła w 1952 roku konwencję 102 określającą podstawowy katalog ryzyk, które powinny być objęte zakresem ubezpieczeń społecznych lub innych technik za- bezpieczenia społecznego. Zgodnie z tą Konwencją, ratyfikowaną przez wiele państw świata, te ryzyka to choroba i macierzyństwo, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, starość i długotrwała niezdolność do pracy, zgon żywiciela rodziny, brak pracy oraz wychowanie dzieci. Zakres przedmiotowy świadczeń jest zgodny z katalogiem ryzyk wymienionych w Konwencji. Niektóre z nich mają charakter ubezpie- czeniowy, na przykład chorobowe, inne zaopatrzeniowy, na przykład świadczenia na wypadek braku pracy, jeszcze inne wyraźnie socjalny, jak niektóre świadczenia związane z wychowywaniem dzieci. Ubezpieczenia społeczne, niektóre dylematy Dlaczego za istotne cechy ubezpieczeń społecznych uznaje się po- wszechność i przymus? Przede wszystkim zapewniając możliwie szeroki udział społeczeń- stwa w ubezpieczeniach społecznych, zapewnia się też bardziej wyrów- nany rozkład ryzyk. Pozwala też takie rozwiązanie zapobiegać indywi- dualnemu brakowi przezorności, co często w efekcie obciąża całe spo- łeczeństwo. Powszechność zapobiega też nierzetelności pracodawcy w systemie powszechnym, na ogół nawet wtedy, kiedy ubezpieczony nie traci prawa do zasiłku. Zabezpieczenie społeczne 253 Ubezpieczenia społeczne obejmują też z zasady wszystkie po- wszechne występujące ryzyka socjalne. Celem jest osiągnięcie bezpie- czeństwa, a więc im bardziej system będzie przystawał do występują- cych ryzyk, tym większe będzie poczucie bezpieczeństwa, tym lepsza będzie kondycja społeczeństwa. f Dlaczego ubezpieczenia, a nie pomoc tym, którzy nie mają środków utrzymania? Otóż jest to „tańsze". W gromadzeniu funduszy uczestni- czą także ci, którzy ze świadczeń korzystają, często odwrotnie propor- cjonalnie do wkładu. Pomoc społeczna, którą każde społeczeństwo za- pewnia, by ograniczać skutki ubóstwa i zmniejszać problemy związane z niemożnością zaspokojenia potrzeb, jest finansowana z podatków, więc z reguły albo w ogóle, albo w niewielkim stopniu przyczyniają się do ich gromadzenia osoby, które z pomocy społecznej częściej korzy- stają. I Dlaczego nie indywidualne oszczędzanie na starość zamiast wielo- letniej składki? W tej kwestii zasada podziału ryzyka ma szczególne znaczenie. Występuje tu paradoksalna sytuacja, w której jako ryzyko możemy traktować zbyt długi okres życia. Gdyby odkładanie na starość było jedyną podstawą naszego bytu po zakończeniu aktywności zawo- dowej , musielibyśmy liczyć się z szansą (czy też ryzykiem) przeżycia 90, 100 lat, a więc zgromadzić środki wystarczające na zaspokojenie naszych potrzeb przez wiele lat po zaprzestaniu pracy, często kosztem zaspokajania bieżących potrzeb swoich i rodziny lub też liczyć się z tym, że w pewnym momencie środki się wyczerpią i pozostanie nam skromna pomoc społeczna. Istnienie powszechnego, obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych z gwarancją państwa wypłacalności ubezpieczeń daje nam pewność, że niezależnie od tego jak długo bę- dziemy żyli, świadczenie będzie wypłacane. I Czy system ubezpieczeń społecznych może być w pełni ekwiwalent- ny, tzn. zapewniać świadczenia proporcjonalne do wcześniej wpłaco- nych składek? Wydaje się, że osiągnięcie takiej pełnej ekwiwalentności byłoby trudne. Powodowałoby to wyłączenie z ubezpieczeń na przy- kład trwałej niepełnosprawności we wcześniejszym wieku, nadmierne zróżnicowanie świadczeń. W jakimś stopniu sama zasada solidaryzmu społecznego zakłada, że w odniesieniu do każdego indywidualnego ubezpieczonego nie może być pełnej ekwiwalentności. Każdy płaci według tej samej zasady, nie każdego dotyka ryzyko, a więc nie każdy korzysta ze wspólnie zgroma- dzonego funduszu. Składka jest zazwyczaj ustalana jako procent zarobków, więc jedni 254 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska_______ bardziej przyczyniają się do gromadzenia funduszy ubezpieczenio- wych, inni mniej. Niektóre świadczenia w pełni kompensują utracony dochód (zasiłek macierzyński, zasiłek chorobowy, gdy niezdolność do pracy jest spowodowana wypadkiem przy pracy czy chorobą zawodo- wą), inne rekompensują dochód tylko w części (na przykład zasiłki cho- robowe z innych przyczyn, niż związane z zatrudnieniem przy niezdol- ności trwającej nie dłużej niż 90 dni), inne wreszcie pokrywają część szczególnych kosztów ponoszonych przez osobę ubezpieczoną, na przykład pogrzebu. Także świadczenia emerytalne nie w pełni kompen- sują utracony dochód. Być może uznaje się, że emeryt nie ponosi pew- nych kosztów związanych z pracą, takich jak codzienne przejazdy czy większe potrzeby związane z ubraniem, wyższe koszty wyżywienia po- za domem. Czasem może kontynuować zatrudnienie w zmniejszonym wymiarze czasu. Jednak głównym argumentem wydają się być koszty takiej pełnej ekwiwalentności, zważywszy, że obecnie wypłacane renty i emerytury są finansowane na zasadzie domniemanej umowy między- pokoleniowej przez osoby aktualnie aktywne zawodowo. Organizacja ubezpieczeń społecznych Początki ubezpieczeń oparte były na zasadzie samoorganizacji. Z czasem jednak główną odpowiedzialność za ich organizację przejęło państwo, tworząc ramy prawne ubezpieczeń, stając się ich gwarantem, a czasem ich stroną, partycypując w tworzeniu funduszu. Dziś możemy mówić o kilku modelach organizacyjnych ubezpie- czeń społecznych z punktu widzenia roli państwa: — państwo w całości kontroluje i odpowiada za ubezpieczenia spo- łeczne, przy braku lub niewielkiej autonomii finansowej funduszu; — państwo w organizowaniu ubezpieczeń społecznych współdziała z podmiotami pozarządowymi, na przykład odpowiadając za re- alizację elementu socjalnego, podstawowego świadczeń, resztę pozostawiając innym; — państwo tworzy ramy prawne ubezpieczeń, nie angażuje się jed- nak ani finansowo, ani organizacyjnie w ich funkcjonowanie, w systemie takim ubezpieczenia nie muszą mieć charakteru po- wszechnego. Jakie są wady i zalety poszczególnych rozwiązań? W sytuacji, gdy państwo przejmuje całość kontroli nad ubezpieczeniami, obywatele mogą czuć się zwolnieni z obowiązku odpowiedzialności, zapobiegli- wości. Kształtują się postawy roszczeniowe wobec państwa, zmniejsza się aktywność samych obywateli. Zabezpieczenie społeczne 255 Przy pełnej komercjalizacji ubezpieczeń, a z takim modelem mamy do czynienia z reguły w sytuacjach, gdy ubezpieczenia pozostają wy- łączną domeną podmiotów pozapaństwowych, zmniejsza się zakres bezpieczeństwa socjalnego. Instytucje komercyjne mogą mieć skłon- ność do eliminowania osób czy grup bardziej zagrożonych lub określa- nia dla nich składki w wysokości trudnej do zaakceptowania. W związ- ku z komercyjnym charakterem składki część obywateli nie będzie w stanie lub nie będzie chciała się ubezpieczyć. Może to w perspekty- wie oznaczać większe obciążenie budżetu państwa czy budżetów lokal- nych wypłatą świadczeń pomocy społecznej. Najbardziej możliwy do przyjęcia model polega na dzieleniu odpo- wiedzialności między państwo i podmioty pozapaństwowe. Zapewnia to współdziałanie państwa i obywateli w zapewnianiu bezpieczeństwa socjalnego, zapewnia większy wpływ obywateli na funkcjonowanie ca- łego systemu. Powszechne i obowiązkowe ubezpieczenia podstawowe zapewniają minimum bezpieczeństwa socjalnego, dodatkowe ułatwiają utrzymanie uzyskanego wcześniej poziomu dochodów, ograniczają więc problemy związane z indywidualnie odczuwanym spadkiem po- ziomu życia. Finansowanie ubezpieczeń społecznych Jednym z trudnych problemów dotyczących finansowania ubezpie- czeń społecznych jest to, czy świadczenia powinny zapewniać pewne godziwe minimum poziomu przeżycia, zróżnicowane zależnie od moż- liwości państwa czy funduszu ubezpieczeń, czy też powinny komepen- sować utracony dochód. Znane są różne podejścia do tego problemu. W Wielkiej Brytanii, reformując po II wojnie światowej system ubez- pieczeń, przyjęto tę pierwszą zasadę, świadczenia były ustalane kwoto- wo, w oparciu o analizy kosztów utrzymania, w zasadzie w równej wy- sokości dla różnych typów ryzyka i grup ubezpieczonych. Na konty- nencie dążono raczej do powiązania składki z zarobkami w okresie ak- tywności zawodowej i świadczenia z wysokością opłaconych składek, a więc z tym, co ubezpieczony wniósł do funduszu. Finansowanie świadczeń krótkookresowych (choroba, macierzyń- stwo) nie nastręcza większych problemów. W odniesieniu do tych świadczeń wpływy i wydatki bilansują się w skali roku, łatwiej jest więc kalkulować przewidywane koszty świadczeń i składkę na ich po- krycie. Mniejsze znaczenie ma też czynnik inflacji, wypłacane świad- czenia pokrywane są z bieżących składek. Większe problemy stwarza finansowanie świadczeń długookreso- 256 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska_______ wych, a więc emerytur i stałych rent inwalidzkich czy rodzinnych. Świadczenia te mogą być finansowane według dwu zasad: repartycyj- nej i kapitalizacyjnej. Zasada repartycyjna (PAYG) polega na tym, że wypłacane obe- cnie świadczenia pokrywane są z aktualnie opłaconych składek. Metoda kapitalizacyjna polega na tym, że pobierając wyższą składkę, niż wynika to z kalkulacji kosztów świadczeń, kapitalizuje się nadwyżkę, tworząc fundusz rezerwowy na pokrycie rosnących, w mia- rę włączania do systemu coraz większej grupy osób, kosztów ubezpie- czeń. Powstaje pytanie, czy możliwe jest oparcie finansowania powszech- nych ubezpieczeń społecznych na metodzie kapitalizacji. Wydaje się, że przy wszystkich słabościach systemu repartycyjnego (podatność choćby na skutki starzenia się społeczeństwa, na sytuację na rynku pra- cy) finansowanie ubezpieczeń społecznych metodą kapitalizacji rodzi wiele obaw, szczególnie w mało stabilnej sytuacji ekonomicznej. Pier- wsza grupa obaw wiąże się z rynkiem kapitałowym. Musi on być na ty- le duży, by wchłonąć znaczny kapitał pochodzący ze składek i przy- nieść zysk wyższy od inflacji. Lokaty te nie mogą być też obarczone zbyt dużym ryzykiem. Stąd też w większości krajów ubezpieczenia obowiązkowe, powszechne są finansowane metodą repartycji. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, by metodą kapitalizacji finan- sować ubezpieczenia dodatkowe. Korzystne ulokowanie niewielkiego, przynajmniej w początkowej fazie kapitału, nie musi nastręczać więk- szych problemów, tworzenie takiego kapitału może też zwiększyć moż- liwości inwestycyjne gospodarki. Kolejny problem wiążący się z finansowym aspektem ubezpieczeń społecznych to waloryzacja świadczeń. W różnych krajach stosuje się waloryzację automatyczną, nie wymagającą odrębnej decyzji władzy ustawodawczej, czasem ustawa deleguje na władzę wykonawczą obo- wiązek przeliczania świadczeń przy wzroście określonych wskaźników. Czasem doraźnie podejmowana jest decyzja o jednorazowym podnie- sieniu świadczeń, tak zwana metoda ad hoc. Różnie też w świecie regulowany jest problem, w stosunku do jakie- go czynnika waloryzować świadczenia; mogą one być waloryzowane w stosunku do wzrostu płac, do wzrostu kosztów utrzymania (współ- czynnika inflacji) lub przy zastosowaniu obu elementów. Każda z tych metod może być mniej lub bardziej korzystna dla świadczeniobiorców, aktywnych zawodowo czy państwa. Jeśli w efekcie wzrostu gospodar- czego płace rosną szybciej niż koszty utrzymania, dla świadczeniobior- Zabezpieczenie społeczne 257 ców bardziej korzystna jest waloryzacja płacowa, pozwalając im w więk- szym stopniu uczestniczyć w tym wzroście, jednak system taki bardziej obciąża tych, którzy opłacają składki, a więc aktywnych zawodowo czy ich pracodawców. Jeśli koszty utrzymania rosną szybciej, waloryzacja cenowa jest dla świadczeniobiorców bardziej korzystna, utrzymuje bo- wiem realną wartość nabywczą świadczeń przy nieco mniejszym obcią- żeniu opłacających składki. Wybór metody powinien jednak być wyni- kiem decyzji, co do głównych celów zaproponowanego czy obowiązu- jącego modelu świadczeń — czy jego celem jest przede wszystkim za- pewnienie osobom już nieaktywnym zawodowo możliwie najlepszych w danym czasie i miejscu warunków życia po zaprzestaniu aktywności zawodowej, czy też zapewnienie im utrzymania standardu zbliżonego do tego, jaki osiągnęli w okresie aktywności. Stosowana jest czasem zasada odmiennej waloryzacji różnych ele- mentów świadczeń. Część socjalna świadczenia, stanowiąca pewne mi- nimum utrzymania, jest waloryzowana cenowo, część ubezpieczenio- wa, jako ekwiwalent za przeszłą aktywność zawodową wyrażaną w składce, jest waloryzowana płacowo. Warto w tym momencie wspomnieć jeszcze o dwóch aspektach fi- nansowania ubezpieczeń społecznych: kto opłaca składkę i czy powin- na ona być jednakowa dla wszystkich grup ubezpieczonych. Problem, kto ma być zobowiązany do opłacania składki można rozwiązywać w trojaki sposób. Może ją pokrywać w całości ca, jak to ma miejsce obecnie w Polsce, może ona być dzielona między ubezpieczonego i jego pracodawcę (tak jest to rozwiązane np. w Wiel- kiej Brytanii) lub też może ją pokrywać sam ubezpieczony, na przykład gdy pracuje na własny rachunek. Obciążenie ubezpieczonych częścią składki ma swoje pozytywne aspekty, eliminuje postrzeganie funduszu ubezpieczeń jako czegoś zewnętrznego, nie związanego bezpośrednio z ubezpieczonym. Ma to także istotne znaczenie edukacyjne, pozwala obywatelom czuć się aktywnymi podmiotami systemu ubezpieczeń. Opłacanie części składki przez pracodawcę też ma swoje uzasadnie- nie. Pokrywa ona przecież między innymi koszt kompensacji skutków wypadków przy pracy czy chorób zawodowych, czasem zawinionych przez pracodawcę, powinien więc ponosić część tych kosztów. Ponadto powinien być zainteresowany zapewnieniem bezpieczeństwa socjalne- go pracowników, gdyż może to wpływać na ich efektywność pracy. Więcej wątpliwości budzi problem równej czy zróżnicowanej skład- ki, a zatem relacji składka — świadczenie. Zwiększenie składki grup zawodowych uprawnionych do korzystniejszych świadczeń (niższy 258_ M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska wiek emerytalny, krótszy staż, dodatki branżowe czy przywileje grupo- we) wydaje się być uzasadnione jednak w efekcie poprzez ceny towa- rów; dotacje budżetowe do nieefektywnych gospodarczo przedsię- biorstw mogą obciążyć wszystkich obywateli. Odrębny problem stanowią rolnicy indywidualni. Jest to środowisko o dużym zróżnicowaniu dochodowym i możliwościach płatniczych. Zwiększenie udziału składek w finansowaniu świadczeń tej grupy wy- daje się mało realne, przy tak znaczącym zaś udziale ludności rolniczej w ogóle populacji utrzymywanie obecnego systemu znacząco obciąża budżet państwa. Wątpliwości budzi opłacanie składki na ubezpieczenie rolnicze od osoby ubezpieczonej bez odniesienia do dochodu gospodar- stwa rolnego czy wielkości gospodarstwa. Być może jakimś rozwiąza- niem byłoby to, co zrobiono w Czechach, zapewniając rolnikom po- wszechną rentę socjalną z możliwością skorzystania z ubezpieczeń do- datkowych dla osób lepiej sytuowanych lub z pomocy społecznej dla właścicieli słabszych gospodarstw i ich rodzin. Reforma systemu ubezpieczeń Do niektórych z przedstawionych wyżej problemów nawiązują pro- pozycje reformy ubezpieczeń społecznych w Polsce. Została przygoto- wana i przyjęta przez rząd ogólna koncepcja reform, niektóre jej ele- menty są już dyskutowane w Sejmie. Wiele dziedzin zabezpieczenia społecznego zostało już zmienione Ustawą z 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyj- nych zmieniono zasady wypłacania tych zasiłków. Zasiłki rodzinne przestały być świadczeniem z ubezpieczenia społecznego i stały się świadczeniem socjalnym finansowanym z budżetu przeznaczonym dla rodzin o najniższych dochodach. Zmieniono też zasady wypłacania-za- siłków pielęgnacyjnych; przestały one być dodatkiem do innego świad- czenia, na przykład zasiłku rodzinnego i stały się świadczeniem samo- istnym, wypłacanym osobom w podeszłym wieku czy poważnie ułom- nym. Ustawą z 2 grudnia 1994 roku dokonano zmian w zasadach wypła- cania zasiłków chorobowych. Przez pierwsze 35 dni choroby praco- dawca tak państwowy, jak i prywatny (nie dotyczy to zakładów zatru- dniających do 5 pracowników) wypłaca co najmniej 80% wynagrodze- nia, z wyjątkiem niezdolności do pracy będącej skutkiem wypadku przy pracy czy choroby zawodowej oraz w odniesieniu do kobiet ciężarnych, otrzymują oni pełne wynagrodzenie. Od 36 dnia choroby zasiłki na ana- logicznych zasadach wypłaca ZUS, z tym, że od 91 dnia choroby w peł- Zabezpieczenie społeczne 259 nym wymiarze uprzedniego wynagrodzenia niezależnie od przyczyny niezdolności do pracy. Zmieniono też przepisy dotyczące wypłacania zasiłków opiekuń- czych (związanych z koniecznością sprawowania opieki nad chorym dzieckiem lub innym członkiem rodziny), uznając prawo ojców, na równi z matkami do korzystania z tego świadczenia. Ustalono też parametrycznie wymiar zasiłku porodowego (15% przeciętnego wynagrodzenia w kraju) i pogrzebowego (200% przecięt- nego wynagrodzenia). Trwają dyskusje nad zmianą systemu rent inwalidzkich i orzecznic- twa inwalidzkiego (proponowane zmiany idą w kierunku odstąpienia oc orzekania ubytku sprawności organizmu do orzekania o ubytku zdolno- ści do pracy, zwiększają też rolę rehabilitacji), dyskutuje się nad nowe- lizacją ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych rozważa możliwość wprowadzenia ubezpieczeń na wypadek braku pra- cy w miejsce obecnych zasiłków z Funduszy Pracy. Najbardziej zaawansowane są prace nad reformą systemu emerytal no-rentowego oraz wprowadzeniem w Polsce ubezpieczeń zdrowot nych, W projekcie ustawy skierowanej do Sejmu proponuje się zbudowa nie trójfilarowego systemu zabezpieczenia na wypadek starości, niepeł nosprawności i utraty żywiciela rodziny. Pierwszy filar gwarantowałby wszyskim ubezpieczonym podsta wowe świadczenia na wypadek starości, niepełnosprawności i utrat] żywiciela rodziny na zasadzie ubezpieczeniowej w odniesieniu d( pracowników, rolników indywidualnych, osób pracujących na własn; rachunek, twórców i osób duchownych na podstawie składki płacone przez samego ubezpieczonego lub dzielonej z pracodawcą w wypad ku pracowników. Pracownicy służb mundurowych otrzymywalib; świadczenie na zasadzie zaopatrzeniowej bez obowiązku opłacani; składki. Podstawą wymiaru świadczeń realizowanych techniką ubezpieczę niową byłyby zarobki z 20 najbardziej korzystnych lat zatrudnienia wy konywanego w pełnym wymiarze czasu pracy i opłacania składek (prz; połowie wymiaru każdy rok byłby liczony jako 6 miesięcy). Świadczenie stanowiłoby iloczyn podstawy wymiaru świadczeni i okresu wpłacania składki oraz ustalonego wskaźnika, docelowo wyni kającego z zasady samofinansowania systemu. Koszt świadczeń zaopa trzeniowych (mundurowych) finansowałby budżet państwa, a zater byłby ustalany przez odpowiednie władze. 260 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska________ Drugi filar oparty byłby na zasadzie kapitałowej, a w przyszłości mógłby także przejąć funkcję filaru pierwszego. Początkowo uzupeł- niałby on dochód z pierwszego filaru na podstawie grupowych i indy- widualnych funduszy emerytalnych ze zdefiniowaną (stałą) składką. Byłby to system dobrowolny, oparty na zasadzie samofinansowania. Trzeci filar stanowiłyby różne formy indywidualne przezorności, ubezpieczenia komercyjne, fundusze powiernicze, depozyty bankowe. W projekcie reformy proponuje się dyskutowaną już od wielu lat zmianę charakteru ZUS. Zgodnie z projektem ZUS stałby się zakładem prawa cywilnego, posiadającym osobowość prawną i realizującym na zlecenie państwa ubezpieczenia społeczne. W systemie emerytalnym rolników proponuje się wzrost udziału składki w kosztach świadczeń, przy czym składka byłaby ustalana w stosunku do najniższego wynagrodzenia, przysługujące zaś świad- czenie na wypadek starości, niepełnosprawności czy utraty żywiciela stanowiłaby ustalona kwota. Docelowo jednak proponuje się uzależnie- nie wysokości składki od dochodów lub w odniesieniu do wielkości go- spodarstwa przy zróżnicowaniu także świadczeń. Co oznaczałoby wprowadzenie przedstawionych zmian? Nastąpiło- by wzmocnienie ubezpieczeniowego charakteru świadczeń i ściślejsze powiązanie okresu opłacania składki i jej wysokości z wymiarem świadczeń, co może stanowić istotną zachętę do podejmowania lepiej płatnej pracy, inwestowania w kwalifikacje, pracy bardziej wydajnej, a więc z zasady lepiej opłacanej. Pewną barierą jest tu utrzymanie gór- nego pułapu podstawy wymiaru świadczenia na poziomie 250% prze- ciętnego wynagrodzenia, przy czym także obowiązkowa składka nie obejmowałaby kwot powyżej tego limitu. Otworzyłoby to drogę do bu- dowy ubezpieczeń kapitałowych. Nastąpiłoby jednak istotne zróżnicowanie wymiaru indywidualnych emerytur i rent, co oznaczałoby, że część osób w wieku starszym będzie musiała korzystać ze środków pomocy społecznej. Minimalne gwaran- towane świadczenie (obecnie 39% dla emerytur i rent inwalidzkich I i II grupy) nie wystarczyłoby na zaspokojenie potrzeb. Zmiana charakteru ZUS umożliwiłaby prowadzenie rachunku go- spodarczego, pozwoliłaby na podjecie działalności inwestycyjnej, ucze- stnictwo w procesie prywatyzacji, ale też nowy system oznaczałby zniesienie monopolu ZUS na ubezpieczenia społeczne. Przy okazji dyskusji nad reformą pojawiło się jeszcze kilka proble- mów. Zaproponowano bowiem zrównanie ustawowego wieku emery- talnego kobiet i mężczyzn na poziomie 65 lat. Nie spotkało się to ze Zabezpieczenie społeczne społeczną aprobatą. Wysuwane są argumenty, że kobiety nieproporc nalnie wysoko obciążone obowiązkami domowymi, łączonymi z pn zawodową, nie mają siły dłużej pracować. Jest w tym dużo racji, ch można mieć nadzieję, że i w kwestii podziału obowiązków rodzinny coś się w ostatnich latach zmieniło. Jest jednak jeszcze inny aspekt tego zagadnienia, rzadko podnoszoi Kobiety są upośledzone płacowo, zarówno zarabiając na tych samych s nowiskach i przy analogicznych kwalifikacjach mniej niż mężczyźni, j też przez to, że częściej pracują w zawodach gorzej wynagradzanych, kich jak oświata, kultura. Przy niższym wieku emerytalnym, a więc kr< szym okresie opłacania składek to właśnie one będą dominować w grut pobierających świadczenia minimalne. Jest to problem wart rozważeń rozwiązaniem mogłoby być elastyczne określenie wieku emerytalnego t kobiet, jak i mężczyzn przy utrzymaniu zasady powiązania czasu opłać nia składki i jej wymiaru i wysokością świadczenia. Inny kontrowersyjny problem to praca emerytów. Czy wprowadź zakazy, zawieszać świadczenia czy też uznać, że emerytura jest świa czeniem wypracowanym, a więc możliwym do łączenia z pracą. A < z wcześniejszymi emerytami, rencistami? Kontynuowanie pracy prz< wczesnego emeryta kłóci się z celem takiego rozwiązania, nie zwaln bowiem miejsc pracy dla młodszych. A jeśli nie ma kandydatów goti wych i chętnych do pracy na opuszczonym przez emeryta stanowisł i o odpowiednich kwalifikacjach? Z drugiej strony nie zapominajmy o zasadach rehabilitacji. Czy, ji śli osoba ułomna po rehabilitacji podejmnie pracę, należy odebrać ji świadczenie? Może to oznaczać obniżenie dochodów, a więc zniechęć do rehabilitacji. Można wskazać jeszcze wiele dylematów związanych z reformow; niem tak wrażliwej sfery życia społecznego. Ograniczyłem się do tyc kilku, by pokazać, jak trudne zadanie stoi przed Sejmem i przed nan wszystkimi, by zrozumieć istotę proponowanych reform i istotę probk mów z nich wynikających. Ostatnia sfera podejmowanych reform, o których wspomnę, t ubezpieczenia zdrowotne. W mediach jawią się one jako remedium n wszelkie bolączki służby zdrowia. Nadzwyczajna komisja sejmowa de batuje nad dwoma zgłoszonymi projektami. Jakie problemy wiążą si z takim rozszerzeniem zakresu ubezpieczeń. Czy jednak wprowadzenie ubezpieczeń społecznych zapewni stabil ne zasilanie finansowe ochrony zdrowia? Można mieć nadzieję, że taŁ Ustalona składka, przy utrzymaniu dyscypliny płatniczej będzie w spo 262 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska________ sób regularny wpiywala do kasy ubezpieczeń zdrowotnych. Nie będzie podlegała przetargom politycznym, będzie jednak pozostawać pod wpływem procesów demograficznych (udział osób w wieku produkcyj- nym w ogóle społeczeństwa) i gospodarczym (poziom dochodów lud- ności, przedsiębiorstw, stopa bezrobocia). Czy ubezpieczenia zdrowotne poprawią dostępność do usług me- dycznych? Formalnie w uspołecznionej służbie zdrowia niemal każdy ma prawo do pełnego zakresu usług medycznych. Czy oznacza to do- stępność? Czasami tak. W niektórych regionach jest to kwestia wyboru czy wstać o świcie po numerek, odczekać w kolejce czy zapłacić za usługę. W innych, wobec niedoboru kadr medycznych usługi są fak- tycznie niedostępne. Można jednak założyć, że system ubezpieczeń zdrowotnych ułatwi racjonalne rozmieszczenie lekarzy i placówek, po- prawiając dostępność usług. Jeśli jednocześnie ubezpieczenia zapewni- łyby stały i relatywnie wysoki napływ środków, to dostępność usług medycznych uległaby zdecydowanej poprawie. Czy wprowadzenie ubezpieczeń poprawiłoby jakość świadczonych usług? Tu wątpliwości jest najmniej. Prawo swobodnego wyboru leka- rza, podpisywanie kontraktów z placówkami i lekarzami, leczącymi le- piej i efektywniej, stanowiłoby motyw zarówno do poprawy jakości usług, jak i obniżenia ich kosztów. Żeby jednak nie było złudzeń. Droga od wprowadzenia ubezpieczeń zdrowotnych do poprawy jakości usług, a tym bardziej do zrealizowa- nia celem poprawy stanu zdrowia Polaków jest bardzo odległa. Pomoc społeczna Terminem pomocy społecznej określa się zaspokajanie, ze środków publicznych, niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin niezdolnych uczynić tego samodzielnie. Tworzy ją system świadczeń pieniężnych, rzeczowych oraz w formie usług. Pomoc społeczna wypełnia luki pozo- stawione przez inne rodzaje świadczeń, ze względu na ich ograniczony zakres przedmiotowy (rodzaje świadczeń) lub podmiotowy (krąg osób), odgrywając istotną rolę w systemie bezpieczeństwa socjalnego obywate- li. Ingeruje wtedy, gdy jednostka lub rodzina nie jest w stanie własnymi siłami przezwyciężyć swego trudnego położenia, bez względu na to, czy doszło do niego z jej winy, czy też na skutek zdarzeń losowych. Pomoc społeczna jest dziedziną o dość długich tradycjach. Pierwsze Zabezpieczenie społeczne 263 zapisy o opiece dla osób znajdujących się w trudnym położeniu socjal- no-bytowym, rodzinnym i zdrowotnym można znaleźć już w starożyt- nej Grecji i Rzymie. Od ok. XII wieku w Polsce, jak i na świecie, po- moc społeczna stanowiła przedmiot szczególnego zainteresowania in- stytucji religijnych i postępowych ruchów społecznych. Rozwój te dziedziny życia doprowadził do powstania różnych form ratownictw; społecznego, działalności charytatywnej oraz ruchów samopomocy l. W pierwszej połowie XX wieku, w zakresie teorii, w Polsce doszł< do kształtowania się tzw. polskiej szkoły działalności opiekuńczej, ma jącej swe źródła przede wszystkim w pedagogice społecznej i polityo społecznej. Główni reprezentanci tego nurtu to: HelenaRadlińska, Kon stanty Krzeczkowki, Janusz Korczak i Aleksander Kamiński. W okresie międzywojennym podstawą prawną pomocy społeczne była Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 roku o opiece społecznej, któr obowiązywała prawie siedemdziesiąt lat2. Po II wojnie światowej w Polsce dokonała się bardzo znaczna ewc łucja systemu organizacyjnego pomocy społecznej. Do najbardzi< istotnych zmian należy zaliczyć: przejęcie problematyki pomocy spc łecznej z resortu pracy przez resort zdrowia (1960 r.), utworzenie ośrot ków opiekuna społecznego i zatrudnienie pracowników socjalnych rejonach leczniczo-zapobiegawczych oraz powstanie funkcjonalnyc związków między instytucjami pomocy społecznej i placówkami słu by zdrowia (początek lat 70.)3. Formalnie obowiązująca Ustawa z 1923 roku nie odpowiadała wspc czesnym potrzebom społecznym, jednak podejmowanie inicjatywy utw rżenia nowego aktu prawnego nie doczekały się realizacji. Pilnie znać niejsze reformy systemu pomocy społecznej dostrzeżono dopiero w tra cie przeobrażeń społeczno-gospodarczych z przełomu lat 80 i 90. Z początkiem 1990 roku zadania pomocy społecznej ponownie pn kazano do resortu pracy, a 29 listopada 1990 roku Sejm uchwalił no1 ustawę o pomocy społecznej, odpowiadającą aktualnym potrzebc i określającą miejsce pomocy społecznej w systemie zabezpieczę] społecznego4. 1 A. Góra, Tradycje opieki i pomocy społecznej w Polsce [w:], „Praca cjalna" nr 2,1989 2DzURPnr92,poz.726 3 Ustawa z dnia 13 czerwca 1960 roku o utworzeniu Komitetu Pracy i I oraz o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zac trzenia i opieki społecznej, Dz. U. nr 20, poz. 119. 4DzUnr87,poz.506 264 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R, Gierszewska________ W ramach nowego aktu prawnego zrezygnowano z dotychczasowej instytucji opiekunów społecznych, podkreślając konieczność profersjo- nalizacji pracy socjalnej i kształcenia pracowników socjalnych na po- ziomie policealnym i wyższym. System pomocy społecznej objął pomoc środowiskową (w miejscu zamieszkania) oraz pomoc instytucjonalną (stacjonarne placówki po- mocy społecznej sprawujące całodobową opiekę). Ustawa określiła pomoc społeczną jako instytucję polityki społecz- nej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwy- ciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie po- konać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia(art. 1.1). Celem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu wyżej wymienionych sytuacji, a także zaspokajanie niezbędnych potrzeb ży- ciowych, jednostek, grup i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2). Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osoby potrzebującej oraz jej integracji z najbliższym środowiskiem. Zasadą ogólną udzielania pomocy jest to, że osoby korzystające z tej pomocy są zobowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zmusza to zatem klientów pomocy społecznej do zmiany postawy, na ogół biernej i roszczeniowej, na postawę aktywną w rozwiązywaniu ich własnych problemów. 5 Krąg osób uprawnionych do pomocy społecznej jest dość szeroki. Jest to zgodne ze współczesnymi uregulowaniami prawnymi obowiązu- jącymi w państwach posiadających długotrwałą tradycję pomocy — prawa do pomocy realizowanej przez państwo, zapewniającego poczu- cie bezpieczeństwa socjalnego i możliwości samodzielnego funkcjono- wania w życiu społecznym. Obok zróżnicowanych form pomocy, w ustawie mowa jest także o znaczeniu wszelkiego typu poradnictwa (psychologicznego, prawne- go, ekonomicznego i rodzinnego) oraz pracy socjalnej rozumianej jako działalność zawodowa skierowana na pomoc ludziom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzeniu warunków sprzyjających temu celowi (art. 8). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje w szczegól- ności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, ochrony macierzyń- stwa, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, alkoholizmu i narkomanii, trudności w przy- Zabezpieczenie społeczne 265 stosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego oraz na skutek klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 3). Udzielając pomocy w wymienionych sytuacjach, przewidziano na- stępujące rodzaje świadczeń: udzielanie schronienia, posiłku i niezbęd- nego ubrania, usługi opiekuńcze, pomoc finansowa na pokrycie wydat- ków na świadczenia lecznicze, praca socjalna, poradnictwo, załatwianie spraw urzędowych, sprawienie pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłe- go, świadczenia w celu ekonomicznego usamodzielnienia oraz zasiłki (stały, okresowy i celowy). Ustawa preferuje przede wszystkim świadczenia pieniężne przyjmu- jąc za podstawę ich przyznawania nie sytuację majątkową, lecz ich bie- żące dochody. Na mocy ustawy dokonano również zmian w strukturze organizacyj- nej pomocy społecznej. W ramach gmin powstały ośrodki pomocy spo- łecznej, a w województwach — wojewódzkie zespoły pomocy społecz- nej, podległe wojewodom. Zgodnie z tym dokonano podziału zadań do- tyczących gmin (zadania własne) i administracji państwowej (zadania zlecone gminie). j Do zadań własnych gmin zaliczono: prowadzenie domów pomocy społecznej o zasięgu lokalnym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, pomoc rzeczową, udzielanie schronienia, posiłku i odzieży, świadczenie usług opiekuńczych, pokrywanie wydatków leczniczych, pomoc w wyniku zdarzeń losowych, sprawianie pogrzebu i wynagra- dzanie pracowników socjalnych. Główne zadania zlecone gminie to: przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, okresowych, losowych i dodatków, przyznawanie zasiłku na bilet kredytowy, utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej oraz inne zadania. Realizacja wszystkich zadań pomocy społecznej odbywa się nie tyl- ko za pośrednictwem wymienionych instytucji profesjonalnej pomocy Działania państwowe mogą Uczyć na wsparcie wolontariuszy zrzeszo- nych w wielu organizacjach społecznych, samopomocowych, stowa- rzyszeniach, fundacjach i związkach wyznaniowych. W Polsce istnieje około 3000 pozarządowych instytucji pomocy społecznej. Organizacje te działają głównie w dużych miastach, a ich klientami są przede wszy- stkim osoby niepełnosprawne, głównie dzieci, samotne matki oraz bez domni. Ze względu na znaczny wzrost liczby osób korzystających w ostat nich latach z pomocy społecznej (bezrobocie, bezdomność itp.) 1 sierp nia 1991 roku dokonano nowelizacji omawianej ustawy (rozszerzone min. przepisy o zasiłkach celowych). 266 M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska Obecnie trwają przygotowania do kolejnej nowelizacji ustawy w związku z reformą całego systemu zabezpieczenia społecznego. Do- celowo zakłada się, że optymalnym rozwiązaniem w zakresie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, związanych z gwarancjami państwa są dwie instytucje: renta socjalna i minimalny dochód gwarantowany. W przyszłości zastąpiłyby one obecny zasiłek stały i zasiłek okresowy. Pytania i zadania: 1. Jakie są wady i zalety ubezpieczeń społecznych jako techniki za- bezpieczenia społecznego? 2. Jakie korzyści mogą wynikać z powszechności i przymusu ubez- pieczeń społecznych? 3. Jakie argumenty przemawiają za podziałem odpowiedzialności za zapewnienie środków na okres po zakończeniu aktywności zawodowej między państwo a obywateli? Jakie rozwiązania projektowanych re- form takiemu podziałowi sprzyjają? 4. Jakie mogą być korzyści z wprowadzenia ubezpieczeń zdrowotnych? 5. Omówcie rolę i zadania pomocy społecznej w systemie zabezpie- czenia społecznego. 6. Czy uważacie, że pracownicy socjalni powinni włączyć się w pro- ces rozwoju samopomocowego ruchu dobroczynności społecznej. Uza- sadnijcie swoje stanowisko. Zabezpieczenie spoteczne 267 E. Leś, Organizacje obywatelsie w Europie Środkowo-Wschodniej Warszawa 1994. W. Muszalski, Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia społecznego PWE Warszawa 1988. Opieka społeczna w Warszawie 1923-1947. Opracowania i mate- riały: M. Gładkowska, A. Uziemblo, W. Theiss, W. Wyrobkowa-Paw- łowska, H. Żytkowicz, Warszawa 1995. J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody KiW, Warszawa 1966. „Polityka społeczna", nr specjalny, kwiecień 1996 i inne. Pomoc społeczna wobec bezrobocia, pod red. M. Szylko-Skoczny. Warszawa 1993. Społeczeństwo polskie w latach 1989-1993, Wybrane zagadnienia polityki społecznej, pod red. A. Rajkiewicza, Warszawa 1994. Zagrożenia i szansę polityki społecznej w Polsce w okresie trans- formacji, (artykuł B. Szatur- Jaworskiej) pod red. M. Księżopolskiego i J. Supińskiej, Warszawa 1993. Zalecane lektury: J. Jędrasik-Jankowska, Prawo do emerytur i rent z ubezpieczenia społecznego, Wyd. Prawnicze, 1992. J. Jończyk, O reformie ubezpieczenia społecznego w Połsce, Wyd. IPiSS,z.4,1975. Konwencje i zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy, Wyd. PWN Warszawa, 1996. J. Kwaśniewski, Praca socjalna — pomoc społeczna—, Warszawa, 1995. Leksykon pojęć socjalnych, wybór i opracowanie G. Firlit-Fesnak i B. Szatur-Jaworska, IPS UW, Warszawa 1994. Rozdział XXI Jolanta Supińska ROLA PODATKÓW W POLITYCE SPOŁECZNEJ Fiskalna funkcja systemu podatkowego Przez wiele powojennych dziesięcioleci obywatelom naszego krc trudno było odpowiedzieć na pytanie: skąd się biorą pieniądze na po tykę społeczną? Potocznie powiadano, że to „państwo daje", po cz) dodawano, że „gdyby państwo dodrukowało pieniędzy, to mogłoby d nam więcej". Wzajemne przepływy finansowe między obywatelami a budżet* państwa były niejasne, ich sprecyzowanie zaś mogło wydawać się n ło ważne, skoro dla większości obywateli państwo było pracodaw (a zatem i płacodawcą) i jednocześnie szafarzem świadczeń społ& nych. Wiadomo było, dość ogólnie, że państwo nie dopłaca zatrudn nym przez siebie pracownikom, dlatego by rozdysponowywać zaw szczoną w ten sposób nadwyżkę na różne cele, mniej lub bardziej : dziwe i pozostające praktycznie poza społeczną kontrolą — od inwes wania w górnictwo i przemysł ciężki, poprzez łożenie na wojsko, m cję, sądownictwo i aparat propagandy, po finansowanie rzeczowy usługowych i pieniężnych świadczeń społecznych. __y W roku 1992 Polacy — po kilkudziesięcioletniej przerwie — stali podatnikami; wprowadzono bowiem powszechny podatek dochodc od osób fizycznych (PIT — Personal Income Tax). Uczenie się 270 Jolanta Supińska podatnika nie było łatwe — w pierwszym roku obowiązywania ustawy, co czwarte zeznanie podatkowe zawierało błędy. Równie trudno było instytucjom państwowym wejść w rolę twórcy i organizatora systemu podatkowego — nie pozwalano okrzepnąć zasadom podatkowym, nie- ustannie je zmieniano, aż Trybunał Konstytucyjny musiał powstrzy- mywć próby wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego. y( Po dwóch latach wprowadzono następny element systemu podatko- wego — nowy typ podatku pośredniego, obciążającego nie dochody, a ceny towarów kupowanych przez konsumentów, tzw. VAT (Value Added Tax). Ten podatek nie nałożył na nas tylu papierkowych obo- wiązków co PIT i można by nie zauważyć, że go płacimy. Ale dzięki gorliwości sprzedawców dowiadujemy się często, ile kosztowałby nasz komputer albo nasz hamburger, gdyby nie obowiązek zasilenia budżetu mu gospodarczego i polityki gospodarczej na realizacji podstawow rewindykacyjnych, postulatów robotników i świata pracy. Zastosowana — mimo ostrzeżeń sceptyków — „szokowa kura< przewidująca przez twórczą destrukcję szybkie przezwyciężenie n tywnych jej skutków, choć przyniosła początkowy sukces, spowodc ła znacznie głębszy, w stosunku do zapowiedzi, regres prodi i znacznie większe obniżenie poziomu życia. Nastąpił gwałtowny ces pogarszania się położenia ludności i przerzucenie ciężaru refori barki świata pracy, lawinowo narastało bezrobocie. Był to wynik t prymatu sfery produkcji nad sferą podziału oraz konieczności odło; reform, które przyniosłyby poprawę sytuacji socjalnej, do lepszych sów. W sferze reformowania gospodarki ma miejsce swoisty parai W imię koncepcji „niewidzialnej ręki rynku" jako podstawowego: latora — jaka przyświeca kolejnym rządom po 1989 roku — elity 304 Witold Nieciuński Zakończenie... tyczne posługują się „widzialną ręką biurokracji" państwowej. Nie do- tyczy to jednak sfery społecznej, gdzie elity te powstrzymują się od działań interwencyjnych. Wystąpiło zjawisko nieprzejrzystości procesów transformacji i zagu- bienia się w nich społeczeństwa. Narastające tendencje socjalno-rewin- dykacyjne są właśnie wynikiem negatywnych skutków terapii szoko- wej, obniżenia stopy życiowej znacznej części społeczeństwa, bezrobo- cia, niepewności pracy i dochodów, inflacji i braku mieszkań. Podsta- wową kwestią jest sposób rozłożenia wysokich kosztów transformacji ustrojowej między różne klasy i warstwy społeczne. W roku 1992 nastąpiło zahamowanie spadku PKB oraz jego wzrost w późniejszych latach. Gospodarka wkroczyła na ścieżkę rozwojową, jed- nak położenie podstawowej liczby ludzi pracy nie uległo wyraźniejszej poprawie. Jest to zapowiedzią nowych konfliktów związanych z nadal niespełnionymi oczekiwaniami. Przebieg procesu transformacji jest wyraźnie związany z kryzysem finansów publicznych (spadkiem dochodów państwa), co przynosi szczególnie negatywne skutki w sferze społecznej — głębokie obniże- nie nakładów na edukację, kulturę, ochronę zdrowia i inne dziedziny bezpieczeństwa społecznego. Stan ten nie ulega w miarę wzrostu go- spodarkkpoprawie i staje się jednym z najbardziej niepokojących zja- wisk. Następują, w związku z przemianami struktur gospodarczych i two- rzeniem kapitalizmu, głębokie przemiany w strukturze społecznej, po- wstają i umacniają się nowe klasy — kapitalistów i drobnych przedsię- biorców (klasa „średnia") - zmienia się pozycja i rola klas pracujących. Powoduje to głębokie przekształcenia w podziale dochodów, wzrost zróżnicowań społecznych, rozpiętości w położeniu materialnym i w po- zycjach społecznych oraz rozszerzanie się kręgów niedostatku. Rośnie społeczne rozgoryczenie i uczucie zawodu, szerzą się postawy niechę- ci, obojętności, wycofywania się i anomii. Także wzrost „szarej strefy" gospodarczej (mimo tworzenia nowych miejsc pracy) wpływa na coraz wyraźniejsze rozpiętości dochodów i przynosi negatywne skutki spo- łeczne. Społeczeństwo polskie przeszło od wspólnego świata racji moralnych okresu oporu wobec systemu socjalizmu państwowego, do świata kon- fliktów i rozbieżnych interesów. Przy czym ci, którzy stanowili bastion „Solidarności", robotnicy wielkich socjalistycznych zakładów i szere- gowa inteligencja, są najsilniej poszkodowani. Podział na „wygrywają- cych" i „przegrywających" przynosi coraz bardziej niepokojące skutki. i Polska została w 1993 roku uznana za najszybciej rozwijającą się j spodarkę w Europie i służyła za przykład dla innych państw posocjs stycznych. Jednak ten wzrost nie uratował liberałów. Elektorat bowk nie chciał tolerować dalszych eksperymentów liberalnych reform, je tolerancja doszła do punktu granicznego. Zmiana rządu nie przynio: dalej idącej korekty programu reform, utrzymuje się rozbieżność oc; kiwań rządzących i rządzonych. Niecierpliwią się wszystkie strony kc fliktu. Niecierpliwa jest opozycja liberalna, niecierpliwe elity rządząi koalicji — gotowe godzić się na redukcję funkcji państwa w sferze i cjalnej — niecierpliwe jest społeczeństwo, i ta jego część, która wsp ra kapitalizm, a szczególnie ta jego część, która nie chce ponosić nac tak wysokich kosztów reform, i domaga się także dla siebie korzyści wzrostu gospodarczego. W dziedzinie postaw i opcji politycznych oraz programów różny partii panuje wielki zamęt, nie zmniejsza się zagubienie społeczne i n ufność do elit politycznych, rośnie natomiast posłuch dla haseł demag gicznych i populistycznych. Podstawowym problemem dalszych procesów transformacji (refon jest szukanie kompromisów między rozbieżnymi interesami wars i grup społecznych, przede wszystkim między kapitałem a światem pi cy. W tym celu potrzebna jest także rozbudowa dialogu i negocja w sferze pracy. System negocjacji zaczyna się tworzyć i istnieje nadz: ja na pomyślny rozwój w tej dziedzinie. Niezbędnym warunkiem dalszych przemian w procesie transforma jest wzrost aktywności społeczeństwa, jego uczestnictwa żarów w sferze politycznej, jak i w innych dziedzinach życia społeczne^ W sferze gospodarczej występuje wzrost aktywności, ale nie nosi cech działań wspólnotowych czy solidarności grupowej. Wciąż w sp sób niedostateczny budzi się uczestnictwo i działalność o charakter samorządowym i charytatywnym. W jakim zakresie konieczna jest zmiana wartości i sposobów dziafania polityki społecznej? Jakie dawr wartości i sposoby dziafania warto ocalić? Odrzucenie zasad i instytucji systemu socjalizmu państwowego i powinno prowadzić do całkowitego przekreślenia i uznania za niepn datne dotychczasowych narzędzi w dziedzinie interwencjonizmu p< 306 Witold Nieciuński Zakończenie... 307 stwowego (stymulowanie rozwoju, polityka podziału, usługi społecz- ne). Wiele z nich, szczególnie związanych z rodzimą tradycją, może i powinno być wykorzystywanych. Wprowadzanie mechanizmów ryn- kowych i nowych powiązań instytucji publicznych (państwa i samorzą- du), organizacji społecznych oraz jednostek, zmienią warunki funkcjo- nowania tych „starych" narzędzi i będą prowadzić do ich dostosowania do nowych warunków ustrojowych i wymogów rynku. Transformacja ustrojowa od socjalizmu państwowego do gospodarki rynkowej winna być oparta na dwóch zasadach: tworzenia demokra- tycznego systemu politycznego, nakładania na rynek „wędzideł socjal- nych" w postaci zobowiązań społecznych jako niezbędnego warunku społecznego kompromisu i aprobaty zmian ustrojowych. Te zasady są niezbędnymi elementami procesu transformacji niezależnie od przy- szłej formy ustrojowej Jakiej nie można obecnie jeszcze przesądzić (ka- pitalizm demokratyczny czy gospodarka mieszana). Niezależnie od wybranego modelu trzeba szukać przede wszystkim na podstawie doświadczeń krajów ekonomicznie i społecznie bardziej rozwiniętych, najwłaściwszych i najsprawniejszych form funkcjonowa- nia wszelkich podmiotów w sferze społecznej, najbardziej sprawdzo- nych metod gromadzenia podziału środków oraz tworzenia najbardziej efektywnych jednostek usługowych. Wybór celów i wartości zależy od poziomu dobrobytu, stanu demo- kracji, modelu gospodarczego oraz od świadomości społeczeństwa, stopnia jego aktywności i poczucia wspólnoty (solidarności), od ocze- kiwań, postaw i zachowań jego członków. Ale są i pewne wartości pod- stawowe, które nie mogą być negowane: sprawiedliwość społeczna, godność człowieka i jego podstawowe prawa obywatelskie i socjalne, wolność jednostki. ^____ Powstaje przy tym pytanie, czy społeczeństwo, które uzyskało wyż- szy poziom dostatku, realizujące założenia bezpieczeństwa społeczne- go swoich obywateli, cechujące się ograniczeniem (czy zniesieniem) \ nadmiernych rozpiętości dochodowych, cieszące się zaspokojeniem podstawowych potrzeb społecznych — jest bardziej solidarne i gotowe do większych ustępstw i kompromisów między grupami i jednostkami, czy jest bardziej obywatelskie? Wcale tak nie musi być, te cechy mogą się w takim społeczeństwie rozwinąć lub nie, zależy to od wielu złożo- nych czynników i uwarunkowań, historii i tradycji, panującego systemu wartości, kultury, oczekiwań społecznych itd. Jest to jednak wysoce prawdopodobne. Wśród neoliberałów, co szczególnie daje znać o sobie w Polsce, upo- wszechniło się przekonanie, że realizacja praw socjalnych (osłona so cjalna) jest zagrożeniem dla rozwoju gospodarki rynkowej i wolność jednostki, umacnia bowiem państwo, które w ten sposób rozszerza swo je uprawnienia. Socjaldemokraci i socjalliberałowie sądzą, że zadanien państwa, niezależnie od jego ustroju, obok dążenia do wzrostu gospo darczego, winna być troska o integrację społeczeństwa i równowag między grupami je tworzącymi. Redystrybucja może jednak działa wbrew swoim założeniom i nie prowadzić do bardziej sprawiedliweg podziału, może działać na korzyść bogatszych, a na niekorzyść bi< dniejszych. Przykładów takich wiele daje praktyka kapitalistycznyc państw dobrobytu i dawała wiele praktyka państw socjalistycznych. N może to jednak przekreślać celu i potrzeby redystrybucji. Istotne znaczenie ma kwestia, jakie grupy społeczne i jednostki p przez te instytucje wywierają nacisk na realizację celów polityki sp łecznej oraz jakie grupy i jednostki wyrażają sprzeciw i dążenia rzecz ograniczania polityki społecznej oraz odrzucają metody poro2 mień i negocjacji? Te pierwsze to przede wszystkim grupy upośledź ne i potrzebujące pomocy oraz ich organizacje, aktywne grupy rep zentujące interesy świata pracy (związki zawodowe, inne organiza i partie polityczne), intelektualiści i działacze społeczni oraz politycź utożsamiający się z tymi grupami, ale także kapitaliści lub ich orgz zacje, rozumiejący potrzebę i znaczenie kompromisu, gotowi do zav ranią ze światem pracy — we własnym, dobrze pojętym interesie — powiednich porozumień. Wszystkie te grupy są wyrazicielami istota wartości i zrozumienia nadrzędności interesu ogólnospołecznego. Lata 90. — Polska polityka społeczna okresu transf macji a polityka społeczna prowadzona w zachodn społeczeństwach dobrobytu Kryzysowi i upadkowi socjalistycznej polityki społecznej towarz kryzys kapitalistycznego państwa dobrobytu (opiekuńczego) Eu Zachodniej. Szczególnie charakterystycznym przypadkiem, najsz omawianym (jako przykład klęski tej koncepcji) przez neoliberałó\ Szwecja; w znacznie mniejszym stopniu — ze względu na skutki noczenia — Niemcy. Rzeczywiście, we wszystkich rodzajach świadczeń szuka się ta cjonalizacji, by łagodzić skutki redukcji wydatków przekraczaj 308 _______________________ w latach 90. możliwości ekonomiczne państw Europy Zachodniej. Kon- serwatyści i neoliberałowie oceniają dotychczasowy system Welfare State jako zbyt sztywny, nie wydajny ekonomicznie i społecznie. Za je- go wady uważa się konieczność zbyt wysokich podatków i zniechęca- jące działanie spłaszczenia płac i dochodów. Ugruntowało się przeko- nanie, że polityka społeczna przestała pełnić funkcję jednej z sił napę- dowych rozwoju kapitalizmu. Podobne przekonania o potrzebie szukania kompromisu między dąże- niem do społecznej równości i sprawiedliwości a wymaganiami efek- tywności i wzrostu gospodarczego wyrażają socjaldemokraci, ale ich zdaniem nie należy się wyrzekać ochrony socjalnej; należy jedynie szu- kać nowej równowagi między bezpieczeństwem socjalnym a bodźcami do rozwoju gospodarczego. Zbiorowe bowiem poczucie bezpieczeństwa społecznego stanowi ważny element jakości życia, a względne ograni- czenie rozpiętości dochodów jest podstawą poczucia wspólnoty. Znany współczesny ekonomista Janos Kornai w związku z kryzysem socjalistycznej polityki społecznej i kryzysem Welfare State sformuło- wał swoją koncepcję „przedwczesnego państwa dobrobytu". Za takie uznał państwo, które samo siebie przerosło w tworzeniu bezpieczeń- stwa społecznego, które w sferze społecznej wyprzedza swoje realne możliwości i wykracza poza swój potencjał gospodarczy. Kornai nie neguje w ogóle zasady opiekuńczej roli i odpowiedzialności państwa, występuje jedynie przeciw jego nadmiernemu rozszerzeniu. Wyciąganie w tym świetle wniosku o generalnym załamaniu się mo- delu kapitalistycznego państwa dobrobytu jest przedwczesne, takie za- łamanie — mimo objawów kryzysu — nie nastąpiło. Stąd kraje poso- cjalistyczne wkraczają wnową fazę: przeciwstawiania się tendencjom neoliberalnym, ochrony dotychczasowych zdobyczy w sferze społecz- nej i poszukiwania nowych fprm, metod i narzędzi polityki społecznej. Zakończenie... Wnioski dla Polski Jakie z- tych wszystkich przesłanek wynikają wnioski dla Polski w sprawie kształtowania modelu jej polityki społecznej? Istniejąca sy- tuacja, ciężar dziedzictwa socjalizmu państwowego (utrwalone struktu- ry i nawyki ludności) oraz rezultaty ponad pięciu lat transformacji pań- stwa i gospodarki (głęboki regres w sferze społecznej i nie podjęte pod- stawowe reformy systemu ochrony zdrowia i ubezpieczeń społecznych) nie tworzą pomyślnych warunków dla wytyczenia dalszego kiei przemian. Ścierają się, szczególnie wobec nieokreślonych zasad i lowego kształtu modelu społeczno-gospodarczego, dwie tende ograniczania ingerencji państwa w sferę społeczną oraz tendencja i mania na dotychczasowym poziomie — wywalczonego w poprze systemie — zakresu działalności socjalnej państwa. Drogą, po której należałoby w imię pokoju społecznego i ochron cjalnej świata pracy kroczyć, jest uczynienie elementem wiod podstawowych wartości i przesłanek polityki społecznej, twór w procesie dalszej transformacji ustrojowej modelu Welfare Sta wzór krajów Unii Europejskiej. Pytania i zadania: 1. Jakie były przyczyny i przejawy rozpadu systemu socjalizmu stwowego w Polsce? 2. Na czym polega kryzys państwa opiekuńczego w Europie Zj dniej lat 80. i 90.? Czy zbliża się kres kapitalistycznego państwa < kuńczego? 3. Jakie napięcia, konflikty i sprzeczności występują w obecnej transformacji w Polsce? 4. Jakie wnioski dla polskiej polityki społecznej wynikają z d\ równoległych procesów: — wzrostu sprzeczności społecznych w Polsce, — kryzysu państwa opiekuńczego na Zachodzie? 5. Zastanówcie się, które z negatywnych zjawisk społecznych r. niających się w Polsce w latach 90. można uznać za nieuchronne łeczne koszty transformacji, których zaś można było i należało unii Zalecane lektury: Polscy socjologowie, politolodzy i ekonomiści opublikowali \ studiów na temat złożonych procesów transformacji. Oto przykłac pozycje: Kontynuacja czy przełom. Dylematy transformacji ustrojowej PAN, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1994. -10-04 Witold Nieciuński Społeczeństwo a transformacja. Ekspertyzy i studia, A. Rychard, M. Federowicz, red. IFiS PAN, Warszawa 1993. Zmiany strukturalne .Gospodarka i społeczeństwo, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1995. Całościowy obraz problemów polskiej polityki społecznej w latach transformacji dają następujące opracowania zbiorowe: Polityka społeczna i warunki społeczne w Polsce w latach 1989-1993, S. Golinowska, A. Ochocki (red.), Raport Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, z. nr 5, Warszawa 1994. Polska '95. Raport o rozwoju społecznym, United Nations Deve- lopment Programme, Warszawa 1995. Społeczeństwo polskie w latach 1989-1994. Zagadnienia polityki społecznej, A. Rajkiewicz (red.), Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1996. ,; \ : i Zagrożenia i szansę polityki społecznej w Polsce w okresie trans- formacji, M. Księżopolski, J. Supińska (red.), Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1993. ,^7 C 3 NOS^ C 3 mmi 02 002544 2002-03-02 006522 ?0 <- O u O1 000561 2000-03-07 u u / L> J • 008248 200MO ^082, / 2001-10-31 *• 2 003066 '6U2-U -09-2